Microsoft Word - Rethinking Social Insurance _Publish_.doc

Transcription

1 RETHINKING SOCIAL INSURANCE By Martin Feldstein * Department of Economics Harvard University mfeldstein@harvard.edu Translated by Rui Tang ruitang@fas.harvard.edu December 2005 反 思 社 会 保 障 马 丁 费 尔 德 斯 坦 著 哈 佛 大 学 经 济 学 系 教 授 电 子 邮 件 :mfeldstein@harvard.edu 哈 佛 大 学 经 济 学 系 学 生 唐 瑞 译 电 子 邮 件 :ruitang@fas.harvard.edu 2005 年 12 月 1

2 今 天 我 想 讲 讲 我 研 究 了 四 十 多 年 的 社 会 保 障 世 界 各 国 正 兴 起 的 社 会 保 障 知 识 和 政 策 革 命 是 当 今 经 济 学 最 重 要 也 是 最 积 极 的 发 展 领 域 之 一 我 很 高 兴 能 与 经 济 学 家 同 行 们 讨 论 这 个 问 题 我 为 能 够 在 美 国 经 济 学 会 年 会 发 表 会 长 演 讲 而 倍 感 荣 幸 1 社 会 保 障 项 目 已 演 变 成 美 国 国 内 经 济 政 策 最 重 要, 最 昂 贵, 通 常 也 是 最 有 争 议 的 一 环 不 仅 美 国, 世 界 许 多 发 达 和 发 展 中 国 家 都 面 临 类 似 情 况 在 美 国, 社 会 保 障 项 目 包 括 养 老 保 障 (Social Security), 残 疾 和 生 还 者 保 障, 失 业 保 障,Medicare( 即 65 岁 以 上 老 年 人 的 医 疗 保 障 ) 2003 年, 这 些 项 目 占 政 府 支 出 的 37% 和 国 民 总 产 值 的 7% 以 上 这 两 个 比 例 在 过 去 经 历 了 快 速 上 涨 ; 由 于 人 口 老 龄 化 日 益 严 重, 在 未 来 它 们 将 以 更 快 的 速 度 增 长 今 天 我 想 谈 谈 改 革 社 会 保 障 体 系 的 一 个 办 法, 那 就 是, 把 政 府 保 障 和 投 资 型 个 人 帐 户 结 合 起 来 具 体 包 括 : 失 业 保 障 储 蓄 帐 户 ( 由 政 府 信 誉 支 持 ), 个 人 退 休 帐 户 ( 用 来 补 充 即 付 即 支 养 老 救 济 ), 和 个 人 退 休 健 康 帐 户 ( 用 来 筹 集 Medicare 资 金 ) 我 认 为 这 个 办 法 不 仅 能 促 进 国 家 的 经 济 健 康, 而 且 从 哲 学 角 度 来 看 也 是 非 常 可 取 的 已 开 始 社 保 改 革 的 国 家 遍 布 全 球 : 澳 大 利 亚, 墨 西 哥, 英 国, 中 国, 智 利, 瑞 典 ( 参 见 Feldstein, 1998, Feldstein and Siebert, 2002) 各 国 政 府 之 所 以 致 力 于 社 保 体 制 改 革, 是 因 为 现 行 体 制 下, 人 口 老 龄 化 将 大 幅 度 增 加 社 保 所 需 资 金, 导 致 高 税 率 社 会 保 障 之 所 以 需 要 全 面 改 革, 很 大 程 度 上 是 因 为 现 行 社 保 项 目 的 负 激 励 作 用 对 经 济 发 展 不 利 失 业 保 障 导 致 失 业 率 上 升 退 休 救 济 导 致 更 多 的 人 提 前 退 休, 从 而 降 低 了 国 民 储 蓄 医 疗 保 险 通 常 会 增 加 医 疗 费 用 政 府 的 任 务 是 尽 量 减 少 经 济 资 源 的 浪 费, 缩 小 以 上 负 激 励 作 用 对 宏 观 经 济 和 税 务 的 负 面 影 响, 降 低 人 口 老 龄 化 的 财 政 负 担 经 济 研 究 使 决 策 者 认 识 到 了 上 述 副 作 用, 并 提 出 了 改 革 方 案 由 于 国 与 国 初 始 条 件 和 具 体 政 治 体 制 的 差 异, 改 革 的 速 度 和 项 目 的 更 替 因 国 而 异 改 革 不 是 一 劳 永 逸 的 ; 它 需 要 随 着 时 代 的 演 变 而 不 断 被 调 整 但 一 般 来 说, 改 革 会 提 高 社 保 项 目 的 效 率, 即 相 同 的 资 金 支 出 和 经 济 扭 曲 会 产 出 更 多 的 社 保 救 济 我 会 详 细 介 绍 一 些 在 美 国 失 业, 退 休, 和 医 疗 保 障 项 目 中 已 实 施 的 改 革 措 施 在 讨 论 社 会 保 障 的 具 体 项 目 之 前, 我 想 谈 谈 三 个 具 有 普 遍 意 义 的 问 题 什 么 是 社 会 保 障? 我 们 为 什 么 需 要 社 会 保 障? 评 价 和 重 新 设 计 社 会 保 障 的 原 则 标 准 是 什 么? I. 社 会 保 障 和 救 济 项 目 保 障 这 个 词 通 常 描 述 许 多 旨 在 降 低 风 险 ( 失 业, 医 疗 支 出, 退 休 后 入 不 敷 出 等 风 险 ) 的 再 分 配 项 目 社 会 保 障 与 私 人 保 险 有 本 质 区 别 社 会 保 障 要 么 是 强 制 性 项 目, 要 么 有 足 够 的 财 政 补 贴 诱 使 人 们 参 加 社 保 项 目 不 同 于 福 利 项 目 要 得 到 福 利 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查, 也 就 是 说, 只 有 收 入 ( 和 资 产 ) 低 于 一 定 程 度 的 人 才 能 拿 到 福 利 在 美 国, 要 通 过 经 济 状 况 调 查 的 福 利 项 目 包 括 Medicaid, 食 物 券 (food stamps), 住 房 补 助, 学 校 免 费 午 餐 等 2 相 比 之 下, 社 会 2

3 保 障 项 目 是 条 件 事 件 性 的, 即 社 保 救 济 在 特 定 事 件 发 生 后 支 付, 跟 收 入 和 资 产 无 关 在 美 国, 失 业 救 济 只 支 付 给 失 业 人 员,Medicare 救 济 只 支 付 给 65 岁 以 上 的 病 人, 养 老 保 障 只 支 付 给 62 岁 以 上 的 老 年 人, 残 疾 救 济 拨 给 丧 失 工 作 能 力 的 人, 生 还 者 救 济 拨 给 已 故 人 员 的 配 偶 和 子 女 和 福 利 项 目 不 同 的 是, 社 会 保 障 项 目 不 是 用 来 进 行 收 入 再 分 配 的 尽 管 部 分 社 保 资 金 被 支 付 给 了 低 收 入 者, 大 部 分 资 金 仍 旧 付 给 了 中 产 和 高 收 入 家 庭, 在 美 国 尤 其 如 此 美 国 政 府 发 给 退 休 和 失 业 人 员 的 救 济 金 和 他 们 过 去 的 工 资 成 正 比 ; 医 疗 费 用 可 能 出 自 社 会 保 障, 但 治 疗 通 常 是 由 私 立 医 院 和 医 生 提 供 的 正 是 因 为 社 保 救 济 支 付 给 经 历 过 条 件 事 件 而 收 入 暂 时 下 降 的 人, 社 会 保 障 看 起 来 是 收 入 再 分 配 但 这 里 忽 略 了 被 救 济 者 一 生 收 入, 也 未 计 入 社 会 保 障 促 进 存 款 ( 以 防 万 一 ) 的 可 能 替 代 率 ( 即 退 休 救 济 金 和 退 休 前 税 后 收 入 的 比 ) 高 于 50% 的 养 老 保 障 救 济 极 大 降 低 了 存 款 防 老 的 积 极 性, 导 致 退 休 时 收 入 减 少 同 样, 高 替 代 率 的 失 业 救 济 会 降 低 人 们 存 款 以 防 失 业 的 积 极 性 养 老 保 障 项 目 极 好 地 展 示 了 社 会 保 障 的 非 再 分 配 性 一 个 连 续 35 年 年 收 入 都 高 于 养 老 保 障 最 高 纳 税 额 (2004 年 为 $87,000) 的 新 退 休 人 员 会 得 到 $21,900 的 养 老 救 济 相 比 之 下, 一 生 收 入 居 中 的 人 只 能 拿 到 上 述 金 额 的 三 分 之 二 收 入 偏 下 ( 平 均 收 入 的 45%) 的 人 拿 到 的 救 济 少 于 $9,000/ 年 给 配 偶 和 遗 夫 / 妇 救 济 的 有 关 规 定 加 重 了 项 目 的 非 再 分 配 性 退 休 之 前 收 入 等 于 最 高 纳 税 额, 退 休 时 把 配 偶 作 为 赡 养 人 的 会 得 到 $32,000/ 年 的 救 济, 而 低 收 入 者 的 遗 夫 / 妇 只 能 得 到 低 于 $9,000 的 救 济 养 老 保 障 之 所 以 被 视 为 再 分 配 项 目, 主 要 是 因 为 人 人 缴 纳 相 同 的 税 率, 但 救 济 金 额 和 一 生 收 入 的 比 值 却 随 收 入 的 增 加 而 降 低 而 事 实 上, 这 一 再 分 配 现 象 被 高 收 入 者 的 高 预 期 寿 命, 对 配 偶 补 贴 的 过 量 使 用 和 相 对 较 大 的 就 业 年 龄 和 纳 税 年 龄 抵 消 了 Jeffrey Liebman (2002) 通 过 研 究 一 个 含 有 个 人 真 实 收 入 史 的 样 本 数 据, 推 断 出 在 同 一 年 龄 段 中, 跨 收 入 段 的 净 再 分 配 金 额 占 全 部 救 济 金 额 的 百 分 之 十 或 更 少 Coronado, Fullerton 和 Glass(2000) 的 研 究 表 明, 养 老 保 障 税 和 救 济 金 合 并 后 对 人 口 收 入 的 一 生 基 尼 系 数 的 影 响 非 常 小 同 时, 养 老 保 障 的 一 般 均 衡 效 应 会 降 低 资 产 积 累, 使 税 前 收 入 分 布 更 集 中 于 高 收 入 人 群 这 样, 实 际 工 资 被 降 低, 而 资 本 回 报 率 则 会 上 升 失 业 保 障 (UI) 也 不 是 再 分 配 性 的 在 马 萨 诸 塞 州, 失 业 救 济 金 额 很 大, 但 失 业 救 济 金 只 来 源 于 从 收 入 的 第 一 个 10,800 美 元 中 扣 得 的 工 资 所 得 税 ($10,800 以 上 享 受 零 边 际 税 率 ) 基 本 救 济 金 大 致 等 于 失 业 前 工 资 的 一 半 一 个 年 收 入 $50,000 的 人 和 年 收 入 $11,000 的 人 缴 纳 相 同 的 税 额, 但 前 者 的 救 济 金 额 几 乎 是 后 者 的 五 倍 3 单 就 此 例 看, 低 收 入 者 的 工 资 似 乎 被 重 新 分 配 给 了 高 收 入 者 此 外, 因 为 救 济 只 付 给 上 年 收 入 超 过 一 定 值 的 人, 长 期 持 续 失 业 的 人 可 能 无 法 拿 到 失 业 救 济 尽 管 Medicare 的 法 规 适 用 于 每 一 个 65 岁 以 上 的 人, 高 收 入 老 人 通 常 得 到 更 多 的 救 济 金 McClellan 和 Skinner(1997) 指 出, 正 因 为 高 收 入 老 人 得 到 的 救 济 多 而 且 寿 命 长, Medicare 出 现 了 从 低 收 入 者 到 高 收 入 者 的 净 再 分 配 类 似 还 有,Skinner 和 Zhou(2004) 3

4 发 现 在 Medicare 受 益 人 中, 做 乳 腺 X 线 影 相 检 查 和 糖 尿 病 眼 科 检 查 等 高 级 医 疗 检 测 手 段 的 人 大 多 数 是 高 收 入 者 由 于 中 等 收 入 群 占 用 了 社 会 保 障 大 部 分 的 资 金, 政 府 用 来 救 济 低 收 入 者 的 资 金 就 相 应 地 减 少 了 2003 年 美 国 社 会 保 障 共 支 出 8000 亿 美 元, 但 联 邦 政 府 用 于 除 Medicaid 之 外 的 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 的 资 金 不 到 1500 亿 美 元 4 过 去 四 十 年 间, 用 于 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 ( 除 Medicaid 之 外 ) 的 资 金 基 本 没 变 ( 占 GDP 之 比 从 1.0% 升 到 了 1.3%), 而 不 需 要 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 的 支 出 从 GDP 的 2.7% 升 到 了 GDP 的 7.4% 社 会 保 障 支 出 对 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 的 负 面 影 响 不 仅 被 事 实 证 实, 而 且 还 符 合 最 优 税 收 理 论 的 预 测 每 多 收 一 美 元 的 税 所 造 成 的 净 损 失 随 纳 税 额 占 收 入 比 例 的 增 加 而 增 加 因 此, 中 产 阶 级 社 保 项 目 资 金 所 需 的 高 税 收 增 加 了 用 于 经 济 状 况 调 查 的 项 目 税 收 的 边 际 净 损 失 大 规 模 的 社 保 项 目 因 此 会 减 小 需 要 经 济 状 况 调 查 的 扶 贫 项 目 的 最 优 规 模 II. 社 会 保 障 为 何 存 在? 人 们 通 过 不 同 的 哲 学 角 度 看 待 社 会 保 障 一 个 在 欧 洲 流 行 的 哲 学 观 指 出, 应 从 社 会 团 结, 一 视 同 仁 的 角 度 来 衡 量 社 会 保 障 统 一 医 疗 保 障, 一 个 很 难 实 现 的 政 策 目 标, 就 是 建 立 在 这 个 观 点 上 的 这 一 观 点 不 会 同 意 建 立 私 人 社 会 保 障, 因 为 如 果 那 样 一 些 职 工 就 不 能 参 加 即 付 即 支 式 的 社 保 项 目 了 一 个 相 反 的 观 点 认 为, 个 人 有 权 选 择 适 合 自 己 的 项 目 ; 政 府 不 应 建 立 强 制 性 养 老 和 医 疗 保 障 制 度 弗 里 德 曼 在 这 一 观 点 的 经 典 著 作 Capitalism and Freedom( 资 本 主 义 和 自 由,1962) 中 阐 明, 社 保 项 目 妨 碍 了 个 人 的 自 由 选 择, 是 不 可 取 的 社 会 团 结 论 还 认 为, 怎 样 选 择 合 适 的 退 休 和 医 疗 保 险 计 划 对 大 众 来 说 非 常 复 杂 而 自 由 选 择 论 强 调, 由 于 人 人 的 需 要 不 同, 政 府 不 可 能 满 足 每 个 人 的 需 求 只 有 个 人 才 知 道 什 么 最 合 适 我 相 信 人 人 都 有 不 同 的 偏 爱, 而 且 绝 大 多 数 人 都 追 逐 个 人 利 益 即 使 如 此, 我 仍 认 为 提 供 社 会 救 济 需 要 政 府 的 作 用 这 个 结 论 是 我 从 纯 应 用 角 度 (utilitarian) 分 析 得 到 的, 和 上 述 社 会 团 结 论 无 关 社 会 保 障 致 力 于 缓 解 不 对 称 信 息 造 成 两 个 的 问 题 一, 不 对 称 信 息 弱 化 了 私 人 保 险 市 场 的 功 能 二, 政 府 无 法 区 别 哪 些 人 因 为 年 老 贫 穷 或 因 种 种 不 可 避 免 的 原 因 失 业 而 确 实 需 要 救 济, 哪 些 人 只 是 投 机 取 巧 地 领 取 社 保 救 济 正 是 由 于 这 两 个 问 题, 我 们 不 应 该 只 因 为 其 强 制 性 而 放 弃 社 会 保 障 但 不 对 称 信 息 或 其 它 形 式 的 市 场 失 败 不 足 以 证 明 政 府 行 为 的 正 当 性 尽 管 一 个 完 美 仁 慈 的 政 府 比 不 完 全 私 有 市 场 有 利, 现 实 中 没 有 完 美 仁 慈 的 政 府 官 员 的 作 为 不 是 为 了 实 现 效 用 最 大 化, 而 是 屈 从 于 政 治 压 力 和 其 个 人 选 择 此 外, 社 保 项 目 的 实 际 成 本 必 须 和 战 胜 市 场 失 败 的 得 益 相 比 两 者 都 需 要 数 据 验 证 4

5 首 先 考 虑 保 险 市 场 的 不 对 称 信 息 以 私 人 退 休 年 金 为 例, 如 果 个 人 能 以 实 际 公 平 费 率 (actuarially fair terms) 购 买 退 休 年 金, 那 么 人 们 会 选 择 退 休 时 年 金 化 ( 年 金 化, 即 annuitize, 是 指 保 险 公 司 根 据 买 主 的 预 期 寿 命 等 参 数 计 算 出 每 月 应 付 金 额, 买 主 终 生 领 取 这 个 固 定 金 额 ) 以 便 提 高 预 期 效 用 可 是, 如 果 人 们 有 不 同 的 预 期 寿 命, 而 且 个 人 比 保 险 公 司 更 了 解 自 己 的 健 康 状 况, 预 期 寿 命 较 低 的 人 会 把 自 己 财 产 较 小 一 部 分 年 金 化 保 险 公 司 可 通 过 买 主 的 自 我 选 择 来 区 分 其 预 期 寿 命 长 短, 以 便 给 预 期 寿 命 较 长 的 买 主 提 供 相 应 的 优 惠 性 年 金 这 个 过 程 导 致 了 退 休 年 金 需 求 量 加 剧 下 滑, 直 到 年 金 化 所 降 低 风 险 的 价 值 大 于 其 非 实 际 公 平 费 率 对 买 主 造 成 的 损 失 为 止 通 过 给 每 人 提 供 退 休 年 金 而 不 是 一 次 性 付 款, 强 制 性 社 会 保 障 系 统 ( 以 养 老 保 障 为 例 ) 绕 过 了 上 述 信 息 非 对 称 问 题 但 这 样 是 否 就 优 于 非 完 全 市 场 化 的 私 人 保 险 系 统 ( 其 中 有 人 年 金 化 少 量 财 产, 有 人 根 本 不 年 金 化 ) 既 取 决 于 社 会 保 障 年 金, 私 人 年 金, 和 其 他 非 年 金 式 储 蓄 的 年 度 回 报 率, 取 决 于 退 休 后 消 费 结 构 的 多 样 化 程 度 和 对 遗 产 的 态 度, 因 为 退 休 时 完 全 年 金 化 等 于 放 弃 了 养 老 院 房 产 和 其 它 主 要 消 费 品 的 购 买 力, 放 弃 了 给 子 女 遗 留 财 产 或 礼 品 (inter vivos gifts) 的 机 会 如 果 人 们 年 轻 时, 在 还 不 知 道 自 己 老 年 健 康 状 况 时 购 买 退 休 年 金, 那 么 不 对 称 信 息 所 造 成 的 问 题 就 会 减 轻 同 样, 强 制 性 年 金 如 果 是 建 立 在 资 本 市 场 的 高 回 报 率 上 而 不 靠 税 收 即 付 即 支, 那 它 也 是 可 取 的 这 就 引 出 了 两 个 结 论 一, 非 对 称 信 息 的 存 在 可 能 会 证 明 社 会 保 障 ( 即 政 府 管 理 的 年 金 ) 的 必 要 性 但 要 肯 定 社 会 保 障 的 必 要 性, 我 们 需 要 验 证 实 际 数 据 这 些 计 算 是 可 行 的, 但 还 没 有 人 完 成 二, 社 会 保 障 的 成 本 取 决 于 政 府 如 何 融 资 如 果 能 降 低 成 本, 政 府 可 以 增 加 社 会 保 障 项 目 的 适 当 性 和 其 最 优 规 模 不 对 称 信 息 的 第 二 种 形 式 也 可 能 证 明 社 会 保 障 的 必 要 性 : 政 府 不 可 能 区 分 出 那 些 人 确 实 收 入 低 从 而 需 要 社 会 救 济, 那 些 人 钻 政 策 的 空 子 争 取 自 己 本 不 配 享 受 的 救 济 社 会 保 障 存 在 的 一 个 主 要 原 因 是 : 总 有 一 些 人 不 懂 得 理 财, 具 体 表 现 在 平 时 为 养 老 和 未 来 医 疗 费 用 所 存 的 钱 太 少, 或 失 业 时 仍 旧 大 量 消 费 一 些 经 济 学 家 可 能 反 对 把 少 数 人 的 非 理 性 行 为 作 为 政 策 分 析 的 根 据 之 一 但 不 可 否 认, 在 现 实 生 活 中 上 述 非 理 性 行 为 的 确 存 在 行 为 经 济 学 近 期 研 究 表 明, 应 当 把 非 理 性 行 为 或 短 视 行 为 作 为 主 流 经 济 学 的 一 部 分 但 部 分 人 的 非 理 性 行 为 还 不 足 以 证 明 社 会 保 障 的 必 要 性 为 什 么 不 能 提 供 需 要 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目, 而 要 建 立 全 民 社 会 保 障 系 统 呢? 主 要 原 因 是 为 了 避 免 吸 引 有 远 见 的 理 性 人 通 过 一 系 列 的 行 为 得 到 他 们 不 应 享 受 的 救 济 这 类 人 的 投 机 行 为 会 增 加 其 他 人 的 税 务 负 担, 还 会 使 全 民 总 体 效 用 比 在 全 民 社 保 系 统 下 的 还 低 举 一 个 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 的 例 子 (Feldstein,1987) 假 设 部 分 人 有 短 视 行 为, 不 为 退 休 存 任 何 钱 一 个 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 救 济 项 目 会 给 所 有 这 样 的 人 提 供 救 济 那 么, 理 性 在 职 职 工 会 怎 样 做 呢? 他 们 要 么 存 钱 防 老, 要 么 在 退 休 前 把 所 有 积 蓄 花 光, 退 休 后 领 取 救 济 金 这 个 救 济 金 实 际 上 等 于 给 养 老 储 蓄 课 税, 会 降 低 养 老 储 蓄 的 边 际 消 费 值 在 这 个 政 策 下, 理 性 人 会 比 较 最 优 储 蓄 后 的 终 生 效 用 和 零 储 蓄 的 终 生 效 用 高 5

6 收 入 者 仍 旧 会 储 蓄 防 老, 而 低 收 入 者 为 了 提 高 其 终 生 效 用, 会 增 加 退 休 前 消 费, 尽 管 退 休 救 济 项 目 所 付 的 金 额 小 于 最 优 储 蓄 下 退 休 后 的 消 费 他 们 这 样 做 加 重 了 其 他 纳 税 人 的 负 担 政 府 不 可 能 区 别 哪 些 是 真 正 的 短 视 人, 哪 些 是 钻 政 策 空 子 以 实 现 效 用 最 大 化 的 理 性 人 理 论 上, 政 府 可 以 把 救 济 的 金 额 压 得 极 低, 以 至 于 很 少 的 理 性 人 愿 意 钻 空 子 但 我 认 为, 在 美 国 等 较 富 裕 的 国 家, 这 样 的 低 救 济 政 策 不 会 实 施 政 治 上 可 行 的 项 目 所 付 的 金 额 足 以 使 部 分 理 性 人 不 储 蓄 能 够 强 迫 人 们 为 退 休 存 款 的 政 策 将 会 解 决 部 分 人 钻 空 子 的 问 题 这 类 政 策 唯 一 的 副 作 用 是 有 些 人 因 此 要 存 入 比 其 理 想 数 额 更 多 的 钱 对 这 类 人 来 说, 部 分 储 蓄 实 际 上 是 一 种 赋 税, 反 映 出 较 之 退 休 后 消 费, 他 们 对 当 前 消 费 的 倾 向 程 度 强 制 性 储 蓄 项 目 ( 可 当 作 投 资 式 养 老 保 障 的 一 种 ) 和 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 的 取 舍 应 由 数 据 决 定 有 多 少 人 领 取 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 救 济 金? 相 关 的 净 损 失 是 多 少? 在 强 制 性 储 蓄 项 目 下, 人 们 要 存 的 钱 比 其 理 想 储 蓄 额 高 多 少? 在 没 有 强 制 性 投 资 式 社 会 保 障 的 条 件 下, 救 济 政 策 要 在 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 和 全 民 即 付 即 支 项 目 中 选 择 即 付 即 支 项 目 强 制 全 民 ( 第 一 代 之 后 ) 得 到 低 于 私 人 储 蓄 的 回 报 除 此 之 外, 它 还 对 职 工 工 资 征 税, 因 为 每 多 挣 一 元 钱 就 要 多 付 相 应 的 即 付 即 支 费 即 付 即 支 项 目 所 造 成 的 低 储 蓄 会 导 致 资 本 收 入 下 降, 从 而 降 低 商 业 和 个 人 所 得 税 收 这 意 味 着 商 业 税 率 和 个 人 所 得 税 率 必 须 上 调 以 补 充 税 收 这 两 种 形 式 的 不 对 称 信 息 反 映, 社 会 保 障 项 目 有 可 能 是 解 决 市 场 失 败 的 办 法 有 时, 即 使 市 场 失 败 了, 任 其 失 败 或 建 立 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 可 能 比 建 立 社 会 保 障 更 好 哪 种 项 目 更 好 根 据 项 目 的 成 本 和 潜 在 社 会 保 障 体 系 的 设 计 方 案 决 定 潜 在 社 会 保 障 体 系 是 否 属 于 投 资 式 或 记 账 式 是 决 定 其 成 本 的 重 要 因 素 之 一 通 过 估 计 项 目 收 益, 经 济 学 家 能 帮 助 判 定 这 些 不 同 项 目 的 价 值 我 认 为, 投 资 式 社 会 保 障 项 目 ( 用 于 养 老, 失 业, 退 休 医 疗 保 障 ) 比 即 付 即 支 项 目, 必 须 通 过 经 济 状 况 调 查 的 救 济 项 目, 和 放 任 市 场 不 管 中 任 何 一 个 更 完 善 妥 当 促 使 经 济 学 家 们 努 力 试 图 改 进 社 会 保 障 项 目 的 设 计, 而 不 转 而 支 持 其 它 形 式 的 救 济 项 目 的 政 治 经 济 原 因 是 : 民 选 政 府 必 须 寻 找 全 民 受 益 的 项 目 以 获 得 选 民 支 持 1881 年 普 鲁 士 宰 相 俾 斯 麦 为 了 赢 得 选 民 支 持 并 打 击 反 对 党, 建 立 了 社 会 保 障 体 系 即 使 其 它 救 济 项 目 更 有 效, 经 济 学 家 们 也 无 法 阻 止 社 会 保 障 思 想 的 蔓 延 如 果 经 济 学 家 们 不 分 析 什 么 样 的 社 会 保 障 设 计 更 经 济 有 效, 政 治 会 不 可 避 免 地 选 择 非 优 化 的 设 计 III. 社 会 保 障 原 理 肯 定 强 制 性 社 会 保 障 的 必 要 性 并 不 意 味 着 现 行 社 会 保 障 体 制 是 完 美 无 缺 的 今 天 的 养 老 和 失 业 保 障 系 统 是 70 年 前 建 立 的 这 70 年 中, 经 济 状 况, 行 政 科 技, 经 济 行 为 的 理 论 假 设 都 经 历 了 巨 变 但 这 70 年 里 主 要 的 社 会 保 障 项 目 没 有 经 过 任 何 本 质 的 改 进 6

7 谈 及 社 保 改 革 具 体 措 施 前, 我 想 讨 论 一 些 大 范 围 的 原 则, 以 便 评 估 社 保 的 各 个 项 目 我 要 介 绍 三 个 政 治 原 则 和 四 个 经 济 学 原 则 A. 三 个 政 治 原 则 政 治 原 则 要 考 虑 到 经 济 以 外 的 种 种 因 素 我 要 解 释 的 政 治 原 则 只 能 作 为 设 计 社 保 政 策 的 基 本 框 架, 不 能 当 作 评 估 政 策 设 计 的 唯 一 标 准 当 然, 即 使 你 们 不 同 意 这 些 政 治 原 则, 你 们 仍 可 能 同 意 我 提 的 具 体 改 革 措 施 1. 允 许 个 人 选 择 人 人 都 有 偏 好 风 险 规 避 值, 时 间 偏 好, 对 工 作 和 休 闲 的 取 值 都 会 因 人 而 异 人 们 能 否 根 据 个 人 偏 好 选 择 适 当 保 障 项 目 应 是 社 会 保 障 设 计 的 重 点 考 虑 因 素 之 一 对 弗 里 德 曼 来 说, 这 种 自 由 是 至 关 重 要 的 我 认 为, 它 尽 管 重 要, 但 不 起 决 定 因 素 如 果 信 息 不 对 称 严 重 影 响 了 项 目 的 效 率, 我 可 能 禁 止 这 种 自 由 选 择 当 然, 我 们 应 尽 量 满 足 人 们 的 选 择 权, 毕 竟 道 德 上 人 们 享 有 选 择 的 权 利, 而 且 这 种 权 利 会 使 社 会 更 和 谐 允 许 人 们 自 由 选 择 意 味 着 社 保 项 目 必 须 具 有 高 效 率, 不 能 产 生 净 损 失 养 老 保 障 政 策 的 一 次 改 革 就 是 一 个 很 好 的 例 子 : 那 次 改 革 在 不 改 变 救 济 额 净 现 值 的 条 件 下 实 际 调 整 了 提 前 和 延 后 退 休 的 救 济 额, 从 而 允 许 人 们 自 己 控 制 何 时 开 始 领 取 救 济 5 2. 项 目 透 明 化 社 保 项 目 由 三 部 分 组 成 : 缴 费, 救 济 金 发 放, 缴 费 和 救 济 金 的 联 系 有 关 救 济 金 发 放 的 法 规 非 常 复 杂 你 们 中 间 又 有 谁 知 道 救 济 金 发 放 的 基 本 法 规 呢? 如 果 你 是 男 性, 你 妻 子 是 否 跟 你 分 开 缴 费 对 她 将 来 领 取 的 救 济 金 有 什 么 样 的 影 响? 如 果 她 挣 多 一 点 或 多 工 作 一 年 又 会 有 什 么 影 响? 如 果 她 62 岁 退 休 或 65 岁 退 休 呢? 我 被 告 知 养 老 保 障 手 册 写 有 至 少 2500 条 关 于 救 济 金 发 放 的 法 规 复 杂 的 法 规 必 然 会 弱 化 养 老 缴 费 多 少 跟 救 济 金 之 间 的 感 性 联 系 许 多 职 工 把 养 老 缴 费 看 成 工 资 所 得 税, 大 大 提 高 了 养 老 缴 费 的 感 性 边 际 税 率, 也 增 加 了 养 老 缴 费 的 净 损 失 法 规 不 透 明 也 会 让 一 些 欠 佳 的 项 目 持 续 下 去 譬 如, 支 持 现 行 养 老 保 障 的 人 认 为, 现 行 项 目 允 许 大 规 模 再 分 配, 而 国 会 不 会 同 意 把 相 同 规 模 的 再 分 配 建 立 到 投 资 式 个 人 养 老 保 障 体 系 里 去 尽 管 现 行 养 老 保 障 规 定 禁 止 上 述 再 分 配, 一 个 重 要 的 政 治 原 则 是 民 主 体 制 下 有 意 利 用 不 透 明 体 制 达 到 在 透 明 体 制 下 必 定 被 否 决 的 再 分 配 效 果 的 行 为 是 不 当 的 现 行 养 老 保 障 体 系 之 所 以 缺 乏 透 明 度, 是 因 为 它 是 一 个 确 定 给 付 制 系 统 (defined benefit system), 而 不 是 许 多 私 人 保 险 所 实 行 的 确 定 缴 费 制 系 统 (defined contribution system) 把 养 老 保 障 转 成 确 定 缴 费 制 系 统, 即 使 是 无 资 金 支 持 的 记 账 式 系 统 ( 瑞 典, 意 大 利 等 国 实 行 ), 都 会 使 人 们 看 到 缴 费 多 少 跟 救 济 金 之 间 的 必 然 联 系 国 会 如 果 明 文 规 定, 专 门 补 贴 低 收 入 者 的 缴 费, 那 么 收 入 再 分 配 和 政 策 透 明 化 两 个 目 标 都 会 达 到 3. 认 识 到 政 治 动 态 7

8 谈 到 政 策 设 计, 我 们 经 济 学 家 所 想 的 通 常 是 永 久 性 的 政 策 变 动 但 经 验 告 诉 我 们, 颁 布 实 施 的 法 规 通 常 不 是 永 久 的, 是 会 改 变 的 初 始 条 件 会 影 响 法 规 变 动 的 过 程 做 政 策 咨 询 时, 经 济 学 家 不 仅 要 认 识 到 不 同 的 设 计 有 不 同 的 持 久 性, 还 要 在 此 基 础 上 预 测 未 来 政 策 项 目 的 演 变 2003 年 施 行 的 Medicare 医 药 条 例 是 个 很 好 的 例 子 Medicare 的 受 益 者 每 年 支 付 医 药 费 用 的 前 250 美 元 ; 费 用 超 过 250 美 元 的, 支 付 超 出 额 的 四 分 之 一 ; 费 用 如 果 高 出 某 极 限, 受 益 者 则 要 支 付 全 部 的 费 用 ; 全 部 费 用 超 过 3600 美 元 的,Medicare 支 付 超 出 额 的 百 分 之 九 十 五 这 种 罕 见 的 设 计 一 方 面 限 制 了 总 支 出, 一 方 面 保 证 大 多 数 老 人 都 能 享 受 到 该 项 目 的 待 遇 相 同 预 算 下 更 经 济 的 设 计 至 少 会 让 部 分 尚 无 保 障 的 人 们 参 与, 同 时 降 低 支 出 但 那 样 将 导 致 政 治 劣 势 : 只 给 较 少 的 人 保 障 现 在 看 来, 将 来 解 决 剩 余 保 障 缺 口 的 法 案 会 增 加 该 项 目 的 开 支 此 外, 该 项 目 的 未 来 演 变 过 程 还 有 更 重 要 的 方 面 政 府 保 障 如 果 替 老 人 支 付 所 有 医 药 费 用, 要 求 政 府 控 制 医 药 价 格 的 呼 声 会 更 高 政 府 对 医 药 价 格 的 控 制 会 阻 碍 老 年 病 治 疗 药 物 技 术 的 发 展 试 图 增 强 老 年 人 医 药 购 买 能 力 的 项 目 如 果 导 致 老 年 病 治 疗 药 物 的 种 类 和 药 效 下 降, 那 真 是 悲 哀 的 讽 刺 B. 四 个 经 济 原 则 我 现 在 从 这 三 个 政 治 原 则 允 许 个 人 选 择, 项 目 透 明 化, 认 识 到 政 治 动 态 转 到 四 个 经 济 原 则 上 来 1. 认 识 到 社 会 保 障 及 其 税 收 的 经 济 影 响 一 些 非 经 济 学 家 谈 及 社 会 保 障 项 目 时 常 常 假 定 社 会 保 障 项 目 不 影 响 受 益 人 的 行 为, 也 不 影 响 经 济 发 展 实 证 表 明 这 是 错 误 的 公 众, 国 会, 和 政 府 有 关 人 员 并 未 意 识 到 社 会 保 障 项 目 对 经 济 的 重 要 影 响 甚 至 负 面 影 响 上 四 分 之 一 世 纪 的 部 分 经 济 研 究 揭 示 了 社 会 保 障 影 响 个 人 和 经 济 的 一 些 渠 道 这 包 括 降 低 国 家 储 蓄, 导 致 提 前 退 休, 增 加 失 业 率, 增 加 医 疗 保 障 的 费 用, 和 挤 压 私 人 医 疗 保 险 任 何 评 估 社 会 保 障 的 研 究 应 把 上 述 影 响 考 虑 在 内 当 然, 上 述 影 响 的 大 小 仍 有 争 议 这 是 经 济 学 中 常 见 的 现 象 即 使 参 数 估 值 的 不 确 定 性 很 大, 项 目 的 设 计 还 应 基 于 已 有 数 据 但 经 济 学 家 们 总 可 以 发 现 并 使 用 新 数 据, 新 统 计 方 法, 和 新 自 然 政 策 实 验 来 弥 补 这 方 面 的 知 识 不 足, 从 而 改 进 政 策 设 计 负 面 影 响 只 跟 某 具 体 项 目 有 关, 和 项 目 的 目 标 无 关 例 如,John Gruber 和 Davie Wise(1999) 的 研 究 表 明, 有 些 欧 洲 国 家 的 退 休 保 障 制 度 导 致 提 前 退 休, 而 另 外 的 制 度 在 其 它 时 候 其 它 国 家 并 没 有 导 致 提 前 退 休 美 国 现 退 休 制 度 基 本 保 持 了 救 济 额 和 退 休 年 龄 之 间 的 实 际 公 平 性, 极 大 地 弱 化 了 人 们 想 要 提 前 退 休 的 感 性 偏 见 8

9 一 般 来 说, 社 会 保 障 项 目 本 身 不 仅 扭 曲 了 经 济 行 为, 导 致 净 损 失, 而 且 为 其 融 资 的 税 收 还 会 产 生 更 多 的 净 损 失 我 相 信, 税 收 的 净 损 失 量 比 一 般 认 识 到 的 要 大 得 多 如 果 救 济 金 法 规 保 持 不 变, 养 老 保 障 缴 费 率 可 能 会 提 高 一 半 ; 我 来 阐 明 缴 费 率 提 高 一 半 对 净 损 失 大 小 的 影 响 净 损 失 大 小 取 决 于 边 际 税 率 假 定 某 人 现 在 要 缴 联 邦 税 和 州 税, 共 30%( 不 算 社 会 保 障 ) 现 行 养 老 保 障 规 定 雇 主 和 职 工 共 上 缴 工 资 的 15.3% 6 如 7 果 把 和 所 得 税 的 相 互 作 用 和 退 休 或 生 还 人 员 救 济 的 净 现 实 际 值 等 影 响 算 入 的 话, 实 际 边 际 税 率 应 从 30% 上 升 到 37.7% 8 如 果 15.3% 的 边 际 税 率 提 高 一 半 的 话, 通 过 跟 所 得 税 的 相 互 作 用, 实 际 边 际 税 率 会 从 37.7% 上 升 到 44.2% 9 税 率 上 升 造 成 的 净 损 失 增 加 反 映 出 劳 力 供 应 的 下 降 和 补 助 形 式 的 变 化 劳 力 供 应 包 括 工 作 时 间, 人 力 资 本, 职 业 选 择, 努 力 程 度 等 补 助 形 式 从 须 纳 税 的 现 金 形 式 转 变 成 不 须 纳 税 的 附 加 补 助 形 式 尽 管 无 法 测 量 这 两 种 行 为 变 化 的 大 小, 但 总 的 净 损 失 大 小 可 以 通 过 估 计 高 养 老 保 障 缴 费 对 可 纳 税 收 入 降 低 的 程 度 来 计 算 之 所 以 能 只 看 可 纳 税 收 入 的 降 低 的 范 围 而 不 需 要 估 计 这 两 种 影 响 的 大 小, 是 因 为 这 两 者 的 价 格 比 工 作 的 边 际 收 入 和 决 定 附 加 补 助 的 边 缘 税 率 是 稳 定 的, 不 随 税 率 而 变 可 征 税 的 劳 动 收 入 因 此 是 希 克 斯 综 合 商 品 (Hicksian composite good), 可 被 用 来 估 计 净 损 失 (Feldstein, 1999a) 10 可 征 税 收 入 与 税 后 比 例 ( 即 1 减 边 际 税 率 ) 的 弹 性 系 数 远 大 于 传 统 意 义 上 通 过 计 算 工 作 参 加 率 和 平 均 工 作 时 间 而 得 出 的 劳 动 供 应 该 弹 性 系 数 现 在 是 许 多 公 共 经 济 学 家 的 研 究 对 象, 已 经 出 现 了 许 多 估 计 值, 但 估 计 的 可 信 度 不 同 我 的 保 守 估 计 是 可 征 税 收 入 与 除 税 后 比 例 的 补 偿 弹 性 系 数 是 二 分 之 一 用 上 述 弹 性 系 数 和 2004 年 可 征 税 的 工 资 总 量 可 以 算 出, 实 际 边 际 税 率 从 37.7% 上 升 到 44.2% 的 结 果 是 960 亿 美 元 的 净 损 失, 是 美 国 GDP 的 百 分 之 一 11 因 为 6.5 个 百 分 点 的 上 升 只 适 用 于 可 征 税 工 资 ( 占 GDP 的 百 分 之 四 十 ), 净 损 失 等 于 税 收 增 加 值 的 三 分 之 一 即 使 如 此, 净 损 失 的 相 对 大 小 还 是 被 低 估 了, 因 为 它 忽 略 了 由 税 率 上 升 而 导 致 的 税 基 ( 税 收 ) 的 减 小 算 上 这 层 影 响, 税 率 上 升 的 净 损 失 可 能 达 到 税 收 增 加 值 的 二 分 之 一, 12 即 每 多 收 1 美 元 的 所 得 税, 实 际 损 失 是 1.50 美 元 注 意, 上 述 净 损 失 只 是 增 加 税 率 而 造 成 的 浪 费, 它 不 包 括 现 有 税 率 的 净 损 失 或 税 收 的 直 接 负 担 它 更 不 包 括 项 目 扭 曲 而 导 致 的 净 损 失 尽 管 降 低 未 来 救 济 可 以 减 缓 净 损 失 的 上 升, 但 如 此 就 会 减 少 社 会 保 障 对 未 来 退 休 人 员 的 救 济 另 外 的 办 法 是 重 新 设 计 社 会 保 障 项 目, 把 未 来 所 需 要 的 资 金 与 税 收 区 别 开 来 要 达 到 这 个 目 标, 一 个 办 法 是 让 纳 税 人 认 识 到 纳 税 多 少 和 未 来 救 济 的 联 系 这 就 是 从 现 有 的 复 杂 确 定 给 付 制 转 变 到 确 定 缴 费 制, 甚 至 到 国 家 级 确 定 缴 费 制 的 好 处 尽 管 国 家 级 确 定 缴 费 制 还 是 即 付 即 支, 但 是 它 把 每 个 就 业 人 员 为 养 老 保 障 所 缴 的 金 额 与 其 未 来 所 享 受 的 救 济 联 系 起 来 了 9

10 不 少 就 业 人 员 缴 税 很 多, 但 未 来 却 得 不 到 相 应 的 救 济 对 该 人 群, 养 老 保 障 缴 费 实 际 就 是 一 种 所 得 税 该 人 群 包 括 许 多 35 年 工 龄 以 下 的 就 业 人 员 而 确 定 缴 费 制 则 保 证 了 缴 税 和 救 济 之 间 的 联 系 尽 管 无 资 金 支 持 的 确 定 性 缴 费 系 统 有 一 定 作 用, 但 无 资 金 支 持 系 统 的 极 低 的 隐 含 回 报 率 意 味 着 工 资 所 得 税 会 保 持 其 固 有 的 扭 曲 性 质 把 含 有 5% 私 人 储 蓄 回 报 率 转 成 只 含 有 2% 实 际 回 报 率 的 即 付 即 支 计 划 等 于 给 一 生 储 蓄 课 75% 的 税 13 用 非 税 收 资 金 支 付 养 老 保 障 和 Medicare 也 可 以 大 幅 度 降 低 实 际 税 率 另 外, 在 储 蓄 回 报 率 够 高 的 情 况 下, 人 们 可 能 不 会 把 该 资 金 看 作 一 种 税 我 稍 候 会 介 绍 这 个 问 题 2. 设 计 项 目 以 便 增 加 救 济 跟 扭 曲 的 净 值 社 会 保 障 项 目 通 常 在 增 加 救 济 的 同 时 造 成 一 定 的 扭 曲, 因 而 要 考 虑 两 者 的 净 值 社 保 项 目 对 老 年 低 收 入, 暂 时 失 业, 高 医 疗 费 用 提 供 保 障, 同 时 也 对 必 须 工 作 超 过 健 康 允 许 的 时 间 的 工 人 提 供 保 障, 对 有 其 它 潜 在 工 作 机 会 的 工 人 提 供 失 业 保 障, 对 无 力 偿 还 医 疗 费 用 的 人 们 提 供 保 障 尽 管 如 此, 社 保 项 目 仍 旧 会 扭 曲 积 极 性, 导 致 提 前 退 休, 低 存 款, 过 长 的 找 工 作 期, 和 过 高 的 医 疗 费 用 选 择 社 保 项 目 的 参 数 时 要 比 较 救 济 的 多 少 和 对 经 济 扭 曲 程 度 的 大 小 救 济 的 多 少 应 反 映 出 如 下 事 实 : 相 对 于 过 去 收 入 的 高 救 济 金 会 增 加 老 年 人 的 保 障, 但 也 会 降 低 存 款 并 导 致 提 前 退 休 高 救 济 对 失 业 人 员 提 供 救 济 的 同 时 也 会 促 使 他 们 延 长 失 业 期 或 找 一 个 更 容 易 失 业 的 工 作 医 疗 保 障 中 较 低 的 手 续 费 (copayment) 在 降 低 无 法 支 付 医 疗 费 用 或 大 幅 度 降 低 其 它 消 费 的 风 险 的 同 时 也 使 政 府 承 担 过 多 的 医 疗 费 用 任 何 一 个 项 目 若 增 加 救 济 范 围 和 力 度, 必 然 会 增 加 其 支 出, 增 加 税 率 和 经 济 扭 曲 程 度 救 济 项 目 越 全 面, 救 济 的 边 际 价 值 越 小, 扭 曲 的 程 度 越 大 社 会 保 障 的 主 要 目 标 一 般 来 说 是 防 止 灾 难 性 损 失 : 老 年 贫 穷, 失 业 所 导 致 的 长 期 性 低 收 入, 过 高 的 医 疗 费 用, 和 伤 残 所 引 起 的 一 系 列 后 果 广 义 地 说, 在 最 优 区 内, 救 济 的 边 际 价 值 应 等 于 扭 曲 的 边 际 损 失 经 济 学 家 们 能 够 评 估 不 同 项 目 下 的 救 济 和 扭 曲 的 大 小, 从 而 帮 助 制 定 政 策 实 用 性 经 济 分 析 不 仅 能 选 出 救 济 - 扭 曲 曲 线 的 最 优 点, 还 应 移 动 曲 线 使 得 每 一 个 救 济 极 别 的 扭 曲 程 度 都 变 小 我 稍 候 会 介 绍 的 基 于 个 人 帐 户 的 改 革 就 会 达 到 这 一 目 的 3. 项 目 的 设 计 应 跟 上 时 代 的 发 展 社 保 项 目 开 始 以 来, 三 个 足 以 影 响 到 项 目 设 计 的 条 件 发 生 了 巨 大 变 化 : 经 济 体 的 变 化, 新 技 术 的 出 现, 和 一 个 新 的 关 于 政 府 项 目 对 个 人 行 为 影 响 的 认 识 养 老 保 障 和 失 业 保 障 在 上 世 纪 三 十 年 代 兴 起 时, 美 国 正 值 大 萧 条 后 期, 银 行 倒 闭, 个 人 储 蓄 遭 到 重 创, 总 体 需 求 不 足, 人 们 常 年 失 业 1940 年 代 凯 恩 斯 学 派 的 学 者, 像 哈 佛 大 学 的 Seymour Harris, 认 为 新 设 的 养 老 保 障 项 目 的 无 资 金 支 持 性 质 是 极 好 的, 可 以 减 少 国 家 储 蓄, 提 高 总 需 求 (Harris, 1941) 与 那 时 相 反, 二 十 世 纪 后 半 叶 失 业 率 较 低, 政 10

11 府 也 设 立 了 存 款 保 险, 保 证 了 个 人 储 蓄 的 安 全 性 失 业 保 障 和 养 老 保 险 可 能 在 上 世 纪 30 年 代 合 适, 但 在 21 世 纪 的 经 济 下 不 再 有 效 第 二 个 变 革 是 因 计 算 机 的 出 现 而 引 发 的 金 融 管 理 技 术 的 提 高 养 老 保 障 初 始 时, 罗 斯 福 总 统 希 望 它 有 资 金 支 持, 而 不 是 即 付 即 支 的 14 显 然, 当 时 无 法 实 现 个 人 管 理 个 人 帐 户, 而 且 国 会 共 和 党 也 不 相 信 政 府 有 能 力 管 理 如 此 多 的 资 金 另 外, 国 会 民 主 党 急 切 希 望 立 即 发 放 救 济 养 老 保 障 最 终 变 成 了 即 付 即 支 的 项 目 当 时 无 法 实 现 的 个 人 帐 户, 现 在 已 完 全 可 能 今 天 多 达 9000 万 美 国 人 拥 有 共 同 基 金, 包 括 个 人 退 休 帐 户 (IRAs) 和 401k 计 划 跟 1930 年 代 不 同 的 是, 当 时 管 理 每 个 人 的 养 老 保 障 帐 户 这 样 一 项 极 其 繁 琐 的 工 作, 今 天 已 变 得 相 对 容 易 第 三 个 重 要 变 化 发 生 在 经 济 学 界, 具 体 在 财 政 政 策 对 个 人 行 为 影 响 的 认 识 1930 年 代 的 经 济 学 家 们 认 为 个 人 对 税 收 和 救 济 极 其 不 敏 感, 以 至 于 任 何 行 为 反 应 都 可 被 忽 略 即 使 边 际 税 率 超 过 了 百 分 之 九 十, 大 多 数 经 济 学 家 们 依 旧 忽 略 其 负 激 励 作 用, 例 如 从 1944 至 1963 年 过 高 的 失 业 保 障 对 工 作 找 寻 和 工 作 选 择 的 影 响 也 被 忽 略 了 当 今 的 经 济 学 家 认 识 到 : 过 高 的 边 际 所 得 税 率 和 其 它 边 际 税 率 会 缩 小 税 基 并 大 幅 度 增 加 净 损 失 这 三 个 变 化 证 明 : 如 果 养 老 保 障 和 失 业 保 障 被 重 新 设 计, 重 新 设 计 后 的 项 目 会 跟 现 行 项 目 有 极 大 差 别 今 日, 经 济 学 家 们 会 看 到 养 老 保 障 对 储 蓄 和 资 本 积 累 的 副 作 用 对 经 济 发 展 的 障 碍, 而 不 是 凯 恩 斯 式 对 内 需 的 促 进 共 同 基 金, 个 人 退 休 账 户, 和 401k 的 普 遍 归 属 正 好 可 以 作 为 新 社 会 保 障 项 目 的 起 点 行 为 的 任 何 方 面 都 将 被 认 为 对 税 率 和 项 目 设 计 有 较 大 的 弹 性 普 遍 地 说, 将 来 的 改 革 不 可 避 免 地 会 随 着 经 济 学 的 发 展 和 可 行 项 目 的 多 少 而 演 变 可 行 项 目 随 时 在 变 ; 一 个 极 好 的 例 子 是 养 老 保 障 向 投 资 式 个 人 帐 户 的 转 变 二 十 年 前, 当 我 在 里 根 政 府 里 任 经 济 顾 问 委 员 会 主 席 时, 养 老 保 险 遭 遇 了 危 机 资 金 来 源 几 乎 为 零 ; 近 期 预 期 缴 税 入 不 敷 出 里 根 总 统 任 命 了 一 个 两 党 委 员 会 解 决 这 个 问 题 委 员 会 提 出 的 建 议 是 尽 快 增 加 税 率, 从 养 老 保 障 救 济 金 额 中 收 税, 还 有 一 些 次 要 的 政 策 里 根 总 统 对 这 些 计 划 不 满 意, 询 问 我 们 是 否 有 更 好 的 办 法, 就 像 智 利 改 革 时 把 即 付 即 支 系 统 转 成 投 资 式 个 人 退 休 帐 户 我 们 没 有 人 能 设 计 出 类 似 的 可 行 方 案 我 和 其 他 人 当 时 觉 得 这 样 一 个 个 人 退 休 帐 户 年 金 需 要 积 累 太 多 的 资 金 才 能 运 行, 会 给 转 型 期 的 人 们 带 来 双 重 负 担, 极 不 公 平, 政 治 上 也 不 可 行 我 现 在 知 道 我 当 时 错 了 萨 姆 维 克 (Andrew Samwick) 和 我 最 近 研 究 (Feldstein and Samwick,1998a,1998b,2002) 表 明 : 逐 渐 完 全 转 变 到 投 资 式 帐 户 是 可 行 的, 在 这 过 程 中, 即 付 即 支 税 和 个 人 退 休 帐 户 的 和 的 增 加 可 以 保 持 在 工 资 总 额 的 百 分 之 二 以 下, 或 保 持 在 GDP 的 百 分 之 一 以 下 ; 同 时 保 证 退 休 人 员 的 传 统 救 济 和 投 资 式 年 金 的 总 合 不 降 低 15 达 到 这 一 目 标 的 关 键 在 于 逐 渐 用 个 人 退 休 帐 户 的 年 金 代 替 即 付 即 支 的 救 济, 让 即 付 即 支 救 济 占 救 济 总 额 的 比 降 低, 个 人 退 休 账 户 支 付 年 金 的 比 升 高, 直 到 转 变 完 成 11

12 当 然, 可 行 并 不 意 味 着 中 意 完 全 投 资 式 个 人 退 休 账 户 计 划 对 许 多 人 风 险 太 大, 我 稍 候 会 讨 论 这 个 问 题 但 是, 如 果 采 用 一 个 混 合 系 统, 避 免 所 得 税 率 或 私 人 存 款 的 增 加, 则 不 失 为 一 个 改 善 我 对 未 能 及 时 就 里 根 总 统 提 出 的 问 题 提 供 这 个 解 决 方 案 感 到 惭 愧 我 之 所 以 有 这 段 回 忆, 是 因 为 经 济 研 究 改 变 了 我 们 对 可 行 政 策 的 认 识 同 样, 未 来 的 研 究 也 会 提 出 更 有 效, 更 适 合 个 人 口 味 的 方 案 社 保 设 计 的 基 本 准 则 是 当 新 设 想 出 现 以 后, 我 们 有 接 受 新 设 想 的 意 愿 4. 把 社 会 保 障 和 收 入 再 分 配 区 别 开 来 我 刚 才 提 到, 社 会 保 障 项 目 不 需 通 过 经 济 状 况 调 查 (means tested) 是 否 合 格 不 是 由 收 入 多 少 决 定 的, 而 是 取 决 于 某 个 事 件, 例 如 大 于 65 岁, 开 始 临 时 失 业, 医 疗 问 题 等 自 然, 我 用 的 证 据 证 明 今 天 的 社 会 保 障 项 目 不 是 收 入 再 分 配 收 入 和 寿 命 的 正 向 交 互 作 用 把 养 老 保 障 和 Medicare 的 救 济 金 移 向 了 富 人 失 业 保 障 的 设 计 也 造 成 了 类 似 问 题 当 然, 通 过 特 殊 经 济 状 况 调 查 的 项 目 有 其 目 的 尽 管 我 怀 疑 像 食 物 券 和 购 房 补 贴 等 许 多 现 金 等 价 (in-kind) 项 目 是 否 中 意, 我 从 未 怀 疑 过 把 收 入 再 分 配 给 低 收 入 者 的 适 当 性 对 某 些 人 口 组 群 来 说, 更 多 的 救 济 显 然 是 有 道 理 的 现 行 的 补 助 性 安 全 收 入 (Supplemental Security Income) 为 65 岁 以 上, 养 老 保 险 和 其 他 私 人 保 险 数 额 之 和 低 于 一 定 值 的 老 人 提 供 通 过 经 济 状 况 调 查 的 救 济 一 个 更 慷 慨 的, 针 对 75 岁 以 上 老 人 的 通 过 经 济 状 况 调 查 的 救 济 项 目 将 对 劳 动 力 供 应 造 成 较 小 的 扭 曲 因 此, 一 个 产 生 更 多 救 济 和 更 少 扭 曲 的 通 过 经 济 状 况 调 查 的 项 目 是 可 能 的 可 悲 的 是, 在 我 们 的 养 老 保 障 系 统 下 ( 即 使 包 括 补 助 性 安 全 收 入 ),65 岁 以 上 者 仍 有 百 分 之 十 处 在 贫 困 线 下, 而 养 老 保 障 每 年 支 出 近 5000 亿 美 元 给 经 济 状 况 更 好 的 人 考 虑 到 收 入 再 分 配, 社 保 设 计 的 重 点 应 是 消 灭 贫 穷, 而 不 是 总 体 收 入 分 配 或 两 级 分 化 的 程 度 和 大 多 数 经 济 学 家 一 样, 我 接 受 帕 拉 多 原 理 (Pareto principle): 一 个 有 人 得 利 而 无 人 失 利 的 经 济 是 较 优 的 即 使 得 利 者 的 收 入 高 于 平 均 收 入, 基 尼 系 向 两 极 分 化 的 方 向 发 展, 这 个 经 济 仍 旧 是 较 优 的 尽 管 有 人 可 能 反 对, 但 我 相 信 绝 大 多 数 经 济 学 家 和 我 意 见 相 同 看 看 你 是 否 同 意 我, 问 一 下 你 自 己 : 如 果 我 建 议 给 在 会 的 每 一 个 人 50 美 元, 其 他 人 的 收 入 和 资 产 不 动, 结 果 是 否 更 好 了 呢? 因 为 我 们 收 入 大 于 平 均, 国 家 贫 富 差 距 会 增 大 但 我 认 为 几 乎 没 有 人 会 拒 绝 这 个 建 议 这 就 是 我 的 四 个 经 济 原 理 我 现 在 要 讨 论 社 保 的 三 种 主 要 形 式 如 何 能 转 变 成 一 个 混 合 付 账 系 统 政 府 保 障 加 上 个 人 投 资 式 帐 户 失 业 保 障 缴 款 帐 户 (Unemployment Insurance Savings Accounts) 由 政 府 作 保, 个 人 退 休 帐 户 补 充 即 付 即 支 系 统 的 支 出, 个 人 退 休 健 康 帐 户 用 来 补 充 Medicare 的 种 种 选 择 IV. 失 业 保 障 12

13 尽 管 失 业 保 障 2003 年 的 支 出 只 有 390 亿 美 元, 属 于 较 小 的 项 目, 但 它 对 宏 观 经 济 有 极 大 影 响, 同 时 也 是 以 降 低 扭 曲 提 高 救 济 为 目 标 的 成 功 改 革 案 例 之 一 不 仅 如 此, 失 业 保 障 还 是 通 过 投 资 式 帐 户 化 就 能 达 到 更 大 经 济 收 益 的 社 保 项 目 的 一 种 美 国 的 失 业 保 障 项 目 是 1935 年 大 萧 条 时 期 的 产 物 项 目 由 各 州 政 府 自 主 管 理, 但 州 政 府 必 须 服 从 联 邦 政 府 的 种 种 制 约, 所 以 其 政 策 实 际 变 化 的 空 间 并 不 大 典 型 的 失 业 救 济 金 额 是 失 业 前 工 资 的 一 半, 救 济 期 为 六 个 月 欧 洲 的 失 业 救 济 金 额 更 多, 救 济 期 更 长, 但 对 欧 洲 的 失 业 率 也 产 生 了 负 面 影 响 我 三 十 年 前 开 始 研 究 失 业 保 障 时 (Feldstein,1973a,1973b), 大 多 数 人 认 为 当 时 的 失 业 救 济 金 额 较 低, 对 经 济 活 动 影 响 不 大, 认 为 人 们 之 所 以 失 业 是 因 为 总 需 求 量 不 足 改 革 者 把 焦 点 放 到 了 增 加 救 济 金 额 和 延 长 领 取 期 上, 认 为 失 业 完 全 是 由 客 观 原 因 引 起 的 我 们 现 在 知 道 上 述 的 认 识 是 错 误 的 经 济 学 家 们 已 分 析 和 测 量 了 失 业 保 障 增 加 失 业 率 的 种 种 途 径 但 在 1960 和 1970 年 代, 实 际 由 失 业 保 障 所 引 起 的 高 失 业 率 被 错 误 地 认 为 是 由 总 需 求 量 不 足 而 产 生 的 政 府 使 用 扩 张 性 金 融 和 财 政 政 策 解 决 高 失 业 率, 导 致 越 来 越 高 的 通 货 膨 胀 幸 运 的 是, 我 们 现 在 认 识 到 了 这 个 错 误 金 融 政 策 不 再 被 用 来 缓 解 高 失 业 率 尽 管 失 业 保 障 不 再 造 成 通 货 膨 胀, 它 仍 然 使 失 业 率 居 高 不 下 这 个 问 题 在 失 业 率 持 续 停 留 在 百 分 之 十 的 欧 洲 尤 其 严 重 每 周 平 均 救 济 金 额 和 每 周 平 均 工 资 的 错 误 对 比 是 失 业 救 济 不 会 影 响 经 济 活 动 这 种 陈 旧 认 识 的 根 源 尽 管 平 均 救 济 金 额 只 是 所 有 就 业 人 员 平 均 工 资 的 百 分 之 三 十, 但 由 于 失 业 人 员 的 平 均 工 资 低 于 所 有 就 业 人 员 的 平 均 工 资, 失 业 救 济 的 平 均 金 额 可 达 到 失 业 人 员 过 去 工 资 的 一 半 在 救 济 还 包 括 配 偶 和 子 女 日 常 消 费 的 那 些 州, 这 个 比 例 甚 至 更 高 这 样 算 仍 低 估 了 救 济 替 代 率 ( 即 救 济 金 额 除 以 失 业 前 收 入 ), 因 为 救 济 金 额 不 需 纳 税 当 时, 一 个 高 收 入 者 配 偶 的 边 际 收 入 和 边 际 所 得 税 率 合 计 可 能 超 过 百 分 之 五 十 所 以, 免 税 的 失 业 救 济 金 额 甚 至 能 超 出 个 人 税 后 的 收 入 对 这 群 人 来 说, 持 续 失 业 可 能 比 再 就 业 还 划 算 研 究 表 明, 即 使 救 济 替 代 率 很 低, 负 激 励 作 用 仍 可 能 存 在 宏 观 经 济 学 家 们 认 识 到 失 业 率 很 大 程 度 上 是 因 为 找 到 合 适 工 作 的 时 间 变 长, 而 不 是 凯 恩 斯 学 派 所 说 的 内 需 不 足 尽 管 如 此, 越 来 越 多 的 证 据 表 明, 失 业 救 济 金 过 高, 负 激 励 作 用 促 使 失 业 人 员 人 为 地 拉 长 失 业 期, 从 而 使 得 找 到 新 工 作 的 边 际 效 用 低 于 因 失 业 而 损 失 的 产 值 凯 茨 和 迈 尔 (Larry Katz and Bruce Meyer,1990) 指 出, 在 失 业 救 济 金 到 期 的 前 几 个 星 期, 失 业 人 员 接 受 新 工 作 的 概 率 大 幅 度 上 升 我 和 波 特 巴 (James Poterba,1984) 发 现, 新 失 业 救 济 受 益 者 的 最 低 工 资 ( 或 保 留 工 资,reservation wage) 的 中 位 数 不 仅 高 于 失 业 前 的 工 资, 而 且 是 失 业 保 障 替 代 率 的 升 函 数, 同 时, 这 个 中 位 数 在 失 业 期 内 下 降 的 速 度 很 慢 失 业 期 变 长 不 是 失 业 保 障 的 唯 一 副 作 用 失 业 救 济 金 过 高 会 增 加 临 时 失 业 的 人 数 ( 译 者 注 : 临 时 失 业 指 就 业 人 员 被 雇 主 临 时 解 雇, 过 一 段 时 间 后 又 被 原 雇 主 雇 佣 的 过 程 ) 临 时 失 业 期 间, 失 业 人 员 有 权 领 取 失 业 救 济 (Feldstein, 1976, 1978a) 高 救 济 还 会 刺 激 人 们 到 临 时 解 雇 率 受 季 节 影 响 较 大 的 公 司 工 作, 从 而 间 接 降 低 了 这 类 公 司 所 要 付 的 工 资 总 额, 为 它 们 的 扩 张 提 供 了 补 贴 13

14 了 解 上 述 细 节 后, 最 明 显 的 首 要 改 革 就 是 失 业 救 济 要 缴 税 开 始, 反 对 的 声 音 及 其 强 烈, 但 终 究 无 法 有 力 批 驳 失 业 救 济 既 是 现 金 收 入, 就 理 所 当 然 要 像 其 它 现 金 收 入 一 样 缴 税 的 观 点 失 业 救 济 税 会 增 加 低 收 入 者 负 担 的 说 法 不 符 合 所 得 税 有 一 定 的 最 低 扣 税 收 入 的 事 实 : 收 入 在 最 低 扣 税 收 入 以 下 的 低 收 入 者 不 需 缴 纳 失 业 救 济 税 国 会 协 调 的 最 初 结 果 是 只 要 求 相 对 高 收 入 的 失 业 人 员 将 失 业 救 济 金 的 一 半 纳 入 可 扣 税 收 入 索 伦 (Gary Solon,1985) 研 究 了 这 个 政 策 变 化, 发 现 缴 纳 失 业 救 济 税 的 人 员 的 失 业 期 相 对 下 降 了 1986 年 的 税 法 改 革 法 案 通 过 后, 失 业 救 济 跟 其 它 任 何 形 式 的 劳 动 收 入 一 样, 全 部 要 缴 所 得 税 对 失 业 救 济 扣 税 排 除 了 失 业 救 济 导 致 净 收 入 大 于 劳 动 收 入 的 可 能 这 项 政 策 对 经 济 的 总 体 影 响 很 难 估 计, 但 我 个 人 认 为, 政 策 实 施 后, 失 业 率 可 能 下 降 了 0.5 个 百 分 点, 相 当 于 在 任 何 时 期 增 加 五 十 万 个 就 业 机 会 失 业 救 济 造 成 经 济 扭 曲 的 事 实 推 动 了 许 多 关 于 如 何 平 衡 经 济 扭 曲 和 失 业 保 障 的 研 究 贝 利 (Martin Bailey,1978) 提 出 了 一 个 模 型, 即 最 优 救 济 金 额 取 决 于 两 个 系 数 : 个 人 的 相 对 风 险 趋 避 系 数 和 失 业 期 跟 失 业 替 代 率 的 弹 性 系 数 格 鲁 布 (Jonathan Gruber, 1997) 根 据 失 业 对 家 庭 食 物 消 费 影 响 的 数 据, 采 用 这 个 模 型 计 算 出 了 最 优 救 济 金 额, 发 现 现 行 政 策 下 的 最 优 替 代 率 应 小 于 百 分 之 五 十 最 近, 切 提 (Raj Chetty,2003) 发 现 与 最 优 失 业 救 济 相 关 的 风 险 趋 避 系 数 可 能 比 与 金 融 投 资 相 关 的 风 险 趋 避 系 数 高 很 多 这 是 因 为 许 多 家 庭 开 支 在 短 期 内 ( 即 临 时 失 业 期 内 ) 无 法 调 整 切 提 计 算 的 最 优 失 业 救 济 替 代 率 大 致 等 于 我 们 观 测 到 的 替 代 率 上 述 计 算 的 前 提 是 个 人 不 拥 有 金 融 资 产 个 人 如 果 优 化 储 蓄, 那 么 最 优 失 业 救 济, 尤 其 是 中 短 期 的 救 济, 则 会 降 低 尽 管 收 入 变 动 幅 度 较 大 的 个 人 储 蓄 较 多, 但 我 们 不 能 以 此 假 设 如 果 没 有 失 业 保 障, 所 有 人 都 会 存 足 够 的 钱 来 维 持 临 时 失 业 时 的 最 优 消 费 部 分 人 很 短 视, 不 会 因 为 将 来 可 能 失 业 而 储 蓄 解 决 这 个 问 题 的 最 优 方 法 是 什 么? 一 个 方 法 是 继 续 现 行 的 失 业 保 障 体 系, 同 时 调 整 救 济 金 的 多 少 和 救 济 期 的 长 短, 以 便 平 衡 救 济 对 失 业 人 员 的 利 益 和 经 济 扭 曲 的 损 失 另 一 个 办 法 是 将 其 转 变 成 一 个 通 过 经 济 状 况 调 查 的 福 利 项 目 但 这 样 做 的 话, 个 别 人 会 钻 政 策 的 空 子, 平 时 不 存 任 何 钱, 失 业 后 享 受 失 业 救 济 类 似 的 不 对 称 信 息 问 题 在 刚 才 讲 的 养 老 保 障 中 也 存 在 : 政 府 无 法 区 别 人 们 是 否 真 正 短 视 从 效 率 上 说, 要 决 定 到 底 是 现 行 体 制 好 还 是 需 要 通 过 经 济 状 况 调 查 的 好, 我 们 应 从 救 济 程 度 对 失 业 率 的 影 响 和 优 化 储 蓄 的 相 对 人 数, 短 视 不 储 蓄 的 相 对 人 数, 和 为 了 得 到 救 济 而 不 储 蓄 的 相 对 人 数 来 考 虑 第 三 种 可 能 是 要 求 所 有 人 建 立 失 业 保 障 储 蓄 账 户, 用 来 支 付 失 业 救 济 我 和 奥 特 曼 (Feldstein and Altman,1998) 研 究 了 不 少 类 似 计 划 典 型 计 划 是, 每 人 必 须 把 部 分 钱 存 到 其 失 业 保 障 储 蓄 账 户 中, 直 到 存 款 额 达 到 失 业 一 年 所 能 领 取 的 救 济 金 额 的 一 半 为 止 账 户 上 的 资 金 用 来 投 资, 得 到 市 场 回 报 率 存 款 额 积 累 够 后, 现 行 失 业 保 障 下 的 失 业 人 员 在 失 业 时 可 以 从 其 失 业 保 障 储 蓄 账 户 中 提 取 等 于 其 失 业 救 济 额 的 现 金 个 人 退 休 后 账 户 的 余 14

15 额 由 个 人 提 出 并 支 配 退 休 前 去 世 的 个 人 可 以 把 余 额 作 为 遗 赠 简 单 地 说, 个 人 把 失 业 保 障 储 蓄 账 户 的 金 额 当 成 自 己 财 产 的 一 部 分 对 退 休 后 账 户 余 额 大 于 零 的 人 来 说, 失 业 保 障 储 蓄 账 户 计 划 为 他 们 提 供 了 和 失 业 救 济 相 同 的 保 障, 但 不 会 造 成 任 何 经 济 扭 曲 如 果 部 分 人 因 失 业 期 过 长 用 完 了 其 储 蓄 账 户 上 的 金 额 呢? 这 些 人 可 以 从 政 府 失 业 保 障 基 金 借 款, 金 额 等 于 假 如 储 蓄 账 户 余 额 大 于 零 时 能 从 账 户 提 取 的 现 金 量 失 业 结 束 后, 他 们 要 重 新 开 始 往 储 蓄 账 户 上 存 钱, 首 先 还 清 欠 政 府 的 金 额 和 利 息, 然 后 重 新 开 始 积 累 其 储 蓄 账 户 他 们 如 果 想 为 自 己 储 蓄, 就 必 须 尽 快 还 清 政 府 的 救 济 贷 款 这 样, 政 府 贷 款 不 会 扭 曲 他 们 回 到 工 作 岗 位 的 积 极 性 失 业 期 内 他 们 一 方 面 得 到 了 全 面 保 障, 另 一 方 面 积 极 性 不 会 被 扭 曲 ; 失 业 期 过 后 则 开 始 新 一 轮 的 储 蓄 积 累 只 有 对 那 些 预 期 储 蓄 账 户 余 额 小 于 零 的 人 来 说, 这 个 设 计 是 现 行 设 计 的 翻 版, 没 有 任 何 相 对 改 善 对 这 些 人 来 说 救 济 的 金 额 和 扭 曲 造 成 的 损 失 在 两 个 设 计 下 都 是 一 样 的 因 此, 失 业 保 障 储 蓄 账 户 的 改 善 程 度 取 决 于 两 个 因 素 :(1) 失 业 人 口 中 预 期 储 蓄 账 户 余 额 小 于 零 的 人 的 比 例,(2) 积 极 性 对 失 业 影 响 的 程 度 我 和 奥 特 曼 研 究 国 家 纵 向 调 查 数 据 (National Longitudinal Survey) 的 结 果 表 明 : 即 使 积 极 性 增 加 对 失 业 没 有 任 何 益 处, 付 给 失 业 人 口 中 预 期 储 蓄 账 户 余 额 小 于 零 的 人 的 金 额 仅 占 总 支 出 的 十 分 之 一 我 们 的 分 析 意 味 着 失 业 保 障 项 目 可 以 围 绕 失 业 保 障 储 蓄 账 户 进 行 改 革, 从 而 大 幅 度 降 低 现 有 扭 曲 程 度, 保 持 失 业 救 济 金 的 来 源, 保 证 对 持 续 失 业 人 员 提 供 足 够 救 济 这 方 面 更 深 层 的 研 究 会 很 有 价 值 V. 养 老 保 障 16 养 老 保 障 是 美 国 支 出 额 最 大 的 社 会 保 障 项 目,2003 年 的 支 出 额 为 4700 亿 美 元, 占 联 邦 政 府 总 支 出 的 百 分 之 二 十 二 养 老 保 障 不 仅 包 括 退 休 和 生 还 人 员 的 年 金, 还 包 括 残 障 保 障 ( 占 养 老 保 障 支 出 的 百 分 之 十 五 ) 由 于 残 障 保 障 项 目 涉 及 面 极 广, 我 在 这 里 不 作 讨 论 绝 大 多 数 私 人 保 险 是 投 资 式 确 定 缴 费 制 项 目 ; 养 老 保 障 与 这 不 同, 是 确 定 给 付 制 系 统 在 确 定 给 付 制 系 统 下, 个 人 退 休 后 得 到 的 救 济 金 额 取 决 于 工 作 总 收 入 而 不 是 工 作 期 内 资 本 市 场 的 走 势 养 老 保 障 即 付 即 支, 即 所 得 税 税 收 的 绝 大 部 分 用 来 救 济 退 休 人 员, 不 会 涉 及 到 只 有 私 人 保 险 才 有 的 资 产 积 累 和 金 融 投 资 全 国 工 资 分 布 的 第 85 个 百 分 位 数 (85 th percentile) 以 下 的 工 资 必 须 缴 纳 所 得 税 (2004 年 为 87,900 美 元 ), 用 来 支 付 养 老 保 障 除 残 障 保 障 外, 养 老 保 障 所 得 税 率 现 在 是 10.6%, 由 雇 主 和 雇 员 各 承 担 一 半 养 老 保 障 救 济 以 消 费 者 价 格 指 数 调 整 后 的 年 金 的 形 式 发 放 退 休 时 救 济 金 额 取 决 于 个 人 收 入 最 多 的 35 年 里 的 工 资 调 整 后 收 入 (wage-indexed earnings) 救 济 公 式 对 总 收 入 较 低 的 人 提 供 较 高 的 救 济 / 工 资 比, 对 总 收 入 较 高 的 人 提 供 较 低 的 救 济 / 工 资 比 提 前 退 休 人 员 ( 正 常 退 休 年 龄 要 逐 渐 从 65 岁 提 高 到 到 67 岁 ) 领 取 实 际 降 低 (actuarially reduced) 的 救 济, 而 正 常 退 休 人 员 领 取 实 际 增 多 (actuarially increased) 的 救 济 15

16 夫 妻 可 以 根 据 其 个 人 收 入 的 高 低 分 别 领 取 救 济 金, 也 可 以 只 领 取 相 当 于 收 入 较 高 一 方 的 收 入 的 1.5 倍 的 救 济 金 失 去 配 偶 的 可 领 取 夫 妻 间 收 入 较 高 的 一 方 的 收 入 的 100% 由 于 这 些 规 定, 许 多 女 性 工 作 时 所 支 付 的 养 老 保 障 缴 费 和 其 退 休 后 的 救 济 金 没 有 太 多 联 系, 因 为 其 救 济 金 是 根 据 丈 夫 收 入 高 低 决 定 的 这 不 仅 对 已 婚 女 性 如 此, 对 预 计 要 结 婚 的 女 子 和 离 婚 或 丧 偶 并 预 计 要 按 其 丈 夫 收 入 争 取 救 济 金 的 妇 女 也 一 样 我 在 1960 年 代 读 博 士 的 时 候, 发 现 消 费 理 论 的 实 证 分 析 ( 包 括 弗 里 德 曼 ( Friedman ) 的 永 久 收 入 假 说 (Permanent Income Hypothesis ) 和 莫 蒂 格 利 安 尼 (Modigliani) 的 终 生 循 环 储 蓄 理 论 (Life Cycle Hypothesis)) 完 全 忽 视 了 作 为 退 休 人 员 主 要 收 入 来 源 的 养 老 保 障 的 作 用, 因 而 我 对 养 老 保 障 开 始 产 生 兴 趣 我 认 识 到 养 老 保 障 对 储 蓄 的 影 响 的 理 论 分 析 是 极 其 复 杂 的, 不 仅 是 养 老 保 障 对 金 融 资 产 的 简 单 平 移 从 促 使 提 前 退 休 的 角 度 来 看, 养 老 保 障 增 加 了 金 融 资 产 的 需 求 因 此, 养 老 保 障 的 净 影 响 取 决 于 正 劝 诱 退 休 影 响 (positive induced retirement effect) 和 负 资 产 平 移 影 响 (negative wealth displacement effect), 只 能 通 过 实 证 分 析 得 到 答 案 我 初 步 的 时 间 序 列 分 析 (Feldstein, 1974) 表 明, 养 老 保 障 财 富, 即 未 来 养 老 保 障 救 济 金 的 现 期 实 际 值 (present actuarial value), 会 大 幅 度 降 低 个 人 储 蓄 22 年 后 用 更 新, 更 全 面 的 数 据 进 行 重 新 估 计 的 结 果 非 常 相 似 (Feldstein, 1996b) 家 庭 数 据 和 国 际 数 据 也 支 持 养 老 保 障 降 低 储 蓄 的 结 论 其 他 研 究 这 一 问 题 的 学 者 们 大 体 支 持 这 一 结 论, 但 对 储 蓄 被 降 低 的 程 度 有 不 同 看 法 (Congressional Budget Office,1998) 养 老 保 障 对 储 蓄 的 负 作 用 还 关 系 到 对 萨 缪 尔 逊 (Paul Samuelson) 重 叠 代 论 文 的 理 解 (Samuelson,1958) 萨 缪 尔 逊 证 明, 一 个 无 资 本 和 技 术 增 长 的 经 济 体, 纯 粹 即 付 即 支 的 养 老 保 障 体 制 下, 每 一 代 人 的 税 收 的 回 报 率 等 于 人 口 增 长 率 这 是 因 为 人 口 增 长 率 大 于 零, 所 以 纳 税 人 口 增 长 率 大 于 退 休 人 口 增 长 率 如 果 把 技 术 增 长 记 入, 纯 粹 即 付 即 支 体 制 的 回 报 率 仍 旧 是 税 基 的 增 长 率, 即 人 口 增 长 率 与 技 术 增 长 率 的 和 萨 缪 尔 逊 指 出, 这 个 正 回 报 率 意 味 着 任 何 无 资 金 支 持 的 养 老 保 障 项 目 仍 能 提 高 资 本 总 量 为 零 的 经 济 体 的 福 利 但 是, 如 果 经 济 总 量 大 于 零, 并 且 把 养 老 保 障 缴 费 当 作 资 本 积 累 的 一 种 形 式, 结 果 又 会 是 什 么 样 呢? 在 这 种 更 实 际 的 假 设 下, 即 付 即 支 式 年 金 对 储 蓄 率 的 负 作 用 可 导 致 现 时 和 未 来 消 费 的 净 现 值 的 降 低 要 知 道 为 什 么, 首 先 考 虑 一 个 简 化 的 教 科 书 模 型 : 资 本 所 得 税 为 零, 每 一 代 就 业 人 员 所 得 到 的 即 付 即 支 回 报 率 等 于 人 口 和 技 术 增 长 率 之 和 减 去 即 付 即 支 缴 费 额 的 资 本 市 场 回 报 率 对 每 一 代 纳 税 人 来 说, 向 即 付 即 支 项 目 缴 税 会 产 生 损 失, 因 为 他 们 无 法 自 己 把 所 缴 的 钱 存 起 来 或 投 资 到 有 形 资 产 ( 或 基 于 有 形 资 产 的 金 融 资 产 ) 上 第 一 代 人 没 有 这 种 损 失, 因 为 他 们 不 须 缴 任 何 税 却 可 以 得 到 救 济 所 有 代 的 纳 税 人 的 消 费 降 低 幅 度 经 过 资 本 边 际 回 报 率 折 扣 后 的 现 值 正 好 等 于 第 一 代 退 休 人 员 的 所 得 到 的 救 济 (Feldstein and Liebman, 2002a; Feldstein, 2005b) 简 短 地 说, 在 上 述 简 化 的 教 科 书 假 设 下, 启 用 即 付 即 支 养 老 保 障 制 度 只 会 把 总 体 消 费 从 未 来 代 转 到 第 一 代, 不 会 降 低 总 体 消 费 的 现 值 普 通 地 说, 项 目 每 扩 张 一 次, 即 将 退 休 的 人 们 会 得 到 突 16

17 如 其 来 的 救 济, 其 成 本 则 由 未 来 所 有 代 承 担, 但 所 有 代 ( 包 括 第 一 代 ) 总 消 费 的 现 值 不 变 这 个 中 性 结 果 是 建 立 在 资 本 所 得 税 不 造 成 经 济 扭 曲 的 假 设 上 的 17 如 果 资 本 所 得 税 造 成 扭 曲, 适 当 的 代 际 消 费 折 扣 率 小 于 资 本 回 报 率 另 外, 叠 加 未 来 不 同 代 消 费 量 所 使 用 的 折 扣 率 可 能 和 市 场 回 报 率 完 全 不 同, 可 能 会 等 于 消 费 边 际 效 用 下 降 率 如 果 假 设 较 实 际 的 经 济 增 长 率 和 边 际 效 用 对 消 费 的 弹 性 系 数, 适 当 的 折 扣 率 会 远 小 于 资 本 回 报 率 18 在 这 个 折 扣 率 下, 启 用 并 重 复 增 加 即 付 即 支 项 目 的 规 模 会 导 致 消 费 降 低 程 度 的 净 现 值 大 幅 度 上 升 同 样, 从 即 付 即 支 体 制 转 到 投 资 式 混 合 体 制 会 使 消 费 的 现 值 大 幅 度 增 加 储 蓄 和 消 费 现 值 的 降 低 只 代 表 即 付 即 支 项 目 的 部 分 负 作 用 第 二 个 重 要 负 作 用 体 现 在 边 际 税 率 的 提 高 对 劳 力 供 应 和 补 偿 方 式 的 扭 曲 这 个 边 际 税 率 是 指 法 定 税 率 减 去 实 际 救 济 金 的 预 期 增 长 率 许 多 已 婚 妇 女 的 救 济 金 增 长 率 为 零 处 在 收 入 最 多 的 35 年 之 外 的 个 人 ( 包 括 老 人 和 年 轻 人 ) 的 救 济 金 增 长 率 也 是 零, 因 为 较 高 的 边 际 税 率 到 来 的 时 候 这 些 人 对 工 作 的 依 赖 性 也 较 弱 许 多 人 也 可 能 低 估 了 边 际 收 入 对 未 来 救 济 金 的 作 用 在 上 述 所 用 例 子 里, 工 资 所 得 税 会 造 成 较 严 重 的 净 损 失 如 果 个 人 养 老 保 障 储 蓄 能 得 到 市 场 回 报 率 ( 即 启 用 投 资 式 系 统 ), 劳 力 供 应 扭 曲 所 增 加 的 净 损 失 大 体 可 以 被 消 除 那 样, 个 人 救 济 金 的 实 际 现 值 将 等 于 其 社 会 保 障 储 蓄 劳 力 供 应 扭 出 的 出 现 只 有 一 种 可 能, 即 部 分 人 被 强 制 储 蓄 更 多 的 钱 以 防 老, 或 者 他 们 认 为 养 老 年 金 的 实 际 价 值 不 等 于 其 去 世 的 风 险 含 有 即 付 即 支 部 分 和 投 资 部 分 的 混 合 系 统 能 降 低 但 不 能 消 除 劳 力 供 应 的 扭 曲 传 统 即 付 即 支 系 统 造 成 的 第 三 个 扭 曲 是 鼓 励 人 们 提 前 退 休, 以 便 提 前 获 得 救 济 金 并 逃 避 最 后 几 年 的 缴 税 尽 管 美 国 这 几 年 通 过 实 际 调 整, 已 杜 绝 了 这 类 现 象, 类 似 活 动 在 欧 洲 等 其 它 国 家 仍 很 常 见 (Grubber and Wise, 1999) 提 前 退 休 增 加 了 养 老 保 障 救 济 金 的 成 本, 降 低 了 现 存 劳 动 收 入 的 税 基 这 实 际 提 高 了 养 老 保 障 税 的 边 际 税 率, 加 重 了 净 损 失 当 算 入 禁 止 压 低 工 资 以 抵 制 高 所 得 税 率 的 各 种 规 定 后, 上 述 税 收 是 欧 洲 失 业 率 高 的 原 因 之 一 美 国 的 情 况 证 明, 这 个 问 题 可 在 即 付 即 支 系 统 内 解 决 当 然, 养 老 救 济 金 从 个 人 帐 户 提 取 的 投 资 式 系 统 也 会 解 决 这 个 问 题 如 果 个 人 在 用 完 其 帐 户 余 额 或 开 始 领 取 养 老 年 金 之 前 去 世, 个 人 可 以 把 余 额 作 为 遗 产 传 给 他 人 这 三 种 扭 曲 的 分 析 应 清 晰 表 明, 向 记 账 式 确 定 性 缴 费 系 统 的 转 变 对 降 低 现 行 即 付 即 支 系 统 的 种 种 负 作 用 效 果 不 大 在 记 账 式 确 定 性 缴 费 系 统 下, 个 人 帐 户 余 额 等 于 其 缴 税 金 额 加 上 帐 户 已 有 金 额 的 记 账 式 利 息, 只 不 过 没 有 实 际 资 产 投 资 长 期 可 行 的 记 账 式 利 息 是 萨 缪 尔 逊 回 报 率 的 修 正 值, 等 于 税 基 的 增 长 率 因 为 没 有 实 际 资 产 积 累, 消 费 下 降 的 现 值 不 变, 而 且 由 于 个 人 更 能 看 到 缴 税 多 少 与 养 老 救 济 金 多 少 的 联 系, 劳 力 供 应 和 补 偿 方 式 的 扭 曲 会 被 缓 解 记 账 式 确 定 性 缴 费 系 统 还 能 降 低 提 前 退 休 造 成 的 扭 曲 这 是 因 为 个 人 提 前 退 休 会 降 低 其 未 来 的 救 济 金, 推 迟 退 休 会 增 加 救 济 金 尽 管 有 这 种 更 直 观 的 联 系, 即 付 即 支 的 低 回 报 率 对 劳 力 供 应 和 补 偿 方 式 仍 有 相 当 大 的 负 作 用 17

18 尽 管 降 低 即 付 即 支 系 统 的 净 损 失, 增 加 未 来 所 有 代 消 费 的 现 值 强 烈 鼓 励 政 策 改 革, 在 许 多 国 家 它 们 不 是 向 混 合 系 统 转 型 的 原 动 力 转 型 的 主 要 动 力 在 于, 如 果 不 改 革 线 性 系 统, 人 口 老 龄 化 会 导 致 税 率 过 高 或 救 济 金 降 低 人 口 老 龄 化 不 是 婴 儿 潮 (baby boom) 的 结 果, 而 是 人 类 平 均 寿 命 增 加 的 结 果, 是 长 期 存 在 的 人 口 老 龄 化 重 要, 不 仅 在 于 它 是 改 革 的 动 力, 而 且 在 于 它 提 高 了 改 革 本 身 的 潜 在 效 益 向 投 资 式 或 混 合 系 统 转 变 的 可 行 性 取 决 于 四 个 因 素 :(1) 转 型 过 程 和 其 成 本 ; (2) 现 行 行 政 支 出 ;(3) 金 融 投 资 的 风 险 ;(4) 对 各 收 入 阶 层 尤 其 是 贫 困 人 口 的 影 响 我 和 同 事 李 伯 曼 (Jeffrey Liebman), 兰 格 洛 娃 (Elena Ranguelova), 萨 姆 维 克 (Andrew Samwick) 对 这 些 因 素 的 研 究 成 果 总 结 如 下 我 刚 在 讲 到 我 和 里 根 总 统 的 经 历 时 提 到 了 转 型 问 题 常 见 的 观 点 是, 从 完 全 即 付 即 支 系 统 到 混 合 系 统 的 调 整 需 要 转 型 期 的 那 一 代 人 付 双 份 成 本 :(1) 为 其 退 休 存 款 ; (2) 为 现 有 的 退 休 人 员 支 付 救 济 金 这 个 观 点 是 错 误 的 我 和 萨 姆 维 克 (1998a, 1998b,2002) 提 出 了 一 个 可 以 避 免 把 即 付 即 支 税 率 提 高 到 19.5% 19 的 补 救 办 法, 即 个 人 拿 出 相 当 于 工 资 1.5% 的 现 金 放 到 个 人 退 休 帐 户 里 转 型 的 关 键 是 用 个 人 退 休 帐 户 年 金 补 贴 即 付 即 支 救 济 金 个 人 退 休 账 户 的 年 金 增 长 率 抵 消 了 由 于 人 口 老 龄 化 而 税 率 保 持 不 变 而 导 致 的 即 付 即 支 救 济 金 的 下 降 率 这 一 过 程 中 没 有 免 费 午 餐 它 的 关 键 在 于 转 型 期 增 加 的 储 蓄 会 降 低 长 远 损 失 这 部 分 储 蓄 可 以 是 自 愿 的, 把 工 资 所 得 税 收 相 应 的 金 额 转 到 个 人 储 蓄 账 户 上 20 尽 管 这 样 会 减 少 委 托 基 金 (trust fund) 的 余 额, 但 转 型 过 程 中 养 老 保 障 不 需 要 从 政 府 税 收 里 借 款 (Feldstein and Samwick, 2002) 21 即 使 转 型 期 内 第 一 代 个 人 退 休 账 户 的 成 本 是 政 府 借 款 支 付 的, 转 型 过 程 仍 有 可 能 最 终 提 高 国 民 储 蓄 和 未 来 消 费 的 现 值 政 府 借 款 支 付 第 一 代 个 人 退 休 账 户 的 费 用 对 国 民 储 蓄 没 有 直 接 影 响, 因 为 增 加 的 政 府 贷 款 被 其 在 个 人 退 休 账 户 的 存 款 抵 消 了 时 间 久 了, 个 人 退 休 账 户 年 金 的 存 在 可 允 许 在 保 持 总 退 休 收 入 不 变 的 情 况 下 降 低 即 付 即 支 救 济 金 这 个 下 降 意 味 着 政 府 赤 字 的 年 度 增 长 小 于 被 转 到 个 人 退 休 账 户 的 金 额 这 两 者 的 差 就 等 于 国 民 储 蓄 的 增 长 22 下 面, 我 讲 一 下 个 人 储 蓄 账 户 的 行 政 支 出 个 人 储 蓄 账 户 的 反 对 者 认 为, 个 人 储 蓄 账 户 项 目 的 行 政 费 用 可 能 会 抵 消 它 比 即 付 即 支 系 统 高 出 的 那 一 部 分 回 报 尽 管 其 它 国 家 发 生 过 高 行 政 支 出 的 问 题, 它 不 是 无 法 避 免 的 瑞 典 最 近 个 人 储 蓄 账 户 项 目 的 行 政 支 出 等 于 资 产 的 50% 到 80%, 但 随 着 资 产 的 增 加 行 政 费 用 会 下 降, 因 为 费 用 取 决 于 交 易 量, 而 不 是 资 产 总 量 TIAA-CERF 所 运 行 的 变 量 年 金 的 个 人 账 户 系 统 的 费 用 仅 为 总 量 的 百 分 之 不 管 是 即 付 即 支 系 统 还 是 投 资 式 系 统, 风 险 都 是 要 考 虑 到 的 重 要 因 素 尽 管 即 付 即 支 项 目 没 有 资 产 价 格 风 险, 但 这 些 项 目 的 政 治 风 险 不 容 小 觑 : 未 来 的 纳 税 人 可 能 不 同 意 增 加 税 率 以 适 应 人 口 结 构 和 经 济 情 况 的 变 化 美 国 1983 年 立 法, 增 加 享 受 全 面 救 济 的 最 低 年 龄, 从 而 缩 减 了 救 济 金 的 总 量 许 多 拉 丁 美 洲 国 家 1980 到 1990 年 代 降 低 了 现 金 救 济 18

19 金 最 近, 德 国, 意 大 利, 日 本 宣 布 或 已 开 始 实 施 了 降 低 国 家 养 老 救 济 金 的 法 案 24 避 免 将 来 立 法 导 致 退 休 收 入 的 非 预 期 降 低 的 最 可 靠 办 法 是 建 立 一 个 不 需 要 增 加 未 来 工 资 所 得 税 率 的 混 合 系 统 资 产 价 格 风 险 的 问 题 比 较 复 杂 根 据 相 当 数 量 的 研 究, 我 相 信 结 合 税 收 融 资 的 即 付 即 支 救 济 金 和 投 资 式 个 人 退 休 账 户 年 金 的 混 合 系 统 会 符 合 三 个 条 件 :(1) 和 预 测 的 即 付 即 支 税 率 相 比, 大 幅 度 降 低 支 付 退 休 救 济 金 的 长 期 费 用 ;(2) 即 付 即 支 和 退 休 年 金 的 结 合 会 产 生 更 高 的 预 期 救 济 金 额 ;(3) 结 合 后 的 总 救 济 金 额 低 于 现 行 即 付 即 支 的 预 测 救 济 金 额 的 概 率 极 小 25 低 风 险 可 通 过 下 列 三 件 事 达 到 :(1) 混 合 系 统 下 即 付 即 支 部 分 所 能 支 付 的 最 低 救 济 金 额 的 设 定 ;(2) 制 定 投 资 个 人 退 休 账 户 的 法 规 ;(3) 政 府 或 市 场 提 供 明 确 保 证 因 为 人 们 有 不 同 的 风 险 趋 避 系 数, 私 人 个 人 退 休 账 户 和 退 休 账 户 年 金 管 理 机 构 的 许 多 种 保 证 的 存 在 (Feldstein, 2005a) 可 能 是 最 能 反 映 这 些 不 同 点 的 解 决 方 案 我 最 后 讨 论 一 下 即 付 即 支 系 统 到 混 合 系 统 转 型 的 再 分 配 影 响 我 已 经 说 过, 现 行 养 老 保 障 系 统 基 本 没 有 再 分 配 功 能 : 十 分 之 一 的 退 休 人 员 的 收 入 低 于 贫 困 线 法 定 单 身 女 性 ( 尤 其 早 年 离 婚 或 丧 偶 的 妇 女 ) 得 到 的 救 济 金 非 常 少 ; 转 型 到 混 合 系 统 后 其 救 济 金 会 大 幅 度 增 加 (Feldstein and Liebman, 2002b) 如 果 丈 夫 和 妻 子 的 个 人 退 休 账 户 离 婚 时 被 合 并 然 后 平 分, 那 么 妻 子 会 受 益 虽 然 个 人 退 休 账 户 本 身 没 有 收 入 再 分 配 作 用, 但 即 付 即 支 救 济 金 的 再 分 配 结 构 理 论 上 可 以 被 改 进, 使 得 合 并 后 的 救 济 金 达 到 任 何 程 度 的 收 入 再 分 配 综 上 所 述, 已 有 研 究 显 示, 现 行 即 付 即 支 系 统 可 以 被 一 个 投 资 式 个 人 退 休 账 户 的 混 合 系 统 替 代 ; 该 混 合 系 统 能 够 保 持 或 提 高 现 有 救 济 金 水 平 并 降 低 发 放 救 济 所 造 成 的 长 期 损 失 转 型 成 本 可 以 通 过 稍 微 增 加 个 人 退 休 账 户 储 蓄 或 通 过 现 有 的 工 资 所 得 税 收 支 付 即 使 用 税 收 支 付, 初 始 赤 字 也 不 会 降 低 国 民 储 蓄, 因 为 与 此 同 时 私 人 储 蓄 等 量 上 升 长 久 以 往, 国 民 储 蓄 也 会 上 升, 因 为 个 人 储 蓄 账 户 的 余 额 会 超 过 增 加 的 财 政 赤 字 混 合 系 统 能 够 消 除 对 未 来 养 老 保 障 税 率 上 升 的 依 赖, 从 而 避 免 未 来 纳 税 人 不 愿 增 加 税 率 的 政 治 风 险 虽 然 资 产 价 格 有 风 险, 但 一 个 合 理 设 计 的 混 合 系 统 可 以 把 混 合 救 济 金 低 于 预 期 即 付 即 支 救 济 金 这 一 事 件 的 可 能 性 降 到 几 乎 是 零 的 程 度 剩 下 的 部 分 资 产 价 格 风 险 可 以 通 过 私 人 金 融 市 场 的 保 证 回 报 率 缓 解 VI. Medicare Medicare 是 联 邦 政 府 为 65 岁 以 上 老 年 人 提 供 的 医 疗 保 障 项 目 Medicare 改 革 比 失 业 保 障 改 革 和 养 老 保 障 改 革 复 杂 得 多 Medicare 条 目 繁 杂, 改 革 的 阻 力 涉 及 到 感 情 因 素 但 如 果 不 改 革, 人 口 老 龄 化 和 越 来 越 高 级 越 昂 贵 的 医 疗 技 术 和 设 备 意 味 着 Medicare 的 费 用 最 终 将 超 过 养 老 保 障 的 费 用 讨 论 Medicare 之 前, 有 必 要 先 考 虑 医 疗 保 障 的 基 本 理 论 和 政 府 现 在 是 如 何 通 过 雇 主 医 疗 保 障 缴 费 的 减 税 制 度 向 65 岁 以 下 人 口 提 供 社 会 主 义 式 医 疗 保 障 的 这 本 身 很 重 要, 甚 至 能 提 供 改 革 Medicare 的 办 法 19

20 根 据 基 本 保 险 理 论, 有 规 避 倾 向 的 人 们 会 选 择 实 际 公 平 的 保 险 条 款, 避 免 不 确 定 外 生 性 分 布 的 潜 在 损 失 但 潜 在 医 疗 费 用 的 分 布 不 是 外 生 的, 降 低 风 险 得 到 的 好 处 必 须 抵 消 保 险 带 来 的 扭 曲 作 用 随 着 保 险 越 来 越 全 面, 降 低 风 险 的 边 际 效 益 逐 渐 下 降, 保 险 需 求 扭 曲 的 边 际 净 损 失 逐 渐 上 升 在 最 佳 共 同 保 险 费 (coinsurance) 处, 医 疗 的 净 价 格 大 大 小 于 其 真 实 费 用, 个 人 在 医 生 建 议 下 会 消 费 过 多 的 保 险, 从 而 扭 曲 了 医 疗 需 求, 造 成 净 损 失 尽 管 如 此, 这 个 共 同 保 险 费 是 有 效 的, 因 为 需 求 扭 曲 的 净 损 失 小 于 降 低 风 险 的 得 益 实 际 操 作 上, 把 雇 主 的 医 疗 保 障 缴 费 从 员 工 可 纳 税 收 入 中 扣 除 的 做 法 极 大 地 增 加 了 医 疗 保 障 的 需 求 允 许 员 工 使 用 税 前 收 入 购 买 医 疗 保 障 的 这 种 做 法 改 变 了 医 疗 保 障 的 本 质 如 果 某 人 的 边 际 税 率 是 40%, 以 0.6 美 元 每 一 美 元 保 险 的 价 格 购 买 医 疗 保 险 会 大 幅 度 提 高 对 低 扣 除 额 (deductibles) 和 低 共 同 保 险 费 医 疗 保 险 的 需 求 量 这 样, 需 求 曲 线 扭 曲 造 成 的 净 损 失 就 很 高 试 图 废 除, 降 低 上 述 税 收 补 贴 或 规 定 最 低 扣 除 额 和 最 低 共 同 保 险 费 的 种 种 措 施 都 不 成 功 当 里 根 政 府 计 划 对 上 述 税 收 补 贴 设 限 时, 里 根 总 统 所 属 的 共 和 党 内 竟 无 人 愿 意 把 计 划 提 到 国 会 审 议 但 最 近, 国 会 通 过 了 一 项 避 免 过 多 使 用 医 疗 保 险 的 法 案 2003 年 Medicare 法 案 中 的 医 疗 储 蓄 账 户 条 例 (Health Savings Account rules) 允 许 个 人 或 其 雇 主 把 税 前 收 入 存 入 医 疗 储 蓄 账 户, 最 多 能 存 5000 美 元, 条 件 是 医 疗 保 险 必 须 有 相 等 的 扣 除 额, 能 够 为 灾 难 性 费 用 提 供 保 险 个 人 放 弃 了 雇 主 缴 费 形 式 的 免 税 收 入, 但 却 得 到 了 更 多 的 医 疗 储 蓄 账 户 形 式 的 免 税 收 入 这 些 个 人 退 休 账 户 不 征 收 投 资 产 出 税 年 终 账 户 余 额 自 动 转 到 下 一 年, 可 以 被 用 来 支 付 任 何 形 式 的 医 疗 保 险 而 不 需 缴 税 余 额 也 可 以 被 取 出 用 于 各 种 形 式 的 消 费, 只 是 取 出 时 要 缴 税 医 疗 储 蓄 账 户 (Health Savings Accounts,HSA) 促 使 人 们 选 择 高 扣 除 额 的 医 疗 保 险, 而 不 是 现 在 的 全 面 低 扣 除 额, 低 共 同 保 险 费 的 保 险 ; 这 会 改 变 保 险 的 需 求 曲 线 只 要 医 疗 消 费 小 于 扣 除 额 上 限, 个 人 就 必 须 支 付 这 笔 钱, 而 保 险 公 司 无 须 承 担 因 此, 扣 除 额 上 限 以 下 的 医 疗 消 费 不 会 造 成 现 行 低 扣 除 额 低 共 同 保 险 费 所 造 成 的 需 求 扭 曲 同 理, 强 制 医 疗 保 险 为 灾 难 性 支 出 提 供 保 险 的 政 策 意 味 着 在 减 少 扭 曲 程 度 的 同 时 重 要 的 保 险 仍 被 保 留 或 增 加 26 当 然, 多 天 住 院 的 费 用 会 超 过 扣 除 额 上 限 一 旦 超 过 上 限, 保 险 公 司 就 必 须 支 付 上 限 以 上 的 开 支, 而 医 生 和 病 人 就 不 会 有 节 省 意 识 了 为 了 保 证 HSA 的 正 激 励 作 用 并 保 持 个 人 受 保 程 度, 我 们 可 以 规 定,HSA 储 蓄 金 额 两 倍 以 下 的 开 支 必 须 交 纳 50% 的 共 同 保 险 费, 以 此 取 代 扣 除 额 制 度 举 个 例 子, 如 果 HSA 储 蓄 金 额 为 5000 美 元, 那 么 扣 除 额 不 在 存 在, 取 而 代 之 的 是 医 疗 开 支 的 头 美 元 支 付 50% 的 手 续 费 (copayment) 这 样, 更 多 的 病 人 会 在 更 多 的 情 况 下 保 持 节 省 意 识 从 现 行 税 收 所 导 致 的 全 面 保 险 到 高 扣 除 额 或 高 共 同 保 险 费 的 转 变 不 仅 限 制 了 医 疗 费 用 的 过 量 增 加 ( 即 个 人 和 医 生 认 为 实 际 费 用 低 于 实 际 价 格 的 医 疗 费 用 ), 而 且 能 使 医 疗 费 20

21 用 反 映 出 个 人 的 爱 好 选 择 诚 然, 所 有 人 都 想 健 康, 但 人 与 人 生 活 习 惯 的 不 同 反 映 出 健 康 对 不 同 人 有 不 同 的 价 值 我 们 虽 然 知 道 肥 胖, 吸 烟, 不 运 动 对 健 康 的 不 利 影 响, 并 不 是 所 有 人 都 能 改 掉 这 些 毛 病 就 像 人 们 选 择 不 同 的 生 活 习 惯 一 样, 部 分 人 能 愿 意 降 低 消 费 以 增 加 自 己 的 医 疗 费 用 医 疗 储 蓄 账 户 正 是 为 这 些 人 设 计 的 这 样, 大 多 数 人 就 可 以 省 去 昂 贵 的 医 疗 费 用 了 医 疗 储 蓄 账 户 可 以 成 为 Medicare 改 革 的 蓝 本 没 有 改 革 的 话, 联 邦 政 府 支 付 Medicare 的 费 用 将 会 从 现 在 的 GDP 的 2.4%, 在 2030 年 增 至 GDP 的 6%, 进 而 在 2050 年 增 至 GDP 的 8% Medicare 日 益 增 长 的 费 用 甚 至 比 养 老 保 障 还 要 严 重 解 决 这 一 问 题 的 办 法 应 包 括 两 个 方 面 :(1) 改 变 消 费 激 励 作 用 从 而 降 低 Medicare 费 用 的 增 长 率 ;(2) 建 立 混 合 付 费 系 统 从 而 避 免 未 来 税 率 的 上 升 (Feldstein and Samwick,1997;Feldstein, 1999b) 医 疗 储 蓄 账 户 一 旦 成 功, 发 展 起 来 的 高 扣 除 额 和 高 共 同 保 险 费 会 成 为 先 例, 会 影 响 到 未 来 Medicare 的 救 济 金 和 享 受 Medicare 的 人 口 的 消 费 激 励 作 用 Medicare 混 合 付 费 系 统 可 以 合 并 税 收 融 资 性 Medicare 年 金 和 就 业 人 员 在 退 休 医 疗 储 蓄 账 户 的 存 款 合 并 后 的 资 金 可 以 用 来 支 付 退 休 人 员 喜 好 的 医 疗 计 划 : 类 似 现 在 Medicare 的 全 面 保 险 计 划, 医 疗 保 健 组 织 的 成 员 保 险 计 划, 或 高 扣 除 额 和 高 共 同 保 险 费 的 便 宜 的 保 险 计 划 除 此 以 外, 就 业 人 员 可 以 把 这 部 分 资 金 存 到 其 退 休 医 疗 储 蓄 账 户 上, 以 便 退 休 后 支 付 医 疗 保 险, 从 而 大 幅 度 降 低 了 退 休 后 再 购 买 保 险 时 的 不 对 称 信 息 问 题 VII. 结 束 语 社 会 保 障 改 革 在 美 国 和 其 他 国 家 正 处 在 试 行 阶 段 决 策 者 有 能 力 改 进 社 保 项 目, 对 失 业 人 员, 退 休 人 员, 和 病 人 提 供 保 障 经 济 学 家 们 可 以 对 加 深 我 们 对 社 保 制 度 影 响 的 理 解, 提 供 新 的 项 目 设 计 作 出 贡 献 在 以 上 论 述 中 我 强 调 了 使 用 政 府 管 理 的, 对 失 业, 退 休, 和 医 疗 提 供 保 障 的 个 人 投 资 式 账 户 这 种 账 户 具 有 增 加 保 障 范 围 和 力 度, 降 低 扭 曲 程 度 的 潜 力, 同 时 也 赋 予 个 人 更 多 的 选 择 我 对 经 济 政 策 持 乐 观 态 度 演 讲 的 大 部 分 时 间 都 用 于 讨 论 我 们 现 行 社 保 项 目 的 不 足, 错 误, 和 改 进 的 办 法 我 相 信 政 策 时 会 改 变 的 经 济 学 家 对 政 策 改 变 所 做 出 的 贡 献 在 过 去 二 十 年 中 的 重 要 政 策 改 革 中 随 处 可 见 但 是 经 济 学 家 在 为 未 来 设 计 更 好 的 政 策, 教 育 公 众 和 决 策 者 改 革 的 益 处 等 方 面 还 有 更 多 的 任 务 去 做 21

22 参 考 文 献 Baily, Martin. Some Aspects of Optimal Unemployment Insurance. Journal of Public Economics, December 1978, Vol. X, Issue 3, pp Chetty, Raj. Optimal Unemployment Insurance When Income Effects are Large. National Bureau of Economic Research (Cambridge, MA) Working Paper 10500, May Congressional Budget Office, Social Security and Private Saving: A Review of the Empirical Evidence, Washington, DC: U.S. Government Printing Office, Coronado, Julia Lynn, Don Fullerton and Thomas Glass. The Progressivity of Social Security. National Bureau of Economic Research (Cambridge, MA) Working Paper 7520, February Feldstein, Martin. A New Approach to National Health Insurance. The Public Interest. 1971, No Lowering the Permanent Rate of Unemployment. Joint Economic Committee, U.S. Congress, 1973a.. Economics of the New Unemployment. Public Interest, Fall 1973b, No. 33, pp Social Security, Induced Retirement and Aggregate Capital Accumulation. Journal of Political Economy, September-October 1974, Vol. LXXXII, No. 5, pp Temporary Layoffs in the Theory of Unemployment. Journal of Political Economy, October 1976, Vol. LXXXIV, Issue 5, pp "The Effect of Unemployment Insurance on Temporary Layoff Unemployment." American Economic Review, December 1978a, Vol. LXVIII, Issue 5, pp "The Welfare Cost of Capital Income Taxation," Journal of Political Economy, April 1978b Part 2, Vol. LXXXVI, No. 2, pp S "Should Social Security be Means Tested?" Journal of Political Economy, June 1987b, Vol. XCV, No. 3, pp Lowering the Permanent Rate of Unemployment, Joint Economic Committee, U.S. Congress, Washington, D.C., The Missing Piece in Policy Analysis: Social Security Reform. The Richard T. Ely Lecture. American Economic Review, May 1996a, Vol. LXXXII, Issue 2, pp "Social Security and Saving: New Time Series Evidence," National Tax Journal, 1996b, Vol. XLIX, No. 2, pp Privatizing Social Security. Chicago: The University of Chicago Press, Transition to a Fully Funded Pension System: Five Economic Issues. in Horst Siebert, ed., Redesigning Social Security, Kiel, University of Kiel, pp, , 1998b.. Tax Avoidance and the Deadweight Loss of the Income Tax. Review of Economic and Statistics, November 1999, Volume LXXXI, No. 4, pp Prefunding Medicare. American Economic Review, May 1999b, Vol. LXXXIX, Issue 2, pp Comment on Peter Diamond, Administrative Costs and Equilibrium Charges with Individual Accounts. John Shoven, ed., Administrative Aspects of Investment-Based Social Security Reform. Chicago: The University of Chicago Press, 2000, pp Reducing the Risk of Investment Based Social Security Reform. National Bureau of Economic Research (Cambridge, MA) Working Paper XXXXX, 2005a.. Restructuring Social Security. National Bureau of Economic Research (Cambridge, MA) Working Paper XXXXX, 2005b. 22

23 Feldstein, Martin and Altman, Dan. Unemployment Insurance Savings Accounts. National Bureau of Economic Research (Cambridge, MA) Working Paper 6860, December Feldstein, Martin and Gruber, Jon. A Major Risk Approach to Health Insurance Reform. James Poterba, (ed.), Tax Policy and the Economy, Chicago: University of Chicago Press, 1995, pp Feldstein, Martin and Liebman, Jeffrey. Social Security. in Alan Auerbach and Martin Feldstein, eds., The Handbook of Public Economics, Amsterdam: Elsevier Science, 2002a, pp Feldstein, Martin and Liebman, Jeffrey. The Distributional Effects of an Investment-Based Social Security System, in M. Feldstein and J. Liebman, eds., Distributional Aspects of Social Security and Social Security Reform, Chicago: University of Chicago Press, 2002b, pp Feldstein, Martin and Poterba, James. "Unemployment Insurance and Reservation Wages." Journal of Public Economics, Vol. XXIII, Issues 1& 2, February-March 1984, pp Feldstein, Martin and Samwick, Andrew. "Social Security Rules and Marginal Tax Rates," National Tax Journal, March 1992, Vol. XLV, No. 1, pp Feldstein, Martin and Samwick, Andrew. The Economics of Prefunding Social Security and Medicare Benefits. Ben S. Bernanke and Julio J. Rotemberg, eds., NBER Macroeconomics Annual, Cambridge, MA: MIT Press, 1997, pp Feldstein, Martin and Samwick, Andrew. The Transition Path in Privatizing Social Security. Martin Feldstein, ed., Privatizing Social Security. Chicago: Chicago University Press, 1998a, pp Feldstein, Martin and Samwick, Andrew. Potential Effects of Two Percent Personal Retirement Accounts. Tax Notes, May 4, 1998b, Vol. LXXIX, No. 5, pp Feldstein, Martin and Samwick, Andrew. Potential Paths of Social Security Reform, in J. Poterba, ed., Tax Policy and Economy 2001, Volume 16, Cambridge, MA: MIT Press, 2002, pp Feldstein, Martin and Siebert, Horst. Social Security Pension Reform in Europe. Chicago: The University of Chicago Press, Friedman, Milton. Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press, Goldberg, Fred and Graetz, Michael. Reforming Social Security: A Practical and Workable System of Personal Retirement Accounts. John Shoven, ed., Administrative Aspects of Investment based Social Security Reform, Chicago: The University of Chicago Press, 2000, pp Gruber, Jonathan. The Consumption Smoothing Benefits of Unemployment Insurance. American Economic Review, March 1997, Vol. LXXXVIII, Issue 1, pp Gruber, Jonathan and Wise, David. Introduction and Summary. Jonathan Gruber and David Wise, eds., Social Security and Retirement Around the World, Chicago: The University of Chicago Press, 1999, pp Harris, Seymour. Economics of Social Security. New York: McGraw Hill, Katz, Lawrence and Meyer, Bruce. The Impact of the Potential Duration of Unemployment Benefits on the Duration of Unemployment. Journal of Public Economics, February 1990, Vol. XLI, Issue 1, pp