序 言 吸烟有害并可导致多种疾病, 已成为当今全球共同面临的最大公共卫生问题之一 吸烟和二手烟会对人类健康 社会 经济 环境造成严重危害, 己是科学证实的 2003 年 5 月, 在第 56 届世界卫生大会上, 世界卫生组织的 192 个成员国一致通过了 烟草控制框架公约 从此, 控制烟草流行 减少

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1 走向健康发展的战略选择 领导干部不可不知的控烟常识 主 编 许桂华 副主编 杨功焕许正中 编委 ( 以姓氏笔画排序 ) 许正中姜垣杨杰杨焱赵娜倪菁华曾繁玉 编 审 许桂华许正中

2 序 言 吸烟有害并可导致多种疾病, 已成为当今全球共同面临的最大公共卫生问题之一 吸烟和二手烟会对人类健康 社会 经济 环境造成严重危害, 己是科学证实的 2003 年 5 月, 在第 56 届世界卫生大会上, 世界卫生组织的 192 个成员国一致通过了 烟草控制框架公约 从此, 控制烟草流行 减少烟草危害, 成为各国政府的共识 中国政府是第 77 个签署 公约 的国家 2005 年 8 月 28 日, 第十届全国人大第十七次会议批准了 公约, 并于 2006 年 1 月 9 日正式在我国生效 2009 年, 卫生部 国家中医药管理局 总后勤部卫生部和武警部队后勤部等四部局联合下发了 关于 2011 年起全国医疗卫生系统全面禁烟的决定 2010 年, 教育部与卫生部 关于进一步加强学校控烟工作的意见, 要求全国学校控烟 2009 年和 2011 年, 国家广电总局两次下发 关于严格控制电影 电视剧中吸烟镜头的通知 目前, 北京 上海 广州等 12 个城市已经相继出台了公共场所禁止吸烟的地方法规 全面推行公共场所禁烟 己写入十二五规划 由于媒体对烟草危害的大力宣传, 社会团体和民间组织以及多学科专家的积极参与, 极大地推进了我国的控烟履约工作, 我国公民对烟草危害的认识已明显提高 近日, 中共中央办公厅 国务院办公厅联合下发了 关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知, 明确要求各级领导干部带头在公共场所不吸烟, 在公务活动中不摆放卷烟, 不用公款买烟, 不为烟草产品做广告等, 这是我国控烟履约的里程碑 控制吸烟, 保护健康, 是全社会的工作, 不仅要从青少年抓起, 更要让干部们了解烟草危害 了解公约基本条款的要求 了解国际上行之有效的控烟策略, 这对贯彻落实党的 以人为本 的科学发展观和习总书记强调的 人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵 有着重要意义 领导干部要率先垂范, 遵守公共场所禁止吸烟的规定, 了解烟草对公民健康的危害以及对社会经济可持续发展的影响, 充分认识各级政府和领导干部在控烟履约中的主导作用 以实际行动落实我国对控烟履约的承诺, 为国民经济可持续发展发挥积极作用, 保护人民群众的身体健康, 努力实现美好的中国梦 国家行政学院是培养高级干部的摇篮 将控烟履约相关信息纳入教育内容对

3 领导干部控烟和政府主导控烟十分重要 控烟是一项长期持久的工作, 各有关部门都要持续不懈地宣传吸烟对健康的危害, 使控烟履约成为政府和全社会的意志 相信 走向健康发展的战略选择 领导干部不可不知的控烟常识 一书, 会对控烟行动提供有效的指导 全国人大常委会原副委员长 何鲁丽 2014 年 3 月 26 日

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5 目录 第一章烟草与健康 第一节烟草烟雾的有害成份 一 尼古丁 二 烟焦油 三 一氧化碳 四 多种有毒化合物 五 放射性物质 六 有害金属 七 其它有害物质 第二节吸烟导致的主要疾病 一 肺癌及多种恶性肿瘤 二 呼吸系统疾病 三 心血管病 四 脑血管病 : 五 消化系统疾病 六 内分泌疾病 七 危害男性生殖健康 八 其它疾病 第三节 二手烟草烟雾 对健康的危害 第四节吸烟对妇女和儿童的影响 第五节中国烟草流行状况 一 人群吸烟率 二 人群吸烟流行特点 三 青少年吸烟情况 四 人群戒烟情况 五 二手烟暴露状况 六 烟草流行对人民健康造成的严重恶果 第六节关于 低焦油卷烟 和 中式卷烟 一 关于 低焦油卷烟 二 关于 中式卷烟 第二章改革烟草经济体系, 创新中国发展道路... 错误! 未定义书签 第一节烟草和烟草制品... 错误! 未定义书签 一 烟草的起源和传播... 错误! 未定义书签 二 烟草的分类... 错误! 未定义书签 三 全球烟草流行... 错误! 未定义书签 第二节中国的烟草业... 错误! 未定义书签 一 中国的烟草业... 错误! 未定义书签 二 中国的烟草专卖体制... 错误! 未定义书签

6 第三节把脉中国烟草经济, 全面形成改革动力... 错误! 未定义书签 一 界定烟草经济状况, 把握控烟改革对象... 错误! 未定义书签 二 剖析烟草经济链条, 瞄准改革突破区域... 错误! 未定义书签 三 应对国际环境影响, 转型烟草经济发展... 错误! 未定义书签 四 重新审视烟草经济, 催生控烟改革动力... 错误! 未定义书签 第二节全息把握烟草危害, 转变经济发展模式... 错误! 未定义书签 一 梳理烟草健康危害, 强化政府控烟意识... 错误! 未定义书签 二 认识烟草贫困危害, 有效减轻经济负担... 错误! 未定义书签 三 清晰烟草社会危害, 创新社会治理路径... 错误! 未定义书签 四 权衡烟草经济利益, 转变经济发展模式... 错误! 未定义书签 第三节打造控烟普遍服务, 催生健康经济成长... 错误! 未定义书签 一 全面监测烟草使用, 有效避免烟草危害... 错误! 未定义书签 二 有效提供戒烟帮助, 远离烟草危害困扰... 错误! 未定义书签 三 依托法律制度建设, 打造社会无烟环境... 错误! 未定义书签 四 大力培育社会组织, 强化社会控烟力度... 错误! 未定义书签 第四节改革运行管理机制, 驱动中国跨越发展... 错误! 未定义书签 一 识别产业制度损耗, 推动烟草管理改革... 错误! 未定义书签 二 重新调整烟草税收, 遏制烟草发展势头... 错误! 未定义书签 三 推动专卖制度改革, 加快控烟履约进程... 错误! 未定义书签 四 导入控烟绩效管理, 全面落实控烟责任... 错误! 未定义书签 第三章戒除烟草财政, 提高中国控烟履约绩效... 错误! 未定义书签 第一节透析烟草财政副作用, 保障政府运作稳定性... 错误! 未定义书签 一 维护政府财政健康, 筑牢国家治理支柱... 错误! 未定义书签 二 中国财政对烟草业依赖度高... 错误! 未定义书签 三 烟草依赖对政府行为的扰动... 错误! 未定义书签 第二节明确烟草使用影响, 综合评估社会损益... 错误! 未定义书签 一 烟草种植 生产 销售的机会成本巨大... 错误! 未定义书签 二 烟草使用导致的劳动力损失... 错误! 未定义书签 三 吸烟引发的疾病导致医疗费用加重财政负担... 错误! 未定义书签 四 烟草使用引发疾病导致国民健康素质下降... 错误! 未定义书签 第三节厘清烟草税收起源, 明晰烟草财税改革历程... 错误! 未定义书签 一 烟草税的起源与发展... 错误! 未定义书签 二 全球控烟中的烟草税... 错误! 未定义书签 三 中国烟草财税体制改革历程... 错误! 未定义书签 第四节实现价税联动, 优化以税控烟效果... 错误! 未定义书签 一 烟草价税联动 以税控烟的经济学基础... 错误! 未定义书签 二 烟草价税联动的必要性和可行性分析... 错误! 未定义书签 三 中国烟草税的现状分析... 错误! 未定义书签 四 完善烟草价税联动机制的政策建议... 错误! 未定义书签 第四章世界卫生组织 烟草控烟框架公约... 错误! 未定义书签 第一节 烟草控制框架公约 的诞生 一 制定 公约 的背景 二 公约 制定的历程... 99

7 三 公约 的通过 第二节 公约 的目标 原则和一般义务 一 公约 的目标 : 保护公众健康权利 二 实现目标的七项指导原则 三 缔约方的一般义务 四 公约 术语定义 第三节 公约 的主要内容 一 减少烟草需求 二 减少烟草供应 三 公共意识与信息交流 四 财政资源 ( 第 26 条 ) 五 法律问题 第四节 :MPOWER 系列政策 一 M 监测烟草使用与预防政策 二 P 保护人们免受烟草烟雾危害 三 O 提供戒烟服务 四 W 警示烟草危害 五 E 确保禁止烟草广告 促销和赞助 六 R 提高烟税 第五节其他有效控制烟草的措施 一 防止烟草控制相关公共卫生政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响 二 促进公众对烟草控制问题的认识 三 烟草制品成分管制和披露 第五章国内外控烟履约进展 第一节全球控烟履约进展 一 监测烟草的流行和控烟政策的进展 二 保护人们免受烟草烟雾危害的进展 三 提供戒烟帮助的进展 四 警示烟草危害的进展 五 禁止烟草广告 促销和赞助的进展 第二节中国政府在 公约 签署前的控烟行动 一 国家领导人重视控烟 二 大力开展烟草危害的宣传教育和控烟活动 三 重视控烟立法, 推进创建无烟环境 四 开展烟草流行调查和监测 五 积极参与 公约 的起草和谈判 第三节中国政府签署 公约 后控烟履约进展 一 成立领导小组, 建立履约机组 二 修订出台有关控烟法规和政策 三 开展控烟宣传, 创建无烟环境 四 党政领导干部带头禁烟控烟 五 规范烟草生产, 打击非法贸易 第四节中国非政府组织在控烟中的作用 一 医学卫生界率先认识烟草危害并积极倡导控烟行动

8 二 民间控烟组织积极推动控烟 三 促进政府颁发有关控烟法规 四 推动政府无烟政策和行动 五 揭露烟草公司违法及伪善行为 六 组织开展烟草流行监测 七 搭建控烟交流平台 八 组织开展国内外控烟经验与学术交流 九 揭露烟草业研究 推销 宣传 低危害卷烟 十 法学界和民众运用法律促进控烟履约 笫五节中国港 澳特区和台湾地区控烟进展 一 香港特区 二 澳门特区 三 台湾地区 第六节中国控烟履约存在的问题和差距 一 公众受烟草烟雾危害严重, 对其危害性认识仍然不足 二 烟草产销量不降反升 三 世卫组织 公约 和 MPOWER 政策在我国未得到有效实施 四 国家履约部际协调小组工作不力, 控烟宣传和经费投入严重不足 五 烟草企业严重干扰控烟履约进程 第六章中国控烟战略路线图 第一节中国烟草控制面临的挑战 一 中国人群烟草流行态势严重, 戒烟意愿薄弱 二 烟草流行对公民健康危害日趋严重 三 履行 公约 进程缓慢, 影响我国负责任大国形象 四 法律法规亟待加强, 政策体系有待完善 五 烟草经济的税利影响了政府控烟的决心 六 控烟与反控烟的博弈日趋激烈, 凸显烟草利益集团对社会的危害 第二节控烟战略的指导思想 主要目标和基本原则 一 指导思想 二 主要目标 三 基本原则 第三节实施策略 一 全面推行公共场所全面禁烟 二 提供戒烟服务 三 警示烟草的健康危害 四 全面禁止烟草广告 促销和赞助 五 提高烟税和烟价 六 监测烟草使用 第四节保障措施 一 设立控制吸烟基金支持控烟工作 二 调整国家控烟履约部际领导协调小组 三 建立监测评估和奖励机制 附录 1: 世界卫生组织 烟草控制框架公约

9 附录 2: 关于批准世界卫生组织 烟草控制框架公约 的决定 附录 3: 关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知 附录 4: 帮您戒烟 第一节为什么吸烟会成癮? 一 吸烟成瘾是一种慢性病 二 尼古丁是吸烟成癮的元凶 三 烟草成癮的相关因素 第二节戒烟的益处 一 戒烟的近期好处 二 戒烟的远期好处 : 第三节戒烟方法 一 提供戒烟服务的形式 二 戒烟方法简述 三 戒烟药物 四 戒烟者注意事项 第四节戒烟常见问题解答

10 第一章烟草与健康 第一节烟草烟雾的有害成份科学研究己证实, 在烟草的燃烧过程中, 可以产生 7000 多种己知的化学物质, 其中至少有 250 多种有害物质,69 种致癌物 1 烟草烟雾的主要有害物质有: 一 尼古丁又称烟碱, 是一种高度成瘾性物质, 是导致吸烟成瘾的主要成份, 其成瘾性仅次于海洛因 尼古丁通过吸烟进入人体,90% 经肺吸收, 仅 7.5 秒即可到达大脑, 使吸烟者产生欣快 - 抑制 - 麻痹作用 但它在人体中停留几小时后即被排出, 当吸烟者血液中尼古丁水平下降时, 便会渴望再吸烟以使尼古丁恢复到原来水平, 这就是烟草依赖 ( 烟瘾 ) 尼古丁会刺激神经和心血管系统, 增加心率和升高血压, 促进动脉硬化和血栓形成, 从而引起高血压 冠心病 脑中风等严重疾病, 故尼古丁是中年重度吸烟者猝死的原因之一 尼古丁是一种剧毒物质, 成人致死量为 40~60mg, 每支烟约含尼古丁 1.5mg 二 烟焦油俗称 烟油子, 是烟草烟雾浓缩后形成的棕色粘稠液体 抽吸卷烟时, 烟草的燃烧 热解 干馏和蒸馏可产生富集的高温气体混合物, 当它通过烟支时迅速冷却, 冷凝为参数微粒 焦油中的主要成分有稠环芳烃化合物 酚及芳香类化合物 多环芳烃类致癌物质可通过 缺失 或 嵌入 碱基, 导致 DNA 密码变化或结构损害, 从而改变细胞的遗传结构, 使正常细胞变为癌细胞 苯并芘在烟气中的含量大约为 2~122μg/1000 支 若以每千支 100μg 计算, 日吸烟 20 支, 年吸入苯并芘 700μg, 此剂量仅次于煤焦炉前的空气污染量, 而大于一般城市空气中的含量 最新研究表明, 低焦油 含量的卷烟并不安全, 不会因为改吸这类烟而减轻烟草对健康的危害 烟焦油中的酚类及其衍生物则是一种促癌物质 促癌物质本身虽不能改变细 11 中华人民共和国卫生部. 中国吸烟危害健康报告 [R]. 北京 : 人民卫生出版社,2012.

11 胞的遗传结构, 但能刺激被激发癌变的细胞, 导致癌瘤发展 第一阶段, 正常细胞在致癌物质作用下成为潜在癌细胞 ; 第二阶段, 潜在癌细胞在促癌物质作用下发展成癌瘤 焦油还是吸烟者牙齿和手指发黄的原因 世界卫生组织忠告 : 低焦油 卷烟并不等于低危害, 也不会降低烟草导致的疾病风险 卷烟焦油含量降低不表明其它致癌物含量也降低 三 一氧化碳一氧化碳是烟草不完全燃烧的产物, 是一种无色无味的气体 每支卷烟可产生一氧化碳约 12~30ml 烟气中一氧化碳被吸入肺内, 与血液中的血红蛋白迅速结合, 形成碳氧血红蛋白 ( 一氧化碳对血红蛋白的亲和力比氧对血红蛋白的亲和力大 200~250 倍 ), 削弱血红蛋白与氧的结合, 使血液携氧能力降低, 造成机体缺氧, 导致缺氧血症, 可使血小板粘滞性增加, 肾上腺素分泌加强, 并可诱发心律失常甚至猝死 低氧血症促进心肌缺氧, 从而增加心绞痛发作的机会 ; 碳氧血红蛋白能导致动脈内膜水肿, 妨碍血液运行, 易造成胆固醇沉积, 动脈粥样硬化, 引起高血压等疾病 一氧化碳对慢性阻塞性肺病的发生和发展有很大的促进作用 冬季在门窗紧闭的情况下吸一支卷烟, 可使本人及全家人血液中的碳合血红蛋白分别升高 7 倍和 6 倍 一氧化碳与尼古丁有协同作用, 危害吸烟者的心血管系统, 对冠心病 心绞痛 心肌梗塞 缺血性心血管病 脑血管病以及血栓性闭塞性脉管炎都有直接影响, 由此造成的死亡率是十分惊人的 与不吸烟者相比, 吸烟者患冠心病的风险要高 5~10 倍, 猝死高 3~5 倍, 心肌梗塞高 20 倍, 大动脉瘤高 5~7 倍 四 多种有毒化合物如苯并芘 甲醛 氢氰酸 丙烯醛等有毒物质, 可严重损伤支气管粘膜, 使支气管和肺部发生感染 苯并芘 甲醛是强致癌物 五 放射性物质烟草种植中施用含铀的磷肥后, 烟草中的铀可分解出钋 210 镭 226 铅 210 氡 222 等放射性同位素, 吸烟时可被吸入肺并沉积体内, 这些射线不仅对肺, 也可对肝 肾造成损害, 是重要的致癌物质

12 六 有害金属烟草中含有镉 汞 铅 砷 镍等多种有害金属 如镉是强致癌物, 可引起呼吸道哮喘 肺气肿 ; 进入生殖系统, 可杀死精子, 引起男性不育 ; 进入骨骼, 可引起骨骼脱钙 变形 变脆, 极易骨折 七 其它有害物质丙酮 ( 脱漆剂 ) 氨 有机磷 亚硝胺 萘等 第二节吸烟导致的主要疾病自 20 世纪 50 年代以来, 全球范围内已有大量科学研究证实, 吸烟和二手烟严重危害人体健康 烟草中的有害物质, 有的以其原型损害人体, 有的则在体内外与其它物质发生化学反应, 衍化出新的有害物质而损害人体 烟草烟雾可以直接致病 ( 如致癌物 ), 也可因其降低身体抵抗力而诱发或加重疾病 特别要指出的是, 烟草对人体的危害是一个长期 慢性的过程, 且往往作为多病因之一复合致病 吸烟和二手烟可导致的主要疾病有 : 一 肺癌及多种恶性肿瘤烟草中有已知的致癌物 69 种, 包括多环芳香烃类 亚硝胺类 芳香胺类 醛类及放射性物质等 这些致癌物与人体 DNA 形成加合后, 人体细胞中的关键基因会发生永久性突变并逐渐积累, 引起正常生长控制机制失调, 最终导致恶性肿

13 瘤发生 肺癌是人类最常见的恶性肿瘤之一, 已居全球男性癌症死亡之首 吸烟是发生肺癌的首要危险因素, 全球已有 150 多项流行病学研究均证明吸烟可致肺癌 2004 年 美国卫生总监报告 指出,90% 以上的男性和 80% 的女性肺癌死亡与吸烟相关 吸烟与肺癌危险度的关系与烟草种类 开始吸烟年龄 吸烟年限和吸烟量有关 吸烟者的吸烟量越大 吸烟的年限越长 开始吸烟的年龄越小, 肺癌的发病风险越高 科学研究证实, 癌症起源于基因的突变 而吸烟是引起基因突变的主要原因之一 卷烟中有近百种化学物可以与基因结合并引起基因突变 英国科学家使用高通量的基因测序技术研究小细胞肺癌 ( 吸烟诱导的典型病理类型 ) 的基因图谱, 发现了 个突变, 包括 134 个位于外显子的重要突变 他们分析了这上万个突变与吸烟的关系, 发现癌细胞中基因突变图谱与烟草致癌物作用一致的基因突变特性 推算吸烟者平均每吸 15 支烟,DNA 发生 1 次突变, 其中的部分突变会造成基因永久性损伤, 甚至患上癌症并可代代相传 美国生理学家斯蒂芬 S 赫克特 (Stephen S. Hecht) 及其同事就烟草烟雾中的多环芳烃损害人体的方式进行了深入研究 他们首先在一些香烟中标记了一种多环芳烃 烷基菲, 然后在吸食了这些香烟的 12 名志愿者体内追踪烷基菲 他们发现, 吸烟者吸食后 15 至 30 分钟, 烷基菲便在其体内大规模扩散 这种有毒物质会引发基因突变并导致癌症 这是科学家首次在不受空气污染和饮食等因素的干扰下, 研究烟雾中的多环芳烃进入人体后的代谢情况 肿瘤的发生是一个多因素 多基因 多步骤作用变化的过程 吸烟和环境污染是肿瘤高发的主要因素 但吸烟是一种小范围而浓度高的空气污染, 在有空气污染的环境里生活 工作, 同时又吸烟, 肺癌的发病率会更高 如两个致癌因素同时存在时, 具有相互强烈促进致癌的作用 近年来我国人群肺癌死亡率明显上升, 男性肺癌死亡率由 1975 年的 9.28/10 万上升至 2005 年的 41.34%, 居各类癌症之首, 与我国烟草流行有密切关系 除肺癌外, 吸烟还可引起口腔癌 鼻咽部恶性肿瘤 喉癌 食管癌 胃癌 肝癌 胰腺癌 肾癌 膀胱癌 宫颈癌 结直肠癌 乳腺癌和急性白血病等

14 二 呼吸系统疾病烟雾中的烟焦油和其它有害物质长期刺激呼吸道, 使吸烟者极易患慢性支气管炎 哮喘 肺气肿, 最后导致慢性阻塞性肺病 肺心病 吸烟者中患慢性阻塞性肺病的比率比不吸烟者多 3~5 倍 吸烟量越大 吸烟时间越长 吸烟时烟草烟雾吸入气道越深 开始吸烟的年龄越早, 患慢性阻塞性肺病的风险也越髙 吸烟可增加肺结核患病和死亡風险 三 心血管病烟草中的焦油 一氧化碳 尼古丁等多种有毒物质, 可损害心肌和血管壁, 引起胆固醇代谢紊乱, 高密度脂蛋白缺减, 导致高血压 高胆固醇血症 动脉粥样硬化等疾病 吸烟可使血液粘稠度增高, 促进血液高凝状态, 形成血栓, 同时降低人体对心脏病先兆的感应能力, 最终引发冠心病 心脏性猝死 吸烟量越大, 冠心病发病风险越高 Framingham 的研究指出, 吸烟可增加冠心病发病率 ; 每天吸烟大于 等于和小于 20 支者, 发生冠心病的危险性分别是不吸烟者的 和 1.43 倍 吸烟引起冠心病死亡率的增加主要是由于心肌梗死和冠心病猝死 吸烟还可引起周围动脉发生粥样硬化, 发生下肢血栓闭塞性脉管炎 四 脑血管病吸烟可增加脑出血 脑梗死和蛛网膜下腔出血的危险 吸烟者的吸烟量越大 吸烟年限愈长, 脑卒中的发病风险愈高 我国吸烟者发生卒中的危险是不吸烟者的 2~3.5 倍, 男性卒中病人中有 90% 以上是吸烟者 吸烟还会损伤脑细胞, 损害记忆力, 影响人的思考判断能力, 甚至产生精神紊乱 老年痴呆 五 消化系统疾病吸烟可引起消化性溃疡 胃炎和食管 结肠疾患, 尤其会引起消化性溃疡复发 六 内分泌疾病吸烟可以导致 2 型糖尿病, 增加其并发症的发生凤险 每日吸烟 20 支, 可使糖尿病危险增加 1 倍 吸烟还可促发甲状腺疾病

15 七 危害男性生殖健康烟草中的有毒物质会直接损伤睾丸 副睾等性腺器官, 同时通过神经系统影响睾丸生成精子和分泌性激素, 阻碍阴茎的血液循环, 引起男性勃起功能障碍 ( 阳痿 ) 吸烟者的吸烟量越大, 吸烟年限越长, 勃起功能发病的风险越高 烟草中的尼古丁等有害物质还会减少精子的数量, 损伤精子的 DNA, 对精子的外形 活动力和穿透卵子的能力均有影响, 造成男性不育症或胎儿畸形 尼古丁浓度越高, 影响越大 八 其它疾病口腔疾病 : 吸烟轻者引起口腔异味 黄牙, 重者可引起牙周炎 口腔白斑 白色念珠菌感染等 眼科疾病 : 吸烟可引起白内障 中毒性视神经病变 视觉适应性减退 黄斑变性等 皮肤 : 吸烟可促进皮肤衰老, 是面部灰暗 皱纹发生的重要原因 女性吸烟更易致容颜早衰 骨骼 : 吸烟可导致绝经后女性和老年男性骨密度降低, 造成骨质疏松, 增加骨折风险 老年痴呆 : 有证据显示, 吸烟者患痴呆的风险是不吸烟者的 2.4 倍 外科手术 : 烟可导致手术后伤口愈合不良 吸烟还可引起骨质疏松等疾病 吸烟导致的疾病

16 第三节 二手烟草烟雾 对健康的危害 二手烟草烟雾 或称 环境烟草烟雾, 是指从卷烟或其它烟草制品燃烧 端散发的烟雾, 且通常与吸烟者散发的烟雾混杂在一起 吸烟者抽吸时产生的烟 雾称主流烟雾, 其中约 70% 左右吸入肺部,30% 又吐出来在空气中 ; 吸烟者停止 抽吸时卷烟 ( 或雪茄 烟斗等 ) 自燃散发的烟雾称支流烟雾 ( 又称侧流烟雾 ) 吸烟者制造的 二手烟草烟雾 对不吸烟者身体健康同样具有严重危害 过去, 人们曾称这种危害为 被动吸烟 或 非自愿接触烟草烟雾, 但 WHO 发现这种 提法容易被烟草商利用和误导, 因此明确今后使用 二手烟草烟雾 这一术语, 避免使用 被动吸烟 或 非自愿接触烟草烟雾 吸烟造成的支流烟雾和主流烟雾的有害物质成份基本相同, 但数量上有一 定差别, 其原因主要是抽吸时温度较高, 燃烧比较完全, 而不抽吸时烟草自燃的 温度较低, 所以一氧化碳等有害气体和一些有害物质含量较髙 如支流烟雾的一 氧化碳含量是主流烟雾的 5 倍, 焦油和烟碱是 3 倍, 苯并芘是 4 倍, 氨是 46 倍, 尼古丁是 2 倍或更高 如在通风不好的室内有人吸 2 支烟后, 室内空气污染比室 外高出 20 倍 在密闭的室内, 吸烟者同样也吸入支流烟雾 有证据表明, 每燃烧一支卷烟所形成烟草烟雾中含有的苯并芘高达 180ng (1ng=10-6 g) 这在一个 30m 3 容积的居室内就会形成 6ng/m 3 浓度, 超过卫生标 准 (1ng/m 3 )6 倍 为了将它稀释至容许浓度, 就得把居室 30m 3 空气每小时更换 5~6 次, 而目前在宾馆和家庭中常用的中央空调和普通空调均无过滤清除苯并 芘等类超微颗粒的功能, 一旦卷烟烟雾在室内形成就很难加以清除 有研究报道 : 在通气条件极差的环境下, 暴露在充满烟草烟雾的房间内仅 1 小时, 二手烟 受害者血液中碳氧血红蛋白从平均 1.6% 升至 2.6%, 大致相当于 吸 1 支焦油含量中等的卷烟 1986 年, 美国卫生官员首先提出 二手烟 危害健康 经过近 20 多年的努 力, 全世界科学家共同证实, 由于二手烟草烟雾包含很多能够迅速刺激和伤害呼 吸道内膜的化合物, 即便是短暂的接触, 也会导致健康人上呼吸道损伤, 增加血 液黏稠度, 伤害血管内膜等严重后果 因此, 二手烟的烟雾同样可引起肺癌等恶 性肿瘤 慢阻肺 心血管病 脑血管病等严重疾病, 尤其可危害孕妇 婴儿和儿

17 童的健康 有研究表明, 与吸烟者共同生活的女性, 患肺癌几率比常人高出 6 倍 ;20%~30% 的肺癌患者是由二手烟引起的 二手烟草烟雾已被美国环保署和国际癌症研究署确定为人类 A 类致癌物质 美国国立职业安全和卫生研究院已做出结论 : 二手烟草烟雾是职业致癌物 二手烟导致的疾病 二手烟与 PM2.5: 近年来大家都非常关注雾霾特别是 PM2.5 对人体健康的危害, 大有 谈虎色变 之势 我国室内 PM2.5 九成来自烟草 上海复旦大学公共卫生学院选择了一间 30 平方米左右的室内房间, 试验前室内 PM2.5 平均浓度为 52 微克 / 立方米 ( 目前国际公认标准低于 75 微克 / 立方米 ) 实验时仅第 1 支烟吸完, 距离吸烟者 2-3 米处 PM2.5 浓度达到 251 微克 / 立方米 ; 两支烟同时吸完后,PM2.5 浓度达到 648 微克 / 立方米 ; 当三支烟吸完后,PM2.5 浓度达到 955 微克 / 立方米, 这是国际室内 PM2.5 安全上限 的 12 倍 这种由吸烟者对 二手烟 受害者造成的危害, 己成为世界范围的公共卫生为问题 据估算, 我国受 二手烟 危害的人数达到 7.4 亿 有些人认为, 只要吸烟人数少, 房间面积足够大, 危害可以减至最低, 甚至没有危害, 也就是说, 存在 安全暴露 水平 但是科学证据表明, 二手烟草

18 烟雾 不存在 安全暴露 水平 研究显示 : 目前的空气净化装置只能除去大的烟尘颗粒, 不能清除微小颗粒, 更不能清除 二手烟 中的各种有毒气体 一旦卷烟烟雾形成, 很难加以清除, 被动吸烟者不可避免地会吸入烟雾 在公共场所或室内设吸烟区, 将吸烟者和非吸烟者分开, 不能防止 二手烟 危害 因为吸烟区设立在同一建筑物内, 暖气 通风 空调系统的正常运行, 会把二手烟雾传送到整个建筑物中的每个角落, 没有 安全 可言 美国通风问题权威机构 美国采暖 通风 空调工程师学会 已经做出结论, 不能依靠通风技术来控制接触二手烟草烟雾的健康风险 因此将吸烟者和非吸烟者分开 净化空气或装置通风设备等, 都不能够消除二手烟草烟雾对非吸烟者的危害 随着对二手烟危害认识的深入, 世界上许多国家已开始在全部室内工作场所和公共场所禁止吸烟 第四节吸烟对妇女和儿童的影响吸烟几乎损害人体全部重要器官, 这些损害男女是相同的 然而由于女性特殊的身体结构和孕育下一代的生理特点, 使得吸烟造成对女性的一些特殊伤害 如吸烟可使女性容颜早衰 月经紊乱 痛经 雌激素低下 绝经期提前 骨质疏松 尿失禁 女性 90% 的肺癌 75% 的慢性阻塞性肺疾病和部分冠心病, 都与吸烟有关 吸烟妇女死于乳腺癌的几率比不吸烟妇女高 25% 孕妇吸烟对胎儿健康有严重损害, 易引起自发性流产 早产 死产或宫外孕 ; 会严重影响胎儿发育的各个阶段, 引起胎儿发育迟缓 先天畸形 ( 如唇裂 腭裂 无脑儿 先天性心脏病 肢体残缺 ), 影响子女智力及发育 研究表明, 妊娠妇女吸烟, 其婴儿出生体重平均减少 200g, 低出生体重婴儿是不吸烟妇女的 2 倍, 胎儿的身长 头围 胸围和肩围均减少 吸烟可造成母亲和胎儿血中的碳氧血红蛋白增加, 导致胎儿缺氧, 从而使流产的危险性增加 10 倍, 同时也增加了胎儿 新生儿死亡以及胎盘早期剥离 早期出血的危险 女性吸烟合并口服避孕药, 可使心脏病 卒中和其它心血管疾病的发病风险提高 10 倍 尤其在 40 岁以上女性中较为显著 父母吸烟与 2 岁以下婴幼儿的呼吸道疾病 ( 如支气管炎 肺炎 哮喘 ) 有直接关系 母亲吸烟的孩子因呼吸道感染的住院率比不吸烟者高 70% 父母吸烟

19 还可影响婴幼儿生长发育, 增加婴儿猝死的危险性, 也是发生中耳炎的危险因素 青少年正处于身体发育和心理发育时期, 对外界环境中的有害因素抵抗力弱, 因此, 青少年吸烟的危害尤为严重, 更易患慢性支气管炎 肺气肿和肺癌 据统计,15~19 岁开始吸烟的人患上述疾病死亡率比 20~25 岁后才吸烟的人高 55% 吸烟会损伤大脑, 影响青少年智力 吸烟烟雾中的一氧化碳含量很高, 可直接影响大脑的供氧量 ; 同时烟草中的尼古丁是一种神经毒素, 因此长期大量吸烟将使青少年大脑受到损害, 使理解力和记忆力下降, 直接影响青少年的学业 吸烟还会影响青少年品德行为和心理情绪, 甚至使有的青少年为取得吸烟的钱而越轨, 直接影响他们的健康成长 吸烟是影响人类健康的主要危险因素 吸烟是引起死亡的主要危险因素, 仅次于高血压

20 中国人群烟草归因死亡 (2005 年 ) 中国前八位死因占总死亡的 60%, 吸烟是其中 7 种的危险因素 第五节中国烟草流行状况我国分别于 年进行了 4 次全国吸烟流行病学调查, 基本摸清了近 30 年来人群吸烟流行的特点和趋势 一 人群吸烟率 2010 年调查显示, 我国 15 岁及以上人群吸烟率为 28.1%, 其中男性吸烟率为 52.9%, 女性吸烟率为 2.4% 与 1996 年及 2002 年数据相比, 男性吸烟率虽然有微弱的下降, 但标化吸烟率表明没有变化, 男性吸烟率一直处于高平台期 ; 女性吸烟率仍处于相对较低的水平 总吸烟人数为 3.56 亿, 较 2002 年调查结果有所上升, 现在吸烟者人数仍然为 3.0 亿, 和 2002 年相比, 没有变化 现在吸烟者中,85.6% 为每日吸烟者,94.8% 的吸烟者吸用机制卷烟 二 人群吸烟流行特点 ( 一 ) 男性吸烟率居高不下,90% 以上吸卷烟, 女性吸烟率维持在较低水平 ; ( 二 ) 农村地区吸烟率略高于城市 ; ( 三 ) 受教育程度低的人群吸烟率相对较高 ;

21 ( 四 ) 医务人员和教师吸烟率有所下降, 干部和农民吸烟率居高不下, 工人吸烟率反有上升趋势 ; ( 五 ) 开始吸烟年龄不断提前,1984 年平均为 22 岁,1996 年为 19 岁,2010 年发现有 52.7% 的吸烟者在 20 岁以前已成为每日吸烟者 ; ( 六 )15~24 岁人群中男性和女性吸烟率均呈上升趋势 ; ( 七 ) 吸烟者每日平均吸烟量为 14.2 支 (2010 年调查 ) 三 青少年吸烟情况我国 岁青少年尝试吸烟率为 19.9%, 其中男性为 30.1%, 女性为 8.7%,82.3% 第一次尝试吸烟发生在 13 岁以前 青少年吸烟率为 6.9%, 其中男性为 11.2%, 女性为 2.2% 四 人群戒烟情况据调查, 我国 1984 年调查报告的戒烟率仅为 4.78%, 随着烟草危害知识的逐渐普及,1996 年调查显示戒烟率上升为 9.5%,2002 年为 12.0%, 到 2010 年上升至 16.9% 2010 年吸烟后戒烟的人数达到了 5000 万, 较 2002 年增加了 1500 万人 但是由于戒烟服务没有跟上, 戒烟成功率仍然较低,2002 年戒烟后复吸率达到 32.5%,2010 年依然为 33.1% 2010 年调查还显示, 在过去 12 个月内, 有 36.4% 的吸烟者尝试过戒烟, 其中 91.8% 的人未使用过任何戒烟服务 ; 看病时得到医生戒烟建议的比例为 33.9% 尚有 45% 左右的吸烟者没有明确的戒烟意愿 以上表明, 我国戒烟宣传和服务是个薄弱环节, 与 公约 要求差距很大 五 二手烟暴露状况 ( 一 ) 二手烟暴露水平二手烟暴露, 又称为被动吸烟, 即由不吸烟者吸入吸烟者呼出的烟雾, 以及卷烟燃烧后的产物形成的混合气体 据 和 2010 年三次调查结果显示, 1996 和 2002 年的二手烟暴露水平分别为 53.5% 和 52.9%,2010 年则有 72.4% 的非吸烟者暴露于二手烟 根据目前的暴露水平估计, 在 9 亿多不吸烟的成人中, 有 5.6 亿人暴露于二手烟 ; 加上 1.8 亿遭受二手烟暴露的儿童, 全国共计有 7.4 亿不吸烟的中国人遭

22 受二手烟的危害 ( 二 ) 二手烟暴露的场所据调查,1996 和 2002 年, 不吸烟的人在家庭中二手烟暴露的比率最高, 其次是公共场所, 然后是工作场所 2010 年, 公共场所已经是二手烟暴露最高的地方, 其次是家庭和工作场所 ; 其中餐厅二手烟暴露率达 88.5%, 政府办公楼二手烟暴露率达 58.4% ( 三 ) 二手烟暴露的职业 2010 年调查显示, 二手烟暴露以干部和商业 服务业人员最高, 其中干部为 85.8%, 商业 服务业人员为 83.1% 六 烟草流行对人民健康造成的严重后果以上调查显示, 我国吸烟人数超过 3 亿, 约有 7.4 亿不吸烟者遭受二手烟的危害 但由于烟草对人体健康危害的的慢性 长期性和滞后性, 要经过数年 十多年乃至数十年以后才显现出来, 往往被人们忽视, 更容易被领导者忽略 我国人群的吸烟率在上世纪 80 年代中期进入高峰 ( 男性成人吸烟率 61.01%), 经过 20 多年的高吸烟率, 其后果正在逐步显现 调查研究证实, 自上世纪 90 年代起, 我国归因于吸烟死亡的疾病己呈明显上升趋势, 肿瘤 脑卒中 冠心病 慢阻肺 糖尿病等非传染性疾病的患病人数和死亡率均快速上升 作为与烟草使用有关的标志性疾病 肺癌的死亡率每年以 4.5% 左右的增幅上升, 已成为中国人群肿瘤死亡谱的第一位 目前中国因吸烟死亡的人数逾 120 万, 超过因结核病 艾滋病 疟疾和交通事故 自杀导致的死亡人数之和 专家预测, 现在吸烟者中将来会有一半因吸烟而提早死亡 ( 在 35~69 岁之间死去 ) 吸烟者的平均寿命比不吸烟者至少缩短 10 年 烟草在 20 世纪己夺去全球 1 亿人的生命 世界卫生组织警告, 如不采取有效措施, 预计到 2030 年, 全球因吸烟所致死亡人数将增加到 800 多万, 其中超过 80% 将发生在中低收入国家 据估算, 如中国目前的烟草流行状况得不到改变, 预计到 2050 年, 每年因吸烟而死亡的人数将突破 300 万, 其中绝大多数为男性 这无疑对家庭 社会和

23 国家都将造成重大损失 第六节关于 低焦油卷烟 和 中式卷烟 近年来, 中国烟草企业在国内大肆宣传 低焦油低危害, 大搞 降焦减害 减害降焦, 并推出所谓可养生益寿的 中草药卷烟, 企图抵制全球反烟浪潮, 欺骗消费者, 引诱更多不明真相的人吸烟 因此, 必须以科学和证据来揭穿他们的谎言 一 关于 低焦油卷烟 上世纪五十年代初, 科学研究发现吸烟是使人体致癌的重要病因之一, 从而引起人们对吸烟与健康的关注 用烟焦油涂抹小鼠诱发皮肤癌的试验成功后, 各国曾把卷烟烟气中的烟焦油量作为衡量吸烟危害的指标 欧美各国掀起了一次反烟浪潮, 世界的卷烟销售量迅速下降 面对这一形势, 美国菲莫等五大烟草公司曾于 1953 年聚首纽约 广场饭店, 决定 联合开展长期公关 加以应对 此后, 烟草业组织 独立 研究机构发表言论, 否认吸烟危害, 诱骗公众安心吸烟 美国各大烟草公司首先推出过滤嘴烟, 通过大量广告宣传过滤嘴能 降焦, 保护人体健康, 解除了吸烟人的一些顾虑, 使过滤嘴烟得以迅速发展和普及 其后, 他们又研制开发 低焦油 卷烟 1976 年, 世界上第一支焦油含量低于 16 毫克 / 支的卷烟诞生后, 低焦油 淡味 烟风行欧美, 再次使卷烟销量大增 近十多年来, 中国烟草业也步美欧烟草业的后尘, 大搞 降焦减害 和 减害降焦, 以扩大烟草销售, 干扰控烟 但有充分的科学证据表明, 低焦油 不等于低危害, 低焦油 卷烟同普通卷烟一样, 同样危害人体健康 首先, 低焦油卷烟 所采用的测试卷烟焦油的方法已被废弃 我国和国际上所有烟草公司使用的方法相同, 即用 剑桥滤片法 收集卷烟烟气的有害成分 美国联邦贸易委员会 (FTC) 曾于 1966 年发布允许根据 FTC 测试法用于测量关于焦油和尼古丁含量的指导意见 但科学界经实验后发现并一致认为, 根据剑桥过滤法用机器测得的焦油和尼古丁含量和吸烟者从卷烟中真正的吸入量是不一致的 这是因为, 在用机器测量时, 过滤嘴周围的透气孔可以稀释被吸入的烟草烟雾, 使焦油的测试浓度降低 但在人吸烟过程中, 由于手指或嘴唇堵住了周围透

24 气孔, 使之不能起到通风稀释的作用, 所以实际上焦油吸入量高于卷烟包装上标注的焦油量 万宝路卷烟生产商菲利普莫里斯公司的一份研究报告也承认 : 吸烟者实际的焦油和尼古丁摄入量比吸烟机器检测的数据高出 3 倍 2008 年, 美国联邦贸易委员会 (FTC) 决定废除了 1966 年的 指导意见, 申明使用此法不能够测量其卷烟中焦油和尼古丁的实际含量 目前, 美国的烟草公司如果仍使用这种测定方法进行焦油和尼古丁测定分级时,FTC 就认定此举属于非法 其次, 烟草中含有 7000 多种化学成分, 其中有毒有害物质达 250 多种 烟焦油只是其中部分成分的载体, 即使卷烟焦油降低了, 也不表明其他致癌物 有毒物也会降低 毒理学研究显示 : 焦油量下降时, 焦油中的某些强致癌物并未减少, 如亚硝胺类 稠环芳烃等 Hecht 等在 Carcinogenesis Hecht 发表的文章指出, 在他们检测的吸高 中 低焦油卷烟的三组人群尿液中的 NNK 代谢物总 NNAL 和致癌物质多环芳烃 (PAHs) 的代谢物 1-HOP 的含量, 发现总 NNAL 和 1-HOP 在这三组人群尿液中的含量没有统计学差别 因此降低卷烟焦油量不能减少烟草对健康的危害 同时, 低焦油卷烟 会产生补偿吸烟现象 吸烟是一种成瘾性慢性疾病, 焦油降低后, 尼古丁含量随之降低, 吸烟者会采取 补偿行为, 吸得更深 吸的次数会更多 随着吸烟量的增加, 吸入烟草中的其它有害物质也会增加 其三, 大量的流行病学研究证明 降焦 不能减害 2004 年, 美国癌症协会发布了一项针对烟草与健康风险的研究 在 6 年的研究期间, 他们跟踪观察了 94 万名年龄在 30~36 岁之间的吸烟者 (36.4 万名男性和 57.6 万名女性 ), 根据吸烟者所吸卷烟焦油含量不同, 分为极低焦油 ( 每支 7 毫克 ) 低焦油(8~14 毫克 ) 和中等焦油 (15~21 毫克 ) 三组,6 年后研究结果发现三组吸烟人群死于肺癌的风险没有差别 英国专家一项为期 40 年的针对吸烟者的研究追踪发现 : 尽管广泛使用 低焦油 卷烟, 但年纪较大的吸烟者患肺癌的风险仍然增加了将近 20% 从 1980 年到 1997 年, 在许多欧洲国家中, 肺腺癌发病率在男性中增加了 50% 以上, 在女性中的发病率则增加了一倍多 肺腺癌是目前美国和许多西欧国家确诊肺癌中最常见的一种癌症 研究表明, 吸食低焦油卷烟使吸烟者吸烟时幅度更大 吸得更深是肺腺癌增多的主要原因之一

25 2010 年, 美国卫生总监报告指出 : 卷烟烟草烟雾中的某些强致癌物含量并不随焦油量的下降而减少, 如亚硝胺 稠环芳烃等 在卷烟阴燃时产生的侧流烟气中, 亚硝胺含量远远高于主流烟气 亚硝胺几乎在动物所有的脏器和组织都可诱发恶性肿瘤 低焦油卷烟也不能减少一氧化碳的含量 并强调指出没有任何一种烟草制品是安全的 根据以上多方面的科学研究结论, 世界卫生组织于 2003 年公布的 评价新烟草制品或改进烟草产品的指导原则 中明确指出 : 己有的证据说明, 吸不同焦油和尼古丁含量的卷烟产品或带有清淡 柔和等修饰词的卷烟产品不会帯来疾病风险方面的差别 2003 年由 192 个成员国通过的世界卫生组织 烟草控制框架公约 第 11 条规定 : 烟草制品包装和标签不得以任何虚假 误导 欺骗或可能对其特性 健康影响 危害或释放物产生错误印象的手段推销一种烟草制品, 包括直接或间接产生某一种烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语 描述 商标 图形或任何其他标志 其可包括 低焦油 淡味 超淡味 或 柔和 等词语 2001 年, 欧洲议会和欧盟理事会针对烟草制品的生产 介绍和销售颁布了一项法令 该法令第 7 条规定 : 禁止用 低焦油 淡味 极淡味 和 柔和 等词语误导消费者, 使他们相信这些产品对健康危害较低 1999 年 9 月, 美国联邦政府司法部以政府名义指控美国的菲利普 莫里斯公司等烟草业巨头在 低焦油 淡味 卷烟上欺骗公众, 在吸烟危害性问题上说谎话, 给公众健康造成了灾难性后果 2006 年 8 月 17 日, 美国联邦法院法官拉迪斯 凯斯勒做出了长达 1683 页的判决, 认定被告向公众隐瞒了吸卷烟成瘾和尼古丁具有成瘾性, 虚假地营销和宣传 低焦油 和 淡味 卷烟比其他的卷烟危害小, 违背事实拒不承认他们故意向青少年营销 ; 禁止烟草公司使用误导性的 淡味 超淡味 和 低焦油 等描述词, 并认定被告是民事诈骗者 2010 年 6 月, 美国最高法院驳回了美国烟草公司反诉, 裁定各大烟草公司犯 反诈骗腐败组织集团犯罪法 美国 2009 年通过的 家庭预防吸烟和烟草控制法, 也明确禁止烟草公司使用 淡味 柔和 低焦 等误导性词语

26 二 关于 中式卷烟 近十年来, 中国烟草业还推出了 中式卷烟, 其特点除了 降焦 之外, 就是将中草药添加至烟丝或滤嘴中, 或把中草药提取液喷洒到烟丝上, 宣传其 保健 功效, 并起到增香 提高口感的作用, 从而促进烟草消费 据介绍, 近三年 中式卷烟 累计实现新增销售收入 亿元 也就是说, 中式卷烟 欺骗 吸引了更多的吸烟者, 扩大了卷烟销售, 损害了更多人的身体健康 中草药提取物与烟草一起点燃并吸食后, 其成分经历了复杂的物理和化学变化, 目前尚无证据可以明确证明其 减害 养生 或 保健 的作用 而 2009 年的一项调查表明, 在 135 名吸中草药卷烟和 143 名吸普通卷烟的人中, 其尿液中尼古丁的代谢产物可替宁 多环芳烃 亚硝胺代谢物 (NNAL) 等致癌物质水平相当 证明中草药卷烟和普通卷烟一样具有致癌性和成瘾性 2013 年 10 月 17 日, 中国毒理学会就烟草业所谓 低焦油低危害 的宣传, 声明 低焦油不能减低吸烟的公众健康危害, 并强调指出 : 到目前为止, 没有任何证据可直接表明卷烟中添加包括中草药在内的成分可以降低吸烟对人群的健康的危害 烟草燃烧后有害化学物的成分复杂, 进入人体内更是一个复合作用的过程, 从系统到机制的毒理学全局角度看, 吸食的烟草品不可能成为一个 安全 的健康产品, 消减烟草的公共健康风险的最彻底措施就是及早地戒烟和避免成为新的 烟民, 不断缩减吸烟人群规模 烟草控制框架公约 第九 十条关于烟草制品成分管制和烟草制品披露的实施准则明确规定 : 各缔约方应当 以禁止或限制的方式来管制可能用于提高烟草制品可口性的成分 ; 禁止在烟草制品中使用可能让人感到有健康效益的成分 ; 禁止在烟草制品中使用兴奋性化合物等与能量和活力有关的成分 我国烟草业在 中式卷烟 中添加中草药, 并宣传其 减害 养生 保健 作用, 违犯了 公约 及其实施准则的规定, 是不科学的 为了规范烟草企业行为,2009 年美国 家庭吸烟预防与烟草控制法案 规定 : 对烟草产品实行严密监控, 生产商和进口商必须向政府提交有关烟草产品的成分及添加剂的情况, 禁止在卷烟中添加糖 水果以及香料等 2010 年加拿大修订的 烟草法 规定 : 禁止在卷烟中添加特定添加剂和香料 以上科学证据和法律规定均表明, 无论是 降焦减害 的 低焦油卷烟,

27 还是 减害降焦 的 中式卷烟, 都不能减少烟草对人类健康的危害 烟草公 司打着 科学 的幌子大肆进行欺骗性宣传, 其目的是为了迷惑消费者, 引诱更 多的人吸烟, 以损害消费者的健康来赚取高额利润

28 第二章改革烟草经济体系, 创新中国发展道路 21 世纪, 吸烟有害健康已达成国际共识, 烟草危害已经成为世界上公认的, 且最为严重的公共问题之一 世界卫生组织 烟草控制框架公约 发布以来, 烟草问题越来越引起世界各国关注和重视 烟草经济转型成为实现健康可持续发展的必然选择 先发国家对烟草经济的路径是先发展后治理, 导致从危害人类健康到保障人类健康发展的转变 中国不能重蹈覆辙, 应改变发展理念, 从中国烟草经济运行现状出发, 深刻把握烟草经济内涵, 识别烟草对经济社会健康持续发展的危害, 强化政府控烟意识, 建立控烟普遍服务体系, 改革运行管理机制, 推动控烟运动发展, 从而驱动中国控烟履约进程发展, 应成为我们的共识 第一节把脉中国烟草经济, 全面形成改革动力中国是拥有烟民数量最多的国家, 其数量达到 3 亿以上, 占世界烟民总量的 1/3 因此, 我们必须全息式把握烟草经济内涵, 明确烟草的有害品属性, 识别烟草经济对社会经济健康持续发展的危害, 强化政府控烟意识, 建立控烟普遍服务体系, 改革运行管理机制, 凝聚改革动力, 推动控烟运动发展, 树立大国形象, 实现中国梦与健康梦, 增强世界人口健康福利与人类福祉 一 界定烟草经济状况, 把握控烟改革对象烟草行业给中国带来了巨大的经济负担, 并且随着时间的推移, 烟草带来的经济损失还将不断扩大 许多地方政府没有清醒地认识到烟草行业给社会带来的巨大成本, 仅仅为了追求眼前的高额财政收入而积极支持烟草业的发展, 对整个国家未来的发展带来了极大的现实和潜在的危害 需在全球控烟运动全面展开的背景下, 清晰界定烟草经济内涵, 按客观经济规律办事, 推动中国控烟运动发展与改革 ( 一 ) 烟草及烟草制品烟草是茄科一年生草本植物, 目前发现有 66 个品种, 但被栽培利用的仅有 2 个品种, 即普通烟草 ( 又叫红花烟草 ) 和黄花烟草 烟草起源于美洲 据考古发现, 在原始社会时期, 美洲居民就开始咀嚼烟草, 印地安人最早栽培利用烟草 但在哥伦布发现新大陆之前, 除美洲印第安人之外, 全世界没有其它任何一个国家和民族知道吸烟是怎么回事

29 1492 年 10 月, 哥伦布率领探险队到达美洲, 看到当地人在吸食烟草 1496 年探险队的水手把烟草种子带回西班牙种植, 但当只时是当作玩赏植物 但随着烟草的观赏价值和使用功能逐渐被人们所认识, 烟草被传到葡萄牙和法国 其后的新大陆探险者不断将烟草传到欧洲, 引起了西方社会的广泛兴趣, 而且人们很快就发现了烟草的商业价值, 并把它不断传播到世界上的其他地方 首先, 烟草的分类 按照烟叶的调制方法, 烟草的品种分为烤烟 晒烟 晾烟三大类型, 烤烟是制造卷烟的主要原料, 在世界范围内种植最为广泛 目前, 种植烟叶的国家在 125 个以上, 烟叶种植面积约 400 万公顷, 主要集中在中国 巴西 印度 美国 马拉维 阿根廷 津巴布韦 莫桑比克 印度尼西亚 泰国等国家 烟草制品分为卷烟 雪茄烟 嚼烟 鼻烟 斗烟 手卷烟 ( 如印度的鼻迪 ) 等 最早的烟草制品是由墨西哥印第安阿兹泰克人发明的, 他们将揉碎的烟叶卷在包谷皮里吸食 后来西班牙人用纸替代包谷皮, 使得这种抽吸方式得以广泛流传, 并先后传入葡萄牙 西班牙 南亚和东欧的一些国家 早期烟草制品的种类主要有鼻烟 板烟 烟丝 雪茄等 卷烟 ( 又称纸烟 香烟 ) 是在 19 世纪以后才出现的一种新型的烟草制品, 它最早产于西班牙, 是由当地穷人吸食的一种将雪茄的烟蒂裹在废纸里卷成柱状 雪茄 发展而来的 经过不断的演化, 这种烟草制品逐渐地转变成现代卷烟, 卷烟工业化生产也随之发展 当时, 西班牙西南部城市塞维利亚的卷烟加工业相当繁荣, 是世界卷烟加工业的中心 但具有现代意义的卷烟工业直到 19 世纪中叶, 才在美国发展起来 1881 年弗吉尼亚青年詹姆斯 邦萨克 (James Bonsack) 发明了世界第一台制造卷烟的机器, 大大提高了卷烟加工的效率, 每天可生产 12 万支卷烟, 是手工卷制效率的 40 倍 卷烟机器的出现, 彻底改变了卷烟工业的生产方式, 使得卷烟工业大批量 大规模的生产方式最终形成, 也促使卷烟成为最重要的烟草制品 由此烟草制造业开始步入现代发展阶段, 并最终形成了一个巨大的产业部门 目前全球最大的跨国烟草公司 ( 除中国外 ) 有 : 菲莫国际烟草公司 英美烟草公司 日本烟草产业株式会社 帝国烟草公司 奥驰亚集团等五家 其次, 全球烟草流行 随着卷烟生产的发展, 全球吸烟人数迅速增加 到上世纪五 六十年代, 美 英等发达国家的吸烟率达到顶峰, 有的国家男性吸烟率高达 70~80%, 女性吸烟率达 20~30% 但随着对烟草危害的认识, 从上世纪八

30 十年代起, 发达国家吸烟率己开始下降 如英国 1974 年男性吸烟率达 51% 女性达 41%, 到 2009 年分别下降为 22% 和 19% 跨国烟草企业为谋求更大利润, 早己把烟草销售重点转向亚 非 东欧等国家, 同时注重诱导妇女 青少年吸烟 目前俄罗斯男性吸烟率高达 60.2%, 女性也达 20.1%, 是全球吸烟率最高的国家 据世界卫生组织统计, 目前全球吸烟人数达 12.5 亿, 每年死于吸烟相关疾病者 600 万人, 其中有 500 多万人缘于直接使用烟草, 有 60 多万人属于接触二手烟雾的非吸烟者 多达半数的现在吸烟者最终将死于某种与烟草相关的疾病 ( 二 ) 中国的烟草业烟草是于 16 世纪中叶即明朝万历年间传入中国的, 以后逐渐蔓延 现在己成为烟草种植面积世界第一 烟叶产量世界第一 卷烟产量世界第一 卷烟销量世界第一 吸烟人数世界第一的国家, 也是受烟草危害最严重的国家之一 首先, 烟草种植业 从 16 世纪烟草传入中国到 19 世纪末的 300 多年间, 我国种植的烟叶均为晒烟 烤烟原产地是美国, 于 1902 年被引进我国, 至 1949 年前在黄淮 东北 西南逐步形成了三大烟叶种植区域和其他小面积的烟叶种植区域 20 世纪 90 年代以来, 出现 北烟南移 现象, 黄淮烟区的鲁 豫 皖老烟区种烟面积日趋减少, 而云南 贵州逐渐成为产烟大省 目前全国烟叶占农作物播种面积的比重总体在 之间, 其中烤烟种植面积和产量占 95% 以上, 白肋烟和香料烟有小面积种植, 其他地方晾晒烟多为分散种植 种植面积分布 : 南方烟区约占 80% 黄淮烟区约 14% 北方烟区约占 6% 全国从事烟草种植农户约 200 万户 1978 年, 我国烤烟种植面积增加到 万亩, 总产量增加到 万吨, 我国烟草种植面积和总产量首次跃居世界第一位 自 1995 年以来, 我国烟叶生产呈稳定增长态势 2010 年, 我国烤烟种植面积 万公顷, 总产量 万吨, 占同年全球烤烟总产量 万吨的 60.07% 其次, 烟草工业 中国的卷烟制造业始于 1898 年, 广东商人在湖北宜昌建立了茂大卷烟制造所 其后, 上海 天津 北京 汉口等地陆续开办了卷烟厂 到 1948 年, 上海有卷烟厂 ( 公司 )113 家, 职工 人, 产量 127 万箱 由于经济不发达, 在很长的一段时间里, 我国沿海城市多吸食进口卷烟, 而大多数

31 农村吸烟者则以吸食烟斗 水烟或自卷烟为主 新中国成立后, 卷烟工业的发展可分为三个阶段 : 第一阶段,1950 年 年, 卷烟生产处于低增长水平 从 50 年代初的 180 万箱上升至 50 年代末的 500 万箱 ;60 年代初, 又下降至 200 万箱, 到 60 年代末回升到 500 万箱 第二阶段, 年, 卷烟生产高速发展 1980 年以后, 国务院决定对烟草行业实行国家专营,1982 年起正式成立中国烟草总公司 国家烟草专卖体制使中国烟草业迅速发展, 烟草的品牌也迅速增加, 卷烟产量从 700 万箱上升至 3260 万箱 第三阶段,1990 年 年为卷烟生产稳步发展阶段 1990 年卷烟产量为 3260 万箱,2000 年上升到 3336 万箱,2010 年达到 万箱,2012 年更达到 4950 万箱 1991 年起中国烟草开始走向国际市场, 并开拓非洲市场 外国烟草公司也开始进入中国,1991 年后相继成立中外合资烟草公司 国家烟草专卖局本着实现 大市场 大品牌 大企业 的目标,2003 年提出 改革工商管理体制, 实行工商管理分开 的内部管理体制改革 中国烟草实业发展中心下属 16 家省级工业公司全部成立 2010 年统计, 共有 16 家省级工业公司, 有烟草加工企业 162 个, 包括烟叶复烤 烟机 包装材料 滤过嘴 印刷等一系列上游工业和相关产业 总资产 亿元, 从业人员年均人数 万人 最后, 烟草商业 2002 年提出实现从传统烟草商业向现代卷烟流通的根本转变, 确立了 电话订货 网上配货 电子结算 现代物流 为主要特征的网建模式, 全面推进现代卷烟零售终端建设, 创新现代卷烟零售终端建设模式 目前, 电话订货已发展为网上订货, 网上订货率 ( 含电话订货 ) 达 100%, 电子结算达 91.98%, 分拣配送达 97.75% 据统计, 目前全国烟草系统约有 1000 多家商业企业, 从业人员近 20 万人 卷烟零售商户约 500 万, 其中多数是个体商户 2010 年, 中国卷烟销量 亿支, 占同年全球卷烟销量 亿支的 39.19% ( 三 ) 烟草经济内涵烟草经济, 是烟草行业所产生的独特的经济现象 烟草虽然带来了就业 税收, 但更严重的是给人类健康带来严重危害, 同时也给经济发展带来巨大的负担

32 烟草经济造成的社会成本包括医疗成本 社会生产力损失 吸烟外部性成本, 因而使得烟草给政府带来的收益远远小于损失 目前, 发达国家对烟草经济的危害有了全面的认识, 国外许多政府和非政府组织都对烟草的生产和消费做出了不同于其他商品的管理措施和限制 中国是全球最大的烟草生产国和消费国 在烟草行业的整个产业利益链中, 几乎每一个环节都能产生巨额的财富 中国烟民数量高达 3 亿以上, 占全世界吸烟总人口的三分之一 巨大的市场意味着巨大的利润空间 导致我国的财政, 特别是某些地方的财政对烟草行业的依赖性较大 然而, 从整个烟草经济全息式内涵来看, 即考虑烟草经济机会成本来看, 全国烟草经济行业利润为负, 不论是烟农 烟草工人还是整个宏观经济, 对烟草行业的依赖性并没有现有研究所估算的那么大 而且, 烟草制造业为高度资本密集型行业, 如果其资本可以无损失的转入其他同类行业例如农副食品加工业, 则可多吸纳近 9 倍的劳动力 2 综合考虑烟草经济的状况, 控烟是实现中国经济健康持续发展的基础 因此, 加强对烟草经济的分析与研究, 对于推动我国经济持续强劲发展, 维持卫生经济领域发展活力, 具有重要意义 ( 四 ) 烟草经济状况卷烟是最主要的烟草产品, 约占全球烟草消费量的 90% 左右 当前全球烟草市场呈现出日趋集中态势 世界烟草企业基本可以分为四大综合集团, 即美洲的菲莫国际和菲莫美国 欧洲的英美烟草公司 亚洲的日本烟草公司和中国烟草 2012 年菲莫国际 英美烟草 日本烟草和帝国烟草四大跨国烟草公司已占中国以外国际卷烟市场份额的近七成 可以判断, 未来一段时期内, 全球烟草行业重组整合将持续推进, 跨国烟草公司对发展中国家的市场扩张力度会持续加大, 亚洲市场将继续成为市场竞争的焦点 菲莫国际 英美烟草 日本烟草公司为第一梯队的竞争优势将更加明显 ; 帝国烟草公司 加莱赫烟草公司 阿塔迪斯公司 瑞典火柴公司 韩国烟草人参公司等目前处于第二梯队的跨国烟草公司将成为引发市场变动的主要力量 全球卷烟消费总量 1960 年为 2115 万亿支 1970 年为 3111 万亿支 1980 年为 4139 万亿支, 平均每年增长 1000 亿支 进入 1980 年代后期以来, 全球卷烟 2 中国经济体制改革研究会公共政策研究中心. 中国烟草业经济和财政效益再评估 [R],2012:1-10.

33 消费总量增速放缓 以 2011 年为时间截面, 全球卷烟消费量为 5834 亿支, 同比 2010 年下降 2% 左右 同时, 一些国家卷烟销量大幅下滑, 如墨西哥 西班牙 日本 乌克兰销量分别为 343 亿支 606 亿支 1953 亿支 865 亿支, 同比 2010 年下降了 21.1% 16.6% 10.8% 8.1% 在其他一些国内市场规模超过 500 亿支的国家中, 绝大部分出现下滑趋势 :2011 年俄罗斯 美国 菲律宾 土耳其 韩国 意大利 波兰 法国销量分别为 3750 亿支 2750 亿支 974 亿支 912 亿支 900 亿支 855 亿支 556 亿支 541 亿支, 同比下降 2% 2.8% 4% 2.3% 0.6% 1.8% 3.1% 1.3% ( 五 ) 中国烟草经济状况从生产看, 新中国成立后, 卷烟产量在全球市场的占比一直在提高,1960 年为 10.4% 1980 年为 17.3% 2000 年为 29.9% 2011 年为 40.24%, 且近年中国卷烟产量增长率占同年全球卷烟增量的 80% 左右 中国也是烟草消费大国, 中国吸烟者已经超过了 3 亿, 占世界吸烟总人数的 1/3 我国的主要吸烟人群为男性, 男性成人的吸烟率为 52.9% 这些人的吸烟行为造成我国受二手烟危害的人数高达 7.4 亿, 其中大部分为妇女和儿童 ( 包括 1.8 亿的 15 岁以下儿童 ) 我国面临着严峻的控烟局面 国际上, 受害最深的正是那些经济快速发展, 人们生活有望得到极大提高的国家 面对烟草制品, 世界各国已经达成共识, 烟草消费会给国家和人民带来沉重的经济和社会负担, 控烟符合全社会的公共利益 在中国, 在控烟问题上, 真正的阻力来源于某些地方政府, 尤其对于烟草依赖较大的地方政府 二 剖析烟草经济成本, 瞄准改革突破区域传统对烟草经济中的利润采用会计成本核算, 忽略经济学中的机会成本, 导致对烟草行业利润的不恰当估计 烟草行业机会成本包括烟草经济链条上的产生的机会成本总和, 包括医疗成本 社会生产力损失 吸烟外部性成本 烟草种植 烟草工业的机会成本, 正确估算烟草行业经济利润 ( 一 ) 烟草业是健康危害型产业烟草不仅危害个人身体健康, 而且对经济社会发展具有明显的副作用, 包括由吸食烟草导致的劳动力损失, 种植业机会成本损失, 产业机会成本损失等 全面深刻认识到烟草的有害品属性, 对于转变地区经济发展模式, 加快控烟进程具

34 有重要作用 第一, 全国平均烤烟经济利润为负 在经济学中, 机会成本是指为了得到某种东西而所要放弃另一些东西的最大价值 在烟草种植这个具体的例子中, 农民在一块面积固定的土地上, 可以种植各种农作物, 但是一旦选择种植某一种农作物 ( 例如烟草 ) 就要放弃其他的可能, 那么所放弃的其他所有作物中可获得的利润最大的一种农作物的利润, 就是实际所种植作物 ( 烟草 ) 的机会成本 在目前的种植技术 土地条件以及其他因素下, 烟草种植的确是这些地方最经济的选择 但是对更多的省市而言, 烟草种植的机会成本是远远超过烟草利润的 以烟草种植大省云南为例, 中籼稻单亩净利润 352 元, 高于烤烟单亩利润 8.7 元, 如果不考虑政府补贴以及中籼稻市场价格由于产量增加而导致的变动, 那么云南的烟农如果全部转向中籼稻种植, 将会获得更高的收入 特别是广东省, 烤烟种植的会计利润已经是负值, 远远低于该地区花生种植利润 (463.2 元 / 亩 ) 对这些烟草种植的经济利润为负的地区而言, 减少甚至完全终止烟草种植, 将使得农民获得更大的利益 第二, 烟草工业对经济贡献为负 按照机会成本的定义, 对于整个宏观经济而言, 烟草制品业的机会成本是相同资产下其它行业的最大总产值, 而对资本所有者而言, 烟草制造业的机会成本是相同资产下其他行业的最大净利润 与一般农副食品加工业 食品制造业和纺织业 ( 包括规模以上企业和规模以下企业 ) 相比, 烟草制品业的工业总产值与资产总比重非常低 如果将投入烟草制品业的资本投入到农副食品加工业 食品制造业和纺织业行业 ( 假定理想状态下, 资本转化无成本 ), 工业总产值会提高很多, 且营业利润不会有太大变化 假定烟草制品业可以无成本的转化成农副食品加工业, 则工业总产值会大幅提升 对整个宏观经济而言, 限制甚至取缔烟草制造工业, 同时使其资本转向其他制造业, 我国将会获得更大的工业总产值 此外, 一直以来普遍认为的 烟草工业可以吸纳大量劳动力, 解决就业问题 这一说法更是极大的高估了烟草制造业对就业的贡献程度 与同类行业相比, 烟草制品业的资本劳动比大约上是其他三个行业的 10 倍, 如果将这些资本投入到农副食品加工业 食品制造业和纺织业行业, 将带动 200 万就业, 而且从事烟草制品批发行业和零售行业的就业人员也可以从事其他农副产品或商品的零售与

35 批发, 烟草行业为社会带来的就业完全可以由其他行业弥补 3 总之, 烟草部门的扩张和制造业的萎缩必将降低资源配置的效率 依靠烟草生产为主的工业比重过大, 挤占了技术含量和附加值高的最终产品工业和高新技术产业的发展 烟草经济转型不仅需要政府大力推行控烟政策, 包括提供戒烟帮助 警示烟草危害 禁止烟草广告 促销和赞助 禁止公共场所吸烟以及提高烟税等一系列政策手段, 而且需取消烟草种植补贴, 并为转型种植其他作物的烟农进行技术援助和适当的补贴, 补偿某些烟草行业集中的地方财政, 帮助这些烟草行业集中的地区完成产业过渡, 同时保证在产业过渡期, 地方财政不会出现入不敷出的现象, 全面推动烟草经济转型 三 依托以人为本观念, 转型烟草经济发展中国自改革开放以来, 重视追求经济增长而忽视对健康的维护, 经济发展的成就在一定程度上是以牺牲健康为代价取得的 国家对烟草业控制力度的不足, 导致烟草使用者不仅对个人健康带来危害, 也给国家经济发展造成了巨大的损失 2008 年, 卫生部召开的全国卫生工作会议做出全面实现小康社会健康目标的重大战略, 其基本目标是针对人民群众最关心的健康问题和影响健康的危险因素, 积极采取经济有效的干预措施和适当的卫生策略, 努力提高全民健康水平 本着以人为本的观念, 政府应当树立控烟的决心和斗志, 在世界大国中, 塑造新的世界形象, 提高政府责任, 推动烟草经济转型 烟草控制框架公约 目的在于保护公众健康的权利, 减少烟草相关疾病的发生 使人人都了解烟草消费和接触烟草烟雾造成的健康后果 成瘾性和致命威胁, 远离烟草和烟雾接触, 从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康 社会 环境 经济造成的破坏性影响 烟草控制框架公约 正式生效即向世人宣示 : 烟草的危害已经不仅仅停留在科学的研究和思想上形成的共识 ; 而是作为世界不少国家政府的义务和职责 控制烟草正成为世界潮流 在 以人为本 成为中国政府的执政理念之后, 打造控烟责任型政府, 成为推动中国发展的关键 政府在烟草经济转型中, 具有重要的引导作用 首先, 政府需要控制烟草消费, 通过提高烟草税收和价格, 禁止烟草广告 促销和赞助, 降低烟草需求 ; 同 3 中国经济体制改革研究会公共政策研究中心. 中国烟草业经济和财政效益在评估 [R],2012:6-9.

36 时通过大众教育, 向公众发布烟草对健康影响的信息和健康警语 ; 学校的健康教育 ; 大众媒体的反烟广告 其次, 减少烟草供应, 通过作物替代和多种经营, 减少对烟草生产的价格支持和补贴, 对烟草国际贸易的限制, 限制年轻人接触烟草 第三, 打造无烟环境, 对公共场所和工作场所吸烟的限制 ; 第四, 帮助吸烟者戒烟, 同时避免未成年人接触烟草 预防被动吸烟, 特别是预防妇幼人群被动吸烟以及帮助吸烟者戒烟的规定, 可以有效提高全民健康素质 控制烟草实现健康梦与中国梦 烟草经济向健康经济转型是中国实现健康梦与中国梦的基础 烟草对人类健康造成不可逆的伤害, 导致医疗成本 机会成本等损失, 转变烟草经济的关键在于对烟草种植业实施补偿, 引导农民种植其他经济作物 ; 布局新型产业体系, 推动烟草产业转型, 拉动就业和经济增长 从根本上控制烟草生产 销售 消费, 引导个人消费观的健康发展, 区域经济产业的健康发展, 实现健康梦, 中国梦 总之, 全面控制烟草危害, 保障人民健康, 是典型的国家公共产品, 也是典型的公共服务 烟草已经成为威胁中国人类健康最大的杀手, 烟草行业已经成为中国最大的健康危害型产业, 对人民健康具有极大的负外部性, 大大超过该行业所提供的税收和其他正外部性, 成为经济转型 产业转型的 重中之重 全面控烟已经成为世界保护人类健康的大势所趋, 也是国际社会的政治承诺, 不仅仅是国内的健康问题, 更关乎着中国国际形象 在大国崛起过程中, 以大国思维 大国身份, 推动中国控烟运动发展, 为人类健康做出积极贡献, 为世界赢得信任 第二节全息把握烟草危害, 转变经济发展模式烟草危害不仅体现在对公众身体健康的损害, 而且涉及贫困 社会 经済 环境的方面等问题 因此, 需全面梳理烟草对社会经济的危害, 认识控烟的重要意义, 达成控烟改革共识, 凝聚改革动力, 推动中国控烟运动发展 一 梳理烟草健康危害, 强化政府控烟意识烟草使用引发疾病导致国民健康素质和健康质量下降 目前每天有 2000 余人死于吸烟, 如果不控制烟草生产和消费, 按照既定趋势发展下去, 到 2050 年将增至 8000 人, 每年将有 300 万人因吸烟死亡 因烟草危害死亡人口数已经大大超过安全事故死亡人数, 占全国死亡人口总数的 12% 以上, 成为危害中国人民

37 健康和公共安全的 第一大隐形杀手 中国既是世界上吸烟人口最多的国家, 也是因吸烟相关疾病而死亡人数最多的国家 根据历次调查结果, 目前中国吸烟人口在 3 亿 ~3.5 亿人之间, 占世界烟民总量的 30% 左右 中国烟民基数庞大, 因烟草死亡人数规模最大 目前全世界每年约有 600 万人死于烟草使用, 其中 72% 的人生活在中低收入国家, 中国约占 20% 研究表明, 中国 2000 年有 100 万人死于与烟草使用相关的疾病, 大大超过了艾滋病 结核 交通事故以及自杀死亡人数的总和, 占全国死亡人口总数的 12.2% 每年约有 10 万人因吸二手烟死亡, 在 50 岁以上的人口中, 将有 190 多万的不吸烟者因接触二手烟而患慢性阻塞性肺部疾病而死亡 吸烟导致的疾病和死亡具有明显的滞后性, 未来的死亡人口规模更为庞大 如果不能改变烟草流行的趋势并全面控烟, 预计到 2025 年, 中国每年与烟草使用相关的死亡会达到 200 万人, 占全国死亡人口总数 (1264 万人 ) 的 15.8%; 其中有 1/2 在 35~69 岁之间死去, 吸烟者的人均期望寿命要比总人群的期望寿命平均缩短 15 年 由于过度吸烟导致的健康问题, 会使医疗费用增加, 劳动力损失, 如果不控制烟草的使用, 依照每年仅 1% 的人口增长率, 中国的卷烟消费者的数量在 30 年后将会大大增加, 由此带来的健康问题会更加严重 因此, 烟草使用会造成整个国民的健康素质和健康质量的下降, 是一个严重影响国民健康的公共卫生问题 政府必须从公共卫生和公共财政的高度增强控烟意识, 清醒地认识到, 控烟就是在提高国民健康, 就是在节约宝贵的公共医疗资源, 必须切实承担起推动有效控烟的社会责任 二 认识烟草贫困危害, 有效减轻经济负担从世界范围来看, 烟草使用已经越来越与贫困地区 与文化落后群体密切相关, 从使用成本来看, 烟草使用者的烟草吸食成本不断增大, 从使用个体看, 烟草使用导致的社会成员健康负债的加剧正催生新的贫困, 从而造成新的弱势群体和弱势区域 因此, 烟草使用加剧贫困危害, 控制烟草就是在减轻社会经济负担 ( 一 ) 烟草与贫困 : 一个恶性循环吸烟者一旦得病, 将对家庭造成灾难性破坏 世界卫生组织 2004 年控烟主题是 烟草与贫困 : 一个恶性循环 这有两层意思, 一方面买烟要付出费用, 由于贫困人群 文化程度低的人更倾向吸烟, 极大消耗了本该用于营养 教育等

38 必须开支的有限家庭资源 比如, 在不少贫困农村, 如果家庭成员中有一个人吸烟, 则意味着吸掉了孩子上学的学费 另一方面则是因吸烟导致疾病, 因疾病而致贫 返贫, 这个问题更为严重 科学已证实, 吸烟释放的烟雾含有 250 多种化学物质对人体有害, 其中有 69 种致癌物, 能引起 25 种危及生命的疾病 如可导致肺癌等癌症, 目前世界每年新增 60 万肺癌患者,90% 是因吸烟引起, 吸烟患肺癌是不吸烟者的 8-12 倍, 而患口腔癌 喉癌 食道癌等癌症的机会比不吸烟者高 50%, 可引起慢性支气管炎 肺气肿, 吸烟的发病率比不吸烟者高 5.4 倍 ; 吸烟者有 40% 患冠心病, 且比不吸烟者冠心病的死亡率高 70%, 发生猝死的危险性高 2-4 倍 ; 可导致性无能, 尼古丁提高血小板黏稠度, 造成血管收缩及动脉粥样硬化, 间接造成阴茎静脉闭锁不全, 引发性功能障碍等等 4 总之, 吸烟者有相当高的几率产生并死于与烟草相关的疾病, 而只要患有任何一种相关疾病, 对有限家庭资源的耗费, 所产生的经济负担 精神压力及劳动能力损害, 足以造成对家庭的破坏, 这在贫困家庭中尤其突出 通过戒烟, 这种破坏是可以避免的 ( 二 ) 烟草使用与贫困区域从烟草使用区域与国家看, 亚洲国家吸烟状况严重, 世界上 75% 的吸烟者居住在发展中国家 在西方国家吸烟率呈下降趋势的时候, 亚洲国家的吸烟率却不断上升 在印度尼西亚, 大约 70% 的人吸烟, 而政府并没有采取措施阻止他们 印度有 2.4 亿烟民, 已经禁止在公共场所吸烟, 但警方承认他们缺乏人手执行这项规定 中国的吸烟者占世界烟民总人数的近三分之一 世界卫生组织有专家指出, 由吸烟导致的疾病防治费用的总负担, 则是一个沉重的经济包袱, 远远超出烟草业所带来的利润, 这在发展中国家尤为突出 不仅如此, 世界卫生组织还强调, 全球烟草种植 加工和消费消耗了大量自然资源, 导致环境恶化, 加剧贫困 吸烟所付出的代价不仅损害国家财政, 同时也损害家庭预算 越南最近的一项研究表明, 吸烟者与吸烟相关的费用比其教育及医疗费用多三倍 在菲律宾, 估计吸烟者的费用占其家庭收入的 20% 过去, 在贫穷国家里, 吸烟被认为是一种奢侈的行为 但是, 现在这些国家的政府已经意识到贫穷与吸烟有着密切的关系 5 ( 三 ) 从富烟民到穷烟鬼世界银行发现, 贫困者较富有者更容易吸烟 所以贫困者面临的与吸烟有关 4 第 17 个世界无烟日, 控制吸烟, 减少贫困, 5

39 的疾病和早逝的风险也更大 专家们发现 : 吸烟者并不清楚他们为此承担的风险和费用 首先, 有证据显示很多吸烟者并不充分了解他们做出的选择存在着患病和早逝的高风险 其次, 吸烟通常始于青少年或成人初期, 即便得到信息, 往往也没有能力利用这些信息做出妥善决定 第三, 吸烟者对非吸烟者造成负担 世界银行认为, 吸烟者不仅承担了更多的疾病负担, 而且在卫生保健费用平均消费上分食了非吸烟者的拥有 烟草对死亡和疾病的作用已得到了很好的证实 但是, 烟草加剧贫困却没有得到足够多的重视 有限的家庭资源被消耗在香烟上而不是花在食物和其他必需开支如教育和营养上 贫困家庭用于香烟支出的费用 ( 占其家庭总的可支配收入的 4%~5%) 有着非常高的机会成本, 浪费了本应满足食物和其他基本需求的宝贵资源 吸烟杀人 白皮书发表 10 年后, 英国主要的反吸烟压力组织 Ash 联合伦敦大学等多家学术机构, 发表了分析今日英国烟民现状的 超越吸烟杀人 报告, 得出的结论是 : 你的状况越贫穷, 你越可能抽烟 今日的英国白领和管理阶层中,17% 的男性和 14% 的女性抽烟, 而蓝领劳工中的抽烟者分别是 31% 和 28%, 都是前者的一倍左右 英格兰最贫困的地区, 如利物浦某些地区,52% 的人都吸烟, 而最富裕地区, 吸烟者还不到 12% 实际上, 此前一系列类似的调查用社会经济地位的每一项主要指标来衡量, 都得出了同样的结论 : 如果你的学历低于平均水平, 你更可能抽烟 ; 如果你没有工作, 你更可能吸烟 ; 如果你靠救济金过活, 你更可能吸烟 ; 甚至在租房子住 没有私家车的人中, 抽烟的比例都更高 当年政府讨论在公共场所禁烟时, 时任工党政府卫生大臣的雷德一鸣惊人 : 要照我妈的话说, 处于社会经济底层的人们, 生活乐趣寥寥无几, 吸烟是其中之一 雷德的话虽然 政治极不正确, 却道出了一个不容否认的事实 : 越穷越抽, 越抽越穷 穷人中不但抽烟的人更多, 而且戒烟更困难 伦敦大学专门研究吸烟与健康问题的心理学家贾维斯教授认为, 处境艰难的人往往把抽烟作为一种 自我治疗 手段, 希望借抽烟来减轻压力和焦虑 政府鼓励人们戒烟的手段之一是不断提高烟税 结果吸烟在英国成了一个很 昂贵 的嗜好 英国 10% 最贫穷的家庭, 花在抽烟上的支出占了总收入的 2.43%, 而相对最富裕的 10%, 花在香烟上的开销只占收入的 0.52% 于是, 每一颗香烟在这些人手里都要 物尽其用, 每一口

40 都要深深地吸到肺里, 取得最大的效果 于是, 同样是抽烟, 尼古丁的瘾和危害对穷人的影响也超过富人 贾维斯教授总结说 : 你越穷, 你越依赖尼古丁, 你吸入的尼古丁越多, 你对尼古丁的依赖性越大, 恶性循环 6 据调查, 低收入人群比高收入人群受到的吸烟危害更严重 韩国蔚山大学教授赵洪晙 5 月 31 日在题为 吸烟与贫困 的主题讨论会上发表报告指出 : 毕业于初高中的低学历人群的吸烟率比毕业于大专以上的高学历人群高 58% 研究结果表明, 低收入人群的吸烟率普遍高 因此, 经济弱势群体的子女从小生活在吸烟环境中, 也更容易学会吸烟 赵洪俊表示, 据英国专门机构调查表明, 低收入层大量吸烟或大量被动吸入的尼古丁, 比高收入层高 50% 左右, 这是不同社会阶层之间死亡率差距日趋拉大的原因之一 7 亚洲开发银行行长千野忠男在全球扶贫大会上介绍说, 亚太地区至今仍有 7.2 亿人没有脱贫 虽然目前全球存在的贫困是由于多方面原因造成的, 但其中烟草无疑难逃其责 来自 世界烟草或健康大会 的信息显示, 发展中国家正承受着烟草流行所带来的贫困和健康方面的巨大压力 吸烟是加深贫困的一个主要因素, 因为对烟草的依赖意味着对食品和其它生活必需品消费的减少 三 清晰烟草社会危害, 创新社会治理路径烟草使用造成的社会危害, 既包括引发疾病所导致的医疗费用的剧增, 产生了巨大的社会成本 全世界每年就有 500 万人死于吸烟, 如果不进行有效的控烟, 那么按照这一趋势发展下去, 到 2030 年或许更早些时候, 死亡人数将上升为 1000 万人, 所造成的死亡比其他任何原因都更多 因为吸烟带来的多种慢性疾病远高于不吸烟者, 所以吸烟直接导致了社会医疗成本的增加, 而吸烟导致的早亡实际上更是一种社会生产力损失 ( 一 ) 吸烟产生的直接医疗费用杨功焕 胡鞍钢主编的 控烟与中国未来 中外专家中国烟草使用与烟草控制链和评估报告 指出, 中国对 烟草控制框架公约 关键政策执行得分仅为 37.3 分, 处在 100 多个缔约国最末几名 报告显示, 中国是世界最大卷烟生产国 最大卷烟消费国 因烟草死亡人数最多国家, 每年归因于烟草死亡人数约为 120 万, 吸烟产生的直接医疗费用高达 亿 研究表明,2010 年控烟的社会成

41 本比烟草行业的经济效益高出 600 亿, 即烟草净收益为负 600 亿 8 对此, 报告分析, 烟草制品给整个社会带来的危害远大于其所产生的经济利益, 既是健康危害型产业, 也是 得不偿失 的黑色产业 ( 二 ) 吸烟造成的社会生产力损失毛正中, 胡德伟指出, 中国 2000 年吸烟带来的经济成本估计为每年 410 亿元人民币, 其中 140 亿元是医疗成本,270 亿元是生产力的损失 ( 包括工作时间和病假的损失 ), 吸烟引起的医疗成本占 2000 年全国卫生总费用的 3.1% 9 以发达国家吸烟流行的趋势看, 对目前健康的影响主要反映过去吸烟情况的后果, 而目前吸烟状况影响未来的健康状况 中国烟草消耗的大量增加是在 20 世纪 70 年代才开始, 因此预计在 2030 年中国因吸烟而死亡的人数占总死亡人数的比例将由 12% 上升到 33% 总体估计, 在 2025 年前后将达到 200 万, 本世纪中期, 当现今的年轻人进人老年期时, 每年将有 300 万人 ( 几乎都是男性 ) 将因吸烟而亡 ; 如果目前的吸烟率保持不变, 即 2/3 的男性 ( 少数女性 ) 在 25 岁之前吸烟, 那么在 29 岁的 3 亿青年男性中, 有 1 亿最终会因吸烟而死亡, 其中半数死亡发生在中年 表 2-1 估算吸烟造成的社会生产力损失 年份 GDP 总值 ( 亿元 ) (1) 从业人口 ( 万 )(2) 单位劳动力贡献 ( 元 ) (3)=(1)/(2) 吸烟致死社会劳动人数 ( 万 ) 吸烟造成产值损失 ( 亿元 )(5) =(3)*(4) (4) 注 : 以 2002 年的国内生产总值和从业人口为基础 (2002 年国民经济和社会发展 统计公报 ), 分别以 7% 的经济增长率和 0.9%( 三年平均增长率 ) 的从业人口增 8 杨功焕, 胡鞍钢. 控烟与中国未来 中外专家中国烟草使用与烟草控制链和评估报告 [M], 经济日报出版社,2011 年 9 毛正中, 胡德伟. 中国烟草控制的经济研究 [M], 经济科学出版社

42 长率估计 2010 年的情况, 而以 4% 的经济增长率和 0.3% 的劳动增长流程估计 2025 年和 2030 年的情况 中国每年吸烟导致死亡 135 万多人, 其中有 万人是具备良好的劳动能力和劳动经验的中青年人, 以 2005 年国内人均 GDP1703 美元来计算, 经济上损失达到 200 多亿元 中国的烟民数量在迅速膨胀, 所造成的经济损失也将急剧增加 这些劳动力的损失有一半发生在 岁的人群里, 导致的减寿年数将增加到 10 年 / 人, 而且随着吸烟人群低龄化和吸烟人数的大量增加, 这一数字将还会更大 死亡的危险越大, 寿命损失越多, 这些劳动力损失将是无法用经济指标来衡量的 10 ( 三 ) 吸烟外部性的成本在中国 90% 的吸烟者在公共场所吸烟, 使得被动吸烟人口在不吸烟人群中的比例高 72.4%, 有大约 7.4 亿被动吸烟者, 其中有 2/3(68.4%) 的人每天均受到被动吸烟的危害 面对如此庞大的二手烟民数量, 我们不得不考虑这种吸烟的外部性成本 但因为吸烟外部性成本比较难衡量, 中国又缺乏对被动吸烟损害的研究与数据, 我们只能进行粗略的估算 1980 年吕帕斯在 科学 上发表的文章指出每个不吸烟的美国成年人平均每天从环境吸收 1.43 毫克的焦油, 相当于直接吸入两支超低焦油含量的香烟 假设吸入香烟的量与吸烟者相对不吸烟者多支出的医疗费用成正比, 中国人均吸烟量为每人每天 15 支, 认为吸烟者比不吸烟者的医疗费用高 20%, 这样被动吸烟相对不吸烟医疗费用将高出 2.7% 实际上吸烟的外部性还包括吸烟引起的火灾事故的伤亡和经济损失 由于母亲吸烟引起婴儿死亡及婴儿出生体重过低 由于香烟毒素侵蚀造成的免疫力下降和疾病恢复缓慢 吸烟引起的他人的厌恶等等 四 权衡烟草经济利益, 转变经济发展模式通过对吸烟产生的各种社会成本与烟草带来的经济收益相比较, 可以发现, 烟草业已经成为中国最大的健康危害型产业, 对人民健康有极大的负外部性, 并超过该行业所提供的利税 无论是从经济净福利, 还是从社会净福利来看, 烟草产业对整个社会都是负贡献, 即烟草业生产 流通 消费各环节所产生的所谓 GDP 和税收都是黑色的 GDP 带血的财政收入 但是, 这些都成为既得利益集 10 李恩昌, 彭松, 王飞. 从烟草的巨大危害看国家的控烟责任 [J]. 中国卫生事业管理,2009,10:

43 团的收益来源, 也成为政府的财政收入来源 因此, 在 税收 和 健康 的选择上, 政府更关注的是香烟生产 销售产生的税收收入, 忽视的是吸烟对公众健康的危害 烟草给中国带来的巨大经济负担, 将随时间的推移不断扩大 主要原因为 : 一方面中国作为发展中国家, 随收人的增加人们对医疗保健的需求将增加, 医疗费用总额上升的速度很快, 超过经济增长速度, 另一方面是目前中国烟草带来危害的高峰还没有到来, 而几十年后将会产生更多因吸烟而早亡的人口 因此, 从整个社会的角度看烟草行业不再是一个高利润行业, 相反是一个存在巨大亏损的行业 然而, 问题的严重性在于中国许多地方政府还没有意识到这一点, 而仅仅为了追求眼前的利益, 为获得高额的财政收人, 积极支持烟草业的发展, 这将对整个国家未来的发展带来极大的潜在与现实的危害 中国实施控烟政策的重要性和迫切性就在于, 这不仅仅是关系到个人的健康问题, 而且还是个关系到长期的 整体的国家经济利益问题 我们再也不能以损坏全国 13 亿人口的健康为代价, 谋求烟草总公司的利益最大化, 这是 得不偿失 的 胡鞍钢, 胡琳琳. 从消极控烟国到积极控烟国 关于 十二五 时期全面控烟的建议 [J]. 中国卫生政策研究, 2011,03:16-22.

44 第三节打造控烟普遍服务, 催生健康经济成长烟草经济弊大于利, 控制烟草生产 消费成为世界的共识 为了人类的健康, 为了经济的健康发展, 中国控制烟草业, 加快国际控烟履约进程, 就要构建控烟普及服务, 就要转变政府职能, 构建服务型政府 责任型政府, 全面监测烟草使用, 无缝对接国际控烟框架公约 ; 提供戒烟帮助, 远离烟草危害 ; 完善法律制度建设, 推动无烟环境建设 ; 大力培育社会组织, 强化社会控烟力度 以此优化控烟氛围, 催生健康经济成长 一 全面监测烟草使用, 有效避免烟草危害全面监测和管理烟草使用, 是控制烟草危害的前提 烟草使用的监测和管理主要包括摸清烟草使用情况 控制烟草宣传广告 严防二手烟的危害 减免特殊群体抽烟等四个方面的内容 ( 一 ) 强化烟草使用监测, 定期发布评价报告中国由设置在疾病预防控制中心的国家控烟办公室负责全国控烟的政策 计划和数据等相关信息 各省市县区均有各级疾病预防控制中心, 负责各管辖区域内针对烟草使用实行健康教育 干预等活动 中国加入 公约 后, 自 2006 年开始每年提交中国控制吸烟报告, 每年的控烟工作计划有不同的主题, 如针对烟草广告和促销 保护青少年不接触第一根香烟 抵制针对女性的营销等 2010 年加入全球成人烟草调查, 并发布中国部分数据 美国的烟草控制实施主要由美国国家疾病预防控制中心吸烟与健康办公室负责, 向各州的健康部门 社会团体等戒烟团体提供控烟指南, 各州的卫生组织和其他机构根据指南规定制定具体的实施方案 美国建立了由美国国家疾病预防控制中心负责的烟草监测网络, 对烟草的使用 吸烟率 人群变化等做出实时监测以了解全国烟草控制情况 其中最全面的监测系统为全美烟草行为跟踪和评价系统 (STATE) 12 在烟草控制方面, 中国应依托现有机构, 有效牵引社会机构, 完善烟草监测网络, 全面掌握全国烟草使用与控制情况, 定期权威发布国民对烟草的使用 吸烟率 人群变化等基本情况, 并根据需要形成内外有别 以资决策的报告 ( 二 ) 严格控制烟草宣传, 避免广告错误引导 12 甘甜, 毛宗福, 王全, 夏庆华, 胡晓云. 中美两国控烟政策实施及效果比较 [J]. 公共卫生与预防医学,2012, 01:62-65.

45 控制烟草宣传广告, 是控烟的重要内容和前置步骤 但是从实践来看, 中国控制烟草宣传方面存在明显不足 烟盒包装警语标识没有大而明确 醒目和清晰的说明烟草的危害及吸烟的后果 中华人民共和国烟草专卖法 中华人民共和国国家标准卷烟第 2 部分 : 包装标识 和 中华人民共和国广告法 等相关法律法规均要求在烟草制品的包装上应置放健康警语 吸烟有害健康, 但是法律没有规定警语置放的位置和大小 和 公约 明显违背的有以下几点 : 第一, 健康警语设立没有描述烟草使用带来的具健康影响和导致的疾病, 仅增加了戒烟可减少对健康的危害这种不具冲击力的信息 ( 健康警语分为两组, 其内容分别为 : 第一组 : 吸烟有害健康戒烟可减少对健康的危害 ; 第二组 : 吸烟有害健康尽早戒烟有益健康 ) 而且在国内的烟盒上, 正面使用中文警语, 背面使用对应英文警语, 导致宣传面积减小一半 另外, 字体不得小于 2mm, 即小 6 号字, 比原来的小 5 号字还小, 字体和背景有一定色差即可, 均不符合 大而清晰 的要求 第二, 烟盒包装和标签仍然出现了误导或诱导消费者的宣传语言和图片 由于有关部门监管和审查不力, 中国烟草制品装盒上出现了大量的误导消费者的宣传语言和图片, 对消费者, 特别是年轻的消费者产生了非常不利的影响 如中南海卷烟的烟盒上, 曾明确告诉大家, 北京卷烟厂, 坚持以顾客为关注焦点, 持续改进, 不断开发新科技, 有效缓解吸烟给人们健康带来的困扰, 为消费者创造现代生活享受, 以满足人们追求现代 文明 健康时尚生活的需要, 宣传诱导和误导消费者 有的甚至用孩子作为画面, 低一点, 更多关爱, 低危害卷烟给你更多关爱, 误导消费者 使用 糖果口味 的烟草制品诱导年轻人 添加中草药, 从而宣传烟草制品的健康功能 国际经验表明吸烟者接受图片警示, 图片警示信息对巴西吸烟者的影响 :76% 的人们改变了对吸烟的健康后果的认识,67% 的吸烟者认可健康警示信息, 进而希望戒 土耳其在烟草制品包装上采用图文健康警语后, 烟草消费量下降了 8% 第三, 中国烟草广告亟待深化 烟草广告是指烟草制品生产者或者经销者发布的, 含有烟草企业名称 标识 烟草制品名称 商标 包装 装潢等内容的广告 吸烟有害身体健康, 已在国际社会形成共识 世界各国禁烟的呼声也越来越高, 烟草广告也越来越多地受到限制 中华人民共和国广告法 中华人民共

46 和国烟草专卖法 对烟草广告的发布范围也作了明确的禁止和限制, 例如对烟草广告发布的媒介和场所, 禁止变相发布烟草广告, 在国家禁止范围以外的媒介或者场所发布烟草广告以及烟草广告中的忠告语等方面做出了规定 中国现行广告法是 1994 年通过 1995 年 2 月 1 日起开始施行的, 经过近 20 年时间, 一些内容已与社会经济发展和技术进步不相适应 2013 年, 我国终于将国家级公共场所控烟条例列入三类立法计划, 而且国务院法制办就广告法 ( 修订草案 ) 公开征求意见, 引起社会广泛关注 目前, 广告法中对烟草广告的禁止内容范围还很有限 随着烟草广告形式和技术手段的发展, 各种不同形式 不同载体的烟草广告充斥在人们生活的方方面面 2010 年 全球成人烟草调查 数据显示, 在过去 30 天内, 我国有 2.2 亿 (19.6%) 成年人在媒体或公共场所看到了烟草广告 促销和赞助 其中看到广告的比例为 76.3%, 注意到促销和赞助的比例分别为 20.2% 和 25.5% 13 而且目前在我国关于控烟的各级立法中, 普遍存在罚款数额偏低的问题, 一般对个人仅为 10 元, 导致法规和政策丧失威慑力 同时, 目前一般多为部门执法, 执法人员职责不明确或执法力度不足, 人手不够或怠于履行职责 14 国家加快深化对烟草广告的立法工作, 从根本上减少烟草使用的扩散和蔓延, 减少烟草危害, 推动控烟公约履约进程 第四, 实施现状不理想, 烟草广告 促销和赞助随处可见 2003 年 2 月, 卫生部 国家工商行政管理总局联合制订了 全国无烟草广告城市认定实施办法 对限制烟草广告起到了一定的作用, 但该办法是以 中华人民共和国广告法 和 烟草广告管理暂行办法 为基础制定, 且实施以自愿为主, 中国控制吸烟协会实施操作, 因此具有很大的局限性 形式繁多的烟草广告 促销和赞助在中国随处可见 表现在以下几个方面 : 冠名支持公益活动 ; 直接赞助体育赛事 文化教育活动 书籍出版和影视制作 ; 在互联网上进行宣传和促销 ; 采取间接烟草广告的宣传形式 ; 烟草广告出现在了机场的行李车上, 甚至出现在学生的校服上 ; 通过影视中的吸烟镜头推销烟草制品 ; 促销赞助活动频繁出现 一项在全国 20 个省的 40 个市县的调查显示, 烟草广告 标识和促销随处可见 通过赠品或奖励 多买打折 特价销售 单支出售或提供优惠券等促销

47 ( 三 ) 不能有效约束公共场所和工作场所免受烟草危害公共场所禁止吸烟是控烟的基本出发点 个别地区开展了试点工作, 但仍未形成全国统一的管理条例和法规 国家应加强对公共场所控烟的管理与立法工作, 从根本上推动控烟进程 第一, 缺乏公共场所禁止吸烟的全国性法律, 现有法律法规执法主体不明及可操作性不强 中国目前没有专门针对公共场所禁止吸烟的全国性法律, 仅有一些地方性的法规 目前中国地级以上的城市中, 有控烟法规的仅占 45.7%, 一半以上还存在法律空白 禁止吸烟的场所比较局限 绝大多数地方规定禁止吸烟的场所只限于医疗机构 影剧院 音乐厅 录像厅 托幼机构 学校 会议室 图书馆 展览馆 公共交通工具 邮电 金融业的营业厅等少数场所 在所有的地方法规中, 办公室等工作场所均未列入禁止吸烟的范围 绝大多数地法规对禁烟场所未进行分类, 执法主体不明, 可操作性不强 第二, 相关法律法规执行效果不好, 在部分场所形同虚设 虽然公众积极支持对学校 医院 政府机关 公共交通工具等场所实施禁止吸烟的规定, 但调查研究证明, 已有的地方性禁止吸烟的规定执行效果很不好 而且整体上被动吸烟暴露没有任何改善 15 表 2-2 我国人群被动吸烟暴露比例 (%) 1996 年 2002 年男性 女性 城市 农村 平均 虽然在一些项目中, 预防被动吸烟取得了很明显的效果, 从全国来看, 自 2002 年后, 没有全国性数据, 对整体干预的效果难以评估 ( 四 ) 盯住特殊重要群体, 减免示范带动效应中国的控烟项目的实施主要可分为健康教育项目和社区干预项目 目前中国控烟项目的主要目标人群是妇女 儿童和在校学生等, 覆盖面窄 社区干预项目 15 杨功焕. 国际烟草控制框架公约与国内政策的差距分析 [J]. 中国卫生政策研究,2009,03:1-9.

48 主要是通过创建各种无烟场所来开展控烟活动, 如创建无烟工作场所 创建无烟医院 创建无烟学校和创建无烟社区等, 项目先后在北京 上海 成都 广州等城市进行, 并取得了一定的效果 创建无烟场所项目中开展较多的是无烟学校和无烟医院的创建, 其组织和实施比较成熟, 经过多年实践后总结颁布了统一的创建标准 但从实际效果来看, 以教师及学生为重点群体的控烟来看, 相当不理想 2011 年 5~6 月在中国 11 个省 名在校中学生和 6503 名教职人员中开展的中学生烟草使用情况抽样调查结果显示 : 青少年中烟草流行情况为 : 中学生现在吸烟率为 15.8%, 其中男生为 22.9%, 女生为 5.4% 16 二 有效提供戒烟帮助, 远离烟草危害困扰提供有效的戒烟服务, 是减轻烟草危害 减少烟草使用的重要途径 通过戒烟服务, 有助于烟草使用者走出烟草依赖症的困扰, 有助于逐渐减少烟草使用量, 有助于减少二手烟的间接危害, 有助于促进无烟环境的建设 从目前的实践看, 戒烟帮助主要通过烟草替代和戒烟医疗服务两种主要渠道 ( 一 ) 中国提供戒烟帮助方面的问题第一, 提供戒烟帮助的政策措施不够 中国缺乏保障戒烟服务的相关法律法规 中国的基本医疗服务基本不提供戒烟服务, 也没有纳入医疗保险的药物 中国从 1998 年开始举行戒烟竞赛, 每两年举行一次, 参加者只要戒烟 1 个月, 就能赢大奖,6 年后, 中国人群戒烟比例增加了, 但是复吸的比例也增加了 医生在诊疗过程中, 很少提供戒烟劝导 仅有一些项目及个别医院开设的戒烟门诊和戒烟热线等服务项目, 但就诊者极少 相关的调查结果表明, 大多数医务人员没有认识到吸烟是一个严重的公共卫生问题, 缺乏相关的戒烟方法和戒烟技巧, 且这方面培训也非常少, 大部分人不能为吸烟者提供戒烟服务, 仅有 35.6% 的医务人员能够简单掌握戒烟方法和戒烟技巧 第二, 缺乏有效的支持戒烟的政策和人员 从实践中看, 主要问题表现为三个方面, 一是社区卫生服务中心目前不能支持戒烟服务 ; 二是医疗保险和药物报销政策支持 ; 三是临床医生缺乏指导戒烟的知识 态度和基本技能 调查显示, 有近 30% 的医生不知道被动吸烟者更容易患心脏病 16 中国控制吸烟协会青少年专业委员会. 第四届中国青少年控烟学术研讨会发布部分省市中学生烟草使用情况抽样调查结果 EB/OL. 12/2894.html.

49 ( 二 ) 积极提供戒烟帮助, 有效推动戒烟运动第一, 作为健康诊疗活动的主体, 医疗卫生服务部门也应在控烟过程中发挥积极作用, 针对广大烟民开展健康促进和健康教育活动 各级医疗卫生部门应大力发展戒烟科研人员队伍并加大经费投入, 积极探索由于吸烟而引发的疾病的治疗方案, 寻求有效地戒烟方法和措施, 如推行尼古丁替代疗法, 在社区开设戒烟门诊服务等 第二, 强化宣传引导, 形成强大氛围 通过不断宣传烟草的危害, 普及烟草致病知识, 使广大烟民对烟草有新的认识, 提高其维护自身健康, 拒绝烟草危害的意识 三 大力培育社会组织, 强化社会控烟力度自冷战结束以来, 随着政治缓和化及经济全球化的深化成型, 以公益事业为目的的非政府组织开始蓬勃发展, 在环境 人权 卫生等全球事务领域广泛开展活动, 进一步刺激了反烟草行动的规模和程度 作为一项跨国界的公共话题, 烟草控制受到了非政府组织的高度关注, 并迅速转化为社会化实践 从西方国家所取得的控烟成果来看, 起到发动机作用的正是这些由公众所组成的非政府组织 实际上, 纵观人类控烟潮流, 第一轮控烟风潮主要是由宗教界酝酿, 并藉由密切的政教关系而推动权力机构执行 ; 第二轮反烟风潮则主要是医学界专家和科研人员以学术研究的名义, 在科学层面进行的理论基础构筑 第三轮, 非政府组织的勃兴恰好为控烟运动的社会化提供了有效的载体 从这一角度出发可以说, 烟草控制的现代历史, 就是一部非政府反烟组织的活动史 ( 一 ) 非政府组织的作用主要体现非政府组织的作用主要体现在三个方面 : 宣传烟草危害 请愿与施压 积极推动控烟活动国际化 第一, 宣传烟草危害, 启蒙健康意识, 营造反烟的舆论氛围在烟草产业发展的历史中, 并不是一开始就被放到健康的对立面上 恰恰相反, 烟草从美洲进入欧洲时是被作为药物看待的 直到 1950 年 5 月 27 日, 美国科学家雷闻 (MortonLevin) 在 美国医学会杂志 上发表研究论文, 第一次将吸烟与肺癌联系起来, 从而在学术上对烟草的性质提出科学性质疑 这一质疑在学术界迅速蔓延开来, 先发国家等科研机构和独立研究者大都得出了烟草危害健康的研究结论

50 到了 1964 年, 学界声音转变为政府机构的意见, 美国正式发表题为吸烟与健康 : 咨询委员会向公共健康服务首席外科医生的报告, 将吸烟和肺癌联系在一起 在漫长的历史演变进程中, 社会公众和政府机构的态度之所以转变, 非政府组织起到了极大的作用 在公约启动前的很长一段时期内, 由于政府控烟意愿的不足, 非政府组织成为控烟运动的先驱和主力 自相关研究结论出现之后, 许多非政府组织都在积极地开展各种形式的控烟倡议活动和实践活动, 举办包括电视讲座在内的各种讲座 培训 演讲等控烟意识教育活动, 举办各种形式的研讨会 经验交流会 座谈会等 自冷战结束后它们得到蓬勃发展, 大多数都具有专业技术背景或者相关专业团体的支撑, 能够从医疗 环境等技术性角度剖析和宣传烟草的危害, 容易获得大众的理解和支持 另一方面, 这些组织还呈现出全球化趋势, 广泛开展国际合作, 极大地扩张了反烟活动的影响面 第二, 请愿与施压并举, 呼吁和鼓动政府采取国内控烟行动唤醒公众反烟意识只是非政府控烟组织的基础性工作, 更加关键的努力是对政府的游说 一般来说, 由于种种原因, 烟草产业和政府之间具有紧密的联系, 在很多问题上具有利益共生关系 正因如此, 长期以来, 尽管世界卫生组织和研究机构都提出过烟草控制倡议, 并采取了一些宣言行动加以强调, 但政府间的控烟协同行动始终难以实现 有鉴于此, 作为联合国框架下的政府间组织, 世界卫生组织在艰难推动成员国政府开展禁烟活动的基础上, 有意识地扶植和推动大量非政府组织在全球范围开展积极的反烟活动, 从而取得了既能普及控烟常识又能向成员国政府施压的双重效果 事实上, 非政府控烟组织的活动的确取得了较大功效, 特别是在西欧 北美 澳大利亚等发达国家和地区, 非政府组织通过强有力的宣传鼓动, 影响了一大批选民的意见, 使得控烟话题成为国内政治焦点之一, 对政府产生了较大的压力 与此同时, 非政府组织还对重要的政党以及政治家进行直接游说, 争取到了许多重量级政治势力的肯定 第三, 积极推动控烟活动国际化, 影响世界卫生组织决策进程 在烟草控制框架公约的谈判过程中, 世界卫生组织充分意识到了非政府组织的不可替代的特殊作用, 所以着力推动非政府性质的反烟组织参与到谈判工作 这些非政府组织对烟草产业带有强烈的敌视色彩, 比政府和国际组织的态度更为激烈坚决 在禁止烟草广告和促销 向烟草产业施行高额税收 令烟草赔偿与烟草流行病有关的

51 高额医疗费用等议题上, 非政府组织都提出了极为严厉的要求 不过, 在控烟公约的谈判过程中, 各国政府代表团出于经济 政治甚至意识形态等原因而展开激烈的争吵, 大大影响了公约形成的进程 这时候, 大量非政府组织充当第三种力量, 以相对独立和专业的形象出现, 形成外部压力和斡旋中介, 促进政府间的相互沟通与理解, 协助打破僵局 从运作层面来看, 非政府组织在烟草控制框架公约所起的作用在于建立工作网络, 阐述各成员国和世界卫生组织的要求, 监督和避免滥用权力的情况出现以及在不同的问题上提供技术支持 在公约的酝酿 谈判和形成过程中, 非政府组织扮演了极为重要的角色, 发挥了宣传 推动 协调等各方面的重要功能, 对控烟国际化 法制化的最终实现功不可没 在一定程度上, 正是由于有一大批非政府组织坚持不懈的呼吁和活动, 才唤醒了社会对吸烟问题的认识和重视 ; 正是由于一大批非政府组织强有力的推动甚至责难, 才促使政府直面烟草产业带来的后果, 并最终坚定了决心 ( 二 ) 后公约时代的非政府组织 : 直接介入国内履约进程作为由各成员国政府参与的多边谈判所产生的 对于签署国具有正式效力的法律文件, 签约国必须坚定不移地履行控烟公约, 将已接受的公约的各项规定转化为国内法律和政治行动 在完成公约订立的历史性任务后, 非政府组织迅速地把精力转移到推动各国履约工作上来 它们着力监督各国政府的履约情况, 推动国家权力部门的控烟进程 作为全球舆论引导者, 非政府组织可以对政府间国际组织的条约 承诺 计划和项目的落实进行监督, 还可以对各政府间国际组织所通过的决议和条约的实施情况进行监督, 促使各国政府遵守其在国际条约中作出的既定承诺 在控烟公约的履行问题上, 由于各国利益的不同, 国内控烟力度存在较大的差异, 这无疑会影响到公约的权威性和统一性 而非政府组织, 尤其是具有全球特征的国际性非政府组织可以充当社会督察的角色, 集中社会资源和力量对懈怠履约的国家进行批评, 通过强大的国际舆论压力促使其改变做法 同时, 非政府组织将继续开展志愿性 社会性 服务性控烟活动 非政府组织通常会承担国际政府间组织或者国家政府的委托, 从事社会服务项目的运作 在公约履行中, 通过建立合同委托 志愿者项目 共同计划等方式, 非政府组织可以执行世界卫生组织的部分事务, 协助其提供特定的控烟或者戒烟产品与服务 实际上, 二十多年来, 联合国属下的政府间组织大力鼓励非政府组织参与全球项

52 目的实施, 通过分包合同等方式将操作性的具体事务或项目责任转移给非政府组织, 提供特产品和服务的工作 事实上, 烟草控制是一项系统的社会工程, 由于其特别的性质或组织形式, 非政府组织可以从事许多志愿性 社会性 服务性控烟活动 例如, 在烟叶种植地区, 非政府组织可以广泛参与替代型农业推广项目, 通过技术指导 资金募集等方式协助地方政府妥善解决农民生计问题 另外, 非政府组织可以开设或者参与运营戒烟服务机构, 为烟民提供戒烟咨询和服务

53 第四节改革运行管理机制, 驱动中国健康发展全球化 一体化趋势下, 世界呈现出融合发展趋势 制度竞争取代军事 经济 货币 人才竞争成为各国锻造核心竞争力的重要抓手 制度认同推动各国汲取制度红利, 驱动经济社会发展 中国经济总量跃居世界第二, 正在崛起为世界性大国, 推进国际化进程 对国际规则认同并且参与国际规则制定成为中国实施大国战略的必然选择 烟草控制已成为国际共识, 共同推动烟草消费减少, 增强人类福祉是每个国家应尽的责任 在中国加入 公约 后, 为加快尽快控烟履约进程, 关键在于烟草产业制度设计, 一方面, 无缝对接国际制度, 另一方面, 推动烟草经济转型, 全面落实中国对世界的控烟承诺, 转变发展方式, 引擎经济社会跃升新台阶 一 识别产业制度损耗, 推动烟草管理改革产业政策是国家宏观调控的重要手段, 对一个产业的兴衰成败有决定性的影响 在中国政府履行世界卫生组织 烟草控制框架公约 的背景下, 基本的取向应该是逐步收缩烟草产业 因此, 国家应积极制定有关政策, 逐步调整和转变烟草产业结构, 积极引导烟草企业及相关行业向其替代行业转产, 鼓励多种经营, 帮助广大烟农种植花生 油菜等油料作物和棉花 蔬菜 水果 草药等经济和粮食作物, 加大对烟农的产业转移的优惠政策和支持力度, 必要时给予他们一定的财政补贴, 确保烟草企业和烟农不会因转产而破产和失业 在此背景下, 烟农和烟草企业国家会在产业政策指导下不断做出调整, 适当地进行减产和转产, 逐年减少烟草的生产量 供应量, 直至让烟草行业逐渐退出市场为止 在世界上人口最多 烟民最多的国家中实行全面控烟, 既是履行 烟草控制框架公约 的过程, 更是转变经济发展方式, 促进发展健康友好型产业, 建立健康友好型社会的过程 更加明确严格限制健康危害型产业 ( 烟草业 ), 既做 加法, 又做 减法, 使经济净福利和社会净福利最大化, 使经济成本和社会成本最小化 健康友好型产业, 是指生产有助于维持 修复 促进健康的产品和服务, 并且在生产过程中不对健康构成危害的产业 对这类产业, 政府应该给予激励政策, 支持发展, 发挥其正外部性 所谓健康危害型产业, 是指生产的产品或服务对健康存在负面影响, 或者其生产过程对健康构成危害的产业 对这类产业, 政府应

54 该给予明确的约束性政策, 严格限制发展, 减少其负外部性 发展健康友好型产业 限制健康危害型产业的过程, 就是经济结构调整升级优化的过程, 由低水平的产业向高水平的产业转变, 由低质量的产业向高质量的产业转变, 由不健康的产业向健康的产业转变, 由负外部性的产业向正外部性的产业转变 十二五 时期, 国家应将烟草产业列入限制发展性产业 烟草产业是中国最大的 健康危害型 产业, 是中国经济结构调整的 众矢之的 和 重中之重, 决不能让这一产业 做大做强 必须采取严格措施对烟草产业的规模 投资 产量指标等进行严格控制, 使其产业产值 利润 税收不断减少, 使其就业人员转岗转业转型 大幅度提高烟草消费税 ( 包括进口烟的消费税 ), 通过税收和价格对烟草消费进行调节 对烟草业垄断利润进行严格的 透明的政府管制 在现实烟草业发展的过程中, 将直接涉及到全国 700 万 (200 万户烟农 ) 种烟农民的切身利益, 也是最大的难题 但是办法总比困难多 无论是从国家财力规模还是每年新增财政收入来看, 国家都有能力也有办法采取购买政策或补偿政策, 帮助烟农转向替代性作物种植, 或进入第二 三产业 在转型过渡时期, 提高中央财政转移支付对烟草业依赖度较高的省区补贴或补偿 这样不仅使烟农不受损失, 也使烟草所在地不受损失, 而且还使他们从种植业转型和产业转型中获得更大的收益 事实上, 国家调整烟草税税率所得就足以补偿他们的损失 二 推动专卖制度改革, 加快控烟履约进程我国烟草专卖制度从成立到今天经历了多次改革, 从发达国家的经验来看, 他们走的路线是发现烟草对经济社会环境的危害之后, 及时改革烟草专卖制度, 走了一条先污染后治理的道路 中国已经意识到了烟草的危害性, 应该提前布局控制烟草, 改革烟草专卖制度, 改变烟草专卖局职能, 由发展发展经济 获取税收职能向维护人类健康方面转型, 以此加快中国控烟履约进程 新中国成立初期, 我国大部分地区和省 市设立烟酒专卖公司, 产销统一 1954 年中央地方工业部成立, 接管了地方国营卷烟工业 1963 年中央批准建立了第一家全国性的烟草托拉斯 中国烟草工业公司, 对烟草实行产供合一的管理体制 20 世纪 年代, 中国烟草工业公司被撤销, 烟草工业出现了盲目发展 产销严重脱节的现象 改革开放后,1981 年国务院决定成立中国烟草总公司, 对烟草实行国家专

55 营 1982 年中国烟草总公司宣告成立 1983 年, 国务院批准成立国家烟草专卖局, 对烟草专卖进行全面的行政管理 同年 9 月, 国务院发布 烟草专卖条例, 11 月 1 日起在全国实施 烟草专卖制度的确立, 使烟草行业从分散管理走向集中管理, 从自由发展变成国家垄断经营, 对扭转当时烟草行业盲目发展的混乱局面, 促进产供销协调发展起到了积极作用 1991 年 6 月, 全国人大常委会第二十次会议通过了 中华人民共和国烟草专卖法, 把烟草国家专卖制度 行业的集中统一管理和垂直领导体制, 以法律的形式确立下来, 构建了烟草行业产供销 人财物的集中统一管理, 农 工 商 贸一体化, 产 供 销一条龙的全国性经济实体 中国烟草专卖体制的主要特点是 : ( 一 ) 烟草专卖政企合一管理体制国家对烟草实行专卖制度, 实行国家统一领导 高度集中 在 中华人民共和国烟草专卖法 中明确规定 : 国家对烟草专卖品的生产 销售 进出口依法实行专卖管理 ; 实行国家烟草专卖局和烟草总公司政企合一的管理体制, 国家烟草专卖局长同时兼任中国烟草总公司总经理 ; 省 自治区 直辖市烟草专卖局主管本辖区的烟草专卖工作, 接受国家烟草专卖局和省 自治区 直辖市人民政府的双重领导, 以国家烟草专卖局的领导为主 ( 二 ) 国家烟草专卖行政统一管理的主要内容烟叶种植 收购 调拨计划管理 ; 卷烟 雪茄烟生产计划管理 ; 卷烟纸 滤嘴棒 烟用丝束 烟草专用机械生产计划管理 ; 烟草进出口贸易 ; 各种烟草专卖许可证管理, 烟草专卖品准运证管理等 ( 三 ) 实行烟草专卖许可证制度烟草专卖许可证是指烟草专卖行政主管部门应公民 法人或其它组织申请, 经过审查, 认为申请者具备法定条件, 准许其从事有关烟草专卖品的生产 经营等活动的证明文件 烟草专卖许可证有三种 : 烟草专卖生产企业许可证, 烟草专卖批发企业许可证, 烟草专卖零售许可证 取得各种许可证需具备相关规定的条件 许可证的申报和核发需依照法定原则 属地原则 申请原则 层级原则, 分别由不同级别的烟草专卖行政部门办理核发 未获得上述许可证而从事烟草生产 经营的, 视为非法, 将依法惩处

56 中国烟草企业利用国家烟草专卖 政企不分的特殊体制, 建立起一个遍布全国城乡 组织严密 运作规范 功能强大的现代化烟草生产经营网络, 这对提高我国烟草企业的国际竞争力, 打击烟草非法贸易, 保护烟草商业利益起到了重要作用 ; 但同时也成为烟草企业扩大销售 反制控烟的强大堡垒和手段 ( 二 ) 政企合一的烟草专卖制度存在的问题政企合一的烟草专卖制度在运行过程中存在诸多问题, 不仅阻碍控烟运动的发展, 而且导致垄断与腐败, 损害国家利益 对政企合一的烟草专卖制度进行深入剖析, 识别改革的紧迫性和必要性, 推动控烟运动发展 第一, 烟草企业利用烟草专卖管理局的身份, 维护企业自身利益, 损害国家利益 烟草企业的利益不能等同于国家利益 烟草企业归根到底是将追求经济利益作为其根本目标的 这与中国政府一向推崇以人为本, 关注人民健康, 提倡绿色 GDP 的发展目标是明显相悖的, 遏制烟草危害的紧迫性和必要性已成为国际共识 2003 年, 第 56 届世界卫生大会通过世界卫生组织 烟草控制框架公约 在现代的国际大环境下, 烟草行业成为一个夕阳产业是大势所趋 然而, 由于中国的烟草专卖局和烟草企业是两块牌子一套人马, 使得烟草企业有机可乘, 借国家之名义, 维护企业利益, 大肆扩张和发展烟草生产, 阻碍控烟履约进程 第三次世界缔约方大会上, 代表烟草企业利益的 重要发言 更使得中国被授予 脏烟灰缸 奖 现代国家的重要内容之一是遵守国际规则, 按照国际规则办事, 这样才能在国际事务中发挥更大的作用, 更好地维护国家利益 中国烟草专卖体制下的行政垄断与 WTO 原则不相容, 中国必须按照要求转变政府职能, 政企分开, 提供公平竞争环境, 树立公开 公平 公信的政府形象 行政垄断的主体是各级政府机关, 他们具有双重身份 : 既是行政垄断行为主体, 又是世贸组织规则的义务的执行者 当行政垄断行为与世贸组织规则发生冲突时, 有可能导致其它成员国对中国进行报复, 或者不再履行他们对中国的减让承诺, 最终给整个国家利益带来损失 按 WTO 的规则, 企业应是相对独立的市场主体, 而不是政府机构或政府的附属物 我们现在对外是以中国烟草总公司的名义开展活动, 但实际上是烟草专卖局这个政府机构在管理烟草的生产经营, 这很容易把中国推上 WTO 被告席 第二, 政企合一的烟草专卖体制造成垄断福利与行业腐败 据国家统计局的

57 数据, 目前, 电力 电信 金融 烟草等行业职工的平均工资是其他行业的 2-3 倍, 如果再加上工资外收人和职工福利待遇上的差异, 实际收入差距可能在 5~10 倍之间 17 ( 按照国家统计局 2009 年公布的数据, 国有企业烟草行业职工 2008 年平均工资为 元, 而全国国有企业职工的平均工资为 元, 其他单位职工的平均工资为 元 18 ) 垄断行业的高收入实际上是由于公共资源的非公平占有 使用所造成的畸形收入格局 垄断行业凭借其垄断地位就能获得 垄断福利, 其进步的动因也就消失了 同时, 一些非垄断行业的人员, 特别是政府部门及一些掌握一定权力的人, 会将其子女 配偶以及各种有亲缘关系的人都往垄断行业里塞, 使垄断行业人员的素质下降 另一方面, 为了维护垄断行业的垄断地位, 一些垄断行业的领导也会不惜慷国家之慨, 尽力制造关系网, 加固与政府的利益纽带关系, 以达到既为行业职工谋取和保持 垄断福利 的目的, 也为个人谋取私利 所以, 垄断容易产生腐败, 妨碍社会进步 19 第三, 政企合一的烟草专卖体制构成了对履约的实质性阻碍 烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本的和无法和解的冲突 烟草业的利益与国家的总体利益 人民的健康利益同企业的商业利益从根本上来说是难以统一的 中国政府积极参与制定并签署 批准了 公约 控烟是中国政府对国际社会的承诺, 也是中国政府的一项重要公共卫生政策 作为政府部门的国家烟草专卖局, 理应认真执行国家的政策, 实现政府的承诺 但是, 烟草专卖局又是中国烟草总公司 作为烟草企业, 它的利益同政府制定的控烟政策是根本对立的 因此, 这种政企合一的体制, 决定了作为政府部门的烟草专卖局不可能认真执行控烟政策 反之, 烟草专卖局会利用公权力, 通过行政垄断, 获取高额利润, 为本部门 本行业谋取了巨大利益, 形成了垄断集团 这一体制极易造成行业腐败, 影响社会和谐进步 因此, 为全面贯彻党的 以人为本 的执政方针, 维护人民健康, 维护国家信誉, 建议全国人大责成国务院有关部门着手修订与 公约 相悖的 烟草专卖法, 并尽快列入修法计划 事实证明, 在中国现行的体制下, 既然有了一个烟草生产的专门部门, 政府 17 于良春, 于华阳. 中国转轨经济中垄断性行业收入分配制度改革研究 [J]. 理论学刊,2007,09: 国家统计局 : 2009 中国统计年鉴, 中国统计出版社,152 页 19 赵树文. 垄断行业高收入的法律规制分析 [J]. 政治与法律,2008,03:54-58.

58 的其他部门就无法越俎代庖来约束烟草行业的行为, 必须有相关政府部门的协调一致才能形成合力 但由于这个专门部门实际是烟草企业利益的代表, 这就使控烟的各项具体措施都难于制定, 即便制定也无法落实 例如, 中国烟草企业借助政企合一的强势, 为控烟设置种种障碍 : 消解烟草包装警示作用 ; 把已经被科学研究反复证明毫无用处的 降焦减害 作为控烟的有效途径 ; 以企业社会责任来宣传品牌或促销等 ( 四 ) 中国烟草专卖制度创新的路径选择创新中国烟草专卖制度, 一般都以日本烟草专卖制度的改革为参照, 认为日本烟草实行政企分开的改革方式对于中国烟草专卖制度创新具有较强的借鉴意义 但亦有论者将世界烟草的管制模式分为四种, 认为日本等国家是不完全国家专卖式, 美国等国家是严格的市场限制式 这表明, 无论一国是否实行烟草专卖制度, 事实上都有对烟草经营实行不同程度的管制 因此, 借鉴先发国家控烟经验, 中国当前除了要修订现行 烟草专卖法 及相关法规 规章, 使之与 WTO 的有关规则相一致, 与世界卫生组织 烟草控制框架公约 相一致外, 还要积极改革中国烟草专卖体系, 深化控烟运动发展 一是改革烟草管理体制, 严格政企分开明确政府全面控烟管理职能 实行政企分开, 防止行政机构被经济利益所捕获 ; 管理烟草生产的部门不应承担烟草控制的职能 自 1994 年党的十四大以来, 我国绝大多数行业都已成功实现了政企分开 国家烟草专卖局政企不分的体制不符合党的十四大 十六大 十七大及十八大关于深化行政管理体制改革 政企分开的精神, 不利于政府职能转变 国家烟草专卖局与中国烟草总公司应尽快实行政企分开 中国烟草总公司将只作为国有公司而存在, 切断二者在组织 人事和利益上的一切关系 建议在国家发改委设立烟草专卖监督管理局, 担负对全社会范围内的全面严格烟草控制的基本职能, 监督烟草生产 流通 消费等环节的控烟过程, 发布控烟信息, 同时接受全国人大常委会和全社会的监督, 并开展与国际间控烟合作 20 中国烟草总公司是生产经营实体, 与烟草专卖监督管理局彻底分开, 但接受其监管 二是严厉打击行贿受贿的腐败烟草现象 调查显示, 在中国的一些城市, 有 63% 的购买者购高档烟是用于送礼, 只有 37% 的购买者是用于自己吸食 21, 贵烟 20 杨功焕, 胡鞍钢. 控烟与中国未来 [M], 经济日报出版社,2011: 杨光. 六大城市高档烟礼品消费调查 [J]. 中国烟草 ( 经济版 ),2006,(9).

59 的不买, 买贵烟的不抽为公开的秘密 在送礼 行贿用途下, 高档烟具有吉芬商品特征 : 价格越高需求量越大 伴随烟税提高而导致的烟产品高价, 使烟产品作为礼品的功能增强, 有可能反而刺激高档烟产品的需求量增加 烟草广告 至尊南京 - 厅局级的享受 所泄露的是一种腐败, 任其发展, 不仅不利于控烟, 更损害社会公正, 必须严厉打击 此外, 针对中国节庆婚丧 亲朋好友之间以烟产品作为礼品的消费习惯, 则应该通过增强宣传力度, 使国民逐渐树立健康消费意识 减少礼品烟 三 导入控烟绩效管理, 全面落实控烟责任目前中国控烟力量逐渐壮大, 控烟氛围逐渐浓厚, 但是控烟步伐缓慢, 控烟履约绩效很低 ; 公共场所至今尚无有效的全面禁烟措施, 全国约有 7.4 亿人饱受二手烟危害 将全面控烟目标作为各级政府履行和实现人民健康的约束性指标之一, 导入控烟绩效管理 全面落实控烟责任已经成为当前中国控烟工作成败的关键环节 ( 一 ) 中国控烟工作绩效管理存在的主要问题首先, 卫生事业发展 十二五 规划纲要 没有将控烟列入核心目标和定量指标 在总体目标 主要健康指标和主要疾病控制指标中都没有关于烟草控制的指标, 仅有 履行 烟草控制框架公约, 降低人群吸烟率 的定性表述 其次, 根据 烟草控制框架公约, 要求缔约方应制定 实施 定期更新和审查国家多部门综合烟草控制战略 计划和规划 但是, 履约工作部际领导小组的组长单位 ( 不论是国家发改委还是国家工信部 ) 从未制定过一部中国烟草控制的战略计划 规划, 更没有进行实施 定期更新和审查工作 此外, 比较美国控烟工作, 其取得成效与全美成体系的健康教育及干预活动有很大关系 权威卫生机构制定一系列有针对性的健康教育指南, 各级政府或非政府卫生组织制定详细的计划再具体实施, 这种流程能确保干预持续并有效 但中国现在的针对各类人群的控烟干预多为个别研究机构针对特定地区的人群进行, 如针对某一小区或某学校学生的控烟干预研究, 项目完成后即告一段落 国家缺乏统一的控烟措施的规范, 各地卫生部门的控烟行为缺乏统一和连贯性, 故难以达到有效的控烟效果 ( 二 ) 中国控烟工作导入绩效管理的主要措施