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International Conference China-ASEAN Regional Integration: Political Economy of Trade, Growth and Investment Institute of China Studies, University of Malaya Institute of Malaysian Studies, Xiamen University 14-15 October 2008 Venue: Auditorium, Institute of Postgraduate Studies, University of Malaya China-ASEAN Anti-Drug Trafficking Cooperation: Institution Building WANG Hu Faculty of International Relations and Research School of Southeast Asian Studies Xiamen University Fujian Province, China

中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 王 虎 ( 厦 门 大 学 国 际 关 系 学 院,361005) 内 容 提 要 : 中 国 与 东 盟 除 了 加 强 以 经 济 为 重 点 的 合 作 外, 还 拓 展 非 传 统 安 全 领 域 的 合 作, 如 打 击 跨 国 犯 罪 禁 毒 防 治 艾 滋 病 环 境 保 护 打 击 恐 怖 主 义 等 领 域 本 文 以 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 为 案 例, 运 用 国 际 机 制 理 论 讨 论 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 的 形 成 过 程 及 其 所 面 临 的 挑 战 首 先, 文 章 回 顾 了 中 国 和 东 盟 各 自 禁 毒 的 历 史, 从 毒 品 的 生 产 运 输 和 消 费 过 程 来 看 中 国 和 东 盟 禁 毒 合 作 的 契 合 点 和 共 识 ; 其 次, 文 章 论 述 中 国 东 盟 的 禁 毒 合 作 过 程 及 其 对 中 国 东 盟 地 区 合 作 机 制 建 设 的 促 进 作 用 ; 最 后, 本 文 讨 论 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 所 面 临 的 挑 战 关 键 词 : 中 国, 东 盟, 禁 毒, 合 作 机 制 引 言 在 非 传 统 安 全 领 域, 中 国 和 东 盟 各 国 政 府 共 同 面 临 着 许 多 挑 战, 其 中 一 个 共 同 面 对 的 挑 战 便 是 禁 毒 问 题 在 国 际 社 会 有 这 样 一 个 共 识 : 禁 毒 问 题 很 复 杂, 单 靠 某 一 个 国 家 和 政 府 的 行 动 是 无 法 有 效 完 成 这 项 使 命 的 ; 国 际 合 作 至 关 重 要 而 国 际 合 作 的 长 期 有 效 性 则 依 赖 于 国 际 机 制 的 建 设 什 么 是 机 制? 学 术 界 通 常 接 受 斯 蒂 芬 克 拉 斯 纳 (Stephen Krasner) 给 机 制 所 下 的 定 义 : 在 国 际 关 系 特 定 问 题 领 域 里 行 为 体 愿 望 汇 聚 而 成 的 一 整 套 明 确 的 或 含 蓄 的 原 则 规 范 规 则 和 决 策 程 序 原 则 是 对 事 实 正 义 事 业 和 正 直 品 行 的 信 念 规 范 是 以 权 利 和 义 务 而 确 定 的 行 为 标 准 规 则 是 对 应 该 做 什 么 或 禁 止 做 什 么 的 具 体 规 定 决 策 制 定 程 序 是 制 定 和 实 施 集 体 决 策 的 通 行 做 法 1 如 果 以 以 上 的 定 义 标 准 来 评 估 中 国 东 盟 禁 毒 机 制 建 设, 本 文 要 论 证 的 是 : 在 东 亚 打 击 毒 品 犯 罪 这 个 特 定 国 际 关 系 领 域 里, 各 个 行 为 体 ( 中 国 和 东 南 亚 国 家 政 府 国 际 和 地 区 性 组 织 等 ) 是 否 就 禁 毒 和 打 击 毒 品 犯 罪 的 愿 望 而 形 成 了 一 整 套 明 确 的 或 含 蓄 的 原 则 规 范 规 则 和 决 策 程 序 本 文 试 图 通 过 梳 理 中 国 东 盟 10 多 年 来 禁 毒 合 作 过 程 所 取 得 的 成 效 以 及 中 国 东 盟 在 禁 毒 合 作 机 制 建 设 中 所 面 临 的 挑 战 来 分 析 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 的 发 展 程 度 一 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 的 历 史 线 索 1. 中 国 禁 毒 历 史 线 索 自 19 世 纪 初 鸦 片 输 入 中 国 以 来, 中 国 饱 受 毒 品 侵 害, 中 国 百 年 耻 辱 和 鸦 片 息 息 相 关 新 中 国 成 立 后, 特 别 在 50 年 代 早 期, 禁 毒 工 作 卓 有 成 效, 到 50 年 代 后 期, 中 国 在 城 乡 基 本 根 除 了 毒 品 问 题, 中 国 成 为 无 毒 国 家 在 随 后 的 20-30 年, 在 中 国 和 西 方 隔 离 以 及 中 国 政 府 对 社 会 和 个 人 生 活 严 加 控 制 的 情 况 下, 毒 品 问 题 被 认 为 是 中 国 旧 政 权 和 帝 国 主 义 国 家 独 有 的 罪 恶 现 象 但 随 着 改 革 和 对 外 开 放 程 度 的 加 深,80 年 代 早 期 的 中 国 西 南 边 境 地 区 再 度 出 现 毒 品, 这 使 中 国 政 府 处 于 尴 尬 的 境 地, 因 为 中 国 仍 然 想 保 持 无 毒 国 的 荣 誉 而 不 情 愿 公 开 承 认 这 一 事 实 到 80 年 代 末, 毒 品 涉 案 犯 罪 率 上 升, 给 社 会 和 经 济 造 成 严 重 危 害, 严 重 威 胁 国 家 安 全, 全 国 性 的 禁 毒 问 题 不 得 不 再 度 提 上 议 事 日 程 从 80 年 代 末 到 整 个 90 年 代, 有 两 个 重 大 事 件 对 中 国 打 击 毒 品 犯 罪 的 斗 争 有 直 接 的 影 响 一 是 1989 年 的 学 潮 (Tiananmen Incident) 使 得 中 国 政 府 面 临 着 合 法 性 危 机, 随 之, 政 府 为 了 重 新 确 立 和 强 化 自 己 的 合 法 性, 开 展 了 一 系 列 清 除 社 会 毒 瘤 的 运 动, 打 击 毒 品 犯 罪 成 为 其 中 重 要 内 容 另 一 个 重 要 事 件 是 1992 年 邓 小 平 南 巡 并 发 表 重 要 讲 话, 它 全 面 推 动 了 市 1 Stephen Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes As Intervening Variables, International Organization, Vol.36, 1982, p. 186. 1

场 经 济 和 对 外 开 放 的 前 进 步 伐 ; 随 着 全 面 的 经 济 繁 荣, 毒 品 犯 罪 也 从 西 南 边 境 沿 海 地 区 扩 展 到 全 国 范 围 内 中 国 政 府 打 击 毒 品 犯 罪 主 要 依 靠 国 家 暴 力 : 军 队 和 警 察 1990 年 12 月, 中 国 出 台 了 打 击 毒 品 犯 罪 决 定, 确 定 毒 品 犯 罪 的 定 义 及 对 不 同 程 度 犯 罪 分 子 进 行 惩 罚 的 标 准 2 随 着 决 定 的 执 行, 被 处 决 的 毒 品 犯 罪 分 子 的 数 量 大 量 上 升 从 1991 年 到 1995 年, 全 国 ( 云 南 最 为 突 出 ) 共 有 7000 多 名 毒 品 犯 罪 分 子 被 处 决 或 被 判 处 无 期 徒 刑 3 大 量 使 用 暴 力 手 段 并 没 90 年 代 初 云 南 德 洪 宝 山 两 地 区 被 处 决 的 毒 品 走 私 犯 情 况 日 期 德 洪 宝 山 1989 1990.06.26 1991.06.26 1991.10.26 1992.06.26 1993.07.06 1 16 31 37 34 17 0 1 0 25 35 NA 资 料 来 源 : 这 些 数 据 从 当 地 的 报 纸 总 结 而 来 它 们 是 德 洪 团 结 报 :1991 年 6 月 27 日 1991 年 10 月 29 日 1992 年 6 月 27 日 1993 年 7 月 8 日, 和 宝 山 报 :1991 年 10 月 29 日 1992 年 6 月 30 日 有 成 功 地 铲 除 毒 品 走 私 犯 罪, 随 着 毒 品 转 运 数 量 的 增 加, 吸 毒 人 数 也 逐 渐 上 升, 到 90 年 代 后 半 期, 随 着 中 国 不 断 融 入 世 界 经 济 体 系, 中 国 不 仅 逐 渐 成 为 国 际 毒 品 走 私 的 转 运 站, 而 且 已 经 成 为 毒 品 的 原 产 地 和 消 费 市 场, 当 局 不 得 不 在 开 展 一 系 列 打 击 毒 品 走 私 犯 罪 活 动 来 遏 制 日 益 恶 化 的 局 势 的 同 时 来 总 结 禁 毒 经 验 和 教 训 如 果 说 80 年 代 当 局 所 犯 的 错 误 是 ( 因 为 种 种 原 因 ) 没 有 认 真 对 待 毒 品 走 私 犯 罪 问 题 的 话, 那 么 90 年 代 禁 毒 决 策 者 所 犯 的 错 误 之 一 就 是 : 在 打 击 毒 品 走 私 犯 罪 的 同 时 没 有 有 效 地 解 决 吸 毒 问 题, 也 就 是 说, 他 们 在 制 止 毒 品 运 输 的 同 时 没 有 致 力 于 消 除 毒 品 消 费 市 场 这 个 错 误 来 源 于 他 们 的 一 个 错 误 的 认 知, 即 消 费 海 洛 因 需 要 高 收 入, 中 国 的 经 济 发 展 刚 起 步, 毒 品 的 消 费 量 不 会 大 后 来 的 事 实 证 明, 贫 穷 并 不 能 使 一 些 人 免 于 吸 毒 的 诱 惑, 许 多 吸 毒 成 灾 的 地 方 恰 好 是 贫 困 地 区 冷 战 结 束 后, 随 着 全 球 化 程 度 的 加 深, 随 着 中 国 融 入 世 界 体 系 速 度 加 快, 毒 品 走 私 和 毒 品 犯 罪 也 越 来 越 猖 獗, 尽 管 政 府 发 动 了 类 似 50 年 代 初 的 禁 毒 人 民 战 争, 在 新 的 国 际 国 内 形 势 下, 人 民 战 争 战 略 也 无 济 于 事, 4 禁 毒 决 策 者 由 此 所 总 结 出 的 另 一 个 重 要 经 验 是 : 毒 品 走 私 已 经 国 际 化, 单 靠 某 一 个 国 家 和 政 府 的 行 动, 禁 毒 问 题 是 无 法 有 效 地 解 决 的, 国 家 间 的 合 作 乃 至 国 际 合 作 至 关 重 要 如 果 所 有 饱 受 毒 品 危 害 国 家 和 潜 在 受 毒 品 威 胁 的 国 家 的 决 策 者 都 得 出 的 一 个 共 识, 那 么 国 际 间 的 合 作 就 有 可 能, 在 合 作 的 基 础 上 形 成 国 际 机 制 的 可 能 性 也 就 存 在 2. 中 国 和 部 分 东 南 亚 国 家 禁 毒 合 作 尝 试 中 国 政 府 首 先 考 虑 到 的 禁 毒 合 作 对 象 便 是 和 中 国 南 部 边 疆 紧 密 相 邻 的 中 南 半 岛 国 家, 2 中 国 规 定 走 私 海 洛 因 达 50 克 者 即 判 死 刑, 有 关 各 个 国 家 毒 品 犯 罪 死 刑 标 准, 请 参 阅 中 华 人 民 共 和 国 公 安 部 外 事 局 科 技 信 息 所 编 中 外 毒 品 控 制 法 北 京 : 群 众 出 版 社,1997 年 版 3 Zhou Yongming, China s Anti-Drug Campaign in the Reform Era. East Asian Institute (EAI), Contemporary China Series No.26. Singapore University Press. P.4. 4 据 1999 年 6 月 23 日 的 人 民 日 报 报 到, 仅 1998 年, 中 国 公 安 部 处 理 的 案 件 中 有 180,000 件 和 毒 品 有 关, 拘 捕 的 涉 毒 案 犯 有 有 230,000 人, 缴 获 的 海 洛 因 有 7.3 吨,ATS1.6 吨,marihuana5.1 吨 ; 查 明 吸 毒 者 数 量 为 596,000 人, 比 上 年 增 长 9.1%; 全 国 涉 及 毒 品 问 题 的 县 市 有 2,033 个, 占 县 市 总 数 的 71% 毒 品 犯 罪 成 为 全 国 范 围 内 公 共 安 全 的 最 大 隐 患 2

特 别 是 其 中 的 毒 品 源 头 国 家 : 缅 甸 老 挝 和 泰 国 5 早 在 1990 年 8 月, 中 国 公 安 部 就 派 代 表 团 到 缅 甸 和 泰 国 商 谈 跨 国 毒 品 犯 罪 问 题 1991 年 5 月, 中 缅 泰 和 联 合 国 禁 毒 和 犯 罪 预 防 办 事 处 ( 以 下 简 称 UNODCCP) 官 员 聚 集 北 京 讨 论 应 对 毒 品 犯 罪 措 施 1992 年 6 月, 上 述 国 家 和 组 织 的 官 员 聚 会 仰 光 并 签 署 协 定, 决 定 在 制 止 毒 品 走 私 减 少 毒 品 需 求 及 进 行 替 代 发 展 战 略 方 面 开 展 合 作 6 1993 年, 中 缅 老 泰 签 署 共 同 谅 解 备 忘 录 (MOU), 旨 在 通 过 替 代 发 展 消 除 罂 粟 种 植 消 除 生 产 毒 品 所 用 的 麻 醉 和 化 学 药 品 减 少 毒 品 需 求 应 对 和 滥 用 毒 品 有 关 的 艾 滋 病 病 毒 感 染 问 题, 从 而 创 立 了 中 国 老 挝 缅 甸 泰 国 越 南 柬 埔 寨 和 UNODCCP 的 六 国 七 方 禁 毒 合 作 谅 解 备 忘 录 (MOU) 机 制 1995 年, 柬 埔 寨 和 越 南 也 加 入 MOU, 在 1999 年 和 2001 年 间, 中 国 和 泰 国 缅 甸 老 挝 越 南 分 别 发 表 联 合 宣 言 和 签 订 共 同 谅 解 备 忘 录 (MOU), 宣 称 双 方 要 采 取 各 种 措 施, 加 强 禁 毒 合 作 7 1995 年 5 月 27 日, 第 一 次 涉 及 毒 品 问 题 的 GMS 部 长 会 议 在 北 京 召 开, 中 国 缅 甸 老 挝 柬 埔 寨 泰 国 和 UNODCCP 参 加 会 议, 成 果 有 两 个 : 北 京 声 明 和 打 击 危 险 毒 品 GMS 行 动 计 划 在 UNODCCP 的 倡 导 GMS 次 区 域 国 家 参 与 的 情 况 下, 这 两 份 文 件 制 订 了 打 击 毒 品 滥 用 和 毒 品 走 私 方 案, 初 步 形 成 了 GMS 次 区 域 禁 毒 合 作 框 架 这 个 合 作 框 架 在 曼 谷 宣 言 后, 在 ACCORD 的 框 架 下 又 进 一 步 得 到 强 化 3. 东 盟 国 家 禁 毒 历 史 线 索 概 况 无 论 从 历 史 还 是 从 现 实 的 情 况 来 看, 和 中 国 临 近 的 东 盟 国 家 和 政 府 也 面 临 如 何 解 决 毒 品 走 私 和 禁 毒 问 题 二 战 后, 随 着 民 族 独 立 解 放 运 动 的 兴 起, 原 来 饱 受 殖 民 统 治 的 东 南 亚 国 家 取 得 独 立 或 正 在 进 行 争 取 独 立 的 斗 争 在 建 立 独 立 民 族 国 家 的 过 程 中, 禁 毒 问 题 是 东 南 亚 各 国 所 要 面 对 的 挑 战 之 一 东 南 亚 常 见 的 非 法 毒 品 有 四 种 : 大 麻 可 卡 因 海 洛 因 和 安 非 他 明 类 的 兴 奋 剂 (ATS) 有 关 东 南 亚 每 个 国 家 的 毒 品 生 产 走 私 和 消 费 的 准 确 数 据 很 难 得 到 数 据 散 见 于 各 出 版 物, 可 信 度 也 是 问 题 罂 粟 的 生 产 量 大 致 可 以 估 计 出 来,ATS 多 出 自 隐 蔽 的 实 验 室, 无 法 估 算 出 确 切 数 量 毒 品 走 私 更 无 法 估 算 但 有 一 点 是 明 确 的, 金 三 角 是 海 洛 因 的 主 产 地 在 90 年 代 末, 世 界 上 2/3 海 洛 因 是 由 出 自 金 三 角 的 罂 粟 制 成 的 8 过 去 10 多 年 东 南 亚 的 毒 品 生 产 出 现 了 新 动 向, 自 1998 年 后, 海 洛 因 的 数 量 因 为 罂 粟 生 产 的 减 少 而 减 少, 尤 其 是 泰 国 北 部 省 份 的 罂 粟 种 植 面 积 大 大 减 少 ; 但 东 亚 和 东 南 亚 的 ATS 生 产 和 使 用 又 呈 上 升 趋 势, 这 种 毒 品 在 中 国 的 销 售 量 迅 速 增 加, 而 且 已 经 从 泰 国 印 支 三 国 逐 渐 向 马 来 西 亚 和 新 加 坡 蔓 延 ATS 的 滥 用 已 经 成 为 东 南 亚 国 家 亟 待 解 决 的 新 问 题 据 UNODCCP 估 计, 世 界 上 一 半 的 ATS 是 东 亚 和 东 南 亚 生 产 的, 其 中, 中 国 的 西 南 边 境 地 区 缅 甸 东 部 的 禅 邦 (Shan state) 菲 律 宾 和 印 度 尼 西 亚 是 ATS 主 要 原 产 地 ; 世 界 上 大 约 60% 的 ATS 使 用 者 在 东 亚 和 东 南 亚 9 长 期 以 来, 有 些 东 南 亚 国 家 和 中 国 的 西 南 边 境 一 直 被 毒 品 走 私 犯 用 作 向 本 地 区 其 他 国 家 或 其 他 地 区 的 中 转 点 ; 金 三 角 非 法 生 产 的 毒 品 通 过 这 些 中 转 点 和 毒 品 走 私 网 络 被 运 送 到 东 亚 ( 主 要 是 中 国 ) 和 东 南 亚 消 费 市 场 中 国 的 云 南 广 东 香 港 和 澳 门, 东 南 亚 的 泰 国 胡 志 明 市 马 尼 拉 和 金 边 已 经 成 为 全 球 毒 品 供 应 的 主 要 转 运 点, 它 们 成 为 供 应 本 地 生 产 和 国 际 市 场 的 枢 纽, 这 凸 显 了 毒 品 贸 易 的 跨 国 本 质 5 老 挝 缅 甸 分 别 于 1997 年 和 1999 年 加 入 东 盟, 故 90 年 代 初 他 们 都 不 是 东 盟 国 家 6 关 于 协 定 请 参 看 云 南 公 安 厅 ( 缉 毒 办 公 室 ) 编 的 国 际 禁 毒 合 作 资 料 汇 编 ( 内 部 使 用 昆 明, 2002). 7 同 上 (6) 8 Dupont, A. Transnational Crime, Drugs, and Security in East Asia. Asian Survey 34, no. 3 (May-June 1999), p.438. 9 UNODCCP. Southeast Asia. New York: United Nations Publishing, August 2005. P.63. 3

东 盟 五 国 禁 毒 简 史 当 初 的 东 盟 五 国 在 1976 年 2 月 的 巴 厘 东 盟 国 家 和 政 府 首 脑 峰 会 上 正 式 讨 论 了 禁 毒 问 题, 随 后 的 东 盟 协 调 一 致 宣 言 也 提 到 禁 毒 问 题 1976 年 6 月 26 日, 东 盟 五 国 在 马 尼 拉 通 过 了 打 击 滥 用 毒 品 原 则 东 盟 宣 言, 宣 言 确 立 了 东 盟 合 作 控 制 毒 品 滥 用 的 基 本 目 标 10 在 宣 言 中, 东 盟 五 国 在 根 除 毒 品 生 产 信 息 共 享 科 研 和 教 育 和 联 合 国 相 关 机 构 的 紧 密 合 作 等 方 面 致 力 于 确 定 共 同 原 则, 同 时 也 开 始 了 合 作 的 运 作 过 程 根 据 宣 言, 每 年 一 度 的 东 盟 禁 毒 专 家 会 议 于 1976 年 第 一 次 在 新 加 坡 召 开, 主 要 讨 论 如 何 实 施 宣 言 中 所 规 定 的 议 题, 即 (1) 加 强 执 法 和 监 管 (2) 治 疗 和 康 复 (3) 预 防 和 信 息 交 流 (4) 人 员 培 训 和 研 究 雅 加 达 东 盟 秘 书 处 还 设 了 禁 毒 办 公 处 1984 年, 东 盟 禁 毒 专 家 会 议 发 展 为 东 盟 禁 毒 事 务 高 官 会 议 (ASOD); 同 年,ASOD 通 过 了 东 盟 预 防 和 控 制 毒 品 滥 用 及 非 法 走 私 的 区 域 政 策 和 策 略 尽 管 东 盟 五 国 基 于 共 同 利 益 而 创 设 了 有 效 的 合 作 机 制, 但 他 们 早 期 的 禁 毒 努 力 成 效 甚 薇, 因 为 他 们 无 法 阻 止 毒 品 的 源 头, 当 时 的 东 盟 五 国 主 要 是 毒 品 消 费 国, 而 东 南 亚 的 毒 品 生 产 国 当 时 还 不 是 东 盟 成 员 国, 东 盟 五 国 无 法 对 东 南 亚 毒 品 生 产 国 施 加 影 响 东 盟 十 国 禁 毒 简 史 随 着 东 盟 的 扩 大, 东 盟 新 成 员 国 逐 步 被 纳 入 到 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 中 1994 年 10 月, 东 盟 通 过 东 盟 毒 品 控 制 行 动 计 划 (the Asean Plan of Action on Drug Abuse Control), 主 要 在 前 述 4 个 领 域 加 强 合 作, 开 展 新 一 轮 禁 毒 合 作 1995 年 的 ASOD 会 议 通 过 了 实 施 ( 东 盟 毒 品 控 制 行 动 计 划 ) 工 作 计 划, 在 联 合 国 开 发 计 划 署 (UNDP) 的 帮 助 下, 这 个 计 划 推 出 十 个 具 体 禁 毒 方 案 来 减 少 毒 品 的 供 给 与 需 求 此 外, 东 盟 还 建 立 了 四 个 培 训 中 心 来 帮 助 ASOD 实 施 工 作 计 划 1997 年 12 月, 第 二 届 非 正 式 首 脑 会 议 在 吉 隆 坡 召 开, 会 议 确 立 了 禁 毒 合 作 的 最 终 目 标, 即 在 2020 年 以 前, 东 南 亚 不 再 有 非 法 毒 品, 不 再 生 产 加 工 走 私 和 消 费 毒 品, 11 并 把 此 目 标 作 为 东 盟 2020 展 望 的 一 部 分 公 布 于 众 在 1998 年 的 东 盟 部 长 会 议 (AMM) 上, 外 长 们 发 表 了 东 盟 无 毒 区 共 同 宣 言, 出 台 14 项 禁 毒 措 施, 要 求 成 员 国 承 诺 在 2020 年 前 消 除 毒 品 12 到 上 个 世 纪 末, 东 盟 十 国 的 禁 毒 合 作 在 制 度 建 设 方 面 取 得 一 定 成 效, 但 合 作 仍 然 停 留 在 口 头 上, 会 议 的 决 议 和 通 过 的 宣 言 大 多 没 有 付 诸 行 动 造 成 这 种 现 象 的 原 因 是 多 方 面 的, 如 没 有 资 金 支 持 缺 乏 监 管 和 实 施 力 度 没 有 建 立 服 从 机 制 等 等, 但 最 主 要 的 原 因 是 这 个 合 作 机 制 缺 乏 领 导 权 东 盟 禁 毒 合 作 的 动 议 大 多 出 自 饱 受 毒 品 折 磨 的 泰 国 和 菲 律 宾, 这 两 国 出 于 自 身 利 益 不 遗 余 力 地 推 动 国 家 之 间 的 合 作, 然 而 这 两 个 国 家 都 不 能 担 当 领 导 角 色 来 推 动 禁 毒 合 作 朝 更 高 层 次 发 展, 具 体 来 讲, 东 盟 在 禁 毒 合 作 磋 商 中 缺 乏 可 信 的 领 导 权 和 政 治 影 响 力 来 推 促 中 南 半 岛 上 的 毒 品 生 产 国 和 毒 品 运 输 中 转 点 国 家 ( 缅 甸 和 支 那 国 家 ) 积 极 参 与 禁 毒 合 作, 从 而 使 禁 毒 合 作 付 诸 实 践, 使 合 作 机 制 真 正 建 立 起 来 二 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 过 程 及 成 效 1. 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 的 一 个 里 程 碑 - 曼 谷 宣 言 及 ACCORD 2000 年 10 月, 东 盟 在 UNODCCP 的 配 合 下, 在 泰 国 首 都 曼 谷 召 开 了 一 个 旨 在 到 2015 10 ASEAN. ASEAN Declaration of Principles to Combat the Abuse of Narcotic Drugs, Manila, Philippines, 26 June 1976. <http://www.aseansec.org/1446.htm> 11 ASEAN. ASEANVision 2020, Second ASEAN Informal Summit, Kuala Lumpur, Malaysia, 14-16 December 1997. http://www.aseansec.org/1814.htm 12 ASEAN. Joint Declaration for a Drug-Free ASEAN, Manila, Philippines, July 1998. http://www.aseansec.org/1638.htm 4

年 建 立 东 盟 无 毒 区 的 国 际 大 会 与 会 者 除 东 盟 成 员 国 外, 来 自 美 国 加 拿 大 日 本 韩 国 中 国 印 度 新 西 兰 澳 大 利 亚 和 欧 盟 等 36 个 国 家 和 联 合 国 亚 太 经 合 社 会 联 合 国 工 业 发 展 组 织 世 界 卫 生 组 织 等 16 个 国 际 组 织 及 一 些 非 政 府 组 织 的 378 名 代 表 出 席 了 这 次 禁 毒 合 作 国 际 会 议 会 议 的 主 题 是 : 实 现 2015 年 东 盟 无 毒 品 : 统 一 观 点, 改 变 进 程 大 会 的 成 果 之 一 是 实 现 2015 年 东 盟 无 毒 品 曼 谷 政 治 宣 言 的 出 台 大 会 的 另 一 个 重 大 成 果 也 许 是 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 行 动 计 划 的 制 定, 因 为 东 盟 将 中 国 纳 入 到 该 地 区 禁 毒 合 作 机 制 中, 反 映 了 基 于 遏 制 本 地 区 毒 品 严 峻 形 势 的 共 同 需 要 和 禁 毒 合 作 的 共 同 愿 望, 它 的 出 台 标 志 着 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 机 制 正 式 形 成 面 对 毒 品 形 势 的 变 化, 为 了 更 好 地 解 决 本 地 区 的 毒 品 问 题, 中 国 和 东 盟 各 成 员 国 在 时 隔 五 年 之 后 在 北 京 召 开 了 第 二 届 会 议, 会 议 由 中 国 政 府 联 合 国 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 和 东 盟 共 同 主 办, 来 自 东 盟 十 国 中 国 联 合 国 毒 品 和 犯 罪 问 题 办 公 室 以 及 其 他 国 家 和 国 际 组 织 的 代 表 及 专 家 近 200 人 出 席 了 会 议 此 次 会 议 回 顾 了 5 年 来 本 地 区 各 国 禁 毒 工 作 进 展 情 况 及 取 得 的 成 功 经 验, 确 定 今 后 一 个 时 期 的 禁 毒 战 略 和 行 动 计 划 与 会 代 表 就 打 击 苯 丙 胺 类 毒 品 犯 罪 减 少 毒 品 需 求 和 执 法 和 戒 毒 康 复 等 议 题 进 行 发 言 最 后, 各 国 部 长 正 式 通 过 北 京 宣 言 更 新 后 的 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 行 动 计 划 和 本 地 区 打 击 苯 丙 胺 类 毒 品 犯 罪 联 合 行 动 的 倡 议 中 方 官 员 声 称 这 次 会 议 标 志 着 中 国 和 东 盟 禁 毒 合 作 进 入 了 新 阶 段 13 从 2000 年 到 2005 年, 该 机 制 所 设 立 的 预 防 教 育 减 少 需 求 缉 毒 执 法 替 代 发 展 等 四 个 工 作 组, 每 年 都 召 开 年 度 会 议, 回 顾 上 年 度 在 各 个 禁 毒 领 域 取 得 的 成 果, 制 定 下 年 度 的 合 作 计 划, 该 机 制 所 开 展 的 多 个 多 边 合 作 项 目 对 促 进 本 区 域 禁 毒 合 作 机 制 建 设 和 遏 制 毒 品 危 害 发 挥 了 重 要 作 用 2. 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 的 四 个 支 柱 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 的 初 步 建 立 得 益 于 围 绕 动 态 的 ACCORD 行 动 计 划 所 确 立 的 四 大 支 柱, 围 绕 这 四 大 支 柱 所 设 立 了 四 个 工 作 组, 几 乎 所 有 合 作 项 目 都 在 这 四 根 支 柱 所 确 定 的 框 架 范 围 内 进 行 支 柱 一 : 预 防 教 育 积 极 倡 导 禁 毒, 提 高 公 众 禁 毒 意 识 和 社 会 责 任 感 为 此, 各 国 应 该 制 订 国 民 计 划 开 展 社 会 活 动 动 员 民 众 ; 增 加 禁 毒 知 识 出 版 物 的 数 量 ; 开 展 禁 毒 监 管 培 训 ; 和 非 政 府 组 织 学 术 研 究 机 构 宗 教 组 织 以 及 社 区 组 织 建 立 合 作 伙 伴 关 系, 扩 大 禁 毒 活 动 的 影 响 ; 对 禁 毒 活 动 做 出 突 出 贡 献 的 单 位 和 个 体 应 该 设 立 奖 励 基 金 等 等 支 柱 二 : 减 少 需 求 在 减 少 需 求 方 面 建 立 共 识 和 共 享 好 的 经 验 如 开 办 戒 毒 所 强 化 教 育 再 就 业 培 训 ; 把 减 少 ATS 需 求 作 为 一 项 重 要 的 减 少 毒 品 需 求 的 政 策 ; 和 非 政 府 组 织 以 及 社 区 组 织 在 行 动 和 培 训 等 方 面 建 立 合 作 伙 伴 关 系 ; 传 播 毒 品 和 艾 滋 病 病 毒 关 联 性 的 知 识 树 立 预 防 意 识 ; 在 戒 毒 中 心 和 拘 留 所 要 把 HIV/AIDS 纳 入 检 查 范 围 等 等 支 柱 三 : 缉 毒 执 法 采 取 强 有 力 的 控 制 措 施 及 建 立 控 制 网 络, 提 高 执 法 合 作 力 度, 总 结 执 法 经 验 等 措 施 来 提 高 缉 毒 执 法 水 平 为 此, 要 严 厉 控 制 制 贩 毒 品 的 化 学 药 品 以 根 除 ATS 的 滥 用 ; 在 操 作 层 面 共 享 经 验 和 信 息 ; 开 展 合 作 行 动 打 击 毒 品 走 私 等 违 法 活 动 ; 就 ATS 问 题 对 官 员 进 行 培 训, 如 怎 样 找 到 制 造 制 贩 ATS 的 秘 密 实 验 室 ; 对 原 有 的 培 训 项 目 给 予 支 持 ; 提 高 在 国 际 惯 例 下 禁 毒 执 法 的 水 平 等 等 13 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 国 际 会 议 闭 幕 通 过 北 京 宣 言 见 http://news.xinhuanet.com/legal/2005-10/20/content_3654532.htm 5

支 柱 四 : 替 代 发 展 通 过 大 力 开 展 替 代 发 展 战 略 项 目 和 社 区 参 与 活 动 来 根 除 制 毒 植 物, 从 而 消 除 毒 品 的 供 给 为 此, 要 研 究 分 析 农 民 种 植 罂 粟 的 最 根 本 原 因 ; 提 高 测 量 制 毒 农 作 物 产 值 的 能 力 ; 提 供 实 际 有 效 可 持 续 性 生 产 的 替 代 罂 粟 种 植 的 农 作 物 ; 推 动 跨 越 边 境 和 组 织 的 信 息 共 享 和 协 作 ; 扩 大 替 代 发 展 的 益 处, 提 高 替 代 发 展 的 形 象 等 等 3. 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 框 架 综 观 多 年 来 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 的 实 践, 中 国 和 东 盟 主 要 在 以 下 几 个 多 层 次 框 架 和 机 制 下 展 开 合 作, 合 作 的 成 果 ( 无 论 经 验 或 教 训 ) 反 过 来 进 一 步 推 动 和 完 善 机 制 建 设 现 有 的 合 作 框 架 主 要 有 三 种 : (1) 东 盟 10+1 框 架 ( 东 盟 和 中 国 ) 和 东 盟 10+3 框 架 ( 东 盟 和 中 国 日 本 和 韩 国 ) 东 盟 10+1 框 架 主 要 由 ACCORD 确 定 的 原 则 主 导, 在 东 盟 中 国 2002 年 11 月 的 峰 会 上, 双 方 签 署 了 东 盟 中 国 在 非 传 统 安 全 事 务 领 域 合 作 共 同 宣 言 把 禁 毒 合 作 放 在 非 传 统 安 全 合 作 领 域 的 首 位, 基 于 此, 宣 言 要 求 双 方 在 信 息 交 换 人 员 培 训 及 能 力 建 设 方 面 加 强 合 作 东 盟 10+3 框 架 下 的 合 作 机 制 是 2004 年 1 月 11 日 在 曼 谷 召 开 的 第 一 届 东 盟 10+3 部 长 会 议 上 开 始 确 立 的, 这 次 会 议 的 议 题 主 要 讨 论 如 何 打 击 跨 国 犯 罪 会 议 签 署 了 一 个 在 非 传 统 事 务 领 域 合 作 谅 解 备 忘 录, 14 这 个 备 忘 录 把 消 除 毒 品 置 于 所 有 非 传 统 安 全 事 务 的 首 位. (2) 大 湄 公 河 次 区 域 合 作 框 架 (GMS) 中 国 和 东 盟 国 家 之 间 除 ACCORD 机 制 外, 中 国 和 东 盟 个 体 国 家 间 的 合 作 以 和 大 湄 公 河 次 区 域 国 家 合 作 为 重 点, 即 加 强 和 缅 甸 老 挝 泰 国 柬 埔 寨 和 越 南 进 行 双 边 或 多 边 合 作 在 90 年 代 合 作 成 果 的 基 础 上, 在 新 的 ACCORD 机 制 下,1993 年 创 立 的 中 国 老 挝 缅 甸 泰 国 越 南 柬 埔 寨 和 UNODCCP 的 六 国 七 方 禁 毒 合 作 谅 解 备 忘 录 (MOU) 机 制 得 到 进 一 步 的 强 化,2001 年 8 月, 中 国 和 泰 国 缅 甸 老 挝 在 北 京 召 开 一 个 部 长 级 会 议 并 签 署 另 一 个 北 京 声 明, 该 声 明 强 调 在 更 高 层 次 开 展 紧 密 磋 商 和 合 作 声 明 号 召 在 如 下 领 域 进 行 广 泛 合 作 和 给 予 更 多 援 助 : 公 共 意 识 缉 毒 执 法 信 息 交 换 人 员 培 训 调 查 根 除 湄 公 河 区 域 非 法 毒 品 和 化 学 毒 品 的 生 产, 从 而 形 成 的 中 国 老 挝 缅 甸 泰 国 禁 毒 合 作 机 制,2002 年 5 月 20 日, 中 国 和 泰 国 缅 甸 老 挝 越 南 及 UNODCCP 高 官 会 议 再 次 在 北 京 召 开 会 议 回 顾 和 总 结 了 1995 年 GMS 行 动 计 划 的 执 行 情 况, 讨 论 了 诸 如 跨 国 缉 毒 执 法 这 样 的 新 战 略 和 新 举 措 问 题, 会 议 还 讨 论 了 合 成 毒 品 吸 毒 和 艾 滋 病 关 系 减 少 农 村 地 区 需 求 替 代 发 展 等 问 题 在 2001 年 部 长 会 议 和 2002 年 高 官 会 议 的 基 础 上, 中 老 缅 泰 于 2003 年 组 织 了 联 合 行 动 小 组 来 调 查 湄 公 河 区 域 的 毒 品 情 况, 该 小 组 找 出 具 体 问 题 并 提 出 详 细 的 协 调 和 合 作 行 动 计 划 ; 同 年 7 月, 中 国 老 挝 缅 甸 泰 国 印 度 禁 毒 合 作 部 长 级 会 议 在 泰 国 清 莱 召 开 了 多 边 禁 毒 会 议, 进 一 步 密 切 了 相 互 禁 毒 合 作 15 除 了 和 GMS 国 家 合 作 外, 中 国 还 和 非 GMS 国 家 ( 如 菲 律 宾 马 来 西 亚 印 度 尼 西 亚 ) 就 打 击 毒 品 犯 罪 签 署 MOUs 并 成 功 破 获 多 起 毒 品 走 私 案 件 (3) 地 方 政 府 ( 主 要 是 云 南 省 ) 和 缅 甸 老 挝 泰 国 及 越 南 之 间 的 合 作 框 架 一 个 完 善 的 禁 毒 合 作 机 制 建 设 离 不 开 地 方 政 府 的 配 合 与 合 作 中 国 的 云 南 省 和 缅 甸 老 挝 及 越 南 就 控 制 毒 品 问 题 建 立 了 合 作 机 制 如 在 1996 年, 云 南 和 这 三 个 国 家 就 指 派 了 缉 毒 联 络 官 以 便 在 边 界 地 区 开 展 联 合 缉 毒 行 动 交 换 信 息 和 开 展 戒 毒 项 目 16 早 在 90 年 代 初, 云 南 在 中 央 政 府 授 权 下 和 缅 甸 及 联 合 国 相 关 组 织 ( 如 UNESCAP) 开 展 多 层 次 合 作 1996 年, 中 国 缅 甸 和 UNODCCP 决 定 建 立 一 个 中 缅 边 界 地 区 禁 毒 事 务 和 禁 毒 执 法 定 期 会 晤 制 度, 该 机 度 规 定 中 缅 双 方 一 年 会 晤 两 次, 一 次 在 中 方 边 界 市 镇, 一 次 在 缅 方 市 镇 目 前 已 经 在 双 方 边 14 For the text of the MOU, see http://www.aseansec.org/15647.htm. 15 详 情 请 参 阅 中 国 与 金 三 角 地 区 有 关 国 家 禁 毒 合 作 大 事 记 on http://www.ynjd.gov.cn (11June 2004) 16 详 情 请 参 阅 云 南 省 与 泰 国 缅 甸 和 老 挝 禁 毒 合 作 情 况, on http://www.ynjd.gov.cn (11 June, 2004) 6

界 建 立 了 4 个 联 络 小 组, 经 常 会 晤 和 交 换 信 息, 为 双 方 禁 毒 高 层 决 策 方 提 供 可 靠 信 息 这 种 制 度 性 合 作 后 来 推 广 到 中 - 缅 - 老 中 - 缅 - 老 - 泰 中 - 缅 - 老 - 泰 越 等 多 边 合 作 层 次 17 根 据 中 国 警 方 提 供 的 资 料,2001 年 和 2002 年, 中 缅 老 三 国 警 方 开 展 跨 境 缉 毒 合 作 行 动, 在 缅 甸 和 老 挝 境 内 捣 毁 10 家 毒 品 厂, 缴 获 280.83 公 斤 海 洛 因,120.31 公 斤 ATS,109.3 公 斤 鸦 片 等 毒 品 和 制 毒 工 具 和 原 料 18 除 了 以 上 缉 毒 合 作 外, 云 南 还 和 邻 国 ( 缅 甸 北 部 和 老 挝 ) 开 展 替 代 发 展 项 目, 成 效 卓 著 4. 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 成 效 这 些 宣 言 及 协 作 行 动 计 划 不 是 停 留 在 口 头 上, 而 是 有 实 际 行 动 和 富 有 成 效 的 预 防 教 育 和 减 少 毒 品 需 求 直 接 关 联, 中 国 和 东 盟 国 家 通 过 政 府 控 制 的 媒 体 学 校 工 作 和 公 共 场 所, 采 取 自 上 而 下 的 办 法 进 行 宣 传, 以 唤 起 公 众 的 禁 毒 防 毒 意 识 在 中 国 城 市, 每 个 社 区 都 有 专 门 的 宣 传 栏 宣 传 禁 毒 防 毒 知 识, 效 果 良 好 禁 毒 执 法 和 替 代 发 展 的 目 的 是 减 少 乃 至 消 除 毒 品 供 给 从 2000 年 到 2005 年 中 国 东 盟 第 二 届 禁 毒 合 作 国 际 会 议 召 开, 中 国 东 盟 在 此 合 作 机 制 下 缉 毒 执 法, 成 功 破 获 多 起 重 大 涉 毒 案 件, 19 这 些 案 件 的 成 功 侦 破, 沉 重 打 击 了 跨 境 毒 品 犯 罪 活 动 的 嚣 张 气 焰, 展 示 了 中 国 东 盟 国 家 警 方 缉 毒 执 法 水 平, 在 国 际 社 会 特 别 是 东 南 亚 国 家 产 生 了 良 好 反 响 替 代 发 展 策 略 是 中 国 东 盟 在 禁 毒 合 作 机 制 建 设 中 极 富 创 新 和 极 富 成 效 的 合 作 范 例 中 国 和 东 盟 国 家 达 成 共 识 : 替 代 发 展 是 从 根 本 上 解 决 毒 品 问 题 的 重 要 途 径 中 国 郑 重 向 世 界 宣 布 将 替 代 发 展 作 为 中 国 开 展 禁 毒 国 际 合 作 的 三 大 主 张 之 一 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 机 制 下 中 国 开 展 替 代 发 展 工 作 卓 有 成 效 据 不 完 全 统 计, 截 至 2004 年 底, 中 国 中 央 和 地 方 政 府 及 企 业 已 累 计 投 入 资 金 和 实 物 5 亿 多 元 人 民 币, 在 缅 北 和 老 北 完 成 替 代 种 植 面 积 60 多 万 亩 其 中, 替 代 种 植 水 稻 玉 米 荞 麦 等 粮 食 作 物 面 积 约 为 7.1 万 亩, 替 代 种 植 热 带 水 果 30 万 亩 橡 胶 约 11.5 万 亩 甘 蔗 约 6 万 亩 林 木 ( 柚 木 铁 衫 核 桃 ) 等 4 万 亩 香 料 2 万 亩 茶 叶 1 万 亩, 此 外 还 有 柠 檬 豆 类 剑 麻 魔 芋 香 茅 茶 咖 啡 等 作 物 20 17 由 于 中 国 和 柬 埔 寨 泰 国 没 有 共 同 边 界, 故 到 目 前 为 止 还 没 有 跨 国 境 警 方 合 作 行 动 的 信 息 18 见 法 制 日 报, 2005 年 1 月 22 日, 云 南 禁 毒 和 艾 滋 病 防 治 工 作 纪 实 19 2000-2005 年 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 机 制 下 破 获 的 部 分 跨 国 贩 毒 案 件 有 : 1 1999-2005 年, 中 缅 泰 联 合 侦 破 7 28 特 大 跨 国 制 贩 毒 品 案 2 2001-2003 年, 中 美 印 联 合 侦 破 125 跨 国 贩 毒 案 3 2002 年, 中 泰 缅 联 合 破 获 3 30 特 大 跨 国 贩 毒 案 4 2004 年, 中 泰 成 功 侦 破 3 15 跨 国 贩 毒 案 5 2002-2005 年, 中 缅 合 作 破 获 8 14 跨 国 制 贩 冰 毒 案 6 2004 年 2 月 10 日, 中 国 公 安 部 禁 毒 局 福 建 省 公 安 厅 禁 毒 总 队 与 菲 律 宾 国 家 禁 毒 局 密 切 合 作, 联 合 侦 破 9 2 特 大 跨 国 走 私 贩 运 冰 毒 案, 在 菲 律 宾 马 尼 拉 港 缴 获 由 老 挝 经 泰 国 曼 谷 和 新 加 坡 运 抵 菲 律 宾 的 冰 毒 7 2004 年 4 月 27 日, 在 中 国 公 安 部 的 指 挥 协 调 下, 福 建 省 公 安 机 关 与 马 来 西 亚 警 方 密 切 合 作, 成 功 侦 破 5 12 特 大 跨 国 制 贩 冰 毒 案 件, 共 抓 获 来 自 马 来 西 亚 荷 兰 菲 律 宾 中 国 大 陆 香 港 特 别 行 政 区 和 台 湾 地 区 的 犯 罪 嫌 疑 人 32 名 8. 2005 年 9 月 19 日, 在 公 安 部 的 统 一 指 挥 协 调 下, 山 东 广 东 和 香 港 警 方 联 合 破 获 了 8 01 特 大 跨 国 走 私 贩 运 氯 胺 酮 (K 粉 ) 案 件 见 http://news.xinhuanet.com/legal/2005-10/12/content_3608851_2.htm 20. 中 国 在 这 方 面 的 举 措 有 :1. 在 中 国 政 府 的 大 力 倡 导 下, 中 国 云 南 省 各 级 政 府 从 90 年 代 起, 通 过 多 种 形 式, 主 动 帮 助 缅 甸 和 老 挝 北 部 传 统 罂 粟 种 植 地 区 开 展 替 代 发 展 工 作, 并 从 资 金 技 术 市 场 关 税 等 方 面 提 供 优 惠 条 件 2. 2000 年, 中 国 政 府 颁 布 专 门 的 规 定, 对 云 南 省 企 业 境 外 替 代 发 展 产 品 返 销 中 国 免 征 进 口 关 税 和 进 口 环 节 增 值 税 3. 从 1993 年 起, 老 挝 政 府 在 联 合 国 禁 毒 署 以 及 中 国 资 助 下 实 施 了 天 然 橡 胶 替 代 罂 粟 种 植 的 项 目, 至 今, 仅 在 南 塔 省, 橡 胶 种 植 面 积 已 经 超 过 1500 公 顷 4.2000 年, 为 解 决 当 地 的 橡 胶 加 工 和 产 品 出 路, 中 老 两 国 政 府 达 成 协 议, 由 中 国 企 业 投 资 100 万 美 元 在 老 挝 南 塔 建 立 12000 吨 橡 胶 加 工 厂 5. 2002 年, 国 家 禁 毒 委 员 会 直 接 投 资 30 万 元, 为 缅 北 果 敢 地 区 提 供 了 农 作 物 种 子 和 幼 苗 并 培 训 农 业 技 术 人 员 340 人 次 6. 2004 年 元 月, 国 家 禁 毒 委 投 资 50 万 元 人 民 币 在 缅 甸 掸 邦 第 二 特 区 南 部 万 宏 地 区 实 施 了 龙 眼 烘 烤 加 工 替 代 发 展 该 项 目 是 目 前 金 三 角 地 区 最 大 的 烘 烤 厂 7. 2004 年 4 月, 国 家 禁 毒 委 员 会 投 入 7

由 于 中 国 和 东 盟 各 国 不 断 加 强 禁 毒 合 作, 世 界 著 名 毒 源 地 金 三 角 的 罂 粟 种 植 面 积 已 从 顶 峰 时 期 的 16 万 公 顷 下 降 到 目 前 的 4 万 公 顷 21 这 有 效 地 遏 制 了 毒 品 的 供 给 三 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 所 面 临 的 障 碍 通 过 以 上 案 例 及 其 分 析, 我 们 可 以 看 出, 一 个 国 际 禁 毒 合 作 机 制 已 经 或 正 在 中 国 和 东 盟 双 边 合 作 和 多 边 合 作 的 基 础 上 形 成, 无 论 从 原 则 规 范 规 则, 还 是 决 策 制 定 程 序, 都 呈 现 出 行 之 有 效 的 地 区 合 作 机 制 的 特 点, 而 不 仅 仅 是 一 个 松 散 的 交 换 信 息 的 论 坛 22 尽 管 中 国 东 盟 禁 毒 机 制 建 设 已 经 经 过 了 三 个 发 展 阶 段 并 且 取 得 了 一 定 的 成 效, 但 仍 然 存 在 许 多 障 碍 这 些 阻 碍 中 国 东 盟 禁 毒 机 制 建 设 的 障 碍 因 素 主 要 有 以 下 几 个 方 面 : 腐 败 国 内 压 力 行 为 能 力 有 限 及 地 区 内 差 异 等 等 就 全 球 而 言, 打 击 毒 品 走 私 的 国 际 合 作 经 常 由 于 政 府 官 员 的 腐 败 而 遭 到 破 坏 东 亚 国 家 也 不 例 外 除 了 通 行 的 腐 败 行 为 外, 有 的 政 府 和 毒 品 走 私 沆 瀣 一 气, 他 们 对 毒 品 走 私 放 任 不 管, 这 些 国 家 的 政 府 官 员 直 接 参 与 毒 品 走 私 活 动, 23 他 们 阻 止 在 地 区 层 面 进 行 打 击 毒 品 走 私 的 合 作, 他 们 也 参 与 非 国 家 政 治 行 为 体 的 走 私 行 为, 所 有 这 些 都 给 禁 毒 合 作 增 加 了 难 度 据 媒 体 报 到, 北 朝 鲜 是 鸦 片 和 海 洛 因 的 重 要 出 口 国, 从 中 收 益 达 一 亿 美 元 之 多 24 在 缅 甸, 军 政 府 和 少 数 民 族 叛 乱 武 装, 如 佤 邦 联 军 (the United Wa State Army 或 UWSA ) 达 成 停 火 协 议, 允 许 叛 乱 武 装 自 由 走 私 海 洛 因 和 ATS, 条 件 是 叛 乱 武 装 不 攻 击 政 府 军 队 和 进 入 政 府 控 制 的 地 区 25 国 内 经 济 压 力 是 另 一 个 开 展 禁 毒 合 作 的 阻 碍 因 素 一 些 利 益 集 团 因 为 经 济 利 益 的 驱 动, 希 望 保 护 罂 粟 种 植, 这 种 情 况 在 缅 甸 和 老 挝 依 然 存 在 在 缅 甸, 虽 然 罂 粟 种 植 面 积 减 少 了 3/4, 但 有 些 地 区 仍 然 在 反 叛 政 府 的 少 数 民 族 武 装 的 控 制 范 围 内, 他 们 不 承 认 曼 谷 宣 言, 自 然 成 为 禁 毒 合 作 的 最 大 阻 力 腐 败 和 国 内 经 济 压 力 在 地 区 层 面 双 边 及 多 边 层 面 成 为 禁 毒 合 作 的 阻 碍 因 素, 除 此 之 外, 有 些 国 家 有 限 的 禁 毒 行 为 能 力 也 阻 碍 了 禁 毒 合 作 的 有 效 进 行, 这 些 国 家 缺 乏 打 击 毒 品 走 私 装 备 经 验 和 训 练 有 素 的 人 力 ; 他 们 的 禁 毒 机 构 不 能 满 足 高 水 平 的 禁 毒 合 作 要 求 中 国 和 泰 国 对 禁 毒 问 题 非 常 重 视, 把 禁 毒 合 作 视 为 自 助 行 为, 积 极 推 动 双 边 和 多 边 禁 毒 合 作, 如 中 泰 中 缅 中 菲 中 老 中 马 中 越 中 柬 禁 毒 合 作 就 富 有 成 效, 但 由 于 多 种 原 因, 有 些 东 盟 国 家 仍 然 处 于 被 动 合 作 的 状 态 东 盟 国 家 在 文 化 语 言 宗 教 意 识 形 态 及 政 治 体 系 等 方 面 存 在 差 异, 这 些 差 异 性 强 化 了 以 上 阻 碍 因 素, 从 而 阻 碍 禁 毒 合 作 全 面 共 识 的 达 成 东 盟 国 家 间 关 系 的 复 杂 性 也 是 影 响 禁 毒 合 作 机 制 建 立 的 因 素 之 一 如 有 的 国 家 认 为 某 些 国 家 政 府 不 可 靠, 从 而 不 愿 意 加 强 联 系 50 万 元 人 民 币 帮 助 老 北 乌 多 姆 赛 省 种 植 水 稻 玉 米 等 作 物 3000 余 亩, 粮 食 产 量 达 1160 吨, 净 产 值 76 万 元 人 民 币 8. 2005 年 7 月, 云 南 省 临 沧 市 晶 莹 糖 业 有 限 责 任 公 司 与 缅 甸 掸 邦 第 一 特 区 政 府 达 成 在 缅 甸 果 敢 县 种 植 15 万 亩 红 薯 木 薯 的 禁 毒 替 代 项 目 合 作 协 议 有 关 这 方 面 进 一 步 的 信 息, 可 参 考 公 安 部 召 开 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 国 际 会 议 新 闻 会, 见 http://news.xinhuanet.com/legal/2005-10/12/content_3608851_3.htm 21 www.xinhuanet.com 2005 年 10 月 12 日 22 Ralf Emmers. International Regime-Building in ASEAN:Cooperation against the Illicit Trafficking and Abuse of Drugs. Contemporary Southeast Asia, Vol.29, No.3(December 2007): 506-525. 23 McFarlane, J. Cooperation on Countering Transnational Criminal Networks in the Asian-Pacific: Cautious Optimism for the Future? Paper presented at a Conference organized by the Institute of Defence and Strategic Studies (IDSS) on Reassuring Security Cooperation in the Asia-Pacific Region, Washington DC, 20-21 November 2003. 24 BBC News. Bush warns N Korea on drugs. 16 September 2003 http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/3111632.stm. 25 Ralf Emmers. Non-Traditional Security in the Asia-Pacific: The Dynamics of Securitization. Singapore: Eastern University Press, 2004. 8

结 语 结 合 前 面 在 引 言 中 所 提 出 的 问 题, 我 们 可 以 从 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 的 实 践 中 得 出 以 下 结 论 :(1) 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 地 区 机 制 基 本 形 成, 至 少, 中 国 已 与 缅 甸 泰 国 越 南 柬 埔 寨 老 挝 和 联 合 国 禁 毒 署 共 同 建 立 了 六 国 七 方 禁 毒 合 作 机 制, 在 现 有 机 制 下 进 行 多 边 禁 毒 合 作 已 有 可 能 按 照 斯 蒂 芬 克 拉 斯 纳 对 机 制 的 定 义 : 在 国 际 关 系 特 定 问 题 领 域 里 行 为 体 愿 望 汇 聚 而 成 的 一 整 套 明 确 的 或 含 蓄 的 原 则 规 范 规 则 和 决 策 程 序 到 目 前 阶 段, 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 已 经 确 立 了 一 些 具 体 的 合 作 原 则, 一 些 行 为 标 准 规 范 也 被 参 与 国 所 接 受 ; 在 禁 毒 行 为 规 则 制 订 禁 毒 政 策 和 执 行 禁 毒 政 策 的 决 策 程 序 方 面 已 经 呈 现 出 地 区 机 制 的 一 些 特 点 虽 然 禁 毒 多 在 一 国 或 双 边 范 围 内 开 展, 但 在 此 基 础 上 的 多 边 禁 毒 合 作 已 经 屡 见 不 鲜 在 多 边 和 集 体 层 面 执 行 禁 毒 政 策 的 高 层 合 作 指 日 可 待 (2) 中 国 在 禁 毒 合 作 机 制 建 设 中 的 担 负 着 主 要 的 领 导 责 任 和 起 着 举 足 轻 重 的 作 用 2005 年 在 北 京 召 开 的 ACCORD 会 议 便 是 明 证 中 国 和 湄 公 河 次 区 域 国 家 的 广 泛 有 效 合 作 也 是 明 证 中 国 与 东 盟 签 署 了 东 盟 和 中 国 禁 毒 合 作 行 动 计 划, 与 缅 甸 老 挝 泰 国 举 行 了 四 国 禁 毒 合 作 部 长 会 议, 在 禁 毒 技 术 和 人 员 培 训 替 代 种 植 等 方 面, 中 国 给 予 了 东 盟 北 部 国 家 大 力 支 持 在 打 击 跨 国 犯 罪 方 面, 中 国 提 出 中 国 与 东 盟 目 前 可 重 点 建 立 高 效 的 情 报 交 流 机 制, 并 加 强 执 法 人 员 的 交 流 和 培 训 (3) 毫 无 疑 问, 有 许 多 因 素 仍 然 是 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 机 制 建 设 的 障 碍, 如 协 约 约 束 性 不 足, 且 缺 乏 服 从 机 制 等 等 但 从 已 经 获 得 的 经 验 来 看, 这 些 障 碍 是 可 以 克 服 的 在 未 来 的 禁 毒 合 作 机 制 建 设 中, 应 该 巩 固 已 有 的 成 果, 扩 大 合 作 范 围 对 东 盟 国 家 来 说, 中 国 的 积 极 参 与 无 疑 是 东 亚 禁 毒 合 作 机 制 建 设 的 有 益 力 量, 这 使 得 国 家 层 面 的 禁 毒 局 面 扩 大 到 双 边 多 边 乃 至 地 区 层 面, 从 而 最 终 促 成 中 国 东 盟 禁 毒 合 作 国 际 机 制 的 全 面 形 成 9