第 １３ 卷第 ６ 期 ２０１１ 年 １２ 月 武 汉 科 技 大 学 学 报 社 会 科 学 版 Ｊ ｏ ｆｗｕｈａｎｕｎ ｏ ｆｓｃ Ｔｅ ｃｈ Ｓｏ ｃ ａ ｌｓｃ ｅｎｃ ｅｅｄ ｔ ｏｎ Ｖｏ ｌ １３ Ｎｏ ６ Ｄｅ ｃ ２０１１ 超大城区行政管理体制重构及其在 大都市密集区的应用 刘建军１ 郭丙生２ １ 南开大学 周恩来政府管理学院 天津 ３０００７１ ２ 六盘水市经济和信息化委员会 贵州 六盘水 ５５３００１ 摘要 为了破解行政区划对区域经济科学发展所形成的障碍 上海浦东新区 天津滨海新区等一大批超大城市 新区应运而生 与老城区相比 这些城市新区空间规模 超 大 功 能 布 局 特 殊 全 面 区 域 管 理 亟 待 加 强 但 旧 体 制整合难度较大 需要运用综合配套改革的理念从行 政 层 级 管 理 幅 度 公 共 服 务 运 行 模 式 官 员 政 绩 评 价 与 选拔任用机制 富余官员安置等领域做出新的制度设计 城市新区新的管理模式在我国基本实现均质化发展 的东部大都市密集区的行政区划整合中具有推广价值 关键词 管理体制 城市新区 综合配套改革 大都市密集区 中图分类号 Ｄ６３ 文献标志码 Ａ 文章编号 １００９ ３６９９ ２０１１ ０６ ０６９３ ０６ 政府行政效能是影响厂商投资选址的重要软 环境因素 也 是 人 才 择 业 落 户 的 重 要 参 考 行 政 积 １２１０ 平方公里 占全市 １ ５ 左右 经济总量占 全市 １ ４ 以 上 ２００９ 年 ９ 月 天 津 市 撤 销 塘 沽 管理体制是整合行政系统资源并与外部社会系统 区 汉 沽 区 大 港 区 组 建 了 滨 海 新 区 规 划 面 积 交互的组织保障 是 影 响 行 政 效 能 的 重 要 维 度 之 一 为适应区 域 经 济 一 体 化 需 要 我 国 一 些 省 市 ２２７０ 平方公里 人口 ２００ 多 万 ２００９ 年 ７ 月 郑 州市整合郑东新区 郑州经济技术开发区 白沙官 大力破除行政壁垒 积极推动行政区划整合 形成 渡产业集聚区 郑州国际物流园区 郑州国际航空 了诸如浦东新区 滨海新区 两江新区等一些超大 港区和中牟县 成立 了 郑 州 新 区 规 划 面 积 １８４０ 城市新区 近 年 来 城 市 新 区 的 人 居 功 能 日 益 凸 平方 公 里 ２００６ 年 １０ 月 沈 阳 市 整 合 沈 阳 郊 区 显 并在空间上呈现出多个新区连片发展的特征 的新城子区和沈 阳 辉 山 农 业 高 新 技 术 开 发 区 沈 适时建立与区域经济社会新形势相适应的城市管 阳虎石台经济技 术 开 发 区 沈 阳 道 义 国 家 级 星 火 理机制显得尤为紧迫 技术密集区三个 省 级 以 上 开 发 区 共 同 组 建 沈 北 一 城市新区是推进行政管理 体制改革试验的载体 新区 总面积 １０９８ 平方公里 ２０１０ 年 ６ 月 重庆 两江 新 区 成 立 包 含 重 庆 市 渝 北 区 江 北 区 北 部 新 区 北 碚 区 含 蔡 家 组 团 的 部 分 区 域 面 积 为 之初 立足于经济开发建设 利用特别授权的制度 １２００ 平方 公 里 城 市 新 区 面 积 较 大 与 老 城 区 相距 较 远 管 理 呈 分 离 状 态 管 控 难 度 较 大 新 区 创新 环 境 简 化 工 作 程 序 特 事 特 办 实 行 小 政 民众去政府机关办事也不方便 新区政府为了解 府 大服务 的园 区 化 管 理 体 制 行 政 机 构 设 置 偏 决空间面积和管 理 幅 度 过 大 问 题 就 在 新 区 管 理 重于经济管 理 如 今 经 济 社 会 发 展 形 势 的 新 变 结构和街镇之间 加 入 了 一 级 功 能 区 管 委 会 而 这 化要求城市新区体制及时作出改革创新 又增加了信息传输时滞和扭曲的可能性 作为区域发 展 新 的 增 长 极 城 市 新 区 在 成 立 一 超大城市新区对行政管理体制改革提出 了新要求 １ 辖区空间较大 传统管理体制沟通不便 ２００９ 年 ５ 月 上 海 市 撤 销 南 汇 区 建 制 将 其 ２ 区域功能的多元化和分割使管委会的协调 管理力不从心 如前所述 多 数 城 市 新 区 是 在 整 合 既 有 高 新 区 经 济 技 术 开 发 区 保 税 区 出 口 加 工 区 等 基 础 行政区域划入浦 东 新 区 新 组 建 的 浦 东 新 区 总 面 ２０１１ ０３ ０３ 收稿日期 １９８１ 男 河南叶县人 南开大学周恩来政府管理 学 院 博 士 生 主 要 从 事 区 域 经 济 发 展 与 地 方 政 府 治 理 社 会 转 作者简介 刘建军 型与政治发展研究
６９４ 武汉科技大学学报 社会科学版 ２０１１ 年第 ６ 期 上成立的 目前的管委会体制由于权力来源的特 并具有一定的人事独立管理权 殊性 没 达 到 一 级 政 府 的 建 制 只 负 责 行 政 审 批 察院 法院系统缺失 缺乏实施区域管理所必需的 ２０１０ 年 ６ 月 重 庆 两 江 新 区 城 市 挂 牌 成 立 两江新区采取 １ ３ 的管理体制 所谓 １ 是指两 江新区党工委 管 委 会 具 体 负 责 两 江 新 区 的 统 人事任免权 行政执法权等核心职能 而其所辖行 一协 调 统 一 政 策 统 一 规 划 统 一 宣 传 统 一 口 政区都是一 级 地 方 政 府 仍 实 行 原 有 体 制 受 职 径 等工作 而 ３ 则 是 指 在 开 发 任 务 上 两 江 新 权限制 管委会就 很 难 行 使 名 义 上 被 赋 予 组 织 新 区党 工 委 管 委 会 会 同 江 北 渝 北 北 碚 三 个 行 政 区规 划 审 批 功 能 区 计 划 协 调 建 设 和 招 商 项 目 筹集建设资金等 职 能 难 以 有 效 协 调 区 划 分 割 问 区 实施 １ ３ 的开发模式 平行推进 在开发平 台上 新区采取 三 拖 一 模 式 北 部 新 区 两 路 寸 题 １ 各行政区各自为政 各功能区自行其是 造 滩保税港区管委 会 是 重 庆 市 政 府 直 属 派 出 机 构 成大量低水平 低档次重复建设和引进的现象 市委 市政府委 托 两 江 新 区 管 委 会 在 业 务 上 进 行 管理 和 制 定 政 策 职 能 定 位 是 协 调 机 构 人 大 检 ３ 居住区的发展对新区全方位管理提出要求 一方面 城镇 化 的 快 速 推 进 在 空 间 上 包 围 和 工业开发区 三 个 平 台 拉 动 两 江 新 区 发 展 两 江 吞噬 旧有新区 另一方面 由于前期规划和功能 新区 的 社 会 管 理 事 务 依 然 由 江 北 渝 北 北 碚 三 布局不善 各大城市 大都市病 愈演愈烈 为此 个行政区管理 近年来的城市新 区 建 设 突 出 了 科 技 城 区 生 态 城 统一管理 再加 上 两 江 新 区 管 委 会 下 成 立 的 一 个 区 和 谐 城 区 宜 居 城 区 等 复 合 功 能 的 理 念 在 这 ２ 复合功能管理体制 ２００２ 年 ６ 月 杭 州 市 委 市 政 府 决 定 调 整 高 一规划理念指引 下 当 前 开 发 区 的 发 展 已 经 从 单 新区 和 滨 江 区 管 理 体 制 实 行 两 块 牌 子 一 套 班 纯的经济功能转 向 城 市 功 能 发 展 由 原 来 单 纯 的 子 全 交 叉 兼 职 既 按 开 发 区 模 式 运 作 又 行 使 地 制造加工生产区 转 向 工 业 生 活 和 商 贸 结 合 的 综 方党委 政府 职 能 杭 州 高 新 区 作 为 国 家 级 高 新 合区 客观上需要 管 委 会 体 制 向 全 面 的 区 域 管 理 开发区享有国家 特 殊 的 优 惠 政 策 滨 江 区 作 为 行 体制转变 同 时 由 于 知 识 创 新 源 生 成 机 制 需 要 政区具备一级政 府 的 各 项 职 能 和 杭 州 市 委 市 政 的特定条件 存在形式和空间梯度层次的布 局 ２ 府赋予的 办事不过江 收入归滨江 的特殊政策 一部分城市新区 创 新 能 力 很 弱 会 更 多 地 向 生 产 两区管理体制调整 后 高 新 区 滨 江 精 简 党 政 机 和社区功能复合发展才能维持下去 随着常住居 构 原两区的优惠政策得到叠加 民的 增 加 新 区 管 理 者 面 临 的 社 会 保 障 民 政 教 育 卫生等社会管理职能增多 客观上需要全面的 ２００６ 年 １０ 月 沈 北 新 区 成 立 其 中 蒲 河 新 城规 划 面 积 为 ２７０ 平 方 公 里 是 沈 北 新 区 改 革 开 区域管理职能 才能对所辖区实行有效的管理 放和现代化建设 的 率 先 起 步 区 实 行 了 行 政 区 管 二 当前城市新区典型的管理模式及其问题 理机构与开发区 管 理 机 构 合 署 办 公 的 复 合 体 制 从空间方位 上 看 我 国 的 城 市 新 区 多 是 整 合 新区成立了沈北 新 区 综 合 服 务 中 心 把 涉 及 为 企 中心城区 老城区 的 外 围 城 区 及 其 郊 区 乡 镇 推 动城市规模扩张而形成的 从功能定位上看 它们 业服务的 ９９ 项审批职能全部下放到服务中心 实 行 一站式 办理 一条龙 服务 大大提高了行政 多是整合高新技术开发区 经济技术开发区 科技 效率 新 区 将 全 区 ６ 个 开 发 区 和 １４ 个 乡 镇 街 产业 园 区 大 学 城 出 口 加 工 区 保 税 区 等 功 能 模 划分为功能定位和产业定位各有侧重的 ６ 个经济 块而来 总的来 看 当 前 我 国 城 市 新 区 典 型 的 管 区 成 立 经 济 区 管 委 会 分 别 发 展 ６ 个 不 同 的 产 理体制可以归纳 为 超 区 级 管 委 会 体 制 复 合 功 能 业 经济区管委 会 主 要 负 责 经 济 项 目 引 进 培 育 管理体制 实体层级 政 府 体 制 即 区 级 政 府 三 种 工作 乡 镇 负 责 社 会 事 务 管 理 在 基 层 管 理 上 实 模式 行 街道管村 体制 此举有效地革除了以乡镇为 １ 超区级管委会体制 ２００９ 年 ７ 月 郑州新区 成 立 了 超 区 级 权 能 的 单位各自为政 相互分离 互相制约和招商引资中 遍地开花 低水平开发的弊端 构建起区域整体开 管委 会 体 制 新 区 仍 不 是 一 级 政 府 新 区 工 委 管 发的平台 ３ 实行这种复合管理体制的还有青 岛 委会形式上仍是郑州市委 市政府的派出机构 却 经济技术开发区和广州开发区 部分省级经济管 理 权 限 而 且 还 保 留 国 家 赋 予 郑 ３ 实体层级政府体制 ２００９ 年 ８ 月 原 浦 东 新 区 合 并 了 南 汇 区 撤 州经济技术开发区 包括河南郑州出口加工区 的 销了 原 功 能 区 域 管 理 体 制 在 新 浦 东 １２１０ 平 方 经济管理权限 财政收支上可直接与省财政结算 公里的地域形成了 ７ １ 管 理 格 局 即 把 全 区 分 享有省辖市级经济管理权限及省下放给省辖市的
2011 年 第 6 期 刘 建 军, 等 : 超 大 城 区 行 政 管 理 体 制 重 构 及 其 在 大 都 市 密 集 区 的 应 用 695 成 了 综 合 保 税 区 陆 家 嘴 金 融 贸 易 区 张 江 高 科 技 园 区 上 海 临 港 产 业 区 金 桥 出 口 加 工 区 临 港 主 城 区 以 迪 士 尼 主 题 乐 园 项 目 为 核 心 的 国 际 旅 游 度 假 区 等 功 能 板 块 和 1 个 后 世 博 区, 并 将 浦 东 打 造 国 际 金 融 航 运 贸 易 中 心 的 各 项 目 标 落 实 到 各 个 具 体 区 域 2010 年, 新 区 撤 销 了 原 来 新 区 功 能 区 街 镇 管 理 层 级 中 的 功 能 区 层 级, 将 财 力 下 沉 权 力 下 放 重 心 下 移 到 开 发 区 和 38 个 街 镇, 力 求 做 到 区 内 事 区 内 办, 开 发 区 和 街 镇 互 不 隶 属, 都 直 接 受 新 区 政 府 管 辖 领 导, 形 成 开 发 区 和 街 镇 对 新 区 的 扁 平 型 体 制 结 构, 消 减 了 信 息 传 输 的 时 滞 和 失 真, 既 有 利 于 区 级 层 面 集 中 力 量 抓 好 7+1, 也 有 利 于 25 个 镇 13 个 街 道 的 放 开 搞 活 这 种 开 发 区 和 街 镇 功 能 明 确 平 行 对 上 的 管 理 模 式 既 是 浦 东 生 产 力 布 局 的 考 虑, 也 是 大 区 域 管 理 体 制 的 试 验, 是 一 种 体 制 设 计 这 在 探 索 适 合 大 区 域 特 征 的 行 政 管 理 体 制 上 迈 出 了 重 [4] 要 一 步 2009 年 11 月, 天 津 滨 海 新 区 撤 销 了 滨 海 新 区 工 委 管 委 会 以 及 塘 沽 汉 沽 大 港 区 现 行 建 制, 成 立 了 区 委 区 人 大 区 政 府 区 政 协 法 院 检 察 院 等 机 构 的 实 体 层 级, 新 区 在 机 构 规 模 领 导 职 位 和 行 政 编 制 上 比 原 有 3 个 行 政 区 大 幅 精 简 出 于 人 事 安 置 和 管 理 过 渡, 滨 海 新 区 组 建 了 两 类 区 委 区 政 府 的 派 出 机 构, 一 类 是 城 区 管 理 机 构, 成 立 塘 沽 汉 沽 大 港 3 个 工 委 和 管 委 会, 主 要 行 使 社 会 管 理 职 能 ; 另 一 类 是 功 能 区 管 理 机 构, 成 立 9 个 功 [5] 能 区 党 组 和 管 委 会, 主 要 行 使 经 济 发 展 职 能 ( 三 ) 城 市 新 区 现 有 管 理 体 制 的 问 题 就 特 定 新 区 体 制 演 化 过 程 来 看, 这 三 种 形 式 之 间 存 在 着 内 在 的 递 进 序 列 关 系 例 如, 浦 东 新 区 也 是 从 管 委 会 向 实 体 行 政 区 迈 进 的 超 区 级 权 能 的 管 委 会 体 制 ( 包 括 重 庆 两 江 新 区 和 郑 州 新 区 的 方 案 思 路 ), 与 2009 年 11 月 之 前 滨 海 新 区 管 理 模 式 近 似, 基 本 保 留 了 所 涉 及 的 几 个 区 的 行 政 体 系, 避 开 了 较 为 敏 感 的 行 政 体 系 架 构 变 化 及 人 事 变 动 问 题 新 区 主 要 领 导 采 用 级 别 高 配 ( 由 市 常 委 领 导 兼 任 ) 的 方 式, 灵 活 而 有 力 地 提 高 了 新 区 政 府 与 市 直 部 门 的 协 调 能 力 新 区 政 府 拥 有 较 大 的 权 力 和 独 立 性 也 有 利 于 集 中 力 量 加 速 开 发 进 程 但 是, 基 本 保 留 既 有 机 构, 又 上 加 一 个 层 级, 管 委 会 下 套 管 委 会, 形 成 市 政 府 新 区 管 委 会 下 属 管 委 会 街 镇 的 体 制, 使 得 新 区 机 构 日 趋 庞 大, 冗 员 逐 渐 增 多, 官 僚 化 倾 向 严 重, 增 加 了 协 调 难 度 和 运 行 成 本, 降 低 了 行 政 效 率, 也 带 来 了 新 区 范 围 内 发 展 与 城 市 全 局 的 衔 接 吻 合 问 题 就 现 实 来 看, 这 种 体 制 对 应 的 也 多 是 经 济 功 能 区, 辖 区 短 期 内 社 会 管 理 职 能 还 不 急 需, 还 没 有 统 一 的 人 大 机 关 司 法 系 统, 降 低 了 民 意 表 达 和 聚 合 及 行 政 监 督 的 效 能 然 而, 正 如 本 文 开 篇 谈 到 的, 随 着 形 势 的 变 化, 管 委 会 将 面 临 社 会 管 理 问 题 而 不 得 不 进 行 体 制 转 换 在 复 合 功 能 的 管 理 体 制 中, 区 政 府 与 管 委 会 合 署 办 公, 一 套 班 子 两 个 牌 子, 统 筹 了 经 济 管 理 职 能 和 社 会 管 理 职 能 但 是, 这 种 体 制 对 应 的 城 区 的 开 发 建 设 任 务 比 较 突 出, 如 果 辖 区 内 存 在 多 种 类 型 的 开 发 区 ( 例 如 广 州 萝 岗 区 ), 由 于 合 署 办 公, 区 政 府 的 每 一 个 部 门 要 面 对 几 种 开 发 区 乃 至 社 会 民 众 的 各 不 相 干 的 事 务, 这 种 混 合 作 业 降 低 了 专 业 化 效 率 就 实 体 层 级 的 政 府 体 制 而 言, 天 津 滨 海 新 区 两 类 区 委 区 政 府 的 派 出 机 构 显 示 了 改 革 的 不 彻 底 性, 并 且, 在 实 际 运 行 中, 由 于 作 为 城 区 管 理 机 构 的 工 委 和 管 委 会 在 主 要 行 使 社 会 管 理 职 能 的 同 时 暂 时 保 留 了 经 济 管 理 职 能, 而 作 为 功 能 区 管 理 机 构 的 9 个 功 能 区 党 组 和 管 委 会 主 要 行 使 经 济 发 展 职 能, 造 成 了 城 区 管 理 机 构 和 功 能 区 管 理 机 构 的 掣 肘 浦 东 新 区 的 体 制 改 革 突 破 还 是 比 较 大 的, 从 长 远 看, 滨 海 新 区 撤 销 新 区 政 府 与 街 镇 开 发 区 之 间 的 派 出 层 级 是 必 然 趋 势 浦 东 新 区 管 理 体 制 的 问 题 只 在 于 区 政 府 管 理 幅 度 过 大, 同 时 也 存 在 纵 向 体 制 上 下 对 应 的 问 题, 这 成 为 超 大 城 市 新 区 下 一 步 需 要 突 破 和 完 善 的 共 同 之 处 二 城 市 新 区 管 理 体 制 综 合 配 套 改 革 的 推 进 路 径 我 国 当 前 的 行 政 管 理 体 制 脱 胎 于 计 划 经 济, 还 存 在 许 多 不 适 应 市 场 经 济 发 展 和 民 主 管 理 的 问 题 从 国 家 批 复 设 立 的 七 大 新 区 ( 上 海 浦 东 天 津 滨 海 横 琴 新 区 重 庆 两 江 郑 州 新 区 沈 北 新 区 和 浙 江 舟 山 群 岛 新 区 ) 来 看, 几 乎 都 被 赋 予 了 进 行 体 制 机 制 创 新 的 重 任 同 时, 在 区 域 经 济 发 展 中, 居 民 家 庭 企 业 和 政 府 是 三 部 门 经 济 循 环 模 型 的 主 体 政 府 作 为 服 务 者 和 管 理 者, 其 工 作 应 该 立 足 于 居 民 生 活 和 企 业 生 产 需 要 : 一 是 居 民 就 近 就 业, 到 区 政 府 及 其 各 部 门 办 事 方 便 快 捷 ; 二 是 企 业 经 营 成 本 最 低, 包 括 原 料 购 进 成 品 输 出 人 才 招 用 市 场 交 易 等 方 面 的 成 本 为 此, 城 市 新 区 管 理 体 制 创 新 应 遵 循 以 下 基 本 理 念 进 行 综 合 配 套 改 革 : 以 转 变 政 府 职 能 提 高 行 政 效 能 为 中 心, 推 动 社 会 参 与, 探 索 建 立 重 大 决 策 的 协 商 协 调 专 家 咨 询
696 武 汉 科 技 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 2011 年 第 6 期 评 估 论 证 公 示 听 证 等 制 度, 实 现 多 中 心 治 理 ; 部 分 领 域 打 破 属 地 管 理 原 则, 引 入 政 府 服 务 供 给 竞 争 客 户 导 向 的 工 作 机 构 布 局, 等 等 ( 一 ) 空 间 开 发 规 划 要 兼 顾 经 济 性 和 行 政 管 理 的 便 利 性 在 新 区 规 划 上, 基 于 缓 解 城 市 交 通 压 力 的 需 要, 要 秉 承 组 团 发 展 理 念, 形 成 各 功 能 模 块 的 产 业 园 区 商 贸 区 居 民 社 区 间 隔 集 聚 局 面, 空 间 上 各 个 模 块 具 备 综 合 功 能 并 在 边 缘 松 散 组 合, 这 样 各 功 能 模 块 既 可 以 独 立 成 为 一 个 系 统, 满 足 范 围 内 企 业 生 产 和 居 民 生 活 的 基 本 需 求, 使 人 口 就 近 定 居 下 来, 减 少 因 工 作 需 要 流 动 带 来 的 交 通 需 求 同 时, 在 功 能 模 块 内 部, 依 据 产 业 园 区 商 贸 区 居 民 社 区 等 服 务 对 象 的 特 征 布 设 政 府 机 构 配 备 人 员 ; 企 业 集 聚 的 地 方 定 位 为 经 济 功 能 区, 产 业 规 划 市 场 监 管 等 经 济 管 理 部 门 可 以 密 集 些 ; 居 民 集 聚 的 生 活 区, 适 当 密 集 布 局 社 会 管 理 部 门, 使 社 会 管 理 职 能 和 人 员 重 心 下 移 到 居 民 社 区 这 样, 企 业 和 社 区 在 空 间 上 各 自 独 立 并 成 集 约 状 态 分 布, 达 到 专 业 化 高 密 度 精 细 化 管 理 的 目 标 ( 二 ) 实 行 层 级 间 职 责 异 构, 适 度 扩 大 管 理 幅 度 城 市 新 区 面 积 一 般 较 大, 在 这 样 的 空 间 区 域 内 没 有 人 大 政 协 等 民 意 机 关 也 是 不 合 理 的, 所 以 要 适 时 撤 销 开 发 区 工 委 管 委 的 经 济 功 能 区 名 称, 直 接 成 立 新 区 区 委 区 人 大 区 政 府 区 政 协, 赋 予 充 分 的 行 政 管 理 权 力, 减 少 行 政 体 制 的 层 级 数, 实 行 两 级 政 府 体 制, 留 足 基 层 社 会 自 治 活 动 的 弹 性 空 间, 区 内 形 成 一 级 政 府 新 区 和 办 事 处 两 级 管 理 的 扁 平 组 织 由 于 机 构 设 置 职 责 安 排 和 政 治 生 态 环 境 问 题 等 原 因, 我 国 中 央 和 地 方 地 方 之 间 以 及 部 门 之 间 的 权 责 划 分 交 叉 重 叠 模 糊 不 清, 致 使 问 责 难 以 界 定 负 责 对 象, 这 是 问 责 难 以 落 实 的 一 个 重 要 原 因 所 以, 机 构 设 置 要 打 破 传 统 的 按 行 业 上 下 对 口 左 右 对 齐 的 模 式, 而 立 足 于 职 能 互 补 条 块 整 合 和 简 化 审 批 优 化 政 府 工 作 流 程 重 心 下 移 的 原 则, 加 大 管 理 幅 度, 推 行 大 部 制, 克 服 职 责 不 清 带 来 的 推 诿 扯 皮 可 以 考 虑 综 合 设 置 内 部 管 理 公 共 服 务 经 济 管 理 社 会 管 理 等 四 个 职 能 模 块 内 部 管 理 模 块 主 要 包 括 办 公 室 ( 内 设 接 待 办 ) 公 务 员 管 理 局 ( 与 组 织 部 机 构 编 制 办 公 室 合 署 办 公 ) 监 察 局 ( 与 纪 检 委 合 署 办 公 ) 审 计 局 外 事 侨 务 局 直 属 机 关 事 务 管 理 局 ; 公 共 服 务 模 块 包 括 财 政 税 务 局 司 法 局 教 育 局 文 化 新 闻 出 版 广 播 电 视 局 国 土 资 源 与 规 划 局 城 乡 建 设 和 环 境 保 护 局 ( 涵 盖 住 房 城 乡 建 设 和 环 境 保 护 职 能 ) 公 安 局 ( 含 消 防 人 防 职 能 ) 公 用 事 业 局 ( 涵 盖 市 政 水 务 园 林 管 理 职 能 ); 经 济 管 理 模 块 包 括 发 展 改 革 和 统 计 局 ( 内 设 重 点 项 目 办 ) 科 技 经 济 贸 易 委 员 会 ( 整 合 工 业 科 技 交 通 运 输 信 息 化 中 小 企 业 局 安 监 职 能 ) 商 委 ( 涵 盖 商 务 旅 游 职 能 ) 国 资 委 和 市 场 监 管 局 ( 考 虑 到 垂 直 管 理 和 双 重 领 导 问 题, 将 工 商 物 价 质 检 药 监 安 监 归 集 于 一 起, 并 涵 盖 部 分 城 管 职 能 ) 农 委 ( 涵 盖 农 林 牧 渔 业 管 理 和 扶 贫 工 作 职 能 ) 等 部 门 ; 社 会 管 理 模 块 包 括 就 业 和 社 会 保 障 局 ( 内 设 住 房 公 积 金 管 理 中 心 ) 社 会 事 务 局 ( 涵 盖 民 政 民 族 宗 教 信 访 等 职 能 ) 人 口 健 康 委 员 会 ( 涵 盖 人 口 和 计 划 生 育 卫 生 等 工 作 职 能 ) 其 中, 对 于 涉 及 区 域 整 体 利 益 面 向 全 区 企 业 和 居 民 的 公 共 服 务 职 能 模 块 和 招 商 职 能 模 块 主 要 由 区 级 政 府 负 责, 企 业 生 产 经 营 性 事 务 管 理 模 块 主 要 由 开 发 区 负 责, 社 会 管 理 职 能 模 块 主 要 由 街 镇 负 责, 区 级 政 府 对 街 镇 和 开 发 区 工 作 进 行 监 督 指 导 依 据 事 务 特 性, 通 过 职 责 异 构, 可 以 一 定 程 度 上 压 缩 管 理 幅 度 在 理 顺 层 级 关 系 的 基 础 上, 在 政 府 部 门 内 部, 要 做 好 组 织 诊 断 和 工 作 流 程 再 造, 去 掉 重 复 多 余 的 环 节, 优 化 办 事 程 序 ; 在 政 府 部 门 之 间, 要 完 善 部 门 议 事 规 则, 重 构 部 门 间 分 工 协 作 机 制, 形 成 统 一 高 效 的 运 行 机 制 在 政 府 与 社 会 公 众 关 系 上, 要 强 化 行 政 监 督 机 制, 探 索 建 立 行 政 问 责 效 能 评 估 效 能 投 诉 电 子 监 察 等 制 度 ( 三 ) 推 动 人 事 制 度 改 革 和 政 绩 评 价 机 制 创 新 干 部 人 事 制 度 改 革 是 政 治 体 制 改 革 的 核 心 问 题, 然 而, 时 至 今 日, 除 了 领 导 职 务 终 身 制 被 打 破 以 外, 其 余 问 题 均 未 得 到 很 好 解 决, 造 成 了 官 僚 主 [6] 义 过 分 集 权 家 长 作 风 特 权 现 象 挥 之 不 去 治 政 首 在 治 吏, 塑 造 广 纳 群 贤 人 尽 其 才 能 上 能 下 充 满 活 力 的 干 部 管 理 体 制 是 形 成 优 秀 干 部 队 伍 的 关 键 如 何 制 订 新 区 官 员 激 励 机 制, 提 高 其 工 作 精 神 状 态, 对 于 区 划 整 合 的 顺 利 推 进 和 新 区 行 政 效 能 的 提 高 十 分 重 要 一 是 在 用 人 机 制 上 采 取 公 开 选 拔 竞 争 上 岗, 并 试 行 和 推 广 政 府 合 同 制 雇 员, 扩 大 干 部 甄 选 的 来 源, 增 加 干 部 队 伍 的 流 动 性, 提 高 干 部 队 伍 的 活 力 二 是 完 善 政 绩 考 核 机 制, 推 行 目 标 管 理 和 岗 位 责 任 制, 为 干 部 竞 争 择 优 上 岗 提 供 支 撑 三 是 妥 善 安 置 富 余 官 员 对 于 领 导 干 部 的 分 流, 一 方 面, 新 区 人 大 政 协 机 关 的 设 立 和 适 应 城 乡 一 体 化 管 理 的 人 员 重 心 下 移 乡 镇 社 区 形 成 双 层 制 大 都 市 治 理 模 式, 这 会 消 释 因 撤 并 区 县 机 关 部 门 造 成 的 一 部 分 富 余 人 员 ; 另 一 方 面, 对
2011 年 第 6 期 刘 建 军, 等 : 超 大 城 区 行 政 管 理 体 制 重 构 及 其 在 大 都 市 密 集 区 的 应 用 697 于 合 并 造 成 的 领 导 职 位 数 减 少 的 局 面, 实 行 中 层 副 职 领 导 竞 聘 上 岗 制 度, 竞 聘 失 败 的 50 岁 以 下 的 领 导 干 部 上 提 一 级 转 为 非 领 导 职 务,50 岁 以 上 的 领 导 干 部 可 以 级 别 上 调 一 级 工 资 照 发, 但 提 前 退 休 对 于 其 他 工 作 人 员, 主 要 考 虑 转 移 到 乡 镇 街 道 办 事 处, 充 实 到 市 场 监 管 社 区 ( 村 务 ) 服 务 公 安 司 法 等 行 政 执 法 和 社 会 管 理 领 域, 组 成 社 工 队 伍 对 居 民 进 行 上 门 服 务, 将 各 种 矛 盾 化 解 在 萌 芽 状 态, 进 而 自 下 而 上 地 保 持 城 市 社 会 的 稳 定 同 时, 积 极 拓 展 教 育 科 研 社 会 组 织 等 公 务 员 职 业 流 动 的 出 口 ( 四 ) 推 行 民 本 导 向 的 公 共 服 务 运 作 模 式 业 务 运 作 方 式 影 响 服 务 提 供 方 与 服 务 承 接 方 沟 通 的 机 会 频 度 和 效 果 一 是 优 化 服 务 网 点 布 局 仿 照 电 信 公 司 营 业 厅 银 行 网 点 的 市 场 业 务 运 作 模 式, 优 化 行 政 审 批 综 合 服 务 网 点 布 局, 以 接 近 企 业 接 近 民 众 上 门 服 务 为 着 力 点, 将 一 些 治 安 计 生 监 管 环 保 等 行 政 执 法 职 能 的 部 门 和 人 员 重 心 下 沉 到 街 道 办 镇 政 府 和 居 民 社 区, 打 造 城 市 新 区 ( 及 下 属 局 委 ) 街 道 办 事 处 和 各 部 门 在 区 域 网 点 的 综 合 政 务 服 务 中 心 居 民 和 企 业 的 信 息 传 输 链 条, 各 层 次 之 间 划 片 协 作, 形 成 网 络 全 覆 盖 格 局, 为 客 商 提 供 便 捷 的 一 站 式 综 合 柜 台 服 务 和 精 细 化 管 理 二 是 强 化 电 子 政 务 建 设, 用 信 息 技 术 将 工 作 流 程 各 环 节 连 接 起 来, 全 过 程 实 现 网 上 审 批 备 案 等, 以 时 限 设 定 进 行 相 互 推 动 有 效 监 控 开 通 市 民 综 合 服 务 电 话, 居 民 可 以 通 过 电 话 咨 询 社 会 管 理 事 务 的 政 策 规 定, 并 到 邻 近 地 点 办 理 事 项 三 是 理 顺 职 能, 推 动 业 务 外 包 在 政 府 职 权 设 定 上, 要 进 一 步 理 顺 政 府 与 社 会 市 场 企 业 的 关 系, 减 少 审 批 事 项 抓 好 社 会 管 理 性 组 织 和 市 场 性 中 介 组 织 的 建 设, 及 时 填 补 政 府 职 能 回 归 带 来 的 管 理 空 缺, 积 极 发 展 业 余 爱 好 性 组 织 科 技 教 育 协 会 等 工 作 性 组 织, 弥 补 现 代 社 会 快 节 奏 带 来 的 个 体 心 理 紧 张 和 情 感 孤 独 对 于 园 林 绿 化 道 路 桥 梁 地 下 管 网 等 市 政 建 设 这 类 经 营 性 业 务 要 进 一 步 通 过 外 包 形 式, 由 企 业 竞 标 完 成 三 城 市 新 区 管 理 体 制 综 合 配 套 改 革 的 推 广 价 值 如 何 适 应 要 素 流 动 需 要 进 行 城 市 行 政 管 理 体 制 改 革, 服 务 好 经 济 社 会 发 展, 是 大 都 市 连 绵 区 各 个 城 市 政 府 面 临 的 一 个 难 题 ( 一 ) 大 都 市 连 绵 区 的 基 本 特 征 及 其 管 理 现 状 地 级 城 市 规 模 的 扩 张, 周 边 县 市 城 镇 化 进 程 的 加 速 推 进, 招 商 引 资 带 来 的 产 业 落 地, 形 成 了 城 市 群 城 市 带 城 市 圈, 城 市 群 的 一 体 化 发 展 磨 平 了 过 去 城 市 之 间 农 村 过 渡 地 带 的 空 间 分 割, 呈 现 出 城 区 连 着 城 区 的 局 面, 形 成 了 大 都 市 连 绵 区 在 这 些 特 定 的 区 域 内, 有 一 个 或 多 个 中 心 城 市 和 与 其 有 紧 密 社 会 和 经 济 联 系 的 不 同 性 质 类 型 等 级 规 模 的 临 近 城 市, 依 托 一 定 的 自 然 环 境 和 发 达 的 联 系 通 道, 城 市 之 间 的 内 在 联 系 不 断 加 强, 共 同 构 成 一 个 相 对 完 整 的 城 市 集 合 体 城 市 之 间 的 相 互 联 系 与 协 作, 中 心 城 市 吸 引 和 辐 射 周 边 城 市 与 区 域, 带 动 周 边 地 区 经 济 社 会 的 发 展, 反 过 来 进 一 步 带 动 了 人 口 流 动 和 产 业 扩 张 与 转 移 快 速 城 镇 化 已 经 使 我 国 东 中 部 一 些 城 市 在 空 间 上 成 为 一 个 连 续 分 布 的 整 体, 即 都 市 连 绵 区 作 为 一 种 高 级 的 地 域 空 间 组 织 形 态, 都 市 连 绵 区 要 求 内 部 各 城 市 形 成 一 体 化 发 展 格 局, 彼 此 高 度 开 放, 基 础 设 施 具 有 连 续 性 和 完 整 性, 产 业 具 有 互 补 性, 资 源 利 用 和 环 境 保 护 具 有 协 调 性 城 市 圈 内 各 城 市 之 间 存 在 着 区 域 公 共 事 务 协 调 管 理 的 需 求, 圈 内 各 城 市 之 间 巨 大 的 物 质 信 息 能 量 交 流 使 彼 此 在 经 济 发 展 上 紧 密 关 联, 产 业 分 工 和 企 业 扩 张 的 延 伸 形 成 了 统 一 而 不 可 分 割 的 大 市 场, 各 个 城 市 的 经 济 发 展 地 区 规 划 交 通 设 施 供 水 污 水 处 理 空 气 质 量 管 理 固 体 废 弃 物 处 理 等 一 系 列 公 共 事 务 管 理 和 公 共 物 品 供 给 是 单 个 城 市 政 府 无 法 解 决 的, 必 须 依 赖 彼 此 的 合 作 才 能 实 现 然 而, 实 际 上 现 在 各 城 市 城 区 自 形 成 以 来 区 划 都 未 调 整, 一 般 面 积 较 小, 行 政 的 地 域 分 割 和 缺 乏 有 效 的 区 域 协 调 机 制 使 各 个 城 市 的 发 展 各 自 为 政, 这 样 在 整 个 城 市 带 看 来, 城 市 密 集 区 被 一 个 个 细 小 的 行 政 区 划 分 割 开 来, 无 论 从 经 济 体 的 运 行 还 是 从 行 政 管 理 自 身 来 看, 都 无 法 形 成 规 模 效 应, 造 成 基 础 设 施 重 复 建 设 和 投 资 浪 费 ( 二 ) 大 都 市 连 绵 区 推 广 城 市 新 区 行 政 管 理 模 式 的 条 件 与 障 碍 改 革 开 放 30 多 年 来, 我 国 经 济 社 会 和 政 府 自 身 管 理 发 生 了 巨 大 变 化, 第 一, 随 着 我 国 经 济 长 期 稳 定 增 长, 普 通 群 众 利 益 表 达 的 财 力 负 担 能 力 有 了 基 本 保 障 交 通 通 讯 的 发 展 也 为 公 民 利 益 表 达 提 供 了 便 利 的 物 质 性 通 道 和 信 息 表 达 渠 道 ; 第 二, 由 于 20 多 年 来 教 育 的 发 展 积 累, 广 大 民 众 特 别 是 70 后 群 体 的 法 制 意 识 权 利 意 识 社 会 交 往 和 冲 突 协 调 能 力 得 到 显 著 提 高 ; 第 三, 随 着 现 代 信 息 技 术 的 发 展, 行 政 管 理 幅 度 和 控 制 能 力 也 大 大 增 强, 行 政 区 划 过 小 或 单 纯 的 区 划 行 政 不 经 济 低 效 能 和 分 散 性 等 弊 端 暴 露 无 遗 ; 第 四, 市 场 经 济 的 深 入 发 展 打 破 了 政 治 权 力 一 元 格 局, 市 场 和 社 会 组
698 武 汉 科 技 大 学 学 报 ( 社 会 科 学 版 ) 2011 年 第 6 期 织 在 民 众 个 体 生 活 中 扮 演 着 越 来 越 重 要 的 角 色, 弱 化 了 对 政 治 权 力 的 依 赖 ; 第 五, 就 政 府 自 身 管 理 创 新 实 践 而 言, 正 在 逐 步 推 进 力 求 压 缩 管 理 层 次 的 省 直 管 县 体 制 和 大 部 制 改 革, 并 已 取 得 一 定 成 果 上 述 这 些 条 件 为 我 们 利 用 信 息 技 术 和 体 制 机 制 创 新, 实 现 大 范 围 的 产 业 功 能 区 整 合 和 社 会 管 理 提 供 了 客 观 需 要 和 现 实 基 础 如 上 所 述, 城 市 新 区 担 负 着 科 技 创 新 和 推 进 政 府 行 政 管 理 体 制 机 制 改 革 的 职 责, 科 学 合 理 的 试 验 设 计 在 一 定 的 条 件 下 就 具 备 推 广 应 用 价 值 随 着 上 述 因 素 的 进 一 步 发 展, 城 市 新 区 行 政 管 理 体 制 设 计 有 望 在 超 大 城 区 管 理 和 都 市 密 集 带 的 推 广 使 用 中 得 到 进 一 步 验 证 参 考 文 献 [1] 孙 涛, 刘 慕 鑫. 滨 海 新 区 管 理 体 制 创 新 研 究 : 基 于 经 济 功 能 区 的 视 角 [J]. 上 海 经 济 研 究,2009(2):31. [2] 刘 建 军. 知 识 创 新 与 后 发 区 域 产 业 结 构 优 化 研 究 [D]. 郑 州 : 郑 州 大 学,2008:29 32. [3] 何 勇. 打 破 行 政 区 划 整 合 区 内 资 源 沈 北 新 区 靠 创 新 体 制 机 制 崛 起 [N]. 人 民 日 报,2007 10 10(A13). [4] 臧 鸣. 大 浦 东 布 新 局 : 增 长 靠 7+1 [N]. 东 方 早 报, 2010 04 15(A10). [5] 重 点 明 确 有 序 推 进 解 析 滨 海 新 区 管 理 体 制 改 革 [EB/OL].(2009 11 09)[2011 02 23].www. gov.cn/jrzg/2009 11/09/content_1460356.htm. [6] 萃 岚. 政 治 体 制 改 革 应 重 点 解 决 哪 些 问 题 [EB/ OL].(2008 08 31)[2011 02 23].htp://news.xin huanet.com/theory/2008 08/31/content_9734538. htm. 犚 犲 犮 狅 狀 狊 狋 狉 狌 犮 狋 犻 狀 犵 狋 犺 犲 犪 犱 犿 犻 狀 犻 狊 狋 狉 犪 狋 犻 狅 狀 狊 狔 狊 狋 犲 犿 犳 狅 狉 狋 犺 犲 狅 狏 犲 狉 狊 犻 狕 犲 犱 狌 狉 犫 犪 狀 犱 犻 狊 狋 狉 犻 犮 狋 1 犔 犻 狌 犑 犻 犪 狀 犼 狌 狀 2 犌 狌 狅 犅 犻 狀 犵 狊 犺 犲 狀 犵 (1.ZhouEnlaiSchoolofGovernment,NankaiUniversity,Tianjin300071,China; 2.EconomyandInformatizationCommission,Liupanshui553001,China) 犃 犫 狊 狋 狉 犪 犮 狋 :Toovercometheadministrativeobstaclestoregionaleconomicgrowth,anumberofover sizedurbandistrictssuchaspudongnewdistrictinshanghaiandbinhainewdistrictintianjinwere founded.comparedwitholdurbandistricts,thesenewdistrictsarehugeinsizeanduniqueinfunc tion,whoseintegrationinvolvesmoredificultiesandcalsforcomprehensive,coordinatedreforms. Inlightofthis,newsystemdesignsshouldbecarriedoutinadministrativelevel,managementscope, modeofpublicserviceprovision,mechanism ofoficialselectionandevaluation,andrealocationof redundantoficials.thenew modeofmanagementofnewurbandistrictsisworthyofbeingappliedto theheavily populatedmetropolitanareasineasternchinawhichischaracterizedbygeneralhomoge nizeddevelopment. 犓 犲 狔 狑 狅 狉 犱 狊 :administrativesystem;newurbandistrict;comprehensivecoordinated;heavily populated metropolitanarea [ 责 任 编 辑 彭 国 庆 ]