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澳门蓝皮书澳门公共行政发展刘伯龙陈慧丹摘要: 回归以后, 澳门特区政府在行政改革方面基本采取固本培元的方针, 以稳定发展为主, 激进改革为辅随着澳门赌权开放, 高速发展的澳门经济促使澳门特区政府加快行政改革的步伐特区政府在 2006 年提出了公共行政改革路线图, 并取得一些成绩, 但澳门行政改革仍有很长的路要走, 而且是长期而艰巨的任务关键词: 行政改革公共行政改革路线图一前言 2008 年是澳门特别行政区回归以后所踏入的第九个年头, 在过去的公共行政改革中, 澳门特区政府基本采取固本培元的方针, 以安定养生为主, 激进改革为辅原因是回归初期, 特区政府面临各方面的巨大考验, 而澳门经济也下滑了相当长一段时间任何重大的改变都可能会引起社会不安及影响公务员队伍的稳定性, 故每一次的改革都是采取逐项改革的方式, 并不是系统而全面的改革方式, 故改革并不连续, 成效并不明显不过随着 2002 年赌权开放后, 澳门进入快速发展时期, 无疑为澳门的经济发展带来了不少的机遇, 但由于社会发展跟不上经济发展的步伐, 造成社会失衡, 为公共政策带来了挑战, 社会各界对公共行政改革不再满足于过去渐进式的改革方式, 而期望公共行政改革应从系统性全局性连续性方面考虑快速发展的形势使特区政府终于在 2007 年刘伯龙, 澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系教授, 当代中国社会科学研究中心主任, 比利时鲁汶大学社会科学博士; 陈慧丹, 澳门大学社会科学及人文学院政府与行政学系硕士研究生 364

澳门公共行政发展公布了 2007 ~ 2009 年度的公共行政改革路线图, 期望在两年的短时期内促使政府的行政效率有质的提高, 以回应市民的需求和配合经济急速发展本文的结构将会先回顾澳门自回归以来的公共行政改革历程, 第二部分及第三部分分别介绍公共行政改革路线图的内容和路线图的执行情况, 最后本文对路线图进行评估并提出自己的建议二澳门公共行政发展和改革. 第一阶段 : 999 ~ 2004 年由于回归前, 澳门经济陷入谷底, 失业率高升, 法制不彰, 治安不断恶化 2, 新生的澳门特别行政区政府面临众多的挑战, 如何施政对特区政府是一个考验当时还是特首候选人的何厚铧先生就提出知难而进, 共创新机的竞选政纲, 他的竞选策略先改善, 后改革奠定了他的施政理念在第一届特区政府管治的五个年头里, 特首何厚铧先生每年发表的施政报告, 都体现了他的竞选策略, 并提出固本培元, 稳健发展的施政方针特区政府深明澳葡时期公共行政效率低下以及官僚作风的种种弊端已经成为澳门特区未来社会及经济发展的制约因素, 但由于新特区政府成立之初, 还处于摸索阶段, 此时澳门需要一个稳定的政府, 不宜大幅改革, 否则只会引起社会动荡, 遂采取按部就班的施政策略故在公共行政改革方面, 主要采取了以下策略 : () 加强公务人员的在职培训活动, 提高公务人员的整体素质, 与新加坡达成合作培训机制 ; 转变公务人员的服务观念, 注入以民为本的精神, 改变服务态度 ; 以及加强公务人员的社会责任, 在 2003 年公务员履行纳税的义务 (2) 优化公共服务, 推出服务承诺计划一站式服务模式市民满意度评估计划及品质认证管理 ISO9000, 完善投诉机制 (3) 改进公务人员的录用纪律提升晋级和退休等人事管理制度, 修订公职法律制度, 首先引入新的评核制度, 提升公务人员的士气 (4) 组织架构重组, 理顺部门之间的职权职责, 999 年将澳葡政府的七个 2 参见何厚铧 2000 ~ 2003 年财政年度施政报告, 澳门印务局, 2000 ~ 2002 黄汉强 : 何厚铧特首施政中关于发展与改革的理念与实践夜读何厚铧特首的四份施政报告, 双城记 Ⅱ 回归后港澳的政治经济及社会发展, 第一版, 2003 365

澳门蓝皮书政务司合并为五个司, 受行政长官领导 ; 设立廉政公署和审计署, 直属行政长官, 前者监督公务人员依法行政, 加强肃贪工作, 后者推广合理利用公共资源, 推行衡功量值式的政府审计方式, 提高行政效率及效益 ; 在 200 年将治安警察局和司法警察局合并为警察总局, 加强打击罪恶的力度, 在 2002 年成立民政总署取代澳门及离岛的市政机构 (5) 优化行政运作, 推动电子政府发展, 简化市民申请公共服务的程序及手续, 设立行政现代化观察站, 为行政改革作评估分析及提供意见在这几年中特区政府采取渐进式的改革方式, 吸收经验, 稳定特区政府的地位, 而公共行政改革主要集中在一系列的对外服务优化管理上, 已经在实现服务承诺一站式服务等方面有所进展, 通过转变公务人员的价值观及工作思维, 推进公共服务转型, 回应了市民对公共服务的期望 2. 第二阶段 : 2004 ~ 2006 年 2 这个阶段是澳门发生重大改变的时期随着 2002 年赌权开放, 澳门确立了以博彩旅游业为龙头产业的改革, 外资特别是拉斯维加斯的资金大量涌入得益于内地自由行政策, 澳门经济再度复苏, 进入了快速转型时期, 但是社会发展却跟不上经济发展的速度, 社会内部出现很多矛盾, 例如交通人力资源教育土地等方面, 特区政府在公共政策制定上未能迅速回应市民的期望在公务员方面, 特首改变以往对公务人员先扬后抑的表述方式, 转为公开批评部分政府部门过去某些不良行为死灰复燃, 脱离以民为本的施政理念特区政府在公共行政方面的改革焦点也由行政改革工作执行层面, 推进到决策过程层面 ; 由对外服务层面, 深入到内部管理层面特区政府希望通过这样的改革, 回应社会及市民对特区政府越来越高的期望在这一个阶段中, 特区政府从机制和人员两大范畴着手, 仍然以循序渐进的方式推行行政改革除了继续推行服务承诺公务人员的培训工作, 理顺部门之间的职权职责及协调合作外, 比较重大的改革工作是提出问责制的设想再有, 特区政府于 2005 年正式实施澳门特别行政区公共行政人员工作表现评核制度, 新制度的革新, 包括把被评核人员的范围扩大至主管级人员, 引入新的评估项目评分及评语方式, 更客观 2 周谭陈瑞莲 : 现代政府改革理念与澳门公共行政改革, 江苏行政学院学报 2005 年第期见何厚铧 2004 ~ 2005 年财政年度施政报告, 澳门印务局, 2003 ~ 2004 366

澳门公共行政发展公平公正地反映出公务人员的表现, 从而实施奖罚制度, 增强对公务人员的激励作用特区政府开展了澳门公务人员公积金制度的筹备及咨询工作, 完善退休保障制度是为了扩大对公务员的退休保障范围, 以及减少政府未来财政支出的不确定性, 此制度适用的对象包括法律实施后所有新入职的公务人员未享有退休保障制度的公务人员, 以及原来享有旧有退休保障制度的公务人员此外, 为进行中央招聘制度的研究工作, 还有筹设政府资讯中心及开展分区市民服务中心的筹建工作 3. 第三阶段 : 2006 年至今 2 近年特区政府继续深入公共行政改革, 但效果并不明显, 而且对社会问题的反应迟缓, 政策出现缺失或失误, 市民对政府的不满不断升温, 加上 2006 年发生的欧文龙贪污事件, 对特区政府的管治威信造成极大的伤害市民和社会对公共行政改革的呼声不断提高, 市民与社会不再满足于分散缺乏连贯性的行政改革, 而是需要提升到有系统性规范性的全面改革, 解决深层次的问题于是特首在 2007 年财政年度施政报告中锐意提出勇于变革, 共同承担的方针, 并在 2007 年公布澳门特别行政区 2007 ~ 2009 年度公共行政改革路线图, 以之作为对系统性整体性公共行政改革的指导原则和方针在这个阶段, 特区政府将大刀阔斧地进行改革, 摒弃各种不合时宜的观念和制度, 大幅度减省政府部门不具效率的内部运作和行政程序, 防止出现不规则行为, 实现部门合并和职能重组, 修改那些落后的法例, 参考其他先进国家的现代法例, 与国际接轨除了制度上的改革外, 政府也对公务人员的伦理道德相当重视在 2008 年财政年度施政报告中提出加强廉政和审计方面的监督, 打击贪污及各种不规则行为, 特别是扩大廉政公署的法定权力, 将其监察范围伸展至私人领域, 在社会中弘扬廉洁精神三澳门特别行政区 2007 ~ 2009 年度公共行政改革路线图内容在过去的公共行政改革中, 澳门特区政府都是采取固本培元的方针, 2 公仆公积金反应冷淡, 6500 人合资格, 仅逾 0% 人申请, 2007 年 6 月 28 日 A02 版新报见何厚铧 2006 ~ 2008 年财政年度施政报告, 澳门印务局, 2005 ~ 2007 367

澳门蓝皮书每一次的改革都是主要针对改革一两项政策的方法, 并不采取系统而全面的改革方式, 故改革并不连续, 成效并不明显不过赌权开放后, 澳门进入快速发展时期, 这无疑为澳门的经济发展带来了不少的机遇, 但由于社会发展和公共行政改革滞后, 社会内部衍生了各种各样的问题, 为许多公共政策带来了挑战然而政府的政策似乎未能对症下药, 社会怨气越发增多, 社会各方对公共行政改革不再满足于过去渐进式的改革方式, 而期望公共行政改革应从系统性全局性连续性方面考虑在强大的压力下, 政府终于在 2007 年提出了 2007 ~ 2009 年度的公共行政改革路线图澳门特区政府是次提出的公共行政改革路线图期望从整体性连贯性延续性出发, 以科学化制度化人性化作为特区政府未来的公共行政改革的指导原则公共行政改革路线图勾画的公共行政改革主要围绕如下七个范畴来进行. 重组统筹架构从政策咨询决策与执行三个层面建立中央统筹架构, 将公共行政观察站重组为公共行政改革咨询委员会, 设立公共行政改革统筹委员会, 于各局部门设立执行和跟进机制, 并重组行政暨公职局, 使之与各部门的执行与跟进部门构成政策执行统筹网络此外, 开展公共行政改革路线图公务人员自愿参与计划的首阶段招募工作, 有关人员就其选择的范畴的咨询文件提供意见, 并开展专题项目工作 2. 构建公共服务网络全面评估服务承诺及一站式服务模式, 提升公共服务的质量构建由政府资讯中心市民分区服务中心及网上电子服务组成的公共服务网络, 为市民提供便捷的政府资讯及服务 3. 公务员培训特区政府与国家行政学院开办高级公务员公共政策研修班, 强化高级公务员的政策制定决策及行政管理能力建立培训中心, 为公务员提供相应的培训项目, 并制定培训课程的设置内容和资源运用的规划方案, 科学地提高公务员的专业水平在培训课程中, 重视公务员道德伦理的培养, 强化以人为本为民服务勇于承担的公仆精神澳门特别行政区 2007 ~ 2009 年度公共行政改革路线图, http: / / www. gov. mo 368

澳门公共行政发展 4. 公共组织结构优化科学及合理地配置部门职权职能, 增强部门之间的合作及协调机制, 避免政出多门各自为政的情况, 并推动电子政务管理优化行政程序, 提升政府的行政效率 5. 弘扬廉洁风气加强全体公务员廉政奉公依法行政尽忠职守等意识, 与廉政公署合办包括采购程序及廉洁操守等课程, 并从制度上着手, 简化行政程序, 提高施政透明度, 完善财政及行政监督机制, 防止贪污违法行为发生, 从而建立一支廉洁的公务员队伍 6. 公务员制度改革从规进管退四方面革新公职法律制度及公务人员管理机制具体提出中央招聘职程修改合同制度官员问责福利待遇离职计划等各个相应措施, 为公务员职业生涯规划及前景提供良好的条件, 提升公务员的士气 7. 法律修改加强完善或拟定行政法务 ( 如道路交通法商法典选民登记法立法会选举法行政长官选举法及一系列公职法律制度等 ) 经济财政 ( 如劳动关系一般制度完善聘用外地雇员规范及健全社会保障相关的法规 ) 保安 ( 如打击电脑犯罪的法律制度等 ) 社会文化 ( 如医疗教育及文物保护等法律法规 ) 运输工务 ( 城市规划及旧区重整等法律制度 ) 五个范畴的法规制度, 建立稳固的法律基础四 2007 ~ 2008 年已进行的改革澳门特区政府自 2007 年公布公共行政改革路线图以来, 推进及执行了一系列改革项目, 以下是这一年来已完成的行政和法规方面的改革项目. 行政改革项目一为中央统筹架构已成立由政府代表社会人士及专家学者组成的公共行政改革咨询委员会政策咨询与互动小组和政策研究与评估小组, 2007 ~ 2009 年度公共行政改革路线图执行报告, http: / / www. gov. mo 369

澳门蓝皮书负责对公共行政改革方面提供意见同时, 已设立由行政法务司司长任主席各司长办公室及主要部门代表组成的公共行政改革统筹委员会, 负责执行及跟进改革工作二为政策咨询改革已把经济委员会与人力资源发展委员会合并为经济发展委员会设立了土地发展咨询委员会长者事务委员会及禁毒委员会等, 博彩委员会下设立咨询委员会此外, 公共行政改革路线图公务人员自愿参与计划的首阶段招募工作, 共 59 人参与三为电子公共服务完成了一系列的政府服务电子化工作, 包括法务局的网上申领电子版查屋纸系统邮政储金局与多个公共部门及高等院校签订的网上电子支付协议财政局首阶段电子申报服务, 并已开展电子一站通的申请手续条款和指引等工作四为公务员培训针对不同的公务员开办了一系列的培训活动, 如为领导及主管人员开办中高级公务人员基本培训课程, 及与国家行政学院合办澳门特区高级公务员公共决策研修班, 为高级技术员开办中层公务人员基本培训课程研修班道德伦理教育也是培训活动中的一个重要环节, 如为技术辅导员开办变革与承担研习班与为各级公共行政工作人员及保安部队开办公务人员基本培训课程五为组织架构重组于 2008 年 5 月设立交通事务局, 整合民政总署土地工务运输局治安警察局等部门有关交通的职能, 作为全面统筹及管理陆路交通运输和优化交通的部门此外, 已开展对行政暨公职局的重组工作六为廉政建设各部门与廉政公署签署廉洁管理计划合作议定书, 制定了有关廉洁和公务员义务的守则指引, 更与廉政公署合作举办讲座, 如廉洁管理交流会采购流程中的廉洁操守等讲座, 致力于建立廉洁奉公依法行政的文化七为公务人员管理机制针对公务人员的规划招聘管理及退休的工作, 完成了公共人力资源的调查, 以及完成了有关中央招聘制度的研究 2. 法规项目在法规项目上, 一共完成 49 项法规其中已通过 2 项法律, 包括道路交通法重组保安部队及保安部门职程等 ; 通过 28 项行政法规, 包括 370

澳门公共行政发展公务人员工作表现的奖赏制度调整保安部队及保安部门人员编制等 ; 有 9 项已送交立法会的法案, 包括公务人员职程制度法案领导及主管人员通则的基本规定法案选民登记法法案行政长官选举法法案立法会选举法法案等还有, 完成了部分法规咨询工作, 包括社会保障和养老保障体系重整咨询方案及商法典民事登记法典的修订五评估和建议路线图公布以后, 社会有了回响, 讨论的焦点集中在特区政府能否如期在两年以内全面完成路线图中罗列的 34 项改革项目, 公共行政改革路线图是否只是一个口号而没有实质内容有评论指出, 政府应将路线图从立法上确定下来, 并制定执行策略及步骤, 否则路线图只属概念性策略一些团体及议员认同路线图的意向是好的, 但应有序地推行改革项目 2 亦有议员认为路线图只不过是新瓶旧酒, 他们对路线图的如期实现普遍都抱持保留的态度 3 以上对公共行政改革路线图的评论不无道理, 政府对在两年内完成所提到的改革, 事实上是心有余而力不足, 例如在短时期内提高公务人员的政策制定及政策执行的能力几乎是不可能的因此不少议员学者和媒体指出政府应以有序的方式完成改革对于怎样进行公共行政改革, 本文有以下的看法. 路线图的提出符合社会需要自赌权开放以来, 加上自由行政策的实施, 澳门的经济从谷底反弹, 进入高速发展时期, 但同时政府对社会上出现的矛盾反应迟缓及化解不力, 连番出现政策失误, 始终为人诟病, 加上又发生了欧文龙贪污事件, 政府的管治权威不断下降因应社会经济发展需要民生迫切诉求及在行政改革中寻求突破的期望, 政府提出了公共行政改革路线图, 这一方面显示了政府改革的决心, 重拾社会及市民对政府的信心 ; 另一方面如果改革成功, 则能为澳门的经济带来正面的影响 2 3 行政观察站昨论职程制行政改革路线图公仆团体冀落实改革, 2007 年 6 月 2 日 B05 版澳门日报新青协 : 行政改革须有序推行, 2007 年 7 月 6 日第 2 版新华澳报谢四德 : 路线图低估难度?, 2007 年 8 月 5 日 F03 版澳门日报 37

澳门蓝皮书 2. 改革应有优先次序路线图是一个大规模的改革计划, 涵盖了 34 项行政和法务改革, 可以预期未来政府改革的工作负荷相当大路线图涉及的范围之广, 致使政府的改革重点不突出, 社会及市民看不出哪些是政府改革的核心项目, 哪些是次要的改革项目政府应着重突出重大政策的改革, 应优先修改澳门的土地拍卖政策, 因为土地的买卖涉及庞大的商业利益众所周知, 土地拍卖是澳门贪污的最大源头, 5 0 2 游行正反映了市民对反贪的诉求, 而欧文龙事件更是深切的教训, 如政府不认真考虑改革土地拍卖制度, 反贪只会成为空谈第二项重大改革应是公职制度的改革, 特别是对公务人员的招聘制度的改革由于历史的原因, 长期以来澳门各部门各自为政, 自行招聘公务人员, 招聘形式欠缺准则, 因此滥用职权任人唯亲的情况屡见不鲜回归后, 这种不规范的行为亦时有发生澳门廉政公署在 2005 年披露, 某行政及财政自治机关在 2003 年时决定聘用一名级别为技术员的法律顾问, 而一名本来不具备投考资格 ( 具有获澳门认可且课程大纲为澳门现行法律体系的法律学士学位 ) 的人士, 竟然可以顺利通过考试, 最终受聘 3 政府为了吸引高素质人才及提高管治能力, 应该尽快落实中央招聘制度, 杜绝这种不公平的现象第三项需要改革的是立法会选举法规, 避免出现灰色地带, 防止因买选票 4 请吃饭 5 等不规则行为所导致的不公正的选举结果目前此项法律的修改正由立法会最后审议通过 3. 抓重大政策作突破点鉴于时间及资源的有限性是路线图实现的最大限制条件, 政府应评估现时社会形势, 因应市民迫切的诉求进行关键政策的改革现时政府的最大困扰是怎样对通货膨胀问题对症下药, 这项政策直接影响民生及市民的生活质量问题, 其中一个问题是澳门币与港币挂钩的货币政策可否修改另一个迫切需要解决的是人力资源问题, 中小企业叫苦连天, 政府应制定合理的人力资源政策, 在保障本地工人就业机会的同时, 提高本地工人的素质, 同时输入充足的外地劳工, 以让澳门经济持续发展 2 3 4 5 5 游行爆冲突, 2007 年 5 月 2 日 A2 版澳门日报 0 游行民怨发泄反贪污及利益输送, 2007 年 0 月 2 日第版新华澳报澳门廉政公署 : 澳门廉政公署年报, 澳门廉政公署, 2005 澳门廉政公署网页, http: / / www. ccac. org. mo 何鸿燊四太被指请食饭拉票, 2005 年 9 月 26 日 A09 版成报 372

澳门公共行政发展在调整经济结构的重大公共政策上, 澳门急需解决经济发展中博彩业独大经济结构过于单一化的问题澳门的经济结构急需优化, 以减少对博彩业的依赖, 让文化程度较高的澳门年轻人对社会有信心这些都是澳门经济发展中必须解决的公共政策问题, 考验特区政府的管治能力六结语回归八年以来, 澳门特区政府一直采取固本培元的施政方针, 在行政改革上, 政府主要对组织重组服务承诺公职制度改革的方面进行单项改革, 而且改革是分散的独立的, 政府并没有对公共行政进行全面而系统的改革我们不可以抹杀政府的努力, 整体说来, 公共服务相较回归前有了明显的改善不过, 随着市民对政府的期望越来越高, 以及经济与社会方面的不平衡发展, 特区政府在公共行政改革及公共政策制定上显得力不从心, 在强大的社会压力下, 特区政府终于在 2007 年提出公共行政改革路线图, 期望在两年内进行大规模的公共行政改革, 包括提升政策制定能力组织架构重组公职法律制度廉政建设等 34 项改革内容但是市民反应褒贬不一, 当然澳门的公共行政确实需要全面的系统的改革, 但关键在于路线图没有清楚明定改革项目的先后缓急以及为改革项目排定优先次序, 过激的改革只会导致事倍功半, 而且是不切实际的本文的看法是, 在 34 项公共行政改革中应先着手三个项目, 分别是土地拍卖公务员制度中的中央招聘制度立法会选举等方面的改革此外, 政府应因应形势, 抓住重大政策作为突破点, 如现时应优先处理通货膨胀人力资源等问题从公共行政改革路线图的提出, 可以看出政府决心进行全面革新, 唯政府应确定重点的改革项目, 增强社会及市民对公共行政改革的信心, 为未来的公共行政改革打下坚实的基础 The Development of Public Administration in Macao Abstract: After Macao s returning to China, the Macao SAR Government adopted the strategy of consolidation first, rather than radical measures as far as the public 373

澳门蓝皮书 administrative reforms are concerned. Since Macao opened its gambling franchise in 2002, the rapidly expanding Macao economy exerted strong pressure on the Macao government in the field of administrative reforms. The Macao Government published its Public Administrative Reform Roadmap in 2006 and has achieved certain degree of achievement in two years. However, the roadmap needs a long time and arduous efforts to be fully realized in Macao. Key Words: Administrative Reform; Roadmap on Public Administrative Reform 374