壹 前 言 我 國 國 防 二 法 十 年 實 施 現 況 檢 討 與 未 來 挑 戰 ( 草 稿 僅 供 討 論 使 用 ) 大 同 大 學 資 訊 經 營 所 副 教 授 曾 章 瑞 為 肆 應 我 國 推 動 政 府 民 主 化 與 軍 隊 國 家 化 等 發 展 需 要, 立 法 院 在 88 年 9 月 提 出 國 防 法 立 法 暨 國 防 部 組 織 法 修 正 兩 法 案 ( 一 般 簡 稱 國 防 二 法 ),89 年 1 月 5 日 立 法 院 第 四 屆 第 二 期 三 讀 通 過 完 成 立 法 和 修 法 程 序,89 年 1 月 29 日 公 布, 期 以 三 年 籌 備 調 整 後 實 施, 惟 正 式 全 面 展 開 時 間 為 91 年 3 月 1 日 國 防 二 法 的 施 行, 不 僅 牽 動 我 國 國 防 長 遠 發 展, 也 高 度 影 響 國 軍 的 建 軍 備 戰, 此 立 法 與 修 法 內 容, 既 突 顯 國 家 民 主 化 歷 程 的 具 體 貢 獻, 卻 也 是 國 軍 組 織 發 展 運 作 走 向 文 人 領 軍 與 軍 令 軍 政 軍 備 三 大 體 系 一 元 領 導 的 歷 史 性 變 革 為 確 保 國 防 二 法 的 施 行 能 符 合 國 防 發 展 需 要 及 達 成 立 法 與 修 法 的 理 念 與 目 標, 監 察 院 在 98 年 2 月 19 日 第 4 屆 第 7 次 國 防 及 情 報 委 員 會 提 出 決 議, 由 黃 煌 雄 委 員 趙 昌 平 委 員 余 騰 芳 委 員 及 李 炳 南 委 員 等 四 位, 組 成 專 案 調 查 研 究 小 組, 就 此 國 防 二 法 執 行 過 程 的 窒 礙 成 效 與 目 標 落 差, 以 及 可 能 的 改 善 空 間 等, 進 行 調 查 研 究, 並 提 出 98 年 度 專 案 研 究 國 防 二 法 實 施 成 效 與 檢 討 報 告, 其 中 提 出 28 項 結 論 與 建 供 國 防 部 研 究 參 考 國 防 事 務 是 大 眾 事 務 之 一 環, 國 防 事 務 的 透 明 化, 也 是 觀 察 一 個 國 家 民 主 化 的 重 要 指 標 值 此 我 國 在 政 治 改 革 方 面 多 所 進 展 的 同 時, 國 防 部 為 配 合 國 家 法 治 化 民 主 化 的 需 要, 積 極 致 力 於 國 防 事 務 的 改 革 與 透 明 化, 一 方 面 希 望 國 人 多 多 瞭 解 國 防 事 務, 並 透 過 全 民 國 防 的 運 作 機 制 進 而 支 持 國 防 ; 另 一 方 面 也 透 過 國 會 與 權 責 單 位 的 監 督, 進 而 尋 求 廣 大 社 會 民 意 的 共 識 支 持, 提 出 可 持 續 進 行 必 要 修 法 作 業 的 參 考, 俾 國 防 部 門 能 落 實 依 法 行 政 與 精 進 國 防 改 革 及 發 展 作 為 貳 國 防 二 法 實 施 概 況 與 回 顧 依 據 國 防 二 法 制 訂 的 法 規, 國 防 部 統 管 全 國 國 防 事 務, 對 各 中 央 相 關 部 門 與 地 方 機 構, 執 行 該 部 主 管 事 務 時, 有 依 法 指 示 監 督 之 責 依 法, 國 防 部 主 要 掌 理 下 列 事 項 : 1
一 關 於 國 防 政 策 之 規 劃 建 議 及 執 行 事 項 二 關 於 軍 事 戰 略 之 規 劃 核 議 及 執 行 事 項 三 關 於 國 防 預 算 之 編 列 及 執 行 事 項 四 關 於 軍 隊 之 建 立 及 發 展 事 項 五 關 於 國 防 科 技 與 武 器 系 統 之 研 究 及 發 展 事 項 六 關 於 兵 工 生 產 與 國 防 設 施 建 造 之 規 劃 及 執 行 事 項 七 關 於 國 防 人 力 之 規 劃 及 執 行 事 項 八 關 於 人 員 任 免 遷 調 之 審 議 及 執 行 事 項 九 關 於 國 防 資 源 之 規 劃 及 執 行 事 項 十 關 於 國 防 法 規 之 管 理 及 執 行 事 項 十 一 關 於 軍 法 業 務 之 規 劃 及 執 行 事 項 十 二 關 於 政 治 作 戰 之 規 劃 及 執 行 事 項 十 三 關 於 後 備 事 務 之 規 劃 及 執 行 事 項 國 防 部 為 有 效 掌 理 前 述 所 列 事 項, 於 部 本 部 下 面 設 置 之 主 要 單 位, 包 含 : 一 戰 略 規 劃 司 二 人 力 司 三 資 源 司 四 法 制 司 五 軍 法 司 六 後 備 事 務 司 七 部 長 辦 公 室 八 史 政 編 譯 室 九 督 察 室 等, 係 以 政 策 與 戰 略 綱 要 規 劃, 採 綱 舉 目 張 架 構, 推 動 全 方 位 國 防 事 務 的 戰 力 建 構 等 任 務 此 外, 國 防 部 另 設 參 謀 本 部, 參 謀 本 部 為 部 長 的 軍 令 幕 僚 及 三 軍 聯 合 作 戰 指 揮 機 構, 掌 理 並 負 責 提 出 建 軍 備 戰 需 求 國 防 軍 事 資 源 分 配 建 議 督 導 戰 備 整 備 部 隊 訓 練 律 定 作 戰 序 列 策 定 並 執 行 作 戰 計 畫 以 及 其 他 有 關 軍 隊 指 揮 事 項 ; 參 謀 本 部 之 組 織 則 另 以 法 律 訂 定 為 周 延 與 有 效 執 行 軍 備 工 作, 國 防 部 依 據 國 防 部 組 織 法 第 七 條 規 定, 完 成 制 定 軍 備 局 組 織 條 例 之 立 法 程 序, 並 於 民 國 92 年 1 月 22 日 公 布 實 施 在 國 防 二 法 與 軍 備 局 組 織 條 例 等 重 要 法 規, 陸 續 完 成 立 法 程 序 後, 國 防 部 的 組 織 架 構 與 運 作 機 制, 已 可 從 下 列 圖 示 瞭 解 其 一 體 性 與 關 聯 性 : 2
軍 政 軍 令 軍 備 國 防 體 制 之 基 本 架 構 部 長 軍 備 副 部 長 軍 政 副 部 長 參 謀 總 長 軍 令 軍 政 軍 備 軍 備 軍 備 局 指 導 軍 政 部 本 部 及 各 軍 種 司 令 部 需 求 軍 令 參 謀 本 部 ( 聯 戰 機 構 ) 供 籌 給 補 訓 籌 練 建 指 運 揮 用 三 軍 各 級 作 戰 部 隊 參 考 民 國 93 年 國 防 報 告 書 ~ 初 稿 民 93 年 7 月 28 日 ; 頁 166 調 製 48 此 由 文 人 領 軍 加 上 軍 政 軍 令 軍 備 三 元 運 作, 一 元 指 揮 的 架 構, 旨 在 依 民 主 政 府 體 制, 從 文 人 領 導 的 作 為 中, 達 到 : 一 建 置 以 軍 政 架 構 推 動 國 防 資 源 獲 得 管 理 戰 略 規 劃 建 軍 及 兵 力 籌 建 等 戰 力 籌 建 核 心 功 能, 並 發 揮 效 益 ; 二 建 置 以 軍 備 架 構 執 行 武 器 系 統 獲 得 管 理 戰 備 籌 補 與 科 技 研 發 等 系 統 籌 獲 核 心 功 能, 並 發 揮 效 益 ; 三 建 置 以 軍 令 架 構 平 戰 一 體 性 戰 力 整 備 與 戰 力 整 合 發 揮 等 戰 力 運 籌 核 心 功 能, 並 發 揮 效 益 因 此, 在 國 防 二 法 正 式 施 行 八 年 後, 若 要 對 國 防 部 執 行 國 防 二 法 的 成 效 進 行 檢 討 與 精 進, 試 以 上 述 一 體 三 架 構 功 能 與 效 益 模 試 探 索, 深 度 對 照 與 檢 視 國 防 部 與 各 相 關 組 織 機 構 的 執 行 概 況, 即 可 瞭 解 相 關 窒 礙 問 題 監 察 院 四 位 委 員 專 案 調 查 的 8 個 月 研 究 過 程, 曾 先 後 諮 詢 國 內 專 家 學 者 及 國 軍 現 役 退 役 將 領 30 餘 名, 也 訪 視 國 軍 27 個 單 位 ; 其 所 撰 述 的 報 告, 也 經 過 和 現 任 國 防 部 高 部 長 林 鎮 夷 參 謀 總 長 軍 政 副 部 長 楊 念 祖 先 生 及 軍 備 副 部 長 趙 世 璋 上 將 等 人 對 談 討 論, 其 最 後 歸 納 的 結 論 與 建 議, 應 可 作 為 歸 納 現 行 國 防 二 法 施 行 窒 礙 與 需 要 修 法 救 濟 需 求 之 參 考 因 此, 本 文 嘗 就 此 28 項 結 論 與 建 議, 梳 理 問 題 摘 要 臚 列 如 下 : 1. 國 防 部 長 由 軍 職 退 役 轉 任 者, 應 於 相 關 法 令 中 明 文 規 範 退 役 3
後 一 定 年 限 之 限 制, 以 符 文 人 領 軍 的 精 神 ( 文 人 領 軍 根 本 問 題 ) 2. 為 落 實 國 防 二 法 文 人 部 長 的 立 法 精 神, 國 防 部 對 於 國 防 部 長 職 務 代 理 順 位 的 函 令 解 釋, 應 予 法 制 化 ( 文 人 領 軍 根 本 問 題 ) 3. 鑒 於 這 些 年 來, 軍 中 所 衍 生 的 不 正 之 風 及 相 繼 爆 發 的 弊 端, 為 維 護 軍 事 領 域 之 純 淨 空 間, 國 防 部 領 導 階 層 理 應 展 現 魄 力 與 決 心, 嚴 防 政 治 力 介 入 軍 中 事 務 ( 文 人 領 軍 衍 生 問 題 ) 4. 制 定 軍 事 戰 略 所 賴 的 國 家 安 全 戰 略, 迄 無 明 確 之 官 方 文 件 可 供 依 循, 國 安 會 亟 宜 正 視 此 等 問 題, 積 極 依 法 辦 理 ( 國 家 體 制 與 國 防 部 門 軍 文 關 係 基 本 問 題 ) 5. 國 防 部 部 分 法 定 高 司 組 織 在 未 經 修 法 程 序 下 數 度 調 整, 使 組 織 趨 於 不 安, 未 來 應 以 此 為 鑑, 有 關 組 織 改 造, 務 循 法 制 作 業 為 妥 適 之 處 理 ( 武 人 文 化 不 足 之 文 人 領 軍 素 質 問 題 ) 6. 做 為 文 人 國 防 部 長 左 右 手 的 戰 規 司 及 整 評 室 主 官 任 期 應 力 求 穩 定, 在 人 才 獲 得 經 費 預 算 及 督 導 層 級 等 方 面, 允 宜 充 實 或 調 整 ( 武 人 文 化 不 足 之 文 人 領 軍 素 質 問 題 ) 7. 國 防 文 官 是 協 助 文 人 領 軍 的 重 要 一 環, 但 國 防 二 法 施 行 以 後, 文 官 體 系 迄 未 完 整 建 立, 其 在 進 用 人 數 功 能 及 教 育 培 養 上, 均 有 加 強 及 完 善 之 空 間 ( 武 人 文 化 及 文 人 武 化, 教 育 機 制 與 執 行 不 力 之 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 問 題 ) 8. 國 防 二 法 的 精 髓 之 一, 便 是 確 立 三 軍 聯 合 作 戰 指 揮 機 構, 但 現 行 聯 戰 指 揮 體 系 仍 未 達 平 戰 合 一 之 要 求, 尚 待 強 化 精 進 ( 軍 令 參 謀 本 部 體 系 與 原 軍 總 總 部 轉 型 後, 聯 戰 指 揮 機 構 功 能 與 參 謀 本 部 組 織 平 戰 時 指 揮 層 級 與 運 作 權 責 問 題 ) 9. 國 防 二 法 施 行 以 來, 國 軍 軍 事 建 案 在 軍 種 提 案 與 聯 參 審 查 過 程 上, 能 否 摒 棄 軍 種 本 位, 確 實 符 合 防 衛 作 戰 所 需 的 聯 戰 要 求, 允 宜 客 觀 檢 討 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 軍 政 軍 令 與 軍 備 專 業 均 衡 功 能 問 題 ) 10. 隨 著 國 防 預 算 占 GDP3%, 以 及 國 防 二 法 的 實 施, 相 對 偏 低 的 國 軍 軍 事 教 育 經 費 亟 待 增 加, 有 關 聯 合 作 戰 訓 練 經 費 尤 待 強 化 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 軍 政 軍 令 與 軍 備 專 業 均 衡 功 能 問 題 ) 11. 國 防 部 軍 備 局 所 屬 中 科 院 行 政 法 人 化 有 其 必 要, 自 應 儘 速 促 4
成, 然 法 人 化 後 如 何 與 國 軍 建 軍 需 求 不 致 脫 節, 應 予 嚴 格 檢 視 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 軍 政 軍 令 與 軍 備 專 業 均 衡 功 能 問 題 ) 12. 中 科 院 行 政 法 人 化 通 用 後 勤 逐 步 委 外 或 外 購 專 用 後 勤 回 歸 各 軍 總 部 後, 現 行 軍 備 體 系 之 架 構 及 其 功 能 如 何 強 化, 均 值 得 檢 討 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 軍 備 與 產 業 軍 民 兩 用 體 制 功 能 問 題 ) 13. 國 防 部 規 劃 成 立 智 庫 應 予 支 持, 對 於 相 關 重 大 國 防 議 題, 亦 可 考 量 請 益 卸 任 部 長 總 長 及 高 階 將 領 等, 以 示 對 傳 承 之 尊 重 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 軍 民 國 防 專 業 功 能 整 合 問 題 ) 14. 國 防 部 允 宜 就 國 軍 未 來 應 有 之 兵 力 規 模, 運 用 適 當 模 式 詳 加 推 定, 以 尋 求 客 觀 有 力 的 確 切 數 據, 避 免 先 射 箭 後 畫 靶, 俾 符 合 現 實 戰 備 之 需 求 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 專 業 決 策 模 式 之 功 能 問 題 ) 15. 從 十 年 兵 力 規 劃 精 實 案 到 精 進 案 兩 階 段 之 執 行, 目 前 基 層 作 戰 部 隊 官 兵 的 裁 減 空 間 已 屬 有 限, 爾 後 對 於 國 軍 組 織 的 調 整 及 員 額 之 精 簡, 國 防 部 理 應 從 高 司 及 非 戰 鬥 部 隊 著 手, 方 為 允 當 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 建 軍 兵 力 結 構 客 觀 分 析 專 業 功 能 問 題 ) 16. 政 府 應 開 創 國 際 視 野, 賦 予 國 軍 在 國 際 維 和 救 災 及 海 上 救 援 等 方 面 之 揮 灑 空 間 ; 國 防 部 對 此 並 應 做 好 執 行 準 備 ( 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 發 展 中, 專 業 文 官 質 量 不 足, 未 能 發 揮 軍 事 外 交 文 人 角 色 與 能 量 之 專 業 功 能 問 題 ) 從 上 述 監 委 們 所 提 出 的 結 論 與 建 議 中, 大 致 上 可 以 架 構 出 監 委 們 所 關 注 的 重 點 基 本 上, 從 文 人 的 角 度 與 思 考, 對 國 防 組 織 功 能 與 運 作 內 容, 看 到 的 問 題, 也 多 半 可 溯 源 到 與 文 人 組 織 運 作 相 關 的 問 題 對 於 與 國 防 軍 事 專 業 度 高 的 部 分, 監 委 的 報 告 中, 呈 現 的 較 為 有 限 因 此, 對 於 真 正 施 行 達 八 年 的 國 防 二 法, 我 們 必 須 把 國 防 軍 事 專 業 基 因 一 併 投 入 探 索, 以 達 全 光 譜 檢 視 國 防 二 法 施 行 的 現 況 問 題 參 國 防 二 法 執 行 問 題 分 析 探 索 過 去 十 年, 包 含 兩 年 多 的 整 備 與 八 年 多 的 執 行, 國 防 二 法 的 推 動, 事 實 上, 國 內 的 環 境 歷 經 兩 次 政 權 轉 移 與 一 次 自 然 災 害, 對 國 防 事 務 的 經 營, 以 及 組 織 人 事 的 發 展, 有 相 當 大 的 影 響 由 於 國 防 領 5
導 政 策 制 定 及 作 業 施 行, 都 與 決 策 過 程 與 人 事 運 用 影 響 相 關, 所 以, 在 探 索 過 去 八 年 的 國 防 二 法 施 行 問 題, 必 須 將 此 影 響 納 入 考 量, 並 客 觀 避 免 偏 見 分 析 此 外, 過 去 八 年, 在 國 際 戰 略 環 境 恐 怖 主 義 興 起, 區 域 政 經 變 化 影 響 兩 岸 關 係 由 緊 張 對 立 轉 為 密 切 交 流, 在 國 防 二 法 牽 動 的 國 防 策 略 與 事 務 經 營 上, 其 運 行 的 內 容 與 緩 急 決 策, 事 實 上, 也 相 當 度 影 響 國 防 二 法 的 施 行, 因 此, 在 檢 視 國 防 二 法 施 行 的 窒 礙 問 題 探 討 實, 也 必 須 客 觀 迴 避 其 可 能 的 影 響 其 間 可 以 整 理 歸 納 者, 包 含 : 一 民 國 89-97 年 間, 國 防 政 策 或 國 防 戰 略 為 有 效 嚇 阻 防 禦 固 守, 戰 略 上, 建 軍 內 容 包 含 被 動 性 攻 擊 行 武 器 之 籌 獲, 以 及 區 域 性 軍 事 合 作 的 可 能 二 民 國 98- 迄 今, 國 防 政 策 或 國 防 戰 略 為 防 禦 固 守 有 效 嚇 阻, 加 上 募 兵 制 的 實 施, 戰 略 上, 兩 岸 交 流 與 和 平 發 展 為 國 家 政 策 指 導, 依 此, 國 防 政 策 資 源 獲 得 與 運 用 發 展, 相 當 程 度 上, 會 與 前 項 作 為 不 同 三 國 會 要 求 與 國 防 部 政 策 制 定, 形 塑 國 防 事 務 的 四 年 期 國 防 總 檢 (QDR), 也 直 接 指 導 了 國 軍 建 軍 備 戰 與 國 防 事 務 發 展 的 內 容 方 向 及 作 法 因 此, 儘 管 在 過 去 8 年 期 間, 國 防 部 在 文 人 領 軍 軍 政 軍 令 一 元 化 組 織 再 造 建 軍 備 戰 軍 備 發 展 等 方 面 均 有 顯 著 進 展 ; 然 在 內 部 環 境 方 面, 國 軍 先 後 歷 經 十 年 兵 力 規 劃 精 實 案 精 進 案 等 高 司 組 織 重 整 及 兵 力 結 構 調 整 等 重 大 變 革 於 此 同 時, 在 兩 岸 關 係 方 面, 也 因 政 黨 輪 替 政 策 轉 變, 以 及 兩 岸 政 策 變 動 所 形 成 國 防 安 全 威 脅 的 社 會 認 知 差 異, 政 黨 輪 替 後 衍 生 的 社 會 不 穩 定 性, 產 業 外 移 與 經 濟 衰 退 影 響 實 質 國 力 的 發 展, 以 及 社 會 少 子 化 與 兩 岸 經 濟 發 展 人 口 陸 移 所 衍 生 役 男 問 題 等, 均 影 響 國 軍 達 成 任 務 的 能 力 與 維 護 國 家 安 全 的 挑 戰 其 次 ; 在 外 在 環 境 衝 擊 之 下, 各 國 的 國 防 思 想 戰 略 指 導, 乃 至 於 軍 事 組 織, 因 911 恐 怖 攻 擊 而 有 所 蛻 變 加 之 持 續 進 行 的 阿 富 汗 戰 爭 與 伊 拉 克 戰 爭 所 引 發 的 衝 擊 再 則 ; 全 球 性 的 氣 候 暖 化 與 國 際 原 物 料, 因 供 需 失 調 所 衍 生 的 環 境 難 民 與 資 源 掠 奪, 使 得 各 國 的 軍 事 事 務 革 新 (RMA) 與 前 瞻 性 的 戰 略 規 劃, 必 須 與 時 俱 進, 方 可 立 於 不 敗 之 地 綜 合 內 外 部 環 境 對 國 防 事 務 規 劃 發 展 的 影 響, 以 及 歸 納 監 察 院 研 6
提 的 意 見 等, 本 文 試 臚 列 宏 觀 問 題 的 關 鍵 因 素 如 后, 作 為 大 家 討 論 的 參 考, 至 於 執 行 細 節 問 題 等, 則 不 納 入 文 字 整 理 範 疇 一 軍 職 轉 任 文 人 部 長 及 軍 政 軍 令 軍 備 一 元 領 導 檢 討 : 一 般 而 言, 世 界 各 國 的 國 防 體 系, 概 區 分 為 軍 政 與 軍 令 兩 大 體 系, 另 有 部 分 國 家 單 獨 增 設 軍 備 體 系, 如 法 國 之 軍 備 體 系 中 國 大 陸 之 總 裝 總 後 體 系 等, 均 屬 此 一 模 式 我 國 自 民 國 建 立 以 來, 早 期 因 國 情 特 殊, 國 防 體 制 悉 遵 德 國 軍 制, 採 軍 政 軍 令 二 元 化 其 中 ; 軍 政 體 系 以 國 防 部 部 本 部 及 其 所 屬 單 位 為 主, 包 括 部 長 辦 公 室 人 力 司 物 力 司 法 制 司 主 計 局 與 軍 法 局 等 單 位 ; 至 於 軍 令 系 統 則 以 參 謀 總 長 為 翹 楚, 下 轄 參 謀 本 部 所 屬 各 聯 參 及 各 軍 種 總 司 令 部 ( 含 早 期 之 聯 勤 總 部 ), 戰 時 則 直 接 聽 命 於 最 高 統 帥, 並 對 最 高 統 帥 負 責 依 此 設 計, 國 防 部 ( 部 本 部 ) 以 籌 劃 國 防 資 源, 制 訂 有 關 國 防 法 規, 建 立 國 防 武 力 為 其 主 要 職 能, 併 與 行 政 院 其 他 各 部 會 共 同 運 作 之 至 於 參 謀 本 部, 則 為 三 軍 統 帥 ( 總 統 ) 軍 事 幕 僚 長, 承 統 帥 之 命 行 軍 事 作 戰 有 關 之 調 度 與 行 止 此 一 軍 政 軍 令 二 元 論 的 國 防 體 制, 平 時 雖 有 相 輔 相 成 的 功 能, 但 戰 時 在 戰 爭 資 源 戰 爭 目 標 軍 事 行 動, 乃 至 於 指 揮 掌 握 方 面, 猶 有 不 盡 理 想 之 處 軍 備 體 系 則 負 責 軍 備 整 備 相 關 事 宜, 支 援 軍 令 作 戰 之 需 求 軍 備 體 系 秉 於 獨 立 自 主 的 國 防 工 業, 與 自 力 更 生 籌 建 國 防 武 力 的 理 念, 在 軍 備 副 部 長 指 導 之 下, 責 成 軍 備 局 所 屬 的 中 科 院 聯 勤 兵 工 廠 事 業 生 產 單 位 及 民 間 協 力 廠 商, 負 責 籌 供 補 給 各 類 型 武 器 裝 備 換 言 之, 國 防 部 部 本 部 專 注 在 軍 政 ( 含 軍 備 ) 工 作 及 對 外 事 務, 使 得 建 軍 工 作 專 業 化 參 謀 總 長 為 部 長 之 軍 事 幕 僚 長, 也 是 軍 令 系 統 的 事 務 官, 受 部 長 責 成 指 揮 三 軍 聯 合 作 戰 參 謀 本 部 專 注 在 軍 令 指 揮 執 行 與 效 能 提 升, 讓 用 兵 指 揮 常 態 化 快 速 化 與 科 技 化 至 於 新 增 的 軍 備 體 系, 則 秉 於 獨 立 自 主 籌 供 補 給 的 任 務 之 下, 使 軍 政 軍 令 軍 備 凝 為 一 元 ( 一 體 ) 然 其 三 者 實 施 迄 今, 猶 有 下 列 事 項 需 待 進 一 步 釐 清, 諸 如 : ( 一 ). 現 任 高 階 軍 職 轉 任 的 文 人 領 軍 模 式, 徒 具 形 式, 難 以 發 揮 文 人 領 軍 效 益 : 由 於 國 防 二 法 完 成 立 法 後, 適 值 政 黨 輪 替, 新 執 政 政 府 為 了 穩 定 軍 隊 領 導, 直 接 以 參 謀 總 長 轉 任 文 官 部 長 方 式 進 行 文 人 領 軍, 此 種 文 人 領 導 模 式, 其 實 還 是 脫 離 不 了 軍 種 本 位 派 系 運 用 軍 人 思 維 軍 事 決 策, 甚 至 是 官 官 相 護 之 窠 臼 此 類 領 導 模 式 影 響 所 及, 使 得 軍 政 軍 令 軍 備 三 體 系 完 整 運 作, 一 7
元 領 導 的 價 值, 限 縮 成 為 軍 令 體 係 出 身 人 員 主 導 國 防 決 策 的 必 然 現 象 事 實 上, 對 軍 政 軍 令 軍 備 應 有 的 獨 立 運 作 專 業, 以 及 必 須 客 觀 整 合 的 決 策 功 能 都 難 以 發 揮 ( 二 ). 類 似 西 方 軍 轉 文 最 低 年 限 條 款 闕 如 : 西 方 國 家 在 落 實 文 人 領 軍 的 法 規 中, 多 有 軍 轉 高 階 文 官 的 年 限 要 求, 一 般 部 長 階 層 多 為 六 年 旋 轉 門 條 款 此 六 年 條 款 旨 在 讓 職 業 軍 職 人 員 能 夠 適 度 轉 型, 在 心 智 決 策 思 維 社 會 文 化 政 府 機 制 與 國 際 戰 略 環 境 等 方 面, 都 有 較 成 熟 的 文 人 特 質, 以 利 其 領 軍 整 體 國 防 部 門 時, 能 恰 如 其 分, 同 時 也 可 以 和 盤 根 錯 節 的 軍 方 關 係, 做 適 度 的 時 間 距 離 調 整 ( 三 ). 組 織 調 整 後 的 機 制 有 效 性 待 釐 清 與 功 能 重 建 : 國 防 組 織 重 新 調 整 後, 由 於 功 能 定 位 待 適 應, 以 及 傳 統 單 位 功 能 的 平 戰 角 色 存 在 實 質 差 異, 使 得 組 織 的 運 作, 包 含 聯 合 作 戰 機 制 與 軍 種 司 令 部 等 的 平 戰 角 色 等 的 扮 演, 都 有 待 庚 續 釐 清 或 重 新 調 整 定 位 ( 四 ). 組 織 功 能 發 揮 與 職 責 角 色 定 位 不 足 : 國 防 二 法 實 施 之 後, 緣 於 國 軍 的 軍 事 體 系 在 軍 政 軍 令 軍 備 三 大 系 統 分 置 之 下, 軍 事 戰 略 改 由 軍 政 部 門 主 導, 而 非 由 軍 令 系 統 策 擬, 致 使 軍 事 專 業 無 從 發 揮 加 之 文 人 部 長 必 須 獨 自 面 對 複 雜 而 龐 大 的 軍 事 專 業 事 務, 在 力 有 未 逮 或 不 勝 負 荷 下, 反 而 阻 滯 文 人 領 軍 的 美 意 其 次 ; 依 據 國 防 部 長 在 總 統 部 長 參 謀 總 長 三 軍 司 令 連 貫 一 體 的 指 揮 鏈 路, 部 長 同 時 身 兼 軍 政 軍 令 軍 備 之 全 責, 有 助 於 發 揮 軍 政 軍 令 軍 備 一 元 論 的 體 制 但 在 軍 事 作 戰 與 野 戰 用 兵 階 層, 作 戰 指 揮 機 制 悉 由 部 長 授 權 總 長 執 行, 但 卻 並 無 任 何 監 督 機 制 可 供 制 衡, 不 僅 導 致 三 軍 統 帥 國 防 部 長 難 以 在 軍 事 戰 略 方 面 有 所 置 喙, 甚 至 於 在 國 防 資 源 方 面, 行 政 院 僅 能 透 過 國 防 預 算 對 國 防 部 有 所 制 約, 但 院 長 對 國 防 事 務 方 面 亦 難 以 深 入 此 外, 在 部 長 不 能 視 事 的 狀 況, 例 如 出 國 等, 究 竟 係 由 軍 政 副 部 長 或 參 謀 總 長 代 理 等, 也 是 問 題 二 文 人 領 軍 與 文 人 運 用 現 況 檢 討 : 為 建 立 文 人 領 軍 與 一 元 化 的 國 防 體 制, 國 防 部 長 直 接 掌 握 軍 政 軍 令 與 軍 備 三 大 體 系, 乃 是 國 防 二 法 規 劃 的 重 中 之 重 在 國 防 組 織 上, 軍 令 為 整 個 國 防 專 業 的 技 術 核 心, 專 責 戰 力 提 升 與 作 戰 之 執 行 ; 軍 政 體 系 則 保 護 與 支 援 軍 令 體 系, 負 責 資 源 規 劃 分 配 與 8
成 效 督 察 ; 軍 備 體 系 為 支 援 軍 令 體 系, 專 責 後 勤 之 發 展 獲 得 部 署 保 修 之 任 務 而 現 行 陸 海 空 軍 軍 種 司 令 部, 繼 精 實 案 及 精 進 案 組 織 調 整 功 能 簡 化 之 後, 有 關 戰 略 預 警 情 報 戰 略 規 畫 軍 隊 建 設 已 併 入 參 謀 本 部 ; 各 軍 種 司 令 部 僅 負 責 戰 備 演 訓 準 則 發 展 野 戰 後 勤 補 給 與 獲 得 等 實 務, 有 助 於 組 織 面 的 上 下 分 工 儘 管 此 一 構 想 目 前 已 初 具 成 效, 但 在 文 人 領 軍 與 軍 文 關 係 (civil-military relations) 方 面, 仍 有 商 榷 之 處 文 人 領 軍 的 精 神, 固 然 在 於 文 人 統 制 的 規 範, 但 其 精 神 在 於 尊 重 軍 人 在 軍 事 領 域, 具 有 高 度 的 軍 事 專 業 的 能 力 與 自 主 性 質 言 之, 同 處 一 室 的 軍 文 關 係, 軍 人 不 可 以 超 越 其 本 分, 挑 戰 文 人 領 軍 的 權 威, 文 人 制 定 基 本 的 外 交 與 軍 事 政 策, 軍 人 必 須 高 度 服 從 ; 但 文 人 也 要 堅 守 軍 文 之 間 的 執 掌 分 際, 充 分 尊 重 軍 人 的 專 業 以 國 防 二 法 公 諸 之 後 的 準 備 工 作 而 言, 國 防 部 為 落 實 國 防 組 織 規 劃 作 業, 曾 於 民 國 89 年 4 月 19 日 及 5 月 29 日, 先 後 策 頒 指 導 綱 要 及 實 施 計 畫, 詳 予 律 定 各 單 位 規 劃 作 業, 及 相 關 配 套 法 案 之 研 修 工 作 期 程 民 國 89 年 5 月 起, 國 防 部 要 求 各 次 室 及 相 關 司 處, 已 依 指 導 綱 要 及 計 畫 所 訂 之 實 施 要 領 作 業 原 則 等 相 關 規 定, 正 式 展 開 規 劃 作 業, 迄 民 國 89 年 6 月 底 止, 軍 政 體 系 部 分 各 規 劃 組 之 實 施 計 畫 與 規 劃 報 告 多 已 完 成, 正 進 行 協 調 階 段, 概 於 7 至 9 月 依 組 織 規 劃 作 業 流 程 進 行 審 查, 規 劃 工 作 預 期 在 民 國 92 年 2 月 1 日 前 可 全 部 完 成 但 在 8 年 之 後, 晉 用 的 文 職 人 員 及 配 套 措 施 仍 無 法 達 成 1/3 的 目 標 ; 此 文 職 人 員 質 量 不 足 現 象, 使 軍 文 間 能 互 補 發 揮 預 期 目 標 的 問 題 原 因, 概 述 如 下 : ( 一 ). 文 人 武 化 與 武 人 文 化 不 足 的 問 題 : 由 於 國 防 部 為 能 盡 速 達 成 文 人 佔 組 織 人 數 1/3 的 目 標, 除 吸 納 退 役 軍 職 人 員 外, 同 時 也 爭 取 一 般 文 職 人 員 轉 任 惟 前 者 二 三 十 年 軍 人 的 文 化 思 維 及 決 策 模 式, 後 者 數 十 年 文 人 技 術 官 僚 的 作 法 ; 前 者 缺 乏 文 人 客 觀 的 決 策 立 場, 後 者 缺 乏 國 防 軍 事 專 業 的 經 驗 與 知 識 ; 兩 相 影 響 之 下, 此 類 文 人 武 化 與 武 人 文 化 的 文 官 總 成, 事 實 上, 當 然 難 以 建 立 軍 文 關 係 中, 國 防 組 織 被 期 待 文 人 以 中 性 立 場 取 代 軍 職 聯 參 的 軍 種 本 位, 發 揮 組 織 專 業 政 策 研 訂 與 決 策 之 功 能 ( 二 ). 缺 乏 多 元 長 期 發 展 文 官 體 系 的 教 育 機 制 與 人 事 歷 練 制 度 : 觀 察 美 國 的 國 防 體 系 的 文 官 制 度, 其 體 制 上 有 下 列 案 例 特 色 : 1. 自 大 學 階 段, 以 獎 金 計 畫 培 養 ; 9
2. 軍 轉 文 職, 從 低 階 開 始 ; 3. 軍 政 軍 令 軍 備 體 系, 文 武 官 員 培 訓 一 體 進 行, 包 含 指 參 與 戰 略 教 育 等 ; 4. 文 官 體 制, 跨 部 門 交 流 歷 練, 包 含 國 防 外 交 與 國 安 體 系 ; 5. 文 官 體 制, 人 才 於 各 體 制 內 垂 直 運 用 發 展 ; 6. 政 治 任 命 職 務 多, 可 以 彈 性 納 用 政 黨 屬 性 政 務 官 人 才, 推 動 政 策 ; 7. 與 國 內 智 庫, 長 期 合 作, 人 才 交 流 與 整 合 上 述 機 制, 我 國 在 推 動 文 人 領 軍 及 任 用 文 官 過 程 中, 配 套 上 或 不 足, 或 周 延 性 未 能 涵 蓋 全 方 位, 以 致 執 行 效 益 受 限 肆 影 響 未 來 修 法 因 素 及 修 法 考 量 重 點 由 於 國 內 的 政 治 因 素 常 是 政 府 決 策 與 施 政 的 影 響 關 鍵, 而 國 防 事 務 卻 又 是 必 須 以 國 家 和 社 會 整 體 利 益 思 考 的 全 民 事 務, 因 此, 為 使 國 防 二 法 之 後 續 施 行, 能 夠 真 正 符 合 我 國 國 家 利 益 以 及 支 持 國 家 政 策 發 展 所 需 的 力 量, 本 文 試 提 出 未 來 國 防 二 法 修 法 的 考 量 因 素, 也 列 舉 配 套 考 量 因 素, 以 做 為 討 論 的 參 考 一 影 響 未 來 修 法 因 素 : ( 一 ). 政 黨 政 治 氛 圍 與 意 識 形 態 對 文 人 領 軍 方 面 的 挑 戰 ( 二 ). 文 人 領 軍 前 提 下, 在 遂 行 軍 政 軍 令 軍 備 一 元 化 之 政 策 領 導 時, 面 對 兩 岸 益 愈 緊 密 的 社 會 交 流 與 經 濟 關 係, 我 國 的 國 防 戰 略 論 述 與 政 策 制 定 時, 政 策 一 元 性 的 挑 戰 ( 三 ). 兩 岸 關 係 日 趨 和 緩 後, 美 台 軍 事 關 係 的 發 展, 在 軍 備 軍 令 與 軍 政 三 者 政 策 一 貫 性 與 整 合 性 得 挑 戰 ( 四 ). 兩 岸 經 濟 關 係 牽 動 政 軍 關 係 的 發 展, 如 信 心 互 信 機 制 等, 在 軍 政 軍 令 軍 備 發 展 上, 政 策 一 體 性 考 量 得 挑 戰 二 未 來 修 法 內 容 的 配 套 考 量 : ( 一 ). 建 立 軍 轉 文 職 人 員, 包 括 政 治 任 命 的 旋 轉 門 條 款 ( 二 ). 建 立 文 職 人 員, 包 括 軍 轉 文 人 員, 教 育 交 流 與 歷 練 的 人 事 考 核 制 度, 落 實 文 人 武 化 與 武 人 文 化 的 實 施 作 為 ( 三 ). 重 新 訂 定 國 防 部 部 長 下 轄 兩 位 副 部 長 與 參 謀 總 掌 之 代 理 順 位 與 條 件, 以 利 國 防 組 織 平 戰 時 及 特 殊 狀 況 之 組 織 運 作 需 求 10
( 四 ). 研 究 制 定 受 兩 岸 關 係 影 響 的 彈 性 作 業 條 款, 預 留 足 以 預 應 兩 岸 國 防 軍 事 安 全 環 境 改 變 的 國 防 政 策 戰 略 與 狀 況 處 理 之 彈 性 依 據 例 如, 陸 委 會 或 海 基 會, 或 是 政 府 可 指 定 或 授 權 的 民 間 專 業 機 構 處 理 必 要 事 務 的 彈 性 機 制 11