7-1专题.FIT)

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1 现代教育管理窑 2014 年第 7 期 专 题 完善高等学校内部治理结构 譹訛 马陆亭 渊教育部教育发展研究中心袁北京员园园愿员远冤 摘要院完善高校内部治理结构是当前高等教育的改革重点遥完善高校内部治理结构既是保障大学办学自主权的需要袁也是促进高等教育内涵式发展的需要袁必须以战略性架构来推动遥近期的工作重点是构建新型学者共同体实现模式尧界定野党委领导尧校长负责冶的分工机制尧剥离非学术型行政岗位负责人的职称头衔尧改革大学校长的遴选制度等袁以此推进高校治理能力现代化遥关键词院高等学校曰治理结构曰学者共同体中图分类号院郧 文献标识码院粤文章编号院员远苑源原缘源愿缘渊圆园 14 冤 07 原园园 01 原 05 完善学校内部治理结构是党的十八届三中全会叶关于全面深化改革若干重大问题的决定曳中对深化教育领域综合改革提出的具体要求袁是推进教育治理能力现代化的重要方面袁更是当前大力开展的现代大学制度建设的基本内容遥近几年来袁社会对完善高校内部治理结构重要性的认识明显提升袁完善高校内部治理结构已成为高等教育界推动改革尧促进发展的工作抓手遥一尧完善高校内部治理结构已经成为高等教育改革的攻坚重点中国改革开放的历程袁就是激发体制活力尧促进科学发展的过程遥在高等教育领域袁宏观上简政放权尧微观上激励搞活一直是改革的主旋律袁目的是激发学校的办学活力遥为此袁分别进行过轰轰烈烈的高等教育宏观管理体制改革尧高等学校内部管理体制改革和现代大学制度建设袁目前开始着力推进治理体系和治理能力现代化遥在这一过程中袁完善高校内部治理结构的重要性得到凸显遥员援体制改革野突破性进展冶后剑指何方员怨苑愿年以来袁经过长达二十余年的改革探索袁 我国的高等教育管理体制改革于世纪之交取得了野突破性进展冶要要突破条框分割的局面袁建立起野中央和省两级管理尧以省级政府为主冶的管理体制遥之后袁由于高等教育规模的迅速增长袁工作重心转移到提高质量上来遥因此袁在圆员世纪初的几年里袁政府与高校的关系是大的改革方向没有变袁但为了质量提高和社会稳定的需要袁管理手段上加强了调控袁如实施了一些项目工程尧开展了检查和评估工作等袁教育主管部门甚至还回收了部分以前已下放了的一些权力曰而高等学校内部管理体制改革的力度却在加大袁如以北京大学和中山大学为代表的人事制度改革袁但由于主要面向教师群体袁有称赞也有争议袁实施效果打了折扣遥那些年袁发展成为事实上的主旋律袁也逐步暴露出了行政权力与学术权力冲突尧学术评价向数量导向偏离尧办学条件不足等问题遥圆援现代大学制度建设逐步成为热点现代大学制度涉及政府尧社会与高校的关系及学校内部的治理结构袁既涵盖原来体制改革的主要内容袁也面对后来高等教育的主要问题袁听起来还 譹訛基金项目院教育部哲学社会科学研究重大委托项目野中国特色社会主义高等教育思想体系研究冶渊 13JZDW004 冤遥 作者简介院马陆亭渊员怨 63 原冤袁男袁河南新乡人袁教育部教育发展研究中心高等教育研究室主任袁研究员袁博士生导师袁主要从 事高等教育发展与管理政策研究遥 - 1 -

2 比较响亮袁因此自提出后特别是在叶国家中长期教育改革和发展规划纲要渊 2010 要 2020 年冤曳制订前后迅速成为显学遥笔者曾经专文探讨过高等教育体制改革和现代大学制度建设的异同咱员暂袁认为二者改革目的一致尧改革内容相近尧改革路径相同尧改革重点相关袁但前者是在计划经济条件下进行的袁重在解决权力集中问题袁是政府主导下的改革过程袁后者是在市场经济条件下进行的袁重在规范权力的结构袁是政府尧市场约束下的学校自我建设过程遥因此袁现代大学制度建设中学校内部治理的协调尧规范任务更为突出遥叶国家中长期教育改革和发展规划纲要渊 2010 要 2020 年冤曳提到了现代大学制度建设的四项内容要要完善治理结构尧加强章程建设尧扩大社会合作尧推进专业评价袁均涉及高校内部治理结构调整遥完善治理结构包括内外部两方面的关系袁外部关系中使学校面向社会依法自主办学的方向是明确的袁教育主管部门近期转变职能放权的力度也比较大袁而目前社会经济的转型又使得稳定发展的压力突出袁因此完善内部治理结构将构成下一步的改革重点曰加强章程建设涉及大学使命尧目标定位尧事实描述尧治理结构尧运行机制等方面的内容袁内部架构与运营是重中之重曰扩大社会合作既针对今后办学的方向袁也包括组织机构的应对曰推进专业评价是外部对学校施加影响的方式袁也是学校内涵式发展的要求遥上述表明在后续工作的推进中袁内部治理结构建设成为现代大学制度建设的攻坚重心遥猿援治理能力现代化成为改革成败的关键党的十八届三中全会的主题是野全面深化改革冶袁在改革总目标中提出了野推进国家治理体系和治理能力现代化冶的要求遥这既是执政党需要关心的核心问题袁也是国家健康科学发展的重要保障遥教育部圆园员源年工作要点开篇第一部分标题就是野深化教育领域综合改革袁加快推进教育治理能力现代化冶袁在二级标题野完善学校内部治理结构冶里袁提出了野完善依法办学尧自主管理尧民主监督尧社会参与的现代学校制度袁加强高等学校章程建设袁促进学校加快内部管理体制改革袁制订落实加强直属高校领导班子建设意见袁制订直属高校人事制度改革指导意见袁出台叶高等学校学术委员会规程曳袁落实叶学校教职工代表大会规定曳冶等具体内容遥 制度是一种激励袁创新能力提高和创新人才培养都与制度性因素相关曰制度又是一种约束袁是对权力的规范与约束遥高校内部治理结构要切实能对学术创新和人才成长起保障作用袁并体现对外满足社会尧对内自我约束尧学术创新发展尧大学战略管理尧师生共同参与的多目标要求遥治理方式满足了这些要求袁也就实现了治理能力的现代化遥二尧为什么完善高校内部治理结构的重要性得以提升完善高校内部治理结构重要性凸显的主要原因有二院一是改革的节点到了这里袁不突破很难继续前进袁如我们的改革方向是明确的袁也有许多很好的思想袁但不少问题久攻未下遥二是它与其他改革间的关联性上升袁相互影响和制约袁如高校的特色发展尧自主办学权力的落实尧创新创业人才的培养等遥因此袁完善高校内部治理结构成为当前推进高等教育治理能力现代化的核心内容遥员援完善内部治理结构是扩大高校办学自主权的重要基础改革开放不仅要激发发展的活力袁更重要的是构筑起保障活力的体制环境和治理结构袁实现持续和科学发展遥高等教育改革从扩大办学自主权到建立高校法人制度袁再到现代大学制度建设袁直至目前的推进治理能力现代化袁推动科学发展的意图十分明确遥但是袁我们提出的目标还没有达到遥过去每一个目标尧每一段理念阐述得都很完美袁但缺乏具体的治理结构设计遥目标不能适时转化为制度袁不能操作袁只能沦为空洞的口号遥例如袁员怨怨猿年的叶中国教育改革和发展纲要曳尧员怨怨缘年的叶中华人民共和国教育法曳尧员怨怨愿年的叶中华人民共和国高等教育法曳有关学校地位尧制度关系的描述和规定袁至今看来仍不过时袁夸张地说如果它们当时真正实现了的话袁也许就不会有建立现代大学制度尧推进高校治理能力现代化等提法了遥这也许就是改革的深水区和攻坚期袁既有行政权力行使不当的问题袁也有高校在获得更大办学自主空间后办学走偏的问题遥应该说经过多年的改革探索袁我们在大学制度的一般规律方面还是形成了一些共识的袁问题出在治理结构的不科学袁很好的理念没法用治理结构来保证遥比如袁不断出现的放权收权循环尧学术寻租现 - 2 -

3 象尧学者追逐官位尧学校过于行政化尧官学商通吃现象等袁早期可能是认识上的原因袁后来则完全是治理结构所致遥这不利于学术发展和创新袁创新需要制度来保证遥完善高校内部治理结构之所以成为关注的焦点袁就是因为人才培养和学术创新的需求袁不是为了制度而制度尧为了现代化而现代化遥因此袁完善高校内部治理结构与扩大办学自主权是共存的袁办学自主权须由规范的治理结构来保障和约束袁要通过依法治校尧按章管理使每一所学校都能有效行使自己的办学自主权和承担相应责任遥只有当高等学校既有自我发展的自主权袁又有适当的自我约束机制袁并能适应和推动社会的发展时袁学校的科学发展才能真正实现遥圆援完善内部治理结构要着力保障教育的本质内涵转型是当今世界发展的共性问题遥如我国正在进行着发展方式的转变袁经济面对着结构的调整袁教育转向以提高质量为中心的内涵式发展袁发达国家在金融危机后也开始了从后工业社会向再工业社会的转变遥发展不忘本质袁转型为科学发展袁如我们国家发展的目的就是为了中华民族的昌盛和人民群众的福祉袁教育的发展是为了人的成长和社会的需要遥发展方式转变的主要障碍是思想观念问题袁因为在我们的发展文化中袁扩张尧外延式发展深入人心袁感觉地盘大了尧楼高了等有形的发展才叫发展遥在教育领域袁大家都知道盲目升格尧野跑部钱进冶尧论文唯上尧官学通吃等不属于内涵式发展的内容袁可现实中这样的发展却得到了具体实惠遥发展愿望与游戏规则不一致袁造成了对创新文化的破坏遥内涵式发展就是按事物的本质属性发展袁完善治理结构就是要通过制度和原则保证不让坚持内涵发展的人吃亏遥要干好本职工作袁不能功夫在 2 野诗冶外遥教育的内涵式发展需要咱暂院教师心无旁骛袁潜心学术醉心育人曰行政恪守尽职袁提高效率把握方向曰学校面向社会袁满足需要提高质量遥不能什么都想要袁什么都占必走歪门邪道袁野通吃冶是内涵发展之大忌袁特色是内涵发展之结果遥学校制度建设的根本是为了人袁具体来说是提高质量和推动创新遥因此袁内部治理结构首先要能够保证和促进学生的健康成长袁要遵循教育规律进 行制度设计和工作安排袁保证教学成为学校经常性的中心工作遥学科尧专业尧课程建设应遵循社会需求和人的发展规律袁评价尧考试制度要以内涵发展和因材施教为导向袁行政要切实做好服务育人工作曰其次袁要着力保护教师的专业发展袁努力建设让广大教师醉心于学术工作的机制遥放弃提拔干部式的重用人才方式袁杜绝以权谋学现象袁让一流人才在学术框架内成长袁建立学术尧行政野双阶梯冶发展道路遥猿援完善内部治理结构要致力推进学校治理能力现代化推进高校治理能力现代化袁需要坚持依法治校尧加强章程建设尧实现民主管理和管办评分离袁最终目的是保证质量和创新遥因此袁我们在做具体的改革探索时不能忘记学校制度建设之大义袁在谈制度重要性时又需要务实地进行治理结构设计遥在学校自身运转方面袁要由过去主要根据上级的指令尧指示尧项目办学袁转变为在国家大政方针指导下袁学校依法面向社会自主办学袁确立科学的考核评价和激励机制遥这需要健全学校议事规则与决策程序袁依法落实党委尧校长职权袁管理职能部门和院系设置科学有效遥充分发挥学术委员会在学科建设尧学术评价尧学术发展中的重要作用袁加大教师的参与管理袁实现教授治学遥加强教职工代表大会尧学生代表大会建设袁发挥群众团体的作用遥在高校与其他利益相关方关系方面袁还应探索社会各利益群体参与治理的方式遥高等学校需要构筑起有利于创新的文化袁国内外已有的一些制度性创新模式袁需要我们认真总结归纳袁如同行评议制度尧学术访问与讲座制度尧跨学科研究中心尧产学研结合模式尧高等教育国际化尧科学共同体范式等遥可见袁创新是问题尧交流尧碰撞尧灵感尧逻辑尧范式等共同作用的结果袁好的治理结构能够孕育创新的文化氛围袁我们需要去构筑这种制度性的东西遥三尧完善高校内部治理结构需要进行战略性架构应当承认袁经过建国后远园多年的前进探索袁我国高校已经形成了一套有自身特色的内部治理结构袁近些年也一直在不断地改革完善袁这一治理结构也基本适应了社会经济发展的需求遥但是袁随着 - 3 -

4 社会全方位的转型及高等教育自身转型发展的需要袁原有的治理结构越来越不能满足需求袁并导致产生一些问题遥高校内部治理结构需要调整和完善袁以实现治理能力的现代化袁这就需要进行战略性架构遥员援我国高校内部治理结构的现实基础我们推进高等教育治理能力现代化尧完善高校内部治理结构不是从零做起袁至少已有以下三方面的基础遥第一袁业已支撑高校正常运转的治理结构遥如高等学校面向社会依法自主办学的法人制度尧党委领导下的校长负责制尧学术委员会制度尧教职工代表大会尧院系所学术架构尧职能处室行政架构等袁包括机构间的运作程序袁有些已经经过多年的实践检验而行之有效遥我们要做的是完善袁是发扬优点尧克服弊端袁不是推倒重来袁是改革而不是革命遥第二袁目前正在改革完善的治理环节遥如落实党委尧校长职权袁健全议事规则与决策程序袁完善大学校长选拔任用办法袁发布学术委员会规程袁加强章程尧理事会尧教授会尧教职工代表大会尧学生代表大会建设等遥这些需要试点尧完善和制度化构建袁注重吸收成功的经验遥第三袁国外大学治理结构的现状与经验遥几十年来袁改革开放一直是我国的基本国策袁学界对国外大学的认识和研究已比较深入遥在内部治理方面袁不同国家的特点袁董事会尧理事会尧校务委员会功能袁评议会尧教授会构成与运转袁校长遴选与责任袁学部尧学院等学术机构架构等袁许多经验都值得我们思考和借鉴遥圆援完善内部治理结构需要针对哪些问题经过高等教育体制改革和现代大学制度建设的长期探索袁当前完善高校内部治理结构面对的问题是明晰的袁而如何解决问题却不清楚遥如大的改革方向有理顺高校内部领导决策体制尧推进教师学术权力的有效行使尧改革学术评价方式尧探索多样化的治理模式尧发挥群众团体的作用尧加强章程建设等遥进一步具体归纳袁问题集中为以下三类遥一是权力关系问题遥如学术权力和行政权力袁书记尧校长的职责分工袁大学与其二级学院的职权界限袁教师尧员工权力和学生权力等遥这类问题看上去容易解决袁其实特别难袁关键是权力边界很难界 定袁常常交叉尧交织在一起袁而且还有利益纠纷遥解决问题的出路只能是尽可能让职责边界清晰袁甚至可以人为规定遥二是行政效率问题遥如议事规则尧决策程序尧工作运转尧岗位责任等袁也包括利益相关群体的参与治理遥这类问题比较好解决袁关键是保证规矩尧公平尧正气尧监督袁避免好处都要尧责任推诿现象遥三是积极性激励问题遥这类问题关乎质量和创新袁涉及评价方式和机制袁技术含量很高袁不能简单处置遥需要关注的重点是让学术人员有成就感袁让每个岗位都有成就感袁工作要细致和有针对性遥猿援当前进行高校内部治理战略性架构的着眼点推进高校治理能力现代化袁需要跳出已有的治理结构和当前大家关注的重点袁进行战略性架构遥架构的基础袁一是高等学校的学者共同体特征袁二是高等学校的外部责任特征袁需要把二者统一起来尧整合进行考虑遥当前的重点是在不背离外部责任特征前提下袁使学者共同体特征充分得以体现遥也唯有如此才能更好地实现学术创新袁而这也就更好地满足了大学的社会职能遥第一袁正视大学的野分裂人格冶现象遥现代大学已成为分裂的整体袁既需要相对独立袁成为人们的精神家园尧学术殿堂尧社会理想的栖息地袁又要联系社会袁实现社会目标尧国家战略尧区域发展和学子升学诉求遥其实袁教师尧知识分子都是如此袁理想与现实的冲突一直存在遥因此袁高等学校治理要力求满足这双向需求遥第二袁着力新型学者共同体模式构建遥大学在成立之初是行会式的学者共同体袁这其实也是所谓野教授治校冶的本来面目遥随着大学规模的扩大尧职能的扩展袁教授治校遇到困难袁我们现在称之为教授治学遥所谓学术权力袁其实关键就是学者共同体特征的体现遥英国的做法是院大学设置学术评议会尧学部尧学院及学院委员会等学术机构袁负责安排或执行教学尧科研等所有学术事务和活动袁与以理事会为主的发展决策机制及校长负责的行政执行机制形成既相互独立又相互关联的权力制衡格局遥学术评议会是大学最高学术权力机构袁享有制定大学学术政策的全部权力袁是唯一和各个学部尧系直接 3 打交道的机构咱暂曰目前袁教育部已出台叶高等学校学术委员会规程曳袁如何在学校层面形成以教师为主 - 4 -

5 导的学术治理机制成为关键遥而在院系层面袁可设立教授会袁作为院系重大事务的决策机构袁即把学者共同体的管理层次降低袁在基层真实构建共同体的现实模式遥第三袁限定学术型行政岗位遥当前袁大学的行政领导人多有教授头衔袁这是有问题的袁这样会破坏学术的神圣性和专业性袁因为他们真实的工作是管理而不是学术遥当然袁领导水平一般比较高袁也许过去还是专职学术人员袁但从事管理工作后职责就发生了变化遥只有那些与学术工作紧密联系的岗位可保留有关人员的职称袁如大学校长袁主管科研尧教学工作的副校长袁教务处长尧科研处长袁院长及学术副院长等遥这样袁高校的大部分处级以上岗位人员不再拥有学术头衔袁他们是行政人员袁考核的是管理才能和业绩袁要从领导做起遥而学术型行政岗位中袁领导人离职后不再享有行政级别待遇遥第四袁扎实进行野党委领导尧校长负责冶实现机制的探索袁具体界定党委和校长的职责遥党委的职责需要落在实处袁一是大事尧重大事项的领导权和决策权袁如保证学校的办学方向尧领导思想政治工作和德育工作尧组织章程的制定和修订尧审批年度预算决算尧组织发展战略规划的制订尧牵头遴选校长尧会同校长决定内部组织机构及其负责人人选等遥二是协调重大关系袁如组织协调理事会袁协调学术委员会尧教授会尧教职工代表大会及其他群众团体等袁发挥联系社会尧群众等纽带功能以及对行政的监督遥三是党务工作遥这样袁让党委成为大学的战 略领导者尧群众贴心者和行政监督者曰校长是执行者袁是行政首脑袁按照党政分离的原则袁校长在党委重大决策的基础上袁独立负责学校行政体系的运转遥不需要党委会议审议决策的事项由校长全权负责袁定期向党委汇报遥第五袁改革大学校长的产生程序遥特色发展是高等教育大众化时期对高等学校的新要求袁因此大学校长的办学理念需要与所服务高校的使命相匹配袁校长需要对特定高校的发展负责遥在稳妥尧有序尧客观的前提下袁在学校主管部门的支持下袁改革校长遴选机制遥为了减少日后的工作矛盾袁可由党委书记牵头负责校长的遴选工作袁再由主管组织部门予以审批遥但校长一旦任命袁书记和校长的岗位职责就要由章程来界定和约束遥副校长实行内阁制袁由校长提名袁党委审查袁上级任命袁可以不受行政级别的限制遥校长一旦离职袁副校长也同时离任袁并按程序更替遥参考文献院咱员暂马陆亭援从高等教育体制改革到现代大学制度建设咱允暂援中国高等教育袁圆园员猿袁渊圆员冤院 援咱圆暂马陆亭援高等教育改革的逻辑咱允暂援北京教育渊高教版冤袁圆园员源袁渊员冤院 援咱猿暂张力袁马陆亭援中国特色现代大学制度建设理论与实践咱酝暂援上海院华东师范大学出版社袁圆园员猿院猿员远援渊责任编辑院徐治中曰责任校对院杨玉冤 粤灶陨皂责则燥增藻皂藻灶贼蚤灶贼澡藻陨灶贼藻则灶葬造郧燥增藻则灶葬灶糟藻杂贼则怎糟贼怎则藻燥枣匀蚤早澡藻则耘凿怎糟葬贼蚤燥灶葬造陨灶泽贼蚤贼怎贼蚤燥灶泽酝 A 蕴怎贼蚤灶早渊栽澡藻晕葬贼蚤燥灶葬造悦藻灶贼藻则燥枣耘凿怎糟葬贼蚤燥灶阅藻增藻造燥责皂藻灶贼砸藻泽藻葬则糟澡袁月藻蚤躁蚤灶早员园园愿员远冤粤遭泽贼则葬糟贼院栽澡藻枣燥糟怎泽燥枣糟怎则则藻灶贼澡蚤早澡藻则藻凿怎糟葬贼蚤燥灶葬造则藻枣燥则皂蚤泽贼燥蚤皂责则燥增藻贼澡藻蚤灶贼藻则灶葬造早燥增藻则灶葬灶糟藻泽贼则怎糟贼怎则藻蚤灶糟燥造造藻早藻泽葬灶凿怎灶蚤增藻则泽蚤贼蚤藻泽援 I 皂责则燥增蚤灶早贼澡蚤泽蚤灶贼藻则灶葬造早燥增藻则灶葬灶糟藻泽贼则怎糟贼怎则藻凿燥藻泽灶燥贼燥灶造赠早怎葬则葬灶贼藻藻怎灶蚤增藻则泽蚤贼赠葬怎贼燥灶燥皂赠枣燥则蚤皂责则燥增藻皂藻灶贼遭怎贼葬造泽燥澡蚤早澡藻则藻凿怎糟葬贼蚤燥灶糟燥灶灶燥贼葬贼蚤增藻凿藻增藻造燥责皂藻灶贼援砸藻糟藻灶贼憎燥则噪澡葬泽枣燥糟怎泽藻凿燥灶贼澡藻糟燥灶泽贼则怎糟贼蚤燥灶燥枣葬灶蚤皂责造藻皂藻灶贼葬贼蚤燥灶皂燥凿藻燥枣葬灶藻憎糟燥皂皂怎灶蚤贼赠燥枣泽糟澡燥造葬则泽袁憎澡蚤糟澡凿藻枣蚤灶藻泽葬责燥憎藻则凿蚤增蚤泽蚤燥灶皂藻糟澡葬灶蚤泽皂燥枣野孕葬则贼赠造藻葬凿藻则泽澡蚤责袁哉灶蚤增藻则泽蚤贼赠孕则藻泽蚤凿藻灶贼则藻泽责燥灶泽蚤遭蚤造蚤贼赠冶袁责藻藻造泽燥枣枣贼澡藻燥枣枣蚤糟蚤葬造贼蚤贼造藻泽燥枣灶燥灶葬糟葬凿藻皂蚤糟葬凿皂蚤灶蚤泽贼则葬贼蚤增藻则藻泽责燥灶泽蚤遭造藻责燥泽蚤贼蚤燥灶泽袁葬灶凿则藻枣燥则皂泽贼澡藻怎灶蚤增藻则泽蚤贼赠责则藻泽蚤凿藻灶贼泽藻造藻糟贼蚤燥灶泽赠泽贼藻皂藻贼糟援袁泽燥葬泽贼燥责则燥皂燥贼藻贼澡藻皂燥凿藻则灶蚤扎葬贼蚤燥灶燥枣怎灶蚤增藻则泽蚤贼赠早燥增藻则灶葬灶糟藻葬遭蚤造蚤贼赠援运藻赠憎燥则凿泽院澡蚤早澡藻则藻凿怎糟葬贼蚤燥灶葬造蚤灶泽贼蚤贼怎贼蚤燥灶泽曰早燥增藻则灶葬灶糟藻泽贼则怎糟贼怎则藻曰葬糟燥皂皂怎灶蚤贼赠燥枣泽糟澡燥造葬则泽 - 5 -