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1 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 郭 昱 瑩 世 新 大 學 行 政 管 理 學 系 副 教 授 壹 前 言 1990 年 代 以 來, 全 球 政 府 再 造 運 動 風 行 草 偃, 要 求 政 府 成 本 降 低 的 同 時, 也 重 視 施 政 成 果 與 績 效 的 提 昇 ; 而 致 力 於 追 求 政 府 績 效 的 同 時, 如 何 評 估 績 效 衡 量 績 效 優 劣 從 而 成 為 重 要 工 作 我 國 參 照 美 國 國 家 績 效 評 鑑 之 改 革 經 驗 與 政 府 績 效 與 成 果 法 之 理 念, 於 民 國 90 年 函 頒 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 要 點, 將 行 政 革 新 與 政 府 績 效 提 昇 列 為 施 政 重 點, 尤 為 關 注 業 務 人 力 經 費 三 面 向 來 衡 量 施 政 績 效 之 良 窳 而 各 國 對 於 績 效 評 估 也 各 有 其 制 度, 本 文 將 先 由 學 理 歸 納 有 關 績 效 管 理 與 績 效 評 估 的 文 獻, 次 而 介 紹 我 國 美 國 與 英 國 最 近 的 施 政 績 效 評 估 制 度, 進 而 加 以 比 較 分 析, 希 望 藉 由 制 度 比 較 觀 點, 提 供 我 國 績 效 評 估 制 度 不 同 的 思 考 面 向 貳 學 理 分 析 : 績 效 管 理 與 績 效 評 估 績 效 評 估 乃 績 效 管 理 很 重 要 的 一 環, 為 確 實 探 究 績 效 評 估 意 涵, 將 由 學 理 先 討 論 績 效 管 理 的 內 容 首 先, 就 績 效 的 定 義 而 言, 意 指 有 效 率 的 應 用 資 源, 以 提 1

2 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 供 有 效 益 的 服 務 或 產 品, 一 般 所 稱 績 效 包 涵 效 率 效 能 與 滿 意 度, 效 率 強 調 經 濟 效 率 回 應 效 率 及 生 產 效 率 ; 效 能 係 指 產 出 的 品 質 是 否 良 好 ; 而 滿 意 度 指 工 作 者 對 其 工 作 之 感 覺 或 情 感 性 反 應 簡 單 來 說, 效 率 強 調 以 對 的 方 法 做 事 (do things right), 效 能 指 做 對 的 事 (do the right things), 而 績 效 結 合 兩 者 即 為 以 對 的 方 法 做 對 的 事 (do the right things right) 而 績 效 管 理 強 調 組 織 管 理 以 績 效 與 成 果 為 依 歸,Hatry(2002) 界 定 績 效 管 理 是 使 用 績 效 資 訊 影 響 計 畫 政 策 或 組 織 行 動 以 追 求 公 共 服 務 最 大 化 利 益 1 具 體 而 言, 績 效 管 理 制 度 之 精 神 約 有 下 列 幾 項 (Melkers and Willoughby, 2001): 一 建 立 誘 因 機 制 以 確 保 績 效 資 訊 的 取 得 與 應 用 ; 二 授 權 公 務 人 員 以 最 有 效 方 式 達 成 任 務 ( 例 : 彈 性 預 算 及 預 算 科 目 合 併 ); 三 建 立 可 衡 量 的 目 標 (measurable objectives) 及 績 效 指 標 (performance indicators) 以 為 機 關 主 管 課 責 之 基 礎 ; 四 以 結 果 (result) 及 任 務 (mission) 為 導 向, 而 非 以 投 入 (input) 或 過 程 (process) 為 導 向 歸 納 績 效 管 理 之 作 法 與 步 驟 主 要 有 下 列 八 項 : 一 建 立 願 景 (Vision) 共 同 願 景 是 任 何 組 織 永 續 發 展 的 關 鍵, 關 切 機 關 的 未 來 發 展 願 景 為 何? 機 關 之 基 本 任 務 為 何? 所 謂 共 同 願 景 是 組 織 成 員 大 家 心 中 共 同 願 望 的 景 象, 企 圖 形 成 1 Performance management is defined as the use of performance information to affect programs, policies, or any other organization actions aimed at maximizing the benefits of public services. 2

3 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 令 人 深 受 感 召 的 內 心 力 量, 組 織 成 員 願 意 為 這 個 理 想 而 努 力 付 出, 藉 此, 願 景 可 以 凝 聚 組 織 共 識, 激 發 組 織 成 員 無 限 的 創 造 力 二 策 略 規 劃 (Strategic Planning) 策 略 規 劃 通 常 指 中 長 程 規 劃, 採 SWOT 分 析, 包 含 機 關 內 部 能 力 的 優 勢 (Strength, S) 與 劣 勢 (Weakness, W) 分 析 與 機 關 外 部 環 境 的 機 會 (Opportunity, O) 與 威 脅 (Threat, T) 分 析 就 前 者 而 言, 機 關 內 部 優 勢 代 表 機 關 本 身 所 具 備 執 行 某 項 特 定 任 務 的 長 處 優 點 或 籌 碼 ; 劣 勢 則 指 機 關 本 身 無 法 執 行 某 項 特 定 任 務 的 障 礙 弱 點 或 問 題 癥 結 點, 機 關 的 優 勢 與 劣 勢 可 能 來 自 於 組 織 成 員 的 動 機 組 織 文 化 組 織 資 源 或 組 織 能 力 等 就 機 關 外 部 的 機 會 與 威 脅 分 析 而 言, 主 要 是 外 在 政 治 經 濟 社 會 文 化 環 境 給 機 關 帶 來 的 機 會 與 威 脅, 政 府 機 關 面 對 外 在 環 境 的 機 會, 應 積 極 開 發 利 用 ; 然 面 臨 威 脅 時, 也 應 儘 可 能 克 服 或 設 法 加 以 轉 換 ( 李 允 傑 丘 昌 泰, 民 92) 三 目 標 管 理 (Management by Objective, MBO) 當 組 織 設 立 願 景 與 策 略 後, 則 據 以 訂 定 目 標, 就 時 間 層 次 而 言, 依 序 有 長 中 短 程 目 標 與 年 度 目 標 ; 就 組 織 層 次 而 言, 則 依 序 包 含 組 織 目 標 單 位 目 標 個 人 目 標 等, 構 成 目 標 體 系, 作 為 管 理 依 據, 即 為 目 標 管 理 之 意 義 四 績 效 標 竿 學 習 (Benchmark Learning) 而 在 組 織 設 定 目 標 的 同 時, 組 織 往 往 也 會 嘗 試 找 出 績 效 卓 越 的 廠 商 公 司 或 政 府 機 關, 定 為 標 竿, 學 習 其 卓 越 的 理 由, 以 提 高 機 關 績 效 3

4 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 五 設 定 績 效 指 標 (Setting Performance Indicators) 一 般 而 言, 績 效 指 標 分 成 兩 大 類 : 量 化 績 效 指 標 與 質 化 績 效 指 標, 量 化 指 標 通 常 指 可 以 統 計 數 據 加 以 表 示 的 指 標, 如 單 位 成 本 產 出 比 例 投 入 產 出 比 等 都 是 ; 質 化 指 標 則 往 往 涉 及 價 值 評 斷 的 指 標, 僅 能 以 主 觀 感 受 加 以 表 示, 如 抱 怨 分 析 滿 意 水 準 個 案 評 鑑 例 外 報 告 2 績 效 指 標 的 設 定 應 兼 顧 兩 者, 而 非 現 行 績 效 評 估 作 業 較 重 視 量 化 績 效 指 標, 而 忽 略 質 化 指 標 的 重 要 性 對 於 績 效 指 標 的 設 定, 也 可 參 考 Kaplan 與 Norton(2000) 所 提 平 衡 計 分 卡 架 構, 由 顧 客 財 務 內 部 程 序 與 學 習 成 長 等 構 面 設 定 績 效 指 標 六 績 效 評 估 (Performance Evaluation) 以 評 估 的 標 的 區 分, 可 分 為 個 人 績 效 評 估 計 畫 ( 政 策 ) 績 效 評 估 及 組 織 績 效 評 估, 藉 由 上 述 績 效 指 標, 可 據 以 評 估 個 人 計 畫 ( 政 策 ) 組 織 績 效, 了 解 是 否 達 成 既 定 目 標, 此 系 統 化 評 估 績 效 過 程 即 為 績 效 評 估 七 績 效 報 告 (Performance Report) 績 效 評 估 後, 為 求 績 效 資 訊 公 開, 應 作 成 績 效 報 告, 也 為 符 合 課 責 要 求 八 獎 酬 制 度 (Reward System) 績 效 評 估 的 結 果 除 了 作 為 課 責 依 據 外, 也 應 以 獎 酬 制 度 結 合, 以 達 激 勵 作 用, 促 使 績 效 好 者 可 繼 續 維 持, 績 效 不 佳 者 可 改 善 現 行 政 府 機 關 採 行 績 效 獎 金 制 度, 即 是 希 望 達 成 績 效 與 獎 酬 結 合 績 效 評 估 與 激 勵 制 度 的 關 係 可 由 三 個 激 勵 2 Osborne, S. and Nutley, S. (1994). The Public Sector Management Handbook. Longman. 4

5 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 理 論 簡 要 敘 述, 由 目 標 設 定 理 論 (goal-setting theory) 而 言, 設 定 愈 明 確 且 愈 困 難 的 目 標, 可 使 員 工 與 組 織 有 較 高 的 績 效 ; 就 加 強 理 論 (reinforcement theory) 來 看, 一 旦 員 工 與 機 關 績 效 良 好 並 受 到 獎 賞 時, 可 使 其 機 關 接 續 的 表 現 更 好 ; 反 之, 若 表 現 不 好 且 無 受 到 懲 罰, 則 表 現 愈 差 ; 以 期 望 理 論 (expectancy theory) 而 言, 員 工 與 機 關 的 績 效 將 視 其 是 否 會 得 到 獎 勵 及 獎 勵 對 其 的 吸 引 力 而 定, 換 言 之, 若 機 關 人 員 預 期 其 會 得 到 獎 勵 且 他 們 看 重 獎 勵 對 他 們 的 吸 引 力 的 話, 他 們 就 會 儘 量 提 升 機 關 的 績 效 績 效 評 估 是 獎 酬 制 度 的 依 據, 也 提 供 績 效 回 饋 資 訊, 以 了 解 組 織 績 效 表 現, 強 化 機 關 績 效 提 昇 以 下 將 逐 一 說 明 我 國 美 國 英 國 的 施 政 績 效 評 估 制 度, 並 分 析 其 異 同 處, 嘗 試 以 他 國 經 驗 參 考, 提 供 我 國 制 度 借 鏡 之 處 參 我 國 施 政 績 效 評 估 制 度 行 政 院 係 於 民 國 40 年 公 佈 實 施 行 政 院 所 屬 機 關 考 成 辦 法, 運 用 考 成 機 制 來 評 核 各 機 關 施 政 績 效, 為 落 實 各 項 政 府 施 政 確 保 施 政 品 質 及 效 果, 以 及 切 合 民 眾 福 祉 及 需 要 等 目 標 然 自 90 年 起, 行 政 院 基 於 營 造 高 績 效 政 府 之 目 標, 更 參 考 美 國 政 府 績 效 與 成 果 法 規 劃 設 計, 特 別 函 頒 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 要 點, 並 自 91 年 起 開 始 推 動 此 項 績 效 評 核 制 度, 希 望 促 使 院 屬 各 機 關 積 極 落 實 績 效 評 核 及 管 理 工 作, 並 結 合 既 有 的 中 長 程 計 畫 年 度 施 政 計 畫 的 制 度, 充 分 有 效 整 合 各 機 關 的 策 略 規 劃 計 畫 執 行 及 施 政 成 果 評 估 等 環 節, 提 升 整 體 的 施 政 能 力 及 效 果 目 前 考 成 項 目 區 分 機 關 施 政 績 效 評 核 及 個 別 施 政 計 畫 評 核 二 大 主 軸, 考 核 方 式 以 書 面 審 查 方 式 辦 理, 必 要 時 施 以 實 地 查 證 5

6 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 一 機 關 施 政 績 效 評 核 關 於 機 關 施 政 績 效 評 核 方 面, 依 據 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 要 點 之 規 定, 係 採 以 結 果 為 導 向 的 評 估 原 則, 評 估 層 次 為 策 略 層 次 之 組 織 績 效, 從 業 務 人 力 及 經 費 三 個 面 向 來 衡 量 各 機 關 施 政 績 效 之 良 窳 ; 各 機 關 於 擬 定 中 程 施 政 計 畫 及 年 度 施 政 計 畫 時, 即 將 策 略 及 年 度 績 效 目 標 與 衡 量 指 標 納 入 其 中, 年 度 結 束 後, 各 機 關 則 依 據 年 度 績 效 目 標 及 衡 量 指 標, 經 自 評 初 核 程 序 檢 討 執 行 績 效, 撰 擬 年 度 績 效 報 告 提 送 研 考 會, 由 研 考 會 經 建 會 工 程 會 國 科 會 主 計 處 人 事 局 等 先 行 書 面 審 查, 另 邀 請 學 者 專 家 組 評 核 委 員 會 進 行 評 核, 彙 具 評 核 意 見 陳 報 行 政 院, 於 奉 院 核 定 後 上 網 公 告, 並 函 送 各 機 關 辦 理 獎 懲 及 業 務 改 進 參 考 3 此 機 關 施 政 績 效 評 估 的 重 要 功 能 有 :( 施 宗 英, 民 93 年 ) ( 一 ) 落 實 從 規 劃 階 段 起 即 強 調 成 本 結 果 導 向 及 顧 客 導 向 的 觀 念 ; ( 二 ) 與 中 程 及 年 度 施 政 計 畫 制 度 結 合, 以 強 化 策 略 及 績 效 管 理 ; ( 三 ) 從 個 別 計 畫 績 效 管 考 轉 變 為 著 重 對 機 關 整 體 策 略 績 效 管 考 ; ( 四 ) 建 立 以 衡 量 指 標 為 主 體 之 施 政 績 效 評 估 體 系 ; ( 五 ) 結 合 國 家 競 爭 力 指 標, 提 升 施 政 績 效 評 估 的 客 觀 性, 俾 利 機 關 績 效 評 估 與 國 際 競 爭 力 評 比 接 軌 ; ( 六 ) 各 機 關 每 年 的 年 度 績 效 報 告 皆 需 上 網 公 告, 公 開 接 受 社 會 大 眾 的 檢 視 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 要 點 要 求 各 機 關 依 組 織 功 能 及 業 務 推 展 之 需 求, 提 出 中 長 期 的 施 政 目 標, 並 據 以 訂 定 各 年 度 具 體 的 績 效 目 標 機 關 在 發 展 各 項 目 標 之 同 時, 須 設 定 與 目 標 相 關 之 績 效 衡 量 指 標, 以 評 估 目 標 的 達 成 情 3 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 6

7 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 形, 並 提 出 年 度 績 效 報 告 給 行 政 院, 具 體 而 言, 包 含 下 列 各 項 4 : ( 一 ) 中 程 施 政 計 畫 : 各 機 關 分 別 以 業 務 ( 比 重 占 70%) 人 力 ( 比 重 占 15%) 經 費 ( 比 重 占 15%) 三 面 向, 發 展 四 年 期 之 策 略 績 效 目 標 及 其 衡 量 指 標, 並 列 出 各 項 衡 量 指 標 所 佔 權 數 評 估 方 式 和 體 制 衡 量 標 準 與 各 年 度 之 績 效 目 標 值 ( 二 ) 年 度 施 政 計 畫 : 設 定 當 年 度 的 績 效 目 標 及 其 衡 量 指 標, 表 達 方 式 與 內 容 與 策 略 目 標 相 同, 並 針 對 年 度 重 要 之 工 作 計 畫 及 施 政 項 目, 具 體 詳 述 其 實 施 內 容 ( 三 ) 年 度 績 效 報 告 應 載 明 年 度 績 效 目 標 及 衡 量 指 標 年 度 績 效 目 標 達 成 情 形 原 訂 目 標 未 達 成 之 原 因 及 改 進 措 施 整 體 執 行 績 效 年 度 績 效 報 告 是 由 行 政 院 研 考 會 進 行 評 核 作 業 並 提 出 意 見, 各 機 關 應 依 年 度 績 效 目 標 達 成 情 形 及 行 政 院 核 定 之 評 核 意 見, 對 其 所 屬 機 關 ( 單 位 ) 及 相 關 人 員 辦 理 獎 懲 各 機 關 於 提 送 中 程 及 年 度 施 政 計 畫 時, 應 併 附 年 度 績 效 報 告 及 評 核 意 見, 供 行 政 院 辦 理 中 程 及 年 度 施 政 計 畫 審 議 概 算 審 議 參 考 二 個 別 施 政 計 畫 評 核 至 於 個 別 施 政 計 畫 評 核 方 面, 依 據 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 計 畫 評 核 要 點 之 規 定, 各 部 會 於 年 度 終 了, 應 就 年 度 列 管 之 施 政 計 畫, 依 行 政 院 列 管 計 畫 各 部 會 列 管 計 畫 及 部 會 所 屬 機 關 自 行 列 管 計 畫, 分 別 辦 理 評 核 其 中 行 政 院 列 管 4 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 7

8 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 計 畫 之 評 核 指 標 由 行 政 院 定 之, 評 核 程 序 分 為 主 辦 機 關 自 評 主 管 機 關 評 核 及 評 核 結 果 公 告 ; 部 會 列 管 計 畫 之 評 核 作 業 區 分 為 主 辦 機 關 ( 單 位 ) 自 評 主 管 機 關 評 核 二 程 序, 並 由 各 部 會 依 機 關 特 性 及 業 務 性 質, 自 行 研 訂 評 核 指 標 及 作 業 模 式, 或 參 照 由 院 列 管 計 畫 之 評 核 指 標 衡 量 標 準 及 資 料 格 式 辦 理 評 核 ; 至 於 自 行 列 管 計 畫 評 核 作 業 則 由 各 計 畫 主 辦 機 關 自 行 辦 理 評 核, 其 作 業 規 定 由 各 部 會 統 一 訂 定 或 授 權 由 計 畫 主 辦 機 關 自 訂 規 範 辦 理 5 此 外, 行 政 院 所 屬 各 機 關 中 長 程 計 畫 編 審 辦 法 以 及 行 政 院 所 屬 各 機 關 計 畫 資 本 支 出 預 算 執 行 評 核 要 點 也 是 以 計 畫 別 作 為 規 劃 與 管 考 之 對 象, 將 行 政 院 辦 理 之 近 兩 千 件 重 要 施 政 計 畫, 依 性 質 劃 分 為 社 會 發 展 公 共 建 設 科 技 發 展 和 經 建 行 政 等 四 種 計 畫 類 別, 採 取 三 級 列 管 管 考 一 元 化 作 法, 所 謂 三 級 列 管, 係 依 據 行 政 院 所 屬 各 機 關 年 度 施 政 計 畫 選 項 列 管 作 業 要 點 第 3 4 點 之 規 定, 選 取 符 合 條 件 之 計 畫, 分 別 由 行 政 院 列 管 各 部 會 列 管 或 部 會 所 屬 機 關 自 行 列 管 評 核 施 政 計 畫 的 第 一 步 是 進 行 計 畫 發 展 之 前 置 作 業, 包 括 制 定 管 制 作 業 規 定 及 作 業 計 畫 格 式 院 列 管 計 畫 填 報 系 統 之 準 備 與 作 業 講 習 等, 接 著 由 計 畫 執 行 機 關 編 製 年 度 作 業 計 畫 之 內 容 並 依 序 送 主 管 部 會 及 研 考 機 關 審 查 ; 各 計 畫 必 須 進 行 定 期 之 追 蹤 考 核, 包 括 每 月 執 行 進 度 年 度 評 核 之 填 報 及 審 查 兩 階 段, 表 一 為 施 政 計 畫 之 要 項 與 摘 要 內 容 6 5 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 6 我 國 除 了 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 要 點 係 針 對 機 關 的 績 效 評 估 ; 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 計 畫 評 核 要 點 行 政 院 所 屬 各 機 關 中 長 程 計 畫 編 審 辦 法 以 及 行 政 院 所 屬 各 機 關 計 畫 資 本 支 出 預 算 執 行 評 核 要 點 乃 針 對 計 畫 的 績 效 評 估 ; 尚 有 自 民 國 93 年 推 行 的 行 政 院 暨 地 方 各 級 行 政 機 關 實 施 績 效 獎 金 計 畫, 針 對 個 人 績 效 評 估 而 設 計 8

9 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 表 一 我 國 施 政 計 畫 之 要 項 與 摘 要 內 容 計 畫 要 項 摘 要 內 容 ( 注 意 重 點 ) 計 畫 概 要 計 畫 期 程 緣 起 總 目 標 ( 中 肯 具 體 明 確 可 行 數 量 化 ) 年 度 目 標 確 認 年 度 具 體 目 標, 或 輔 以 間 接 性 指 標 ( 應 循 總 目 標, 作 為 規 劃 年 度 工 作 項 目 釐 定 進 度 衡 量 績 效 之 指 標 ) 經 費 來 源 及 用 途 1. 掌 握 經 費 來 源 與 數 量 ( 年 度 預 算 追 加 預 算 保 留 數 ) 2. 確 認 用 途 項 目 工 作 項 目 1. 必 須 能 達 到 年 度 目 標 2. 區 分 具 體 工 作 項 目 並 注 意 關 聯 性 進 度 規 劃 與 預 算 分 配 1. 分 月 工 作 摘 要 應 列 量 化 目 標 2. 工 作 步 驟 安 排 應 注 意 各 工 作 項 目 之 配 合 3. 預 算 應 依 工 作 步 驟 預 定 量 適 當 分 配 重 要 查 核 點 關 鍵 工 作 之 起 點 或 終 點, 落 後 將 影 響 相 關 工 作 及 整 個 計 畫 進 行, 例 如 瓶 頸 點 階 段 檢 查 點 可 能 影 響 進 度 之 關 鍵 點 ( 均 需 限 制 時 間 且 數 量 至 少 六 個 ) 資 料 來 源 : 主 計 處 委 託 研 究 ( 台 灣 大 學 會 計 學 系 執 行 ), 民 93 年, 政 事 型 特 種 基 金 之 預 算 及 績 效 管 考 制 度 研 究, 肆 美 國 績 效 評 估 制 度 1993 年 柯 林 頓 總 統 推 動 國 家 績 效 評 估 (National Performance Review, NPR), 國 會 亦 通 過 政 府 績 效 成 果 法 (Government Performance and Result Act, GPRA ) 強 調 政 府 施 政 以 績 效 與 成 果 為 導 向 布 希 接 任 總 統 後, 接 續 政 府 施 政 績 效 評 估 的 目 的 與 用 意, 惟 有 感 於 聯 邦 政 府 各 機 關 的 績 效 評 估 標 準 在 定 義 上 並 不 清 楚, 績 效 評 估 指 標 無 法 提 供 正 確 數 據 作 為 聯 邦 員 工 報 酬 依 據, 也 無 法 使 主 管 對 其 管 理 結 果 負 責 ; 而 且 績 效 的 標 準 並 沒 有 與 各 機 關 預 算 以 及 各 機 關 的 管 理 與 運 作 相 結 合 有 鑑 於 此, 布 希 政 府 於 2001 年 提 出 總 統 管 理 議 程 (President s Management Agenda, PMA), 主 要 包 括 五 項 政 府 改 革 : 9

10 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 一 策 略 性 人 力 資 本 管 理 : 聯 邦 政 府 各 機 關 都 必 須 提 出 發 展 未 來 領 袖 人 才 的 計 畫 確 認 關 鍵 職 位 之 人 才 和 技 能 落 差 之 處, 以 設 法 補 強 二 競 爭 性 採 購 : 聯 邦 政 府 各 機 關 必 須 要 徹 底 研 究 他 們 的 採 購 工 作, 提 出 評 估 計 畫, 並 且 統 一 各 項 採 購 計 畫, 採 取 競 爭 性 採 購, 並 與 人 力 資 本 強 化 工 作 互 相 結 合 三 改 進 財 務 績 效 : 加 強 財 務 管 理 紀 律, 全 面 實 施 財 政 管 理 資 訊 必 須 經 過 財 務 會 計 審 查 和 提 出 財 務 報 告 等 規 定 四 擴 大 電 子 化 政 府 工 作 : 確 保 資 訊 科 技 系 統 安 全 正 常 運 作, 並 確 認 資 訊 科 技 投 資 的 成 本 進 度 和 績 效 目 標 五 預 算 和 績 效 整 合 : 系 統 性 的 評 估 聯 邦 各 計 畫 以 便 改 進 計 畫 的 效 能 總 統 管 理 議 程 主 要 有 三 項 基 本 原 則 :(1) 以 公 民 為 中 心, 而 不 是 以 官 僚 體 為 中 心 ;(2) 結 果 取 向 ;(3) 以 市 場 為 基 礎, 積 極 的 透 過 競 爭 來 提 昇 創 新 工 作 在 這 三 項 原 則 之 下, 布 希 總 統 要 求 聯 邦 政 府 要 積 極 作 為, 但 只 集 中 在 最 優 先 的 事 項, 並 且 把 它 們 做 好, 而 不 是 樣 樣 都 要 做 因 此 這 一 次 的 行 政 改 革, 基 本 上 只 注 重 在 政 府 認 為 最 重 要 的 問 題, 並 且 加 以 徹 底 解 決 這 種 預 期 輕 重 緩 急 的 管 理 議 程, 事 實 上 是 一 種 公 共 管 理 哲 學 的 改 革, 這 種 行 政 改 革 的 管 理 哲 學 使 改 革 工 作 的 目 標 明 確 而 可 控 制, 不 致 於 形 成 為 無 所 不 包 全 方 位 兼 顧, 但 卻 又 難 有 明 確 成 果 的 行 政 改 革 大 計 畫 其 次, 總 統 管 理 議 程 反 映 了 布 希 政 府 要 在 短 期 之 內 得 到 立 刻 具 體 和 可 以 看 得 見 的 結 果 這 些 管 理 計 畫 所 特 別 重 視 的 就 是 一 般 認 為 是 嚴 重 的 問 題, 努 力 加 以 解 決, 而 且 全 面 的 徹 底 執 行 所 以 這 些 管 理 計 畫 的 目 標 是 優 先 於 其 他 需 要 進 行 的 管 理 提 升 工 作, 而 不 是 來 取 代 其 他 需 要 做 到 的 管 理 提 升 項 目 ( 彭 錦 鵬, 民 93 年 ) 為 了 落 實 總 統 管 理 議 程, 白 宮 方 面 採 取 了 配 套 的 措 施 :(1) 在 2002 年 7 月, 布 希 總 統 指 示 各 部 會 首 長 要 任 命 執 行 長 (Chief Operating Officer, COO), 以 10

11 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 負 責 每 天 各 部 會 機 關 的 日 常 運 作 責 任, 通 常 是 副 首 長 擔 任 組 成, 整 合 跨 部 會 或 所 屬 機 關 內 政 策 執 行 的 機 制 (2) 同 時, 總 統 重 新 組 織 總 統 管 理 委 員 會 (President s Management Council, PMC), 成 員 為 各 機 關 之 執 行 長 總 統 管 理 委 員 會 提 供 各 機 關 以 及 跨 機 關 的 政 策 執 行 整 合 機 制 另 一 方 面, 總 統 管 理 委 員 會 也 促 使 各 部 會 機 關 對 於 整 個 聯 邦 政 府 最 優 先 的 工 作 項 目 強 力 的 支 持, 也 使 得 管 理 階 層 能 夠 學 習 解 決 問 題 和 創 新 作 為, 形 成 一 個 管 理 階 層 的 社 區 總 統 管 理 議 程 係 採 重 點 管 理 模 式, 而 如 何 找 出 這 些 重 點, 有 其 依 循 的 原 則, 布 希 政 府 係 以 : 一 受 服 務 對 象 問 題 的 嚴 重 性 與 重 要 性 ; 二 對 公 民 具 有 直 接 且 顯 而 易 見 的 效 益 ; 三 在 計 畫 績 效 中, 有 機 會 進 行 徹 底 改 變 的 ; 四 在 短 期 內 有 改 善 的 可 能 性 的 (OMB, 2002) 評 估 各 機 關 在 總 統 管 理 議 程 所 設 定 五 大 優 先 課 題 上 的 表 現, 採 燈 號 管 理 機 制, 係 以 綠 燈 黃 燈 與 紅 燈 表 達 其 績 效 狀 態, 約 三 個 月 評 估 一 次 各 計 畫 主 要 分 為 現 況 與 進 展 兩 種 衡 量 重 點, 在 現 況 方 面, 各 項 計 畫 有 其 專 門 適 用 的 評 量 標 準, 依 據 各 部 門 遵 行 標 準 的 程 度, 給 予 綠 燈 黃 燈 或 紅 燈 三 種 等 級 ; 在 進 展 方 面, 五 項 總 統 管 理 議 程 均 適 用 同 一 種 評 量 標 準, 依 據 各 部 門 計 畫 執 行 的 發 展 情 形, 亦 給 予 綠 燈 黃 燈 或 紅 燈 三 種 等 級 三 種 不 同 的 燈 號 代 表 機 關 或 計 畫 的 進 展 評 量 標 準, 如 表 一 所 示 此 11

12 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 表 二 美 國 總 統 管 理 議 程 之 評 量 標 準 綠 燈 各 項 議 題 依 據 機 關 所 達 成 共 識 之 計 畫 或 方 式, 持 續 並 有 效 進 行 中 黃 燈 出 現 若 干 缺 失 或 落 差, 需 要 機 關 進 行 調 整 以 達 到 議 題 設 定 的 目 標 紅 燈 議 題 存 在 嚴 重 缺 失, 若 無 管 理 當 局 積 極 涉 入 將 可 能 導 致 目 標 無 法 達 成 資 料 來 源 :Resources For The President s Team, 圖 一 美 國 聯 邦 政 府 各 機 關 至 2005 年 的 績 效 表 現 資 料 來 源 : 由 圖 一 可 看 出 美 國 聯 邦 政 府 各 機 關 至 2005 年 六 月 30 日 的 績 效 較 2001 年 改 善 甚 多, 綠 燈 由 1 個 機 關 增 加 至 43 個, 紅 燈 也 由 110 個 機 關 降 為 33 個 再 者, 預 算 管 理 局 (Office of Management and Budget, OMB) 負 責 總 統 管 理 議 題 的 籌 劃 與 運 作, 為 有 效 評 估 聯 邦 各 部 門 在 各 項 議 題 上 的 執 行 成 效, 其 彙 12

13 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 集 來 自 政 府 與 學 術 單 位 的 意 見 與 討 論, 在 原 先 政 府 績 效 成 果 法 的 架 構 下, 為 進 一 步 提 升 計 畫 績 效 測 量 工 具 的 信 度 與 效 度, 發 展 出 計 畫 評 估 評 等 工 具 (Program Assessment Rating Tool, PART), 係 設 計 一 系 列 問 題, 提 供 一 致 性 的 方 式, 對 所 有 聯 邦 政 府 的 計 畫 進 行 評 量 其 為 計 畫 診 斷 工 具, 涵 蓋 所 有 與 績 效 有 關 的 議 題, 強 調 依 據 客 觀 的 資 料, 以 證 據 為 基 礎 對 計 畫 進 行 測 量 與 評 估 該 工 具 有 以 下 特 色 7 : 一 計 畫 評 估 評 等 工 具 分 為 計 畫 目 的 與 設 計 (program purpose and design) 策 略 規 劃 (strategic planning) 計 畫 管 理 (program management) 計 畫 結 果 與 課 責 (program results and accountability) 等 四 個 部 分 設 計 相 關 的 問 題, 比 重 分 別 為 20% 10% 20% 50% 二 將 聯 邦 的 計 畫 分 為 七 類 ( 競 爭 性 的 補 助 計 畫 依 公 式 分 配 之 補 助 型 計 畫 管 制 性 計 畫 資 本 資 產 與 服 務 採 購 型 計 畫 貸 款 型 計 畫 研 究 發 展 計 畫 聯 邦 直 接 計 畫 ), 分 別 依 據 各 種 計 畫 不 同 的 性 質, 在 上 述 四 個 檢 視 計 畫 的 面 向 中, 逐 一 實 際 評 估 受 評 計 畫 根 據 性 質 的 不 同 分 別 適 用 七 種 類 型 問 卷, 問 卷 內 容 主 要 區 分 為 四 大 面 向, 每 一 面 向 均 設 計 一 系 列 的 題 目, 包 括 全 體 計 畫 均 適 用 的 共 同 性 題 目 ( 附 錄 一 ), 以 及 為 特 定 計 畫 類 型 量 身 訂 作 的 個 別 性 題 目 ( 附 錄 二 ), 每 份 問 卷 約 有 30 題 三 上 述 四 面 向 的 問 題, 並 非 全 部 需 要 回 答 假 使 該 問 題 在 計 畫 中 確 實 沒 有 測 量 的 意 義 與 價 值, 容 許 不 予 作 答, 但 需 提 出 必 要 的 說 明 為 了 呈 現 工 作 重 點, 允 許 對 問 題 設 定 其 權 重, 然 為 避 免 在 最 後 評 量 結 果 上 作 假, 權 重 必 須 在 回 答 這 些 問 題 前 確 定 7 美 國 預 算 管 理 局 網 頁, 13

14 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 四 計 畫 評 估 評 等 工 具 的 前 三 部 分 主 要 是 用 來 測 量 計 畫 的 執 行 過 程, 所 有 的 題 目 均 以 是 或 否 的 型 態 來 回 答 最 後 計 畫 結 果 這 個 部 分, 在 徵 詢 許 多 團 體 的 意 見 後, 將 原 來 以 是 或 否 二 分 的 答 案, 修 正 為 四 點 式 的 量 表 五 如 果 計 畫 的 目 的 清 楚 規 劃 完 整 有 好 的 管 理, 並 能 具 體 顯 示 計 畫 的 成 效, 就 能 獲 得 較 高 的 評 等 分 數 根 據 分 數 高 低, 評 等 結 果 分 為 四 級, 分 別 為 很 有 成 效 中 等 有 效 尚 可 沒 有 成 效 另 外 還 有 第 五 類 成 效 未 顯 示, 是 指 該 計 畫 尚 未 建 立 適 合 的 績 效 指 標, 或 是 未 能 提 供 客 觀 數 據 六 不 斷 修 正 測 量 的 問 題 每 年 預 算 管 理 局 皆 徵 詢 各 機 關 的 意 見, 適 當 修 正 測 量 計 畫 的 問 題, 對 這 套 測 量 工 具 進 行 長 期 測 試 與 研 究 七 計 畫 評 估 評 等 工 具 為 循 序 漸 進 的 評 估 方 式,2004 年 度 先 評 估 20% 的 計 畫, 2005 年 再 增 加 20%, 每 年 增 加 20%, 至 2008 預 算 年 度 時, 所 有 計 畫 都 將 納 入 評 估 範 圍 然 前 一 年 度 已 經 評 估 過 的 計 畫, 必 須 針 對 預 算 管 理 局 所 提 供 的 建 議 進 行 改 善, 來 年 再 重 新 接 受 評 鑑 八 聯 邦 各 機 關 定 期 於 每 季 末 評 量 一 次, 由 各 機 關 執 行 長 (COO) 進 行 各 議 題 的 評 量 作 業, 最 後 由 預 算 管 理 局 彙 總 並 公 開 結 果, 自 2003 年 度 起, 每 年 第 四 季 的 評 量 結 果 會 隨 同 最 新 年 度 的 總 統 預 算 書 一 併 公 開 為 有 效 評 估 計 畫 績 效, 計 畫 評 估 評 等 工 具 要 求 政 府 部 門 於 策 略 計 畫 中 設 定 其 任 務 或 長 期 性 策 略 目 標, 並 據 以 發 展 特 定 的 施 政 績 效 目 標 績 效 目 標 是 以 個 別 計 畫 為 發 展 基 礎, 由 衡 量 指 標 目 標 值 與 期 間 三 要 素 所 構 成, 而 每 項 計 畫 必 須 14

15 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 具 備 長 期 與 年 度 績 效 目 標 兩 種, 良 好 的 績 效 目 標 應 具 備 四 項 特 質 : 一 品 質 重 於 數 量 : 績 效 目 標 應 該 與 計 畫 的 核 心 任 務 以 及 理 想 成 果 攸 關, 因 此 鼓 勵 以 結 果 (outcome) 的 指 標, 因 為 相 較 於 重 視 過 程 或 方 法 導 向 的 產 出 (output) 而 言, 結 果 指 標 對 大 眾 較 具 意 義 與 息 息 相 關 二 對 預 算 決 策 具 重 要 性 : 績 效 目 標 應 能 提 供 攸 關 的 資 訊, 以 協 助 管 理 當 局 制 定 預 算 決 策 三 具 可 瞭 解 性 : 績 效 目 標 應 該 讓 使 用 者 容 易 瞭 解 績 效 衡 量 對 象 為 何, 這 將 有 助 於 計 畫 參 與 者 知 悉 何 種 成 果 是 被 期 待 的 四 具 可 行 性 : 績 效 目 標 應 該 能 夠 達 成 的, 但 不 代 表 選 擇 最 少 阻 力 的 途 徑, 目 標 的 選 定 應 該 根 據 成 果 的 攸 關 性, 而 非 選 擇 手 中 握 有 最 多 資 訊 卻 不 攸 關 的 衡 量 項 目 惟 各 機 關 進 行 計 畫 評 估 時 常 會 面 臨 若 干 難 題, 首 先, 有 關 主 觀 性 (subjectivity) 的 疑 慮 一 再 被 提 起 雖 是 預 算 管 理 局 幕 僚 人 員 的 專 業 判 斷, 仍 不 免 有 主 觀 性 的 成 份, 預 算 管 理 局 的 作 法 係 於 決 定 前 將 所 有 資 訊 公 開 透 明 的 呈 現, 過 程 中 任 何 可 能 的 主 觀 性, 皆 開 放 供 討 論 與 爭 辯 ; 此 外, 預 算 管 理 局 也 明 確 引 導 填 答 問 卷 的 方 式, 例 如 詳 細 描 述 任 一 問 題 符 合 是 的 回 答 時, 所 應 具 備 的 要 件, 及 須 提 供 的 具 體 資 料 與 作 法 ; 對 稽 查 人 員 與 各 機 關 作 業 人 員 進 行 必 要 的 訓 練 ; 檢 視 已 填 達 完 成 問 題 間 的 一 致 性 ; 在 評 量 過 程 中, 邀 請 總 檢 查 長 (Inspector General) 審 計 總 署 (Government Accountability Office, GAO) 或 其 他 第 三 部 團 體 的 參 與 其 次, 計 畫 成 果 可 能 不 易 衡 量 計 畫 的 成 果 可 能 花 費 數 年 仍 無 法 出 現 計 畫 可 能 有 數 個 目 的 或 者 計 畫 目 的 為 事 務 性 或 流 程 導 向, 碰 到 這 些 問 題, 預 算 管 理 局 建 議 若 量 化 指 標 無 法 取 得 或 不 足, 可 考 慮 使 用 品 質 指 標 ; 對 於 長 期 性 計 畫, 可 建 立 階 段 性 目 標, 再 評 估 各 階 段 對 達 成 長 期 目 標 的 影 響 ; 至 於 多 目 的 的 計 畫 則 15

16 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 宜 建 立 長 期 目 標, 再 評 估 計 畫 達 成 目 標 的 程 度 ; 若 計 畫 為 事 務 性 或 流 程 導 向, 則 不 適 宜 採 成 果 (outcome) 指 標, 預 算 管 理 局 建 議 可 以 改 採 產 出 指 標 (output) 或 管 理 成 本 的 觀 念, 來 衡 量 事 務 性 計 畫 的 績 效, 其 標 竿 可 來 自 其 他 部 門 或 民 間 企 業 再 者, 測 量 結 果 如 何 運 用 也 是 一 項 各 機 關 極 為 關 切 的 問 題 若 計 畫 評 等 較 低, 是 否 即 象 徵 著 計 畫 經 費 需 要 刪 減? 預 算 管 理 局 認 為 評 等 高 低, 不 一 定 可 完 全 顯 示 此 計 畫 經 費 需 求 的 多 少 或 如 何 增 減 計 畫 評 估 評 等 工 具 本 質 上 強 調 從 診 斷 的 過 程 中, 了 解 計 畫 如 何 加 以 改 善, 以 及 有 關 計 畫 的 預 算 與 管 理 決 策 如 何 被 做 成 伍 英 國 績 效 評 估 制 度 論 及 英 國 績 效 評 估 制 度, 有 必 要 由 1979 年 保 守 黨 的 柴 契 爾 政 府 談 起, 其 執 政 後, 提 倡 新 右 派 的 政 治 理 念, 主 張 小 而 能 的 政 府, 並 建 立 效 率 團 隊 (Efficiency Unit), 推 動 續 階 計 畫, 改 變 過 去 工 黨 國 有 化 的 政 策, 持 續 十 年 大 幅 降 低 政 府 部 門 在 總 體 經 濟 的 地 位, 不 論 是 採 煤 原 油 探 勘 等 農 漁 類, 電 訊 瓦 斯 等 公 用 事 業, 煉 油 鋼 鐵 等 製 造 業, 或 是 金 融 交 通 等 服 務 業, 都 大 幅 度 的 推 動 民 營 化 (Ranson & Stewart,1994:13-14) 1980 年 代 更 透 過 政 府 組 織 精 簡 及 財 務 管 理 方 案 (Financial Management Initiative FMI, 1982), 重 視 課 責 管 理 (Accountable Management)( 孫 本 初, 民 90 年 ) 1990 年 代 後, 梅 傑 (John Major) 政 府 際 傳 承 相 同 管 理 風 格, 持 續 推 動 改 革 方 案 並 於 1991 年 向 國 會 提 出 公 民 憲 章 白 皮 書 (Citizen Charter), 隨 後 並 提 出 服 務 品 質 競 賽 (Service Quality Competition) 解 除 管 制 方 案 (Deregulation Initiative) 文 官 永 續 與 改 革 (The Civil Service 16

17 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 Continuity and Change) 等, 從 民 間 就 業 市 場 掄 舉 人 才, 提 振 文 官 績 效 ( 江 岷 欽 劉 坤 億, 民 88 年 ; 孫 本 初, 民 90 年 ) 不 過,1997 年 5 月 保 守 黨 在 大 選 中 失 敗, 結 束 18 年 的 執 政, 工 黨 黨 魁 布 萊 爾 (Tony Blair) 繼 任 首 相, 工 黨 政 府 的 改 革 路 線 仍 依 循 柴 契 爾 政 府 時 代 所 展 開 的 新 公 共 管 理 運 動, 在 方 向 上 並 未 有 重 大 的 轉 變 ( 楊 繼 明, 民 93 年 ; 孫 本 初, 民 90 年 ) 英 國 首 相 布 萊 爾 於 2001 年 7 月 12 日 發 表 有 關 公 共 服 務 改 革 重 要 性 的 演 說 ( 提 出 四 項 理 由 說 明 公 共 服 務 為 何 需 要 改 革, 第 一, 值 此 消 費 者 時 代 的 來 臨, 顧 客 期 望 的 是 好 品 質 有 選 擇 性 且 有 標 準 的 公 共 服 務 ; 第 二, 公 共 需 求 增 加 : 因 人 們 活 得 較 久 較 多 的 疾 病 可 被 醫 療 較 多 人 受 高 等 教 育 較 多 人 使 用 大 眾 運 輸 等 ; 第 三, 長 期 缺 乏 對 於 基 礎 建 設 的 投 資 ; 第 四, 相 較 於 私 部 門, 由 於 政 府 部 門 薪 資 較 低 且 工 作 壓 力 大, 愈 來 愈 難 以 招 募 人 才 基 於 上 述 理 由, 布 萊 爾 強 調 應 以 每 一 位 接 受 服 務 的 顧 客 為 考 量 而 重 新 設 計 我 們 的 公 共 服 務 (to re-design our public services around the individuals they serve) 他 並 提 及 改 革 很 少 是 受 歡 迎 的, 一 定 會 有 反 抗 力 量, 然 而 他 聲 明 他 的 承 諾 與 警 告, 他 的 承 諾 是 : 不 管 面 對 多 大 的 抗 拒 力 量, 我 都 不 會 改 變 傳 遞 (deliver) 良 好 公 共 服 務 的 決 心 ; 只 要 改 革 是 對 的, 就 會 被 貫 徹 執 行 而 他 的 警 告 也 一 樣 清 楚, 亦 即 : 如 果 我 們 沒 有 提 供 比 改 革 前 更 好 的 公 共 服 務, 則 在 野 黨 會 抓 住 我 們 的 弱 點, 迫 使 我 們 下 臺, 所 以, 不 改 革 就 下 臺 布 萊 爾 也 提 及 改 革 的 三 大 支 柱, 第 一, 內 閣 辦 公 室 會 提 供 改 革 的 優 先 順 序, 也 會 建 構 課 責 評 估 與 基 礎 標 準 的 系 統 ; 第 二 授 權 第 一 線 的 專 業 官 僚 以 自 主 創 新 與 發 展 服 務 方 式 ; 第 三 提 供 誘 因 以 獎 勵 績 效 佳 高 士 氣 與 高 度 承 諾 的 職 員 藉 此, 英 國 可 提 供 更 好 教 育 治 安 醫 療 服 務 大 眾 運 輸 等 布 萊 爾 最 後 重 申 改 革 的 使 命 即 是 : 革 新 公 共 服 務 以 迎 接 二 十 一 世 紀 消 費 者 時 代 (to renew our public services for the 21 st century consumer age in which we live) 17

18 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 為 落 實 公 共 服 務 改 革, 首 相 布 萊 爾 相 當 重 視 策 略 與 規 劃 (Strategy and Planning), 於 內 閣 辦 公 室 (Cabinet Office) 設 有 下 列 單 位 以 監 督 協 調 跨 部 會 的 政 策 制 定, 以 群 策 群 力 達 成 公 共 服 務 改 革 共 同 目 標 8 : 一 策 略 小 組 (Strategy Unit): 提 升 政 府 部 門 間 策 略 導 向 的 政 策 制 定 二 政 策 中 心 (Policy Hub): 提 供 政 策 制 定 的 資 訊 與 指 引 三 政 府 社 會 研 究 (Government Social Research): 藉 由 研 究 探 討 並 提 出 重 要 的 社 會 議 題, 作 為 政 策 制 定 參 考 四 電 子 化 政 府 小 組 (e-governmnet Unit, egu): 藉 由 電 子 化 傳 遞, 提 昇 公 共 服 務 的 效 率 與 可 及 性, 同 時, 此 小 組 也 設 定 電 子 化 服 務 的 標 準, 也 維 護 DriectGov 與 GovTalk 網 頁 五 UK 政 府 討 論 (UK GovTalk): 此 網 頁 透 過 諮 詢 程 序, 促 使 政 府 部 門 企 業 與 其 他 對 電 子 化 政 府 有 興 趣 的 參 與 者, 發 展 並 同 意 電 子 化 政 府 的 政 策 與 標 準 除 了 上 述 策 略 與 規 劃 單 位, 為 提 昇 並 落 實 公 共 服 務 的 改 革 與 管 制, 首 相 提 出 改 革 四 原 則 : 一 建 立 標 準 以 確 保 人 民 獲 得 高 服 務 品 質 的 權 利 ; 二 授 權 地 方 領 導 者, 以 傳 遞 高 服 務 品 質 給 人 民 ; 三 強 調 服 務 提 供 的 彈 性 以 符 合 民 眾 期 望 ; 四 給 予 消 費 者 較 多 選 擇 主 要 係 由 內 閣 辦 公 室 設 定 公 共 服 務 的 標 準, 下 列 各 小 組 負 責 監 督 或 諮 詢 各 部 會 所 建 立 的 標 準 以 及 服 務 品 質 9 : 8 9 英 國 內 閣 辦 公 室 網 頁, 英 國 內 閣 辦 公 室 網 頁, 18

19 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 一 較 佳 管 制 (Better Regulation): 主 要 目 標 是 提 供 較 佳 管 制 與 減 少 不 必 要 的 行 政 流 程 二 傳 遞 與 改 革 (Delivery and Reform): 主 要 目 標 係 提 昇 並 改 革 公 共 服 務 以 有 效 符 合 顧 客 的 需 求 三 公 共 服 務 改 革 處 (Office of Public Services Reform, OPSR): 其 協 助 政 府 部 門 提 昇 對 顧 客 的 公 共 服 務 四 首 相 傳 遞 小 組 (Prime Minister s Delivery Unit, PMDU): 主 要 目 標 是 確 保 首 相 指 定 優 先 改 革 的 公 共 服 務 項 目 於 2005 年 落 實 五 績 效 協 力 (Performance Partnerships): 績 效 協 力 團 隊 與 政 府 各 部 會 簽 訂 績 效 協 力 協 議 以 幫 助 其 設 定 內 部 改 革 的 計 畫 與 目 標 六 現 代 人 力 管 理 (Modernising People Management): 藉 由 改 善 文 官 服 務 (Civil Service) 的 人 力 資 源 管 理 以 提 昇 公 共 服 務 七 憲 章 標 誌 (Charter Mark): 優 良 顧 客 服 務 的 標 誌 八 品 質 網 絡 (Quality Networks): 地 方 政 府 公 務 員 集 合 而 成, 透 過 此 品 質 網 絡 機 制, 成 員 間 分 享 最 佳 實 務 彼 此 比 較 成 果 建 立 協 力 關 係 以 及 強 化 解 決 問 題 的 能 力 九 政 署 與 公 法 人 (Agencies and Public Bodies): 政 署 與 公 法 人 的 政 策 指 引 與 政 策 資 訊 提 供 者 十 較 佳 管 制 任 務 編 組 (Better Regulation Task Force, BRTF): 其 為 獨 立 機 關, 負 責 確 保 政 府 管 制 與 其 執 行 是 否 符 合 規 定 上 述 與 績 效 評 估 較 為 相 關 者 主 要 有 策 略 小 組 與 績 效 協 力, 分 別 說 明 首 先, 策 略 小 組 隸 屬 於 內 閣 辦 公 室, 於 2002 年 六 月 設 立, 合 併 了 當 時 的 績 效 與 創 新 小 組 (Performance and Innovation Unit, PIU) 前 瞻 策 略 小 組 (Forward Strategy Unit, FSU) 以 及 管 理 政 策 研 究 中 心 (Centre for Management and Policy Studies, CMPS) 的 政 策 研 究 部 (Policy Studies Directorate), 主 要 提 供 首 相 與 政 府 19

20 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 部 門 的 願 景 使 命 策 略 議 題 分 析 及 長 期 政 策 規 劃 策 略 小 組 的 工 作 包 含 : 策 略 稽 核 (Strategy Audit) 提 出 數 位 策 略 (Digital Strategy) 策 略 生 存 指 引 (Strategy Survival Guide) 提 供 首 相 最 重 要 管 理 計 畫 (Top Management Programme) 建 置 策 略 網 絡 (Strategy Network) 與 策 略 論 壇 (Strategy Forum) 其 中, 策 略 稽 核 乃 政 府 施 政 的 績 效 評 估, 以 2005 年 2 月 24 日 公 佈 的 策 略 稽 核 報 告 為 例, 針 對 景 氣 繁 榮 (Prosperity) 含 量 (Inclusion) 福 利 (Well-being) 治 理 (Governance) 各 項 加 以 評 估, 著 重 於 成 果 面 向, 而 非 投 入 面 向, 就 治 理 而 言, 又 區 分 為 民 主 與 公 民 投 入 (Democracy and Engagement) 與 有 效 政 府 (Effective Government) 兩 項, 有 效 政 府 的 衡 量 主 要 是 考 量 各 項 公 共 服 務 是 否 結 合 公 共 服 務 傳 遞 策 略 達 成 目 標 強 化 課 責, 表 三 呈 現 英 國 政 府 與 醫 療 教 育 法 律 與 命 令 運 輸 等 項 的 成 效

21 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 表 三 2005 年 英 國 策 略 稽 核 中 政 府 績 效 領 域 指 標 改 革 成 效 與 1997 年 比 較 護 士 人 數 + ˇ 醫 師 人 數 + ˇ 心 血 管 疾 病 死 亡 數 + ˇ 健 康 癌 症 死 亡 數 + ˇ 等 候 名 單 + ˇ 等 候 時 間 + ˇ 意 外 事 件 與 緊 急 事 件 + ˇ 主 要 照 護 管 道 + ˇ 教 師 人 數 + ˇ 教 師 甄 補 人 數 + ˇ 11 歲 學 童 的 識 字 能 力 / ˇ 教 育 11 歲 學 童 的 計 算 能 力 / ˇ 14 歲 學 童 的 英 文 能 力 + ˇ 14 歲 學 童 的 數 學 運 算 能 力 + ˇ 專 科 學 校 數 目 + ˇ 曠 課 人 數 / = 警 察 人 數 + ˇ 總 體 犯 罪 人 數 + ˇ 強 盜 犯 人 數 + ˇ 竊 車 犯 人 數 + ˇ 法 律 與 命 令 搶 劫 犯 人 數 + X 暴 力 犯 人 數 + ˇ 持 有 槍 械 人 數 - X 反 社 會 行 為 人 數 + X 受 害 人 數 + ˇ 申 請 保 護 人 數 + ˇ 運 輸 鐵 路 運 輸 乘 客 數 + ˇ 鐵 路 運 輸 的 準 時 程 度 + X 註 :+( 成 效 提 昇 );/( 平 平 );-( 沒 有 成 效 );ˇ( 較 1997 改 善 );=( 與 1997 相 同 );X( 較 1997 差 ) 資 料 來 源 : 此 外, 由 於 這 波 公 共 服 務 改 革 特 別 強 調 公 共 服 務 的 顧 客 導 向, 顧 客 滿 意 度 的 21

22 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 衡 量 主 要 有 下 列 五 項 問 題 : 一 您 是 否 滿 意 公 務 人 員 確 實 在 恰 當 時 間 內 提 供 服 務?(Timeliness) 二 公 務 人 員 是 否 具 知 識 且 勝 任 工 作?(Knowledge/Competence) 三 公 務 人 員 是 否 友 善 禮 貌 服 務 周 到?(Extra Mile/Extra Smile) 四 您 是 否 被 公 平 對 待?(Fairness) 五 您 是 否 得 到 需 要 的 服 務?(Outcome) 除 了 策 略 小 組, 另 外 與 績 效 評 估 較 為 相 關 者 係 績 效 協 力, 績 效 協 力 過 程 係 由 內 閣 總 長 (Cabinet Secretary, the Head of the Civil Service) 與 各 部 會 的 常 任 首 長 個 別 簽 署 績 效 協 力 協 議 (Performance Partnership Agreement), 通 常 陳 述 改 革 的 策 略 方 向 以 及 達 成 改 革 的 方 法, 內 容 主 要 包 含 : 一 欲 達 成 的 重 要 成 果 (Key priority outcomes to be achieved); 二 達 成 這 些 成 果 所 要 採 取 的 行 動 (Actions to be taken to achieve the outcomes); 三 用 以 判 斷 成 功 與 否 的 關 鍵 績 效 指 標 (Key performance indicators against which success will be judged); 四 內 閣 辦 公 室 或 財 政 部 所 提 供 的 支 援 及 挑 戰 (Support and challenge to be provided by the centre of Government) 各 部 會 依 據 績 效 協 力 協 議 中 的 指 標 常 態 性 衡 量 其 進 展, 除 了 自 評 外, 也 接 受 內 閣 辦 公 室 的 績 效 協 力 團 隊 (Performance Partnerships team) 與 政 府 部 門 其 他 單 位 評 估 而 績 效 協 力 團 隊 的 工 作 即 是 協 助 各 部 會 擬 定 其 績 效 協 力 協 議, 並 且 提 供 各 部 會 執 行 改 革 計 畫 的 建 設 性 意 見, 因 而, 此 績 效 協 力 團 隊 與 內 閣 辦 公 22

23 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 室 財 政 部 維 持 相 當 緊 密 的 互 動 以 有 效 支 援 各 部 會 的 改 革 計 畫 具 體 而 言, 績 效 協 力 團 隊 的 工 作 包 含 : 一 同 意 並 監 督 績 效 協 力 協 議 : 為 此 團 隊 的 核 心 工 作 二 提 供 改 革 管 理 最 佳 實 務 的 來 源 : 此 團 對 輔 助 政 府 部 會 間 最 佳 實 務 的 分 享, 主 要 係 透 過 績 效 協 力 交 換 (Performance Partnerships Exchange) 網 頁, 提 供 特 定 改 革 議 題 的 詳 細 資 料, 也 成 為 知 識 分 享 的 管 道 三 各 部 會 的 計 畫 支 援 : 績 效 協 力 團 隊 也 是 各 部 會 的 顧 問, 可 協 助 處 理 其 所 面 臨 之 改 革 管 理 議 題 而 其 協 助 各 部 會 所 訂 定 的 績 效 協 力 協 議 內 容 主 要 依 下 表 架 構 設 計, 各 部 會 需 列 出 其 所 要 達 成 的 各 項 優 先 成 果 (Priority Outcome), 每 項 優 先 成 果 再 依 其 挑 戰 性 程 度 規 劃 的 品 質 執 行 能 力 執 行 階 段 及 內 閣 辦 公 室 的 支 援 加 以 評 等 表 四 績 效 協 力 協 議 架 構 優 先 成 果 評 等 理 由 挑 戰 性 程 度 規 劃 的 品 質 執 行 能 力 執 行 階 段 內 閣 辦 公 室 的 支 援 然 而, 除 了 績 效 協 力 協 議, 各 部 會 自 行 擬 定 的 公 共 服 務 協 議 (Public Service Agreement, PSA) 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 (Public Service Agreement Technical Note, TN) 效 率 技 術 手 冊 (Efficiency Technical Note, ETN) 23

24 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 績 效 報 告 則 是 績 效 評 估 必 備 的 文 件 11, 必 須 於 各 部 會 年 度 決 算 報 告 (Spending Review) 中 呈 現, 分 別 說 明 如 下 : 一 公 共 服 務 協 議 : 設 定 各 部 會 的 目 標 (objectives) 與 優 先 成 果 的 標 的 (targets), 作 為 支 出 計 畫 的 依 據 舉 例 而 言,2004 年 七 月 內 閣 辦 公 室 所 提 出 的 公 共 服 務 協 議 12, 設 定 了 2008 年 必 須 達 成 的 目 標 有 四 項 : ( 一 ) 協 助 首 相 領 導 政 府 ; ( 二 ) 達 成 政 策 協 調 與 政 府 運 作 ; ( 三 ) 提 昇 各 部 會 與 公 共 服 務 的 能 力 ; ( 四 ) 提 昇 良 好 治 理 的 標 準 針 對 第 三 項 目 標 設 定 的 標 的 為 : 要 求 至 2008 年 資 深 文 官 職 (Senior Civil Service, SCS) 女 性 比 例 必 需 達 37%; 女 性 高 階 管 理 者 必 須 達 30%; 弱 勢 種 族 任 資 深 文 官 職 需 達 4%; 殘 障 人 士 任 資 深 文 官 職 需 達 3.2% 二 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 : 說 明 達 成 標 的 的 做 法 與 設 定 衡 量 標 的 的 績 效 指 標 舉 例 而 言, 針 對 上 述 內 閣 辦 公 室 的 第 三 項 目 標, 技 術 手 冊 提 及 必 須 遵 守 績 效 協 力 協 議 的 內 容, 並 強 化 文 官 的 領 導 能 力 技 術 與 多 樣 性, 並 有 相 關 的 衡 量 指 標 三 效 率 技 術 手 冊 : 設 定 衡 量 效 率 的 指 標 與 方 法, 以 及 達 成 效 率 的 過 程 仍 以 上 述 內 閣 辦 公 室 為 例, 其 設 定 效 率 獲 利 如 下 表 所 示, 期 望 至 2008 年 時, 辦 公 服 務 可 因 效 率 提 昇 而 每 月 節 省 4.22 英 鎊 ; 採 購 可 每 月 節 省 14.5 英 鎊, 其 他 11 /pss_perf_table.cfm 此 英 國 財 政 部 網 頁 提 供 英 國 各 部 會 的 公 共 服 務 協 議 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 效 率 技 術 手 冊 績 效 報 告

25 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 費 用 亦 然, 總 計 每 月 節 省 25 英 鎊 表 五 內 閣 辦 公 室 效 率 技 術 手 冊 ( 舉 隅 ) 項 目 英 鎊 / 月 辦 公 服 務 採 購 政 策 撥 款 與 管 制 資 產 設 備 與 搬 遷 總 計 四 績 效 報 告 : 每 年 春 季 與 秋 季 各 部 會 必 須 提 出 績 效 報 告 承 上, 內 閣 辦 公 室 於 2005 年 的 績 效 報 告 中 顯 示 資 深 文 官 職 (Senior Civil Service, SCS) 女 性 比 例 達 35%; 女 性 高 階 管 理 者 達 25%; 弱 勢 種 族 任 資 深 文 官 職 達 3.2%; 殘 障 人 士 任 資 深 文 官 職 達 3%, 逐 步 朝 設 定 目 標 前 進 基 本 上, 各 部 會 依 首 相 所 提 之 公 共 服 務 改 革 原 則, 自 訂 其 公 共 服 務 協 議, 據 此 訂 定 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 與 效 率 技 術 手 冊, 而 這 兩 份 技 術 手 冊 即 是 各 部 會 績 效 評 估 的 依 據, 每 半 年 評 估 績 效 並 公 佈 績 效 報 告, 各 部 會 的 決 算 報 告 皆 須 附 加 這 四 份 文 件, 以 了 解 各 部 會 預 算 執 行 是 否 與 績 效 表 現 結 合 陸 我 國 美 國 英 國 績 效 評 估 制 度 比 較 本 文 進 一 步 嘗 試 比 較 我 國 與 美 英 兩 國 績 效 評 估 制 度, 希 望 從 中 了 解 其 異 同 處, 表 六 呈 現 比 較 結 果 檢 視 我 國 與 美 英 兩 國 績 效 評 估 制 度, 可 歸 納 下 列 幾 項 : 一 策 略 規 劃 : 我 國 要 求 施 政 績 效 評 估 需 提 估 中 程 施 政 計 畫, 並 於 其 中 載 明 策 25

26 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 略 績 效 目 標 ; 美 國 計 畫 評 估 評 等 工 具 也 需 針 對 策 略 規 劃 內 容 加 以 評 估 ; 英 國 則 由 2002 年 六 月 合 併 績 效 與 創 新 小 組 前 瞻 策 略 小 組 以 及 管 理 政 策 研 究 中 心 政 策 研 究 部 的 策 略 小 組 負 責, 協 助 政 府 部 門 設 定 願 景 使 命 策 略 議 題 分 析 及 長 期 政 策 規 劃 三 者 皆 重 視 施 政 評 估 績 效 制 度 需 包 含 策 略 規 劃 導 向 與 精 神 二 重 點 管 理 : 美 國 總 統 管 理 議 程 主 要 針 對 策 略 性 人 力 資 本 管 理 競 爭 性 採 購 改 進 財 務 績 效 擴 大 電 子 化 政 府 工 作 及 預 算 和 績 效 整 合 五 項 計 畫 著 手 ; 英 國 則 針 對 公 共 服 務 改 革, 特 別 設 立 首 相 傳 遞 小 組, 確 保 首 相 指 定 優 先 改 革 的 公 共 服 務 項 目 於 2005 年 落 實 我 國 則 強 調 主 要 由 業 務 人 力 經 費 面 向, 雖 然 也 有 重 點 管 理 的 精 神, 不 過, 相 對 於 美 國 與 英 國 的 重 點 管 理, 我 國 較 缺 乏 具 體 的 重 點 計 畫 三 監 督 單 位 : 我 國 施 政 績 效 評 估 制 度 主 要 由 研 考 會 負 責 ; 美 國 由 預 算 管 理 局 主 控 ; 英 國 則 要 求 公 共 服 務 協 議 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 效 率 技 術 手 冊 績 效 報 告 必 須 連 同 各 部 會 的 決 算 報 告 一 起 送 達 財 政 部, 強 調 預 算 與 各 機 關 績 效 加 以 結 合, 相 對 而 言, 我 國 於 預 算 與 績 效 的 結 合 與 制 度 設 計 似 乎 較 為 薄 弱 四 績 效 結 果 呈 現 : 我 國 針 對 業 務 人 力 經 費 各 面 向 設 計 指 標, 再 分 別 給 予 權 重, 以 算 出 績 效 分 數 ; 美 國 總 統 管 理 議 程 採 用 燈 號 管 理 方 式, 而 計 畫 評 估 評 等 工 具 則 兼 具 計 分 與 等 地 ; 英 國 採 用 各 指 標 達 成 比 率 及 績 效 較 之 前 是 否 提 昇 (+ -) 的 方 式 ( 表 三 ) 呈 現 五 電 子 化 政 府 : 電 子 化 政 府 係 這 三 者 共 同 重 視 的 施 政 計 畫, 我 國 研 考 會 一 再 26

27 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 強 調 電 子 化 政 府, 並 推 動 多 項 行 動 方 案 13 ; 美 國 總 統 管 理 議 程 包 含 擴 大 電 子 化 政 府 工 作 ; 英 國 則 設 立 電 子 化 政 府 小 組 專 責 負 責 電 子 化 政 府 計 畫 表 六 我 國 美 國 英 國 績 效 評 估 制 度 比 較 依 據 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 要 點 我 國 中 央 政 府 美 國 聯 邦 政 府 英 國 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 計 畫 評 核 要 點 總 統 管 理 議 題 (PMA) 評 估 對 象 機 關 整 體 個 別 計 畫 聯 邦 機 關 主 要 監 督 機 關 ( 依 五 項 計 畫 結 果 ) 研 考 會 研 考 會 預 算 管 理 局 計 畫 評 估 評 等 工 具 (PART) 個 別 計 畫 預 算 管 理 局 績 效 協 力 協 議 (PPA) 公 共 服 務 協 議 (PSA) 機 關 與 計 畫 內 閣 辦 公 室 / 財 政 部 績 效 衡 量 構 面 比 較 1. 業 務 2. 人 力 3. 經 費 1. 工 作 項 目 進 度 2. 預 算 支 用 3. 整 體 計 畫 執 行 情 形 4. 查 核 點 檢 查 1. 策 略 性 人 力 資 本 管 理 2. 競 爭 性 採 購 3. 改 進 財 務 績 效 4. 擴 大 電 子 化 政 府 工 作 5. 預 算 和 績 效 整 合 1. 計 畫 目 的 與 設 計 2. 策 略 規 劃 3. 計 畫 管 理 4. 計 畫 結 果 與 課 責 ( 七 類 計 畫 : 競 爭 性 的 補 助 計 畫 依 公 式 分 配 之 補 助 型 計 畫 管 制 性 計 畫 資 本 資 產 與 服 各 機 關 自 訂 的 目 標 與 標 的 13 包 含 : 政 府 整 合 服 務 單 一 入 口 戶 政 e 網 通 地 政 e 網 通 稅 務 e 網 通 監 理 e 網 通 工 商 行 政 服 務 e 網 通 全 球 投 資 審 議 管 理 資 訊 系 統 衛 生 局 所 網 路 便 民 服 務 計 畫 智 慧 財 產 權 e 網 通 國 土 資 訊 系 統 計 畫 全 國 檔 案 資 訊 系 統 防 救 災 資 訊 系 統 公 共 工 程 資 訊 系 統 全 國 建 築 管 理 資 訊 系 統 營 建 知 識 管 理 系 統 防 救 災 緊 急 通 訊 系 統 整 合 建 置 計 畫 27

28 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 要 求 書 表 評 核 作 業 我 國 中 央 政 府 美 國 聯 邦 政 府 英 國 1. 中 程 施 政 計 畫 2. 年 度 施 政 計 畫 3. 年 度 績 效 報 告 1. 各 機 關 年 度 績 效 報 告 於 次 年 3 月 15 日 前, 提 送 行 政 院 研 考 會 辦 理 評 核 2. 研 考 會 應 將 績 效 報 告 併 同 評 核 意 見, 於 次 年 4 月 底 前 陳 報 行 政 院 3. 研 考 會 得 邀 集 有 關 機 關 學 者 與 專 家 參 由 主 辦 機 關 ( 單 位 ) 依 規 定 時 間 線 上 施 政 系 統 填 報 管 考 表 報 依 列 管 級 別 與 審 查 層 級, 由 主 管 機 關 或 權 責 管 考 機 關 進 行 必 要 之 初 審 或 複 審 及 審 定 依 據 預 算 管 理 局 針 對 各 項 議 題 所 發 展 出 之 標 準, 進 行 評 估 各 機 關 每 季 進 行 一 次, 再 由 預 算 管 理 局 彙 總 並 公 開 結 果 務 採 購 型 計 畫 貸 款 型 計 畫 研 究 發 展 計 畫 聯 邦 直 接 計 畫 ) 依 受 評 計 畫 性 質 ( 七 類 ) 填 寫 問 卷 1. 各 部 會 之 預 算 或 計 畫 單 位 人 員 依 據 有 關 資 訊 填 寫 問 卷 2. 由 預 算 管 理 局 進 行 審 查 與 部 會 協 商, 並 得 邀 請 國 會 議 員 及 其 他 利 害 關 係 人 共 同 參 與 提 供 建 議 1. 績 效 協 力 協 議 2. 公 共 服 務 協 議 3. 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 4. 效 率 技 術 手 冊 5. 績 效 報 告 各 部 會 自 訂 其 公 共 服 務 協 議 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 效 率 技 術 手 冊, 每 半 年 評 估 績 效 並 公 佈 績 效 報 告, 各 部 會 的 決 算 報 告 皆 須 附 加 這 四 份 文 件 28

29 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 我 國 中 央 政 府 美 國 聯 邦 政 府 英 國 與 評 核 作 業 資 料 來 源 : 研 究 者 自 行 整 理, 部 份 資 料 參 考 主 計 處 委 託 研 究 ( 台 灣 大 學 會 計 學 系 執 行 ), 民 93 年, 政 事 型 特 種 基 金 之 預 算 及 績 效 管 考 制 度 研 究, 柒 我 國 施 政 績 效 評 估 制 度 現 況 與 檢 討 以 機 關 施 政 績 效 評 核 而 言, 檢 視 九 十 二 年 度 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 評 核 意 見 公 告 ( 各 機 關 的 年 度 績 效 報 告 與 評 核 意 見, 績 效 報 告 中 主 要 分 別 就 業 務 人 力 經 費 探 討 目 標 達 成 情 形 與 未 達 目 標 項 目 檢 討, 內 容 針 對 績 效 目 標 衡 量 指 標 原 訂 目 標 值 達 成 目 標 值 達 成 度 績 效 衡 量 暨 達 成 情 形 加 以 分 析 再 逐 一 檢 視 各 機 關 評 核 意 見, 可 見 業 務 面 多 數 達 成 績 效 目 標, 然 亦 有 部 份 機 關 的 評 核 意 見 為 多 項 指 標 未 依 衡 量 標 準 統 計, 或 未 敘 明 統 計 方 式, 績 效 評 估 作 業 周 延 性 明 顯 不 足, 無 法 發 揮 目 標 管 理 引 導 功 能, 請 確 實 檢 討 機 關 績 效 評 估 任 務 編 組 運 作 與 評 估 作 業 問 題, 並 予 改 進 人 力 面 而 言, 多 數 達 原 訂 目 標 值 ; 就 經 費 面 來 看, 較 多 為 未 達 原 訂 目 標, 機 關 除 積 極 執 行 資 本 支 出 外, 應 力 求 撙 節 經 常 支 出, 避 免 浪 費 或 所 訂 目 標 值 偏 低, 為 發 揮 績 效 管 理 之 功 能, 應 提 高 目 標 值, 除 積 極 執 行 資 本 支 出 外, 經 常 支 出 應 再 力 求 撙 節, 避 免 浪 費 相 對 而 言, 這 部 份 似 乎 是 各 機 關 可 再 著 力 的 就 施 政 績 效 評 估 而 言, 各 機 關 針 對 各 績 效 目 標 與 衡 量 指 標 皆 給 予 權 重, 進 而 就 達 成 目 標 值 與 達 成 度 加 以 評 分 並 算 出 總 分, 各 機 關 積 極 實 施 績 效 評 估 的 努 力 與 用 心 值 得 肯 定, 惟 某 些 指 標 針 對 辦 理 案 件 數 或 參 與 人 數 計 算 分 數, 實 難 看 出 執 行 品 29

30 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 質, 也 質 疑 細 細 膩 膩 計 算 各 項 指 標 積 分 的 實 質 意 義 有 關 績 效 評 估 制 度 的 問 題, 國 內 外 學 者 多 有 探 究, 李 允 傑 丘 昌 泰 ( 民 92) 提 出 績 效 評 估 的 迷 思 有 下 列 幾 項 : 一 績 效 評 估 不 過 是 舊 瓶 裝 新 酒 的 管 理 遊 戲, 是 領 導 者 為 了 創 造 個 人 績 效, 企 圖 以 工 作 成 效 管 理 部 屬 的 工 具 以 往 對 組 織 績 效 評 估 已 有 考 成 辦 法, 也 有 對 個 人 績 效 的 考 評 辦 法, 因 而 認 為 績 效 評 估 不 過 是 舊 瓶 裝 新 酒 二 績 效 評 估 的 核 心 是 績 效 指 標 的 衡 量, 其 他 的 部 分 都 是 次 要 的 ; 績 效 指 標 不 過 就 是 各 機 關 的 統 計 年 報 而 已 有 些 人 認 為 績 效 管 理 僅 著 重 績 效 指 標 的 建 立 與 蒐 集 相 關 數 據 佐 證 績 效 顯 著, 而 這 些 數 據 與 各 機 關 之 統 計 年 報 差 異 不 大 三 多 政 府 機 關 的 業 務 是 無 法 量 化 的, 無 法 研 擬 量 化 績 效 指 標 績 效 管 理 為 容 易 量 化 的 業 務 創 造 機 會, 卻 為 那 些 無 法 量 化 的 業 務 製 造 威 脅 因 而 政 府 機 關 間 往 往 業 務 單 位 較 容 易 呈 現 績 效, 而 幕 僚 單 位 之 業 務 多 半 依 賴 心 智 活 動, 較 難 呈 現 績 效 此 外, 也 能 出 現 挑 軟 柿 子 吃 (creaming) 的 行 為, 注 重 容 易 呈 現 績 效 的 活 動 或 業 務, 而 不 執 行 勞 心 費 時 之 工 作 ; 也 可 能 產 生 虛 應 故 事 的 文 書 而 針 對 施 政 績 效 評 估 制 度 的 改 善 建 議, 歸 納 主 要 有 ( 施 宗 英, 民 93 年 ; 林 嘉 誠, 民 92 年 ): 一 績 效 考 評 作 業 的 整 合 與 簡 化 施 政 績 效 評 估 作 業 納 入 人 力 面 向 的 評 核, 與 人 事 局 的 年 度 人 事 業 務 績 效 考 核 發 生 了 重 疊 的 情 形, 造 成 未 來 各 機 關 在 考 核 過 程 重 覆 性 文 書 作 業 的 負 擔 因 此, 各 項 績 效 考 核 作 業, 如 何 避 免 評 估 資 源 上 的 浪 費 或 進 行 簡 化 與 整 合, 值 得 深 思 30

31 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 二 策 略 績 效 目 標 與 衡 量 指 標 連 結 仍 待 強 化 : 衡 量 指 標 即 各 機 關 做 為 衡 量 策 略 績 效 目 標 與 年 度 績 效 目 標 是 否 達 成 的 工 具, 除 須 符 合 效 果 效 率 經 濟 及 公 平 等 原 則 外, 尚 須 具 備 效 度 信 度 時 限 性 敏 感 性 及 成 本 效 益 等 特 性 惟 由 資 料 顯 示, 部 分 衡 量 指 標 多 偏 向 於 產 出 面 效 率 面 指 標, 且 內 容 過 於 簡 略 保 守, 致 無 法 有 效 衡 量 績 效 目 標 實 現 程 度 三 績 效 目 標 與 衡 量 指 標 應 慎 選 : 衡 量 標 準 係 指 能 直 接 衡 量 指 標 達 成 結 果 的 比 較 基 礎 標 準, 惟 各 機 關 所 訂 定 衡 量 標 準 顯 示, 主 要 偏 向 於 產 出 型, 非 結 果 型, 如 將 補 助 計 畫 總 數 ( 經 費 ) 列 為 衡 量 標 準, 並 非 以 補 助 計 畫 所 產 生 效 益 列 為 衡 量 標 準, 以 致 執 行 效 能 無 法 有 效 凸 顯 四 施 政 計 畫 應 與 預 算 編 列 結 合 : 依 年 度 總 預 算 案 之 籌 編 作 業 時 程, 各 主 管 機 關 及 所 屬 在 歲 出 概 算 額 度 範 圍 內 編 列 概 算, 包 括 歲 入 歲 出 及 債 務 之 償 還 應 於 會 計 年 度 開 始 六 個 月 前 完 成, 惟 績 效 評 核 在 年 度 結 束 後 四 五 月 才 能 完 成, 致 作 業 時 程 上 有 所 落 差, 評 核 結 果 無 法 立 即 回 饋 修 正 下 年 度 預 算 編 列 捌 結 論 與 建 議 本 文 先 由 學 理 歸 納 有 關 績 效 管 理 與 績 效 評 估 的 文 獻, 次 而 介 紹 我 國 美 國 與 英 國 新 近 的 施 政 績 效 評 估 制 度, 進 而 加 以 比 較 分 析, 也 檢 視 我 國 現 階 段 施 政 績 效 評 估 執 行 現 況, 針 對 上 述 各 項 改 善 建 議, 加 諸 與 美 英 兩 國 制 度 比 較 觀 點, 提 供 我 國 施 政 績 效 評 估 制 度 思 考 面 向 : 31

32 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 一 重 點 管 理 : 美 國 重 視 總 統 管 理 議 程 的 五 項 計 畫, 英 國 則 針 對 公 共 服 務 傳 遞 為 主 要 改 進 項 目, 皆 採 重 點 管 理 方 式, 我 們 可 針 對 組 織 核 心 重 點 工 作 逐 年 列 為 績 效 評 估 之 標 的 對 象, 而 非 所 有 工 作 廣 泛 推 行, 過 多 業 務 則 重 心 分 散, 過 多 指 標 衡 量 績 效 則 看 不 出 主 要 績 效 所 在 二 績 效 結 果 呈 現 : 針 對 績 效 結 果, 美 國 採 用 燈 號 管 理 方 式, 主 要 評 估 各 機 關 有 無 重 大 缺 失 或 落 後 之 處 ; 英 國 針 對 量 化 指 標 採 用 各 指 標 達 成 比 率, 而 質 化 指 標 則 以 達 成 程 度 概 念 進 行, 而 無 權 重 或 總 積 分 計 算 ; 我 國 針 對 業 務 人 力 經 費 各 面 向 設 計 績 效 目 標 與 指 標, 再 分 別 給 予 權 重, 以 算 出 績 效 分 數 然 一 則 並 非 所 有 指 標 皆 可 量 化, 再 者, 權 重 與 分 數 的 計 算 是 否 恰 當 合 理 也 值 得 商 榷, 量 化 與 質 化 指 標 各 有 特 色, 應 兼 顧 而 不 偏 廢, 進 一 步 績 效 評 估 結 果 也 可 考 量 簡 化 分 數 計 算 三 績 效 與 預 算 結 合 : 美 國 由 預 算 管 理 局 主 控 ; 英 國 則 要 求 公 共 服 務 協 議 公 共 服 務 協 議 技 術 手 冊 效 率 技 術 手 冊 績 效 報 告 必 須 連 同 各 部 會 的 決 算 報 告 一 起 送 達 財 政 部, 強 調 預 算 與 各 機 關 績 效 加 以 結 合 我 國 依 年 度 總 預 算 案 之 籌 編 作 業 時 程, 各 主 管 機 關 及 所 屬 在 歲 出 概 算 額 度 範 圍 內 編 列 概 算, 應 於 會 計 年 度 開 始 六 個 月 前 完 成, 惟 績 效 評 核 在 年 度 結 束 後 四 五 月 才 能 完 成, 作 業 時 程 甚 為 接 近, 致 評 核 結 果 無 法 立 即 回 饋 修 正 下 年 度 預 算 編 列 然 為 求 績 效 與 預 算 結 合, 作 業 時 程 似 乎 可 再 提 前 四 績 效 管 理 文 化 : 組 織 文 化 包 涵 價 值 信 仰 行 為 規 範 與 期 望 等, 若 組 織 成 員 將 績 效 管 理 落 實 視 為 組 織 重 要 價 值 與 行 為 規 範, 接 受 改 革 並 有 意 願 去 改 變 他 們 思 考 與 行 為 方 式, 制 度 化 新 的 過 程 與 制 度, 則 績 效 評 估 較 易 達 成 實 質 內 涵 32

33 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 參 考 文 獻 主 計 處 委 託 研 究 ( 台 灣 大 學 會 計 學 系 執 行 ), 民 93 年, 政 事 型 特 種 基 金 之 預 算 及 績 效 管 考 制 度 研 究, 行 政 院 所 屬 各 機 關 施 政 績 效 評 估 評 核 意 見 公 告, 行 政 院 研 考 會, 吳 安 妮, 民 92 年, 平 衡 計 分 卡 在 公 務 機 關 實 施 之 探 討 收 錄 於 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 政 府 績 效 評 估, 第 五 章, 頁 李 允 傑 丘 昌 泰, 民 92 年, 政 策 執 行 與 評 估 元 照 林 嘉 誠, 民 92 年, 行 政 機 關 績 效 評 估 制 度 的 建 置 與 回 顧 收 錄 於 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 政 府 績 效 評 估, 第 一 章, 頁 3-20 施 宗 英, 民 93 年 12 月 30 日, 行 政 機 關 施 政 績 效 評 估 制 度 推 動 現 況 發 表 於 台 大 議 題 與 視 野 論 壇 孫 本 初, 民 90 年, 公 共 管 理, 第 三 版 台 北 : 智 勝 文 化 公 司 郭 昱 瑩, 民 94 年, 行 政 組 織 執 行 文 化 之 建 構 : 由 績 效 管 理 談 起, 研 考 雙 月 刊 29 卷 2 期, 頁 行 政 院 研 考 會 彭 錦 鵬, 民 93 年 12 月 30 日, 美 國 總 統 管 理 方 案 的 績 效 評 估 制 度 發 表 於 台 大 政 治 學 系 舉 辦 之 議 題 與 視 野 論 壇 楊 繼 明, 民 93 年 7 月 19 日, 政 權 轉 移 與 政 府 再 造 英 國 的 實 例 與 反 思 國 政 研 究 報 告, Cabinet Office (UK), ; ; 33

34 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 Civil Service Performance Partnerships (UK), _partnerships/index.asp Hatry, H. P. (2002). Performance Measurement: Fashion and Fallacies Public Performance and Management Review. 25(4) HM Treasury (UK), blicservice_performance/pss_perf_table.cfm Kaplan, R. and Norton, D. (2000). The Strategy Focused Organization. Boston, MA: Harvard Business School Press. Melkers, J. and Willoughby, K. G. (2001). Budgeters View of State Performance-Budgeting Systems: Distinctions across Branches, Public Administration Review, 61(1): Office of Management and Budget (US), es.doc Osborne, S. and Nutley, S. (1994). The Public Sector Management Handbook. Longman. Ranson, S. and Stewart, J. (1994), Management for the Public Domain: Enabling the Learning Society. Hong Kong: St. Martin Press. Resources for The President s Team (US), Strategy Audit of Strategy Unit in Cabinet Office (UK), audit2.pdf 34

35 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 附 錄 一 美 國 計 畫 評 估 評 等 工 具 問 卷 調 查 之 共 同 性 題 目 受 評 計 畫 的 主 要 題 目 說 明 1.1 計 畫 目 的 是 否 清 楚? 計 畫 目 的 與 設 計 1.2 計 畫 是 否 強 調 一 個 特 定 的 現 存 問 題 利 益 或 需 求? 1.3 計 畫 是 否 經 適 當 設 計, 避 免 對 任 何 聯 邦 或 地 方 政 府 民 間 需 求 有 多 餘 或 重 複 設 計 的 情 形 出 現? 1.4 計 畫 的 設 計 是 否 能 避 免 發 生 損 及 計 畫 有 效 性 的 重 大 缺 失? 1.5 計 畫 目 標 是 否 有 效 設 定, 使 資 源 的 投 入 能 達 預 期 效 用 與 強 調 之 目 的? 策 略 規 劃 2.1 計 畫 是 否 設 定 有 限 數 量 的 長 期 性 衡 量 指 標, 這 些 指 標 專 注 於 成 果 並 有 意 義 地 反 應 計 畫 的 目 的? 2.2 計 畫 的 長 期 衡 量 指 標, 是 否 具 挑 戰 性 並 有 階 段 性 之 規 劃? 2.3 計 畫 是 否 設 定 有 限 數 量 的 年 度 績 效 指 標, 這 些 指 標 能 夠 證 明 計 畫 確 實 朝 目 標 邁 進? 2.4 設 定 計 畫 的 年 度 績 效 指 標 時, 其 目 標 是 否 有 下 限 值 (baseline) 並 具 挑 戰 性? 2.5 計 畫 的 所 有 成 員 是 否 致 力 於 年 度 和 長 期 績 效 目 標 的 達 成? 2.6 是 否 定 期 執 行 獨 立 而 足 夠 範 圍 的 評 估 作 業, 以 協 助 改 善 計 畫, 並 評 估 問 題 利 益 或 需 求 的 效 果 和 攸 關 性? 2.7 預 算 是 否 與 年 度 和 長 期 績 效 目 標 的 成 就 作 顯 著 之 連 結, 資 源 需 求 是 否 能 在 計 畫 預 算 中 作 完 整 而 透 明 的 表 達? 2.8 計 畫 是 否 採 取 有 意 義 的 步 驟, 以 改 善 策 略 規 劃 的 不 足? 計 畫 管 理 3.1 機 關 是 否 定 期 從 各 方 蒐 集 具 時 效 且 可 靠 的 績 效 資 訊, 並 用 以 管 理 計 畫 和 提 升 表 現? 3.2 中 央 主 管 和 計 畫 成 員 是 否 對 計 畫 的 成 本 進 度 和 績 效 負 責? 3.3 資 金 的 獲 取 是 否 及 時, 支 出 是 否 符 合 既 定 用 途? 3.4 計 畫 執 行 過 程 中, 是 否 有 一 定 程 式 來 衡 量 成 本 與 進 度 的 效 率 性? 35 檢 查 計 畫 是 否 能 提 供 清 晰 的 目 的 與 穩 固 的 設 計 基 礎, 另 外, 政 府 部 門 無 法 直 接 控 制 但 仍 具 影 響 力 的 方 面 也 將 納 入 評 估, 例 如 : 法 規 及 市 場 因 素 資 料 來 源 包 括 授 權 之 法 規 部 會 之 策 略 計 畫 和 年 度 績 效 計 畫 等 報 告 答 案 的 選 擇 為 : 是 否 或 不 適 用 這 部 分 著 重 計 畫 的 規 劃 優 先 順 序 之 設 定 及 資 源 分 配 重 點 在 評 估 計 畫 是 否 設 定 有 限 數 量 且 具 企 圖 心 的 績 效 指 標, 以 及 是 否 發 展 具 策 略 性 及 聚 焦 的 預 算 資 料 來 源 包 括 策 略 規 劃 檔 機 關 的 績 效 計 畫 和 報 告 評 估 計 畫 等 內 部 人 員 所 提 出 之 攸 關 報 告 答 案 的 選 擇 為 : 是 否 或 不 適 用 這 部 分 著 重 於 計 畫 是 否 有 效 管 理 以 達 成 績 效 目 標, 關 鍵 措 施 包 括 財 務 監 控 計 畫 改 進 之 評 估 績 效 資 訊 之 蒐 集 及 主 管 之 課 責 任 等 另 外 七 種 類 型 計 畫 的 特 別 評 估 也 是 在 這 部 分 進 行 資 料 來 源 包 括 財 務 報 表 審 計 總 署 及 審 計 長 (IG) 報 告 績 效 計

36 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 受 評 計 畫 的 主 要 題 目 3.5 計 畫 是 否 與 其 他 相 關 計 畫 進 行 有 效 的 合 作 與 協 調? 3.6 計 畫 是 否 適 用 健 全 的 財 務 管 理 實 務? 說 明 畫 預 算 執 行 資 料 獨 立 計 畫 評 估 作 業 等 答 案 的 選 擇 為 : 是 否 或 不 適 用 3.7 計 畫 是 否 採 取 有 意 義 的 步 驟, 以 改 善 管 理 上 的 缺 失? 計 畫 成 果 與 課 責 4.1 是 否 能 證 明 計 畫 在 長 期 績 效 目 標 的 達 成 上, 已 有 顯 著 的 進 步 或 成 效? 4.2 計 畫 是 否 達 成 年 度 績 效 目 標? 4.3 每 年 是 否 能 證 明 計 畫 在 成 本 支 出 上 是 具 效 率 和 效 果? 4.4 計 畫 的 績 效 是 否 比 其 他 具 相 同 目 的 之 計 畫, 表 現 得 更 好? 4.5 執 行 獨 立 兼 顧 品 質 與 範 圍 的 評 估 作 業, 其 評 估 結 果 是 否 能 顯 示 計 畫 的 成 果? 這 部 分 考 量 計 畫 是 否 能 夠 達 成 長 期 及 年 度 績 效 目 標, 關 鍵 措 施 包 括 與 其 他 類 似 計 畫 作 比 較, 並 進 行 獨 立 的 評 估 作 業 資 料 來 源 有 年 度 績 效 報 告 各 種 評 估 報 告 審 計 總 署 及 總 審 計 長 報 告 等 答 案 選 擇 為 : 是 多 數 達 成 少 數 達 成 或 否 資 料 來 源 :OMB, Analytical Perspectives, FY 2005 Budget 轉 引 自 主 計 處 委 託 研 究 ( 台 灣 大 學 會 計 學 系 執 行 ), 民 93 年, 政 事 型 特 種 基 金 之 預 算 及 績 效 管 考 制 度 研 究, 36

37 績 效 評 估 之 方 法 與 工 具 學 術 研 討 會 附 錄 二 美 國 計 畫 評 估 評 等 工 具 特 定 類 型 計 畫 之 個 別 性 題 目 計 畫 分 類 特 定 題 型 面 向 題 目 競 爭 性 之 補 助 性 計 畫 計 畫 管 理 補 助 款 之 撥 用 是 否 基 於 明 確 的 競 逐 程 序, 包 括 獲 取 款 項 所 須 具 備 之 品 質 要 求 或 條 件? 計 畫 是 否 具 有 監 控 受 補 助 活 動 之 機 制 與 能 力, 以 提 供 足 夠 的 相 關 知 識 訊 息? 計 畫 是 否 定 期 蒐 集 受 補 助 單 位 和 活 動 的 績 效 資 料, 並 以 透 明 及 有 意 義 的 方 式 向 大 眾 公 開? 依 公 式 分 配 之 補 助 型 計 畫 管 制 性 計 畫 計 畫 管 理 策 略 規 劃 計 畫 管 理 計 畫 是 否 具 有 監 控 受 補 助 活 動 之 機 制 與 能 力, 以 提 供 足 夠 的 相 關 知 識 訊 息? 計 畫 是 否 定 期 蒐 集 受 補 助 單 位 和 活 動 的 績 效 資 料, 並 以 透 明 及 有 意 義 的 方 式 向 大 眾 公 開? 計 畫 / 部 會 所 訂 定 的 管 制 性 規 範 是 否 能 符 合 計 畫 之 既 定 目 標, 且 所 有 規 範 均 明 確 陳 述 如 何 有 助 於 目 標 之 達 成? 計 畫 在 規 劃 發 展 重 要 之 管 制 性 規 範 時, 是 否 蒐 集 並 考 量 所 有 利 害 關 係 人 ( 例 如 : 顧 客 民 間 企 業 州 及 地 方 政 府 受 益 者 或 大 眾 ) 的 立 場? 制 定 規 範 前, 計 畫 是 否 依 據 相 關 法 律 或 法 案 從 事 充 分 的 事 前 分 析 工 作 ( 包 括 管 制 效 果 管 制 彈 性 成 本 效 益 等 分 析 ), 並 確 認 該 分 析 符 合 OMB 的 指 導 原 則? 計 畫 是 否 針 對 現 行 管 制 性 規 範 有 系 統 地 複 核 其 一 致 性, 以 有 效 達 成 計 畫 的 目 標? 設 計 管 制 性 規 範 時, 是 否 能 將 管 制 性 活 動 的 淨 效 益 發 揮 至 最 大 化, 以 達 成 計 畫 目 標? 採 購 型 計 畫 計 畫 成 果 與 課 責 計 畫 目 標 是 否 能 在 發 生 最 少 社 會 邊 際 成 本 之 前 提 下 達 成, 並 極 大 化 其 效 益? 策 略 規 劃 計 畫 / 部 會 是 否 針 對 計 畫 的 成 本 期 程 風 險 績 效 目 標 以 及 成 果 導 向 活 動 等 項 目, 執 行 最 新 具 意 義 及 可 靠 的 成 本 效 益 分 析? 計 畫 管 理 計 畫 是 否 經 有 效 管 理 : 具 明 確 定 義 的 品 質 發 展 性 成 果 等 特 質, 以 及 適 當 可 靠 的 成 本 與 期 程 目 標? 計 畫 成 果 與 課 責 計 畫 目 標 是 否 在 預 算 成 本 及 規 劃 期 程 之 範 圍 內 達 成? 37

38 施 政 績 效 評 估 制 度 之 探 討 計 畫 分 類 特 定 題 型 面 向 題 目 貸 款 型 計 畫 計 畫 管 理 計 畫 是 否 進 行 持 續 性 的 評 估 與 管 理, 包 括 確 認 信 用 品 質 之 健 全 性 收 / 付 款 之 及 時 性 以 及 要 求 條 件 之 達 成 度? 計 畫 的 信 用 評 等 模 型 是 否 適 當 地 提 供 政 府 部 門 可 靠 正 確 透 明 的 成 本 估 計 與 風 險 評 估? 研 究 發 展 計 畫 策 略 規 劃 計 畫 是 否 針 對 本 身 以 及 具 相 似 目 標 之 其 他 計 畫 的 潛 在 效 益 和 成 本, 進 行 評 估 比 較 分 析? 計 畫 是 否 具 備 判 斷 優 先 順 序 之 流 程 機 制, 以 助 於 預 算 需 求 及 財 源 籌 措 等 相 關 決 策? 計 畫 管 理 計 畫 是 否 有 效 分 配 資 金, 並 建 立 管 理 流 程 以 維 持 計 畫 的 品 質? 聯 邦 直 接 計 畫 填 寫 共 同 性 題 目, 無 個 別 性 題 目 資 料 來 源 :OMB, Instructions for the Program Assessment Rating Tool for FY 2006 Budget 轉 引 自 主 計 處 委 託 研 究 ( 台 灣 大 學 會 計 學 系 執 行 ), 民 93 年, 政 事 型 特 種 基 金 之 預 算 及 績 效 管 考 制 度 研 究, 38