銓 敍 部 人 事 制 度 改 進 專 案 小 組 研 究 專 題 報 告 型 塑 我 國 文 官 優 質 組 織 文 化 之 研 究 研 提 單 位 : 法 規 司 中 華 民 國 100 年 12 月
摘 要 有 鑑 於 公 務 人 員 具 備 正 確 之 價 值 及 倫 理 觀 念, 乃 是 建 構 良 好 文 官 制 度 的 基 石 而 一 個 負 責 任 有 應 變 力 的 政 府, 為 實 踐 公 平 正 義 廉 潔 效 能, 應 將 公 務 倫 理 價 值 觀 內 化 至 文 官 體 系 之 中, 型 塑 成 優 質 之 組 織 文 化 考 試 院 秉 於 憲 法 賦 予 之 職 責, 盱 衡 國 家 當 前 需 要, 並 回 應 馬 總 統 民 國 98 年 元 旦 文 告 的 期 許 及 國 人 的 要 求, 爰 於 同 年 6 月 18 日 第 39 次 會 議 通 過 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 ( 以 下 簡 稱 興 革 規 劃 方 案 ), 其 中 第 一 案 建 基 公 務 倫 理, 型 塑 優 質 文 化 將 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 推 動 方 案 ( 以 下 簡 稱 本 方 案 ) 列 為 中 程 興 革 事 項, 並 責 由 本 部 主 辦, 各 主 管 機 關 協 辦, 預 定 於 101 年 6 月 底 完 成 本 方 案, 交 由 各 主 管 機 關 進 行 推 動 驗 收 與 相 互 觀 摩 依 照 興 革 規 劃 方 案 針 對 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 所 提 之 具 體 興 革 建 議, 係 以 文 官 核 心 價 值 ( 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 ) 為 框 架, 再 透 過 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 及 參 與 建 議 4 種 途 徑, 來 達 成 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 之 政 策 目 標 而 為 能 使 本 研 究 所 擬 具 之 改 進 建 議 具 政 策 可 行 性, 擬 先 從 文 官 核 心 價 值 我 國 現 行 規 定 與 作 法 及 OECD 國 家 作 法 簡 介 等, 對 現 況 進 行 了 解 並 說 明 後, 再 依 照 上 開 興 革 規 劃 方 案 之 興 革 建 議, 分 別 自 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 參 與 建 議, 以 及 其 他 5 個 面 向, 逐 一 進 行 檢 討 分 析, 嗣 根 據 檢 討 分 析 所 獲 致 待 改 進 之 議 題, 提 出 : 積 極 推 動 各 項 法 制 建 立 有 效 提 升 宣 導 訓 練 成 效 營 造 良 好 組 織 學 習 環 境 建 構 多 元 參 與 建 議 機 制, 以 及 強 化 其 他 有 利 支 持 條 件 等 5 大 改 進 建 議, 據 為 後 續 研 擬 本 方 案 之 參 考
型 塑 我 國 文 官 優 質 組 織 文 化 之 研 究 目 次 壹 前 言... 1 一 研 究 動 機 與 目 的... 1 二 組 織 文 化 的 概 念... 2 ( 一 ) 何 謂 組 織 文 化... 2 ( 二 ) 公 務 倫 理 與 核 心 價 值 之 關 係... 3 ( 三 ) 型 塑 優 質 組 織 文 化 之 重 要 性... 5 三 研 究 限 制 與 架 構... 6 ( 一 ) 研 究 限 制... 6 ( 二 ) 研 究 架 構... 8 貳 現 況 說 明... 9 一 文 官 核 心 價 值... 9 二 我 國 現 行 規 定 與 作 法... 11 ( 一 ) 相 關 之 法 制 規 範... 11 ( 二 ) 興 革 規 劃 方 案... 12 ( 三 ) 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案... 16 ( 四 ) 行 政 院 各 級 行 政 機 關 推 動 核 心 價 值 實 施 計 畫... 19 ( 五 ) 行 政 院 政 府 服 務 創 新 精 進 方 案... 20 ( 六 ) 行 政 院 整 合 服 務 效 能 躍 升 方 案... 21 ( 七 ) 中 央 暨 地 方 各 主 管 機 關 現 行 推 動 優 質 組 織 文 化 之 作 法... 21 三 OECD 國 家 作 法 簡 介... 27 - I -
( 一 ) OECD 彙 整 健 全 公 務 倫 理 機 制 所 需 8 項 要 素... 27 ( 二 ) OECD 國 家 政 府 公 共 服 務 倫 理 規 範... 28 ( 三 ) OECD 主 要 國 家 倫 理 法 制 主 要 核 心 價 值... 29 ( 四 ) OECD 國 家 推 行 公 共 服 務 倫 理 規 範 之 實 務 作 法... 30 參 檢 討 分 析... 34 一 法 制 建 立 面 向... 35 ( 一 ) 倫 理 法 制 尚 未 整 合, 恐 難 彰 顯 文 官 核 心 價 值... 35 ( 二 ) 現 行 查 核 規 定 未 包 括 政 務 人 員, 導 致 忠 誠 及 廉 正 2 項 核 心 價 值 難 以 全 面 落 實... 36 ( 三 ) 部 分 專 業 倫 理 守 則 不 具 強 制 力, 不 利 提 升 專 業 核 心 價 值... 37 ( 四 ) 考 績 制 度 未 能 與 績 效 緊 密 結 合, 且 獎 優 輔 劣 功 能 不 彰, 尚 難 有 效 激 勵 效 能 核 心 價 值... 39 ( 五 ) 針 對 人 文 關 懷 之 具 體 規 定 有 限, 影 響 關 懷 核 心 價 值 之 推 展... 40 二 宣 導 訓 練 面 向... 41 ( 一 ) 部 分 核 心 職 能 訓 練 資 源 有 待 整 合, 文 官 核 心 價 值 的 體 現 未 盡 理 想... 41 ( 二 ) 訓 練 成 效 評 估 網 絡 追 蹤 及 回 饋 機 制 尚 未 建 置, 較 難 評 估 文 官 核 心 價 值 訓 練 成 果... 42 ( 三 ) 文 官 核 心 價 值 訓 練 與 陞 遷 結 合 有 待 強 化, 以 致 提 供 有 利 之 誘 因 條 件 不 足... 42 ( 四 ) 針 對 不 同 需 求 所 規 劃 之 客 製 化 訓 練 課 程 仍 有 不 足, 恐 影 響 文 官 核 心 價 值 訓 練 成 效... 43 ( 五 ) 未 妥 善 運 用 宣 導 訓 練 工 具, 以 致 文 官 核 心 價 值 執 行 效 果 打 折 扣... 44 三 組 織 學 習 面 向... 44 ( 一 ) 學 習 性 社 團 尚 未 普 及, 文 官 核 心 價 值 深 化 不 易... 44 - II -
( 二 ) 終 身 學 習 理 念 有 利 於 文 官 核 心 價 值 能 力 加 值, 惟 仍 有 待 加 強 內 化... 45 ( 三 ) 標 竿 學 習 機 制 尚 未 全 面 推 廣, 降 低 內 化 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值 之 成 效... 46 ( 四 ) 知 識 庫 知 識 社 群 建 置 未 完 備, 影 響 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 推 動... 46 ( 五 ) 數 位 學 習 平 臺 使 用 率 偏 低, 致 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 推 展 不 易... 47 四 參 與 建 議 面 向... 48 ( 一 ) 文 官 核 心 價 值 溝 通 平 臺 - 公 務 人 員 協 會 成 立 未 過 半, 有 待 努 力... 48 ( 二 ) 參 與 建 議 機 制 尚 未 普 遍 建 立, 恐 有 礙 文 官 核 心 價 值 之 深 化... 49 ( 三 ) 信 任 度 不 足, 增 加 落 實 文 官 核 心 價 值 之 難 度... 50 ( 四 ) 跨 域 管 理 機 制 有 待 建 構, 影 響 效 能 核 心 價 值 之 功 能 發 揮... 51 ( 五 ) 女 性 及 弱 勢 族 群 之 照 護 及 參 與 不 足, 關 懷 核 心 價 值 尚 待 強 化... 53 五 其 他 面 向... 54 ( 一 ) 未 重 視 領 導 者 認 知 與 行 為 的 強 化, 尚 難 真 正 型 塑 以 文 官 核 心 價 值 為 導 向 之 組 織 文 化... 54 ( 二 ) 囿 於 政 府 財 政 及 管 考 機 制 尚 未 完 備, 致 欠 缺 推 動 文 官 核 心 價 值 之 激 勵 誘 因... 56 肆 改 進 建 議... 56 一 積 極 推 動 各 項 法 制 建 立... 57 ( 一 ) 為 彰 顯 文 官 核 心 價 值, 應 積 極 完 成 基 準 法 之 立 法... 57 ( 二 ) 為 落 實 忠 誠 及 廉 正 2 項 核 心 價 值, 應 推 動 涉 及 國 家 安 全 或 重 大 利 益 公 務 人 員 查 核 條 例 完 成 立 法... 58 ( 三 ) 為 提 升 專 業 核 心 價 值, 應 加 強 專 業 倫 理 守 則 獎 懲 機 制... 58 - III -
( 四 ) 為 激 勵 效 能 核 心 價 值, 應 加 速 研 修 考 績 制 度 之 腳 步... 59 ( 五 ) 為 凸 顯 關 懷 核 心 價 值, 應 倡 導 公 共 服 務 日... 60 二 有 效 提 升 宣 導 訓 練 成 效... 60 ( 一 ) 為 體 現 文 官 核 心 價 值, 應 整 合 核 心 職 能 訓 練 資 源... 61 ( 二 ) 為 評 估 文 官 核 心 價 值 訓 練 成 效, 應 建 置 追 蹤 及 回 饋 機 制... 61 ( 三 ) 為 提 供 文 官 核 心 價 值 深 化 誘 因, 應 建 構 培 訓 與 陞 遷 有 效 結 合 之 體 制... 62 ( 四 ) 為 提 高 文 官 核 心 價 值 訓 練 成 果, 應 辦 理 全 員 之 整 體 訓 練... 62 ( 五 ) 為 傳 遞 文 官 核 心 價 值, 應 妥 善 運 用 多 元 化 宣 導 訓 練 工 具... 63 三 營 造 良 好 組 織 學 習 環 境... 64 ( 一 ) 為 強 化 文 官 核 心 價 值 執 行 成 效, 應 獎 勵 或 補 助 學 習 性 社 團 成 立... 64 ( 二 ) 為 加 強 推 動 文 官 核 心 價 值, 應 編 製 各 種 學 習 手 冊, 獎 勵 閱 讀 進 修, 並 落 實 終 身 學 習 理 念... 65 ( 三 ) 為 成 功 內 化 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值, 應 推 廣 標 竿 學 習 機 制... 66 ( 四 ) 為 協 助 推 動 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值, 應 建 置 知 識 庫 知 識 社 群... 67 ( 五 ) 為 加 速 推 展 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值, 應 該 提 高 數 位 學 習 平 臺 使 用 率... 68 四 建 構 多 元 參 與 建 議 機 制... 68 ( 一 ) 為 建 立 文 官 核 心 價 值 溝 通 平 臺, 應 鼓 勵 所 屬 成 立 並 加 入 公 務 人 員 協 會... 68 ( 二 ) 為 營 造 利 於 文 官 核 心 價 值 深 化 之 組 織 環 境, 應 建 立 參 與 建 議 機 制... 69 ( 三 ) 為 奠 定 文 官 核 心 價 值 良 好 基 礎, 應 塑 造 組 織 之 信 任 倫 理... 70 - IV -
( 四 ) 為 彰 顯 效 能 核 心 價 值, 應 建 構 跨 域 管 理 機 制... 71 ( 五 ) 為 展 現 關 懷 核 心 價 值, 應 增 加 女 性 及 弱 勢 族 群 的 參 與 性... 71 五 強 化 其 他 有 利 支 持 條 件... 74 ( 一 ) 為 型 塑 以 文 官 核 心 價 值 為 導 向 之 組 織 文 化, 應 重 視 並 增 強 領 導 者 認 知 與 行 為... 74 ( 二 ) 為 增 加 激 勵 文 官 核 心 價 值 內 化 誘 因, 應 提 供 財 政 支 持 及 管 考 機 制 等 有 利 條 件... 76 伍 結 語... 79 參 考 文 獻... 82 附 錄 1 各 主 管 機 關 對 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 所 提 相 關 作 法 彙 整 表... 84 附 錄 2 各 主 管 機 關 對 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 所 提 具 體 建 議 彙 整 表... 119 附 錄 3 組 織 文 化 定 義 彙 整 表... 126 表 圖 目 次 表 1-1 我 國 公 務 倫 理 核 心 價 值 與 行 為 內 涵... 4 表 2-1 OECD 國 家 公 共 服 務 倫 理 核 心 價 值... 29 表 4-1 各 國 整 體 促 進 女 性 公 務 人 員 決 策 參 與 之 改 革 與 促 進 措 施 彙 整 表 74 表 4-2 檢 討 分 析 與 改 進 建 議 對 照 表... 77 表 4-3 改 進 建 議 文 官 核 心 價 值 及 運 用 途 徑 三 者 間 之 關 係 彙 整 表... 78 圖 1-1 研 究 架 構 圖... 8 - V -
型 塑 我 國 文 官 優 質 組 織 文 化 之 研 究 壹 前 言 一 研 究 動 機 與 目 的 面 對 全 球 化 數 位 化 及 知 識 經 濟 時 代 的 快 速 發 展, 以 及 政 經 社 會 環 境 變 遷 的 嚴 峻 衝 擊, 各 國 政 府 為 了 有 效 推 動 施 政 願 景 政 策 理 念 及 增 進 國 家 競 爭 力, 莫 不 致 力 於 提 升 施 政 能 力 及 加 強 文 官 素 質 與 效 能, 而 其 成 敗 關 鍵 端 繫 於 有 無 健 全 之 文 官 制 度 考 試 院 秉 於 憲 法 賦 予 之 職 責, 盱 衡 國 家 當 前 需 要, 並 回 應 馬 總 統 民 國 ( 以 下 略 ) 98 年 元 旦 文 告 的 期 許 及 國 人 的 要 求, 於 同 年 1 月 15 日 第 11 屆 第 19 次 會 議 決 定 組 成 考 試 院 文 官 制 度 興 革 規 劃 小 組, 就 公 務 機 關 人 事 制 度 應 興 應 革 事 項, 提 出 具 體 的 政 策 方 向, 並 於 同 年 6 月 18 日 第 11 屆 第 39 次 會 議 通 過 考 試 院 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案 ( 以 下 簡 稱 興 革 規 劃 方 案 ), 其 中 第 一 案 建 基 公 務 倫 理, 型 塑 優 質 文 化 將 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 推 動 方 案 ( 以 下 簡 稱 本 方 案 ) 列 為 中 程 興 革 事 項, 並 責 由 本 部 主 辦, 各 主 管 機 關 協 辦, 預 定 於 101 年 6 月 底 完 成 考 量 本 方 案 複 雜 度 高, 且 將 來 完 成 後 係 交 各 主 管 機 關 執 行 並 落 實, 為 期 周 延 可 行, 爰 本 部 除 於 100 年 4 月 15 日 以 部 法 一 字 第 1003341546 號 書 函 請 中 央 暨 地 方 各 主 管 機 關 提 供 現 行 已 推 動 優 質 組 織 文 化 之 相 關 作 法 及 具 體 建 議 ( 詳 附 錄 1 及 2) 1 外, 並 於 同 年 6 月 29 日 簽 奉 核 1 附 錄 1, 詳 第 85 頁 ; 附 錄 2, 詳 第 120 頁 - 1 -
可, 組 成 專 案 小 組 及 下 設 工 作 小 組, 已 函 請 行 政 院 人 事 行 政 局 ( 以 下 簡 稱 人 事 局 ) 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 保 訓 會 ), 以 及 內 政 部 等 16 個 主 管 機 關 分 別 指 派 單 位 副 主 管 及 科 長 以 上 人 員 擔 任 本 方 案 專 案 小 組 及 工 作 小 組 成 員, 並 擬 先 由 工 作 小 組 擬 具 本 方 案 草 案 後, 再 提 請 專 案 小 組 審 議 ; 工 作 小 組 第 1 次 會 議 預 定 於 近 期 召 開, 屆 時 本 研 究 報 告 將 提 供 專 案 小 組 審 議 本 方 案 草 案 時 參 考 綜 上, 本 研 究 係 希 望 能 經 由 對 現 況 進 行 檢 討 分 析 後, 提 出 具 體 可 行 方 案, 作 為 後 續 研 擬 本 方 案, 以 及 提 供 專 案 小 組 審 議 本 方 案 草 案 時 之 參 考 簡 言 之, 本 研 究 之 目 的 係 希 望 能 提 供 本 方 案 在 研 擬 時 有 更 多 更 周 延 的 思 維 面 向, 俾 協 助 本 方 案 不 僅 能 以 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 參 與 建 議 等 途 徑 作 為 內 部 管 理 基 點, 更 進 而 能 達 到 改 變 修 正 或 袪 除 組 織 負 向 文 化, 以 及 創 立 維 持 並 深 化 文 官 正 向 的 組 織 文 化, 真 正 落 實 興 革 規 劃 方 案 的 政 策 目 標 : 文 官 整 體 的 組 織 文 化 能 夠 成 為 一 個 勇 於 袪 除 負 面 文 化, 著 重 廉 能 效 率 倫 理 道 德 與 良 善 價 值 理 念 傳 承, 具 有 專 業 知 能, 積 極 展 現 對 外 服 務 與 關 懷, 並 深 獲 全 民 信 任 的 公 民 性 政 府 治 理 結 構 的 組 織 願 景 二 組 織 文 化 的 概 念 ( 一 ) 何 謂 組 織 文 化 在 進 入 本 研 究 之 前, 允 宜 先 了 解 什 麼 是 組 織 - 2 -
文 化? 組 織 文 化 的 觀 念 是 過 去 十 年 來 組 織 行 為 領 域 中 相 當 重 要 的 研 究 課 題, 雖 因 研 究 領 域 的 不 同 而 被 賦 予 多 樣 化 的 意 涵, 然 而 多 數 學 者 均 肯 認 文 化 是 決 定 個 人 是 否 能 夠 適 配 組 織 情 境 的 重 要 因 素 之 一 ; 此 外, 文 化 特 性 也 會 影 響 組 織 的 績 效, 影 響 的 程 度 則 有 賴 於 文 化 的 強 度 故 文 化 對 組 織 的 重 要 性 可 見 一 斑, 即 組 織 不 能 沒 有 文 化, 文 化 是 組 織 的 命 脈, 文 化 更 是 影 響 組 織 發 展 的 重 要 因 素 經 綜 合 學 者 專 家 的 看 法, 可 將 組 織 文 化 簡 單 定 義 為 組 織 成 員 的 共 同 行 為 模 式, 以 及 支 持 該 行 為 的 共 同 信 念 與 價 值, 從 而 將 其 蘊 藏 之 價 值 影 響 組 織 理 念 的 決 策 成 員 互 動 情 形, 並 指 引 組 織 的 行 為 模 式 2 ( 二 ) 公 務 倫 理 與 核 心 價 值 之 關 係 倫 理 指 的 是 人 與 人 相 處 時 所 應 該 遵 行 的 規 律, 公 務 倫 理 又 稱 行 政 倫 理 職 場 倫 理 公 務 道 德 服 務 道 德 或 服 務 倫 理, 是 一 種 政 策 和 手 段, 是 公 務 人 員 透 過 執 行 公 務 過 程 而 反 應 在 價 值 的 選 擇 及 行 為 的 具 體 標 準 換 言 之, 公 務 倫 理 是 指 公 務 人 員 在 處 理 公 務 及 日 常 生 活 中, 基 於 普 世 道 德 及 價 值, 對 國 家 機 關 民 眾 上 司 同 事 部 屬 等, 應 具 有 的 適 當 價 值 觀 行 為 與 關 係 根 據 保 訓 會 公 務 倫 理 宣 導 資 料, 公 務 倫 理 的 範 圍 包 2 詳 附 錄 3, 第 127 頁 - 3 -
括 : 1. 政 治 倫 理 : 針 對 政 務 人 員 的 政 治 倫 理, 著 重 於 政 府 組 織 內 部 的 領 導 決 策 及 對 外 溝 通 2. 行 政 倫 理 : 針 對 各 級 事 務 官 所 應 服 膺 的 倫 理 道 德, 涉 及 工 作 態 度 行 政 處 理 生 活 態 度 人 際 交 往 等 4 面 向 3. 專 業 倫 理 : 針 對 公 務 人 員 的 專 業 知 識 與 職 業 倫 理 面 向, 著 重 法 規 執 行 裁 量 權 使 用 及 公 共 利 益 的 達 成 4. 個 人 倫 理 : 針 對 公 務 人 員 的 行 事 動 機 與 行 為, 培 養 自 我 反 省 的 能 力, 並 與 他 人 互 動 與 合 作, 學 習 包 容 及 分 享 個 人 理 念 而 為 確 保 所 屬 公 務 人 員 執 行 執 務 時, 能 夠 廉 潔 自 持 公 正 無 私 依 法 行 政, 並 提 升 國 民 對 於 政 府 之 信 任 及 支 持 度, 考 試 院 興 革 規 劃 方 案 提 出 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 5 大 核 心 價 值 作 為 公 務 員 執 行 職 務 及 行 為 處 事 之 原 則 茲 以 核 心 價 值 指 的 是 那 些 被 認 為 最 根 本 不 能 被 取 代, 或 是 被 取 代 了 便 會 走 了 樣 的 價 值 因 此, 核 心 價 值 指 的 就 是 公 務 倫 理 實 踐 的 核 心 強 化 公 務 倫 理 的 作 法, 積 極 就 是 要 落 實 核 心 價 值 另 保 訓 會 整 理 我 國 公 務 倫 理 核 心 價 值 與 內 涵 如 表 1-1: 表 1-1 我 國 公 務 倫 理 核 心 價 值 與 行 為 內 涵 核 心 價 值 行 為 內 涵 : 公 務 人 員 服 務 守 則 廉 正 一 公 務 人 員 應 廉 潔 自 持, 主 動 利 益 迴 避, 妥 適 處 理 公 - 4 -
務 及 有 效 運 用 公 務 資 源 與 公 共 財 產, 以 建 立 廉 能 政 府 二 公 務 人 員 應 依 法 公 正 執 行 公 務, 嚴 守 行 政 中 立, 增 進 公 共 利 益 及 兼 顧 各 方 權 益, 以 創 造 公 平 良 善 的 發 展 環 境 三 公 務 人 員 應 恪 遵 憲 法 及 法 律, 效 忠 國 家 及 人 民, 保 守 公 務 機 密, 以 增 進 國 家 利 益 及 人 民 福 祉 忠 誠 四 公 務 人 員 應 重 視 榮 譽 與 誠 信, 並 具 道 德 與 責 任 感, 待 人 真 誠 與 正 直, 任 事 熱 心 與 負 責, 以 贏 得 人 民 的 尊 敬 五 公 務 人 員 應 與 時 俱 進, 積 極 充 實 專 業 職 能, 本 於 敬 業 精 神, 培 養 優 異 的 規 劃 執 行 溝 通 及 協 調 能 力, 專 業 以 提 供 專 業 服 務 品 質 六 公 務 人 員 應 踐 行 終 身 學 習, 時 時 追 求 專 業 新 知, 激 發 創 意, 以 強 化 創 新 應 變 及 前 瞻 思 維 能 力 七 公 務 人 員 應 運 用 有 效 方 法, 簡 化 行 政 程 序, 主 動 研 修 相 關 法 令, 迅 速 回 應 人 民 需 求 與 提 供 服 務, 以 提 高 整 體 工 作 效 能 效 能 八 公 務 人 員 應 發 揮 團 隊 合 作 精 神, 踐 行 組 織 願 景, 提 高 行 政 效 率 與 工 作 績 效, 以 完 成 施 政 目 標 及 提 昇 國 家 競 爭 力 九 公 務 人 員 應 具 備 同 理 心, 提 供 親 切 關 懷 便 民 主 動 積 極 的 服 務 協 助 與 照 護, 以 獲 得 人 民 的 信 賴 及 認 同 關 懷 十 公 務 人 員 應 培 養 人 文 關 懷, 尊 重 多 元 文 化, 落 實 人 權 保 障, 並 秉 持 民 主 與 寬 容 的 態 度 體 察 民 意, 以 調 和 族 群 及 社 會 和 諧 資 料 來 源 : 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 公 務 倫 理 宣 導 折 頁 綜 上, 公 務 倫 理 之 體 現, 就 是 核 心 價 值 的 具 體 實 踐 ; 更 簡 單 明 確 的 說, 核 心 價 值 其 實 就 是 將 抽 象 的 公 務 倫 理, 具 象 成 為 可 操 作 的 行 為 規 範, 讓 公 務 人 員 可 以 明 確 知 道, 其 在 政 府 組 織 中 應 該 有 的 價 值 觀 行 為 與 群 我 關 係 ( 三 ) 型 塑 優 質 組 織 文 化 之 重 要 性 - 5 -
由 於 文 官 來 自 社 會, 社 會 的 價 值 態 度 行 為 與 文 化 必 然 影 響 文 官 體 系 組 織 文 化 的 形 成 按 照 興 革 規 劃 方 案 的 現 況 說 明, 國 家 文 官 受 社 會 價 值 轉 變 之 影 響, 易 生 派 系 權 威 形 式 奉 承 推 諉 等 負 面 文 化 之 弊, 有 負 國 人 之 期 待 3 又 因 民 眾 對 官 場 貪 腐 文 化 的 負 面 印 象, 導 致 人 民 不 信 任, 使 得 政 府 推 行 政 務 的 正 當 性 被 剝 奪, 更 重 要 的 是, 不 信 任 也 讓 民 主 治 理 運 作 的 成 本 升 高, 降 低 國 家 國 際 競 爭 力 因 此, 為 積 極 落 實 重 視 倫 理 道 德 與 良 善 價 值 理 念 傳 承 之 建 基 工 程, 將 文 官 核 心 價 值 內 化 至 文 官 體 系 之 中, 以 袪 除 官 場 負 面 文 化, 從 而 提 升 國 家 國 際 競 爭 力, 強 化 公 民 性 政 府 治 理 結 構, 必 須 積 極 型 塑 政 府 機 關 優 質 組 織 文 化 三 研 究 限 制 與 架 構 ( 一 ) 研 究 限 制 有 鑑 於 在 文 官 體 系 中 創 立 維 持 或 改 變 袪 除 某 項 組 織 文 化 是 一 個 非 常 複 雜 的 過 程, 從 不 同 觀 點 及 角 度 切 入, 所 使 用 之 方 法 便 不 相 同, 以 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織 (Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) 為 例, 多 數 聚 焦 於 公 務 倫 理 規 範, 惟 亦 僅 就 公 務 倫 理 規 範 訂 定 原 則 性 作 法, 並 未 統 籌 規 劃 細 部 的 推 動 方 3 考 試 院,2009, 考 試 院 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案, 臺 北 : 考 試 院, 頁 8-6 -
案 而 且 依 前 開 重 要 名 詞 或 概 念 釐 清, 舉 凡 以 公 務 人 員 的 身 分 與 職 務 為 前 提, 所 有 與 公 權 力 運 作 或 公 務 人 員 及 形 象 有 關 之 倫 理 道 德 規 範, 均 屬 公 務 倫 理 意 涵, 範 圍 更 廣 泛 地 涵 蓋 了 政 治 倫 理 行 政 倫 理 專 業 倫 理 與 個 人 倫 理 4 面 向 考 量 如 以 公 務 倫 理 作 為 本 研 究 之 研 究 範 圍, 必 須 探 討 的 面 向 實 在 太 大, 且 經 審 酌, 本 研 究 基 於 以 下 理 由, 應 該 可 以 將 研 究 的 範 圍 先 訂 在 核 心 價 值 : 1. 興 革 規 劃 方 案 之 興 革 建 議, 已 框 定 應 依 文 官 核 心 價 值 ( 按 : 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 ), 透 過 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 參 與 建 議 多 種 途 徑, 型 塑 優 質 組 織 文 化 2. 興 革 規 劃 方 案 在 最 後 總 結 時 也 提 到, 提 出 建 立 以 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 為 核 心 價 值 的 新 公 務 倫 理, 期 望 全 體 文 官 據 以 強 化 心 理 建 設, 進 而 實 踐 於 日 常 工 作 中 3. 公 務 倫 理 的 體 現 事 實 上 就 是 指 核 心 價 值 的 實 踐, 而 且 核 心 價 值 就 是 公 務 倫 理 的 核 心 價 值, 因 此, 從 核 心 價 值 來 探 討, 並 未 逸 脫 公 務 倫 理 範 圍, 反 而 是 讓 研 究 更 為 具 體, 更 容 易 聚 焦 綜 上, 本 研 究 擬 將 型 塑 我 國 文 官 優 質 組 織 文 化 之 核 心 概 念 與 行 為 準 則, 從 龐 大 且 抽 象 的 公 務 倫 理 範 疇, 限 縮 為 具 體 明 確 的 文 官 核 心 價 值, 除 - 7 -
了 可 以 明 確 回 應 興 革 規 劃 方 案 之 具 體 興 革 建 議 外, 亦 便 於 研 究 聚 焦, 避 免 範 圍 太 大 導 致 失 焦 ; 另 審 酌 以 既 然 是 核 心 價 值, 自 屬 組 織 文 化 中 最 根 本 不 能 被 取 代 的 價 值, 一 旦 核 心 價 值 能 深 化 為 組 織 文 化, 所 造 成 之 影 響 也 必 然 是 最 直 接, 且 涵 蓋 層 面 最 廣 泛, 最 能 符 合 當 前 全 民 對 於 文 官 的 期 待 ( 二 ) 研 究 架 構 綜 合 前 述, 本 研 究 所 提 出 之 架 構 ( 如 圖 1-1) 係 將 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 及 關 懷 5 項 文 官 核 心 價 值 與 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 參 與 建 議 及 其 他 5 種 途 徑 予 以 扣 合, 並 依 此 框 架 作 為 檢 視 現 況 檢 討 分 析, 以 及 擬 定 改 進 建 議 之 基 礎 圖 1-1 研 究 架 構 圖 - 8 -
貳 現 況 說 明 茲 以 興 革 規 劃 方 案 針 對 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 所 提 之 具 體 興 革 建 議, 係 以 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 5 項 文 官 核 心 價 值 為 框 架, 再 透 過 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 參 與 建 議 4 種 途 徑, 來 達 成 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 之 政 策 目 標 因 此, 本 節 首 先 將 分 別 從 文 官 核 心 價 值 我 國 現 行 規 定 與 作 法 來 進 行 說 明, 以 有 助 於 了 解 我 國 現 階 段 利 用 上 開 4 種 途 徑 落 實 文 官 核 心 價 值 的 情 形 另 外, 他 山 之 石 可 以 攻 錯, 本 節 除 對 我 國 現 況 進 行 說 明 外, 亦 針 對 OECD 國 家 作 法 進 行 簡 介, 俾 作 為 後 續 本 研 究 之 導 讀 一 文 官 核 心 價 值 公 務 人 員 是 政 府 推 動 政 務 的 基 石, 而 政 府 機 關 能 否 培 養 公 務 人 員 具 備 各 項 核 心 職 能, 是 提 升 國 家 競 爭 力 的 關 鍵 因 素 相 對 地, 公 務 人 員 的 核 心 價 值 與 理 念 即 是 作 為 其 核 心 職 能 的 源 泉 美 國 公 共 行 政 學 者 John Rohr 亦 認 為 公 務 人 員 的 最 高 道 德 責 任 是 確 保 各 項 民 主 體 制 的 憲 法 價 值 民 主 政 體 的 核 心 價 值, 並 落 實 在 憲 政 體 制 的 法 律 中 具 體 而 言, 公 務 人 員 的 核 心 價 值 是 指 公 務 人 員 在 角 色 行 為 上 所 須 依 循 的 原 則, 也 是 公 務 人 員 制 度 首 要 建 立 的 目 標 核 心 價 值 的 確 立, 可 使 公 務 人 員 對 於 公 共 事 務 的 是 與 非 對 與 錯 善 與 惡 有 正 確 的 信 念, 進 而 導 引 其 工 作 或 行 動 朝 向 目 標 前 進, 並 為 選 擇 與 判 斷 - 9 -
的 準 據 總 而 言 之, 核 心 價 值 引 導 公 務 人 員 的 視 野, 決 定 處 理 公 共 事 務 的 態 度, 將 消 極 的 依 法 行 政 轉 化 為 積 極 的 為 民 服 務 因 此, 考 試 院 針 對 文 官 應 具 備 之 核 心 價 值 及 其 重 要 內 涵, 於 98 年 6 月 18 日 第 11 屆 第 39 次 會 議 通 過, 並 經 本 部 於 98 年 11 月 3 日 以 代 辦 考 試 院 函 方 式 頒 布 文 官 核 心 價 值 為 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 關 懷 由 於 本 研 究 係 遵 依 興 革 規 劃 方 案 之 興 革 建 議, 以 文 官 核 心 價 值 作 為 型 塑 我 國 文 官 優 質 組 織 文 化 之 核 心 概 念, 爰 將 文 官 核 心 價 值 重 要 內 涵 臚 列 如 下 : ( 一 ) 廉 正 以 清 廉 公 正 行 政 中 立 自 持, 自 動 利 益 迴 避, 公 平 執 行 公 務, 兼 顧 各 方 權 益 之 均 衡, 營 造 全 民 良 善 之 生 存 發 展 環 境 ( 二 ) 忠 誠 忠 於 憲 法 及 法 律, 忠 於 國 家 及 全 民 ; 重 視 榮 譽 誠 信 誠 實 並 應 具 道 德 感 與 責 任 感 ( 三 ) 專 業 掌 握 全 球 化 趨 勢, 積 極 充 實 職 務 所 需 知 識 技 能, 熟 悉 主 管 法 令 及 相 關 政 策 措 施 實 踐 終 身 學 習, 時 時 創 新, 保 持 專 業 水 準, 與 時 俱 進, 提 供 全 民 第 一 流 的 公 共 服 務 ( 四 ) 效 能 運 用 有 效 方 法, 簡 化 行 政 程 序 ; 研 修 相 關 法 令 措 施, 力 求 符 合 成 本 效 益 要 求, 提 昇 決 策 品 質 ; - 10 -
以 對 的 方 法, 做 對 的 事 ; 明 快 主 動 積 極 地 發 揮 執 行 力, 以 提 高 行 政 效 率 與 工 作 績 效, 達 成 施 政 目 標, 提 昇 國 家 競 爭 力 ( 五 ) 關 懷 時 時 以 民 眾 福 祉 為 念, 親 切 提 供 服 務 ; 對 人 民 之 需 要 及 所 遭 遇 之 困 難, 以 同 理 心 及 時 提 供 必 要 之 協 助 與 照 護, 增 進 人 民 信 賴 感 並 培 養 人 文 關 懷 與 多 元 文 化 素 養, 以 寬 容 民 主 的 態 度, 讓 族 群 間 相 互 尊 重 與 包 容, 社 會 更 加 和 諧 二 我 國 現 行 規 定 與 作 法 茲 分 別 從 相 關 之 法 制 規 範 興 革 規 劃 方 案 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案 行 政 院 各 級 行 政 機 關 推 動 核 心 價 值 實 施 計 畫 政 府 服 務 創 新 精 進 方 案 及 整 合 服 務 效 能 躍 升 方 案, 以 及 中 央 及 地 方 各 主 管 機 關 現 行 推 動 優 質 組 織 文 化 作 法 等 相 關 規 定 或 方 案, 逐 一 檢 視 我 國 與 型 塑 文 官 組 織 文 化 有 關 之 現 行 規 定 與 作 法 如 下 : ( 一 ) 相 關 之 法 制 規 範 首 先 就 現 行 廉 正 相 關 法 制 規 範 觀 之, 主 要 的 法 律 有 貪 污 治 罪 條 例 公 職 人 員 利 益 衝 突 迴 避 法 公 職 人 員 財 產 申 報 法 遊 說 法 公 務 員 服 務 法 ( 以 下 簡 稱 服 務 法 ) 公 務 人 員 行 政 中 立 法 ( 以 下 簡 稱 中 立 法 ) 等, 上 開 法 令 主 管 機 關 分 別 為 法 務 部 內 政 部 及 本 部 ; 但 執 行 部 分, 貪 污 事 項 是 - 11 -
由 法 務 部 調 查 局 及 廉 政 署 暨 各 政 風 機 構 辦 理, 公 職 人 員 財 產 申 報 及 利 益 迴 避 係 由 監 察 院 法 務 部 廉 政 署 暨 各 政 風 機 構 執 行, 至 於 行 政 中 立 及 服 務 法 限 制 事 項 之 執 行, 則 由 各 機 關 自 行 負 責 其 次, 本 部 主 管 與 核 心 價 值 有 關 之 主 要 法 律 為 : 公 務 人 員 任 用 法 ( 以 下 簡 稱 任 用 法 ) 其 中 之 忠 誠 查 核 晉 升 官 等 訓 練 及 職 系 專 長 調 任 等 規 定, 有 助 於 落 實 廉 正 忠 誠 專 業 效 能 4 大 核 心 價 值 ; 公 務 人 員 考 績 法 ( 以 下 簡 稱 考 績 法 ) 則 可 達 到 激 勵 公 務 人 員 發 揮 效 能 核 心 價 值 ; 公 務 人 員 陞 遷 法 ( 以 下 簡 稱 陞 遷 法 ) 可 以 提 供 誘 因, 鼓 勵 公 務 人 員 積 極 參 與 各 項 訓 練 學 習, 進 而 深 化 核 心 價 值 內 涵 ; 至 於 公 務 人 員 協 會 法 ( 以 下 簡 稱 協 會 法 ) 可 為 組 織 建 立 良 好 的 溝 通 平 臺, 落 實 民 主 參 與 精 神, 以 利 核 心 價 值 之 內 化 ( 二 ) 興 革 規 劃 方 案 4 考 試 院 興 革 規 劃 方 案 共 提 出 了 6 項 建 議 案, 其 中 除 第 二 案 第 三 案 及 第 六 案 外, 其 餘 3 項 建 議 案 均 有 部 分 與 型 塑 文 官 組 織 文 化 有 關, 茲 說 明 如 下 : 1. 第 一 案 建 基 公 務 倫 理, 型 塑 優 質 文 化 本 案 為 興 革 規 劃 方 案 中 與 型 塑 組 織 文 化 4 考 試 院 文 官 制 度 興 革 規 劃 方 案, 詳 參 http://www.exam.gov.tw/public/data/01610135071.pdf( 檢 視 日 期 :2011.11.18) - 12 -
最 為 密 切 之 部 分, 從 其 標 題 便 一 目 了 然 此 案 主 要 的 興 革 目 標 便 是 型 塑 優 質 組 織 文 化, 而 為 落 實 本 案, 本 部 於 98 年 11 月 3 日 以 代 辦 考 試 院 函 方 式 頒 布 文 官 核 心 價 值, 次 (99) 年 3 月 17 日 發 布 公 務 人 員 服 務 守 則, 另 法 官 檢 察 官 政 風 警 察 消 防 海 巡 關 務 主 計 審 計 及 人 事 等 職 務 性 質 特 殊 人 員 另 應 遵 守 之 服 務 守 則, 亦 分 別 由 司 法 院 法 務 部 內 政 部 行 政 院 海 岸 巡 防 署 財 政 部 行 政 院 主 計 處 審 計 部 及 本 部 等 主 管 機 關 自 行 訂 定 竣 事 又 本 部 人 事 局 及 保 訓 會 為 貫 徹 並 落 實 文 官 核 心 價 值 及 公 務 人 員 服 務 守 則, 分 別 規 劃 多 元 化 宣 導 途 徑 及 相 關 訓 練 課 程 上 開 這 些 作 法, 主 要 政 策 目 的 是 落 實 5 大 核 心 價 值, 至 於 使 用 的 途 徑 則 是 宣 導 訓 練 98 年 6 月 10 日 公 布 之 中 立 法 及 同 年 11 月 13 日 發 布 之 中 立 法 施 行 細 則, 主 要 政 策 目 的 是 落 實 廉 正 及 忠 誠 2 項 核 心 價 值, 使 用 的 途 徑 是 法 制 建 立 ; 另 本 部 為 積 極 進 行 中 立 法 之 宣 導, 除 將 中 立 法 條 文 及 其 Q&A 專 輯, 通 函 中 央 暨 地 方 各 主 管 機 關 人 事 機 構 知 照, 於 98 年 8 月 至 9 月 舉 辦 考 績 法 研 修 方 向 基 層 座 談 會 中, 併 予 宣 導 外, 並 請 保 訓 會 - 13 -
將 中 立 法 列 為 相 關 訓 練 之 課 程 內 容, 上 開 所 運 用 的 是 宣 導 訓 練 途 徑 本 部 為 加 強 公 務 倫 理 考 核 研 修 考 績 法, 除 將 相 關 公 務 倫 理 事 項 及 平 時 考 核 獎 懲 額 度, 配 合 各 該 考 績 等 次 應 具 有 之 行 為, 重 行 整 理 作 為 各 考 績 等 次 條 件 外, 亦 授 權 主 管 機 關 得 另 訂 一 大 功 ( 過 ) 標 準, 以 及 各 機 關 自 行 訂 定 記 小 功 ( 過 ) 以 下 之 獎 懲 標 準, 各 機 關 得 依 該 機 關 業 務 性 質 應 加 強 之 考 核 項 目 訂 定 獎 懲 標 準, 強 化 機 關 公 務 倫 理, 上 開 修 正 草 案 目 前 已 進 入 立 法 院 院 會 審 議 程 序 這 部 分 主 要 興 革 目 的 是 落 實 效 能 之 核 心 價 值, 使 用 的 途 徑 亦 是 法 制 建 立 又 為 積 極 推 動 本 方 案, 本 部 已 於 100 年 4 月 15 日 函 請 各 主 管 機 關 提 供 現 行 已 推 動 優 質 組 織 文 化 之 相 關 作 法 及 具 體 建 議, 經 彙 整 後, 刻 正 成 立 專 案 小 組 及 工 作 小 組, 積 極 研 擬 本 方 案 草 案 中 這 部 分 主 要 興 革 目 的 是 落 實 5 大 核 心 價 值, 使 用 的 途 徑 主 要 還 是 法 制 建 立 另 為 統 整 公 務 倫 理 法 制 體 系, 完 成 公 務 人 員 基 準 法 ( 以 下 簡 稱 基 準 法 ) 之 立 法, 本 部 擬 具 基 準 法 草 案 報 經 考 試 院 審 議 通 過, 並 經 考 試 行 政 兩 院 100 年 5 月 18 日 會 銜 函 送 - 14 -
立 法 院 審 議, 續 經 立 法 院 院 會 決 議 交 司 法 及 法 制 委 員 會 審 查 因 為 基 準 法 是 統 攝 公 務 倫 理 法 制, 故 完 成 立 法 後 將 可 更 落 實 5 大 核 心 價 值, 使 用 的 途 徑 也 是 法 制 建 立 2. 第 四 案 健 全 培 訓 體 制, 強 化 高 階 文 官 第 四 案 與 文 官 組 織 文 化 有 關 的 部 分, 首 先 是 針 對 陞 遷 歷 練 與 訓 練 培 育 未 有 效 結 合, 影 響 核 心 價 值 之 落 實, 因 而 重 新 設 計 晉 升 官 等 資 格 條 件 及 修 訂 取 得 同 官 等 高 一 職 等 資 格 之 條 件, 並 為 此 研 修 考 績 法 及 任 用 法 ; 又 為 建 立 快 速 陞 遷 機 制, 研 修 陞 遷 法 上 開 三 法 修 正 草 案 目 前 已 進 入 立 法 院 院 會 審 議 程 序, 預 期 完 成 立 法 後 將 可 落 實 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值, 使 用 的 途 徑 是 法 制 建 立 其 次 則 是 建 議 我 國 應 建 構 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度, 以 因 應 高 階 主 管 人 力 管 理 機 制 有 待 建 構 的 問 題 ; 而 本 部 為 建 制 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度, 經 邀 集 人 事 局 及 保 訓 會 組 成 專 案 小 組, 共 同 研 撰 建 構 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 規 劃 報 告 竣 事, 並 經 100 年 6 月 23 日 考 試 院 第 11 屆 第 142 次 會 議 決 議, 照 審 查 會 決 議 通 過, 刻 正 積 極 推 動 後 續 法 制 化 作 業 俟 高 階 主 管 特 別 管 理 制 度 完 成 法 制 化 程 序 後, 預 期 可 藉 由 高 階 主 管 由 上 而 下 的 領 導, 影 響 - 15 -
各 層 級 文 官, 來 達 到 落 實 5 大 核 心 價 值 之 目 的, 因 係 以 制 定 特 別 法 律 方 式 辦 理, 故 使 用 的 是 法 制 建 立 途 徑 3. 第 五 案 落 實 績 效 管 理, 提 昇 文 官 效 能 第 五 案 從 標 題 名 稱 便 可 知 道, 主 要 是 針 對 落 實 效 能 核 心 價 值 首 先 就 考 績 未 與 績 效 緊 密 結 合 且 獎 優 輔 劣 功 能 不 彰 部 分, 研 修 公 務 人 員 考 績 制 度, 並 將 本 案 指 示 之 研 修 重 點 ( 按 : 修 正 平 時 考 核 項 目 強 化 獎 優 輔 劣 機 制 建 立 個 人 與 團 體 績 效 評 比 機 制 配 合 研 修 任 用 法 升 官 等 規 定 配 合 研 修 陞 遷 法 優 先 陞 任 規 定 ), 納 入 研 擬 之 考 績 法 任 用 法 及 陞 遷 法 修 正 草 案, 目 前 已 進 入 立 法 院 院 會 審 議 程 序 其 次 就 激 勵 制 度 未 能 整 合 及 充 分 達 到 激 勵 效 果 部 分, 本 部 刻 正 積 極 研 修 公 務 人 員 品 德 修 養 及 工 作 潛 能 激 勵 辦 法, 並 已 檢 討 模 範 公 務 人 員 及 傑 出 貢 獻 獎 選 拔 制 度 ; 同 時 重 行 建 構 激 勵 工 作 意 願 及 工 作 潛 能 之 具 體 執 行 方 案, 已 於 99 年 1 月 5 日 通 函 中 央 暨 地 方 各 主 管 機 關 查 照 轉 知 上 開 所 使 用 的 途 徑 均 為 法 制 建 立 ( 三 ) 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案 99 年 12 月 2 日 考 試 院 第 11 屆 第 114 次 會 議 通 - 16 -
過 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案, 5 其 中 除 第 一 案 外, 其 餘 第 二 案 至 第 四 案 針 對 文 官 培 訓 之 現 況 及 待 改 進 議 題, 均 有 部 分 涉 及 型 塑 文 官 組 織 文 化, 茲 說 明 如 下 : 1. 第 二 案 結 合 培 訓 任 用 考 績 陞 遷, 有 效 提 升 文 官 行 政 效 能 本 案 就 現 況 說 明 部 分 略 以, 為 配 合 政 府 機 關 組 織 發 展 目 標 及 業 務 推 動 需 要, 各 機 關 學 校 須 主 動 提 供 訓 練, 增 進 公 務 人 員 在 職 所 需 之 特 定 知 識 與 技 能, 惟 現 行 法 定 之 公 務 人 員 訓 練, 實 務 上 除 考 試 錄 取 人 員 訓 練 及 升 官 等 訓 練 外, 其 餘 多 無 強 制 性, 為 強 化 培 訓 與 任 用 陞 遷 之 關 聯 性, 以 及 有 系 統 的 培 訓 高 階 文 官 及 主 管, 爰 於 興 革 規 劃 方 案 提 出 相 關 具 體 興 革 建 議 6 而 除 說 明 上 開 現 況 外, 本 案 亦 提 出 公 務 人 員 專 業 證 照 訓 練 制 度 有 待 建 立 等 多 項 與 核 心 價 值 有 關 的 待 改 進 議 題 據 上, 本 案 從 標 題 名 稱, 以 及 上 開 現 況 說 明 與 待 改 進 議 題 可 知, 主 要 是 透 過 法 制 建 立 及 宣 導 訓 練 2 項 途 徑, 落 實 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值 2. 第 三 案 健 全 培 訓 體 系, 完 備 運 作 機 制 5 考 試 院 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案, 詳 參 http://www.exam.gov.tw/public/data/139118471.pdf( 檢 視 日 期 :2011.11.18) 6 即 包 括 重 新 設 計 晉 升 簡 任 官 等 及 取 得 同 官 等 內 較 高 職 等 資 格 條 件 充 實 自 初 任 人 員 至 高 階 主 管 非 主 管 至 主 管 之 整 體 性 訓 練 強 化 核 心 職 能 之 訓 練 以 及 建 立 訓 練 成 效 評 估 追 蹤 制 度 等 建 議 內 容 - 17 -
本 案 就 現 況 說 明 部 分 略 以, 依 現 行 公 務 人 員 訓 練 職 掌 及 業 務 分 工, 專 業 訓 練 一 般 管 理 訓 練 進 用 初 任 公 務 人 員 訓 練 及 其 他 訓 練, 係 由 各 主 管 機 關 辦 理 或 授 權 所 屬 機 關 辦 理, 許 多 主 管 機 關 並 未 設 置 公 務 人 員 訓 練 機 關 ( 構 ), 有 賴 其 他 訓 練 機 關 ( 構 ) 支 援 ; 另 中 央 政 府 公 務 人 員 訓 練 機 關 ( 構 ) 共 有 17 所 ( 不 含 國 營 事 業 機 構 ), 各 地 方 政 府 亦 設 有 訓 練 機 關 ( 構 ), 惟 因 訓 練 機 關 ( 構 ) 均 隸 屬 不 同 院 部 會, 保 訓 會 與 人 事 局 對 各 訓 練 機 關 ( 構 ) 並 無 直 接 指 揮 監 督 權 限, 僅 能 透 過 公 務 人 員 訓 練 進 修 協 調 會 報 設 置 及 實 施 要 點 加 強 與 各 主 管 機 關 及 訓 練 機 關 ( 構 ) 學 校 溝 通 連 繫, 期 發 揮 資 源 整 合 與 分 享 之 功 能 另 為 增 進 各 訓 練 機 關 ( 構 ) 學 校 相 互 學 習 交 流 機 會 以 及 促 進 人 力 資 源 發 展, 由 保 訓 會 與 人 事 局 每 年 舉 辦 1 次 全 國 訓 練 機 構 觀 摩 學 習 活 動 而 除 說 明 上 開 現 況 外, 本 案 亦 提 出 線 上 學 習 課 程 未 能 充 分 交 流 分 享 等 3 項 與 核 心 價 值 有 關 的 待 改 進 議 題 據 上, 本 案 主 要 是 透 過 法 制 建 立 宣 導 訓 練 及 組 織 學 習 3 項 途 徑, 落 實 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 3. 第 四 案 建 構 高 階 文 官 發 展 性 培 訓 制 度 - 18 -
本 案 就 現 況 說 明 部 分 略 以,98 年 11 月 18 日 修 正 公 布 之 保 訓 會 組 織 法 及 國 家 文 官 學 院 組 織 法, 明 列 高 階 文 官 中 長 期 培 訓 事 項 為 保 訓 會 及 國 家 文 官 學 院 ( 以 下 簡 稱 文 官 學 院 ) 重 要 職 掌 過 去 人 事 局 及 考 試 院 係 分 別 辦 理 高 階 文 官 培 訓, 人 事 局 辦 理 行 政 院 所 屬 機 關 人 員 之 訓 練, 保 訓 會 辦 理 行 政 院 所 屬 機 關 以 外 人 員 之 訓 練 ; 因 此, 對 於 高 階 文 官 知 識 提 升 及 能 力 培 養 提 出 通 識 性 之 人 文 教 育 與 文 化 素 養 培 訓 有 所 不 足 等 多 項 涉 及 核 心 價 值 之 待 改 進 議 題 據 上, 本 案 主 要 是 透 過 法 制 建 立 及 宣 導 訓 練 2 項 途 徑, 落 實 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值 ( 四 ) 行 政 院 各 級 行 政 機 關 推 動 核 心 價 值 實 施 計 畫 89 年 間 人 事 局 為 改 革 行 政 文 化, 曾 針 對 當 時 的 行 政 文 化 進 行 診 斷, 7 因 鑑 於 行 政 文 化 對 政 府 行 政 的 重 要 性, 爰 於 90 年 行 政 革 新 會 議, 將 行 政 文 化 列 為 八 大 議 題 之 一, 並 據 以 研 訂 建 立 行 政 核 心 價 值 體 系 推 動 方 案, 嗣 考 量 該 方 案 之 5 項 價 值 較 屬 一 般 國 民 所 應 有 的 共 同 素 養, 8 對 行 7 研 究 發 現 我 國 行 政 文 化 存 有 下 列 問 題 :⑴ 舊 價 值 與 新 價 值 併 存, 時 而 衝 突, 造 成 行 政 的 不 穩 定 性 ; ⑵ 威 權 因 素 仍 影 響 行 政 行 為, 阻 礙 行 政 民 主 化 之 速 度 ;⑶ 官 僚 式 的 管 理 與 服 務 ;⑷ 政 治 與 行 政 之 理 想 關 係 難 以 確 立 ;⑸ 公 共 組 織 科 層 化 之 結 構 原 則 ;⑹ 行 政 管 理 不 當 ;⑺ 公 務 人 力 資 源 發 展 未 能 適 切 扮 演 文 化 型 塑 及 傳 遞 機 制 角 色 參 自 王 旭 統 著,2011, 行 政 院 建 立 行 政 核 心 價 值 體 系 方 案 淺 析, 人 事 月 刊, 第 33 卷 第 4 期, 頁 46-47 8 該 方 案 主 要 重 點 為 建 立 對 國 家 忠 誠 感 對 社 會 的 關 懷 情 對 政 府 的 向 心 力 對 民 - 19 -
政 文 化 的 改 善, 效 果 有 限, 行 政 院 於 93 年 2 月 25 日 核 定 該 院 所 屬 機 關 核 心 價 值 為 創 新 進 取 專 業, 又 為 協 助 各 機 關 具 體 落 實, 配 合 研 訂 各 級 行 政 機 關 推 動 核 心 價 值 實 施 計 畫, 於 同 年 7 月 5 日 通 函 各 機 關 實 施 該 計 畫 所 著 重 的 是 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 的 落 實, 並 廣 泛 運 用 了 本 研 究 所 提 4 項 途 徑 ( 五 ) 行 政 院 政 府 服 務 創 新 精 進 方 案 行 政 院 自 85 年 頒 行 全 面 提 升 服 務 品 質 方 案 以 來, 透 過 行 政 院 服 務 品 質 獎 相 互 競 賽 標 竿 學 習 之 機 制, 已 樹 立 大 量 政 府 機 關 服 務 典 範 嗣 審 酌 方 案 推 動 迄 96 年, 各 行 政 機 關 整 體 服 務 品 質 已 見 大 幅 改 善, 民 眾 對 於 公 務 人 員 的 服 務 滿 意 度 逐 年 提 升 並 維 持 在 7 成 以 上 在 各 機 關 臨 櫃 服 務 標 準 模 式 日 趨 成 熟 之 際, 行 政 院 ( 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 以 下 簡 稱 研 考 會 ) 爰 於 96 年 7 月 23 日 訂 頒 政 府 服 務 創 新 精 進 方 案 作 為 提 升 為 民 服 務 品 質 之 續 階 計 畫, 引 導 各 機 關 追 求 更 優 質 化 之 服 務, 期 望 各 機 關 本 於 良 善 治 理 之 理 念, 在 投 入 整 體 政 府 資 源 最 小 比 例 之 前 提 下, 尋 求 最 高 之 服 務 價 值, 著 眼 於 政 府 提 供 服 務 之 責 任 透 明 與 分 權 促 使 政 府 服 務 不 但 要 向 下 移 轉, 向 第 一 線 服 務 下 授 權 力, 讓 民 眾 需 求 在 第 一 時 間 獲 眾 的 服 務 心 及 對 公 務 的 責 任 感 5 大 核 心 價 值 ; 其 實 施 要 項 有 : 加 強 公 務 人 員 行 政 倫 理 觀 念 鼓 勵 公 務 人 員 參 與 志 願 服 務 建 立 合 理 化 與 人 性 化 工 作 關 係 等 3 項 - 20 -
得 回 應 ; 也 要 在 管 理 面 水 平 連 結, 重 視 不 同 層 級 不 同 功 能 機 關 及 業 務 之 間 進 行 有 效 整 合, 從 品 質 管 理 邁 向 品 質 創 造 的 新 階 段 該 方 案 所 著 重 的 是 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值 的 落 實, 而 其 所 運 用 的 途 徑 主 要 是 法 制 建 立 及 組 織 學 習 2 項 ( 六 ) 行 政 院 整 合 服 務 效 能 躍 升 方 案 鑑 於 提 升 政 府 效 能 向 為 政 府 行 政 改 革 之 重 點, 其 目 的 不 僅 係 為 求 國 家 競 爭 力 之 提 升, 更 重 要 的 是 符 合 民 眾 對 政 府 之 殷 切 期 待 行 政 院 自 98 年 7 月 7 日 即 成 立 行 政 院 提 升 行 政 效 能 專 案 小 組 ( 以 下 簡 稱 效 能 小 組 ), 就 26 項 行 政 效 能 改 進 措 施 逐 項 完 成 研 議 所 獲 致 結 論 與 共 識 之 基 礎 上, 及 辦 理 提 升 行 政 效 能 民 眾 座 談 會 所 得 之 建 言, 針 對 民 眾 接 受 政 府 服 務 最 常 抱 怨 之 問 題 及 輿 論 對 政 府 機 關 效 能 方 面 最 常 批 評 之 議 題, 以 整 合 政 府 對 外 服 務 及 強 化 機 關 內 部 管 理 作 為 行 政 效 能 提 升 之 兩 大 重 點 工 作 面 向, 擬 定 解 決 對 策, 並 於 同 年 7 月 9 日 訂 頒 整 合 服 務 效 能 躍 升 方 案 該 方 案 所 著 重 的 是 效 能 及 關 懷 2 項 核 心 價 值 的 落 實, 而 其 所 運 用 的 途 徑 主 要 是 法 制 建 立 及 組 織 學 習 2 項 ( 七 ) 中 央 暨 地 方 各 主 管 機 關 現 行 推 動 優 質 組 織 文 化 之 作 法 - 21 -
本 部 為 了 解 各 機 關 對 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 之 看 法 及 現 行 推 動 優 質 組 織 文 化 之 情 形, 曾 於 100 年 4 月 15 日 函 請 中 央 暨 地 方 各 主 管 機 關 提 供 現 行 已 推 動 優 質 組 織 文 化 之 相 關 作 法 ( 詳 附 錄 1) 9, 茲 將 各 主 管 機 關 現 行 推 動 優 質 組 織 文 化 之 作 法 歸 納 如 下 : 1. 法 制 方 面 相 關 作 法 (1) 健 全 法 制 規 範 : 研 訂 ( 修 ) 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範 研 訂 ( 修 ) 服 務 守 則 或 自 律 規 範, 以 及 隨 時 檢 視 主 管 法 令 規 章, 必 要 時 予 以 修 正 等 (2) 強 化 法 治 教 育 : 印 製 服 務 法 中 立 法 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範 公 職 人 員 財 產 申 報 法 等 法 規, 強 化 法 制 觀 念 ; 於 網 站 建 置 法 治 宣 導 專 區, 宣 導 法 治 教 育 及 公 務 倫 理, 強 化 公 務 倫 理 法 制 觀 念 ; 以 及 於 新 進 人 員 報 到 時, 告 知 服 務 法 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範 及 中 立 法 等 相 關 規 範 (3) 辦 理 法 規 訓 練 及 測 驗 : 研 訂 ( 修 ) 法 規 訓 練 實 施 計 畫, 定 期 辦 理 法 規 訓 練, 以 及 舉 辦 法 規 測 驗, 強 化 同 仁 法 制 觀 念 等 (4) 建 置 獎 優 輔 劣 制 度 : 檢 討 獎 懲 相 關 規 定, 使 賞 罰 分 明, 鼓 勵 同 仁 積 極 表 現 ; 9 附 錄 1, 詳 第 85 頁 - 22 -
研 訂 ( 修 ) 模 範 公 務 人 員 暨 公 務 人 員 傑 出 貢 獻 獎 選 拔 作 業 實 施 要 點, 以 公 平 公 正 公 開 選 拔 模 範 公 務 人 員 及 遴 薦 公 務 人 員 傑 出 貢 獻 獎 人 員 ; 以 及 研 訂 ( 修 ) 激 勵 方 案, 定 期 遴 選 表 現 優 異 人 員 及 重 點 輔 導 人 員 等 (5) 建 置 公 平 陞 遷 制 度 : 研 訂 ( 修 ) 陞 遷 序 列 表 及 陞 任 評 分 標 準 表, 使 陞 遷 客 觀 公 平 ; 以 及 研 訂 ( 修 ) 人 事 甄 審 作 業 要 點, 使 甄 審 客 觀 公 平 等 (6) 研 訂 ( 修 ) 員 工 身 心 健 康 關 懷 協 助 實 施 計 畫 或 員 工 心 理 諮 商 輔 導 方 案 : 研 訂 ( 修 ) 員 工 身 心 健 康 關 懷 協 助 實 施 計 畫 或 員 工 心 理 諮 商 輔 導 方 案, 落 實 人 性 關 懷, 提 升 同 仁 心 理 健 康 ; 以 及 研 訂 ( 修 ) 員 工 協 助 方 案, 建 立 輔 導 機 制 2. 宣 導 訓 練 相 關 作 法 (1) 辦 理 法 治 廉 政 及 倫 理 訓 練 : 辦 理 法 治 公 務 倫 理 核 心 價 值 及 服 務 守 則 之 教 育 訓 練 或 專 題 演 講 ; 宣 導 公 務 人 員 服 務 誓 言 及 不 得 違 法 出 租 ( 借 ) 專 業 證 照 或 兼 職 規 定 (2) 辦 理 中 高 階 主 管 研 習 : 加 強 中 高 階 主 管 對 於 公 共 政 策 內 涵 之 認 識, 提 升 公 - 23 -
共 政 策 之 規 劃 決 策 及 執 行 能 力 ; 以 及 辦 理 高 階 主 管 研 習 課 程, 增 進 領 導 能 力, 提 升 同 仁 工 作 績 效 (3) 辦 理 業 務 訓 練 : 安 排 各 類 精 進 專 業 知 能 之 各 類 訓 練 課 程 ; 辦 理 政 策 溝 通 及 宣 導 能 力 執 行 力 應 變 力 訓 練 等 專 題 演 講 或 訓 練, 提 升 專 業 及 溝 通 協 調 能 力 (4) 加 強 新 進 人 員 訓 練 : 透 過 訓 練 課 程, 使 新 進 人 員 迅 速 了 解 作 業 流 程, 並 掌 握 處 理 業 務 之 相 關 知 識 ; 透 過 新 進 人 員 座 談 會, 說 明 相 關 規 範, 使 其 知 悉 俾 利 遵 守 ; 以 及 重 點 摘 要 各 類 人 事 權 利 義 務 事 項, 供 新 進 人 員 參 考 (5) 經 由 各 種 途 徑 持 續 溝 通 對 話 : 利 用 集 會 電 子 郵 件 網 站 海 報 等 管 道 宣 導 核 心 價 值 理 念 與 政 策 ; 繕 製 文 官 核 心 價 值 宣 傳 品 發 放 予 全 體 同 仁 ; 以 及 製 作 標 語 張 貼 於 醒 目 處 (6) 增 強 人 文 及 環 境 關 懷 : 辦 理 人 文 關 懷 系 列 之 專 題 演 講 或 影 片 欣 賞, 培 育 同 理 心 ; 選 送 同 仁 參 與 環 境 教 育 法 及 節 能 減 碳 訓 練, 強 化 環 保 減 碳 觀 念 ; 提 供 同 仁 有 關 身 心 健 康 相 關 資 訊, 關 懷 同 仁 身 心 健 康 ; 以 及 蒐 集 演 講 座 談 及 書 目 或 文 - 24 -
宣 資 料, 供 同 仁 參 閱 3. 組 織 學 習 相 關 作 法 (1) 建 立 工 作 傳 承 : 透 過 資 深 員 工 帶 領 新 進 人 員 方 式, 傳 承 工 作 經 驗 ; 適 時 調 整 同 仁 職 務, 辦 理 職 務 輪 調, 促 使 同 仁 累 積 不 同 業 務 經 驗 ; 以 及 成 立 智 庫 小 組, 落 實 中 高 階 人 員 工 作 經 驗 傳 承 (2) 辦 理 心 得 分 享 座 談 : 同 仁 赴 國 內 外 研 習 參 訪 後, 辦 理 心 得 分 享 座 談 會 ; 每 月 舉 辦 閱 讀 心 得 分 享 會 ; 以 及 各 單 位 輪 流 專 題 報 告, 提 出 具 體 創 新 作 為 或 論 述 國 內 外 專 業 新 知 (3) 建 立 知 識 平 臺 : 建 置 知 識 管 理 系 統, 將 重 要 業 務 相 關 文 件 上 載 於 知 識 管 理 系 統 ; 建 立 學 者 專 家 名 冊 及 鑑 定 機 關 參 考 名 冊, 並 將 業 務 相 關 研 究 彙 整 編 印 書 籍, 累 積 專 業 知 識 (4) 進 行 標 竿 學 習 : 邀 請 企 業 名 人 演 講, 學 習 成 功 案 例 ; 參 訪 年 度 重 要 施 政 推 動 成 效 優 異 之 機 關 或 優 良 民 間 企 業, 透 過 業 務 學 習 及 交 流, 作 為 學 習 標 竿 (5) 鼓 勵 閱 讀 進 修 : 鼓 勵 專 書 閱 讀 ; 辦 理 研 究 發 展 作 品 評 選, 鼓 勵 同 仁 針 對 行 政 管 理 措 施 或 業 務 進 行 研 究 ; 以 及 鼓 勵 同 - 25 -
仁 在 職 進 修 (6) 設 置 數 位 學 習 平 臺 : 鼓 勵 同 仁 參 與 數 位 學 習 ; 製 作 重 要 業 務 之 數 位 學 習 課 程 錄 製 演 講 內 容 ; 設 置 數 位 學 習 平 臺, 存 放 相 關 資 料 (7) 鼓 勵 組 織 學 習 : 將 組 織 學 習 績 效 列 為 目 標 管 理 共 同 項 目 ; 辦 理 績 優 單 位 行 動 學 習 團 隊 競 賽 ; 以 及 終 身 學 習 及 數 位 學 習 時 數 達 規 定 之 標 準 者, 得 予 以 敘 獎 4. 參 與 建 議 相 關 作 法 (1) 設 立 建 言 管 道 : 透 過 舉 辦 座 談 會 走 動 式 服 務 問 卷 調 查 電 子 信 箱 創 意 會 議 等 方 式 建 立 員 工 溝 通 協 調 管 道 (2) 舉 行 專 案 活 動 及 會 議 : 利 用 各 種 專 案 活 動 及 會 議, 鼓 勵 同 仁 參 與 ; 以 及 舉 辦 內 部 會 議, 進 行 工 作 心 得 交 換 或 問 題 討 論 等 (3) 建 立 提 案 制 度 : 訂 定 參 與 建 議 制 度 實 施 作 業 要 點 或 研 究 發 展 實 施 作 業 要 點 ; 成 立 工 作 圈, 鼓 勵 共 同 思 考 創 造 ; 以 及 設 立 評 審 小 組, 審 議 建 議 或 革 新 提 案 (4) 獎 勵 參 與 建 議 : 對 提 出 創 新 建 議 改 進 業 務 作 法 及 法 規 研 修 意 見 有 顯 著 成 效 或 經 採 行 者, 予 以 適 當 獎 勵 或 公 開 表 揚 - 26 -
(5) 建 立 團 隊 : 組 成 各 種 專 案 小 組 工 作 圈 及 工 作 改 進 小 組 等 團 隊, 研 議 解 決 各 項 業 務 之 問 題 及 研 究 創 新 事 項, 集 思 廣 益 檢 討 業 務, 簡 化 工 作 流 程 (6) 善 用 協 會 委 員 會 組 織 : 成 立 公 務 人 員 協 會, 以 及 組 成 各 種 委 員 會, 由 專 家 學 者 及 同 仁 共 同 參 加 三 OECD 國 家 作 法 簡 介 茲 於 蒐 集 外 國 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 相 關 文 獻 資 料 時, 發 現 外 國 似 無 特 別 針 對 型 塑 文 官 組 織 文 化 設 計 一 套 執 行 計 畫 或 方 案, 多 數 文 獻 顯 示 渠 係 著 重 在 公 共 服 務 倫 理 規 範 及 核 心 價 值 建 制, 其 中 又 以 OECD 對 各 會 員 國 公 務 倫 理 之 推 動 有 一 系 列 研 究, 因 此, 本 小 節 將 OECD 會 員 國 彙 整 健 全 公 務 倫 理 機 制 所 需 8 項 要 素 公 共 服 務 倫 理 規 範 倫 理 法 治 主 要 核 心 價 值 推 行 公 共 服 務 倫 理 規 範 之 實 務 作 法 等 簡 介 如 下 : ( 一 ) OECD 彙 整 健 全 公 務 倫 理 機 制 所 需 8 項 要 素 OECD 經 綜 合 各 會 員 國 的 實 務 發 展 經 驗 後, 彙 整 出 建 構 一 個 健 全 的 公 務 倫 理 機 制, 必 須 包 含 下 列 8 項 要 素 : 10 1. 政 治 領 導 者 的 支 持 與 允 諾 (political commitment) 2. 可 行 的 行 為 守 則 (workable codes of conduct) 10 OECD, 2000, Trust in Government: Ethical Measures in OECD Countries. Paris: OECD, P.24-25. - 27 -
3. 專 業 的 社 會 化 機 制 (professional socialization mechanisms) 4. 一 個 協 調 統 籌 倫 理 機 制 的 機 構 (ethics co-ordinating body) 5. 支 持 性 的 公 務 環 境 (supportive public service conditions) 6. 有 效 能 的 法 律 結 構 (effective legal framework) 7. 有 效 的 課 責 機 制 (efficient accountability mechanisms) 8. 積 極 的 公 民 社 會 (active civil society) 11 ( 二 ) OECD 國 家 政 府 公 共 服 務 倫 理 規 範 OECD 各 國 政 府 公 共 服 務 倫 理 規 範, 主 要 可 大 致 區 分 成 積 極 提 升 的 公 共 服 務 倫 理 規 範, 以 及 禁 止 的 反 貪 污 相 關 規 範, 以 下 分 別 說 明 之 1. 公 共 服 務 倫 理 規 範 :OECD 認 為 建 制 政 府 公 共 服 務 倫 理 法 制 之 目 的, 在 於 提 升 公 共 服 務 倫 理 是 增 進 民 眾 信 任 政 府 的 不 二 法 門 因 為 各 級 政 府 想 提 供 給 公 民 在 經 濟 與 社 會 生 活 上 有 一 個 可 信 任 和 有 效 架 構 時, 誠 實 正 直 已 成 為 該 架 構 的 根 本 要 件 之 一 倡 導 建 立 正 直 誠 實 的 機 制 和 體 系, 也 越 來 越 被 認 為 是 良 善 治 理 的 根 本 要 素 而 所 謂 的 誠 實 正 直 架 構, 就 是 11 陳 清 秀,2009, 廉 能 政 府 與 公 務 倫 理 之 探 討, 文 官 制 度 季 刊, 第 1 卷 第 1 期, 頁 120-121 - 28 -
政 府 倫 理 法 制 2. 反 貪 污 規 範 : 所 謂 的 貪 污, 最 常 見 的 也 最 常 用 的 定 義, 係 指 濫 用 職 位 角 色 或 資 源 以 圖 利 個 人 ( 三 ) OECD 主 要 國 家 倫 理 法 制 主 要 核 心 價 值 OECD 國 家 普 遍 訂 有 公 共 服 務 的 核 心 價 值 或 所 謂 的 倫 理 或 行 為 守 則 ( 彙 整 如 表 2-1), 渠 等 核 心 價 值 的 訂 定 是 廣 泛 地 從 社 會 民 主 政 治 和 專 業 主 義 角 度 思 考 設 定 之,OECD 報 告 指 出 約 有 十 幾 項 核 心 價 值 被 提 及, 依 其 跨 國 間 的 普 遍 性 程 度 排 序 前 8 項 的 價 值 如 下 : 12 公 正 無 私 (impartiality) 依 法 行 政 (legality) 廉 潔 誠 實 (integrity) 透 明 公 開 (transparency) 效 率 (efficiency) 平 等 (equality) 負 責 (responsibility) 公 平 正 義 (justice) 其 他 排 序 在 後 面 的 價 值 包 括 嚴 守 秘 密 (confidentiality) 專 業 主 義 (professionalism) 公 共 利 益 (service in the public interest) 服 從 指 揮 (obedience) 善 用 國 家 資 源 (respect for state resources) 效 忠 國 家 (loyalty) 及 親 切 人 道 關 懷 (kindness & humanity) 表 2-1 OECD 國 家 公 共 服 務 倫 理 核 心 價 值 國 家 核 心 價 值 澳 洲 公 正 無 私 廉 潔 誠 實 效 率 平 等 公 平 正 義 專 業 主 義 親 切 人 性 親 切 人 道 關 懷 奧 地 利 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 負 責 嚴 守 秘 密 12 OECD, 2002, public Sector Transparency and Accountability: Making it Happen, Paris: OECD, P.190. - 29 -
國 家 核 心 價 值 比 利 時 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 服 從 指 揮 加 拿 大 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 捷 克 公 正 無 私 嚴 守 秘 密 利 益 迴 避 丹 麥 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 效 率 芬 蘭 公 正 無 私 透 明 公 開 負 責 法 國 嚴 守 秘 密 服 從 指 揮 德 國 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 平 等 負 責 公 平 正 義 嚴 守 秘 密 專 業 主 義 公 共 利 益 利 益 迴 避 服 從 指 揮 效 忠 國 家 希 臘 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 匈 牙 利 公 正 無 私 依 法 行 政 效 率 負 責 公 平 正 義 嚴 守 秘 密 專 業 主 義 利 益 迴 避 善 用 國 家 資 源 冰 島 公 正 無 私 依 法 行 政 透 明 公 開 負 責 義 大 利 公 正 無 私 依 法 行 政 效 率 服 從 指 揮 效 忠 國 家 日 本 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 平 等 嚴 守 秘 密 公 共 利 益 利 益 迴 避 服 從 指 揮 韓 國 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 嚴 守 秘 密 專 業 主 義 服 從 指 揮 效 忠 國 家 親 切 人 道 關 懷 盧 森 堡 公 正 無 私 透 明 公 開 平 等 墨 西 哥 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 負 責 荷 蘭 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 平 等 挪 威 公 正 無 私 依 法 行 政 透 明 公 開 效 率 平 等 公 平 正 義 善 用 國 家 資 源 效 忠 國 家 紐 西 蘭 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 負 責 公 平 正 義 波 蘭 公 正 無 私 廉 潔 誠 實 專 業 主 義 葡 萄 牙 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 平 等 負 責 公 平 正 義 專 業 主 義 公 共 利 益 西 班 牙 公 正 無 私 依 法 行 政 效 率 公 平 正 義 公 共 利 益 瑞 士 依 法 行 政 效 率 公 共 利 益 瑞 典 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 平 等 負 責 公 平 正 義 嚴 守 秘 密 公 共 利 益 利 益 迴 避 善 用 國 家 資 源 土 耳 其 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 平 等 公 平 正 義 善 用 國 家 資 源 效 忠 國 家 英 國 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 負 責 美 國 公 正 無 私 依 法 行 政 廉 潔 誠 實 透 明 公 開 效 率 平 等 嚴 守 秘 密 利 益 迴 避 善 用 國 家 資 源 資 料 來 源 : 施 能 傑,2004, 公 共 服 務 倫 理 的 理 論 架 構 與 規 範 作 法, 政 治 科 學 論 叢,20 期, 臺 北 : 臺 灣 大 學 政 治 學 系, 頁 137-138 ( 四 ) OECD 國 家 推 行 公 共 服 務 倫 理 規 範 之 實 務 作 法 實 際 上 OECD 國 家 進 行 公 共 服 務 倫 理 規 範 的 - 30 -
工 作 時, 大 體 上 是 先 確 立 公 共 服 務 核 心 價 值 理 念, 然 後 再 搭 配 許 多 具 體 的 服 務 倫 理 和 行 為 要 求 首 先, 多 數 國 家 已 陸 續 訂 定 該 國 公 共 服 務 的 核 心 價 值 或 所 謂 的 倫 理 或 行 為 守 則, 這 些 核 心 價 值 經 常 直 接 在 法 律 中 規 定, 相 關 的 法 源 包 括 一 般 性 法 律 憲 法 文 官 法 律 或 公 共 服 務 法 律 同 時, 各 國 也 透 過 不 同 管 道 方 法 將 這 些 核 心 價 值 傳 遞 給 公 共 服 務 者 了 解, 例 如, 職 務 說 明 書 工 作 契 約 書 和 其 他 方 法 13 OECD 也 提 出 改 善 公 共 服 務 倫 理 行 為 的 建 議 要 求 會 員 國 推 動 採 取 下 列 作 為, 以 建 立 可 以 良 好 運 作 的 體 制 和 制 度, 包 括 : 14 1. 制 訂 和 定 期 審 視 影 響 公 共 服 務 倫 理 行 為 的 相 關 政 策 程 序 措 施 與 體 制 2. 深 化 用 以 維 持 高 度 行 為 標 準 和 反 貪 污 的 政 府 作 為 3. 將 倫 理 面 向 納 入 管 理 架 構 以 確 保 各 項 管 理 措 施 符 合 公 共 服 務 價 值 和 原 則 4. 將 倫 理 管 理 制 度 中 某 些 根 據 理 念 而 規 範 的 面 向 和 根 據 法 令 的 面 向 結 合 5. 評 估 公 共 管 理 改 革 對 於 公 共 服 務 倫 理 行 為 的 影 響 13 轉 引 自 施 能 傑,2004, 公 共 服 務 倫 理 的 理 論 架 構 與 規 範 作 法, 政 治 科 學 論 叢, 第 20 期, 頁 119-120 14 OECD. 1998. Principles for Managing Ethics in the Public Service, PUMA Policy Brief No.4, P.1-6. - 31 -
6. 採 用 公 共 服 務 倫 理 管 理 原 則 (Principles for Managing Ethics in the Public Service) 為 參 考 文 件 以 確 保 高 標 準 的 倫 理 行 為, 而 上 開 管 理 原 則 計 有 12 項 15 舉 例 來 說, 澳 洲 政 府 確 信 公 務 人 員 及 其 所 推 動 的 計 畫 是 澳 大 利 亞 民 眾 所 交 付 之 任 務, 更 確 信 公 共 服 務 必 須 在 簡 化 透 明 的 責 任 體 制 下, 才 能 發 揮 其 最 大 的 功 效 因 此, 除 大 力 提 倡 公 共 服 務 之 核 心 價 值 及 其 目 標, 以 改 變 澳 洲 公 共 服 務 基 本 效 率, 並 於 公 共 服 務 法 第 10 至 15 條 中 規 定, 公 共 服 務 之 核 心 價 值 及 行 為 準 則 (the APS 16 Code of Conduct), 規 範 公 務 人 員 之 核 心 價 值 是 超 政 治, 應 以 公 正 無 私 及 專 業 的 方 法 履 行 職 務, 亦 將 提 升 APS 之 價 值 列 為 公 共 服 務 委 員 會 之 職 責 項 目 之 一 所 有 公 務 人 員 必 須 遵 守 及 奉 行 APS 之 行 為 準 則, 並 要 求 機 關 首 長 或 常 務 次 長 必 須 維 護 及 促 進 APS 之 價 值, 且 與 APS 之 職 員 同 樣 受 到 行 為 準 則 之 約 束, 例 如 若 有 不 當 之 言 行 將 會 被 調 查, 嚴 重 者 甚 至 被 開 除 17 15 OECD 行 政 倫 理 12 條 管 理 原 則 :⑴ 明 確 訂 定 行 政 倫 理 標 準 ⑵ 行 政 倫 理 標 準 須 反 映 在 法 制 架 構 ⑶ 公 務 人 員 隨 時 可 獲 倫 理 指 引 ⑷ 公 務 人 員 在 犯 錯 時 應 能 了 解 自 身 之 權 利 與 義 務 ⑸ 運 用 政 治 支 持 以 強 化 公 務 人 員 的 行 政 倫 理 行 為 ⑹ 決 策 過 程 應 透 明 公 開 ⑺ 公 私 部 門 的 互 動 應 有 明 確 的 指 引 ⑻ 管 理 階 層 應 展 現 與 推 動 倫 理 行 為 ⑼ 管 理 政 策 及 作 業 流 程, 都 應 能 促 進 倫 理 行 為 ⑽ 公 職 任 免 條 件 與 人 力 資 源 管 理 應 能 促 進 倫 理 行 為 ⑾ 公 共 服 務 應 具 備 適 當 的 課 責 機 制 ⑿ 應 有 適 當 的 程 序 和 處 罰 來 處 理 不 當 行 為 16 Australian Public Service,APS 17 考 試 院,2011, 考 試 院 99 年 度 考 銓 業 務 國 外 考 察 澳 大 利 亞 紐 西 蘭 考 察 團 考 察 報 告, 臺 北 : 考 試 院, 頁 30-31 - 32 -
而 紐 西 蘭 政 府 部 門 法 第 57 條 規 定, 文 官 委 員 會 主 任 委 員 應 於 政 府 公 報 或 報 章 雜 誌 等 媒 體 上 發 布 公 務 員 行 為 準 則, 現 行 紐 西 蘭 公 務 員 行 為 準 則 原 則 如 次 :(1) 公 務 員 應 本 專 業 及 公 正 之 形 象, 執 行 政 府 於 法 律 上 所 賦 予 之 義 務 ;(2) 公 務 員 應 誠 實 地 履 行 職 務, 忠 誠, 效 率, 尊 重 市 民 的 權 利 ;(3) 公 務 員 之 私 人 活 動 不 得 對 政 府 公 部 門 之 聲 譽 有 不 利 影 響 18 此 外, 美 國 所 建 立 之 公 務 倫 理 機 制 則 包 括 了 : 19 (1) 調 查 和 起 訴 的 機 能, 即 觸 犯 刑 法 有 關 利 益 衝 突 的 不 倫 理 行 為, 係 由 司 法 部 (Department of Justice) 審 理, 若 違 反 倫 理 案 尚 不 及 司 法 起 訴 的 程 度, 機 關 仍 可 依 行 政 程 序 進 行 制 裁 ;(2)1989 年 將 政 府 倫 理 局 從 人 事 管 理 局 中 獨 立 出 來, 並 成 立 直 隸 於 總 統 的 廉 潔 效 能 委 員 會 (the President s Council on Integrity and Efficiency,PCIE) 和 行 政 機 關 的 廉 潔 效 能 委 員 會 (the Executive Council on Integrity and Efficiency,ECIE), 共 同 負 責 促 進 聯 邦 方 案 的 廉 潔 和 效 率 訴 求 另 於 行 政 部 門 和 各 機 關 中 設 立 檢 察 長 辦 公 室 (Office of Inspector General);(3) 有 效 的 課 責 和 倫 理 控 制 機 制, 以 行 政 程 序 法 (Administrative Procedure Act,APA) 18 考 試 院,2011, 考 試 院 99 年 度 考 銓 業 務 國 外 考 察 澳 大 利 亞 紐 西 蘭 考 察 團 考 察 報 告, 臺 北 : 考 試 院, 頁 78 19 詹 靜 芬,2007, 從 OECD 國 家 經 驗 論 行 政 倫 理 機 制 之 建 立 : 兼 論 美 國 之 發 展, 人 事 月 刊, 第 44 卷 第 4 期, 頁 10-17 - 33 -
來 界 定 行 政 裁 量 和 責 任 的 界 限 ; 另 有 陽 光 法 案 (the Government in the Sunshine Act) 規 定, 除 有 特 殊 例 外 情 形, 否 則 行 政 機 關 之 決 策 諮 詢 或 會 議 的 過 程 及 決 議, 都 應 對 民 眾 公 開 ;(4) 政 府 倫 理 局 頒 布 行 政 部 門 所 屬 員 工 倫 理 行 為 標 準 (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch);(5) 專 業 的 社 會 化 機 制, 每 個 機 關 都 必 須 持 續 進 行 倫 理 訓 練, 很 多 機 關 會 為 準 備 離 職 的 員 工 作 倫 理 簡 報, 政 府 倫 理 局 藉 由 指 導 機 關 倫 理 官 員 施 行 倫 理 訓 練, 有 所 謂 培 訓 訓 練 人 員 (train the trainers) 方 案 參 檢 討 分 析 綜 合 前 面 的 現 況 說 明, 首 先 就 法 制 面 而 言, 我 國 在 廉 正 法 制 建 立 部 分, 相 關 陽 光 法 案 已 完 成 立 法 並 施 行, 規 定 尚 屬 完 善, 惟 部 分 公 職 人 員 貪 瀆 情 形 尚 未 能 有 效 杜 絕, 無 法 達 成 政 吏 清 廉, 顯 示 執 行 面 有 待 加 強, 爰 為 健 全 公 務 人 員 廉 正 法 制 規 範, 各 法 令 主 管 機 關 仍 應 隨 時 檢 視 主 管 法 令 規 章, 適 時 研 訂 ( 修 ) 至 於 現 行 文 官 公 務 倫 理 主 要 法 制 - 服 務 法, 則 因 內 容 頗 多 不 合 時 宜, 應 予 重 新 檢 討 或 修 正, 目 前 考 試 院 之 立 法 政 策, 係 以 基 準 法 取 代 服 務 法, 並 刻 正 積 極 推 動 完 成 立 法 中 而 除 廉 正 法 制 外, 其 他 如 公 務 人 員 查 核 考 績 制 度 體 現 關 懷, 以 及 提 升 專 精 知 能 之 相 關 法 制 均 有 不 足, 尚 待 完 備 欲 提 升 一 個 組 織 文 化 之 素 質 水 平, 除 了 須 依 靠 法 規 制 - 34 -
度 外, 就 如 同 興 革 規 劃 方 案 之 興 革 建 議, 還 必 須 同 時 透 過 多 元 途 徑, 來 使 公 務 人 員 核 心 價 值 內 化 成 為 文 官 組 織 文 化 而 從 前 述 之 現 況 說 明, 可 發 現 我 國 和 OECD 國 家 在 倫 理 廉 正 服 務 效 能 等 面 向, 雖 有 著 墨, 惟 均 係 單 面 向 之 規 定, 亦 即 缺 乏 針 對 組 織 文 化 有 一 全 面 性 或 整 體 性 的 方 案, 來 計 畫 性 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 本 研 究 原 係 以 文 官 核 心 價 值 與 4 種 途 徑 作 為 研 究 架 構, 惟 在 研 究 過 程 中 發 現 除 興 革 規 劃 方 案 所 提 之 4 個 面 向 外, 還 有 其 他 影 響 落 實 文 官 核 心 價 值 的 面 向, 允 宜 一 併 探 討, 因 此, 以 下 將 從 現 況 說 明 所 獲 致 之 結 論, 分 別 就 法 制 建 立 宣 導 訓 練 組 織 學 習 參 與 建 議, 以 及 其 他 5 個 面 向, 進 行 檢 討 分 析, 俾 據 為 後 續 研 提 改 進 建 議 之 基 礎 一 法 制 建 立 面 向 茲 以 現 況 說 明 所 獲 致 之 結 果, 就 型 塑 優 質 組 織 文 化 之 法 制 面 向 檢 討 分 析, 有 待 改 進 之 問 題 整 理 如 下 : ( 一 ) 倫 理 法 制 尚 未 整 合, 恐 難 彰 顯 文 官 核 心 價 值 防 貪 腐 追 求 廉 能 的 清 明 政 治, 是 民 主 的 普 世 價 值, 爰 雖 然 現 行 廉 正 法 制 均 已 完 成 立 法, 且 訂 有 相 關 之 廉 正 法 制 規 範 如 : 公 務 員 廉 政 倫 理 規 範 公 務 人 員 服 務 守 則 等, 爰 就 廉 正 法 制 建 立 而 言, 尚 稱 完 備 ; 惟 根 據 研 考 會 委 託 中 華 民 國 歐 洲 聯 盟 研 究 協 會 所 進 行 之 統 合 性 政 府 倫 理 法 制 之 研 究 報 告 指 出, 我 國 倫 理 法 制 是 以 防 弊 而 非 廉 正 - 35 -
性 為 主, 20 因 此, 以 公 務 人 員 內 在 廉 正 價 值 建 立 之 倫 理 規 範, 現 行 是 項 法 制 主 要 為 服 務 法, 因 該 法 自 28 年 制 定 迄 今 雖 曾 數 度 修 正 部 分 條 文, 然 其 內 容 仍 有 頗 多 不 合 時 宜 情 形, 允 宜 配 合 修 正, 或 制 定 一 套 統 整 符 合 當 前 文 官 所 需 之 公 務 倫 理 法 制 取 代 服 務 法 ( 二 ) 現 行 查 核 規 定 未 包 括 政 務 人 員, 導 致 忠 誠 及 廉 正 2 項 核 心 價 值 難 以 全 面 落 實 關 於 公 務 人 員 忠 誠 之 法 制 規 定, 依 服 務 法 任 用 法 及 其 施 行 細 則 國 籍 法 臺 灣 地 區 與 大 陸 地 區 人 民 關 係 條 例 之 規 定, 各 機 關 ( 構 ) 新 進 人 員, 應 填 寫 公 務 人 員 服 務 誓 言 擬 任 人 員 具 結 書, 以 及 具 中 華 民 國 國 籍 兼 具 外 國 國 籍, 依 規 定 應 於 就 ( 到 ) 職 前 辦 理 放 棄 外 國 國 籍 者, 須 於 就 ( 到 ) 職 時 另 行 具 結, 並 於 到 職 之 日 起 1 年 內 完 成 喪 失 該 國 國 籍 及 取 得 證 明 文 件 等 復 依 任 用 法 第 4 條 第 2 項 規 定, 公 務 人 員 之 品 德 及 忠 誠, 各 機 關 應 於 任 用 前 辦 理 查 核 ; 必 要 時, 得 洽 請 有 關 機 關 協 助 辦 理 其 涉 及 國 家 安 全 或 重 大 利 益 者, 得 辦 理 特 殊 查 核 ; 有 關 特 殊 查 核 之 權 責 機 關 適 用 對 象 規 範 內 涵 辦 理 方 式 及 救 濟 程 序, 由 行 政 院 會 同 考 試 院 另 定 辦 法 行 之 另 政 務 人 員 法 草 案 第 9 條 規 定, 政 務 人 員 須 對 國 20 中 華 民 國 歐 洲 聯 盟 研 究 協 會,2007, 統 合 性 政 府 倫 理 法 制 之 研 究, 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 研 究 案 :RDEC-RES-095-19, 臺 北 : 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會, 頁 6-8 - 36 -
家 忠 誠 及 敦 品 勵 行 之 倫 理 性 要 求, 以 及 提 名 或 任 命 前 應 辦 理 查 核 事 項 ; 特 殊 查 核 之 權 責 機 關 規 範 內 涵 及 辦 理 方 式, 由 行 政 院 會 同 考 試 院 另 定 辦 法 行 之 由 於 國 際 情 勢 變 遷 及 社 會 環 境 開 放, 國 人 與 國 外 及 大 陸 地 區 人 民 接 觸 機 會 大 增, 交 流 愈 趨 頻 繁, 國 家 安 全 或 利 益 遭 受 影 響 機 率 日 增, 使 得 社 會 各 界 對 於 公 務 人 員 之 品 德 及 忠 誠 特 別 關 注, 因 此, 對 於 擔 任 政 府 機 關 敏 感 性 職 務, 而 涉 及 國 家 安 全 或 重 大 利 益 之 公 務 人 員, 有 必 要 對 其 品 德 及 對 國 家 之 忠 誠 進 一 步 予 以 瞭 解, 且 歐 美 等 先 進 民 主 國 家 為 維 護 國 家 安 全 或 重 大 利 益, 已 建 立 安 全 查 核 制 度, 並 行 之 有 年, 基 於 維 護 國 家 安 全 或 重 大 利 益 之 實 際 考 量, 也 為 能 取 信 於 全 國 民 眾, 同 時 兼 顧 公 務 人 員 基 本 人 權 之 保 障, 應 提 升 現 行 辦 理 查 核 之 法 律 位 階 再 者, 現 行 涉 及 國 家 安 全 或 重 大 利 益 之 公 務 人 員 係 依 涉 及 國 家 安 全 或 重 大 利 益 公 務 人 員 特 殊 查 核 辦 法 辦 理 品 德 及 忠 誠 查 核, 惟 該 查 核 辦 法 適 用 對 象 僅 限 常 任 文 官 並 未 包 括 政 務 人 員, 適 用 對 象 有 限, 上 開 不 足 之 處 均 將 導 致 忠 誠 及 廉 正 2 項 核 心 價 值 難 以 全 面 落 實 ( 三 ) 部 分 專 業 倫 理 守 則 不 具 強 制 力, 不 利 提 升 專 業 核 心 價 值 - 37 -
為 確 保 所 屬 公 務 人 員 執 行 職 務 時, 能 夠 廉 潔 自 持 公 正 無 私 依 法 行 政, 並 提 升 國 民 對 於 政 府 之 信 任 及 支 持 度, 本 部 會 同 人 事 局 等 相 關 機 關 組 成 工 作 小 組, 擬 具 公 務 人 員 服 務 守 則, 以 強 化 組 織 文 化 與 加 強 個 人 信 念, 並 作 為 一 般 公 務 人 員 行 為 準 則 而 除 了 前 述 之 一 般 公 務 人 員 服 務 守 則 外, 法 官 檢 察 官 政 風 警 察 消 防 海 巡 關 務 主 計 審 計 及 人 事 等 職 務 性 質 特 殊 人 員, 針 對 各 該 專 業 知 識 與 職 務 倫 理 面 向 應 遵 守 之 服 務 守 則, 分 別 由 司 法 院 法 務 部 內 政 部 行 政 院 海 岸 巡 防 署 財 政 部 行 政 院 主 計 處 審 計 部 及 本 部 等 主 管 機 關 自 行 訂 定 服 務 守 則 ; 又 採 購 人 員 訂 有 採 購 人 員 倫 理 準 則, 社 會 工 作 人 員 訂 有 社 會 工 作 倫 理 守 則 ; 另 有 部 分 醫 事 機 構 亦 針 對 其 所 屬 醫 事 人 員 訂 定 倫 理 規 範, 如 臺 北 榮 民 總 醫 院 臨 床 醫 事 人 員 倫 理 守 則, 而 行 政 院 衛 生 署 亦 於 90 年 11 月 22 日 以 衛 署 醫 字 第 0900072518 號 公 告 訂 頒 醫 療 機 構 及 醫 事 人 員 發 布 醫 學 新 知 或 研 究 報 告 倫 理 守 則 惟 上 開 各 類 人 員 服 務 守 則, 其 中 除 警 察 消 防 關 務 及 審 計 守 則 外, 其 餘 之 法 官 檢 察 官 政 風 海 巡 主 計 及 人 事 守 則 之 規 範 內 容 僅 屬 道 德 性 及 自 我 惕 勵 之 性 質, 並 未 訂 定 課 責 規 定, 不 - 38 -
具 有 強 制 力, 對 於 未 能 遵 守 或 違 反 各 該 專 業 倫 理 規 範 者, 缺 乏 拘 束 與 懲 處 規 定, 將 會 影 響 專 業 核 心 價 值 之 提 升 ( 四 ) 考 績 制 度 未 能 與 績 效 緊 密 結 合, 且 獎 優 輔 劣 功 能 不 彰, 尚 難 有 效 激 勵 效 能 核 心 價 值 現 行 針 對 效 能 核 心 價 值 之 作 法, 行 政 院 政 府 服 務 創 新 精 進 方 案 提 出 便 捷 服 務 程 序, 確 保 流 程 透 明 實 施 要 項, 其 重 點 包 括 : 設 置 全 功 能 櫃 台, 提 供 單 一 窗 口 服 務 ; 澈 底 診 斷 簡 化 作 業 流 程 辦 理 時 限 申 請 書 表 等, 訂 定 明 確 作 業 程 序 及 量 化 服 務 指 標, 建 立 標 準 作 業 規 範 ; 檢 討 申 辦 案 件 應 附 繳 書 證 謄 本 之 必 要 性, 並 予 以 減 量 ; 公 開 各 項 服 務 標 準 作 業 程 序 資 訊 等 至 於 整 合 服 務 效 能 躍 升 方 案 之 重 點 工 作 項 目, 其 中 關 涉 效 能 核 心 價 值 部 分, 對 外 服 務 之 服 務 整 備 項 目 如 : 加 強 申 辦 資 訊 公 開 透 明 表 單 簡 化 及 標 準 化 ; 從 機 關 內 部 機 關 與 機 關 間 機 關 與 民 眾 間 之 各 個 層 面 提 升 政 府 效 能 作 為 如 : 機 關 內 部 - 行 政 流 程 簡 化 及 推 動 公 文 全 程 電 子 化 機 關 與 機 關 間 - 建 立 明 確 賞 罰 機 制, 提 升 重 大 施 政 依 限 完 成 率 機 關 與 民 眾 間 - 鬆 綁 財 經 法 規 減 少 管 制 據 上, 規 範 公 務 人 員 應 運 用 有 效 方 法 簡 化 行 政 程 序, 主 動 研 修 相 關 法 令, 迅 速 回 應 人 民 需 求 與 提 供 服 務, 以 提 高 整 體 工 作 效 能 之 相 關 作 法, - 39 -
現 行 已 訂 頒 相 關 方 案 而 為 能 有 效 推 動 效 能 核 心 價 值, 於 訂 頒 相 關 方 案 同 時, 必 須 先 落 實 績 效 管 理 制 度, 才 能 達 到 獎 優 輔 劣 之 目 的, 惟 依 照 興 革 規 劃 方 案 針 對 現 況 所 進 行 之 檢 討, 我 國 公 務 人 員 考 績 制 度 主 要 有 以 下 4 個 問 題, 亟 待 檢 討 改 進 :⑴ 考 核 項 目 未 能 與 工 作 績 效 緊 密 結 合 ⑵ 甲 等 人 數 比 例 過 高 難 以 凸 顯 獎 勵 績 優 之 目 的 ⑶ 淘 汰 機 制 功 能 不 彰 ⑷ 個 人 考 績 未 能 扣 合 機 關 ( 或 單 位 ) 之 團 體 績 效 上 開 問 題 顯 示 在 我 國 績 效 管 理 制 度 並 未 真 正 落 實, 機 關 在 激 勵 文 官 發 揮 其 效 能 的 努 力 可 能 會 事 倍 功 半 ( 五 ) 針 對 人 文 關 懷 之 具 體 規 定 有 限, 影 響 關 懷 核 心 價 值 之 推 展 關 懷 乃 人 類 生 活 的 基 礎 面, 其 意 義 代 表 人 們 並 非 完 全 自 主, 而 是 與 相 互 依 賴 的 概 念 類 似, 故 當 遭 遇 正 當 程 序 與 隱 私 權 的 倫 理 議 題 時, 常 須 與 公 民 需 求 及 大 多 數 人 的 福 祉 加 以 平 衡, 同 時 也 必 須 要 了 解 到 組 織 資 源 不 足 權 力 分 配 不 均 價 值 多 元 磋 商 妥 協 等 現 象 也 是 必 然 的 ; 又 關 懷 不 只 是 態 度, 它 更 須 直 接 化 成 行 動, 完 成 任 務, 而 且 是 設 身 處 地 基 於 被 關 懷 者 的 需 求 福 祉 利 益 而 行 因 此, 公 務 人 員 服 務 守 則 針 對 關 懷 行 為 內 涵, 指 的 是 公 務 人 員 應 具 備 同 理 心 培 養 人 文 關 懷 與 尊 重 多 元 文 化 簡 言 之, 關 懷 核 心 - 40 -
價 值 是 由 人 性 的 關 懷 層 面 出 發, 由 關 懷 自 己 到 關 懷 他 人, 進 而 關 懷 環 境 ; 藉 由 學 習 機 會 的 提 供 情 感 的 分 享 與 心 靈 的 感 動, 讓 公 務 人 員 能 學 習 於 日 常 生 活 中 如 何 善 解 人 意 心 懷 包 容 知 感 恩 能 知 足 與 惜 福 愛 物 茲 檢 視 現 行 各 機 關 針 對 落 實 文 官 核 心 價 值 之 策 略 方 案 或 具 體 法 令 規 定, 發 現 較 多 集 中 在 廉 正 與 效 能 面 向, 以 關 懷 為 主 或 相 關 者, 除 少 數 機 關 訂 有 提 升 公 務 人 員 關 懷 相 關 之 措 施 或 辦 法 外, 現 行 法 制 針 對 人 文 關 懷 之 具 體 規 定 有 限, 影 響 關 懷 核 心 價 值 之 推 展 二 宣 導 訓 練 面 向 ( 一 ) 部 分 核 心 職 能 訓 練 資 源 有 待 整 合, 文 官 核 心 價 值 的 體 現 未 盡 理 想 職 能 是 執 行 工 作 職 務 應 具 備 之 能 力, 其 與 工 作 績 效 間 具 有 正 向 因 果 關 係, 因 此, 為 有 效 提 升 行 政 效 能, 公 務 人 員 訓 練 內 容 應 結 合 工 作 職 場 所 需 專 業 知 識 與 技 巧, 依 據 各 職 務 屬 性 規 劃 不 同 之 核 心 職 能 訓 練 又 為 實 現 各 項 核 心 價 值, 公 務 人 員 訓 練 內 容, 應 兼 顧 通 識 及 專 業 知 能 通 識 知 能 部 分, 除 施 予 國 家 重 要 政 策 發 展 行 政 管 理 執 行 知 能 公 務 相 關 法 律 知 能 之 訓 練 課 程 外, 另 應 加 強 並 深 化 公 務 人 員 公 務 倫 理 國 際 觀 法 治 觀 行 政 中 - 41 -
立 廉 能 人 權 人 文 關 懷 等 觀 念, 同 時 透 過 古 今 中 外 經 典 名 著 之 研 讀 講 授, 啟 迪 品 德 教 育 提 升 人 文 素 養 及 族 群 認 識 ; 專 業 知 能 部 分, 結 合 工 作 職 場 所 需 專 業 訓 練 專 長 轉 換 訓 練 等 惟 目 前 公 務 人 員 相 關 訓 練 係 分 別 由 文 官 學 院 人 事 局 公 務 人 力 發 展 中 心 ( 以 下 簡 稱 人 力 中 心 ) 人 事 局 地 方 行 政 研 習 中 心 ( 以 下 簡 稱 研 習 中 心 ) 中 央 及 地 方 各 主 管 機 關 所 屬 訓 練 機 關 ( 構 ) 辦 理, 且 部 分 訓 練 內 容 缺 乏 整 體 規 劃, 以 致 影 響 訓 練 成 效, 不 僅 容 易 重 覆 訓 練, 也 會 造 成 訓 練 資 源 浪 費, 從 而 使 文 官 核 心 價 值 的 體 現 未 盡 理 想 ( 二 ) 訓 練 成 效 評 估 網 絡 追 蹤 及 回 饋 機 制 尚 未 建 置, 較 難 評 估 文 官 核 心 價 值 訓 練 成 果 訓 練 只 是 過 程, 訓 練 所 能 得 到 之 結 果 才 是 辦 理 訓 練 的 主 要 目 的, 因 此, 訓 練 成 效 之 良 窳, 攸 關 文 官 素 質 甚 鉅, 惟 目 前 各 機 關 之 訓 練 甚 至 是 文 官 學 院 所 採 行 之 成 效 評 估 方 式 僅 包 括 反 應 學 習 等 二 層 次 之 評 估, 至 於 行 為 及 結 果 層 次 之 評 估 機 制 仍 有 待 建 構, 是 縱 使 積 極 推 動 5 大 核 心 價 值 之 教 育 訓 練, 由 於 缺 乏 成 效 評 估 網 絡 追 蹤 及 回 饋 機 制, 將 難 以 評 估 訓 練 結 果, 更 遑 論 據 以 改 進 文 官 核 心 價 值 培 訓 課 程 內 容 ( 三 ) 文 官 核 心 價 值 訓 練 與 陞 遷 結 合 有 待 強 化, 以 致 提 - 42 -
供 有 利 之 誘 因 條 件 不 足 有 鑑 於 組 織 晉 陞 員 工 職 務, 在 心 理 層 面, 代 表 員 工 個 人 成 就 與 榮 譽 ; 在 社 會 層 面, 代 表 員 工 被 認 同 與 歸 屬 ; 在 技 術 層 面, 代 表 員 工 階 段 性 資 格 檢 驗 通 過, 並 獲 得 肯 定 21 因 此, 如 擬 將 5 大 文 官 核 心 價 值 深 化 成 為 組 織 文 化, 訓 練 是 直 接 且 有 效 的 途 徑, 而 提 升 培 訓 成 效 有 效 誘 因 之 一, 則 是 將 培 訓 結 果 與 陞 遷 有 效 扣 合 又 考 訓 用 合 一 是 現 階 段 文 官 體 制 整 體 改 革 之 重 點, 其 中 訓 練 更 是 讓 5 大 核 心 價 值 深 化 為 組 織 文 化 的 捷 徑, 惟 依 前 開 現 況 說 明, 現 行 作 法 針 對 公 務 人 員 之 訓 練 培 育 與 陞 遷 歷 練 並 未 能 有 效 扣 合, 不 僅 直 接 影 響 培 訓 成 效 及 公 務 人 員 參 訓 意 願, 更 間 接 影 響 公 務 人 力 素 質 及 政 府 施 政 品 質, 換 言 之, 即 欠 缺 促 使 公 務 人 員 樂 於 將 5 大 核 心 價 值 深 化 為 組 織 文 化 的 誘 因 ( 四 ) 針 對 不 同 需 求 所 規 劃 之 客 製 化 訓 練 課 程 仍 有 不 足, 恐 影 響 文 官 核 心 價 值 訓 練 成 效 不 同 層 級 職 務 性 質 及 工 作 屬 性 之 公 務 人 員, 需 要 的 訓 練 課 程 不 同, 辦 理 訓 練 之 機 關 ( 構 ) 應 針 對 各 別 需 求 並 配 合 公 務 人 員 核 心 價 值, 設 計 各 該 專 屬 之 課 程 內 容, 逐 級 充 實 訓 練 內 涵, 以 符 合 訓 練 需 求, 確 保 訓 練 成 效, 依 照 強 化 文 官 培 訓 21 吳 秉 恩,1999, 分 享 式 人 力 資 源 管 理 : 理 念, 程 序 與 實 務, 初 版, 臺 北 : 翰 蘆 圖 書, 頁 405-43 -
功 能 規 劃 方 案 檢 視 現 況, 目 前 此 部 分 仍 有 努 力 空 間 ; 另 配 合 考 績 結 果 不 理 想 的 人 員 規 劃 相 關 輔 導 訓 練 部 分, 亦 有 待 加 強, 上 開 訓 練 的 課 程 設 計 如 未 完 備, 恐 致 使 5 大 核 心 價 值 之 訓 練 成 效 難 以 達 到 預 期 之 效 果 ( 五 ) 未 妥 善 運 用 宣 導 訓 練 工 具, 以 致 文 官 核 心 價 值 執 行 效 果 打 折 扣 宣 導 訓 練 雖 然 只 是 達 到 型 塑 文 官 優 質 組 織 文 化 政 策 願 景 的 一 個 過 程 一 種 途 徑, 但 卻 有 多 元 且 多 樣 的 工 具 可 供 使 用, 拜 數 位 科 技 日 趨 進 步 之 賜, 可 資 運 用 的 宣 導 訓 練 工 具 更 多 樣 簡 便 且 有 效, 惟 目 前 相 關 培 訓 機 關 ( 構 ) 及 主 管 機 關 多 數 仍 習 慣 沿 用 傳 統 的 宣 導 訓 練 工 具, 例 如 製 作 宣 傳 品 ( 單 ) 標 語 及 海 報 等, 爰 縱 使 編 列 大 量 預 算 經 費, 購 置 電 子 看 板, 卻 發 生 機 關 中 只 有 少 數 人 會 使 用, 甚 至 會 用 的 人 對 使 用 方 法 也 只 是 一 知 半 解 的 窘 境, 導 致 所 呈 現 的 宣 導 訓 練 結 果 過 於 單 調 呆 板, 效 果 也 因 而 大 打 折 扣, 難 以 發 揮 宣 導 訓 練 工 具 之 功 效, 真 正 落 實 各 項 核 心 價 值 三 組 織 學 習 面 向 ( 一 ) 學 習 性 社 團 尚 未 普 及, 文 官 核 心 價 值 深 化 不 易 目 前 各 種 教 育 訓 練 課 程, 不 論 是 短 程 之 專 業 技 術 訓 練 或 長 期 就 廉 正 忠 誠 效 能 及 關 懷 觀 念 灌 輸, 其 課 程 特 性 之 一 係 設 定 訓 - 44 -
練 主 題 後, 針 對 主 題 設 計 課 程 內 容 ; 惟 自 相 關 文 獻 檢 閱 中 得 知, 組 織 文 化 涵 蓋 組 織 特 殊 的 符 號 語 言 意 識 型 態 價 值 觀 及 信 念 等, 乃 一 抽 象 複 雜 之 概 念, 倘 僅 透 過 一 項 項 單 一 訓 練 課 程, 除 過 於 正 式 外, 亦 恐 流 於 片 斷 及 形 式 由 於 成 立 讀 書 會 等 學 習 性 社 團 除 有 助 於 分 享 閱 讀 心 得 外, 更 能 藉 由 相 互 學 習 讓 公 務 人 員 思 想 交 流, 塑 造 彼 此 共 同 的 意 識 型 態 價 值 觀 及 信 念, 間 接 促 進 組 織 發 展 與 學 習 型 組 織 之 建 立, 進 而 影 響 組 織 文 化 朝 向 更 優 質 方 向 發 展 因 此, 成 立 學 習 性 社 團, 有 助 核 心 價 值 深 化 惟 目 前 各 機 關 獎 勵 成 立 是 類 學 習 性 社 團 的 相 關 措 施 不 一, 除 必 須 仰 賴 領 導 者 支 持 與 倡 導 外, 囿 於 政 府 財 政, 經 費 亦 是 主 要 考 量 因 素, 致 各 機 關 學 習 性 社 團 成 立 情 形 未 能 普 及 ; 也 因 為 學 習 性 社 團 之 未 普 及, 將 使 政 府 難 以 將 5 項 文 官 核 心 價 值 深 化 於 組 織 文 化 ( 二 ) 終 身 學 習 理 念 有 利 於 文 官 核 心 價 值 能 力 加 值, 惟 仍 有 待 加 強 內 化 一 個 能 夠 終 身 學 習 的 人, 至 少 將 會 具 有 獨 立 及 自 我 學 習 導 向 的 能 力, 以 及 自 動 參 與 各 種 形 式 的 學 習 能 力, 況 公 務 人 員 除 應 具 備 必 要 的 專 業 技 能 外, 更 須 要 有 足 夠 的 自 我 學 習 自 我 調 適 與 自 我 成 長 的 終 身 學 習 觀 念 和 方 法, 以 便 儲 備 因 應 社 - 45 -
會 變 遷 及 發 展 的 能 力 目 前, 各 機 關 及 訓 練 機 構 雖 已 紛 紛 著 手 規 劃 並 推 動 公 務 人 員 終 身 學 習 相 關 課 程, 但 卻 忽 略 了 必 須 先 讓 終 身 學 習 理 念 落 實 並 內 化 成 為 每 一 位 公 務 人 員 的 價 值 觀 學 習 方 式 與 習 慣, 之 後 再 進 一 步 去 促 使 公 務 人 員 積 極 從 事 終 身 學 習, 這 樣 才 能 真 正 達 到 終 身 學 習 的 成 效, 進 而 強 化 5 項 文 官 核 心 價 值 之 推 動 ( 三 ) 標 竿 學 習 機 制 尚 未 全 面 推 廣, 降 低 內 化 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值 之 成 效 標 竿 學 習 提 供 公 務 人 員 及 其 組 織 站 在 巨 人 肩 膀 上 的 機 會, 是 讓 公 務 人 員 及 其 組 織 快 速 學 習 的 方 式 之 一, 目 前 各 機 關 雖 規 劃 辦 理 業 務 及 法 令 研 討 會 或 座 談 會, 惟 因 參 與 人 數 有 限, 或 因 非 主 動 報 名 參 加, 而 係 由 機 關 指 派, 奉 派 出 席, 導 致 流 於 形 式, 成 效 不 彰, 亟 待 更 積 極 推 廣 另 外, 目 前 也 只 有 少 數 機 關 有 將 表 現 優 異 者 設 為 學 習 標 竿 來 讓 其 他 公 務 人 員 進 行 改 善 學 習 的 機 制, 這 些 情 形 都 將 降 低 專 業 效 能 及 關 懷 3 項 核 心 價 值 內 化 於 組 織 文 化 之 成 效 ( 四 ) 知 識 庫 知 識 社 群 建 置 未 完 備, 影 響 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 推 動 傳 統 人 事 行 政 係 將 人 力 資 源 依 據 專 長 ( 職 系 ) 予 以 分 類, 組 織 層 層 嚴 密 監 督, 雖 然 亦 有 正 式 且 明 確 的 溝 通 管 道, 但 容 易 導 致 僵 化, 無 法 靈 - 46 -
活 適 應 變 化, 為 取 代 傳 統 組 織 僵 化 的 結 構, 新 的 知 識 型 治 理 模 式 應 改 以 網 路 知 識 資 料 庫 的 形 式, 讓 公 務 人 員 集 體 經 驗 的 知 識 廣 度 取 代 層 級 節 制 的 知 識 ; 況 且 當 前 是 一 強 調 知 識 經 濟 與 科 技 整 合 的 時 代, 因 此, 各 機 關 應 該 善 用 網 路 知 識 資 料 庫 的 形 式, 讓 公 務 人 員 集 體 經 驗 的 知 識 廣 度 取 代 傳 統 層 級 節 制 的 知 識 目 前 雖 已 有 部 分 業 務 之 主 管 機 關 ( 如 人 事 行 政 業 務 主 管 機 關 : 考 試 院 考 選 部 本 部 及 人 事 局 等 ), 建 立 有 不 同 形 式 的 公 務 人 員 網 路 圖 書 資 料 庫, 惟 仍 有 部 分 機 關 尚 未 建 置, 以 致 於 資 訊 難 以 充 分 流 通, 資 源 也 不 易 分 享 及 運 用, 因 而 影 響 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 推 動 ( 五 ) 數 位 學 習 平 臺 使 用 率 偏 低, 致 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 推 展 不 易 經 由 網 路 的 連 結, 電 子 化 治 理 成 為 連 結 政 府 與 公 務 人 員 及 公 務 人 員 與 民 眾, 並 提 供 新 資 訊 及 新 服 務 最 佳 也 最 便 捷 之 途 徑 同 時 各 訓 練 機 關 ( 構 ) 為 提 升 培 訓 成 效, 除 開 辦 實 體 訓 練 課 程 外, 部 分 訓 練 機 關 ( 構 ) 亦 規 劃 建 置 數 位 學 習 網 站, 提 供 公 務 人 員 不 受 時 間 地 點 限 制 均 能 從 事 學 習 活 動, 如 文 官 學 院 建 置 文 官 e 學 苑 人 力 中 心 建 置 e 等 公 務 園 研 習 中 心 建 置 e 學 中 心 臺 北 市 政 府 公 務 人 員 訓 練 處 建 置 臺 - 47 -
北 e 大 數 位 學 習 網 高 雄 市 政 府 建 置 港 都 e 學 苑 等 數 位 學 習 網 站 惟 仍 有 部 分 訓 練 機 關 ( 構 ) 尚 未 建 置 數 位 學 習 網 站 ; 而 由 於 數 位 學 習 平 臺 尚 未 建 置 或 未 能 整 合 或 宣 導 不 足, 導 致 公 務 人 員 因 為 使 用 不 便 而 降 低 使 用 意 願, 從 而 也 使 得 專 業 及 效 能 2 項 核 心 價 值 不 易 推 展 四 參 與 建 議 面 向 ( 一 ) 文 官 核 心 價 值 溝 通 平 臺 - 公 務 人 員 協 會 成 立 未 過 半, 有 待 努 力 依 協 會 法 第 1 條 第 1 項 規 定, 公 務 人 員 為 加 強 為 民 服 務 提 昇 工 作 效 率 維 護 其 權 益 改 善 工 作 條 件 並 促 進 聯 誼 合 作, 得 組 織 公 務 人 員 協 會 同 法 第 6 條 至 第 8 條 則 規 定 公 務 人 員 協 會 得 就 不 同 事 項 提 出 建 議 協 商 或 辦 理 相 關 福 利 事 項 同 法 第 8 條 第 2 項 規 定, 全 國 公 務 人 員 協 會 得 推 派 代 表 參 與 涉 及 全 體 公 務 人 員 權 益 有 關 之 法 定 機 關 ( 構 ) 團 體 基 此, 公 務 人 員 協 會 是 政 府 與 公 務 人 員 間 良 好 溝 通 平 臺, 與 政 府 係 屬 合 作 夥 伴 關 係, 透 過 公 務 人 員 協 會 之 組 成 與 加 入, 得 促 進 公 務 人 員 參 與 組 織 內 部 事 務, 適 度 維 護 其 權 益, 並 促 進 聯 誼 合 作, 以 落 實 民 主 參 與 管 理 之 精 神 協 會 法 已 於 92 年 1 月 1 日 公 布 施 行, 根 據 本 部 人 事 管 理 司 統 計 資 料, 截 至 100 年 9 月 公 - 48 -
22 務 人 員 協 會 成 立 之 情 形, 中 央 58 個 機 關 中 有 20 個 機 關 成 立 公 務 人 員 協 會 ; 地 方 6 都 (5 直 轄 市 1 準 直 轄 市 ) 23 16 個 縣 ( 市 ) 中 有 10 個 機 關 成 立 公 務 人 員 協 會 ; 24 不 論 中 央 或 地 方 公 務 人 員 協 會 成 立 均 未 能 過 半, 顯 然 政 府 還 有 極 大 的 努 力 空 間 又 根 據 本 部 人 事 管 理 司 之 分 析, 目 前 尚 有 半 數 以 上 機 關 未 成 立 協 會, 究 其 主 因 可 能 係 目 前 公 務 人 員 權 益 已 有 法 規 明 文 保 障, 爰 公 務 人 員 並 無 籌 組 協 會 以 保 障 權 益 之 急 迫 性, 並 不 急 於 籌 組 協 會 另, 機 關 首 長 對 於 協 會 之 態 度 亦 左 右 機 關 同 仁 籌 組 協 會 之 意 願, 因 基 層 同 仁 可 能 擔 心 加 入 協 會 或 從 事 會 務 無 法 獲 得 長 官 認 同, 爰 對 於 參 與 協 會 心 有 疑 慮, 致 使 協 會 招 募 會 員 不 易 ( 二 ) 參 與 建 議 機 制 尚 未 普 遍 建 立, 恐 有 礙 文 官 核 心 價 值 之 深 化 公 共 政 策 釐 訂 和 執 行 過 程 中, 中 央 政 府 已 不 再 是 唯 一 決 策 主 體, 中 央 與 地 方 政 府 之 間 的 互 動 關 係 不 會 僅 單 純 的 侷 限 於 各 自 轄 區 內, 並 且 也 一 改 傳 統 上 對 下 命 令 者 與 服 從 者 監 控 者 與 執 行 者 的 單 向 管 理 溝 通 模 式, 而 是 更 廣 泛 地 涵 蓋 了 來 22 依 協 會 法 第 4 條 第 2 項 之 規 定, 各 部 及 同 層 級 機 關 之 機 關, 始 得 組 成 機 關 公 務 人 員 協 會 23 臺 北 市 新 北 市 臺 中 市 臺 南 市 及 高 雄 市 等 5 個 直 轄 市, 以 及 桃 園 縣 ( 準 直 轄 市 ) 24 按 :99 年 12 月 25 日 縣 市 改 制 或 合 併 前, 地 方 各 直 轄 市 縣 ( 市 ) 行 政 區 域 計 25 個, 已 成 立 14 個 地 方 機 關 協 會, 又 原 臺 北 縣 協 會 臺 中 市 協 會 高 雄 市 協 會 及 高 雄 縣 協 會, 因 應 縣 市 合 併 或 升 格, 新 制 定 機 關 組 織 法 規, 爰 依 本 部 函 釋 進 行 解 散 程 序, 是 以, 如 以 現 行 地 方 6 都 16 縣 ( 市 ) 觀 之, 而 不 計 入 上 開 4 個 解 散 中 之 協 會, 地 方 機 關 協 會 總 數 則 為 10 個 - 49 -