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1 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 頁 105~144 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 * 本 研 究 主 要 是 從 理 論 建 立 的 角 度, 對 於 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革, 提 出 一 套 整 體 的 解 釋 筆 者 提 出 政 績 派 系 模 式, 做 為 本 文 的 主 要 解 釋 架 構 在 政 績 的 表 現 上, 主 要 包 括 小 康 社 會 ( 經 濟 發 展 ) 和 和 諧 社 會 ( 社 會 維 穩 ) 兩 項, 省 級 的 初 始 條 件, 會 讓 省 級 領 導 人 選 擇 不 同 的 政 改 模 式 在 經 濟 不 富 裕 的 省 份, 領 導 人 主 要 推 動 人 事 制 度 改 革, 以 追 求 和 諧 社 會 的 政 績 ; 而 經 濟 富 裕 省 份 的 領 導, 則 傾 向 推 動 行 政 改 革, 以 追 求 小 康 社 會 的 政 績 本 文 分 別 用 四 川 廣 東 的 個 案, 佐 證 以 上 的 論 點 其 次, 在 江 蘇 的 個 案, 該 省 為 富 裕 省 份, 但 省 級 領 導 卻 推 動 人 事 改 革, 主 因 是 胡 錦 濤 希 望 該 省 能 進 行 這 方 面 的 改 革, 以 在 東 部 省 份 當 中, 建 立 一 個 和 諧 社 會 的 樣 版 此 外, 在 派 系 的 解 釋 上, 本 文 認 為 採 取 激 進 政 治 改 革 的 省 級 領 導 人, 都 是 中 央 領 導 人 的 派 系, 中 央 領 導 人 和 省 級 領 導 之 間 的 扈 從 關 係, 使 得 該 省 份 較 有 可 能 出 現 激 進 的 政 治 改 革 中 央 領 導 人 藉 由 派 系 政 治 的 運 作, 來 降 低 改 革 的 風 險 性, 是 為 中 國 模 式 的 一 大 特 色 * 國 科 會 博 士 後 研 究 員, @nccu.edu.tw 收 稿 日 期 :98 年 12 月 17 日 ; 通 過 日 期 :99 年 5 月 6 日

2 106 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 在 中 共 十 五 大 的 政 治 報 告 上, 江 澤 民 提 出 要 以 鄧 小 平 理 論 偉 大 旗 幟 建 設 具 有 中 國 特 色 的 社 會 主 義 ( 江 澤 民,2000:1) 當 中 共 冠 以 領 導 人 的 姓 名 作 為 指 導 理 論 的 名 稱 時, 不 但 象 徵 著 意 識 型 態 的 再 造 (Schurmann, 1968: 23-30), 也 象 徵 著 一 個 時 代 的 終 結, 更 意 味 著 中 共 即 將 開 啟 了 另 一 波 政 治 改 革 的 機 會 之 窗 (windows of opportunity) 本 研 究 的 關 懷, 在 於 解 釋 中 共 中 央 推 動 政 治 改 革 後, 為 何 各 省 份 的 政 改 會 出 現 不 同 的 類 型? 本 文 希 望 對 這 個 現 象 提 出 一 套 整 體 的 因 果 解 釋, 並 做 出 學 理 上 的 貢 獻 本 文 所 討 論 的 政 治 改 革, 係 指 幹 部 人 事 制 度 與 行 政 管 理 體 制 江 澤 民 在 中 共 十 六 大 的 報 告, 將 當 前 中 共 的 政 治 改 革 進 程 作 了 分 類 1 本 文 係 針 對 當 中 的 幹 部 人 事 制 度 改 革 和 行 政 管 理 體 制 改 革 進 行 討 論 這 兩 項 政 治 改 革 較 涉 及 較 為 具 體 的 制 度 但 幹 部 人 事 制 度 改 革 和 行 政 管 理 體 制 改 革 的 內 涵 仍 然 過 於 空 泛, 且 諸 多 制 度 例 如 國 家 公 務 員 的 公 開 選 拔 或 是 行 政 審 批 等 改 革 對 於 政 治 體 制 的 衝 擊 相 當 有 限, 因 此 意 義 並 不 重 大 為 了 進 行 有 意 義 的 研 究, 本 文 在 幹 部 人 事 制 度 和 行 政 管 理 體 制 的 改 革 中, 分 別 提 出 一 項 硬 制 度, 2 作 為 討 論 的 指 標 1 2 江 澤 民 將 政 治 改 革 的 議 題, 區 分 為 : 堅 持 和 完 善 社 會 主 義 民 主 制 度 加 強 社 會 主 義 法 制 建 設 改 革 和 完 善 黨 的 領 導 方 式 和 執 政 方 式 改 革 和 完 善 決 策 機 制 深 化 行 政 管 理 體 制 改 革 推 進 司 法 體 制 改 革 深 化 幹 部 人 事 制 度 改 革 加 強 對 權 力 的 制 約 和 監 督 維 護 社 會 穩 定 (2005:26-30) 本 文 提 到 的 硬 制 度, 指 的 是 該 項 制 度 包 括 兩 個 特 色 其 一, 該 制 度 對 於 幹 部 要 達 到 社 會 維 穩 或 經 濟 發 展 等 政 績 而 言, 提 供 了 更 實 質 的 效 力 其 二, 該 制 度 有 運 作 上 的 風 險 較 之 其 他 制 度, 這 項 制 度 存 在 著 弱 化 黨 國 體 制 的 可 能 性 以 筆 者 所 提 到 的 基 層 首 長 選 制 改 革, 和 黨 管 幹 部 的 原 則 有 可 能 相 互 抵 觸 ; 而 筆 者 另 外 提 到 的 行 政 三 分 制, 則 涉 及 行 政 權 力 和 黨 的 權 力, 應 如 何 有 效 區 分 與 協 作 等 問 題 對 於 制 度 的 推 動 者 而 言, 這 無 疑 存 在 更 多 的 政 治 風 險 換 言 之, 硬 制 度 存 在 著 一 種 互 為 矛 盾 的 困 局 (dilemma): 它 一 方 面 能 幫 助 領 導 人 追 求 政 績, 但 一 方 面 由 於 存 在 著 弱 化 黨 國 體 制 的 可 能 性, 因 此 容 易 衝 擊 到 推 動 者 的 仕 途

3 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 107 幹 部 人 事 制 度 的 硬 指 標 為 基 層 首 長 選 制, 它 涉 及 到 若 干 民 主 的 意 涵 熊 彼 得 (Joseph A. Schumpeter) 認 為 民 主 只 是 一 個 方 法, 是 透 過 人 民 投 票 來 建 立 競 爭 性 的 菁 英 政 治 (1976: ), 這 種 思 維 影 響 了 後 熊 彼 得 (post-schumpeterian) 時 代 的 民 主 論 述 (Saward, 2003: 38-43) 鑑 於 基 層 首 長 選 制 的 重 要 性, 我 們 將 探 討 基 層 地 方 首 長 ( 黨 政 一 把 手 ) 的 選 舉 方 式 是 否 曾 出 現 變 革, 這 包 括 公 推 公 選 和 公 推 直 選 的 選 制 改 革 3 但 即 便 地 方 層 級 出 現 基 層 首 長 選 制 改 革, 但 我 們 仍 很 難 將 之 視 為 真 正 的 民 主, 這 基 於 兩 個 理 由 其 一, 是 該 選 制 改 革 的 層 級 過 低, 多 為 鄉 鎮 一 級 第 二 該 選 制 係 針 對 候 選 人 的 層 次 進 行 多 元 推 薦, 但 最 後 的 人 事 決 定 權 仍 交 由 上 級 黨 組 織, 以 維 繫 黨 管 幹 部 的 原 則 該 制 度 是 中 共 政 治 改 革 中, 和 民 主 光 譜 相 距 較 近 的 制 度, 但 仍 未 觸 及 民 主 定 義 的 底 線 另 一 個 硬 制 度, 則 涉 及 行 政 管 理 體 制 改 革, 本 文 以 行 政 三 分 制 為 指 標 西 方 國 家 對 行 政 管 理 體 制 改 革 的 重 視, 可 以 追 溯 到 一 九 七 年 代 興 起 的 新 公 共 行 政 (new public administration) 學 者 強 調 政 府 應 透 過 與 人 民 的 互 動, 來 適 時 解 決 民 眾 的 需 求, 並 達 到 社 會 公 正 的 目 標 (Frederickson, 1980) 在 一 九 八 年 代 中 期 後, 中 共 為 了 深 化 經 濟 發 展, 而 將 思 路 轉 移 到 行 政 改 革 中 共 希 望 藉 以 確 保 政 策 執 行 的 有 效 性 和 施 政 的 合 法 性 有 學 者 將 這 種 訴 諸 於 行 政 革 新 的 政 改 模 式, 稱 為 行 政 民 主 ( 黃 天 柱,2008) 本 文 認 為 改 革 行 政 管 理 體 制 的 目 的, 是 增 加 政 府 效 能, 為 經 濟 的 可 持 續 發 展 做 出 配 套 行 政 管 理 體 制 改 革 的 重 要 制 度, 包 括 行 政 審 批 改 革 與 行 政 三 分 制 所 謂 的 行 政 審 批 改 革 3 所 謂 的 公 推, 就 是 對 候 選 人 的 公 開 推 薦 而 直 選 則 是 由 黨 員 或 群 眾 來 直 接 選 舉 候 選 人, 再 送 交 上 級 作 決 定 公 選 並 非 是 選 舉 (election), 而 是 選 拔 (selection) 公 選 只 是 上 級 黨 組 織 的 公 開 選 拔 ( 李 凡,2003:16), 它 是 一 種 上 級 的 面 試, 這 和 公 務 員 選 拔 制 度 的 競 爭 上 崗 類 似, 只 不 過 中 共 換 了 一 個 名 詞 去 包 裝, 而 造 成 多 數 學 者 的 誤 解 然 則, 公 選 ( 公 開 選 拔 ) 也 帶 有 若 干 選 舉 的 色 彩, 因 為 即 便 是 上 級 黨 委 的 公 開 選 拔, 也 必 須 由 黨 委 投 票 決 定 出 線 的 人 選 因 此, 公 選 和 直 選 的 概 念, 很 難 一 切 為 二 但 整 體 來 說, 公 推 直 選 的 競 爭 性 要 高 於 公 推 公 選

4 108 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 是 改 變 計 劃 經 濟 時 期, 上 級 管 制 太 多 審 批 事 項 的 侷 限, 而 將 權 力 下 放 到 下 屬 層 級 行 政 審 批 改 革 在 許 多 地 方 都 曾 試 行, 因 此 並 不 算 是 特 殊 的 制 度 比 較 值 得 注 意 的 硬 制 度 是 行 政 三 分 制 該 制 度 將 行 政 改 革 的 進 程 更 往 前 提 了 一 層, 試 圖 在 行 政 領 域 之 內, 建 立 決 策 執 行 監 督 等 專 屬 職 權, 以 增 加 行 政 效 能 但 這 種 三 分 制 的 改 革, 勢 必 衝 擊 黨 國 體 制 的 架 構, 例 如 決 策 權 與 機 關 黨 委 的 職 權 化 分 為 何? 監 督 權 與 紀 委 的 關 係 如 何 界 定? 換 言 之, 行 政 三 分 制 是 一 個 比 行 政 審 批 更 激 進 的 改 革 在 目 前 大 陸 各 省 的 試 點, 以 廣 東 最 為 積 極 本 文 所 探 討 的 政 治 改 革 為 基 層 首 長 選 制 改 革 和 行 政 三 分 制 它 們 分 別 代 表 幹 部 人 事 制 度 改 革 和 行 政 管 理 體 制 改 革 的 硬 制 度, 是 一 個 較 有 意 義 的 議 題 本 文 的 研 究 目 的, 在 於 解 釋 為 何 大 陸 部 分 省 份 會 率 先 推 動 基 層 首 長 選 制 改 革 或 行 政 三 分 制? 其 背 後 的 邏 輯 何 在? 吾 人 是 否 能 提 出 一 套 完 善 的 因 果 解 釋? 並 藉 由 這 項 研 究 的 發 現, 來 反 思 中 國 模 式 的 價 值 與 意 義 是 什 麼 原 因 使 得 中 國 大 陸 的 省 份, 會 率 先 推 動 政 治 改 革? 現 存 理 論 是 否 難 以 解 釋 中 國 的 現 象? 學 界 一 直 期 待 經 濟 發 展 所 產 生 的 中 產 階 級, 會 對 於 政 治 發 展 產 生 影 響 如 果 以 此 理 論 來 分 析, 能 否 解 釋 中 國 大 陸 的 政 治 改 革? 本 節 將 以 基 層 首 長 選 制 改 革 的 推 行 地 區, 做 為 探 討 的 對 象 筆 者 想 探 究 : 經 濟 發 展 良 好 之 地 區, 是 不 是 也 產 生 最 多 的 基 層 首 長 選 制 改 革? 學 界 對 於 經 濟 發 展 對 於 政 治 改 革 的 關 注, 受 到 現 代 化 理 論 的 影 響 甚 大 一 言 蔽 之, 該 理 論 認 為 經 濟 發 展 導 致 民 主 最 為 經 典 的 著 作 之 一 是 李 普 賽 (Seymour M. Lipset) 在 一 九 五 九 年 的 文 章, 他 明 確 指 出 經 濟 發 展 能 導 致 民 主 化 在 李 普 賽 的 定 義 中, 經 濟 發 展 為 財 富 工 業 化 城 市 化

5 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 109 教 育 程 度 的 平 均 值, 他 由 此 來 論 斷 在 經 濟 發 展 良 好 的 盎 格 魯 - 薩 克 遜 (Anglo-Saxon) 國 家 以 及 西 歐 北 歐 等 國, 其 民 主 發 展 是 較 健 全 的 (1959: 75) 摩 爾 (Barrington Moore) 則 指 出 英 法 美 的 中 產 階 級 革 命, 反 映 出 城 市 中 產 階 級 對 於 民 主 的 的 需 求, 因 此 經 濟 發 展 所 產 生 的 中 產 階 級 是 推 動 民 主 化 的 要 件 (1966: ) 經 濟 發 展 的 內 涵 非 常 明 確, 學 界 慣 以 國 民 生 產 毛 額 (GNP) 為 指 標 杭 廷 頓 (Samuel P. Huntington) 指 出 在 第 三 波 民 主 化 的 國 家 當 中, 有 一 半 的 國 家 在 一 九 七 六 年 的 平 均 國 民 生 產 毛 額 介 於 1,000 美 元 至 3,000 美 元 之 間, 而 66 個 非 民 主 國 家 當 中, 有 58 個 國 家 的 GNP 不 足 1,000 美 元 (1991: 62-63) 從 現 代 化 理 論 的 角 度 而 言, 經 濟 發 展 提 供 民 主 化 的 先 決 要 件 各 國 的 政 治 發 展 理 論 為 我 們 研 究 中 國 大 陸 提 供 了 一 個 視 野, 從 比 較 政 治 的 角 度 去 看 待 中 國 大 陸 的 發 展, 我 們 想 要 知 道 中 國 的 現 況 是 否 也 符 合 現 代 化 理 論 的 預 期? 過 去 的 文 獻 在 探 討 中 國 大 陸 是 否 民 主 化 的 問 題 時, 多 直 接 從 全 國 性 的 角 度 來 論 斷 美 國 學 者 季 禮 (Bruce Gilley) 的 論 述 肯 定 現 代 化 理 論 的 命 題, 他 認 為 中 國 經 濟 發 展 的 快 速, 會 使 得 中 共 從 發 展 性 獨 裁 (developmental dictatorship) 政 體 轉 型 為 發 展 性 民 主 (developmental democracy)(2004: 207) 但 這 種 觀 點 卻 忽 視 了 中 國 大 陸 各 地 存 在 巨 大 的 歧 異 性 中 國 國 情 基 本 上 是 一 個 中 國, 四 個 世 界, 這 當 中 包 括 了 國 民 所 得 高 於 世 界 中 等 國 家 的 地 區, 亦 包 括 低 於 世 界 低 收 入 國 家 的 地 區 ( 胡 鞍 鋼 胡 聯 合,2005: 46-47) 中 國 大 陸 各 省 經 社 條 件 的 迥 異, 我 們 實 在 很 難 將 中 國 大 陸 視 為 整 體 相 似 的 概 念 其 次, 中 國 的 幅 員 過 於 遼 闊 英 國 學 者 布 拉 莫 爾 (Chris Bramall) 指 出, 單 是 一 個 四 川 的 面 積 約 等 於 一 個 法 國, 而 四 川 在 1990 年 的 人 口 達 到 一 億 零 七 百 萬, 以 歐 洲 的 標 準 而 言 已 經 是 一 個 大 國 (1993:10) 如 果 我 們 把 每 個 省 分 都 視 為 一 個 國 家, 而 各 自 擁 有 獨 立 的 政 治 改 革 進 程, 那 這 些 省 份 的 經 濟 條 件 是 否 和 民 主 化 是 否 成 絕 對 的 正 相 關? 本 文 將 從 理 論 測 試 (theory testing) 的 角 度, 去 檢 視 十 六 大 之 後 在 中 國 大 陸 各 地 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 試 點, 分 析 經 濟 發 展 與 政 治 改 革 是 否 呈 現 絕 對 的 正 相 關

6 110 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 在 討 論 經 濟 發 展 與 政 治 改 革 的 關 係 之 前, 必 須 先 說 明 為 何 本 文 以 基 層 首 長 選 制 改 革 為 討 論 對 象, 而 盡 量 不 觸 碰 民 主 一 詞 無 可 諱 言, 大 陸 各 地 試 行 的 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 公 推 直 ( 公 ), 在 某 種 意 義 上 確 實 是 一 種 競 爭 性 的 選 舉, 但 誠 如 在 前 言 所 強 調, 這 種 選 制 只 是 在 選 舉 候 選 人, 且 中 共 對 於 行 使 權 力 的 公 民 資 格 (citizenship) 做 了 很 大 的 限 制, 4 該 制 已 經 不 具 備 西 方 民 主 的 實 質 意 義 5 如 果 以 民 主 一 詞 而 和 經 濟 發 展 程 度 做 出 聯 繫, 難 免 又 落 入 現 代 化 理 論 的 巢 窠, 而 產 生 邏 輯 論 述 的 不 周 延 6 因 此, 在 檢 視 理 論 的 過 程 中, 主 要 是 討 論 經 濟 發 展 是 否 導 致 基 層 首 長 選 制 改 革, 以 釐 清 分 析 概 念 在 過 去 近 10 年 來 的 政 改 中, 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 公 推 直 ( 公 ) 選 是 一 個 令 人 矚 目 的 焦 點 透 過 該 制 可 提 高 黨 內 一 把 手 的 合 法 性, 但 這 種 競 爭 式 選 舉 存 在 風 險 控 制 等 問 題, 目 前 最 高 試 行 的 層 級 僅 達 鄉 鎮 一 級 ( 姓 名 不 詳,2009b) 各 地 對 於 該 制 有 不 同 的 試 行 狀 況 文 獻 和 新 聞 報 導 對 於 相 關 議 題 頗 多 述 及, 但 欠 缺 統 整 性 的 資 料 本 文 利 用 網 路 二 手 文 獻, 將 大 陸 各 省 ( 直 轄 市 ) 試 行 鄉 鎮 黨 委 書 記 公 推 直 選 的 資 料 整 理 於 表 1 按 照 經 濟 發 展 理 論 的 預 測, 經 濟 愈 發 達 會 產 生 更 多 的 中 產 階 級, 從 而 導 致 更 多 的 政 治 改 革 但 表 1 的 統 計 結 果, 是 令 人 極 感 困 惑 的 我 們 將 中 國 大 陸 各 省 ( 直 轄 市 ) 所 推 行 的 鄉 鎮 推 數 目, 和 該 省 ( 直 轄 市 ) 的 經 濟 狀 況 作 比 較 由 於 表 1 的 統 計 時 段, 是 在 一 九 九 八 年 至 二 九 年 之 間, 具 體 而 言, 只 有 黨 員 或 幹 部, 才 是 最 具 公 民 資 格 的 主 體 中 國 大 陸 的 平 民 百 姓, 在 並 不 具 備 參 與 基 層 首 長 選 舉 的 真 正 權 力 但 亦 有 學 者 認 為 民 主 的 定 義 應 該 放 寬, 以 免 讓 研 究 的 對 象 過 於 窄 化 柯 林 爾 (David Collier) 等 人 提 出 了 民 主 的 精 確 定 義 (precising the definition of democracy) 的 概 念, 依 據 這 種 定 義, 研 究 者 可 以 依 據 特 殊 國 家 的 情 境 來 定 義 民 主 這 種 策 略 只 是 為 了 讓 民 主 的 概 念 能 運 用 在 非 自 由 民 主 的 國 家, 但 其 定 義 的 適 用 性 是 較 狹 窄 的, 往 往 只 能 運 用 在 單 一 國 家 的 情 境 中 (Collier and Levitsky, 1997: ) 但 本 文 認 為 這 種 定 義, 容 易 混 淆 概 念 的 精 確 性, 恐 怕 不 是 理 想 的 研 究 策 略 關 於 這 方 面 的 論 述, 是 審 查 人 的 觀 點 筆 者 同 意 並 感 謝 審 查 人 的 指 正

7 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 省 份 實 施 鄉 鎮 黨 委 書 記 直 ( 公 ) 選 的 地 區 數 目 四 江 雲 貴 川 蘇 南 州 內 蒙 古 河 南 南 城 鄉 (1998) 靈 山 鄉 (2001) 木 蘭 鎮 (2003) 大 興 鎮 (2004) 甘 溪 鎮 (2004) 朝 陽 湖 鎮 (2004) 光 明 鄉 (2004) 福 紅 江 鄉 (2004) 聶 呷 鄉 (2004) 桂 花 鎮 (2004) 新 平 鎮 (2004) 岩 口 鎮 (2004) 蘭 草 鎮 (2004) 坦 溪 鎮 (2004) 涵 水 鎮 (2004) 筆 山 鄉 (2004) 江 口 鎮 (2004) 飛 仙 關 鎮 (2004) 遊 仙 鎮 (2005) 歸 德 鎮 (2005) 龍 女 鎮 (2005) 金 龍 鄉 (2006) 雲 峰 鎮 (2006) 柏 合 鎮 (2008) 西 河 鎮 (2008) 團 結 鎮 (2007) 永 嘉 鄉 (2007) 回 龍 鎮 (2007) 富 牛 鎮 (2008) 黃 墩 鎮 (2003) 蔡 集 鎮 (2003) 曹 集 鄉 (2003) 歸 仁 鎮 (2004) 龍 集 鎮 (2004) 界 集 鎮 (2004) 十 字 鎮 (2004) 湯 澗 鎮 (2004) 洮 西 鎮 (2004) 梅 花 鎮 (2005) 井 頭 鎮 (2005) 順 河 鎮 (2005) 曉 店 鎮 (2005) 皂 河 鎮 (2005) 陸 集 鎮 (2005) 蔡 集 鎮 (2005) 董 浜 鎮 (2005) 土 橋 鎮 (2005) 王 莊 鎮 (2005) 燕 尾 港 鎮 (2005) 馬 集 鎮 (2006) 金 馬 鎮 (2004) 中 樞 鎮 (2004) 牛 街 鎮 (2004) 龍 朋 鎮 (2004) 壩 心 鎮 (2004) 太 安 鄉 (2006) 船 房 鄉 (2006) 古 城 區 (2006) 光 華 鄉 (2006) 9 新 蒲 鎮 (2005) 官 倉 鎮 (2005) 長 沙 鎮 (2005) 擺 所 鎮 (2008) 火 鋪 鎮 (2008) 合 馬 鎮 (2008) 西 鬥 鋪 鎮 (2008) 羊 群 溝 鄉 (2008) 西 橋 鎮 (2008) 小 佘 太 鎮 (2008) 紅 慶 河 鎮 (2008) 天 成 鄉 (2009) 汜 水 鎮 (2005) 銅 冶 鎮 (2005) 瓦 窯 溝 鄉 (2005) 張 閣 鎮 (2005) 大 橋 鄉 (2008) 白 營 鄉 (2009) 湖 南 土 橋 鎮 (2006) 和 平 鎮 (2006) 龍 頭 鋪 鎮 (2006) 三 尖 鎮 (2007) 白 營 鄉 (2009) 5 浙 江 龍 繞 鄉 (2004) 浬 浦 鎮 (2004) 夾 浦 鎮 (2008) 和 平 鎮 (2008) 4 安 徽 梅 林 鎮 (2004) 萬 家 鎮 (2004) 洮 西 鎮 (2004) 竹 峰 鎮 (2004) 4 山 東 乳 山 口 鎮 (2004) 馮 家 鎮 (2004) 徐 家 鎮 (2004) 3 河 北 大 崔 莊 鎮 (2008) 燈 明 寺 鎮 (2008) 馬 城 鎮 (2008) 3 吉 林 龍 沼 鎮 (2004) 七 井 子 鄉 (2004) 叉 幹 鎮 (2005) 3 重 慶 龍 興 鎮 (2004) 天 府 鎮 (2006) 2 陝 西 湘 水 鎮 (2005) 興 隆 鎮 (2005) 2 甘 肅 梁 湖 鄉 (2009) 沙 河 回 族 鄉 (2009) 2 江 西 操 場 鄉 (2009) 1 湖 北 九 道 鄉 (2005) 1 廣 西 舊 州 鎮 (2008) 1 未 實 施 的 直 轄 市 和 省 份 : 北 京 天 津 上 海 山 西 遼 寧 黑 龍 江 福 建 廣 東 海 南 西 藏 青 海 寧 夏 新 疆 資 料 來 源 : 筆 者 整 理 於 網 站 資 料, 搜 尋 時 間 至 2009 年 10 月 5 日 搜 尋 的 網 站 包 括 : 人 民 網 新 華 網 中 國 新 聞 網 中 國 選 舉 與 治 理 多 維 網

8 112 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 因 此 本 文 在 經 濟 表 現 的 數 據 選 擇, 採 用 該 時 段 的 中 間 二 三 年 的 資 料 ( 中 國 現 代 化 戰 略 研 究 課 題 組,2005:407) 在 表 1 當 中, 政 改 表 現 最 佳 的 四 川 省, 其 經 濟 表 現 被 歸 類 於 欠 發 達 地 區, 二 三 年 的 GDP 僅 757 美 元, 低 於 中 國 平 均 所 得 1,090 美 元 政 改 的 另 一 個 重 鎮 為 江 蘇, 其 經 濟 表 現 較 佳, 被 歸 類 為 初 等 發 達 地 區,GDP 為 2,032 美 元, 這 似 乎 較 符 合 現 代 化 理 論 的 預 期 但 政 改 表 現 次 佳 的 幾 個 省 份 雲 南 貴 州 內 蒙 古 河 南, 也 全 都 是 欠 發 達 地 區, 雲 貴 的 GDP 甚 且 是 全 國 最 差 之 省 份 反 倒 是 在 發 達 和 中 等 發 達 地 區 的 北 京 天 津 上 海 等 地, 未 見 任 何 鄉 鎮 黨 委 書 記 直 選 的 試 行 中 國 大 陸 推 行 鄉 鎮 黨 委 書 記 直 選 最 先 進 的 省 分, 不 盡 然 是 經 濟 富 裕 的 地 區, 這 說 明 經 濟 發 展 理 論 的 不 足 事 實 上, 即 便 是 民 主 化 理 論 的 諸 多 文 獻, 也 證 實 經 濟 發 展 必 會 導 致 民 主 化 的 預 期, 是 一 個 樂 觀 方 程 式 (optimistic equation)(levine, 1988: 380) 有 文 獻 認 為 國 民 所 得 一 旦 突 破 1,000 美 元, 政 權 的 不 穩 定 性 也 伴 隨 著 現 代 化 的 腳 步 而 產 生 (Przeworski and Limongi, 1997: ) 歐 唐 納 (Guillermo A. O Donnell) 指 出 阿 根 廷 在 一 九 六 六 年 的 國 民 所 得 達 到 818 元, 較 之 其 他 欠 發 達 的 國 家 要 進 步 許 多, 但 在 經 濟 發 展 卻 導 致 社 會 分 化 與 不 穩 定, 這 提 供 了 軍 事 政 變 的 外 在 條 件, 建 立 了 官 僚 威 權 主 義 (bureaucratic authoritarianism) 政 體 (1973: ) 如 果 經 濟 發 展 和 民 主 尚 且 不 是 絕 對 的 正 相 關, 則 吾 人 更 難 以 期 待 經 濟 發 展 會 導 致 更 多 的 基 層 首 長 選 制 改 革 總 結 以 上 的 探 討, 本 文 發 現 經 濟 條 件 與 基 層 首 長 選 制 改 革 之 間, 存 在 著 相 當 複 雜 的 關 係 首 先, 為 何 基 層 首 長 選 制 改 革, 會 大 量 出 現 在 經 濟 不 富 裕 的 四 川? 該 地 的 中 產 階 級 並 不 活 躍, 但 為 何 會 產 生 大 規 模 的 政 治 改 革? 其 二, 江 蘇 的 個 案, 似 乎 又 說 明 了 經 濟 發 展 和 政 治 改 革 的 正 相 關, 仍 適 用 於 中 國 大 陸, 這 是 否 代 表 經 濟 發 展 所 產 生 的 中 產 階 級, 已 經 主 導 了 中 國 的 政 治 改 革? 最 後, 許 多 地 區 並 未 實 行 基 層 首 長 選 制 改 革, 這 當 中 包 括 經 濟 貧 瘠 的 西 藏 新 疆 等 地, 也 包 括 經 濟 富 裕 的 東 部 地 區, 這 似 乎 又 說 明 了 經 濟 條 件, 並 非 是 主 導 基 層 首 長 選 制 改 革 的 因 素 面 對 種 種 複 雜 而 令 人 困 惑 的 現 象, 本 文 希 望 能 以 最 簡 約 的 理 論 做 出 符 合 現 況 的 解 釋 在 進 行 這 項 工 作 之 前, 筆 者 強 調 經 濟 發 展 理 論 對 於 中

9 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 113 共 政 治 改 革 的 檢 證, 是 難 以 令 人 滿 意 的 它 最 大 的 弊 病, 是 將 源 自 於 歐 美 經 驗 的 民 主 發 展 模 式, 直 接 借 鏡 到 中 國, 而 對 於 中 產 階 級 賦 與 過 多 的 期 待 格 索 帕 (John H. Goldthorpe) 認 為, 經 濟 發 展 將 導 致 民 主 的 論 述, 常 犯 了 黑 箱 問 題 (black box problem), 研 究 者 多 是 憑 感 覺 (making sense) 去 連 結 因 果 關 係, 使 得 理 論 與 歷 史 出 現 無 法 銜 接 的 問 題 7 如 果 經 濟 發 展 所 產 生 的 中 產 階 級, 不 能 提 供 一 個 充 分 的 自 變 項 來 解 釋 基 層 首 長 直 選 的 發 動, 那 我 們 必 須 提 出 另 一 個 解 釋 經 濟 發 展 理 論 並 無 法 充 分 解 釋 中 國 省 級 的 政 改 本 文 認 為 當 中 的 關 鍵, 是 該 理 論 是 一 種 中 產 階 級 取 向, 誠 如 摩 爾 的 論 斷 : 沒 有 中 產 階 級 就 沒 有 民 主 制 度 (Moore, 1966: 418) 但 中 國 大 陸 的 政 改, 卻 是 菁 英 領 導 的 轉 型 (elite-led transition)(gilley, 2004: 188), 中 產 階 級 的 作 用 並 不 大 換 言 之, 中 產 階 級 無 法 成 為 聯 繫 經 濟 發 展 與 政 治 改 革 之 間 的 機 制, 本 文 認 為 透 過 政 治 菁 英 的 因 素, 較 能 合 理 的 說 明 經 濟 發 展 與 政 治 改 革 之 間 的 關 係 本 文 將 從 政 治 菁 英 取 向 來 進 行 理 論 建 立 (theory generation), 並 試 圖 從 領 導 幹 部 的 政 績 去 做 思 考, 逐 一 建 立 起 本 文 的 理 論 架 構 中 產 階 級 的 因 素 對 於 中 國 大 陸 的 政 治 發 展, 並 不 是 關 鍵 的 因 素 共 黨 體 系 與 民 主 國 家 存 在 本 質 上 的 差 異 共 黨 體 系 內 部 阻 斷 了 民 意 的 反 饋 (feedback) 機 制 (Dickson, 1997: 23-24), 使 得 庶 民 百 姓 對 於 政 治 變 遷 的 影 響 性 不 若 西 方 國 家, 這 動 搖 了 民 主 化 理 論 在 適 用 於 中 國 的 可 行 性 亦 有 理 論 認 為 中 國 大 陸 的 中 產 階 級 和 執 政 菁 英 之 間, 存 在 著 相 互 依 存 的 關 7 對 於 黑 箱 問 題 的 探 討, 可 見 Goldthorpe (1997: 13-18)

10 114 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 係, 因 此 中 產 階 級 不 太 可 能 反 對 當 政 者 的 政 策 (Dickson, 2008: 22-23) 既 然 中 產 階 級 無 法 作 為 解 釋 政 治 變 遷 的 核 心 變 項, 另 一 個 可 以 思 考 的 面 向, 是 政 治 菁 英 對 於 政 改 的 態 度 對 於 政 治 菁 英 而 言, 政 治 晉 升 必 須 依 賴 政 績 的 實 踐, 政 治 改 革 和 政 績 之 間, 存 在 著 某 種 亟 待 解 答 的 關 係 領 導 幹 部 的 工 作 實 績 稱 為 政 績, 其 表 現 由 上 一 級 單 位 進 行 考 核 共 黨 政 權 掌 握 大 批 的 幹 部 名 單 (nomenklatura)(burns, 1994: ), 形 成 獨 樹 一 幟 的 人 事 任 命 制 上 級 領 導 對 於 下 屬 幹 部 的 考 核, 決 定 了 該 幹 部 是 否 能 夠 晉 升 這 種 方 式 排 除 了 選 舉 制 度 與 民 意 匯 集 的 機 制, 而 端 賴 於 幹 部 是 否 能 具 備 良 好 的 政 績, 來 獲 得 上 級 領 導 的 拔 擢 這 種 有 別 於 西 方 民 主 機 制 的 幹 部 任 命 方 式, 學 者 稱 為 幹 部 的 向 上 問 責 制 (upward accountability)(chien, 2008: ) 省 級 領 導 在 向 上 問 責 制 的 體 系 下, 容 易 在 政 績 之 間 做 出 選 擇, 以 達 成 較 易 達 臻 的 政 績, 並 盡 量 誇 大 其 表 現 從 該 面 向 來 看, 本 文 認 為 政 治 改 革 的 發 動, 是 領 導 幹 部 為 了 達 臻 某 種 政 績, 而 做 出 的 配 套 之 舉 在 地 方 政 治 改 革 的 層 次 上, 本 文 設 定 在 省 級 的 大 規 模 改 革,8 並 將 領 導 幹 部 聚 焦 於 省 級 領 導 人 省 級 領 導 人 的 升 遷 憑 藉 為 何? 是 否 政 績 的 因 素 是 最 重 要 的? 新 加 坡 學 者 薄 智 耀 對 該 問 題 有 深 入 的 討 論 薄 智 耀 指 出 派 系 主 義 (factionalism) 地 方 主 義 (localism) 和 政 績 表 現 (performance) 是 主 導 省 級 幹 部 升 遷 的 三 大 因 素 (Bo, 2002: 4) 其 中, 地 方 主 義 和 派 系 的 分 野 有 高 度 模 糊 之 處, 兩 者 都 屬 於 美 國 學 者 羅 德 明 (Lowell Dittmer) 謂 之 的 非 正 式 政 治 (informal politics) (Dittmer, 1995: 197) 筆 者 認 為 地 方 主 義 也 強 調 扈 從 關 係, 和 派 系 主 義 的 差 別 不 大 我 們 在 討 論 領 導 幹 部 的 升 遷 憑 藉 時, 可 以 聚 焦 於 兩 大 因 素 重 視 工 作 實 績 的 政 績 重 視 扈 從 關 係 的 派 系 主 義 8 這 裡 的 大 規 模, 涉 及 兩 種 定 義 其 一, 其 改 革 的 範 疇 已 在 全 省 大 幅 推 廣, 例 如 四 川 江 蘇 的 鄉 鎮 黨 委 書 記 公 推 直 選, 以 及 廣 東 的 行 政 三 分 制 ; 其 二, 是 改 革 的 層 級 已 推 至 省 級, 廣 東 的 行 政 三 分 制 也 包 括 這 個 特 色

11 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 115 政 績 相 對 於 派 系 主 義, 是 否 已 成 為 幹 部 晉 升 的 最 主 要 依 據? 大 陸 學 者 周 敬 偉 持 否 定 論, 他 主 要 是 從 基 層 幹 部 升 遷 的 面 向 來 討 論 他 認 為 由 於 獎 懲 制 度 的 缺 陷, 使 得 表 現 平 庸 的 基 層 幹 部 也 能 藉 由 關 係 獲 得 晉 升 (Chow, 1987: 62-65) 換 言 之, 派 系 因 素 的 重 要 性 高 於 政 績 表 現 但 薄 智 耀 透 過 對 省 級 領 導 的 研 究, 而 提 出 不 同 的 看 法, 他 認 為 政 績 已 成 為 省 級 領 導 晉 升 的 重 要 憑 藉 他 的 觀 點 是 依 循 中 國 大 陸 為 發 展 型 國 家 (developmental state) 的 邏 輯, 透 過 三 階 段 來 推 論 : 第 一 中 國 大 陸 是 單 一 制 國 家 (unitary state), 中 央 有 權 力 控 制 菁 英 的 流 動 ; 第 二 中 國 大 陸 為 發 展 型 國 家, 中 央 需 要 拔 擢 在 政 績 上 有 表 現 幹 部 第 三 改 革 開 放 後, 無 常 規 可 尋 的 派 系 主 義 被 弱 化, 使 得 幹 部 不 再 需 要 藉 由 激 進 的 政 策 來 取 得 中 央 的 拔 擢, 取 而 代 之 的 是 務 實 的 政 績 表 現 (Bo, 2002: 9) 本 文 贊 同 薄 智 耀 的 觀 點, 政 績 的 重 要 性 已 成 為 省 級 領 導 晉 升 的 關 鍵 即 便 派 系 因 素 仍 不 可 忽 視, 但 政 績 仍 是 晉 升 的 必 要 條 件 單 靠 派 系 而 無 政 績, 亦 是 難 以 升 遷 從 中 產 階 級 取 向 轉 為 政 治 菁 英 取 向 的 研 究, 使 得 吾 人 能 夠 在 省 級 領 導 與 政 改 制 度 之 間 做 出 連 結, 以 釐 清 當 中 的 因 果 關 係 當 然, 政 績 仍 是 吾 人 反 覆 思 索 的 關 鍵 本 文 想 問 : 是 什 麼 政 績 的 需 求, 讓 省 級 領 導 人 必 須 發 動 政 改? 又 是 什 麼 因 素, 使 得 省 級 領 導 人 追 求 不 同 類 型 的 政 改? 政 績 是 一 個 不 太 明 確 的 概 念, 它 代 表 中 共 當 前 的 執 政 主 軸 中 共 著 重 的 政 績, 其 一 為 小 康 社 會, 也 就 是 經 濟 發 展 其 二 為 和 諧 社 會, 指 的 是 社 會 維 穩 本 節 將 說 明 科 學 發 展 觀 的 兩 大 政 績 小 康 社 會 和 諧 社 會, 再 進 而 提 出 領 導 幹 部 政 績 導 向 的 機 會 主 義 小 康 社 會 和 和 諧 社 會 構 成 當 前 中 共 執 政 的 總 路 線, 中 共 稱 為 科 學 發 展 觀 小 康 社 會 指 的 是 經 濟 發 展, 而 和 諧 社 會 則 為 社 會 維 穩 就 政 治 發 展 的 理 論 而 言, 經 濟 發 展 和 社 會 穩 定 有 時 候 難 以 兼 顧

12 116 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 誠 如 杭 廷 頓 的 著 名 的 命 題 : 經 濟 發 展 與 政 治 穩 定 是 兩 個 獨 立 的 目 標, 其 一 方 之 進 步 不 必 然 導 致 另 一 方 也 跟 著 進 步 (Huntington, 1969: 6) 妥 善 兼 顧 經 濟 發 展 與 社 會 維 穩, 是 中 共 在 改 革 開 放 之 後 的 重 中 之 重 特 別 是 經 濟 發 展, 一 直 是 中 共 執 政 的 核 心 人 民 日 報 的 文 章 指 出,GDP 仍 是 全 世 界 通 用 的 最 重 要 的 宏 觀 經 濟 指 標, 9 中 國 大 陸 的 人 均 GDP 仍 在 世 界 國 家 的 100 名 之 後, 因 此 都 不 能 忽 視 GDP 的 成 長 ( 傅 之 迪,2004) 大 陸 學 者 周 天 勇 也 對 追 求 GDP 持 肯 定 論, 他 認 為 GDP 的 考 核 簡 化 地 方 政 府 的 政 績 標 準, 易 於 凝 聚 共 識 與 力 量 (2008:77-78) 中 共 對 於 經 濟 發 展 的 追 求, 很 大 原 因 是 基 於 政 權 合 法 性 由 於 民 主 政 體 是 一 個 最 終 結 果 不 確 定 (outcomes always appear uncertain) 的 制 度, 經 濟 衰 退 對 民 主 政 體 並 不 構 成 唯 一 性 的 致 命 傷 害 但 威 權 政 體 則 不 然, 普 沃 斯 基 (Adam Przeworski) 指 出, 一 九 四 六 至 一 九 八 八 年 的 南 美 威 權 政 體 在 歷 經 兩 年 的 經 濟 衰 退 後, 只 有 67% 的 政 權 可 以 存 續 (1991:32) 裴 敏 欽 認 為 威 權 政 體 的 政 治 菁 英 熱 衷 於 追 求 經 濟 成 長, 這 有 助 於 使 得 他 們 獲 得 充 分 的 政 治 合 法 性, 為 獨 裁 統 治 的 必 要 性 做 出 辯 護 (Pei, 2006: 19) 江 澤 民 說 : 集 中 力 量 把 經 濟 搞 上 去, 實 現 中 國 的 現 代 化, 本 身 就 是 最 大 的 政 治 (1997:1744) 經 濟 的 持 續 發 展 對 於 中 共 而 言, 是 保 證 執 政 地 位 永 續 的 命 脈, 因 此 必 須 將 經 濟 發 展 視 為 政 治 問 題 來 看 待 除 了 經 濟 發 展 之 外, 另 一 個 執 政 要 項 是 社 會 維 穩 穩 定 至 少 牽 涉 到 兩 種 類 型 的 穩 定 政 治 穩 定 社 會 穩 定 本 文 主 軸 不 在 討 論 政 治 穩 定, 10 本 文 主 要 是 討 論 社 會 穩 定 的 層 次 改 革 開 放 之 後, 強 調 經 濟 發 展 與 社 會 穩 定 的 言 論, 出 現 在 領 導 人 的 重 要 講 話 中 鄧 小 平 認 為 : 中 國 的 問 題, 壓 倒 一 切 的 是 需 要 穩 定 (2002b:284) 在 經 濟 獲 得 發 展 後, 社 會 維 穩 更 顯 重 要 過 於 貧 窮 的 社 會 不 會 引 起 動 亂, 但 在 經 濟 發 展 達 到 某 種 程 度 時, 反 而 易 引 起 政 治 不 穩 定 經 濟 發 展 與 社 會 維 穩, 是 中 共 當 前 重 視 的 兩 大 政 績 9 在 計 算 國 民 所 得 的 方 式, 主 要 有 國 內 生 產 毛 額 (GDP) 和 國 民 生 產 毛 額 (GNP) 而 GNP=GDP+ 國 外 要 素 淨 所 得 一 般 而 言, 以 GNP 較 能 確 實 反 映 國 民 所 得 的 狀 況, 但 中 國 大 陸 出 版 的 文 獻 資 料 多 以 GDP 為 計 算 方 式 10 關 於 中 共 的 政 治 穩 定 討 論, 可 參 見 康 曉 光 (2002)

13 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 117 對 於 這 兩 大 政 績, 中 共 在 十 六 大 之 後 以 小 康 社 會 與 和 諧 社 會 的 詞 彙 來 涵 蓋 小 康 的 用 法 較 早, 鄧 小 平 在 一 九 七 九 年 接 見 日 本 首 相 的 談 話, 他 提 到 中 國 的 現 代 化 不 同 於 西 方 的 現 代 化, 而 是 為 了 達 到 小 康 之 家 的 水 平 (2002a:237) 大 陸 學 者 鄭 永 年 認 為 中 共 運 用 的 小 康 一 詞, 源 於 中 國 古 籍, 和 西 方 的 詞 彙 有 所 區 隔, 這 代 表 中 共 認 為 發 展 經 濟 不 必 然 會 走 向 西 方 民 主 的 目 標 (Zheng, 2005: 28) 小 康 的 詞 彙 一 直 反 覆 出 現 在 中 共 官 方 文 件 中, 直 至 江 澤 民 在 中 共 十 六 大 報 告 的 提 出 要 全 面 建 設 小 康 社 會 (2005:3), 更 直 指 中 共 當 前 的 執 政 路 要 務 就 是 發 展 經 濟 和 諧 社 會 則 象 徵 社 會 維 穩 的 綱 領 中 共 在 二 四 年 提 出 要 構 建 社 會 主 義 和 諧 社 會 ( 中 共 中 央,2006:276) 在 經 濟 持 續 發 展 之 後, 中 共 開 始 思 索 如 何 維 繫 社 會 穩 定, 並 提 出 以 科 學 發 展 觀 來 調 和 小 康 社 會 和 和 諧 社 會 胡 錦 濤 認 為 領 導 幹 部 必 須 堅 持 正 確 政 績 觀 ( 姓 名 不 詳,2009a) 羅 幹 指 出, 發 展 經 濟 是 政 績, 維 護 社 會 穩 定 確 保 人 民 群 眾 安 居 樂 業 也 是 政 績 ( 柳 曉 森,2004) 周 永 康 強 調 : 發 展 是 政 績, 穩 定 也 是 政 績, 因 為 發 展 是 硬 道 理, 穩 定 是 硬 任 務 ( 郭 奔 勝,2004) 發 展 和 穩 定, 分 別 代 表 中 共 對 於 小 康 社 會 與 和 諧 社 會 的 期 待 本 文 進 一 步 想 探 討, 中 共 在 不 同 的 時 間 對 於 兩 大 政 績 的 強 調 程 度, 是 否 亦 不 相 同? 本 文 利 用 人 民 日 報 的 文 章 標 題 作 內 容 分 析 (content analysis), 計 算 兩 個 政 績 在 一 九 八 年 至 二 八 年, 文 章 標 題 所 出 現 的 次 數 小 康 社 會 在 二 二 年 之 後, 大 量 取 代 了 經 濟 發 展 的 語 彙, 筆 者 在 計 算 標 題 的 詞 彙 上, 將 小 康 社 會 的 詞 彙 視 為 經 濟 發 展 和 諧 社 會 也 在 二 四 年 之 後, 相 當 程 度 上 代 表 著 社 會 穩 定 的 概 念, 而 在 中 共 的 官 方 用 法 中, 穩 定 象 徵 著 政 治 穩 定 與 社 會 穩 定, 因 此 本 文 將 和 諧 社 會 社 會 穩 定 政 治 穩 定 的 詞 彙 視 為 社 會 維 穩 本 文 以 經 濟 發 展 ( 包 括 經 濟 發 展 小 康 社 會 ) 與 社 會 維 穩 ( 包 括 政 治 穩 定 社 會 穩 定 和 諧 社 會 ) 作 為 兩 種 編 碼 (coding) 的 組 群, 並 文 章 標 題 的 統 計 結 果 繪 於 圖 1

14 118 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 1 經 濟 發 展 社 會 維 穩 次 數 年 份 資 料 來 源 : 筆 者 整 理 於 人 民 日 報 圖 1 顯 示 了 一 個 有 趣 的 現 象 在 二 五 年 之 前, 出 現 經 濟 發 展 的 次 數 皆 高 於 社 會 維 穩 但 在 二 五 年, 社 會 維 穩 所 強 調 的 次 數 首 度 高 於 經 濟 發 展, 這 一 年, 正 好 是 中 國 大 陸 平 均 國 民 所 得 突 破 1,000 美 元 的 分 界 線 胡 錦 濤 在 該 年 提 到, 一 些 國 家 的 人 均 國 內 生 產 總 值 突 破 1,000 美 元 之 後, 經 濟 社 會 發 展 就 進 入 關 鍵 階 段, 存 在 社 會 長 期 動 盪 的 危 險 性 (2006:696) 鍾 宣 理 ( 中 央 宣 傳 部 理 論 局 的 筆 名 ) 亦 寫 到, 中 國 大 陸 的 人 均 國 內 生 產 總 值 已 突 破 1,000 美 元, 根 據 其 他 國 家 的 發 展 經 驗, 這 既 是 黃 金 發 展 期 也 是 矛 盾 凸 顯 期, 必 須 建 構 和 諧 社 會 來 確 保 穩 定 ( 鐘 軒 理,2005) 中 共 在 二 五 年, 對 於 社 會 維 穩 政 績 的 高 度 重 視, 顯 見 中 共 力 求 能 夠 兼 顧 發 展 與 穩 定 胡 錦 濤 等 領 導 幹 部 希 望 能 兼 顧 這 兩 項 政 績 中 央 對 於 政 績 的 考 核 影 響 到 幹 部 的 施 政 主 軸, 國 家 行 政 院 教 授 劉 旭 濤 說 : 幹 部 幹 什 麼, 怎 麼 幹? 政 績 考 核 是 一 根 指 揮 棒 ( 裴 智 勇,2009) 中 共 在 考 核 人 事 任 用 上 的 政 績 指 標, 以 小 康 社 會 ( 經 濟 發 展 ) 和 和 諧 社 會 ( 社 會 維 穩 ) 為 主 兩 大 政 績 觀, 成 為 中 共 甄 補 領 導 幹 部 的 標 準 中 央 的 政 績 觀, 影 響 地 方 幹 部 對 政 績 的 追 求

15 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 119 對 於 省 級 領 導 幹 部 而 言, 存 在 著 兩 套 可 追 求 的 政 績 社 會 維 穩 和 經 濟 成 長 但 在 領 導 幹 部 的 任 期 與 資 源 有 限 的 前 提 下, 會 從 這 兩 種 政 績 做 出 理 性 抉 擇, 追 求 一 項 最 利 於 達 成 的 政 績 中 央 雖 有 一 套 政 績 衡 量 指 標, 但 法 規 明 訂 省 級 領 導 的 任 期 有 為 一 屆 5 年 ( 中 共 中 央 辦 公 廳,2007:177), 實 際 上 許 多 幹 部 都 未 任 滿 5 年 在 任 期 有 限 的 前 提 下, 幹 部 傾 向 追 求 任 期 內 易 於 實 踐 的 政 績 目 標 美 國 學 者 白 蘇 珊 ( Susan Whiting ) 認 為 地 方 幹 部 會 依 據 高 權 力 誘 因 (high-powered incentives), 在 有 利 的 考 核 項 目 進 行 表 現 (2004: ) 這 和 預 期 理 論 (prospect theory) 的 觀 點 類 似 該 理 論 認 為 行 為 者 會 權 衡 得 (gains) 與 失 (losses) 的 效 用 (utility), 以 趨 利 避 害 的 方 式 來 做 出 利 己 的 抉 擇 (Kahneman and Tversky, 1979: ) 本 文 想 進 一 步 探 討, 幹 部 在 選 擇 小 康 社 會 或 和 諧 社 會 的 政 績 時, 會 如 何 做 出 利 己 的 預 期 呢? 筆 者 認 為 省 級 領 導 人 要 追 求 何 種 政 績, 和 執 政 地 區 的 初 始 條 件 (initial condition) 息 息 相 關 經 濟 好 的 省 份, 領 導 人 會 透 過 經 濟 成 長 來 達 臻 考 核 指 標, 並 藉 由 行 政 管 理 體 制 改 革 來 增 進 政 府 效 能 在 經 濟 不 佳 的 地 區, 領 導 人 一 方 面 仍 會 繼 續 推 動 經 濟 發 展, 但 由 於 成 效 難 以 短 期 內 提 升, 因 此 拼 穩 定 的 政 績 就 變 得 非 常 重 要 領 導 人 藉 由 幹 部 人 事 制 度 改 革, 緩 和 社 會 底 層 的 不 穩 情 勢 但 在 經 濟 落 後 且 分 離 主 義 濃 厚 的 西 部 省 份, 由 於 穩 定 壓 倒 一 切 的 思 維, 領 導 幹 部 不 會 推 動 太 多 政 治 改 革 在 有 限 的 任 期 與 資 源 上, 領 導 人 必 須 對 於 小 康 社 會 和 和 諧 社 會 的 政 績 做 出 抉 擇, 以 達 到 政 績 的 最 大 化, 是 為 政 績 導 向 的 機 會 主 義 筆 者 將 之 繪 於 圖 2 圖 2 是 本 文 的 先 驗 假 設, 筆 者 希 望 能 用 政 績 導 向 的 機 會 主 義, 將 小 康 社 會 與 和 諧 社 會 的 邏 輯 關 係 來 清 楚 呈 現 L1 和 L2, 分 別 代 表 著 和 諧 社 會 和 小 康 社 會 的 效 用 函 數 (utility function) 在 L1 的 線 條 上,A 和 B 點 之 間, 代 表 著 分 離 主 義 盛 行 之 西 部 省 份, 省 級 幹 部 在 追 求 和 諧 社 會 的 面 向 上, 是 以 穩 定 壓 倒 一 切 為 考 量, 而 不 會

16 120 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 推 動 過 多 的 政 治 改 革 B 至 C 點 之 間, 省 級 領 導 人 的 政 績 效 用 主 要 是 表 現 在 幹 部 人 事 制 度 改 革 上 B 和 C 點 之 間, 省 級 的 初 始 條 件 不 再 涉 及 敏 感 的 議 題, 但 由 於 是 初 發 展 的 階 段, 因 此 省 級 領 導 人 必 須 以 提 高 幹 部 素 質, 來 解 決 社 會 不 穩 的 潛 在 因 素 此 外, 由 於 該 地 的 經 濟 發 展 尚 屬 初 級, 因 此 提 高 行 市 場 競 爭 力 的 行 政 管 理 體 制 改 革, 並 非 省 級 領 導 人 的 首 要 任 務 在 L2 的 線 條 上,C 到 D 點 的 距 離 正 好 與 前 者 對 照 該 地 是 GDP 相 對 領 先 之 地, 地 區 領 導 希 望 能 以 行 政 管 理 體 制 改 革 來 繼 續 發 展 經 濟, 追 求 政 績 的 最 大 化 2 A 政 績 效 用 的 單 位 量 A-B 的 距 離, 政 績 效 用 的 表 現 為 穩 定 壓 倒 一 切 B B-C 的 距 離, 政 績 效 用 的 表 現 為 幹 部 人 事 制 度 改 革 C C-D 的 距 離, 政 績 效 用 的 表 現 為 行 政 管 理 體 制 改 革 L2 L1 D 省 級 的 初 始 條 件 經 濟 極 為 落 後, 且 分 離 主 義 盛 行 之 西 部 省 份 經 濟 正 在 發 展, 但 GDP 相 對 落 後 之 地 經 濟 正 在 發 展, 且 GDP 相 對 領 先 之 地 說 明 :L1 為 和 諧 社 會 政 績 的 效 用 函 數 ;L2 為 小 康 社 會 政 績 的 效 用 函 數 資 料 來 源 : 筆 者 自 行 整 理 但 是, 圖 2 只 能 說 明 省 級 的 初 始 條 件 與 政 改 類 型 的 關 聯, 也 就 是 領 導 幹 部 傾 向 發 動 幹 部 人 事 制 度 或 行 政 管 理 體 制 但 本 文 進 一 步 想 追 問, 為 何 有 些 省 份 的 幹 部 人 事 制 度 或 行 政 管 理 體 制, 推 動 的 特 別 先 進? 已 經 觸 及 當 中 的 硬 制 度 基 層 首 長 選 制 與 行 政 三 分 制 的 推 行 對 於 省 級 領 導 而 言, 每 一 次 的 激 進 的 政 改, 都 是 一 次 政 治 生 涯 的 賭 注 除 了 政 績 的 解 釋 外, 是 不 是 有 什 麼 其 他 因 素, 可 以 回 答 本 文 的 疑 問 為 何 少 數 省 份 的 政 改, 推 動 的 特 別 先 進?

17 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 121 少 數 省 份 的 政 改 確 實 推 動 的 特 別 先 進, 而 這 些 省 份 有 一 個 共 同 的 現 象 省 級 領 導 人 均 為 總 書 記 的 派 系 (faction) 派 系 政 治 的 理 論 核 心, 是 黎 安 友 (Andrew J. Nathan) 稱 之 的 扈 從 關 係 (clientelist tie), 也 就 是 兩 位 政 治 菁 英 之 間, 存 在 著 非 職 務 性 的 從 屬 關 係 (1973:37) 如 果 政 績 導 向 的 機 會 主 義 是 衍 生 於 是 正 式 政 治 (formal politics) 的 幹 部 考 核 制, 則 派 系 政 治 就 是 一 種 非 正 式 政 治 (informal politics) 的 型 態 派 系 的 因 素 如 何 影 響 政 改? 本 文 進 一 步 申 述 之 在 提 出 政 績 導 向 的 機 會 主 義 後, 本 文 的 模 型 還 不 算 完 備 筆 者 認 為, 即 便 是 省 級 領 導 人 有 意 依 據 初 始 條 件 來 推 行 政 改, 但 他 必 須 有 能 力 來 承 擔 硬 制 度 改 革 的 風 險 這 個 問 題 涉 及 到 中 共 政 改 的 本 質 性 在 整 個 政 改 路 徑 中, 中 共 中 央 並 未 提 出 一 個 具 體 的 方 案 雷 默 (Joshua C. Ramo) 認 為, 中 國 政 治 改 革 很 可 能 像 經 濟 改 革 那 樣, 走 循 序 漸 進 逐 漸 摸 索 的 道 路 ( 于 旭 明,2009) 一 份 由 中 央 黨 校 學 者 執 筆 的 報 告 認 為, 政 改 存 在 著 風 險 與 不 確 定 性, 也 就 是 無 法 預 知 未 來 事 件 的 發 生 狀 況 ( 周 天 勇 等,2007:42) 11 這 種 不 確 定 性 同 時 存 在 於 中 央 與 地 方 幹 部 之 間 對 於 中 央 而 言, 不 確 定 性 在 於 政 改 在 社 會 主 義 國 家 沒 有 先 例 可 循 ( 周 天 勇 等,2007: 8) 就 省 級 幹 部 而 言, 其 不 確 定 性 在 於 中 央 所 提 出 的 許 多 政 改, 只 是 一 個 空 泛 的 原 則, 必 須 透 過 地 方 的 試 點, 才 能 將 這 些 政 改 具 體 化 操 作 化 但 省 級 幹 部 的 改 革 的 成 果, 必 須 透 過 中 央 的 認 定, 才 能 夠 成 為 個 人 利 得 (pay-off) 相 反 的, 如 果 改 革 所 導 致 的 結 果, 並 不 讓 中 央 認 可, 則 政 改 反 而 成 為 省 級 領 導 的 負 資 產 換 言 之, 涉 及 硬 制 度 11 有 學 者 對 於 風 險 (risk) 和 不 確 定 性 (uncertainty) 做 出 區 分 風 險 指 的 是 可 量 度 的 損 失, 而 不 確 定 性 則 是 不 可 量 度 的 利 得 但 本 文 為 了 避 免 名 詞 的 混 淆, 主 要 使 用 風 險 一 詞 (Knight, 1971: 233)

18 122 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 的 政 改, 風 險 大 不 確 定 高, 一 旦 改 革 失 敗, 幹 部 可 能 面 對 撤 職 的 處 分 這 對 於 幹 部 而 言, 無 異 是 一 場 零 和 遊 戲 發 動 政 改 的 幹 部 要 如 何 減 少 風 險 以 獲 得 利 得? 奈 特 (Frank H. Knight) 指 出, 對 未 來 的 控 制 (control of the future) 與 增 加 預 知 能 力 (increased power of predication) 是 一 個 可 以 嘗 試 的 方 式 (1971:239) 省 級 領 導 人 如 何 增 加 對 未 來 的 控 制 與 預 知 能 力? 本 文 認 為, 省 級 領 導 人 與 中 央 領 導 人 是 否 存 在 著 高 度 信 任, 是 一 個 非 常 重 要 的 關 鍵 12 中 央 領 導 人 將 更 大 的 改 革 試 點 權 交 給 自 己 的 扈 從 者 (client), 而 這 些 扈 從 者 也 預 知 自 己 未 來 的 政 改, 將 會 得 到 中 央 領 導 人 的 默 許 與 包 容 即 便 改 革 失 敗, 扈 從 者 也 不 容 易 受 到 處 分, 而 願 意 推 動 較 具 敏 感 性 質 的 政 改 中 共 的 政 治 型 態 上, 地 方 幹 部 必 須 和 中 央 領 導 人 結 成 扈 從 關 係, 以 獲 得 心 態 上 的 安 適 感 誠 如 白 魯 恂 (Lucian W. Pye) 指 出, 在 中 國 文 化 當 中, 依 附 權 威 是 獲 取 安 全 感 最 佳 的 手 段, 這 是 關 係 網 絡 在 中 國 政 治 亙 古 不 衰 的 原 因 (1981:20) 與 中 央 領 導 形 成 扈 從 關 係 的 地 方 幹 部, 將 減 少 對 於 政 改 過 程 的 風 險 如 果 省 級 領 導 人 是 中 央 領 導 人 的 派 系, 其 改 革 結 果 較 不 易 受 到 懲 處, 對 於 推 動 硬 制 度 的 改 革, 會 有 較 高 的 風 險 承 受 力 這 可 以 解 釋 為 什 麼 發 動 硬 制 度 政 改 的 省 份, 省 級 領 導 人 都 是 中 央 領 導 人 的 派 系 本 文 認 為 省 級 領 導 人 如 果 是 領 導 人 的 派 系, 則 將 使 得 改 革 風 險 遞 減, 使 之 有 意 願 與 能 力 發 動 政 改, 以 獲 得 政 改 的 收 益 因 此, 省 級 領 導 若 是 中 央 領 導 人 的 派 系, 則 踏 越 了 硬 制 度 的 最 低 改 革 風 險 線 在 這 條 風 險 線 之 上, 存 在 著 推 動 硬 制 度 的 政 績 效 用, 但 若 在 風 險 該 線 之 下, 則 不 存 在 硬 制 度 的 政 績 效 用 本 文 結 合 派 系 與 政 績 的 因 素, 以 提 出 政 績 派 系 模 式, 並 將 之 繪 於 圖 3 圖 3 的 L3, 就 是 本 文 所 稱 的 硬 制 度 改 革 的 最 低 風 險 線 省 級 領 導 人 會 參 照 是 否 和 總 書 記 有 派 系 關 係, 以 判 斷 推 動 硬 制 度 改 革 的 結 果 一 旦 失 敗, 是 否 不 容 易 受 到 懲 處, 以 減 少 結 果 的 不 確 定 性 與 風 險 性 因 12 信 任 是 經 濟 學 在 過 去 較 少 注 意 的 問 題 但 有 學 者 已 經 提 出 人 類 之 間 存 在 的 忠 誠 (loyalty) 因 素, 可 能 對 於 經 濟 行 為 造 成 影 響 相 關 文 獻, 參 見 Hirschman (1970: 82-86)

19 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 123 此 L3 這 條 線 上, 可 視 為 省 級 領 導 人 在 推 測 是 否 發 動 硬 制 度 改 革 的 參 照 點 (reference point)(kahneman and Tversky, 1979: 277) 在 風 險 線 以 下 的 政 改, 多 是 無 關 硬 制 度 的 改 革, 其 政 績 效 用 為 區 塊 C 和 區 塊 D, 這 是 任 何 省 級 領 導 人 都 能 夠 追 求 的 政 績 區 塊 但 涉 及 硬 制 度 政 改 的 效 用, 則 更 為 巨 大, 除 了 原 先 的 區 塊 C 和 區 塊 D 之 外, 還 可 以 追 求 區 塊 A 和 區 塊 B 的 效 用 但 這 種 硬 制 度 的 政 改, 不 是 每 位 省 級 領 導 都 有 條 件 來 發 動 換 言 之, 圖 3 的 區 塊 A 和 區 塊 B 的 效 用, 只 有 和 中 央 領 導 人 結 為 派 系 的 省 級 領 導, 才 能 夠 追 求 這 些 區 塊 的 政 績 效 用 3 硬 制 度 政 改 的 效 用 L3 省 級 領 導 人 願 意, 且 能 夠 改 革 基 層 首 長 選 制 的 效 用 總 和 A 省 級 領 導 人 願 意, 且 能 夠 發 動 行 政 三 分 制 的 效 用 總 和 L2 B 非 硬 制 度 政 改 的 效 用 C D L1 省 級 的 初 始 條 件 經 濟 極 為 落 後, 且 分 離 主 義 盛 行 之 西 部 省 份 經 濟 正 在 發 展, 但 GDP 相 對 落 後 之 地 經 濟 正 在 發 展, 且 GDP 相 對 領 先 之 地 說 明 :1. L3 為 省 級 領 導 人 發 動 硬 制 度 政 改 的 最 低 風 險 線 2. L1 為 和 諧 社 會 政 績 的 效 用 函 數 ;L2 為 小 康 社 會 政 績 的 效 用 函 數 資 料 來 源 : 筆 者 自 行 整 理 本 文 試 圖 將 派 系 與 政 績 之 間 的 關 係, 做 更 清 楚 的 說 明 以 圖 3 為 例, 若 省 級 領 導 人 不 是 中 央 領 導 人 的 派 系, 則 只 能 追 求 區 塊 C 或 D 的 政 績 在 經 濟 不 佳 之 地, 他 們 可 以 推 動 一 般 性 的 幹 部 人 事 制 度 改 革, 追 求 區 塊 C 的 政 績 ; 在 經 濟 發 達 之 地, 則 推 動 一 般 性 的 行 政 管 理 體 制 改 革, 以

20 124 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 追 求 區 塊 D 的 政 績 但 省 級 領 導 若 是 中 央 領 導 人 的 派 系, 則 可 另 外 追 求 區 塊 A 和 B 的 政 績 在 經 濟 不 佳 之 地, 省 級 領 導 人 可 以 推 動 幹 部 人 事 制 度 改 革 的 硬 制 度 基 層 首 長 選 制 改 革, 以 獲 得 區 塊 A 的 政 績, 因 此 他 們 獲 得 的 政 績 總 和 是 區 塊 A 加 上 區 塊 C; 在 經 濟 發 達 之 地, 省 級 領 導 人 可 另 外 推 定 推 動 行 政 管 理 體 制 的 硬 制 度 行 政 三 分 制, 以 獲 得 區 塊 B 的 政 績, 他 們 的 政 績 總 和 成 為 區 塊 B 加 上 區 塊 D 二 敘 事 : 四 川 廣 東 政 治 改 革 的 意 義 圖 2 與 圖 3 的 模 型, 是 透 過 演 繹 (deduction) 的 方 式 所 建 構 但 這 當 中 有 一 個 重 要 的 假 設 省 級 領 導 如 果 要 追 求 和 諧 社 會 ( 社 會 維 穩 ), 必 須 改 革 幹 部 人 事 制 度 ; 若 要 追 求 小 康 社 會 ( 經 濟 發 展 ), 則 傾 向 改 革 行 政 管 理 體 制 13 政 績 取 向 與 政 改 路 徑 之 間, 是 一 個 重 要 的 連 結 (linkage) 這 方 面 並 無 過 多 的 學 理 可 以 推 導, 只 能 依 據 個 案 的 實 際 狀 況, 來 論 證 這 些 假 設 本 文 將 從 敘 事 (narrative) 的 方 式, 簡 述 四 川 廣 東 的 個 案, 以 佐 證 省 級 領 導 人 一 旦 是 胡 錦 濤 的 派 系, 則 經 濟 貧 瘠 的 省 份 ( 四 川 ), 會 改 革 基 層 首 長 選 制, 而 經 濟 富 裕 的 省 份 ( 廣 東 ), 傾 向 推 動 行 政 三 分 制 但 由 於 實 證 研 究 不 是 本 文 主 要 的 目 的, 限 於 篇 幅, 本 文 只 能 耙 梳 個 案 的 精 義 14 灱 四 川 在 計 劃 經 濟 的 年 代, 經 濟 表 現 並 不 差 但 改 革 開 放 之 後 的 中 國 大 13 本 文 的 另 一 個 假 設, 是 在 政 治 風 險 過 高 的 狀 況 下, 省 委 級 領 導 人 只 會 在 這 兩 項 硬 制 度 當 中, 擇 一 推 動 這 兩 項 激 進 的 政 治 改 革 風 險 極 大, 因 此 省 級 領 導 人 不 會 浪 費 過 多 的 政 治 資 本, 去 推 動 次 要 的 硬 制 度 14 在 筆 者 在 個 案 討 論 所 運 用 的 資 料, 主 要 以 中 共 官 方 媒 體 為 主 其 意 義 在 於 中 共 官 方 資 料 能 反 映 出 官 方 的 意 向, 因 此 在 中 共 政 治 的 研 究 上, 官 方 資 料 往 往 被 學 者 視 為 原 始 史 史 (primary sources)( 寇 健 文,2005: ) 筆 者 認 為 雖 然 深 度 訪 談 的 價 值 要 高 於 官 方 資 料, 但 依 照 現 今 中 國 大 陸 的 學 術 氛 圍, 台 灣 學 者 不 太 可 能 訪 問 中 共 官 員, 因 此 採 用 官 方 資 料 是 另 一 項 選 擇 筆 者 所 採 用 的 官 方 媒 體, 為 中 央 與 省 委 機 關 報, 包 括 中 央 的 人 民 日 報 法 制 日 報 ; 四 川 的 四 川 日 報 ; 廣 東 的 南 方 日 報 南 方 周 末 南 方 都 市 報 21 世 紀 經 濟 報 道 深 圳 特 區 報 ; 以 及 江 蘇 的 新 華 日 報

21 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 125 陸, 四 川 已 落 後 為 後 發 展 (late development) 的 省 份 15 八 年 代 初, 四 川 的 經 濟 總 量 比 廣 東 多 幾 十 億 元, 到 一 九 九 九 年, 經 濟 總 量 比 廣 東 少 了 4,748 億 元 ( 何 俊,2008) 在 經 濟 落 後 的 情 境 下, 四 川 的 省 情 並 不 穩 定 舉 例 來 說, 爆 發 於 二 四 年 十 一 月 的 漢 源 事 件, 抗 議 人 數 高 達 15 萬 人, 其 規 模 僅 次 於 六 四 事 件 省 委 書 記 張 學 忠 趕 到 現 場 安 撫 群 眾, 竟 被 群 眾 包 圍, 中 共 急 調 萬 名 武 警 前 往 營 救 ( 姓 名 不 詳,2004e) 在 這 種 後 發 展 的 省 份, 地 方 幹 部 認 為 必 須 藉 由 選 制 的 改 革 來 擇 賢, 提 拔 優 秀 的 基 層 首 長, 以 化 解 民 怨 省 級 領 導 人 的 政 改, 往 往 仿 照 基 層 幹 部 的 改 革 來 推 行 四 川 對 於 基 層 首 長 選 制 的 起 點, 發 生 在 一 九 九 八 年 的 遂 寧 市 步 雲 鄉 時 任 遂 寧 市 中 區 委 書 記 張 錦 明, 鑑 於 地 方 幹 部 作 風 敗 壞 所 導 致 的 官 民 衝 突, 決 定 改 革 鄉 長 的 選 制 ( 朱 紅 軍,2007:6) 但 由 於 中 央 政 法 委 機 關 報 法 制 日 報, 指 出 直 選 鄉 長 違 背 憲 法 一 百 零 一 條 規 定, 地 方 領 導 人 應 由 同 級 人 大 來 選 舉 產 生 ( 查 慶 九,1999), 因 此 步 雲 改 變 了 直 選 的 方 式 在 二 一 年 的 選 舉 改 革, 步 雲 將 直 選 層 級 降 低 為 直 選 鄉 長 的 候 選 人, 再 交 由 人 大 來 做 最 後 的 選 舉 但 即 便 如 此, 中 央 仍 對 這 種 方 式 不 表 贊 同 這 使 得 四 川 的 鄉 長 直 選 在 二 一 年 之 後 被 迫 取 消, 而 轉 為 由 黨 內 的 途 徑, 來 實 行 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 公 推 直 選 對 於 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 公 推 直 選, 李 仲 彬 率 先 在 成 都 新 區 試 行 李 仲 彬 是 繼 張 錦 明 之 後, 深 入 影 響 四 川 政 改 的 第 二 位 地 方 官 員 他 在 二 二 年 升 為 新 區 的 區 委 書 記, 並 在 訪 查 的 過 程 中, 發 現 下 屬 幹 部 的 行 徑 腐 敗, 因 此 希 望 藉 由 直 選 來 提 升 幹 部 的 素 質 二 三 年 十 二 月, 新 都 區 木 蘭 鎮 實 施 差 額 競 選 鎮 委 書 記, 由 劉 剛 毅 獲 選, 這 是 中 共 第 一 次 實 施 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 直 選 ( 姓 名 不 詳,2003b) 四 川 基 層 幹 部 的 人 事 制 度 改 革, 受 到 省 委 書 記 張 學 忠 的 支 持 張 學 忠 之 所 以 敢 於 支 持 四 川 的 激 進 改 革, 取 決 於 他 與 胡 錦 濤 的 關 係 他 和 胡 錦 濤 15 後 發 展 是 一 種 相 對 的 概 念 和 東 部 省 份 相 比 較, 中 西 部 省 份 屬 於 經 濟 發 展 發 展 滯 後 的 地 區, 固 為 後 發 展 的 省 份 在 世 界 經 濟 發 展 的 過 程 中, 俄 國 在 一 次 大 戰 之 前, 相 對 於 其 他 歐 洲 國 家, 即 屬 於 相 對 落 後 (relative backwardness) 的 國 家 正 因 如 此, 俄 國 的 發 展 模 式 和 經 濟 先 進 的 歐 洲 國 家 並 不 相 同 (Gerschenkron, 1962: 5-30)

22 126 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 結 識 於 一 九 七 年 代 中 期, 當 時 兩 人 都 為 甘 肅 建 設 委 員 會 主 任 宋 平 的 下 屬 幹 部 胡 張 兩 人 在 工 作 上 的 進 一 步 共 事, 是 在 胡 錦 濤 擔 任 西 藏 省 委 書 記 時 胡 錦 濤 在 一 九 九 一 年, 因 為 身 體 不 適 應 青 藏 高 原 的 環 境, 移 到 成 都 休 養, 並 向 中 央 請 求 將 張 學 忠 調 到 西 藏 擔 任 副 書 記, 以 執 行 自 己 的 命 令 ( 姓 名 不 詳,2002) 在 一 九 八 九 年 之 後, 西 藏 的 形 勢 相 當 嚴 峻 先 是 達 賴 在 一 九 八 九 年 獲 得 諾 貝 爾 和 平 獎 而 遭 到 中 共 的 強 烈 抗 議, 一 九 九 一 年 又 遭 逢 西 藏 解 放 40 週 年, 北 京 召 開 紀 念 西 藏 和 平 解 放 40 周 年 的 集 會 來 緩 和 氣 氛 ( 曹 紹 平 鄒 愛 國,1999) 在 這 個 緊 張 的 時 刻, 胡 錦 濤 願 意 將 拉 薩 的 直 接 指 揮 權 交 付 張 學 忠, 可 見 胡 對 於 張 的 高 度 信 任 香 港 政 論 家 丁 望 以 胡 錦 濤 的 西 藏 夥 伴 來 描 述 張 學 忠 ( 丁 望,2001:51), 足 見 胡 張 之 間 的 關 係 張 學 忠 對 於 基 層 首 長 選 制 的 改 革 相 當 重 視 張 學 忠 在 二 四 年, 將 該 制 的 試 點 進 一 步 擴 大 成 都 德 陽 遂 寧 宜 賓 綿 陽 廣 元 達 州 攀 枝 花 涼 山 等 地, 共 直 選 鄉 鎮 黨 委 書 記 45 名 在 二 四 年 九 月, 廣 漢 市 新 平 鎮 進 行 的 試 點 中, 省 委 組 織 部 甚 至 直 接 參 與 指 導 ( 李 偉, 2005b) 為 了 讓 改 革 制 度 化, 張 學 忠 在 二 四 年 十 二 月 下 發 了 四 川 省 鄉 ( 鎮 街 道 ) 黨 政 領 導 幹 部 選 拔 任 用 工 作 辦 法 ( 姓 名 不 詳,2004f) 在 二 五 年 八 月, 張 學 忠 決 定 全 面 推 動 鄉 鎮 黨 委 書 記 的 直 選, 並 在 二 五 年 八 月 二 十 五 日 發 佈 關 於 推 進 黨 內 基 層 民 主 深 化 先 進 性 教 育 長 效 機 制 建 設 的 意 見, 宣 佈 除 了 民 族 地 區 外, 四 川 省 各 鄉 鎮 村 和 街 道 社 區 黨 組 織 負 責 人 的 產 生, 原 則 上 都 要 實 施 公 推 直 選 這 意 味 著 該 制 度 將 在 四 川 全 面 展 開 ( 李 偉,2005a) 從 四 川 的 個 案 來 看, 社 會 情 勢 的 不 穩 定, 促 使 地 方 幹 部 相 繼 推 動 基 層 首 長 選 制 改 革 而 省 委 書 記 張 學 忠 在 二 二 年 任 職 後, 積 極 將 該 項 改 革 推 向 全 省 張 學 忠 主 政 四 川, 該 省 的 省 情 使 得 他 必 須 追 求 和 諧 社 會 ( 社 會 維 穩 ) 的 政 績, 再 加 上 他 是 胡 錦 濤 的 派 系, 使 得 他 得 以 推 動 全 省 性 的 基 層 首 長 選 制 政 績 派 系 的 因 素, 解 釋 為 何 四 川 是 全 中 國 推 動 鄉 鎮 黨 委 書 記 公 推 直 選 最 先 進 的 地 區 相 反 的, 四 川 省 在 推 動 行 政 管 理 體 制 的 表 現 上, 則 並 無 特 殊 之 處 從 另 一 個 角 度 來 看, 張 學 忠 推 動 的 公 推 直 選 是 否 也 可 理 解 為 他 有

23 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 127 意 提 升 領 導 幹 部 素 質, 來 追 求 小 康 社 會 ( 經 濟 發 展 ) 的 政 績? 本 文 認 為 省 級 領 導 人 在 追 求 小 康 社 會 和 和 諧 社 會 的 政 績, 是 一 個 或 多 或 少 (more or less) 的 關 係 從 圖 2 或 圖 3 的 效 用 函 數 可 以 發 現, 在 愈 往 經 濟 發 達 的 省 域, 和 諧 社 會 的 效 用 函 數 是 遞 減, 而 小 康 社 會 的 函 數 遞 增 在 四 川 這 種 後 發 展 的 省 份, 即 便 省 級 領 導 人 有 意 追 求 經 濟 發 展, 但 社 會 穩 定 的 政 績 效 用, 仍 高 於 經 濟 發 展 因 此, 張 學 忠 積 極 的 推 動 公 推 直 選, 其 主 要 目 的 仍 是 為 了 鞏 固 和 諧 社 會 的 政 績 牞 討 論 完 四 川 的 政 改 後, 本 文 再 從 反 面 (negative) 的 角 度 追 問 : 經 濟 富 裕 的 省 份, 是 不 是 就 不 易 推 動 基 層 首 長 選 制 改 革? 如 果 答 案 是 肯 定 的, 那 這 些 省 份 較 傾 向 推 動 哪 一 種 政 改? 廣 東 的 發 展 提 供 了 一 個 適 合 的 案 例 廣 東 在 二 一 年 的 人 均 GDP, 比 全 國 平 均 水 平 高 出 75% 以 上 ( 王 珺,2002) 省 長 黃 華 華 曾 表 示, 廣 東 在 二 六 年 的 GDP 總 量 在 全 世 界 200 個 國 家, 排 在 第 21 位, 二 七 年 將 超 過 台 灣, 二 一 五 年 就 能 趕 上 韓 國 ( 鄧 紅 輝 謝 苗 楓,2007) 省 級 領 導 人 為 因 應 該 省 的 經 濟 發 展, 多 次 從 提 升 行 政 效 能 的 角 度, 去 進 行 政 治 改 革 相 反 的, 基 層 首 長 選 制 改 革 一 直 不 是 該 省 重 視 的 面 向 省 級 領 導 人 雖 然 也 曾 實 行 或 規 劃 若 干 涉 及 選 制 的 改 革, 但 最 後 多 無 疾 而 終 廣 東 是 一 個 高 度 依 賴 外 資 的 地 區, 省 級 領 導 人 知 道 只 有 加 強 行 政 效 能 的 改 革, 才 能 吸 引 更 多 的 外 資 而 深 圳 在 廣 東 的 行 政 改 革 歷 程 中, 扮 演 了 重 要 的 角 色 一 九 九 八 年, 該 市 頒 佈 全 國 第 一 部 行 政 審 批 的 改 革 文 件 ( 姓 名 不 詳,1998) 而 在 中 國 加 入 世 貿 組 織 後, 行 政 體 制 的 改 革 更 加 迫 切, 主 因 是 行 政 審 批 只 不 過 是 減 少 上 級 組 織 對 法 案 的 管 控, 但 並 未 涉 及 行 政 體 制 的 整 併 深 圳 在 二 一 年 之 後, 開 始 進 行 行 政 三 分 制 的 擘 劃, 又 以 市 長 于 幼 軍 最 為 積 極 所 謂 的 行 政 三 分 制, 其 行 政 只 是 administration" 的 範 疇, 而 非 executive" 的 層 級 該 制 將 行 政 事 務 的 權 力, 分 屬 決 策 局 執 行 局 監 督 局 來 掌 控 將 政 府 機 關 按 大 行 業 大 系 統 的 模 式, 組 建 若 干 決 策 局 在 執 行 的 業 務 上, 則 交 給

24 128 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 執 行 局 來 進 行, 決 策 局 在 每 年 年 初 與 執 行 局 簽 訂 行 政 績 效 合 同, 並 由 市 長 直 屬 管 轄 的 監 督 局, 進 行 考 察 和 監 督 ( 陳 善 哲,2008) 但 深 圳 的 這 項 行 政 改 革, 卻 在 省 委 書 記 張 德 江 不 表 態 支 持 下, 於 二 三 年 終 止 試 行 然 則, 行 政 三 分 制 在 二 八 年 之 後, 在 新 任 省 委 書 記 汪 洋 的 推 動 下, 再 度 試 行 汪 洋 曾 在 一 九 八 三 至 一 九 八 四 年 間 擔 任 共 青 團 安 徽 省 委 副 書 記, 當 時 胡 錦 濤 擔 任 團 中 央 第 一 書 記, 兩 人 因 而 有 同 事 關 係 他 並 在 二 一 年 底 進 中 央 黨 校 學 習, 和 校 長 胡 錦 濤 又 有 師 生 情 誼 在 他 的 主 導 下, 深 圳 於 二 八 重 新 推 動 行 政 三 分 制, 並 在 二 八 年 十 二 月, 將 該 制 的 試 點 擴 至 廣 州 深 圳 珠 海 汕 頭 湛 江, 以 建 立 職 能 有 機 統 一 的 大 部 門 制 改 革 ( 塗 峰,2008) 此 外, 省 級 也 推 行 大 廳 局 的 改 革, 這 項 改 革 類 似 行 政 三 分 制, 都 涉 及 到 行 政 職 能 的 整 併 在 二 九 年 九 月, 廣 東 的 大 廳 局 推 出 具 體 措 施, 包 括 新 組 建 三 個 大 廳 交 通 運 輸 廳 住 房 和 城 鄉 建 設 廳 衛 生 廳, 以 及 一 個 大 局 食 品 藥 品 監 督 管 理 局 ( 尹 輝,2009b) 這 項 改 革 說 明 行 政 三 分 制 的 架 構, 已 經 推 向 廣 東 的 省 級 單 位 行 政 三 分 制 是 在 胡 錦 濤 的 嫡 系 汪 洋, 擔 任 廣 東 省 委 書 記 後, 才 於 全 省 擴 大 試 點 而 汪 洋 前 任 的 省 委 書 記 是 張 德 江, 他 對 於 激 進 的 政 改 並 不 認 同, 加 上 他 並 非 胡 錦 濤 的 派 系, 這 導 致 了 二 三 年 深 圳 試 點 的 失 敗 從 政 績 層 面 來 說, 該 制 涉 及 到 敏 感 的 機 構 整 併, 是 行 政 改 革 的 硬 制 度, 有 助 於 提 升 行 政 效 能, 而 達 到 經 濟 發 展 的 目 標 政 績 派 系 的 解 釋, 一 樣 可 以 用 來 說 明 行 政 三 分 制 為 何 在 二 八 年 之 後, 於 廣 東 獲 得 實 踐 透 過 比 較 來 看 待 廣 東 與 四 川 的 政 改, 本 文 認 為 廣 東 對 於 基 層 首 長 選 制 改 革, 不 似 四 川 來 的 熱 衷 在 汪 洋 擔 任 省 委 書 記 後, 也 曾 表 示 要 在 深 圳 試 行 區 長 差 額 選 舉 ( 曾 妮,2008), 但 在 二 九 年 之 後, 官 方 卻 改 口 宣 稱 這 只 是 學 術 部 門 的 研 究 意 見, 並 不 是 官 方 的 議 程 ( 尹 輝,2009a) 筆 者 並 不 認 為 省 級 領 導 人 一 開 始 就 將 這 項 改 革 視 為 學 術 機 構 的 意 見, 因 為 廣 東 的 官 方 媒 體 也 曾 報 導 區 長 差 額 選 舉 即 將 試 行 的 消 息 但 基 層 首 長 選 制 改 革 之 必 要 性, 對 於 廣 東 而 言 並 不 迫 切, 因 此 一 旦 遭 到 阻 力, 省

25 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 129 級 領 導 人 便 不 願 再 推 進 這 再 度 佐 證 政 績 派 系 模 式 的 預 期 富 裕 省 份 的 領 導 人, 若 和 總 書 記 存 在 派 系 關 係, 則 傾 向 在 該 省 推 行 行 政 三 分 制 的 改 革 在 前 面 的 篇 幅 中, 本 文 試 圖 建 立 政 績 派 系 模 式, 並 以 四 川 廣 東 為 典 型 個 案 (typical case) 來 論 證 之 在 初 步 建 立 理 論 後, 本 文 還 必 須 盡 量 尋 找 異 例 (anomaly), 來 反 思 理 論 是 否 有 不 周 延 之 處, 這 亦 是 偏 異 個 案 (deviant case) 的 價 值 (Gerring, 2007: ) 無 疑 的, 江 蘇 是 值 得 吾 人 深 思 的 案 例, 該 省 的 經 濟 條 件 和 廣 東 類 似, 但 卻 走 向 四 川 的 政 改 路 徑 出 現 全 省 性 的 基 層 首 長 選 制 改 革 這 到 底 是 什 麼 原 因? 吾 人 是 否 能 透 過 該 個 案, 來 進 一 步 精 緻 政 績 派 系 模 式, 以 擴 大 理 論 的 解 釋 力? 江 蘇 政 治 發 展 的 路 徑 非 常 獨 特 乍 然 望 之, 該 省 的 政 改 似 乎 毫 無 邏 輯 可 言 江 蘇 的 經 濟 條 件 和 廣 東 極 為 相 似, 都 是 中 國 大 陸 東 部 經 濟 發 達 的 省 區, 依 照 本 文 的 預 期, 該 省 應 該 走 向 激 進 的 行 政 改 革, 因 為 領 導 幹 部 可 以 透 過 這 類 改 革, 發 展 經 濟, 並 獲 得 小 康 社 會 的 政 績 在 二 三 年 之 前, 廣 東 的 人 均 地 區 生 產 總 值 以 些 微 幅 度 領 先 江 蘇 在 二 四 年, 江 蘇 首 度 超 前 廣 東, 達 到 20,705 元, 而 廣 東 僅 為 19,707 元, 此 後 兩 省 的 差 距 逐 漸 擴 大 四 川 在 三 省 的 排 名 仍 敬 陪 末 座, 其 2007 年 的 表 現 為 12,893 元, 大 約 是 廣 東 和 江 蘇 在 二 年 左 右 的 水 準 三 省 的 人 均 地 區 生 產 總 值, 可 見 於 圖 4 江 蘇 的 經 濟 條 件 和 廣 東 相 似, 但 政 改 的 路 徑 卻 大 相 逕 庭 該 省 雖 然 也 曾 改 革 行 政 管 理 體 制, 尤 以 南 京 市 最 為 積 極, 但 改 革 的 範 疇 未 曾 像 廣 東 一 樣, 涉 及 行 政 權 力 的 分 開 換 言 之, 江 蘇 的 行 政 改 革 在 東 部 各 省 的 發 展 中, 並 不 特 殊 相 反 的, 江 蘇 在 基 層 首 長 選 制 的 改 革, 卻 有 重 大 的 突 破 該 省 在 二 三 年 之 後 推 動 的 鄉 鎮 黨 委 書 記 公 推 直 選, 改 革 幅

26 130 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 度 之 快, 較 於 四 川 可 謂 毫 不 遜 色 其 原 因 為 何? 一 個 符 合 經 濟 發 展 論 的 說 法, 是 江 蘇 經 濟 的 發 展 終 於 導 致 中 產 階 級 的 參 政 意 識 但 從 江 蘇 與 廣 東 的 比 較 上, 這 個 假 設 是 值 得 慎 思 的 即 便 江 蘇 在 二 三 年 之 後 的 人 均 地 區 生 產 總 值 已 經 淩 駕 廣 東, 但 領 先 的 幅 度 僅 為 數 百 元 人 民 幣 這 麼 有 限 的 差 距, 會 導 致 中 產 階 級 出 現 參 政 意 識, 從 而 迫 使 政 府 推 動 政 治 改 革 嗎? 如 果 答 案 是 否 定 的, 那 我 們 如 何 解 釋 江 蘇 推 動 的 改 革 呢? 4 江 蘇 廣 東 四 川 人 均 地 區 生 產 總 值 ( 元 ) 年 份 資 料 來 源 : 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局,1999~2008 本 文 認 為, 關 鍵 在 於 三 位 領 導 幹 部 的 因 素 仇 和 李 源 潮 胡 錦 濤 首 先, 江 蘇 政 改 的 先 行 者 宿 遷 市 委 書 記 仇 和, 他 被 稱 為 是 最 富 爭 議 的 市 委 書 記 ( 張 立,2004a), 偏 好 以 激 進 的 方 式 來 推 動 政 改 他 主 政 的 宿 遷 市, 是 江 蘇 最 貧 瘠 的 地 區 之 一, 仇 和 所 面 對 的 問 題 和 四 川 的 基 層 幹 部 是 一 致 的, 也 就 是 面 臨 社 會 維 穩 的 迫 切 性 他 也 在 宿 遷 推 動 基 層 首 長 選 制 改 革, 且 受 到 省 委 書 記 李 源 潮 的 稱 許 李 源 潮 進 一 步 將 基 層 首 長 選 制 改 革 做 了 推 廣, 研 議 公 推 公 選 縣 ( 市 ) 長 推 薦 人 選 ( 姓 名 不 詳,2003a) 二 三 年 十 月, 李 源 潮 決 定 在 蘇 南 的 常 州, 以 及 蘇 北 的 徐 州, 公 推 公 選 金 壇 沛 縣 兩 個 縣 ( 市 ) 長 的 推 薦 人 選 李 源 潮 在 二

27 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 131 四 年 二 月 七 日 召 開 會 議, 對 於 公 推 公 選 的 工 作 與 以 總 結 ( 姓 名 不 詳, 2004b) 二 四 年 九 月, 江 蘇 將 公 推 公 選 推 向 22 名 省 管 幹 部 的 層 級, 包 括 盱 貽 縣 洪 澤 縣 泗 陽 縣 的 縣 長 職 務 ( 姓 名 不 詳,2004d) 仇 和 與 李 源 潮 的 政 改, 獲 得 胡 錦 濤 的 肯 定 胡 錦 濤 在 二 四 年 四 月 三 十 日 至 五 月 六 日, 視 察 江 蘇, 包 括 蘇 北 的 宿 遷 市 胡 錦 濤 在 視 察 過 程 中, 指 出 要 提 高 領 導 班 子 的 整 體 素 質, 提 高 黨 組 織 的 創 造 力 和 凝 聚 力 胡 錦 濤 藉 由 此 行, 肯 定 了 江 蘇 的 政 改, 特 別 是 胡 錦 濤 親 訪 宿 遷, 並 面 見 爭 議 極 大 的 市 委 書 記 仇 和 胡 錦 濤 在 二 四 年 在 五 月 二 日 視 察 宿 遷 的 過 程 中, 一 位 隨 行 幹 部 曾 透 露 : 其 實 中 央 對 宿 遷 的 一 舉 一 動 都 洞 若 觀 火, 不 僅 如 此, 還 幾 次 派 人 到 宿 遷 進 行 暗 訪, 是 老 百 姓 對 仇 和 的 良 好 口 碑 宿 遷 日 新 月 異 的 巨 大 變 化, 讓 中 央 高 層 選 擇 沈 默 ( 包 永 輝 徐 壽 松,2009:242) 這 段 文 字 透 露 了 中 央 一 直 掌 握 住 宿 遷 政 改 的 訊 息, 並 與 以 默 許 也 就 是 在 二 四 年 五 月 二 日, 李 源 潮 與 仇 陪 同 胡 錦 濤 造 訪 宿 遷 仇 和 後 來 向 南 方 周 末 的 記 者 表 示 : 我 感 覺 胡 總 書 記 最 關 心 的, 還 是 政 治 民 主 的 建 設 情 況 從 沭 陽 推 行 的 幹 部 任 前 公 示, 到 宿 遷 的 公 推 競 選, 胡 總 書 記 對 此 問 得 最 多, 問 得 最 細 ( 張 立,2004b) 在 人 民 網 的 另 一 篇 文 章, 記 載 當 時 陪 同 胡 錦 濤 視 察 的 一 位 宿 遷 市 級 官 員 的 回 憶 : 仇 書 記 匯 報 時, 胡 總 書 記 問 到 了 公 推 公 選 等 政 治 民 主 制 度 建 設 的 情 況 當 時 胡 錦 濤 聽 得 很 認 真, 也 問 得 很 細 ( 劉 炳 路,2006) 江 蘇 的 基 層 首 長 選 制 改 革, 就 在 仇 和 李 源 潮 胡 錦 濤 的 推 動 下, 在 全 省 擴 展 開 來 這 個 偏 異 個 案 對 於 政 績 派 系 模 式 有 什 麼 啟 發? 本 文 進 一 步 討 論 如 下 江 蘇 的 政 改 和 中 產 階 級 的 關 係 是 不 顯 著 的, 它 的 發 生 主 要 取 決 於 領 導 幹 部 的 因 素 仇 和 李 源 潮 胡 錦 濤 的 推 動, 是 基 層 首 長 選 制 在 江 蘇 順 利 擴 展 的 主 因 筆 者 認 為 胡 錦 濤 有 意 藉 由 江 蘇 的 政 改, 為 東 部 的 富 裕 省 份 建 立 一 個 和 諧 社 會 的 樣 版 換 言 之, 胡 錦 濤 提 升 江 蘇 實 施 和 諧 社 會 的 效 用 函 數, 使 得 李 源 潮 願 意 在 省 委 書 記 任 內 ( 二 二 至 二 七 ), 進 行 大 規 模 的 基 層 首 長 選 制 改 革 李 源 潮 屬 於 胡 錦 濤 的 團

28 132 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 系, 16 這 符 合 本 文 對 於 派 系 與 政 改 關 係 的 預 期 但 在 江 蘇 的 個 案 中, 胡 錦 濤 調 整 了 和 諧 社 會 的 政 績 效 用 函 數, 使 得 江 蘇 在 推 行 幹 部 人 事 制 度 改 革 上, 獲 得 一 塊 新 增 的 效 用 區 塊 政 績 效 用 函 數 變 動 後 所 新 增 的 效 用 總 和, 本 文 繪 於 圖 5 5 L1-L4 的 距 離, 為 胡 錦 濤 增 加 省 級 領 導 人 在 推 行 和 諧 社 會 的 效 用 函 數 L4 C + B1 硬 制 度 政 改 的 效 用 L1 省 級 領 導 人 對 於 和 諧 社 會 政 績, 形 成 的 效 用 總 和 L2 L3 A C B2 B1 非 硬 制 度 政 改 的 效 用 省 級 的 初 始 條 件 經 濟 極 為 落 後, 且 分 離 主 義 盛 行 之 西 部 省 份 經 濟 正 在 發 展, 但 GDP 相 對 落 後 之 地 經 濟 正 在 發 展, 且 GDP 相 對 領 先 之 地 說 明 :1. L4 為 胡 錦 濤 增 加 省 級 領 導 人 推 動 和 諧 社 會 政 績 的 效 用 函 數 2. L1 為 和 諧 社 會 政 績 的 效 用 函 數 ;L2 為 小 康 社 會 政 績 的 效 用 函 數 ;L3 為 省 級 領 導 人 發 動 硬 制 度 政 改 的 最 低 風 險 線 3. A 區 為 省 級 領 導 人 發 動 基 層 首 長 選 制 改 革 的 效 用 總 和,B1 加 上 B2 為 省 級 領 導 人 發 動 行 政 三 分 制 的 效 用 總 和,C 加 上 B1 為 省 級 領 導 人 發 動 基 層 首 長 選 制 改 革 的 效 用 總 和 資 料 來 源 : 筆 者 自 行 整 理 16 團 系 指 的 是 曾 在 共 青 團 系 統 李 源 潮 在 1983 年, 出 任 團 中 央 書 記 處 書 記 兼 全 國 青 聯 副 主 席, 而 胡 錦 濤 為 團 中 央 書 記 處 書 記 兼 全 國 青 聯 主 席 ; 胡 錦 濤 在 1984 年 晉 升 為 團 中 央 書 記 處 第 一 書 記, 他 在 共 青 團 和 全 國 青 聯 都 是 李 源 潮 的 直 屬 長 官 ( 余 木,2004)

29 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 133 胡 錦 濤 所 調 整 的 和 諧 社 會 政 績 效 用 函 數, 見 於 圖 5 的 L4 簡 言 之, 該 項 政 績 函 數 由 原 本 的 L1 上 升 到 L4 胡 錦 濤 的 介 入, 對 於 本 文 的 模 型 而 言, 是 一 個 外 生 變 項 (exogenous variable) 當 L4 變 成 和 諧 社 會 政 績 的 新 效 用 函 數 後, 該 地 區 的 政 改 新 增 效 用, 為 區 塊 C 的 部 分 而 區 塊 C 加 上 區 塊 B1, 為 該 地 區 省 級 領 導 人 推 動 基 層 首 長 選 制 改 革 的 效 用 總 和 胡 錦 濤 這 隻 看 得 見 的 手 (visible hand), 調 整 了 政 績 的 效 用 函 數, 促 使 江 蘇 省 得 政 改 模 式 和 其 他 東 部 省 份, 呈 現 極 大 的 不 同, 而 較 近 同 於 四 川 的 模 式 胡 錦 濤 在 二 三 年 提 出 了 科 學 發 展 觀, 強 調 發 展 經 濟 不 能 犧 牲 社 會 的 和 諧, 目 的 是 為 了 扭 轉 江 澤 民 時 期 的 唯 GDP 論 二 四 年 之 後, 更 多 的 高 層 領 導 批 判 了 唯 GDP 論 曾 慶 紅 在 一 次 專 題 會 上 指 出, GDP 雖 是 世 界 通 用 的 經 濟 指 標, 但 也 存 在 片 面 性 絕 對 化 的 缺 陷 ( 姓 名 不 詳,2004a) 這 種 揚 棄 唯 GDP 論 的 路 線, 甚 至 在 中 央 經 濟 工 作 會 議 上 被 提 及 ( 姓 名 不 詳,2005) 簡 單 的 說, 胡 錦 濤 在 十 六 大 之 後, 就 希 望 能 提 出 不 同 於 將 澤 民 的 指 導 理 論, 特 別 是 在 和 諧 社 會 的 實 踐 上, 胡 錦 濤 需 要 在 東 部 的 富 裕 省 份, 建 立 代 表 性 的 樣 版 在 胡 錦 濤 的 授 權 下, 李 源 潮 在 江 蘇 的 改 革 反 映 出 一 種 不 以 GDP 為 導 向 的 思 維 他 可 能 是 東 部 省 份 要 員 中, 少 數 不 僅 僅 以 提 升 GDP 為 執 政 目 標 的 官 吏 舉 例 來 說, 在 太 湖 污 染 事 件 時, 他 甚 至 表 示 : 只 要 能 把 太 湖 治 理 好, 哪 怕 GDP 下 降 15% ( 姓 名 不 詳,2007) 誠 如 他 所 言 : 江 蘇 不 是 最 富, 但 求 最 和 諧 ( 姓 名 不 詳,2006c) 在 豎 立 和 諧 社 會 樣 版 的 前 提 下, 胡 錦 濤 願 意 讓 李 源 潮 進 行 試 點 李 源 潮 在 江 蘇 改 革 基 層 首 長 選 制, 並 獲 得 胡 錦 濤 的 支 持 與 認 同, 因 此 獲 得 充 分 的 報 酬 遞 增 (increasing returns) 17 李 源 潮 的 改 革, 使 得 江 蘇 境 內 的 政 治 發 展, 迥 異 於 其 他 東 部 省 份 十 七 大 時, 李 源 潮 獲 得 中 央 的 拔 擢, 調 升 為 中 央 組 織 部 部 長 中 共 內 部 人 士 向 文 匯 報 透 露, 李 源 潮 在 江 蘇 推 動 的 幹 部 選 拔 任 用 制 度 改 革, 不 但 得 到 中 央 的 肯 定, 而 且 還 有 可 能 在 全 國 進 一 步 推 廣 ( 王 蘇 沈 婷,2007) 換 言 之, 李 源 潮 捨 棄 唯 GDP 17 關 於 報 酬 遞 增 的 概 念, 請 參 見 Pierson (2000: 252)

30 134 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 論 的 政 績, 而 投 注 於 建 立 社 會 穩 定 機 制 的 改 革, 是 完 全 正 確 的 選 擇 江 蘇 的 政 改 路 徑, 有 其 複 雜 的 歷 史 背 景 本 文 無 意 將 江 蘇 發 動 幹 部 人 事 制 度 改 革 的 根 由, 完 全 歸 因 於 胡 錦 濤 的 因 素 事 實 上, 在 二 三 年 之 前, 仇 和 曾 在 江 蘇 進 行 激 進 的 基 層 首 長 選 制 改 革, 這 項 改 革 卻 受 到 李 源 潮 的 賞 識, 而 在 江 蘇 推 廣 該 項 改 革 這 些 歷 史 背 景, 導 致 胡 錦 濤 決 定 以 江 蘇 作 為 東 部 省 份, 推 動 人 事 改 革 的 先 行 地, 從 而 對 和 諧 社 會 在 江 蘇 的 實 踐 賦 予 更 高 的 期 待 胡 錦 濤 的 因 素, 是 影 響 李 源 潮 願 意 在 江 蘇 繼 續 推 動 人 事 改 革 的 關 鍵 江 蘇 的 政 改 對 於 政 績 派 系 模 式 的 啟 發, 在 於 說 明 政 績 的 效 用 函 數 有 可 能 因 為 中 央 領 導 人 的 政 策 而 調 整, 但 這 種 調 整 不 會 擴 至 全 面, 而 僅 會 針 對 少 數 地 區 來 試 行 筆 者 在 本 文 初 始, 檢 視 經 濟 發 展 導 致 政 治 改 革 的 命 題, 是 否 能 適 用 於 中 國 大 陸 以 基 層 首 長 選 制 改 革 為 例, 四 川 與 江 蘇 是 兩 大 重 鎮, 但 其 經 濟 狀 況 卻 南 轅 北 轍, 這 說 明 該 項 理 論 並 不 是 一 個 令 人 滿 意 的 解 釋 從 這 個 侷 限 出 發, 筆 者 試 圖 建 構 政 績 派 系 模 式 去 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 改 本 文 認 為 和 總 書 記 存 在 派 系 關 係 的 省 級 領 導, 可 以 獲 得 政 改 的 先 行 權 但 各 地 初 始 條 件 的 考 量, 使 得 省 級 領 導 相 繼 追 求 和 諧 社 會 與 小 康 社 會 的 政 績, 並 推 動 相 關 的 政 治 改 革, 使 得 各 地 政 改 的 模 式 迥 異 以 四 川 和 廣 東 為 例, 省 委 書 記 張 學 忠 汪 洋, 都 是 胡 錦 濤 的 嫡 系, 使 得 兩 省 的 政 改 進 程 冠 居 全 國 但 由 於 兩 省 的 經 濟 環 境 不 同, 使 得 張 學 忠 汪 洋, 分 別 推 動 政 改 的 硬 制 度 基 層 首 長 選 制 和 行 政 三 分 制 但 在 存 在 分 離 主 義 的 西 部 省 份, 在 穩 定 壓 倒 一 切 的 思 量 下, 該 省 並 不 會 推 動 過 多 政 改 筆 者 相 信, 將 解 釋 層 級 聚 焦 在 省 級 領 導, 並 結 合 政 績 與 派 系 的 因 素, 能 解 釋 為 何 少 數 省 份 發 動 大 規 模 的 政 改, 以 及 何 以 政 改 模 式 不 盡 相 同 江 蘇 的 個 案 則 進 一 步 深 化 政 績 派 系 模 式 就 筆 者 的 分 析, 江 蘇

31 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 135 的 政 改 充 斥 著 高 度 的 試 驗 性 質 簡 單 來 說, 是 仇 和 的 宿 遷 經 驗 受 到 李 源 潮 的 欣 賞, 李 源 潮 有 意 擴 大 推 行 此 外, 胡 錦 濤 有 意 在 東 部 省 份, 建 立 一 個 和 諧 社 會 的 推 行 樣 版, 因 此 提 高 江 蘇 推 動 和 諧 社 會 政 績 的 效 用 函 數, 並 鼓 勵 李 源 潮 繼 續 在 江 蘇 改 革 基 層 首 長 選 制 換 言 之, 江 蘇 的 案 例 完 全 不 能 說 明 經 濟 發 展 與 政 治 改 革 的 聯 繫, 因 為 中 產 階 級 在 該 省 的 改 革 過 程 中, 影 響 力 不 大 江 蘇 的 個 案 反 而 更 加 論 證 政 治 菁 英 取 向 對 於 解 釋 中 國 政 改 的 適 用 性 從 更 宏 觀 的 理 論 面 向 來 看, 政 績 派 系 模 式 是 否 能 對 辯 論 已 久 的 中 國 模 式 有 所 啟 發? 不 少 學 者 已 經 提 到, 中 共 在 推 行 改 革 的 過 程 中, 反 映 出 漸 進 主 義 (gradualism) 的 型 態, 中 央 領 導 人 可 以 掌 控 改 革 進 程 (Pei, 2006: 25-26) 用 中 共 的 術 語 來 說, 就 是 藉 由 摸 著 石 頭 過 河 來 累 積 經 驗 但 文 獻 的 討 論 多 停 留 在 此, 並 沒 有 進 一 步 討 論 中 央 在 試 誤 的 過 程 中, 如 何 降 低 改 革 的 風 險 性? 本 文 認 為 中 央 領 導 人 藉 由 扈 從 關 係, 在 地 方 安 插 親 信 幹 部, 並 賦 予 這 些 幹 部 最 實 質 的 改 革 先 行 權 由 於 政 治 改 革 是 一 個 不 存 在 先 驗 模 式, 又 涉 及 政 治 敏 感 的 議 題, 改 革 的 幅 度 和 進 程 都 不 能 脫 離 中 央 的 掌 握, 只 能 將 政 治 改 革 的 權 力 交 給 親 信 幹 部 若 制 度 能 夠 推 行, 中 央 領 導 人 再 進 一 步 推 廣 至 全 國, 若 制 度 改 革 的 風 險 過 大 或 是 反 對 力 量 過 強, 則 馬 上 終 止 試 點 本 文 將 這 種 模 式, 稱 為 政 治 改 革 的 宏 觀 調 控 這 是 一 個 有 意 義 的 嘗 試 周 雪 光 曾 經 提 到, 如 果 中 國 模 式 是 摸 著 石 頭 過 河, 那 重 點 是 誰 來 摸? 如 果 答 案 是 中 央, 那 萬 一 摸 錯 了, 怎 麼 辦 (1994:84)? 由 中 央 來 進 行 全 國 整 體 性 的 政 治 改 革, 是 否 會 造 成 一 步 錯, 全 局 錯 的 危 險, 而 造 成 類 似 文 革 的 災 難? 進 而 導 致 中 共 政 權 的 崩 潰? 中 國 當 前 的 政 改 模 式, 是 避 免 全 國 一 致 性 的 改 革, 讓 一 部 份 省 份 因 地 制 宜 試 行 不 同 類 型 的 政 改, 而 這 些 省 級 幹 部 一 定 是 中 央 領 導 人 的 扈 從 者, 中 央 有 絕 對 的 權 力 調 控 政 改 的 幅 度 與 進 程 這 種 模 式, 可 以 有 效 降 低 制 度 創 新 (institutional innovation) 的 風 險 性 所 謂 的 中 國 模 式, 除 了 摸 著 石 頭 過 河 的 漸 進 改 革 外, 我 們 還 可 以 提 出 更 具 體 的 輪 廓 那 就 是 中 央 藉 由 小 康 社 會 與 和 諧 社 會 的 考 核 指 標, 使 得 省 級 領 導 人 依 循 政 績 最 大 化 的 預 期, 去 追 求 適 合 地 區

32 136 解 釋 中 國 大 陸 省 級 的 政 治 改 革 : 政 績 派 系 模 式 的 思 考 蔡 文 軒 需 要 的 政 治 改 革 但 在 改 革 的 過 程 中, 中 央 領 導 人 藉 由 安 排 親 信 幹 部 接 任 省 級 領 導 人, 並 賦 予 他 們 最 大 的 改 革 先 行 權, 以 調 控 整 個 政 改 的 進 程 與 幅 度, 降 低 改 革 的 風 險 性 筆 者 提 出 政 績 派 系 模 式, 希 望 能 將 中 國 模 式 進 一 步 具 體 化 行 文 至 此, 本 文 的 研 究 也 告 一 段 落, 但 衍 生 出 來 的 議 題, 是 值 得 進 一 步 深 思 的 例 如 本 文 所 探 討 的 三 個 個 案, 省 委 書 記 都 是 總 書 記 ( 胡 錦 濤 ) 的 派 系 然 則, 中 央 領 導 人 並 非 只 有 總 書 記 才 擁 有 派 系, 其 他 政 治 局 常 委 也 多 和 省 級 領 導 存 在 派 系 關 係 因 此 中 央 領 導 人 省 級 領 導 人 的 圖 像, 應 該 是 更 為 多 元 這 值 得 進 一 步 深 思, 一 旦 中 央 領 導 人 對 於 政 改 的 意 見 出 現 分 歧, 則 如 何 調 控 省 級 的 改 革? 所 謂 的 政 治 改 革 的 宏 觀 調 控, 是 誰 來 調 控? 是 總 書 記 的 乾 綱 獨 斷? 或 是 中 央 出 現 改 革 派 與 保 守 派 的 鬥 爭, 進 而 影 響 省 級 政 改? 這 些 有 趣 的 問 題, 都 反 映 出 中 國 模 式 存 在 著 更 為 複 雜 的 面 向, 極 待 進 一 步 的 研 究 與 釐 清 丁 望,2001, 增 強 接 班 熱 身 運 動 政 治 新 星 崛 起, 投 資 中 國, 88: 于 旭 明,2009, 北 京 共 識 之 父 雷 默 : 中 國 特 色 下 一 步 需 要 新 的 思 想 解 放, 東 方 日 報,10/15, 第 A12 版 中 共 中 央,2006, 中 共 中 央 關 於 加 強 黨 的 執 政 能 力 建 設 的 決 定, 中 共 中 央 文 獻 研 究 室 ( 編 ), 十 六 大 以 來 重 要 文 獻 選 編 ( 中 ), 北 京 : 中 央 文 獻 出 版 社, 中 共 中 央 辦 公 廳,2007, 黨 政 領 導 幹 部 職 務 任 期 暫 行 規 定, 中 共 中 央 組 織 部 研 究 室 ( 編 ), 幹 部 人 事 制 度 改 革 : 政 策 法 規 文 件 選 編, 北 京 : 黨 建 讀 物 出 版 社, 中 國 現 代 化 戰 略 研 究 課 題 組,2005, 中 國 現 代 化 報 告 2005: 經 濟 現 代 化 研 究, 北 京 : 北 京 大 學 出 版 社

33 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 137 中 華 人 民 共 和 國 國 家 統 計 局, , 中 國 統 計 年 鑑, 北 京, 中 國 統 計 出 版 社 尹 輝,2009a, 政 改 綱 要 未 經 決 策 程 序 討 論, 新 快 報,3/9, 第 A5 版 尹 輝,2009b, 廣 東 大 廳 局 露 出 大 半 張 臉, 新 快 報,9/5, 第 A5 版 王 珺,2002, 適 應 性 調 整 與 競 爭 力 提 升 : 對 廣 東 發 展 裝 備 工 業 的 戰 略 性 思 考, 南 方 日 報,10/25, 第 B5 版 王 蘇 沈 婷,2007, 新 任 中 組 部 長 李 源 潮 鐵 腕 嚴 治 吏, 救 人 入 獄 前, 文 匯 報,10/27, 第 A17 版 包 永 輝 徐 壽 松,2009, 政 道 : 仇 和 十 年, 杭 州 : 浙 江 人 民 出 版 社 朱 紅 軍,2007, 女 書 記 的 艱 難 政 改 試 驗, 鄉 鎮 論 壇,18: 6-8 江 澤 民,1997, 關 於 講 政 治, 中 共 中 央 文 獻 研 究 室 ( 編 ), 十 四 大 以 來 重 要 文 獻 選 編 ( 中 ), 北 京 : 人 民 出 版 社, 江 澤 民,2000, 高 舉 鄧 小 平 理 論 為 大 旗 幟, 把 建 設 有 中 國 特 色 社 會 主 義 事 業 全 面 推 向 二 十 一 世 紀, 中 共 中 央 文 獻 研 究 室 ( 編 ), 十 五 大 以 來 重 要 文 獻 選 編 ( 上 ), 北 京 : 人 民 出 版 社,1-51 江 澤 民,2005, 全 面 建 設 小 康 社 會, 開 創 中 國 特 色 社 會 主 義 事 業 新 局 面, 新 華 月 報 ( 編 ), 十 六 大 以 來 黨 和 國 家 重 要 文 獻 選 編 ( 上 ), 北 京 : 人 民 出 版 社,3-45 何 俊,2008, 實 現 跨 越 式 發 展, 四 川 最 缺 的 是 什 麼, 四 川 新 聞 網, /4/7 余 木,2004, 胡 總 政 治 理 念, 江 蘇 何 以 先 行, 香 港 經 濟 日 報, 11/15, 第 A37 版 李 凡,2003, 承 風 而 來 : 我 所 經 歷 的 步 雲 鄉 長 直 選, 西 安 : 西 北 大 學 出 版 社 李 偉,2005a, 鄉 鎮 黨 委 書 記 公 推 直 選 全 面 推 開, 四 川 日 報, 2005/8/26, 第 1 版

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35 政 治 科 學 論 叢 第 四 十 四 期 民 國 99 年 6 月 139 姓 名 不 詳,2007, 治 理 太 湖 不 惜 降 低 GDP, 明 報,10/4, 第 A21 版 姓 名 不 詳,2009a, 正 確 政 績 觀, 人 民 日 報,2/11, 第 13 版 姓 名 不 詳,2009b, 公 推 直 選, 新 華 網, com/gate/big5/news.xinhuanet.com/politics/ /28/content_ htm,2009/4/28 查 慶 九,1999, 民 主 不 能 超 越 法 律, 法 制 日 報,1/19, 第 A1 版 柳 曉 森,2004, 羅 幹 在 全 國 社 會 治 安 綜 合 治 理 工 作 會 強 調, 切 實 抓 好 矛 盾 糾 紛 排 查 調 處 工 作, 為 改 革 發 展 創 造 和 諧 穩 定 社 會 環 境, 人 民 日 報,6/13, 第 1 版 胡 鞍 鋼 胡 聯 合,2005, 轉 型 與 穩 定 : 中 國 如 何 長 治 久 安, 北 京, 人 民 出 版 社 胡 錦 濤,2006, 在 省 部 級 主 要 領 導 幹 部 提 高 構 建 社 會 主 義 和 諧 社 會 能 力 專 題 研 討 班 上 的 講 話, 中 共 中 央 文 獻 研 究 室 ( 編 ), 十 六 大 以 來 重 要 文 獻 選 編 ( 中 ), 北 京 : 中 央 文 獻 出 版 社, 曹 紹 平 鄒 愛 國,1999, 紀 念 西 藏 和 平 解 放 四 十 周 年, 首 都 各 界 人 士 隆 重 集 會, 人 民 日 報,5/24, 第 1 版 寇 健 文,2005, 中 共 菁 英 政 治 與 質 性 分 析 : 原 始 資 料 來 源 與 分 析 方 法, 台 灣 政 治 學 刊,9(2): 康 曉 光,2002, 未 來 3~5 年 中 國 大 陸 政 治 穩 定 性 分 析, 戰 略 與 管 理,3: 1-15 張 立,2004a, 最 富 爭 議 的 市 委 書 記, 南 方 周 末,2/5, 第 A1 版 張 立,2004b, 爭 議 仇 和, 南 方 周 末,12/30, 第 3 版 郭 奔 勝,2004, 周 永 康 在 江 蘇 考 察 工 作 時 強 調 : 發 展 是 政 績, 穩 定 也 是 政 績, 人 民 日 報,9/6, 第 2 版 陳 善 哲,2008, 5 年 前 一 次 流 產 的 行 政 三 分 改 革 大 部 制 的 深 圳 初 戀, 21 世 紀 經 濟 報 道,3/7, 第 1 版 傅 之 迪,2004, 沒 有 GDP 的 增 長 是 不 行 的, 人 民 日 報,2/2,