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戚铸贺
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会计研究关于国库会计的定位与发展文刘贵生摘要中国人民银行国库局本文通过分析国库会计与预算会计国库会计与银行会计的关系总结了当前国库会计的基本定位从发展的角度探讨了国库会计在未来政府会计中的定位及其将发挥的重要作用并提出了深化国库会计改革的具体建议关键词国库会计预算会计银行会计政府会计国库会计既不是孤立存在的也并不是完全独立存可见

1 会计研究关于国库会计的定位与发展文刘贵生摘要中国人民银行国库局本文通过分析国库会计与预算会计国库会计与银行会计的关系总结了当前国库会计的基本定位从发展的角度探讨了国库会计在未来政府会计中的定位及其将发挥的重要作用并提出了深化国库会计改革的具体建议关键词国库会计预算会计银行会计政府会计国库会计既不是孤立存在的也并不是完全独立存可见讨论国库会计与预算会计的关系主要在的它与预算会计银行会计有着千丝万缕的联是分析在现行预算会计体系中国库会计与其他预系从未来发展的角度看在我国实行政府会计制算会计之间的关系问题这种关系集中体现在以下度是必然选择那么国库会计与政府会计又是什么两个方面关系实行政府会计将对国库会计产生什么影响厘清这些关系对于明确国库会计的定位探索国库会计未来的改革与发展无疑具有重要意义一国库会计与其他预算会计共同为国家预算执行和管理服务一是国库会计与其他预算会计共同参与预算执一国库会计与预算会计的关系问题在我国现行预算会计体系中国库会计是其重要组成部分如下图所示行预算会计核算和监督中央与地方各级政府预算执行情况以及行政事业单位预算收支情况是以预算管理为中心的一个会计信息系统是我国现行与企业会计体系并立的两大会计体系之一预算会计体系的基本内容包括财政总预算会计行政单位会我国现行预算会计体系计事业单位会计和建设单位会计以及参与预算执行的国库会计和收入征解会计等可见国库会计与总预算会计税收征解会计预算单位会计共预算会计同构成了我国预算会计有机整体在国家预算执行预算单位会计行政单位会计事业单位会计总预算会计国库会计参与预算执行的其他会计税收征解会计过程中他们互相配合密切协作共同为完成国基本建设会计家预算收支任务服务二是国库会计与其他预算会计共同反映财政资金运动过程财政资金的运动从 2015年第6期总第259期月刊 05

纳税开始, 到付款结束, 其间经历复杂的过程其中, 从税款的征收到缴库过程, 属于税收征解会计的核算阶段 ; 税金缴库后的收纳划分入库形成国库资金, 以及国库资金拨付到预算单位形成单位资金的过程, 属于国库会计的核算阶段 ; 财政资金的集中 ( 入库金额 ) 具体的分配过程及其结果则属于总预算会计的核算阶段可见, 国库会计与其他预算会计分别核算财政资金运动的不同阶段,

2 纳税开始, 到付款结束, 其间经历复杂的过程其中, 从税款的征收到缴库过程, 属于税收征解会计的核算阶段 ; 税金缴库后的收纳划分入库形成国库资金, 以及国库资金拨付到预算单位形成单位资金的过程, 属于国库会计的核算阶段 ; 财政资金的集中 ( 入库金额 ) 具体的分配过程及其结果则属于总预算会计的核算阶段可见, 国库会计与其他预算会计分别核算财政资金运动的不同阶段, 并在资金运动过程中相互补充和衔接, 构成了一条完整的追踪财政资金运动的会计链条三是国库会计与其他预算会计在业务核算上相互衔接国库会计业务对预算收入原始凭证等进行归类汇总后编制的预算收入日报表和处理完毕形成的拨款凭证回执联, 是总预算会计登记收入支出分类账的唯一合法依据 ; 国库会计办理税款入库后生成的回执信息及预算收入日报表, 是税收征解会计账务核对的合法依据可见, 国库会计在会计凭证科目使用核算内容报表编制等业务上, 满足总预算会计税收征解会计的需要, 共同促进政府预算顺利执行 ; 另一方面, 国库会计通过统一制式凭证和预算收支账务信息核对, 与其他预算会计相互牵制相互监督, 保证预算收支信息真实准确 ( 二 ) 国库会计与其他预算会计在现行预算会计体系中又具有各自独立的特征一是核算目标不同财政总预算会计属于支出管理型会计, 其目标是正确反映预算执行过程中政府预算资金的集中分配及其结果, 借以加强预算管理, 提高资金的使用效益税收征解会计属于收入型会计, 其目标是正确核算和全面及时反映税收收入情况, 保证税款及时足额缴入国库国库会计属于收支管理型会计, 其目标是核算和监督国库资金的流入与流出过程及其余额的变动情况, 以确保国库资金的安全性流动性收益性为己任二是会计主体不同总预算会计的主体是各级政府, 财政部门代表政府执行预算, 充当着经办人的角色税收征解会计的主体是直接组织税款征收入库, 并与国库发生直接业务联系的税务机关国库会计主体是各级国库, 国库受政府委托承办国库收支等各类业务三是会计核算范围不同虽然国库会计与其他预算会计核算的是财政资金运动的不同阶段, 但具体的核算范围有所区别总预算会计的核算范围是预算执行过程中, 财政资金的集中分配及其结果, 包括存放国库单一账户的财政资金和存放商业银行财政专户的财政资金等, 具体涉及税收收入非税收入和基金预算收入一般预算支出和基金预算支出等税收征解会计的核算范围仅限于税收收入国库会计的核算范围是缴入国库账户的政府公共资金, 具体包括税收收入部分纳入预算管理的政府性基金和非税收入部分预算支出和预算资金的调拨等目前, 非税收入基金预算收入虽然纳入总预算会计核算范围, 但部分缴入国库部分存放财政部门在商业银行开设的财政专户, 尚未全部纳入国库会计核算范围四是会计监督重点不同从内容看, 总预算会计侧重于监督总预算部门预算和单位预算的执行情况 ; 税收征解会计侧重于监督税款是否及时足额入库, 退库手续是否合法合规 ; 国库会计侧重于监督收缴资金是否应收尽收, 收入划分留解是否正确无误, 退付 06

3 及库款支拨是否及时有据等从资金运动阶段看, 总预算会计监督是在财政资金分配阶段实施的 ; 税收征解会计监督是在税收资金的实现征收入库以及退库阶段实施的 ; 国库会计监督是在纳入国库账户管理的政府资金的入库出库环节实施的我国的预算会计体系是按组织类别构造的, 不同类别的公共组织涉及不同的预算会计分支, 对每个分支相应制定不同的会计制度, 设置不同的会计账户, 甚至采用不同的会计处理方法与程序在这一框架下, 预算会计各个分支相互割裂, 会计信息不能在财政与各预算单位及上下级政府之间及时有效传递, 影响了财政及相关部门对预算执行监控预算资源管理等职能的发挥作为预算会计各分支的重要衔接点, 国库会计应充分利用现有的系统资源优势, 进一步拓展会计核算范围改进会计核算方法优化会计核算流程, 在现行预算会计体系或未来政府会计的构建中发挥更加重要的作用二国库会计与银行会计的关系问题国库会计与银行会计的关系具体体现在国库会计与人民银行会计之间的关系由于国库是人民银行履行经理国库职责而专门设置的职能部门, 国库会计与人民银行会计具有天然的联系一是国库会计在账务核算上需要遵循人民银行会计的管理要求, 执行人民银行会计基本制度的规定二是人民银行为国库存款提供了更加安全可靠的场所人民银行作为中央银行不以营利为目的, 具有较强独立性, 将国库单一账户开设在中央银行, 有利于公共资金安全收付和保管 ; 同时人民银行可以通过全面监测分析国库资金运动情况, 有效实现财政政策与货币政策的协调三是人民银行为国库资金运动提供了安全快捷高效的清算服务中央银行作为国家的银行, 其支付清算系统为国库资金安全高效运转提供了强有力的支持, 既提高了国库会计核算的时效性准确性科学性, 也为办理国库直接支付电子化退税等创新业务开辟了广阔的发展空间另一方面, 国库会计在人民银行会计体系中又保持着相对独立性国库会计与人民银行会计的主要区别 : 一是核算对象不同 ; 二是职责和任务不同 ; 三是服务对象不同由于这些差别, 国库会计具有较强的独立性 : 首先, 国库会计单独核算, 账务自成体系, 自求平衡 ; 其次, 国库会计具有作为独立核算体系所必要的资金支付清算手段, 国库会计核算系统一点接入人民银行现代化支付系统, 各级国库还可直接参加当地的同城票据交换 ; 再次, 国库会计拥有独立的会计机构和人员, 人民银行及各分支机构均成立了专门的国库机构, 保证了国库会计核算的专业性和从业人员稳定性, 总体上满足了国库管理的需要三关于国库会计的基本定位根据以上的分析, 可以发现, 一方面, 国库会计处于整个政府预算会计体系中, 为预算会计服务 ; 另一方面, 国库会计处在央行会计体系内, 为央行会计的组成部分由此决定了国库会计既属于预算会计范畴, 同时又是人民银行会计的组成部分, 在业务核算上必须同时满足国家预算执行和中央银行会计管理的工作要求这便是当前我国国库会计的基本定位国库会计的这种定位呈现以下几个方面的显著特点 ( 一 ) 国库会计核算组织具有复杂性和协同性一是一个国库机构可以承担一个或多个国库会计主体的职责根据现行国库机构设置及国库会计核算组织形式, 某一特定的国库机构可以受一级或多级政府委托, 分别履行经理一级或多级国库的职责, 相应承担一个或多个国库会计主体的核算及报告责任在实际工作中, 一级国库机构可以同时为不同级次的政府及其财政部门 ( 如某市中心支库同时经理多个区级国库 ) 服务, 但是一级政府的经理国库职责职能由一个国库机构承担二是下级国库代上级国库处理国库收入相关业务根据目前预算收入共享分成的实际, 07

各级国库要对自身收纳的预算收入进行预算级次划分, 因此, 各级国库在核算本级国库收支运行情况的同时, 还要代上级国库收纳并处理相应预算级次的国库收入例如县级国库在核算县级预算收入的同时, 还要对其收纳的市级省级中央级收入代中心支库省分库中央国库进行业务处理上述组织安排可以科学有效的满足各级政府预算执行核算央行会计管理及国库资金汇划的需要, 实现三者的有机统一和协同发展 ( 二 )

4 各级国库要对自身收纳的预算收入进行预算级次划分, 因此, 各级国库在核算本级国库收支运行情况的同时, 还要代上级国库收纳并处理相应预算级次的国库收入例如县级国库在核算县级预算收入的同时, 还要对其收纳的市级省级中央级收入代中心支库省分库中央国库进行业务处理上述组织安排可以科学有效的满足各级政府预算执行核算央行会计管理及国库资金汇划的需要, 实现三者的有机统一和协同发展 ( 二 ) 国库会计实现了会计核算与资金运动的有机统一与其他预算会计仅进行会计核算, 不具体办理财政资金的收支不同, 国库会计处于预算收支业务的第一线, 其会计核算与财政资金运动是同步进行的国库每一项业务的发生处理过程及结果, 均伴随着相应的财政资金流入或流出, 国库收支业务办理过程就是国库会计的核算过程, 也是国库资金的运动过程例如, 国库办理税收收入入库业务过程中, 在对相应的收入级次及归属进行明确和划分的同时, 税收收入通过支付系统进入国库单一账户形成财政资金, 税收收入信息根据预算科目分类登记各级次预算收入登记簿形成预算收入报表可见, 国库通过参与预算执行, 实现了会计核算与资金运动的有机结合 ( 三 ) 国库会计信息具有综合性和多功能性首先, 国库作为办理国家预算资金收付的机关, 各级财政资金的变化都反映在国库开立的账户上, 国库会计通过如实反映国家预算收入形成和支出过程, 提供国库资金现金流量和存量信息, 为合理调度预算资金提供会计信息, 从而促进国家预算顺利执行 ; 其次, 国库资金收支及库存的变动都会对市场流动性产生影响, 通过国库会计核算反映国库资金流量存量变化, 把握国库资金运行规律, 预测国库资金变动趋势, 能为制订与执行货币政策提供有益的参考 ; 最后, 国库会计拥有丰富的预算收支信息, 通过对国库会计数据的挖掘分析, 能够反映预算收支进度结构及其来龙去脉, 是分析财政政策执行情况的重要依据 ( 四 ) 国库会计监督职能具有同步性和超然性国库资金安全高效运转离不开有效的国库会计监督国库会计监督职能除具有传统会计监督职能的内生性外, 还具有超然地位一方面, 各级国库机构依托人民银行垂直管理体制, 保证了国库会计监督的相对独立, 有利于避免地方政府及相关部门对国库工作的干预特别是, 就地方国库机构而言, 既负责经理地方国库, 也是中央国库的派出机构, 除核算本级预算收支业务外, 还要核算中央级及地方其他级次的预算收支业务由于既没有对地方利益的依赖, 也没有与中央利益的冲突, 能有力保证国库会计信息的真实可靠, 有效防止弄虚作假行为的发生另一方面, 人民银行组织架构及央行工作的非营利性有利于国库会计在发挥监督职能的过程中坚守客观公正的原则国库会计在办理政府预算收支业务过程中, 实施国库事中监督, 有利于促使财政部门征收机关进一步约束和规范自身预算收支行为, 有效维护各级政府的合法权益四关于我国政府会计问题政府会计在我国还没有建立起来, 可能还有很长 08

5 的路要走, 但建立政府会计的方向应该是毋庸置疑的那么, 讨论国库会计定位问题时, 绕不开的一个问题是国库会计在未来政府会计中应如何定位为了回答这个问题, 有必要首先借鉴国外建立政府会计的一些基本经验各国政府会计并无统一模式, 因各国政治经济历史与技术等方面的差异性, 政府会计呈现出不同的特点但就共性而言, 突出表现在以下三个方面一是兼顾财务会计与预算会计双重目标对政府财务会计和预算会计关系的处理, 是任何国家或组织在构建各自政府会计理论框架时必须重点考虑的难题在美国, 不论是联邦政府会计还是地方州政府会计, 均将预算会计融入到日常的会计核算中, 即通过在日常核算的总分类账户中同时设置反映预算执行的预算会计账户和反映政府运行业绩的财务账户, 从而实现政府财务会计和预算会计的双重目标而 IPSASB( 国际公共部门会计准则理事会 ) 则是同时制定了部分基于收付实现制的会计准则来实现预算会计的目标它们或将财务会计与预算会计融合到一起, 或通过提供与报告期预算金额的比较信息, 来兼顾财务会计与预算会计双重目标的实现二是建立相互制衡的分工协作机制为了防范财政资金支付过程中徇私舞弊行为, 各国都建立了相互制衡的监督管理机制如法国在内部控制上实行支出决策者与办理者绝对分离的原则, 以形成有效的牵制 ; 在外部监督上实行监察专员的专项检查和审计法院的独立审计双重控制, 以强化系统制约作用在预算支出执行过程中, 挪威中央银行日本银行 ( 中央银行 ) 巴西银行( 商业银行 ) 都被赋予了履行事中监督的权力 : 挪威中央银行根据与财政部签订的协议, 负有监督管理国库收支代理行业务的职责 ; 日本银行 ( 中央银行 ) 具有依据通过审批的支付计划履行监督实际支付的职责 ; 巴西银行 ( 商业银行 ) 作为国库代理行, 负有代表纳税人监管国库资金使用的权力三是一些国家的中央银行都在政府会计体系中发挥着重要作用一方面, 许多国家都建立了较为彻底的国库单一账户制度, 实现真正意义的国库集中收付管理如美国英国法国德国意大利等大部分国家都是如此另一方面, 这些国家的中央银行除被赋予办理国库收支业务的基本职责外, 还不同程度的负有国库监督国库现金管理国库信息化建设等重要职责一般而言, 政府会计是一个旨在满足使用者对公共部门财务与预算信息需要的信息系统 1, 目标是反映各级政府公共受托责任的履行有效的政府会计应该能够全面及时准确反映政府的公共受托治理责任, 正确引导政府的公共选择, 是政府高效治理廉政透明和实现相应的政治效应和经济效益的重要基础在我国, 现行预算会计体系比较接近政府会计, 但与国外政府会计相比, 我国预算会计还存在着较大差距 : 我国的预算会计体系是按组织类别构造的, 不同类别的公共组织涉及不同的预算会计分支, 对每个分支相应制定不同的会计制度, 设置不同的会计账户, 甚至采用不同的会计处理方法与程序在这一框架下, 从横向上资金流经的过程来看, 财政总预算会计主管单位会计二级或基层预算会计之间是相互割裂的, 部分学者将之称为预算会计的两张皮 2 ; 从纵向上预算会计的核算范围来看, 现行预算会计核算对象相对狭窄, 一些资产负债等未能纳入其核算范围, 这不但无法满足公共部门财务管理和成本核算的需要, 而且还可能导致预算执行结果上的虚假平衡, 这也属于隐藏信息的道德风险类型 3 也就是说, 我国预算会计既未全面记录与提供各级政府有关预算执行全范围全流程信息, 也未能反映各级政府的财务状况我国政府会计改革既要提供完整的财务信息, 也不能削弱预算管理 1. 王雍君, 政府预算会计问题研究, 经济科学出版社, 王雍君, 以国库会计为中心构造政府会计, 中央财经大学学报, 路军伟, 双轨制政府会计模式研究, 厦门大学出版社,

的功能基于此, 一些学者提出建立我国政府会计应进行功能划分, 适度分离政府财务会计和政府预算会计政府财务会计关注的是政府整体的财务状况与运营成果等方面, 强调政府管理者在使用公共资源上的绩效性行为受托责任 ; 政府预算会计的目的应旨在反映和控制政府预算的执行过程, 关注的主要是政府预算程序中的预算执行阶段 4 在我国未来政府会计建立中, 国库会计将发挥重要的作用

6 的功能基于此, 一些学者提出建立我国政府会计应进行功能划分, 适度分离政府财务会计和政府预算会计政府财务会计关注的是政府整体的财务状况与运营成果等方面, 强调政府管理者在使用公共资源上的绩效性行为受托责任 ; 政府预算会计的目的应旨在反映和控制政府预算的执行过程, 关注的主要是政府预算程序中的预算执行阶段 4 在我国未来政府会计建立中, 国库会计将发挥重要的作用由于国库会计是对进入国库单一账户的国库资金运动过程及其结果的核算与监督, 从未来发展趋势看, 全部政府性资金都应该进入国库单一账户, 全部政府性支出都应该从国库单一账户办理拨付因此, 通过国库一本账, 能够完整反映预算收支存信息, 由此决定了在未来政府预算会计的架构中, 国库会计成为预算会计各分支的重要衔接点, 具有弥合现行预算会计体系分裂状况的天然优势通过国库一本账提供及时可靠和全面的预算收支信息, 最终实现一级政府 ( 一级财政 ) 一套预算会计账户一本预算会计账簿的目标同时政府预算会计可以通过国库会计实现会计系统与预算系统的有效衔接 : 在预算编制阶段, 国库会计可以为本期预算编制提供上一时期预算收支情况的反馈信息 ; 在预算执行阶段, 国库会计可以及时提供预算与实际执行情况的比对信息, 进而强化会计合规性控制, 促进预算执行管理 ; 在预算报告阶段, 国库会计通过提供国库会计报告, 有利于信息使用者对预算执行情况做出客观评价五关于国库会计的改革与发展无论从现行预算会计体系观察, 还是从未来建立我国政府会计制度进行分析, 国库会计的重要地位都是不言而喻的但是, 应清醒看到, 目前国库会计还存在诸多缺陷, 突出表现在以下几个方面一是国库会计尚不能完整全面地反映财政资金收支信息衡量会计系统是否运行良好的关键在于 : 能否全面及时连续的提供使用者所需要的信息我国国库会计反映的是纳入国库单一账户的财政资金运动过程及其结果, 而目前实际情况是, 由于财政专户以及财政收支过渡账户的存在, 还有相当部分的政府性资金并未进入国库单一账户, 由此直接导致国库会计信息不完整不全面, 大大影响了国库会计信息的质量二是国库会计信息还存在政策性失真的现象在收入预算执行阶段, 国库会计在部分财政资金从财政专户或预算收入过渡户缴入国库单一账户的时点对财政收入予以确认和计量, 但现实情况是当资金从缴款人账户扣款成功并进入财政专户或预算收入过渡户时便已形成财政收入, 被人为沉淀在国库单一账户之外的财政专户中, 导致国库会计对部分财政收入的确认时间滞后于实际形成时间, 影响了国库会计信息的及时性在支出预算执行阶段, 由于国库集中收付制度改革尚未全面覆盖, 我国财政资金支付分别通过拨款和集中支付方式进行, 在拨款方式下, 国库会计以拨款时间和金额确认并计量财政支出, 即通常所说的以拨作支, 若预算单位未发生付款行为, 这些财政资金就表现为预算单位内部的现金结余, 未形成实际支出, 国库会计确 4. 张琦, 政府会计改革 : 系统重构与路径设计, 东北财经大学出版社,

7 认时间早于财政支出实际发生时间 ; 在集中支付方式下, 国库会计以与零余额账户清算时间和金额确认并计量财政支出, 此时财政资金已通过商业银行预付给最终收款人, 实际支出已经形成, 国库会计确认时间晚于财政支出实际发生时间, 凡此种种, 不可避免地导致国库会计信息失真三是国库会计监督存在缺位与弱化的现象国库会计基本职能之一就是通过记录和追踪纳入国库单一账户财政资金的来龙去脉, 确保对预算执行过程实施有效的会计控制国库会计控制包含两方面内容 : 预算刚性控制与预算收支业务合规性控制由于国库会计自身原因以及体制性缺陷等因素的影响, 一方面, 国库会计对预算刚性控制存在缺位现象, 另一方面, 对预算收支业务的合规性控制又存在着被弱化的趋势前者主要表现在国库会计只记录各个预算科目的实际发生数, 并不记录经人代会审核的具有法律效力的预算数, 由此导致在预算执行过程中, 国库会计不能有效追踪每个支出科目下预算数与实际发生数的差异而在现实工作中, 更改追加预算的情况时有发生, 预算刚性控制大打折扣甚至流于形式后者主要表现在现行国库集中支付制度中先支付后清算流程设计, 客观上导致国库逐笔实时的事中监督名存实亡针对以上问题, 国库会计应着力于从以下几个方面深化改革, 以更好地发挥国库会计职能, 更有效地服务于国家预算执行一是建立健全国库单一账户制度彻底清理各类财政专户预算收入过渡户, 并在法律层面严禁开设财政专户对于确有必要开设的财政专户, 应将相关账户开设在国库, 确保所有政府收入支出结存通过唯一的政府账户国库单一账户进行核算同时, 明确国库对财政存款开户的具体监督管理权责, 通过加强对财政部门及预算单位的开户管理, 实现对政府财政资金的集中化管理在此基础上, 进一步规范政府收支的确认方式, 防止相关预算会计口径不一致所造成的信息混乱以及确认方式不科学所导致的信息失真二是改进国库会计核算方法, 提高国库会计信息反映的完整性一方面, 尝试将预算数纳入国库会计核算范围国库会计在记录预算执行实际发生数的同时, 可以尝试记录预算数国库会计通过同时记录预算数实际执行数, 可以清晰反映预算执行偏差和执行进度, 为政府及相关部门监控预算执行过程, 加强预算执行合规性控制以及采取适当的预算调节措施等提供决策参考另一方面, 进一步规范预算收支核算, 多维度反映预算收支信息比如, 上下级财政之间的资金往来, 就拨款用途而言, 有补助调度款工资拨款还款等, 但财政部门提交国库的库款支拨凭证往往都使用一个调拨科目, 或者不同财政部门对同一用途的调拨支出使用不同的支出科目, 导致国库会计对于调拨类支出的信息反映过于笼统对此, 要进一步细化政府收支分类科目中的调拨类收支科目, 统一规范各级财政部门办理调拨类收支过程中的科目使用, 并举一反三, 使国库会计对所有国库收支的反映尽可能明细而详实同时, 国库会计在记录政府收支分类科目的基础上, 应增加对拨款的来源用途性质等多维度的信息记录, 以进一步丰富国库会计信息的内涵, 满足不同层面信息使用者对国库信息的需求三是引入修正的收付实现制, 进一步完善国库会计计量基础在国库会计计量基础的选择上, 需要充分考虑预算管理的需要当预算管理以保证预算资金使用的合规性为目标时, 它将侧重于资金的过程控制, 在该目标要求下, 由于收付实现制下的现金信息比权责发生制下的应计信息更有利于信息使用者理解, 往往采用收付实现制当预算管理以提高政府公共资源的使用绩效为目标时, 它将侧重于对政府公共资源的存量结构与流量的反映, 在这一目标要求下, 权责发生制更能发挥优势, 弥补收付实现制在信息披露方面的不足由于我国目前更强调预算资金使用的合规性, 因而以收付实现制为记账基础是恰当的但随着国库现金管理等国库创新业务不断发展, 对国库现金管理等个 11

别交易和事项采用修正的收付实现制进行确认, 对于进一步提高国库会计信息的质量, 更好满足信息使用者的需求是有益的四是改造国库集中支付流程, 充分发挥国库会计监督职能国库集中收付制度改革的前提与核心是集中, 即财政资金集中到国库单一账户, 收入全部缴入国库单一账户, 支出全部由国库单一账户直达最终收款人账户但是, 改革初期囿于当时客观条件, 采取了国库单一账户体系的过渡做法,

8 别交易和事项采用修正的收付实现制进行确认, 对于进一步提高国库会计信息的质量, 更好满足信息使用者的需求是有益的四是改造国库集中支付流程, 充分发挥国库会计监督职能国库集中收付制度改革的前提与核心是集中, 即财政资金集中到国库单一账户, 收入全部缴入国库单一账户, 支出全部由国库单一账户直达最终收款人账户但是, 改革初期囿于当时客观条件, 采取了国库单一账户体系的过渡做法, 在集中支付流程设计上采用国库间接支付模式, 即商业银行先支付, 人民银行后清算, 并允许财政资金存放在国库之外的财政专户上现在看来, 国库单一账户体系的账户设置与先支付后清算的支拨方式暴露出许多弊端, 应在建立国库单一账户的基础上, 进一步优化国库资金支拨流程改进国库资金支拨方式近期目标, 现行财政直接支付业务应回归各级国库直接办理 ; 财政授权支付业务可暂由各级国库委托商业银行办理为此, 需进一步采取以下配套措施 (1) 完善国库存款账户体系设计在国库会计核算系统中建立国库存款账户体系, 国库在为财政部门开设国库单一账户的基础上, 为每一家预算单位设立一个或多个分类账户, 所有账户核算的资金均纳入国库存款范畴国库会计通过建立国库分类账户系统, 同时记录预算数预算授权额度预算执行数, 全程追踪预算执行进度只有在实际支付行为发生时, 才将财政资金从国库存款账户拨付出去 (2) 加快国库与财政部门联网, 全面推进预算支出电子化通过预算支出联网, 减轻人工业务处理压力, 不断增强各级国库直接办理集中支付业务的能力在实现预算支出电子化的基础上, 直接支付授权支付指令由财政部门预算单位通过联网系统发给国库部门, 支付指令执行的明细信息也由国库部门通过联网系统及时转发给财政部门和各预算单位, 既提高了财政收支的时效性, 也大大提高了财政收支的透明度 (3) 充分发挥国库会计事中监督逐笔审核合规控制作用在相关的法规制度中进一步明确国库会计事中监督的职能, 建立健全国库部门与财政部门相互合作又相互制衡的机制, 为确保国库资金安全奠定坚实的制度基础 (4) 不断丰富支付工具在国库业务中的应用目前, 国库只支持预算单位的委托付款和转账业务, 不支持预算单位使用银行汇票银行本票现金支取等支付结算方式要积极探索现金支票汇票等多种支付工具在国库业务中的应用, 通过不断丰富完善国库支付方式, 逐步将全部财政授权支付业务收回各级国库直接办理五是完善国库会计报告体系, 进一步提高国库会计信息的使用价值国库会计报告的作用, 就是为报表使用者输送所需的信息国库会计报告使用者包括各级政府及其财政部门征收机关以及人代会审计部门和与国库收支直接相关的社会公众各级人民银行也是国库会计信息的主要使用者这些不同的信息使用者, 信息需求各不相同, 而且, 同一使用者的信息需求也会因时而变一个健全的会计报告体系, 就是要最大限度地满足不同信息使用者多方面的信息需求当前, 应注重做好两方面的工作一是进一步完善国库会计报表体系包括丰富现行国库会计报表的内容, 试编国库资金流量表等二是加强国库会计分析科学设计国库会计分析框架, 使国库会计分析与国库统计分析有机结合, 不断增强国库会计信息的针对性时效性科学性, 更好地发挥国库服务于财政政策与货币政策制订执行及其相互协调的支撑作用 12