1
目 錄 壹 前 言 1 貳 研 習 內 容 介 紹 3 一 研 習 課 程 表 3 二 出 國 研 習 人 員 名 單 5 三 參 訪 機 關 ( 構 ) 簡 介 7 參 臺 澳 人 力 資 源 管 理 制 度 之 比 較 與 探 討 12 一 公 務 人 員 培 訓 制 度 12 二 公 務 人 員 退 休 金 制 度 39 肆 臺 澳 環 境 資 源 之 政 策 68 一 澳 洲 環 境 與 資 源 永 續 利 用 71 二 臺 灣 與 澳 洲 環 境 資 源 政 策 比 較 90 伍 臺 澳 公 共 政 策 制 定 與 執 行 100 一 澳 洲 經 濟 政 策 制 定 之 借 鏡 100 二 消 費 者 保 護 政 策 之 探 討 以 農 產 品 管 理 為 例 118 陸 澳 洲 高 等 教 育 產 業 輸 出 對 臺 灣 的 啟 示 147 一 澳 洲 高 等 教 育 國 際 化 措 施 149 二 澳 洲 推 動 高 等 教 育 產 業 輸 出 過 程 及 成 果 162 I
三 臺 灣 高 等 教 育 國 際 化 輸 出 策 略 及 探 討 171 柒 心 得 感 想 與 建 議 187 一 人 力 資 源 政 策 之 建 議 187 二 環 境 資 源 政 策 之 建 議 198 三 公 共 政 策 制 定 之 建 議 203 四 高 等 教 育 國 際 市 場 政 策 之 建 議 209 五 其 他 建 議 217 捌 參 考 資 料 220 一 中 文 部 分 220 二 英 文 部 分 224 三 網 站 資 訊 部 分 227 玖 附 錄 - 海 外 研 習 照 片 實 錄 229 II
表 目 錄 表 1 我 國 公 務 人 員 訓 練 進 修 業 務 分 工 表 26 表 2 我 國 與 澳 洲 培 訓 制 度 比 較 表 33 表 3 軍 公 教 人 員 近 10 年 退 休 ( 伍 ) 人 數 及 年 齡 趨 勢 53 表 4 軍 公 教 人 員 近 10 年 來 退 撫 經 費 支 出 情 形 54 表 5 新 舊 制 退 撫 經 費 潛 藏 負 債 情 形 55 表 6 近 10 年 退 撫 基 金 收 繳 及 支 出 情 形 56 表 7 全 球 經 濟 活 動 之 絕 對 災 害 風 險 指 標 排 名 69 表 8 各 類 土 地 利 用 面 積 及 比 例 表 89 表 9 臺 灣 與 澳 洲 環 境 與 資 源 政 策 比 較 表 99 表 10 2012 年 澳 洲 與 臺 灣 基 本 經 貿 資 料 比 較 114 表 11 目 前 世 界 各 國 留 學 最 愛 國 家 163 表 12 澳 洲 大 學 國 際 學 生 以 及 本 地 學 生 數 量 比 較 166 表 13 大 專 校 院 境 外 學 生 在 臺 留 學 研 習 人 數 按 國 別 分 173 表 14 臺 灣 招 收 境 外 學 生 SWOT 分 表 175 表 15 我 國 擴 大 招 收 境 外 學 生 行 動 計 畫 重 點 工 作 180 表 16 臺 澳 擴 展 高 等 教 育 國 際 市 場 之 條 件 與 政 策 差 異 III
比 較 表 185 IV
圖 目 錄 圖 1 我 國 與 澳 洲 公 務 人 員 級 別 劃 分 13 圖 2 澳 洲 公 務 人 員 領 導 18 圖 3 我 國 公 務 人 員 訓 練 類 型 37 圖 4 我 國 公 務 人 員 進 修 類 型 37 圖 5 CSC 管 理 之 基 金 42 圖 6 CSC 基 金 近 5 年 投 資 表 現 42 圖 7 CSC 計 畫 參 與 成 員 及 退 休 人 員 組 成 43 圖 8 CSS 近 5 年 參 加 人 員 45 圖 9 PSS 近 5 年 參 加 人 員 47 圖 10 PSSap 近 5 年 參 加 人 員 50 圖 11 全 球 經 濟 活 動 之 絕 對 災 害 風 險 指 標 圖 68 圖 12 澳 洲 環 境 計 畫 71 圖 13 煤 氣 開 採 原 則 之 宣 導 圖 說 77 圖 14 煤 氣 開 採 配 套 措 施 78 圖 15 GOOGONG DAM 現 況 照 片 81 圖 16 GOOGONG 新 市 鎮 開 發 現 況 圖 82 圖 17 GOOGONG 新 市 鎮 俯 瞰 82 V
圖 18 坎 培 拉 國 立 樹 木 86 圖 19 全 國 ( 上 ) 與 流 域 ( 下 ) 尺 度 之 土 地 利 用 分 類 圖 87 圖 20 澳 大 利 亞 土 地 利 用 分 類 圖 89 圖 21 行 政 院 國 家 永 續 發 展 委 員 會 組 織 架 構 圖 94 圖 22 國 土 地 理 資 訊 系 統 建 置 及 推 動 10 年 計 畫 執 行 架 構 圖 97 圖 23 在 臺 留 學 研 習 境 外 學 生 國 籍 分 布 圖 174 圖 24 澳 洲 國 防 環 境 戰 略 計 畫 201 VI
壹 前 言 鑒 於 人 才 是 國 家 競 爭 力 的 核 心, 為 培 育 未 來 具 有 瞭 解 國 家 重 要 政 策 與 未 來 發 展 願 景 之 中 高 階 人 員, 進 而 提 升 該 等 人 員 之 規 劃 及 管 理 能 力, 強 化 國 際 網 絡 關 係, 加 速 與 世 界 接 軌, 國 家 文 官 學 院 ( 以 下 簡 稱 本 學 院 ) 延 續 薦 任 公 務 人 員 晉 升 簡 任 官 等 訓 練 ( 以 下 簡 稱 薦 升 簡 訓 練 ) 之 訓 練 目 標, 建 立 結 訓 學 員 回 流 學 習 機 制, 並 落 實 考 試 院 增 進 公 務 人 員 人 文 關 懷 專 業 素 養 與 國 際 觀 之 施 政 綱 領, 自 98 年 12 月 起 辦 理 薦 升 簡 訓 練 績 優 學 員 海 外 研 習 營 活 動, 並 於 回 國 後 3 個 月 內 開 辦 成 果 發 表 會, 迄 至 102 年 度 共 計 舉 辦 5 個 梯 次,98 年 度 及 99 年 度 係 赴 新 加 坡 研 習 100 年 度 前 往 韓 國 研 習 101 年 度 及 102 年 度 則 至 澳 洲 研 習, 將 國 際 交 流 學 習 觸 角 向 外 延 伸, 以 瞭 解 先 進 國 家 於 整 體 建 設 政 策 規 劃 及 人 才 培 育 之 相 關 政 策 及 措 施 作 為, 進 而 培 育 中 高 階 領 導 人 員 之 洞 察 國 際 趨 勢 與 國 際 環 境 處 理 能 力, 俾 展 現 為 民 服 務 典 範 基 於 澳 紐 政 府 學 院 (Australia and New Zealand School of Government, ANZSOG) 辦 理 訓 練 之 用 心 與 品 質, 並 經 101 年 3 月 8 日 之 海 外 研 習 營 檢 討 座 談 會 與 問 卷 評 估 結 果, 決 定 102 年 度 海 外 研 習 營 續 與 簽 訂 交 流 合 作 備 忘 錄 之 澳 紐 政 府 學 院 合 作, 前 往 澳 洲 做 更 深 度 1
且 不 同 主 題 之 學 習 本 年 出 國 研 習 時 間 為 102 年 12 月 3 日 至 13 日 ( 較 101 年 延 長 1 天 ), 增 加 為 11 天 ( 含 前 後 2 天 搭 機 時 間 ), 研 習 人 數 首 次 由 30 人 擴 增 至 36 人, 並 採 主 題 式 研 習 之 課 程 設 計, 且 由 第 1 階 段 之 國 內 行 前 課 程 即 扣 合 海 外 研 習 三 大 主 題 - 人 力 資 源 管 理 環 境 永 續 與 產 業 發 展 政 策 制 定 與 執 行, 並 邀 請 澳 紐 政 府 學 院 John Wanna 教 授 經 濟 部 投 資 業 務 處 楊 副 處 長 健 明 外 交 部 禮 賓 處 謝 代 表 俊 得 外 交 部 亞 東 太 平 洋 司 何 司 長 登 煌 考 試 院 詹 考 試 委 員 中 原 等 國 內 外 專 家 學 者 擔 任 授 課 講 座 另 為 發 揮 經 驗 傳 承 之 效, 首 次 於 行 前 課 程 安 排 前 期 澳 洲 海 外 研 習 學 員 進 行 交 流 分 享 本 次 海 外 研 習 課 程 期 從 澳 洲 國 際 級 大 都 市 規 劃 之 思 維 及 策 略, 瞭 解 其 政 策 立 法 與 議 會 溝 通 政 策 管 理 與 執 行 公 共 關 係 與 媒 體 溝 通, 及 跨 部 門 協 調 之 作 法 從 澳 洲 成 功 的 環 境 資 源 永 續 與 產 業 發 展 經 驗, 瞭 解 其 經 濟 政 策 制 定 與 政 策 行 銷 方 式 更 從 澳 洲 政 府 之 組 織 架 構 文 官 系 統 及 人 力 資 源 管 理 策 略 等, 以 瞭 解 其 政 府 變 革 管 理 文 官 發 展 性 培 訓 終 身 學 習 策 略 及 績 效 管 理 評 估 等 方 式 冀 能 擴 大 學 員 國 際 視 野, 強 化 政 策 規 劃 及 策 略 管 理 暨 執 行 能 力, 並 提 出 人 力 資 源 管 理 環 境 永 續 與 產 業 發 展 政 策 制 定 與 執 行 等 相 關 建 言, 以 供 政 府 未 來 規 劃 各 項 公 共 政 策 時 之 借 鏡 及 參 考 2
貳 研 習 內 容 介 紹 一 研 習 課 程 表 (102 年 12 月 ) 日 期 時 間 活 動 及 課 程 名 稱 第 1 天 上 午 抵 達 雪 梨 12 月 4 日 ( 星 期 三 ) 下 午 抵 達 坎 培 拉 澳 洲 國 立 大 學 - 校 園 環 境 導 覽 開 幕 式 第 2 天 課 程 介 紹 上 午 12 月 5 日 澳 洲 政 府 與 政 治 介 紹 ( 星 期 四 ) 政 治 兩 難 與 關 鍵 性 議 題 下 午 參 訪 坎 培 拉 政 府 行 政 區 ( 新 舊 國 會 ) 第 3 天 12 月 6 日 上 午 課 程 複 習 澳 洲 經 濟 政 策 與 產 業 之 策 略 性 規 劃 公 部 門 之 策 略 性 規 劃 ( 星 期 五 ) 參 訪 聯 邦 科 學 與 工 業 研 究 組 織 (CSIRO) 澳 下 午 洲 體 育 協 會 戰 爭 紀 念 館 課 程 複 習 第 4 天 12 月 7 日 上 午 政 策 管 理 與 執 行 績 效 改 善 之 人 事 管 理 ( 星 期 六 ) 政 策 模 型 與 政 策 過 程 下 午 參 訪 坎 培 拉 國 立 樹 木 園 第 5 天 上 午 參 訪 澳 洲 國 家 植 物 園 12 月 8 日 都 市 計 畫 原 理 - 都 市 管 理 議 題 下 午 ( 星 期 日 ) 參 訪 國 家 首 都 展 示 館 第 6 天 課 程 複 習 上 午 12 月 9 日 政 策 建 議 之 提 供 3
日 期 時 間 活 動 及 課 程 名 稱 ( 星 期 一 ) 管 理 大 型 營 業 組 織 之 挑 戰 下 午 成 人 學 習 與 技 職 教 育 參 訪 新 南 威 爾 斯 州 服 務 中 心 拜 會 駐 澳 洲 代 表 處 第 7 天 12 月 10 日 ( 星 期 二 ) 上 午 課 程 複 習 以 市 民 為 中 心 之 服 務 - 為 使 用 者 量 身 設 計 之 政 策 文 化 政 策 與 文 化 機 構 之 管 理 績 效 管 理 - 州 政 府 個 案 研 討 下 午 訓 練 課 程 總 結 頒 發 證 書 參 訪 澳 洲 國 立 博 物 館 4
二 出 國 研 習 人 員 名 單 序 號 姓 名 職 稱 服 務 機 關 1 于 乃 茂 課 長 財 政 部 關 務 署 基 隆 關 2 尹 孝 元 科 長 行 政 院 農 業 委 員 會 水 土 保 持 局 3 吳 美 雲 科 長 國 家 發 展 委 員 會 4 呂 麗 珠 副 處 長 新 竹 縣 政 府 主 計 處 5 李 秀 玲 主 任 法 務 部 行 政 執 行 署 6 林 秀 芬 組 長 國 立 中 興 大 學 7 林 佳 慧 專 利 審 查 官 經 濟 部 智 慧 財 產 局 8 林 漢 斌 副 處 長 彰 化 縣 政 府 9 武 琪 審 計 審 計 部 高 雄 市 審 計 處 10 施 念 慧 組 長 國 立 中 央 大 學 11 倪 炳 雄 副 局 長 桃 園 縣 政 府 環 境 保 護 局 12 江 清 榮 科 長 內 政 部 13 曹 劍 秋 副 處 長 臺 東 縣 政 府 14 梁 麗 琴 科 長 經 濟 部 加 工 出 口 區 管 理 處 15 郭 倩 茜 科 長 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 16 陳 信 瑞 科 長 行 政 院 公 共 工 程 委 員 會 17 陳 昱 初 副 研 究 員 兼 行 政 院 農 業 委 員 會 高 雄 區 農 業 改 良 課 長 場 18 陳 淑 華 簡 任 分 析 師 財 政 部 財 政 資 訊 中 心 19 陳 愷 課 長 內 政 部 營 建 署 城 鄉 發 展 分 署 20 陳 福 改 秘 書 雲 林 縣 虎 尾 鎮 公 所 21 陳 翠 妙 副 研 究 員 行 政 院 農 業 委 員 會 畜 產 試 驗 所 22 陳 翠 琴 簡 任 稽 核 財 政 部 關 務 署 23 黃 益 三 副 分 局 長 臺 北 市 政 府 警 察 局 松 山 分 局 5
序 號 姓 名 職 稱 服 務 機 關 24 楊 盛 旺 諮 議 行 政 院 交 通 環 境 資 源 處 25 趙 婉 玲 秘 書 國 立 成 功 大 學 26 沈 盈 如 主 任 秘 書 臺 南 市 政 府 稅 務 局 27 樓 玉 梅 專 員 國 家 發 展 委 員 會 28 蔡 秀 婉 技 正 行 政 院 農 業 委 員 會 29 張 曉 琳 組 長 國 立 高 雄 餐 旅 大 學 30 鄭 明 輝 副 總 工 程 司 高 雄 市 政 府 都 市 發 展 局 31 謝 宗 興 秘 書 經 濟 部 標 準 檢 驗 局 臺 中 分 局 32 戴 念 同 組 長 交 通 部 民 用 航 空 局 民 航 人 員 訓 練 所 33 謝 偉 雯 秘 書 行 政 院 消 費 者 保 護 處 34 韓 世 宏 副 主 任 法 務 部 調 查 局 臺 北 市 調 查 處 35 徐 宜 霙 專 員 行 政 院 主 計 總 處 36 饒 慶 鈺 參 議 臺 北 市 政 府 工 作 人 員 1 許 秀 春 處 長 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 2 陳 錦 榮 設 計 師 國 家 文 官 學 院 數 位 學 習 中 心 3 卓 貽 婷 編 審 國 家 文 官 學 院 交 流 合 作 組 6
三 參 訪 機 關 ( 構 ) 簡 介 ( 一 ) 澳 洲 國 立 大 學 (The Australian National University, ANU) 澳 洲 國 立 大 學 是 位 於 澳 洲 首 都 特 區 坎 培 拉 的 研 究 型 國 立 大 學, 在 大 洋 洲 具 特 殊 學 術 地 位 ; 澳 洲 四 大 國 家 科 學 院 就 有 三 座 是 設 立 在 該 校 校 園, 分 別 是 : 澳 洲 科 學 院 (AAS) 澳 洲 人 文 科 學 院 澳 洲 社 會 科 學 院 (ASSA), 校 內 學 者 獲 選 為 澳 洲 聯 邦 院 士 人 數 更 超 過 270 名, 而 英 國 皇 家 學 會 的 成 員 人 數 亦 是 澳 洲 第 一, 傑 出 校 友 包 括 了 6 名 諾 貝 爾 獎 得 主 與 兩 名 澳 洲 總 理 等, 是 南 半 球 的 學 術 重 鎮 澳 洲 國 立 大 學 也 是 澳 洲 唯 一 由 聯 邦 國 會 立 法 設 立 的 國 立 大 學 ( 其 校 名 為 National), 而 不 同 於 其 它 澳 洲 公 立 大 學 皆 是 由 各 地 州 議 會 立 法 設 立 的 澳 洲 國 立 大 學 現 階 段 包 含 了 七 大 學 院 (Colleges), 學 院 底 下 設 有 研 究 院 (Research Schools), 研 究 院 除 了 進 行 學 術 研 究 外, 也 提 供 研 究 生 和 大 學 生 的 教 學, 而 學 院 下 轄 的 學 群 / 教 學 學 院 (Schools) 則 以 提 供 教 學 為 主, 有 些 學 院 還 設 有 研 究 所 / 學 會 (Institute) 和 智 庫 中 心 (University Centres) 以 擔 任 聯 邦 政 府 的 智 庫 角 色 一 般 而 言, 澳 洲 國 立 大 學 被 認 為 是 澳 洲 和 南 半 球 的 學 7
術 殿 堂, 在 全 球 約 兩 萬 所 大 學 之 中,ANU 各 學 術 領 域 皆 屬 世 界 一 流, 於 各 主 流 大 學 排 行 榜 達 全 球 前 五 十 名, 其 中 人 文 學 科 社 會 科 學 和 自 然 科 學 領 域 更 是 堪 稱 世 界 頂 尖 ( 二 ) 澳 洲 舊 國 會 大 廈 (Old Parliament House) 第 一 次 世 界 大 戰 之 後, 聯 邦 政 府 設 立 了 聯 邦 首 都 顧 問 委 員 會 來 籌 備 建 都 坎 培 拉, 其 中 包 括 建 造 國 會 大 廈 委 員 會 推 薦 的 方 案 是 先 建 造 一 座 臨 時 建 築, 預 計 使 用 50 年, 其 間 準 備 建 造 永 久 國 會 大 廈 舊 國 會 大 廈 於 是 就 在 1927 年 落 成 此 一 國 會 建 築 設 計 係 由 約 翰 史 密 斯 默 多 克 及 其 團 隊 負 責, 因 僅 係 一 個 臨 時 建 設, 爰 其 建 築 設 計 重 在 簡 體 或 剝 離, 通 常 用 於 坎 培 拉 澳 大 利 亞 政 府 興 建 之 建 築 物 在 20 世 紀 20 年 代 及 20 世 紀 30 年 代 的 古 典 風 格 它 不 包 括 古 典 建 築 之 元 素 或 三 角 楣 飾, 惟 確 有 新 古 典 主 義 建 築 之 有 序 性 及 對 稱 性 這 座 兩 層 的 白 色 樓 房 主 要 有 兩 部 分 : 立 法 部 的 會 議 廳 和 辦 公 室, 還 有 休 息 娛 樂 的 餐 廳 和 酒 吧 從 1927 到 1988 發 生 的 所 有 有 關 國 際 國 內 重 大 事 件 的 辯 論 與 決 策 都 在 這 裏 通 過 這 裏 也 是 聯 邦 國 家 政 治 民 主 的 展 現 由 於 議 員 和 參 8
議 員 的 人 數 不 斷 增 多, 會 議 室 和 辦 公 室 都 急 需 擴 大, 因 而 興 建 新 國 會 大 廈 自 新 國 會 大 廈 1988 年 落 成 後, 它 即 完 成 了 長 達 61 年 的 使 命, 現 在 是 以 國 會 為 主 題 的 澳 大 利 亞 民 主 博 物 館 ( 三 ) 澳 洲 新 國 會 大 廈 (The Parliament House) 新 國 會 大 廈 同 樣 是 國 際 招 標 後 由 被 選 中 的 設 計 師 設 計 的 作 品, 於 1988 年 正 式 啟 用, 其 座 落 在 首 都 山 (Capital Hill) 上, 頂 部 一 高 81 米 的 巨 型 不 銹 鋼 旗 杆 亮 麗 奪 目, 旗 杆 上 飄 揚 著 澳 大 利 亞 國 旗, 堪 稱 是 澳 洲 最 受 讚 美 的 建 築, 也 是 現 今 澳 洲 國 會 所 在 地 大 廈 藝 術 品 收 藏 處 陳 列 了 許 多 充 滿 本 土 風 格 的 藝 術 品 門 廳 裏 掛 有 澳 洲 風 景 畫, 議 員 大 廳 外 懸 掛 著 澳 洲 歷 屆 總 督 總 理 議 長 及 著 名 國 會 議 員 的 肖 像 油 畫 眾 議 院 和 參 議 院 的 議 事 廳 各 在 大 廈 東 西 兩 側 眾 議 院 目 前 由 150 個 選 區 的 議 員 組 成 由 於 選 區 按 照 選 民 的 分 布 而 經 常 重 新 劃 分, 因 此 議 員 數 目 不 固 定 ; 每 個 選 區 以 強 制 性 選 擇 投 票 制 之 方 式 選 舉 一 名 議 員 參 議 院 目 前 由 76 名 議 員 組 成 : 每 個 州 12 名 加 上 北 部 地 區 及 首 都 特 區 各 2 名 ; 參 9
議 之 員 選 舉 方 式 為 比 例 代 表 制 投 票 兩 院 議 員 於 兩 個 單 獨 會 場 開 會 議 事 ( 四 ) 聯 邦 科 學 與 工 業 研 究 組 織 (Commonwealth Scientific and Industrial Research Organisation) 澳 大 利 亞 聯 邦 科 學 與 工 業 研 究 組 織, 簡 稱 CSIRO, 是 澳 大 利 亞 最 大 的 國 家 級 科 研 機 構, 前 身 是 於 1926 年 成 立 的 澳 大 利 亞 科 學 與 工 業 顧 問 委 員 會 (Advisory Council of Science and Industry), 主 要 角 色 是 通 過 科 學 研 究 和 發 展, 為 澳 大 利 亞 聯 邦 政 府 提 供 新 的 科 學 途 徑, 以 造 福 於 澳 大 利 亞 社 會, 提 高 經 濟 效 益 和 社 會 效 益 該 組 織 總 部 座 落 在 澳 洲 首 都 特 區 坎 培 拉 市 中 心 旁 的 坎 普 貝 爾 (Campbell) 的 澳 洲 戰 爭 紀 念 館 旁, 該 單 位 共 有 逾 6,600 名 員 工, 在 澳 大 利 亞 法 國 及 墨 西 哥 等 處 共 擁 有 逾 50 座 研 究 站 該 組 織 主 要 的 研 究 成 果 有 : 發 明 了 原 子 吸 收 光 譜 法, 開 發 了 世 界 上 第 一 種 塑 膠 鈔 票, 發 明 了 航 空 驅 蟲 劑, 基 因 粘 貼 技 術, 在 澳 大 利 亞 推 廣 了 一 系 列 有 害 生 物 控 制 制 度, 例 如, 利 用 多 發 性 粘 液 瘤 (myxomatosis) 和 兔 杯 狀 病 毒 病 (Rabbit calicivirus) 來 控 制 澳 大 利 亞 過 多 的 兔 子 CSIRO 10
在 資 訊 與 通 信 技 術 (ICT) 方 面 的 研 究 也 取 得 了 一 系 列 成 果, 例 如 Panoptic 搜 索 引 擎 ( 現 改 稱 Funnelback) votapedia 電 話 問 卷 系 統 和 Annodex 視 頻 內 容 標 注 系 統 近 來,CSIRO 採 取 了 一 系 列 行 動 來 保 護 其 1996 年 取 得 的 用 於 無 線 局 域 網 (Wi-Fi) 標 準 的 底 層 技 術 專 利, 該 技 術 專 利 跟 IEEE 目 前 的 802.11a 與 802.11g 無 線 標 準 有 相 當 密 切 關 係, 現 在 已 經 廣 泛 使 用 在 幾 乎 所 有 品 牌 的 筆 記 本 電 腦 上 CSIRO 已 經 在 美 國 採 取 一 系 列 法 律 行 動, 以 達 到 迫 使 包 括 微 軟, 蘋 果 電 腦 和 戴 爾 電 腦 在 內 的 100 多 家 美 國 公 司 繳 納 專 利 使 用 費 的 目 的 在 2005 年 10 月, 自 然 雜 誌 發 表 了 關 於 CSIRO 的 科 學 家 開 發 了 一 種 技 術, 可 以 從 節 肢 彈 性 蛋 白 (resilin) 中 提 取 出 一 種 近 乎 完 美 " 的 橡 膠 節 肢 彈 性 蛋 白 是 一 種 極 富 彈 性 的 蛋 白 質, 跳 蚤 超 凡 的 彈 跳 能 力 和 很 多 昆 蟲 的 飛 行 能 力 都 來 源 於 這 種 蛋 白 質 的 作 用 11
參 臺 澳 人 力 資 源 管 理 制 度 之 比 較 與 探 討 一 公 務 人 員 培 訓 制 度 ( 一 ) 兩 國 公 務 人 員 制 度 背 景 說 明 我 國 為 世 界 上 最 早 發 明 及 實 施 考 試 制 度 的 國 家, 公 務 人 員 銓 敘 審 定 制 度 亦 為 他 國 所 沒 有 之 特 色, 任 用 考 績 升 遷 奬 懲 保 障 退 撫 及 培 訓 等 事 項, 均 以 法 律 定 之 澳 洲 政 府 於 1999 年 通 過 公 共 服 務 法 (Public Service Act 1999, 簡 稱 PS Act, 又 譯 公 務 人 員 法 ), 自 此 聯 邦 政 府 的 公 務 人 員 不 再 由 考 試 統 一 進 用, 政 府 各 機 關 所 人 員 之 遴 選 及 僱 用, 由 各 機 關 首 長 自 行 負 責, 人 事 制 度 非 常 彈 性 及 多 元 化, 公 務 人 員 與 政 府 間 係 契 約 聘 僱 關 係, 不 但 進 用 人 力 無 須 經 過 國 家 考 試, 考 績 升 遷 奬 懲 培 訓 等 亦 無 法 律 規 定 我 國 公 務 人 員 依 不 同 官 職 等 通 常 需 接 受 不 同 之 訓 練 如 圖 1 所 示, 我 國 公 務 人 員 依 據 擔 任 角 色 的 複 雜 度 與 職 責 的 重 要 性, 可 分 為 委 任 薦 任 及 簡 任 3 層 級 其 中, 委 任 又 分 5 職 等 ( 第 1 至 第 5 職 等 ), 薦 任 分 4 職 等 ( 第 6 至 第 9 職 等 ), 簡 任 亦 分 5 職 等 ( 第 10 至 第 14 職 等 ) 12
澳 洲 公 務 人 員 則 分 為 一 般 公 務 人 員 (Australia Public Service, APS) 主 管 人 員 (Executive Level, EL) 及 高 階 文 官 (Senior Executive Service, SES) 共 3 個 層 級 其 中, 一 般 公 務 人 員 又 分 為 6 級 (APS 1~APS 6), 主 管 人 員 分 2 級 (EL 1 及 EL 2), 高 階 公 務 人 員 則 分 3 級 (SES Band 1 ~SES Band 3), 相 當 於 我 國 之 簡 任 10 職 等 至 第 14 職 等 官 等 委 任 薦 任 簡 任 臺 第 第 第 第 第 第 第 第 第 第 第 第 第 第 灣 職 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 等 職 職 職 職 職 職 職 職 職 職 職 職 職 職 等 等 等 等 等 等 等 等 等 等 等 等 等 等 澳 層 級 一 般 公 務 人 員 APS 主 管 人 員 EL 高 階 公 務 人 員 SES 洲 等 級 APS 1 APS 2 APS 3 APS 4 APS 5 APS 6 EL 1 EL 2 SES B1 SES B2 SES B3 圖 1 我 國 與 澳 洲 公 務 人 員 級 別 劃 分 13
在 公 務 人 員 培 訓 體 系 方 面, 依 據 考 試 院 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案 可 分 為 法 制 研 擬 訓 練 進 修 及 終 身 學 習 4 大 面 向 其 中, 法 制 研 擬 主 要 在 規 範 訓 練 進 修 組 織 體 系 及 權 責 劃 分, 而 訓 練 進 修 及 終 身 學 習 則 為 培 訓 之 3 大 類 型 為 與 澳 洲 文 官 培 訓 制 度 作 比 較, 本 文 分 就 我 國 及 澳 洲 公 務 人 員 之 培 訓 單 位 訓 練 機 制 進 修 機 制 及 終 身 學 習 機 制 等 4 面 向 先 分 別 說 明 其 現 況, 再 進 一 步 指 出 重 要 差 異 點 進 行 比 較 分 析, 以 提 出 值 得 我 國 未 來 發 展 方 向 之 政 策 建 議 ( 二 ) 澳 洲 公 務 人 員 培 訓 制 度 之 現 況 分 析 1 培 訓 單 位 澳 洲 因 為 幅 員 廣 大, 且 實 施 中 央 與 地 方 分 權 制 度, 因 此 未 設 置 統 一 的 公 務 人 員 培 訓 機 關 公 務 人 員 的 培 訓, 部 分 在 機 關 內 部 根 據 業 務 職 掌 需 要, 自 行 辦 理 不 同 規 模 與 性 質 的 教 育 訓 練, 部 分 則 與 企 業 及 各 大 學 人 力 資 源 合 作 辦 理, 進 行 多 樣 的 培 訓 制 度, 惟 整 體 文 官 培 訓 制 度 之 訓 練 課 程 規 劃 仍 由 政 府 來 主 導 因 此, 除 了 各 機 關 人 力 資 源 發 展 部 門 外, 另 有 2 個 主 要 單 位 負 責 文 官 的 培 訓, 前 者 為 政 府 14
文 官 培 訓 之 主 導 單 位, 後 者 則 為 與 政 府 合 作 之 主 要 學 術 單 位, 分 別 說 明 如 下.. (1) 澳 洲 公 共 服 務 委 員 會 (Australia Public Service Commission, APSC) 依 據 1999 年 公 共 服 務 法 第 41 條 及 第 50 條 規 定, APSC 是 一 設 立 於 總 理 及 內 閣 小 組 內 的 中 央 機 關, 其 下 設 有 發 展 暨 訓 練 小 組 (Development and Training Team), 統 籌 規 劃 完 整 訓 練 計 畫 課 程, 提 供 各 機 關 自 行 選 擇 此 外, 為 加 強 公 務 人 員 領 導 及 核 心 技 能,APSC 於 2010 年 成 立 領 導 學 習 發 展 策 略 中 心 (Strategic Centre for Leadership, Learning and Development), 規 劃 領 導 及 核 心 技 能 相 關 課 程 APSC 與 政 府 各 部 門 人 力 資 源 發 展 部 之 權 責 分 工 主 要 也 是 依 據 公 共 服 務 法, 該 法 除 規 範 各 部 門 首 長 對 於 提 供 公 共 服 務 的 績 效 責 任 外, 也 賦 予 APSC 發 展 主 管 人 員 (EL) 及 高 階 公 務 人 員 (SES) 領 導 能 力 的 職 責, APSC 主 任 委 員 每 年 必 須 向 聯 邦 總 理 及 國 會 提 報 年 報 (State of the service report) 因 此 分 工 機 制 為 政 府 各 部 15
門 主 要 負 責 一 般 公 務 人 員 (APS) EL 及 部 分 SES 訓 練, 而 APSC 則 負 責 跨 部 門 EL 聯 邦 SES 及 少 部 分 APS 訓 練 此 外,APSC 能 力 發 展 專 門 小 組 (APSC Capability Development Panel) 亦 提 供 政 府 各 部 門 學 習 發 展 集 中 採 購 方 式, 專 門 小 組 包 括 經 公 開 招 標 程 序 挑 選 之 服 務 供 應 者, 如 : 商 業 公 司 大 學 職 業 訓 練 機 構 等, 超 過 250 個 公 開 招 標 程 序 係 透 過 非 常 嚴 謹 的 程 序, 經 由 契 約 方 式, 由 大 學 或 訓 練 方 案 提 供 者 辦 理 訓 練 服 務 通 常 一 個 計 畫 或 課 程 會 有 3 到 4 個 流 程 讓 想 合 作 的 單 位 以 競 爭 方 式 來 獲 取 提 供 課 程 的 機 會 (2) 澳 紐 政 府 學 院 (ANZSOG) ANZSOG 成 立 於 2002 年, 設 在 墨 爾 本, 是 由 澳 洲 政 府 紐 西 蘭 政 府 等 10 個 政 府 和 16 所 大 學 及 商 業 學 校 所 組 成 的 非 營 利 機 構 其 組 織 架 構 係 由 組 成 之 政 府 及 學 校 推 選 代 表, 成 立 理 事 會 及 4 個 委 員 會, 分 別 為 審 核 及 危 機 管 理 委 員 會 研 究 委 員 會 基 金 委 員 會 及 薪 酬 委 員 會, 各 委 員 會 人 數 約 3 至 9 人, 並 推 舉 1 位 委 員 長, 處 16
理 委 員 會 事 務 其 成 立 宗 旨 係 在 提 供 政 府 領 導 決 策 層 的 培 訓 計 畫, 以 加 強 公 共 部 門 的 領 導 決 策 和 政 策 制 定, 落 實 政 府 部 門 政 策 於 公 眾 服 務 ANZSOG 除 了 提 供 澳 洲 公 務 部 門 培 訓 課 程 外, 亦 針 對 太 平 洋 國 家 中 國 大 陸 及 印 尼 高 階 文 官, 提 供 公 共 服 務 高 層 領 導 和 管 理 人 員 的 技 能 和 知 能 培 訓 課 程, 促 進 各 國 公 共 服 務 改 革 其 中 太 平 洋 執 行 計 畫 (Pacific Executive Program, PACE), 即 是 ANZSOG 與 澳 洲 海 外 發 展 署 (Australian Agency for International Development, AusAID) 於 2007 年 開 始 合 作, 藉 由 10 個 太 平 洋 島 國 家 的 參 與, 各 國 高 階 文 官 們 可 藉 由 與 他 國 高 階 文 官 混 班 訓 練 之 機 會, 增 進 彼 此 間 的 國 際 網 絡 建 構 而 我 國 國 家 文 官 學 院 亦 與 ANZSOG 及 澳 洲 國 立 大 學 簽 訂 交 流 合 作 備 忘 錄, 除 了 合 辦 教 科 文 等 研 習 活 動 或 學 術 會 議 外, 亦 規 劃 辦 理 101 年 度 及 102 年 度 薦 升 簡 訓 練 績 優 學 員 海 外 研 習 相 關 訓 練 課 程, 並 安 排 參 訪 相 關 機 關 及 標 竿 企 業, 冀 能 擴 大 我 國 中 高 階 文 官 國 際 視 野, 強 化 政 策 規 劃 及 策 略 管 理 暨 執 行 能 力 17
2 訓 練 機 制 APSC 依 據 不 同 職 級 公 務 人 員 應 具 備 之 能 力, 將 訓 練 課 程 區 分 為 技 術 性 管 理 及 領 導 3 大 類, 如 圖 2 所 示, 高 階 文 官 (SES) 及 主 管 人 員 (EL) 需 要 較 多 的 領 導 能 力 培 訓, 而 一 般 公 務 人 員 (APS) 則 需 要 較 多 的 技 術 面 訓 練 因 此, 在 課 程 規 劃 上,APSC 係 依 據 不 同 層 級 (SES EL APS) 及 不 同 能 力 面 向 ( 技 術 性 管 理 領 導 ) 設 計 相 關 課 程 圖 2 澳 洲 公 務 人 員 領 導 資 料 來 源 :APSC (2004). The integrated leadership system, p 7. 能 力 模 式 畫 : 以 下 說 明 澳 洲 政 府 各 部 門 及 APSC 辦 理 的 4 項 重 要 培 訓 計 18
(1) 行 政 助 理 訓 練 計 畫 (Graduate Administrative Assistant Program): 澳 洲 公 務 人 員 主 要 來 源 為 每 年 一 度 的 大 專 畢 業 生 行 政 助 理 (Graduate Administrative Assistant, GAA) 甄 選,GAA 為 澳 洲 中 央 政 府 刻 意 培 養 的 年 輕 菁 英, 他 們 經 過 測 驗 或 面 試 甄 選 合 格 後, 即 須 接 受 嚴 格 的 訓 練, 俾 為 未 來 擔 任 中 高 級 管 理 職 務 奠 基 此 訓 練 長 達 12 個 月, 包 括 3 次 不 同 職 務 的 職 務 輪 調 訓 練 服 務 機 關 指 派 資 深 員 工 負 責 指 導 的 工 作 訓 練, 以 及 職 業 安 全 衛 生 寫 作 技 巧 電 腦 操 作 及 簡 報 技 巧 等, 以 才 能 為 基 礎 的 正 式 課 程 訓 練 (2) 公 共 部 門 管 理 課 程 (Public Sector Management Course, PSMC): 此 課 程 主 要 是 針 對 澳 洲 聯 邦 州 及 地 方 政 府 機 關 之 中 層 主 管 人 員, 以 選 修 大 學 課 程 並 結 合 以 實 際 業 務 為 基 礎 之 訓 練 計 畫 此 訓 練 期 間 為 12 至 18 個 月, 內 容 包 括 服 務 流 程 管 理 領 導 與 變 革 管 理 資 源 管 理 人 員 管 理 及 業 務 實 作 計 畫 19
(3) 高 階 公 務 人 員 訓 練 計 畫 : APSC 針 對 高 階 公 務 人 員 (SES) 的 3 個 職 級 (Band 1~Band 3), 分 別 規 劃 不 同 的 短 期 發 展 計 畫 ( 約 半 天 至 2 天 半 ) 及 領 導 訓 練 計 畫 (4) 資 深 女 性 主 管 管 理 計 畫 (Senior Women in Management Program, SWIM): APSC 為 提 升 高 級 女 性 主 管 人 員 的 工 作 知 能, 特 別 規 劃 本 項 培 訓 計 畫, 訓 練 期 間 為 12 個 月, 除 了 上 課 研 討 及 撰 寫 心 得 報 告 外, 還 包 括 在 工 作 中 訓 練 及 輪 調 不 同 單 位 實 施 訓 練 除 了 澳 洲 政 府 及 APSC 所 規 劃 的 課 程 外,ANZSOG 亦 提 供 培 訓 公 務 部 門 領 導 者 的 訓 練 課 程, 強 調 課 程 設 計 應 採 取 學 員 導 向 重 視 學 員 的 學 習 需 求, 以 及 發 展 學 員 績 效 管 理 核 心 能 力 的 重 要 性, 計 畫 內 容 包 括 :(1) 執 行 研 究 人 員 計 畫 (Executive Fellows Program, EFP);(2) 策 略 領 導 導 向 計 畫 (Towards Strategic Leadership, TSL); 及 (3) 公 共 管 理 碩 士 計 畫 (Executive Master of Public Administration, EMPA) 另 有 一 些 公 務 機 關 會 分 別 和 學 校 簽 定 某 些 特 定 培 訓 主 20
題 的 合 約, 例 如 政 策 制 定 創 新 展 館 管 理 與 研 究 (museum curatorial studies) 等 等 這 一 整 套 的 課 程 費 用 可 能 約 澳 幣 50,000 至 150,000 元 ( 約 臺 幣 136 至 408 萬 元 ), 全 部 由 機 關 支 應, 再 由 機 關 選 派 20 至 30 位 同 仁 參 加 培 訓, 培 訓 的 過 程 也 會 有 一 些 成 果 評 估 方 式, 確 認 完 成 培 訓, 並 可 獲 得 該 學 校 的 學 分 或 是 結 訓 證 書 有 關 訓 練 課 程 執 行 後 的 評 估, 限 於 人 力 及 資 源,APSC 針 對 部 分 重 要 課 程, 進 行 訓 練 的 樣 本 抽 查, 詢 問 受 訓 者 在 工 作 中 的 表 現 有 何 不 同, 或 對 於 課 程 進 行 觀 察, 大 部 分 訓 練 課 程, 係 透 過 契 約 規 範 進 行 執 行 評 估 3 進 修 機 制 為 增 進 在 職 公 務 人 員 文 化 與 專 業 素 質, 以 及 提 升 工 作 效 率,APSC 鼓 勵 公 務 人 員 進 修 之 具 體 做 法 包 括 以 下 6 點 : (1) 每 年 撥 出 一 筆 款 項, 作 為 公 務 人 員 進 修 的 補 助 (2) 給 予 利 用 公 務 時 間 進 行 部 分 進 修 之 制 度 (3) 與 相 關 大 學 系 所 合 作, 每 年 選 派 一 批 公 務 人 員 前 往 進 修 (4) 與 紐 西 蘭 日 本 等 國 交 換 短 期 工 作 人 員 (5) 舉 辦 有 關 管 理 技 巧 與 技 術 自 動 化 資 料 處 理 處 理 公 務 21
人 員 個 資 和 工 作 履 歷 電 腦 資 訊 系 統 新 人 員 培 訓 人 事 政 策 與 實 踐 等 講 習 班 (6) 各 部 根 據 機 關 業 務 需 要 舉 辦 不 同 規 模 與 性 質 的 培 訓 班 澳 洲 的 公 務 人 員 普 遍 已 有 基 本 學 歷, 但 因 為 執 行 公 務 的 緣 故, 可 以 申 請 進 修 取 得 第 二 個 大 學 學 位, 通 常 是 與 法 律 政 策 或 管 理 等 不 同 領 域 的 學 士 學 位 大 學 的 課 程 學 分 費 約 澳 幣 2,000 至 4,000 元 ( 約 臺 幣 5 萬 至 11 萬 元 ), 以 碩 士 學 位 為 例, 如 果 修 習 10 個 學 分, 通 常 政 府 會 補 助 進 修 人 員 直 接 支 付 此 項 費 用 但 是 如 果 修 的 課 程 沒 有 通 過, 則 進 修 人 員 要 自 付 費 用 無 論 是 聯 邦 或 是 地 方 政 府 的 公 務 人 員, 均 有 機 會 到 大 學 修 習 學 分, 特 別 是 公 共 政 策 及 管 理 類 這 一 些 未 曾 修 過 的 課 程, 因 為 他 們 在 執 行 公 務 上 有 需 要, 所 以 機 關 會 特 別 支 持 同 仁 去 修 這 方 面 的 課 程, 不 僅 對 業 務 推 動 有 幫 助 甚 至 取 得 學 位, 也 為 國 家 培 育 優 秀 人 才 本 次 參 訪 的 澳 洲 國 立 大 學 (Australian National University, ANU) 內, 即 有 許 多 學 生 為 APS 公 務 人 員, 而 他 們 所 選 修 的 課 程 學 分 費 在 課 程 結 束 或 是 取 得 學 位 之 後 是 可 以 核 銷 的 在 職 進 修 的 公 職 人 員 仍 然 可 以 支 領 薪 水, 而 且 不 但 課 程 排 在 週 22
間 可 休 假 前 往, 若 課 程 排 在 週 末, 亦 可 以 安 排 其 他 時 間 補 休 4 終 身 學 習 機 制 澳 洲 政 府 將 全 民 視 為 終 身 學 習 服 務 對 象, 並 未 特 別 針 對 公 務 人 員 量 身 打 造 相 應 制 度 此 外, 澳 洲 的 國 家 體 制 屬 於 聯 邦 制, 各 地 方 政 府 對 於 所 屬 運 作 體 制 有 著 相 當 大 的 自 主 空 間 與 權 利, 以 終 身 學 習 體 制 為 例, 其 主 管 機 關 辦 理 單 位 相 關 法 規 具 分 散 而 多 元 的 現 象, 而 且, 與 訓 練 及 進 修 機 制 相 同, 澳 洲 對 於 終 身 學 習 機 制 的 推 動, 亦 與 學 校 及 企 業 界 建 立 跨 部 門 合 作 機 制 由 於 1999 年 公 共 服 務 法 並 沒 有 針 對 學 習 時 數 之 長 短 做 出 強 制 規 定, 所 以 澳 洲 政 府 通 常 由 用 人 機 關 考 量 下 述 4 點 實 務 需 求, 而 個 別 做 出 規 劃 與 決 定 : (1) 被 指 派 的 訓 練 責 任 本 質 (2) 相 關 訓 練 是 否 吻 合 既 有 訓 練 行 程 安 排 或 既 有 套 裝 訓 練 課 程 (3) 是 否 可 以 從 合 格 登 記 訓 練 機 關 或 組 織 所 負 責 的 訓 練 獲 得 支 持 23
(4) 是 否 有 相 關 機 關 或 機 構 可 以 支 援 所 需 訓 練 APSC 及 澳 洲 審 計 總 署 (Australian National Audit Office, ANAO) 於 2003 年 出 版 的 能 力 建 構 : 澳 洲 公 務 人 員 之 管 理 學 習 及 發 展 架 構 (Building capability: A Framework for managing learning and development in the APS) 中, 提 出 由 於 澳 洲 的 教 育 架 構 相 當 開 放, 沒 有 年 齡 上 的 限 制, 因 此 澳 洲 的 終 身 學 習 政 策 架 構 亦 相 對 寬 鬆 換 句 話 說, 因 為 澳 洲 現 有 的 教 育 架 構 便 足 以 鼓 勵 終 身 學 習, 故 沒 有 實 務 上 的 需 要, 因 此 澳 洲 並 沒 有 所 謂 的 終 身 學 習 政 策, 也 沒 有 最 低 學 習 時 數 之 規 定 澳 洲 公 務 人 員 的 工 會 組 織 對 於 終 身 學 習 也 有 著 一 定 的 影 響 力 以 社 區 與 公 部 門 工 會 (Community and Public Sector Union, CPSU) 為 例, 其 會 員 資 格 廣 及 各 類 產 業, 同 時 也 包 括 公 部 門, 其 所 屬 國 家 文 官 聯 盟 (the State Public Service Federation, SPSF) 便 有 超 過 10 萬 的 政 府 機 關 會 員, 是 澳 洲 最 大 的 工 會 組 織 CPSU 不 僅 致 力 於 工 會 成 員 福 祉, 同 時 也 提 供 訓 練 課 程, 例 如 管 理 教 育 及 職 業 健 康 安 全 等 課 程 ( 三 ) 我 國 公 務 人 員 培 訓 制 度 之 現 況 分 析 24
1 培 訓 單 位 目 前 我 國 公 務 人 員 訓 練 進 修 業 務 係 依 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 組 織 法 行 政 院 人 事 行 政 總 處 組 織 法 國 家 文 官 學 院 組 織 法 行 政 院 人 事 行 政 總 處 公 務 人 力 發 展 中 心 組 織 法 及 行 政 院 人 事 行 政 總 處 地 方 行 政 研 習 中 心 組 織 法 等 規 定, 依 訓 練 類 別 不 同 而 由 考 試 院 轄 下 之 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 保 訓 會 ) 行 政 院 人 事 行 政 總 處 ( 以 下 簡 稱 人 事 總 處 ) 及 各 主 管 機 關 等 3 個 機 關 分 別 辦 理, 其 訓 練 職 掌 及 分 工 業 務 如 表 1 所 示 依 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 第 3 條 規 定, 為 加 強 公 務 人 員 訓 練 進 修 計 畫 之 規 劃 協 調 與 執 行 成 效, 應 由 人 事 總 處 與 保 訓 會 會 同 有 關 機 關 成 立 協 調 會 報, 建 立 訓 練 資 訊 通 報, 資 源 共 享 系 統 另 依 公 務 人 員 訓 練 進 修 協 調 會 報 設 置 及 實 施 要 點 第 4 條 規 定, 每 半 年 至 少 舉 辦 一 次 協 調 會 報, 商 討 有 關 訓 練 進 修 相 關 政 策 與 計 畫 之 協 調 等 事 項, 另 每 年 或 間 年 舉 辦 一 次 觀 摩 學 習 活 動, 以 提 供 互 相 學 習 經 驗 交 流 之 機 會 及 促 進 人 力 資 源 發 展 之 機 會 25
表 1 我 國 公 務 人 員 訓 練 進 修 業 務 分 工 表 辦 理 機 關 業 務 類 別 執 行 機 關 協 辦 機 關 考 試 院 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 行 政 院 人 事 行 政 總 處 各 主 管 機 關 事 關 全 國 一 致 性 質 之 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 制 之 研 擬 事 項 公 務 人 員 考 試 錄 取 人 員 訓 練 升 官 等 訓 練 行 政 中 立 訓 練 高 階 公 務 人 員 之 中 長 期 發 展 性 訓 練 人 事 人 員 訓 練 初 任 主 管 人 員 訓 練 - 行 政 院 以 外 機 關 公 務 人 員 訓 練 進 修 與 在 職 培 訓 發 展 之 規 劃 執 行 及 評 鑑 - 行 政 院 所 屬 機 關 及 地 方 機 關 中 高 階 公 務 人 員 之 在 職 培 訓 - 行 政 院 所 屬 機 關 及 地 方 機 關 人 事 人 員 訓 練 - 行 政 院 所 屬 機 關 及 地 方 機 關 專 業 訓 練 一 般 管 理 訓 練 進 用 初 任 公 務 人 員 訓 練 初 任 各 官 等 主 管 人 員 訓 練 - 行 政 院 以 外 機 關 公 務 人 員 保 障 暨 培 訓 委 員 會 各 訓 練 機 關 ( 構 ) 學 校 各 主 管 機 關 國 家 文 官 學 院 行 政 院 所 屬 訓 練 機 關 ( 構 ) 學 校 公 務 人 力 發 展 中 心 及 地 方 行 政 研 習 中 心 各 訓 練 機 關 ( 構 ) 各 主 管 機 關 學 校 及 所 屬 訓 練 機 關 ( 構 ) 國 家 文 官 學 院 26
辦 理 機 關 業 務 類 別 執 行 機 關 協 辦 機 關 初 任 各 官 等 主 管 人 員 訓 練 - 行 政 院 所 屬 機 關 及 地 方 機 關 公 務 人 力 發 展 中 心 各 訓 練 機 關 ( 構 ) 其 他 訓 練 學 校 資 料 來 源 : 依 據 考 試 院 ( 民 101) 強 化 文 官 培 訓 功 能 規 劃 方 案 ( 頁 23 及 頁 32) 編 製 2 訓 練 機 制 為 因 應 業 務 需 要, 提 升 公 務 人 員 工 作 效 能, 政 府 各 單 位 會 主 動 提 供 公 務 人 員 特 定 知 識 與 技 能 如 圖 3 所 示, 可 概 分 為 基 礎 訓 練 在 職 訓 練 及 發 展 性 訓 練 3 部 分, 茲 分 別 說 明 如 下 : (1) 基 礎 訓 練 : 指 公 務 人 員 在 任 職 之 前 的 訓 練, 以 增 進 初 任 者 對 工 作 與 職 務 之 瞭 解 及 共 識, 包 括 公 務 人 員 考 試 錄 取 人 員 訓 練 及 進 用 初 任 公 務 人 員 訓 練 (2) 在 職 訓 練 : 指 為 避 免 已 在 職 人 員 在 專 業 知 識 及 工 作 態 度 上 形 成 保 守 或 落 伍 消 極 所 辦 理 之 訓 練, 包 括 專 業 訓 練 一 般 管 理 訓 練 行 政 中 立 訓 練 人 事 人 員 訓 練 初 任 各 官 等 主 管 人 員 訓 練 及 行 政 院 所 屬 機 關 及 地 方 機 關 中 高 階 公 務 人 員 之 在 職 訓 練 等 27
(3) 發 展 性 訓 練 : 指 公 務 人 員 具 備 晉 升 下 一 階 段 職 務 所 需 知 能, 或 為 擔 任 政 務 性 人 員 預 為 儲 備 及 養 成 所 實 施 之 訓 練, 包 括 升 官 等 訓 練 及 高 階 公 務 人 員 之 中 長 期 培 訓 公 務 人 員 訓 練 基 礎 訓 練 在 職 訓 練 發 展 性 訓 練 考 試 錄 取 人 員 訓 練 初 任 公 務 人 員 訓 練 專 業 訓 練 一 般 管 理 訓 練 行 政 中 立 訓 練 人 事 人 員 訓 練 初 任 各 官 等 主 管 人 員 訓 練 中 高 階 公 務 人 員 訓 練 升 官 等 訓 練 高 階 公 務 人 員 中 長 期 發 展 性 訓 練 圖 3 我 國 公 務 人 員 訓 練 類 型 上 述 訓 練 項 目 都 是 由 機 關 主 動 提 供, 公 務 人 員 經 選 派 參 加 訓 練 時, 必 須 前 往 接 受 訓 練, 不 得 拒 絕 前 往 ; 但 除 了 上 述 訓 練 外, 公 務 人 員 也 可 申 請 參 加 與 業 務 相 關 之 訓 練, 因 此, 參 加 訓 練 不 但 是 公 務 人 員 的 義 務, 也 是 權 利 28
有 關 訓 練 經 費 及 成 績 評 量, 依 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 第 18 條 規 定, 各 項 訓 練 所 需 經 費 除 編 列 預 算 支 應 外, 得 向 受 訓 人 員 或 其 服 務 機 關 學 校 收 取 費 用, 如 本 案 薦 升 簡 訓 練 績 優 學 員 海 外 研 習 營, 差 旅 費 用 ( 往 返 機 票 食 宿 及 簽 證 費 等 ), 則 由 學 員 或 其 服 務 機 關 負 擔 同 法 第 19 條 規 定, 訓 練 成 績 將 列 為 考 核 及 升 遷 之 評 量 要 項, 各 單 位 並 將 依 專 才 專 業 適 才 適 所 之 任 用 本 旨, 適 切 核 派 職 務 及 工 作, 以 發 揮 公 務 人 員 訓 練 最 大 效 能 3 進 修 機 制 為 配 合 組 織 發 展 或 促 進 個 人 自 我 發 展, 我 國 公 務 人 員 可 由 其 服 務 單 位 選 送 或 由 公 務 人 員 自 行 申 請 參 加 學 術 單 位 之 學 習 或 研 究, 以 增 進 學 識 及 汲 取 經 驗, 如 圖 4 所 示, 可 分 別 依 進 修 地 點 方 式 及 時 間 來 區 分 進 修 類 型, 茲 依 據 進 修 地 點 分 別 說 明 如 下 : (1) 國 內 進 修 : 在 國 內 之 進 修 方 式 可 分 為 入 學 進 修 選 修 學 分 及 專 題 研 究, 依 其 進 修 時 間 又 可 將 上 述 3 種 進 修 方 式 分 別 區 分 為 公 餘 時 間 進 修 部 分 辦 公 時 間 進 修 及 全 時 進 修, 因 此, 國 內 進 修 可 有 9 種 不 同 方 式 29
(2) 國 外 進 修 : 在 國 外 之 進 修 方 式 亦 可 分 為 入 學 進 修 選 修 學 分 及 專 題 研 究 3 種, 惟 因 國 外 進 修 必 須 遠 赴 國 外, 實 務 上 無 法 以 公 餘 時 間 或 部 分 辦 公 時 間 之 方 式 進 修, 因 此, 國 外 進 修 實 際 上 只 能 有 全 時 入 學 進 修 全 時 選 修 學 分 及 全 時 專 題 研 究 等 3 種 方 式 公 務 人 員 進 修 進 修 地 點 國 內 國 外 進 修 方 式 入 學 進 修 選 修 學 分 專 題 研 究 入 學 進 修 選 修 學 分 專 題 研 究 進 修 時 間 公 餘 時 間 部 分 辦 公 時 間 全 時 公 餘 時 間 部 分 辦 公 時 間 全 時 公 餘 時 間 部 分 辦 公 時 間 全 時 全 時 全 時 全 時 圖 4 我 國 公 務 人 員 進 修 類 型 資 料 來 源 : 依 據 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 第 8 條 規 定 繪 製 有 關 進 修 經 費 及 成 績 評 量, 與 前 述 訓 練 機 制 相 同, 可 由 編 列 預 算 支 應 受 訓 人 員 支 付 或 其 服 務 機 關 學 校 支 付, 進 修 成 績 亦 將 列 為 考 核 及 升 遷 之 評 量 要 項 4 終 身 學 習 機 制 按 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 第 17 條 規 定, 各 主 管 機 關 30
得 視 業 務 實 際 需 要 協 調 國 內 外 學 術 或 其 他 機 構, 提 供 公 務 人 員 終 身 學 習 之 機 會 另 按 同 法 施 行 細 則 第 24 條 規 定, 所 稱 提 供 公 務 人 員 終 身 學 習 之 機 會, 指 各 主 管 機 關 得 主 動 或 協 調 國 內 外 學 術 或 其 他 機 構, 提 供 以 下 終 身 學 習 措 施 : (1) 建 立 學 習 型 組 織 (2) 塑 造 組 織 終 身 學 習 文 化 (3) 結 合 公 私 部 門 辦 理 有 關 終 身 學 習 活 動 (4) 建 立 與 充 實 終 身 學 習 資 源 網 路 (5) 其 他 有 關 終 身 學 習 活 動 為 建 構 核 心 能 力 導 向 之 學 習 機 制, 並 營 造 豐 富 多 元 學 習 環 境, 且 符 合 公 務 人 員 訓 練 進 修 法 第 17 條 廣 納 公 務 人 員 終 身 學 習 機 會 之 意 旨, 行 政 院 及 所 屬 機 關 學 校 推 動 公 務 人 員 終 身 學 習 實 施 要 點 暨 行 政 院 96 年 7 月 11 日 院 授 人 考 字 0960062703 號 函 規 定, 公 務 人 員 每 人 每 年 最 低 學 習 時 數 為 40 小 時, 其 中 數 位 學 習 時 數 不 得 低 於 5 小 時, 業 務 相 關 之 學 習 時 數 不 得 低 於 20 小 時 學 習 課 程 可 以 多 元 化 方 式 進 行, 以 組 織 學 習 數 位 學 習 讀 書 會 學 術 研 討 會 及 專 書 閱 讀 研 究 寫 作 等 方 式 進 行 31
此 外, 為 鼓 勵 公 務 人 員 終 身 學 習, 同 法 第 4 條 第 3 項 規 定, 公 務 人 員 每 年 參 加 之 學 習 時 數 若 均 超 過 上 述 最 低 時 數 數 位 時 數 及 業 務 相 關 時 數 之 規 定, 且 平 時 服 務 成 績 具 有 優 良 表 現 者, 得 由 各 機 關 酌 予 獎 勵 公 務 人 員 考 績 法 施 行 細 則 第 4 條 第 1 項 亦 規 定, 參 加 與 職 務 有 關 之 終 身 學 習 課 程 超 過 120 小 時, 且 平 時 服 務 成 績 具 有 優 良 表 現 者, 為 考 績 得 考 列 甲 等 之 一 般 條 件 之 一 惟 就 實 務 上 而 論, 部 分 長 官 仍 希 望 員 工 能 在 辦 公 室 隨 時 因 應 處 理 相 關 事 務, 即 便 是 平 時 服 務 成 績 優 良, 因 學 習 時 數 較 多 而 獲 予 考 績 甲 等 者, 應 屬 鳳 毛 麟 角 ( 四 ) 臺 澳 公 務 人 員 培 訓 制 度 之 比 較 分 析 1 臺 澳 培 訓 制 度 比 較 綜 整 為 快 速 瞭 解 臺 澳 公 務 人 員 訓 練 制 度 全 貌, 茲 就 前 述 臺 澳 公 務 人 員 培 訓 現 況 概 述, 整 理 對 照 兩 國 之 培 訓 執 行 機 關 及 分 工 培 訓 類 別 權 利 與 義 務 ( 請 假 及 經 費 補 助 ) 訓 練 成 果 處 理 方 式 及 特 色, 最 後 提 出 兩 國 培 訓 制 度 之 特 色 並 綜 整 成 我 國 與 澳 洲 培 訓 制 度 比 較 表 ( 表 2) 如 下 : 32
表 2 我 國 與 澳 洲 培 訓 制 度 比 較 表 項 目 臺 灣 澳 洲 執 行 機 關 及 分 工 培 訓 類 別 1 考 試 院 所 屬 保 訓 會 暨 其 所 屬 國 家 文 官 學 院 : 辦 理 全 國 一 致 性 質 之 訓 練 規 劃 行 政 院 以 外 及 其 他 四 院 之 公 務 人 員 訓 練 進 修 事 宜, 包 括 考 試 錄 取 人 員 訓 練 升 官 等 訓 練 行 政 中 立 訓 練 中 高 階 公 務 人 員 之 中 長 期 發 展 性 訓 練 等 2 行 政 院 人 事 總 處 暨 其 所 屬 公 務 人 力 發 展 中 心 及 地 方 行 政 研 習 中 心 : 辦 理 行 政 院 所 屬 機 關 及 地 方 機 關 之 訓 練 及 進 修 事 宜 3 各 主 管 機 關 暨 其 訓 練 機 構 : 辦 理 公 務 人 員 專 業 訓 練 一 般 管 理 訓 練 進 用 初 任 公 務 人 員 訓 練 等 1 訓 練 (1) 職 前 訓 練 : 公 務 人 員 考 試 錄 取 人 員 訓 練 及 初 任 公 務 人 員 訓 練 (2) 在 職 訓 練 : 一 般 管 理 訓 練 專 業 訓 練 升 官 等 訓 練 初 任 各 官 等 主 管 人 員 訓 練 及 行 政 中 立 訓 練 2 進 修 (1) 依 地 點 區 分 : 國 內 國 外 (2) 依 方 式 區 分 : 入 學 進 修 選 修 學 分 及 專 題 研 究 1 政 府 各 部 門 : 負 責 一 般 公 務 人 員 (APS) 主 管 人 員 (EL) 及 部 分 高 階 公 務 人 員 (SES) 訓 練 2 澳 洲 公 共 服 務 委 員 會 (APSC): 負 責 跨 部 門 EL 聯 邦 SES 及 少 部 分 APS 訓 練 3 與 大 學 及 民 間 企 業 合 作 : 主 要 合 作 學 校 為 澳 紐 政 府 學 院 (ANZSOG), 辦 理 專 業 訓 練, 提 供 政 府 領 導 決 策 層 的 培 訓 計 畫 1 訓 練 (1) 行 政 助 理 訓 練 計 畫 : 對 象 為 剛 甄 選 合 格 之 大 專 畢 業 生, 內 容 包 括 正 式 課 程 工 作 訓 練 及 職 務 輪 調 (2) 公 共 部 門 管 理 課 程 : 對 象 為 中 層 主 管 人 員 (3) 高 階 主 管 人 員 訓 練 計 畫 : 對 象 為 SES Band 1 至 Band 3 高 階 主 管, 包 括 短 期 發 展 計 畫, 及 領 導 訓 練 33
項 目 臺 灣 澳 洲 (3) 依 進 修 時 間 區 分 : 公 餘 時 間 部 分 辦 公 時 及 全 時 3 其 他 學 習 : 以 法 條 明 定 終 身 學 習 機 制 鼓 勵 機 制 計 畫 (4) 資 深 女 性 主 管 管 理 計 畫 2 進 修 (1) 與 大 學 系 所 合 作, 每 年 選 派 公 務 人 員 前 往 進 修 (2) 與 紐 西 蘭 日 本 等 國 交 換 短 期 工 作 人 員 1 訓 練 : 1 除 了 政 府 對 於 新 進 人 員 之 職 (1) 機 關 選 送 者 : 給 予 公 費 公 假 ; (2) 自 行 申 請 者 : 得 經 服 務 機 關 同 意 給 予 公 假, 但 大 部 分 為 自 費 2 公 餘 或 部 分 辦 公 時 間 進 修 : (1) 機 關 選 送 者 : 得 給 予 相 關 補 助 ; (2) 自 行 申 請 者 : 經 服 務 機 關 同 意 且 成 績 優 良 者, 得 給 予 部 分 費 前 訓 練, 或 業 務 上 必 須 具 備 之 專 業 知 識 技 能 之 訓 練, 是 採 取 強 迫 參 加 之 方 式 外, 大 多 數 之 訓 練 都 是 由 公 務 人 員 自 願 參 加 或 由 其 主 管 鼓 勵 其 參 加, 並 給 予 利 用 公 務 時 間 進 行 部 分 進 修 權 利 與 義 用 補 助 2 訓 練 經 費 :APSC 每 年 會 撥 出 務 ( 請 假 及 3 國 內 全 時 進 修 : 經 費 補 助 )(1) 機 關 選 送 者 : 期 限 為 2 年, 得 核 准 延 長 1 年, 並 准 予 帶 職 帶 薪 及 相 關 補 助, 需 提 交 報 告 (2) 自 行 申 請 者 : 經 服 務 機 關 同 意, 得 准 予 留 職 停 薪, 期 限 為 1 年, 得 核 准 延 長 1 年, 成 績 優 良 者 得 給 予 部 分 費 用 補 助, 需 提 交 報 告 一 筆 款 項, 作 為 公 務 人 員 進 修 的 補 助 大 部 分 之 訓 練 課 程 參 加 人 員 均 要 自 付 費 用, 有 些 則 由 服 務 機 關 補 助 或 由 公 共 服 務 與 功 績 保 護 委 員 會 (Public Service and Merit Protection Commission, PSMPAC) 補 助, 若 申 進 修 學 位, 可 享 學 費 補 助 (3) 帶 職 帶 薪 者 進 修 期 滿, 回 原 機 34
項 目 臺 灣 澳 洲 關 服 務 期 間 應 為 進 修 期 間 之 2 倍, 但 不 得 少 於 6 個 月 ; 留 職 停 薪 者 繼 續 服 務 期 間 與 留 職 停 薪 期 間 同 4 國 外 進 修 : 多 為 自 費 (1) 入 學 進 修 或 選 修 學 分 期 限 為 1 年, 得 核 准 延 長 1 年 ; (2) 專 題 研 究 期 限 為 6 個 月, 得 核 准 延 長 3 個 月 ; (3) 經 專 案 核 定 者, 最 長 為 4 年 訓 練 成 果 處 理 特 色 1 列 為 考 核 及 升 遷 之 評 量 要 項 2 依 專 才 專 業 適 才 適 所 之 任 用 本 旨, 適 切 核 派 職 務 及 工 作 1 訓 練 主 管 機 關 分 設 於 考 試 院 及 行 政 院, 權 責 區 分 雙 軌 訓 練 制 2 著 重 行 政 中 立 訓 練 的 重 要 3 以 法 條 明 定 終 身 學 習 機 制 訓 練 或 進 修 後, 工 作 表 現 優 秀 之 員 工, 常 予 以 續 僱 加 薪 調 升 職 務 1 未 設 置 統 一 的 公 務 人 員 培 訓 機 關, 與 大 學 及 民 間 企 業 合 作 辦 理 訓 練 課 程 2 對 於 大 專 畢 業 初 任 行 政 助 理 長 達 一 年 之 嚴 格 訓 練 制 度, 並 特 別 針 對 女 性 主 管 規 劃 培 訓 課 程 3 鼓 勵 進 修 法 律 政 策 或 管 理 等 第 二 專 長 學 位 2 臺 澳 培 訓 制 度 重 要 異 同 點 茲 就 表 2 之 內 容 及 訪 談 澳 洲 公 務 人 員 所 獲 致 之 第 一 手 資 料, 綜 整 分 析 臺 澳 公 務 人 員 訓 練 制 度 之 異 同 如 下 : 35
(1) 我 國 有 專 責 培 訓 機 關, 澳 洲 則 未 設 置 統 一 的 培 訓 機 關 : 我 國 訓 練 主 管 機 關 分 設 於 考 試 院 所 屬 的 保 訓 會 及 行 政 院 人 事 總 處, 為 相 當 特 殊 的 雙 軌 訓 練 制 度, 兩 單 位 所 負 責 的 訓 練 都 屬 於 綜 合 性 管 理 的 一 般 訓 練, 相 關 的 專 業 訓 練 則 由 各 機 關 自 己 辦 理, 並 由 保 訓 會 辦 理 整 體 文 官 培 訓 政 策 之 規 劃 澳 洲 則 未 設 置 專 責 的 培 訓 執 行 機 關, 培 訓 規 劃 單 位 由 設 立 於 首 相 及 內 閣 小 組 內 的 APSC 負 責, 訓 練 機 構 則 與 大 學 及 民 間 企 業 合 作, 讓 訓 練 資 源 運 用 更 有 效 率 如 ANZSOG 為 澳 洲 政 府 文 官 提 供 訓 練, 除 了 提 供 政 府 訓 練 服 務, 也 擔 任 政 府 機 關 顧 問, 同 時 也 藉 此 建 立 畢 業 生 網 絡, 使 畢 業 生 成 為 澳 洲 公 共 服 務 最 有 利 的 宣 傳 管 道 (2) 參 與 受 訓 申 請 方 式 不 同 : 對 於 非 強 制 性 的 訓 練, 我 國 係 由 機 關 推 薦 人 員 代 表 受 訓, 惟 亦 有 部 分 機 關 是 由 公 務 人 員 自 行 申 請, 再 由 長 官 同 意 甄 選 後, 以 機 關 推 薦 名 義 代 表 受 訓 澳 洲 則 一 開 始 即 開 放 訓 練 機 會, 讓 有 需 求 的 公 務 人 員 公 開 報 名, 透 過 公 開 徵 選 的 方 式 得 到 適 當 人 選, 不 但 給 予 現 任 公 務 人 員 彼 此 競 爭, 也 保 留 名 額 以 吸 收 優 秀 的 初 任 者 (3) 利 用 公 務 時 間 進 修 及 補 助 進 修 經 費 規 定 大 致 相 同 : 我 國 與 36
澳 洲 公 務 人 員 於 公 務 時 間 在 職 進 修 均 享 有 帶 職 帶 薪 公 假 及 培 訓 經 費 補 助 之 福 利 ; 惟 相 異 之 處 在 於 澳 洲 公 務 人 員 申 請 進 修 取 得 學 位 可 享 全 額 學 費 補 助, 我 國 則 規 定 選 擇 補 助 學 雜 費 或 公 假 若 進 修 學 位 或 課 程 未 完 成, 兩 國 進 修 人 員 均 需 自 付 學 費 或 退 費 另 外, 澳 洲 公 務 人 員 如 果 在 假 日 進 修, 可 於 週 間 補 休 ; 我 國 則 無 此 規 定 (4) 兩 國 鼓 勵 終 身 學 習 之 作 法 不 同 : 兩 國 對 於 鼓 勵 現 職 公 務 人 員 持 續 成 長 方 面 理 念 大 致 相 同, 然 而 我 國 在 終 身 學 習 的 制 度 規 劃 與 評 量 方 式 較 為 具 體, 且 明 定 每 年 最 低 學 習 時 數 ; 而 澳 洲 無 終 身 學 習 時 數 等 認 證 機 制, 而 採 以 機 關 或 公 務 人 員 主 動 對 於 有 助 於 職 能 提 升 之 訓 練 加 以 提 出 要 求 或 申 請, 機 關 再 進 一 步 給 予 公 假 方 式 辦 理 (5) 兩 國 均 將 訓 練 與 升 遷 扣 合, 惟 升 遷 機 制 不 同 : 澳 洲 結 合 公 務 人 員 年 度 績 效 評 估 及 公 務 人 員 職 級 寬 頻 制 (Broadbanding) 來 鼓 勵 同 仁 不 斷 提 升 自 我 職 能, 公 務 人 員 如 欲 晉 級 升 遷 更 高 職 等 之 職 位, 並 不 是 因 為 年 度 考 評 優 良, 而 是 必 須 自 行 提 出 申 請 並 通 過 審 查, 此 一 機 制 設 計, 也 提 供 公 務 人 員 主 動 參 加 與 職 務 相 關 之 訓 練 進 修 強 大 的 誘 37
因 反 觀 我 國, 公 務 人 員 如 欲 晉 升 高 一 官 等, 除 了 參 加 公 務 人 員 考 試 外, 僅 參 加 晉 升 官 等 訓 練 一 途 38
二 公 務 人 員 退 休 金 制 度 ( 一 ) 兩 國 退 休 金 制 度 背 景 說 明 我 國 公 務 人 員 退 休 法 自 民 國 32 年 制 定 公 布 以 來, 隨 著 時 代 政 治 經 濟 及 社 會 環 境 之 變 遷 而 變 革 演 化 民 國 84 年 7 月 1 日 所 實 施 之 公 務 人 員 退 休 撫 卹 制 度 新 制, 雖 從 給 付 制 (Defined Benefit) 改 為 提 撥 制 (Defined Contribution), 但 有 關 退 休 年 齡 提 前 55 專 案 公 務 員 死 亡 後 配 偶 可 以 繼 續 支 領 終 身 月 撫 卹 金 等 規 範 未 盡 合 理, 造 成 政 府 財 政 負 擔 此 外, 退 撫 新 舊 制 年 資 過 渡 期 間, 部 分 公 務 人 員 退 休 後 所 得 超 過 在 職 人 員 薪 資 所 得, 且 無 視 國 內 金 融 市 場 長 期 處 於 低 利 率 水 準, 軍 公 教 退 休 人 員 仍 享 有 18% 優 惠 存 款 制 度 等, 肇 致 民 眾 反 感, 改 革 聲 浪 高 漲 為 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 並 回 應 社 會 對 於 公 平 正 義 之 要 求, 於 民 國 100 年 1 月 1 日 修 正 施 行 的 公 務 人 員 退 休 法, 將 公 務 人 員 月 退 休 金 起 支 年 齡 延 後 ( 75 制 改 為 85 制 ), 刪 除 55 歲 加 發 5 個 基 數 之 一 次 退 休 金 規 定, 並 限 定 支 領 退 休 金 須 年 滿 60 歲 為 鼓 勵 公 務 人 員 延 退, 新 制 支 領 一 次 退, 將 自 服 務 30 年 延 長 至 40 年 規 範 施 行 起 前 十 年, 39
採 漸 進 延 後 月 退 休 金 起 支 年 齡, 而 在 施 行 前 即 符 合 75 制 資 格 而 申 請 自 願 退 休 者, 可 免 受 前 述 限 制 惟 仍 存 有 如 過 早 支 領 退 休 金 退 休 所 得 替 代 率 偏 高, 以 及 採 確 定 給 付 制 造 成 政 府 財 務 負 擔 壓 力 持 續 沉 重 等 問 題 我 國 現 正 積 極 推 動 公 務 人 員 退 休 金 制 度 改 革, 但 相 關 法 案 立 法 仍 未 通 過 澳 洲 政 府 因 該 國 人 口 漸 趨 老 化, 勞 動 人 口 負 擔 退 休 人 士 之 給 付 十 分 吃 力, 因 而 於 2005 年 7 月 大 幅 改 革 公 務 人 員 的 退 休 金 制 度, 將 其 由 公 部 門 退 休 金 計 畫 (Public Sector Superannuation, PSS), 改 為 公 部 門 公 積 金 累 積 計 畫 (Public Sector Superannuation accumulation plan, PSSap), 屬 於 確 定 提 撥 制 退 休 金 計 畫 現 行 澳 洲 公 務 人 員 退 休 計 畫 採 三 軌 並 行 制, 包 括 : 公 民 退 休 金 計 畫 (Commonwealth Superannuation Scheme, CSS) 公 部 門 退 休 金 計 畫 (PSS) 及 公 部 門 公 積 金 累 積 計 畫 (PSSap), 它 們 是 澳 洲 公 務 人 員 休 金 計 畫 的 三 個 階 段 該 三 種 退 休 金 之 財 務 管 理 機 構 原 交 由 政 府 撥 預 算 支 應 之 聯 邦 退 休 基 金 行 政 管 理 公 司 (Commonwealth Superannuation Administration, ComSuper) 負 責, 惟 自 2011 40
年 7 月 1 日 起, 委 託 民 營 的 行 政 管 理 公 司 澳 大 利 亞 獎 勵 投 資 聯 盟 (Australian Reward Investment Alliance, ARIA) 辦 理, 該 聯 盟 後 更 名 為 聯 邦 退 休 基 金 管 理 公 司 (Commonwealth Superannuation Corporation, CSC) 因 此 目 前 係 由 CSC 負 責 退 休 金 計 畫 之 投 資 策 略 基 金 管 理 行 政 及 會 員 服 務 等 業 務, 受 國 會 監 督, 每 年 均 須 提 出 年 度 報 告 截 至 2013 年 6 月 30 日 止,CSC 管 理 之 基 金 餘 額 合 計 288 億 澳 幣, 其 中 以 PSS 之 149 億 澳 幣 占 52% 為 主 ;PSSap 則 為 48 億 澳 幣 占 17%( 如 圖 5) 該 公 司 近 5 年 投 資 表 現, 除 2008-2009 年 經 管 之 4 類 基 金 投 資 績 效 均 為 負 值 外, 2012-2013 年 績 效 最 佳, 投 資 報 酬 率 介 於 13-15% 之 間 ( 如 圖 6) CSC 管 理 之 各 類 計 畫, 在 2012-2013 年 6 月 30 日 其 參 與 成 員 及 退 休 人 員 之 組 成 ( 如 圖 7) 41
圖 5 CSC 管 理 之 基 金 資 料 來 源 :CSC Annual Report 2012-2013 圖 6 CSC 基 金 近 5 年 投 資 表 現 資 料 來 源 :CSC Annual Report 2012-2013 42
圖 7 CSC 計 畫 參 與 成 員 及 退 休 人 員 組 成 資 料 來 源 :CSC Annual Report 2012-2013 43
綜 觀 世 界 其 他 先 進 國 家, 人 口 老 化 已 經 成 為 各 國 面 臨 之 共 同 問 題, 因 此 各 國 對 於 退 休 金 制 度 均 有 審 慎 之 規 劃, 如 澳 洲 公 務 人 員 退 休 金 制 度 已 由 確 定 給 付 制 成 功 轉 型 為 確 定 提 撥 制, 本 研 究 之 目 標, 即 係 透 過 了 解 澳 洲 推 動 公 務 人 員 退 休 金 制 度 改 革 之 過 程, 學 習 其 長 處 與 強 項, 進 而 吸 收 內 化, 作 為 我 國 推 動 公 務 人 員 退 休 金 制 度 改 革 之 參 考 ( 二 ) 澳 洲 公 務 人 員 退 休 金 制 度 之 現 況 分 析 1 公 民 退 休 金 計 畫 (Commonwealth Superannuation Scheme, CSS) 公 民 退 休 金 計 畫 成 立 於 1976 年 7 月 1 日, 適 用 對 象 為 1990 年 7 月 1 日 前 任 職 於 公 部 門 之 員 工, 屬 於 一 種 混 合 型 之 退 休 金 制 度, 結 合 了 確 定 給 付 制 及 確 定 提 撥 制 確 定 給 付 制 係 指 按 照 既 定 公 式, 依 受 雇 者 服 務 年 資 ( 上 限 為 40 年 ) 退 休 年 齡 (55 歲 到 75 歲 ) 及 最 後 在 職 薪 資 等 條 件 計 算 得 出 應 給 予 之 退 休 金, 且 退 休 金 金 額 與 消 費 者 物 價 指 數 (Consumer Price Index, CPI) 作 連 結, 最 高 採 計 52.5%; 確 定 提 撥 制 則 為 雇 主 於 員 工 到 職 後, 為 其 設 立 一 個 個 人 帳 戶, 之 後 雇 主 與 員 工 按 期 依 照 既 定 比 率 ( 約 25%; 至 少 5 44
%, 可 依 其 意 願 額 外 提 撥 ) 分 別 提 撥 一 定 金 額 存 入 該 個 人 帳 戶, 此 類 計 畫 之 所 得 替 代 率 (Income Replacement Ratio, 即 退 休 後 平 均 每 月 可 支 配 金 額 與 退 休 當 時 每 月 薪 資 的 比 例 ) 約 65% 該 計 畫 於 1990 年 7 月 1 日 關 閉, 惟 原 已 參 加 之 成 員 仍 可 繼 續 參 加, 截 至 2013 年 6 月 30 日 止, 參 加 人 數 計 129,873 人 ( 如 圖 8) 圖 8 CSS 近 5 年 參 加 人 員 資 料 來 源 :CSC Annual Report 2012-2013 45
2 公 部 門 退 休 金 計 畫 (Public Sector Superannuation, PSS) 成 立 於 1990 年 7 月 1 日, 適 用 對 象 為 1990 年 7 月 1 日 之 後 任 職 於 公 部 門 之 員 工, 屬 於 確 定 給 付 制 之 退 休 金 計 畫, 無 受 雇 者 服 務 年 資 相 關 規 定, 退 休 年 齡 55 歲 到 75 歲, 依 據 受 雇 者 最 後 3 年 之 平 均 薪 資 提 撥 年 期 及 退 休 金 給 與 計 算 因 子 (multiple) 相 乘, 得 出 應 給 予 之 退 休 金 在 此 計 畫 下, 員 工 可 選 擇 在 職 時 不 提 撥 或 按 薪 資 提 撥 2-10%, 雇 主 則 依 員 工 提 撥 狀 況, 相 對 應 提 撥 11-21%, 當 員 工 提 撥 率 愈 高, 雇 主 提 撥 率 亦 相 對 提 高 ; 其 退 休 金 給 付 方 式 為 年 金 一 次 金 或 前 述 兩 種 之 混 合, 此 類 計 畫 之 所 得 替 代 率 約 46.38% 澳 洲 國 會 於 2005 年 通 過 退 休 養 老 金 法 (Superannuation Act), 將 公 務 人 員 正 式 納 入 公 積 金 制 度, 本 項 計 畫 遂 於 2005 年 7 月 1 日 起 關 閉, 惟 原 已 參 加 之 成 員 仍 可 繼 續 參 加, 截 至 2013 年 6 月 30 日 止, 參 加 人 數 計 234,764 人 ( 如 圖 9) 46
圖 9 PSS 近 5 年 參 加 人 員 資 料 來 源 :CSC Annual Report 2012-2013 3 公 部 門 公 積 金 累 積 計 畫 (Public Sector Superannuation accumulation plan, PSSap) 澳 洲 現 行 制 度 為 公 部 門 公 積 金 累 積 計 畫, 成 立 於 2005 年 7 月 1 日, 適 用 對 象 為 2005 年 7 月 1 日 後 進 入 公 部 門 者, 屬 於 確 定 提 撥 制, 無 受 雇 者 服 務 年 資 相 關 規 定, 退 休 年 齡 自 55 歲 到 75 歲 其 中 包 括 雇 主 須 強 制 提 撥 至 少 15.4% 退 休 薪 資 至 員 工 退 休 金 帳 戶 ; 員 工 提 撥 方 式 有 二, 其 一 經 雇 47
主 同 意 後 直 接 將 稅 前 薪 資 扣 繳 至 個 人 基 金 帳 戶 內 ; 其 二 於 稅 後 將 其 收 入 逕 行 撥 入 個 人 基 金 帳 戶 ; 政 府 提 撥 則 是 政 府 對 於 年 收 入 低 於 一 定 金 額 ($33,516~$48,516 澳 幣 ) 之 員 工, 按 其 個 人 自 行 提 撥 稅 後 薪 資 至 帳 戶 之 金 額, 政 府 亦 依 比 例 相 對 應 地 提 撥 換 言 之, 在 此 計 畫 下, 退 休 給 付 來 源 包 括 : 雇 主 員 工 個 人 ( 配 偶 ) 由 其 他 基 金 轉 入 員 工, 以 及 政 府 提 撥 等 另 外, 公 務 人 員 可 自 行 選 擇 提 撥 基 金 的 投 資 型 態 及 標 的, 投 資 型 態 包 含 保 守 型 平 衡 型 受 託 人 選 擇 及 激 進 型 4 種 型 態, 投 資 標 的 如 現 金 政 府 債 券 避 險 性 或 非 避 險 性 國 際 股 票 本 國 股 票 房 地 產 或 永 續 經 營 事 業 等 不 同 投 資 標 的 係 依 據 持 有 投 資 選 項 售 出 單 位 之 價 格 與 數 量 決 定 退 休 給 付, 故 未 來 退 休 金 額 會 隨 著 投 資 收 益 有 所 增 減 變 動 和 PSS 及 CSS 相 同,PSSap 將 基 金 投 資 在 共 同 退 休 養 老 基 金 信 託 (ARIA), 可 共 享 專 業 投 資 經 理 人 並 有 效 分 散 投 資 組 合 風 險 此 計 畫 之 退 休 金 給 付 方 式 為 一 次 給 付, 其 所 得 替 代 率 按 帳 戶 金 額 計 算, 平 均 約 43.46% 值 得 注 意 的 是, 政 府 在 48
公 積 金 運 作 上 扮 演 者 監 管 角 色, 設 立 三 個 監 理 機 構, 第 一 為 澳 洲 金 融 風 險 監 管 局 (Australian Prudential Regulation Authority, APRA), 負 責 監 控 基 金 風 險 ; 第 二 為 澳 洲 稅 務 局 (Australian Taxation Office, ATO), 負 責 制 定 退 休 金 稅 務 規 定 雇 主 提 撥 款 監 督 強 制 提 撥 情 形 或 政 府 協 助 低 收 入 戶 提 撥 情 況 ; 第 三 為 澳 洲 證 券 及 投 資 監 察 委 員 會 (Australian Securities and Investments Commission, ASIC), 負 責 貫 徹 執 行 公 司 及 金 融 服 務 法 規, 保 障 消 費 者 投 資 者 及 債 權 人 之 權 益, 該 會 為 聯 邦 政 府 下 之 獨 立 機 構, 在 股 票 投 資 管 理 基 金 退 休 基 金 保 險 財 務 信 用 和 儲 蓄 事 務 等 金 融 服 務 領 域 負 責 為 消 費 者 提 供 保 護, 惟 對 於 投 資 報 酬 不 提 供 絕 對 保 證 截 至 2013 年 6 月 30 日 止, 參 加 PSSap 計 畫 人 數 共 計 127,634 人 ( 如 圖 10) 49
圖 10 PSSap 近 5 年 參 加 人 員 資 料 來 源 :CSC Annual Report 2012-2013 ( 三 ) 我 國 公 務 人 員 退 休 金 制 度 之 現 況 分 析 我 國 公 務 人 員 退 休 金 制 度 有 70 年 的 歷 史, 概 分 為 三 階 段 : 第 一 階 段 屬 恩 給 制, 從 民 國 32 年 到 84 年 由 政 府 編 列 預 算 支 付 第 二 階 段 為 儲 金 制, 自 民 國 84 年 迄 今, 50
由 政 府 提 撥 65% 儲 金, 個 人 提 撥 35% 儲 金 成 立 退 撫 基 金, 利 用 基 金 投 資 所 得 增 加 收 益 ; 並 於 85 及 86 年 分 別 納 入 教 育 人 員 及 軍 職 人 員 第 三 階 段 為 考 試 院 規 劃 逐 步 推 動 的 制 度, 目 標 為 三 層 年 金 制, 以 確 保 基 金 永 續 經 營 為 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 並 回 應 社 會 對 於 公 平 正 義 之 要 求, 目 前 已 實 施 改 革 部 分 為 民 國 100 年 1 月 1 日 修 正 施 行 的 公 務 人 員 退 休 法, 將 公 務 人 員 月 退 休 金 起 支 年 齡 延 後, 從 75 制 改 為 85 制, 刪 除 55 歲 加 發 5 個 基 數 之 一 次 退 休 金 規 定, 並 限 定 支 領 退 休 金 須 年 滿 60 歲, 以 及 將 公 保 年 金 化, 為 建 構 基 礎 年 金 作 準 備 近 年 來, 我 國 因 衛 生 醫 療 科 技 進 步, 國 人 平 均 壽 命 持 續 增 長, 復 因 生 育 率 逐 年 下 降 ( 少 子 化 ) 及 戰 後 嬰 兒 潮 逐 漸 進 入 退 休 期, 致 我 國 人 口 結 構 日 趨 老 化 此 一 人 口 及 年 齡 結 構 的 變 化, 導 致 勞 動 人 口 減 少 及 老 化, 所 產 生 之 工 作 人 口 縮 減, 勞 動 力 不 足 之 現 象, 相 對 造 成 生 產 力 下 降 稅 收 減 低, 致 對 經 濟 成 長 造 成 負 面 衝 擊 依 據 內 政 部 統 計, 102 年 我 國 65 歲 以 上 老 年 人 口 占 總 人 口 比 率 已 達 11.5%, 屬 於 世 界 衛 生 組 織 定 義 之 高 齡 化 社 會 國 家, 由 於 老 年 人 口 51
成 長, 顯 示 醫 療 健 康 退 休 照 護 等 各 方 面 之 需 求 將 日 益 增 加 軍 公 教 人 員 之 退 休 年 齡 與 十 年 前 相 較, 雖 尚 稱 持 平, 公 務 人 員 55 歲 教 育 人 員 54 歲 軍 職 人 員 30 歲, 惟 由 於 退 休 人 數 近 年 來 大 幅 攀 升,101 年 度 退 休 之 公 務 人 員 10,527 人 教 育 人 員 5,774 人, 與 100 年 度 相 較 均 居 高 不 下 ; 至 軍 職 人 員 15,027 人, 則 較 100 年 度 激 增 2 千 餘 人 ( 如 表 3); 造 成 退 休 養 老 給 付 持 續 提 高, 由 於 國 人 生 命 餘 年 逐 漸 增 長, 勢 將 造 成 給 付 年 限 延 長, 退 休 給 付 成 本 已 由 91 年 度 之 2,122 億 元 逐 年 增 加 至 101 年 度 已 逾 3,168 億 元 ( 如 表 4), 除 加 重 政 府 財 政 負 擔, 形 成 政 府 長 期 財 政 壓 力, 更 使 得 退 休 給 付 制 度 面 臨 重 大 挑 戰 52
表 3 軍 公 教 人 員 近 10 年 退 休 ( 伍 ) 人 數 及 年 齡 趨 勢 單 位 : 人 年 齡 年 度 公 務 人 員 教 育 人 員 軍 職 人 員 月 起 月 起 人 數 年 齡 人 數 年 齡 人 數 年 齡 支 支 月 起 支 91 6,446 56.60 56.38 9,487 55.32 54.89 10,053 28.71 43.46 92 7,322 55.86 55.74 8,889 54.98 54.63 10,435 28.74 43.58 93 7,254 55.85 55.71 10,931 54.54 54.07 14,144 28.47 43.02 94 7,983 55.41 55.33 7,270 54.06 53.87 14,906 29.74 42.69 95 7,344 55.21 55.19 5,423 53.87 53.62 12,441 30.92 42.42 96 6,664 55.47 55.41 4,625 53.76 53.61 8,519 33.20 42.97 97 6,388 55.53 55.52 4,389 53.95 53.87 10,191 30.75 43.02 98 7,195 55.25 55.21 4,317 54.17 54.08 4,860 35.99 43.76 99 9,013 55.16 55.16 4,780 53.96 53.92 7,597 34.32 44.04 100 10,361 55.20 55.20 5,560 53.99 53.94 13,008 29.91 43.65 101 10,527 55.29 55.29 5,774 54.03 53.98 15,027 29.66 43.43 資 料 來 源 : 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會 基 金 統 計 年 報 53
年 度 表 4 軍 公 教 人 員 近 10 年 來 退 撫 經 費 支 出 情 形 公 務 預 算 支 出 金 額 退 撫 基 金 支 出 金 額 91 2,021 101 2,122 92 2,031 123 2,154 93 2,151 175 2,326 94 2,351 195 2,546 95 2,477 224 2,701 96 2,527 255 2,782 97 2,517 283 2,800 98 2,540 306 2,846 99 2,617 355 2,972 100 2,742 426 3,168 單 位 : 億 元 合 計 101 501 資 料 來 源 : 銓 敘 部, 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 方 向 註 : 上 述 金 額 包 含 每 年 支 付 軍 公 教 人 員 之 退 休 撫 慰 撫 卹 及 退 撫 基 金 費 用 公 提 金 額 ; 其 中 公 務 預 算 支 出 部 分, 尚 包 含 優 惠 存 款 差 額 利 息 除 了 前 揭 造 成 退 休 成 本 不 斷 增 加 的 因 素 外, 由 於 目 前 臺 灣 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 係 由 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會 統 一 管 理, 按 政 府 別 身 分 別, 分 戶 設 帳, 以 收 支 平 衡 為 原 則, 此 一 退 撫 基 金 管 理 係 屬 行 政 機 構, 管 理 上 較 無 彈 性, 致 人 事 財 務 與 經 營 策 略 等 均 受 到 限 制, 較 難 有 理 想 的 經 營 績 效 此 外, 退 撫 基 金 設 計 之 初 所 採 取 的 不 足 額 提 撥 策 略, 亦 是 造 成 潛 藏 負 債 的 主 要 原 因, 加 上 近 10 餘 年 來 實 54
際 運 作 結 果, 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 之 整 體 收 繳 支 出 率, 由 民 國 91 年 度 之 26.76% 逐 年 攀 升,97 年 度 逾 5 成, 至 100 年 度 已 達 73.86%, 已 對 基 金 財 務 形 成 甚 大 壓 力, 退 撫 基 金 的 財 務 支 付 能 力 確 實 潛 藏 高 度 隱 憂 以 銓 敘 部 102 年 2 月 提 出 之 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 方 向 報 告 中, 退 撫 舊 制 新 制 之 潛 藏 負 債 在 民 國 100 年 度 已 分 別 約 6 兆 元 2 兆 元 ; 軍 職 人 員 因 退 役 早 役 期 短 等 特 性, 致 退 休 支 出 快 速 累 增, 該 帳 戶 已 於 100 年 度 首 次 發 生 收 支 不 足, 其 失 衡 情 形 尤 為 嚴 重, 若 不 及 早 採 取 措 施 因 應, 各 項 退 撫 經 費 預 期 在 20 年 內 均 會 用 罄 ( 如 表 5 表 6) 表 5 新 舊 制 退 撫 經 費 潛 藏 負 債 情 形 資 料 來 源 : 銓 敘 部, 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 方 向 55
表 6 近 10 年 退 撫 基 金 收 繳 及 支 出 情 形 資 料 來 源 : 銓 敘 部, 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 方 向 為 解 決 我 國 公 務 人 員 退 休 制 度 所 產 生 的 退 撫 基 金 提 撥 率 不 足 以 反 映 成 本 目 前 退 休 人 員 月 退 休 所 得 偏 高 自 願 退 休 的 公 務 人 員 可 領 取 月 退 休 金 之 年 齡 偏 低 等 未 盡 合 理 現 象, 同 時 考 量 國 人 平 均 餘 命 延 長, 老 年 人 口 扶 養 比 例 逐 年 升 高, 幼 年 人 口 扶 養 比 例 卻 逐 年 降 低 的 發 展 趨 勢, 民 國 100 年 1 月 1 日 修 正 施 行 的 公 務 人 員 退 休 法, 對 56
現 行 公 務 人 員 退 休 制 度 做 出 適 度 的 改 革 在 退 休 部 分, 延 後 月 退 休 金 起 支 年 齡 ( 由 75 制 改 為 85 制 ), 並 限 定 支 領 退 休 金 須 年 滿 60 歲 ; 規 範 施 行 起 前 十 年, 採 漸 進 延 後 月 退 休 金 起 支 年 齡, 而 在 施 行 前 就 符 合 75 制 資 格 而 申 請 自 願 退 休 者, 則 可 免 受 前 述 限 制 ; 刪 除 55 歲 加 發 5 個 基 數 之 一 次 退 休 金 規 定 ; 支 領 一 次 退, 將 自 服 務 30 年 延 長 至 40 年 ; 調 高 退 撫 基 金 法 定 提 撥 費 率 為 12% 至 15%; 限 制 配 偶 支 領 月 撫 慰 金 之 條 件 ; 從 嚴 規 範 退 休 再 任 者 停 發 月 退 休 金 及 停 辦 優 惠 存 款 之 條 件 ; 在 公 保 部 分 則 採 公 保 年 金 化 方 案 銓 敘 部 雖 已 採 行 上 述 改 革 措 施, 惟 仍 無 法 有 效 解 決 所 存 在 之 大 多 數 人 過 早 支 領 退 休 年 金 及 退 休 所 得 替 代 率 偏 高 等 現 象 以 銓 敘 部 102 年 2 月 提 出 之 公 務 人 員 退 休 制 度 未 來 改 革 方 向 報 告 中, 若 退 休 年 資 30 年, 五 功 十 七 功 六 主 管 之 退 休 所 得 替 代 率 分 別 為 83% 81%, 八 功 六 九 功 七 主 管 則 各 為 78% 79%, 僅 十 二 功 四 主 管 之 所 得 替 代 率 為 62%; 非 主 管 部 分 之 退 休 所 得 替 代 率 甚 至 接 近 九 成 ; 若 以 公 務 人 員 退 休 年 資 35 年 計, 所 得 替 代 率 將 更 高, 在 五 57
功 十 七 功 六 九 功 七 等 之 非 主 管 部 分, 甚 至 有 超 過 100 % 的 情 形, 顯 不 合 理 考 試 院 針 對 公 務 人 員 退 休 制 度 改 革, 早 已 提 出 明 確 的 政 策 目 標.. 健 全 退 休 制 度, 確 保 退 休 基 金 的 永 續 經 營 ; 保 障 退 休 所 得, 照 顧 退 休 人 員 的 老 年 生 活 ; 兼 顧 信 賴 保 護 和 社 會 公 平 正 義, 減 少 社 會 的 相 對 剝 奪 感 ; 而 在 執 行 方 案 的 規 劃 上, 提 出 結 構 性 改 革 方 向 為 走 向 三 層 年 金 制 度.. 整 合 各 種 社 會 保 險 年 金 為 一 致 性 的 基 礎 年 金, 作 為 強 制 性 的 社 會 安 全 制 度 ( 第 一 層 年 金 確 定 給 付 制 ) 在 職 業 年 金 部 分, 增 加 個 人 負 擔 比 重, 分 散 政 府 責 任, 但 可 依 職 業 別 作 差 異 化 之 處 理 ( 第 二 層 年 金 確 定 給 付 制 ) 由 完 全 確 定 給 付 制 採 漸 進 式 逐 步 走 向 兼 採 確 定 給 付 與 確 定 提 撥 制, 引 進 商 業 年 金, 俟 時 機 成 熟, 環 境 許 可, 再 走 向 完 全 確 定 提 撥 制 ( 第 三 層 年 金 確 定 提 撥 制 ) 在 制 度 上 的 改 革 方 面, 包 括 : 調 整 提 撥 率 調 降 退 休 所 得 替 代 率 延 後 月 退 休 金 起 支 年 齡 針 對 已 退 休 公 務 人 員 逐 步 降 低 優 惠 存 款 利 率 等, 但 過 程 中 涉 及 的 問 題 層 面 複 雜, 屬 高 難 度 政 策 規 劃, 在 推 動 過 程 中 是 否 進 行 有 效 充 分 的 溝 通 及 討 論, 取 得 社 會 58
大 眾 共 識 與 對 政 策 的 支 持, 均 是 現 階 段 須 面 對 的 議 題 ( 四 ) 臺 澳 公 務 人 員 退 休 金 制 度 之 比 較 分 析 1 澳 洲 具 有 的 優 勢 (Strength) (1) 有 效 規 範, 低 度 干 預 澳 洲 政 府 訂 定 的 制 度 管 理 原 則 為 : 提 供 有 效 之 產 品 及 顧 問 規 範, 但 對 基 金 投 資 人 的 投 資 選 擇 則 維 持 低 度 干 預 因 此, 該 國 退 休 金 商 品 眾 多, 如 前 所 述, 公 務 人 員 可 自 行 選 擇 提 撥 基 金 的 投 資 型 態 有 保 守 型 平 衡 型 等 種 類, 投 資 標 的 則 有 現 金 政 府 債 券 本 國 股 票 房 地 產 等 多 種 投 資 標 的 不 僅 公 務 人 員 可 以 自 由 選 擇 投 資 型 態 及 標 的, 同 時 亦 帶 動 週 邊 相 關 產 業, 如 : 投 資 管 理 (investment manager) 資 產 顧 問 業 (asset consultant) 信 評 機 構 (rating agency) 財 務 顧 問 (financial planner) 等 之 長 足 發 展 可 見, 政 府 在 制 度 設 計 上, 扮 演 舉 足 輕 重 的 角 色, 政 府 實 毋 須 在 每 個 環 節 上 親 力 親 為, 只 要 能 提 供 良 好 的 法 律 規 範, 落 實 監 理 制 度, 能 保 障 投 資 人 權 益, 政 府 並 不 對 於 投 資 報 酬 提 供 絕 對 保 障 機 制, 原 則 上 個 人 需 自 行 擔 負 起 儲 蓄 退 休 基 金 的 責 任 59
(2) 稅 率 優 惠, 風 險 管 理 澳 洲 政 府 運 用 財 稅 方 法 鼓 勵 退 休 人 員 以 年 金 形 式 提 款, 以 確 保 退 休 人 員 在 退 休 後 能 持 續 享 有 穩 定 的 收 入 我 國 退 休 基 金 設 有 最 低 保 證 收 益, 一 般 提 供 銀 行 兩 年 期 定 期 存 款 利 率 之 保 證, 此 舉 容 易 造 成 操 盤 者 產 生 偏 安 心 態, 使 得 基 金 管 理 績 效 不 彰 反 觀 澳 洲 政 府 不 保 證 投 資 收 益, 但 有 稅 賦 上 的 優 惠, 因 此 願 意 投 入 退 休 金 帳 戶 的 人 數 眾 多 在 澳 洲, 退 休 人 員 以 年 金 方 式 提 領 退 休 金 款 項 不 必 負 擔 稅 賦 惟 退 休 人 員 若 以 一 次 提 領 方 式 提 領 退 休 金, 就 必 須 針 對 超 過 合 理 權 益 限 制 以 上 的 額 度 納 稅 澳 洲 政 府 自 1994 年 起 將 合 理 權 益 限 制 引 進 退 休 金 管 理 制 度, 限 制 澳 幣 418,000 元 的 一 次 提 領 款 額, 或 是 澳 幣 836,000 元 的 一 次 僅 提 一 半 之 權 益 若 退 休 人 員 以 一 次 提 領 方 式 提 款, 就 必 須 針 對 合 理 權 益 限 制 以 上 的 款 項 額 度 按 30% 之 稅 率 繳 納 稅 款, 至 於 合 理 權 益 限 制 以 下 的 款 項 額 度 則 納 稅 15% 60
(3) 多 元 標 的, 經 濟 活 絡 澳 洲 政 府 在 2005 年 及 2006 年 之 7 月 1 日 分 別 開 放 給 更 多 的 符 合 資 格 之 退 休 金 計 畫 參 與 者, 由 各 州 政 府 視 需 要 訂 定 相 關 規 定, 期 使 退 休 人 員 能 夠 自 行 選 擇 投 資 標 的, 於 年 度 內 並 享 有 轉 換 投 資 標 的 之 權 利 澳 洲 政 府 在 退 休 金 運 作 上 扮 演 著 監 管 角 色, 檢 視 退 休 金 制 度 是 否 健 全, 並 由 其 下 所 設 立 之 澳 洲 金 融 風 險 監 管 局 (APRA) 澳 洲 稅 務 局 (ATO) 及 澳 洲 證 券 及 投 資 監 察 委 員 會 (ASIC) 等 三 個 監 理 機 構, 共 同 擔 負 起 監 督 責 任, 其 範 圍 包 括 : 監 控 基 金 風 險, 制 定 退 休 金 稅 務 規 定 與 監 督 強 制 提 撥 情 形 等, 貫 徹 執 行 公 司 及 金 融 服 務 法 規 澳 洲 政 府 藉 由 落 實 監 管 責 任 以 保 障 退 休 市 場 之 參 與 者, 並 未 直 接 干 擾 退 休 基 金 市 場 的 運 作 至 於 各 類 型 基 金 之 營 運 績 效, 則 完 全 反 映 出 專 業 基 金 經 理 人 之 操 盤 能 力 澳 洲 政 府 因 為 對 於 退 休 金 之 投 資 報 酬 不 必 提 供 絕 對 保 證, 不 僅 減 輕 政 府 財 政 負 擔, 且 透 過 資 金 回 流 股 市, 亦 可 活 絡 經 濟, 並 有 助 於 資 本 市 場 的 發 展 61
2 臺 灣 現 存 問 題 / 弱 點 (Weakness) (1) 潛 藏 負 債, 經 費 不 足 早 期 政 府 財 政 困 難, 公 務 人 員 待 遇 及 退 休 所 得 非 常 低, 民 國 80 年 代, 政 府 財 政 好 轉, 不 斷 提 高 公 務 人 員 待 遇, 退 休 所 得 也 水 漲 船 高, 再 加 上 福 利 性 措 施, 基 層 公 務 人 員 的 生 活 條 件 已 明 顯 改 善 惟 近 年 來 經 濟 低 迷, 就 業 機 會 和 薪 資 減 少, 多 數 人 民 荷 包 縮 水, 勞 工 薪 資 凍 漲, 年 輕 人 找 不 到 工 作 ; 另 方 面, 政 府 財 政 赤 字 持 續 擴 大, 公 務 人 員 的 待 遇 和 高 退 休 所 得 成 為 社 會 關 注 焦 點, 甚 至 引 起 不 平 的 聲 浪 尤 其 退 休 所 得 替 代 率 或 超 過 100% 或 超 過 現 職 所 得 的 情 形, 顯 不 合 理 由 於 過 於 優 渥 的 退 休 條 件, 等 於 鼓 勵 公 務 人 員 提 早 退 休, 致 部 分 退 休 人 員 領 取 退 休 金 期 間 超 過 任 公 職 期 間, 亦 造 成 現 行 退 休 給 與 持 續 增 加 由 於 退 休 人 數 近 年 來 大 幅 攀 升, 退 休 給 付 已 形 成 政 府 長 期 財 政 壓 力, 公 務 人 員 退 休 制 度 勢 必 應 採 取 進 一 步 之 變 革 此 外, 退 撫 基 金 在 民 國 91 至 100 年 間, 收 入 僅 成 長 0.52 倍, 同 期 間 支 出 卻 增 加 了 4.2 倍, 平 均 投 資 報 酬 率 62
僅 1.86%, 經 營 績 效 欠 佳, 且 與 基 金 成 立 時, 預 估 年 收 益 平 均 7% 的 目 標 相 差 甚 遠 依 據 基 金 精 算 結 果, 按 目 前 狀 況, 軍 公 教 人 員 將 分 別 於 100 109 及 107 年 首 次 收 支 不 足, 並 將 分 別 於 108 120 116 年 用 罄 退 撫 經 費, 即 破 產 再 加 上 政 府 長 期 未 足 額 提 撥 退 撫 經 費, 新 舊 制 潛 藏 負 債 已 逼 近 8 兆 元, 金 額 龐 鉅 亟 待 處 理 (2) 行 業 不 平, 不 平 則 鳴 在 新 聞 媒 體 的 渲 染 報 導 及 社 會 一 般 民 眾 的 認 知, 公 務 人 員 的 所 得 替 代 率 平 均 高 達 80-90%, 部 分 適 用 舊 制 18% 優 惠 存 款 者, 更 超 過 100% 而 勞 工 新 制 的 所 得 替 代 率 只 有 46-62%, 與 公 務 人 員 相 距 甚 大 軍 公 教 人 員 僅 62 萬 人, 退 休 金 和 公 保 一 年 支 出 為 2,895 億 元, 而 近 1,000 萬 名 勞 工 的 支 出 為 1,447 億 元, 在 政 府 總 預 算 的 社 福 經 費 之 退 撫 給 與 支 出 中, 軍 公 教 人 員 所 占 比 例 高 達 三 分 之 二, 引 起 社 會 大 眾 及 勞 工 團 體 的 不 滿 與 抗 議 聲 浪 依 銓 敘 部 統 計 資 料, 我 國 公 務 人 員 退 休 支 領 月 退 休 金 之 比 率, 從 民 國 91 年 度 之 87.05% 逐 年 攀 升 至 100 年 度 之 98.64%, 該 部 雖 於 民 國 100 年 1 月 1 日 修 正 施 行 公 63
務 人 員 退 休 法, 對 現 行 公 務 人 員 退 休 制 度 做 出 自 願 退 休 人 員 月 退 休 金 起 支 年 齡 延 後 退 休 後 再 任 職 於 政 府 編 列 預 算 支 給 俸 ( 薪 ) 給 待 遇 等 之 專 任 公 職 者, 應 停 發 月 退 休 金 等 改 革 措 施, 以 解 決 公 務 人 員 退 休 制 度 所 產 生 的 問 題, 並 紓 解 政 府 及 退 撫 基 金 之 長 期 財 政 壓 力, 惟 仍 無 法 有 效 解 決 現 存 之 大 多 數 人 過 早 支 領 退 休 年 金 及 退 休 所 得 替 代 率 偏 高 等 現 象 由 於 目 前 仍 採 行 確 定 給 付 制, 在 退 撫 基 金 提 撥 率 (12%) 尚 無 法 反 映 正 常 成 本, 及 基 金 投 資 績 效 欠 佳 下, 政 府 及 退 撫 基 金 負 擔 持 續 沉 重 (3) 世 代 不 均, 債 留 子 孫 我 國 面 臨 人 口 老 化 和 少 子 化 雙 重 危 機, 目 前 我 國 老 人 人 口 占 11%, 估 計 在 民 國 114 年 將 達 20%,130 年 更 倍 數 成 長 至 40% 據 估 計 到 民 國 114 年, 每 兩 個 上 班 的 人, 要 養 一 個 老 人 或 小 孩, 到 144 年, 一 個 上 班 的 人 要 養 一 個 老 人, 到 149 年, 老 年 人 口 是 小 孩 的 4 倍 近 年 來 我 國 生 育 率 維 持 在 1% 上 下, 少 子 化 的 情 況 嚴 重, 若 不 及 時 改 革, 妥 善 規 劃 國 家 財 政 和 社 會 福 利 制 度, 不 僅 債 留 子 孫, 甚 至 將 導 致 禍 延 子 孫 的 嚴 重 後 果 64
3 應 把 握 改 革 的 機 會 (Opportunity) 現 行 制 度 不 合 理 之 處, 如 台 灣 現 存 問 題 段 所 述, 已 為 銓 敘 部 公 務 人 員 退 休 撫 卹 基 金 管 理 委 員 會, 甚 至 外 部 稽 核 單 位 審 計 部 等 單 位 所 確 認, 為 避 免 退 撫 支 出 產 生 的 財 政 負 擔 導 致 基 金 破 產, 如 退 撫 舊 制 新 制 之 潛 藏 負 債 度 已 分 別 約 6 兆 元 2 兆 元 ; 軍 職 人 員 退 休 帳 戶 已 於 100 年 度 首 次 發 生 收 支 不 足, 若 不 及 早 採 取 因 應 措 施, 各 項 退 撫 經 費 預 期 在 20 年 內 均 會 用 罄, 實 應 保 握 改 革 機 會, 就 制 度 面 及 執 行 面 進 行 全 面 之 檢 討 修 正, 在 規 劃 未 來 時, 需 從 已 退 休 公 務 人 員 現 行 公 務 人 員 及 新 進 人 員 等 多 面 向 推 動 新 制, 期 能 建 構 一 個 符 合 公 平 正 義 且 自 給 自 足 之 公 務 人 員 退 休 制 度 尤 其 我 國 高 齡 人 口 比 例 快 速 提 高, 因 現 制 不 合 理 所 造 成 的 財 務 缺 口, 若 無 法 逐 步 改 善, 勢 必 會 遭 受 違 反 世 代 正 義 的 質 疑 公 務 人 員 退 休 金 制 度 的 運 作 目 標 為 追 求 長 期 的 財 務 平 衡 與 永 續 經 營 每 當 一 種 制 度 實 施 一 段 期 間 之 後, 可 能 因 為 制 度 本 身 因 素 或 外 在 環 境 因 素 而 遭 遇 或 預 期 可 能 面 對 的 困 難, 此 時 自 當 尋 求 有 效 的 改 革 與 調 整 65
4 改 革 可 能 面 臨 的 威 脅 (Threat) 改 革 係 為 全 國 民 眾 的 共 識, 但 對 於 修 法 過 程 中 不 同 面 向 的 考 量, 如 何 化 解 質 疑 充 分 溝 通 及 落 實 法 律 程 序, 得 到 相 關 利 害 關 係 人 及 全 民 支 持, 確 保 制 度 穏 定 施 行, 是 現 行 最 重 要 的 課 題 銓 敘 部 雖 於 101 年 4 月 院 會 決 議 後, 即 成 立 文 官 退 撫 制 度 及 基 金 改 革 研 究 對 策 小 組, 就 改 革 公 務 人 員 退 撫 制 度 退 撫 基 金 營 運 績 效 等, 分 別 由 該 部 及 退 撫 基 金 管 理 委 員 會 經 過 多 場 次 之 座 談 會 說 明 會 聽 取 各 界 意 見 後, 研 擬 方 案 並 邀 請 學 者 專 家 及 主 政 機 關 召 開 多 次 研 商 會 議, 俾 提 出 調 整 改 革 方 案 及 營 運 策 略 但 全 國 公 務 人 員 協 會 對 於 公 務 人 員 退 休 制 度 的 改 革 持 不 同 看 法, 認 為 政 府 並 未 在 修 法 前 與 相 關 利 益 關 係 人 溝 通 注 意 程 序 正 義 ; 軍 教 退 撫 法 修 正 草 案 仍 在 立 法 院 審 議, 整 體 性 配 套 改 革 措 施 及 實 施 期 程 不 一 致 ; 銓 敘 部 已 先 定 調 改 革 方 向 及 架 構, 造 成 改 革 方 案 研 議 過 程 中 欠 缺 有 效 溝 通 協 商 及 實 質 性 的 意 見 交 流 該 協 會 主 張 : 推 動 軍 公 教 勞 年 金 制 度 改 革, 應 由 行 政 考 試 兩 院 各 主 管 機 關 派 員 組 成 年 金 改 革 專 案 小 組, 負 責 草 擬 具 體 改 革 方 案, 於 全 面 性 溝 通 協 調 後, 進 行 修 正 66
整 合, 再 依 法 定 程 序 審 議 專 案 小 組 須 精 準 地 掌 握 確 認 問 題 整 合 意 見 改 革 基 調 及 形 成 政 策 等 步 驟, 應 避 免 本 位 主 義 各 自 為 政, 軍 公 教 勞 各 主 管 機 關 所 提 出 之 年 金 改 革 方 案, 彼 此 間 所 調 整 變 更 幅 度 不 宜 差 距 過 大, 造 成 年 金 權 利 義 務 有 嚴 重 失 衡 現 象 同 時 在 形 成 政 策 前 之 溝 通 協 調 時, 主 管 機 關 除 應 注 意 遵 守 法 律 規 範 之 行 政 程 序 外, 並 應 提 出 與 改 革 方 案 相 關 條 文 之 修 正 草 案, 廣 泛 地 邀 請 各 年 金 制 度 適 用 對 象 利 害 關 係 團 體 代 表 等 與 會, 如 此 在 會 議 中 有 研 討 標 的, 可 以 讓 與 會 者 具 體 地 表 達 意 見 與 溝 通 協 調 考 試 院 推 動 的 年 金 改 革 法 案, 至 102 年 底 依 然 未 經 立 法 院 審 議 通 過, 顯 見 年 金 改 革 法 案 並 未 取 得 朝 野 共 識, 仍 需 持 續 推 動 及 溝 通 67
肆 臺 澳 環 境 資 源 之 政 策 近 年 來 由 於 全 球 環 境 變 遷, 災 害 發 生 的 頻 率 與 規 模, 皆 有 增 加 趨 勢, 面 對 這 些 極 端 氣 候 天 然 災 害 的 挑 戰, 正 考 驗 著 政 府 施 政 的 能 力 根 據 英 國 風 險 管 理 顧 問 公 司 Maplecroft 公 布 之 2011 年 天 然 災 害 風 險 圖 輯 ( the Natural Hazards Risk Atlas, 2011 NR ), 我 國 經 濟 活 動 之 絕 對 災 害 風 險 指 標 ( Absolute Economic Exposure Index ) 列 為 全 球 第 四, 與 美 國 日 本 與 大 陸 地 區 並 列 為 具 有 極 端 風 險 之 國 家, 而 澳 洲 則 列 為 中 度 風 險 之 國 家 ( 如 圖 11 及 表 7) 圖 11: 全 球 經 濟 活 動 之 絕 對 災 害 風 險 指 標 圖 資 料 來 源 : 英 國 風 險 管 理 顧 問 公 司 Maplecroft, 行 政 院 災 害 防 救 辦 公 室 整 理,2012 68
表 7: 全 球 經 濟 活 動 之 絕 對 災 害 風 險 指 標 排 名 排 名 國 家 風 險 程 度 排 名 國 家 風 險 程 度 1 美 國 極 高 11 加 拿 大 高 度 2 日 本 極 高 12 伊 朗 中 度 3 大 陸 地 區 極 高 13 孟 加 拉 中 度 4 臺 灣 極 高 14 俄 羅 斯 中 度 5 墨 西 哥 高 度 15 澳 洲 中 度 6 印 度 高 度 16 哥 倫 比 亞 中 度 7 菲 律 賓 高 度 17 委 瑞 內 拉 中 度 8 土 耳 其 高 度 18 英 國 中 度 9 印 尼 高 度 19 多 明 尼 加 中 度 10 義 大 利 高 度 20 智 利 中 度 資 料 來 源 : 英 國 風 險 管 理 顧 問 公 司 Maplecroft, 行 政 院 災 害 防 救 辦 公 室 整 理,2012 由 於 台 灣 地 區 屬 海 島 型 生 態 環 境, 地 狹 人 稠, 山 地 佔 總 面 積 的 三 分 之 二, 雨 量 的 區 域 性 與 季 節 性 也 分 佈 不 均, 同 時, 因 為 高 密 度 經 濟 開 發 所 帶 來 的 環 境 負 荷, 相 較 於 世 界 其 他 地 區 更 顯 沉 重 而 全 球 暖 化 造 成 氣 候 異 常, 近 年 來 各 國 積 極 推 動 環 境 維 護 政 策 以 支 持 國 家 永 續 發 展, 而 台 灣 對 於 水 資 源 森 林 農 地 等 環 境 面 向, 亦 以 永 續 發 展 政 策 及 綠 色 經 濟 計 畫 等 多 方 面 實 施 相 關 措 施, 但 台 灣 常 常 產 生 環 境 政 策 與 產 業 發 展 政 策 競 合 情 形, 產 業 開 發 時 常 發 生 農 工 爭 地 及 競 用 水 資 源 等 衝 突 ; 反 觀 澳 洲 自 然 資 源 豐 富, 農 牧 業 礦 產 及 製 造 業 與 服 務 業 皆 相 69
當 發 達, 如 何 在 土 地 資 源 有 限 情 形 下, 建 立 國 家 資 源 永 續 發 展 策 略, 防 止 生 態 破 壞 及 失 衡 發 展 的 情 況, 兼 顧 經 濟 持 續 進 步 的 需 要, 並 以 互 利 互 助 方 式 維 護 資 源, 爰 將 了 解 澳 洲 經 驗, 以 利 台 灣 參 酌 與 借 鏡 70
一 澳 洲 環 境 與 資 源 永 續 利 用 ( 一 ) 環 境 政 策 一 個 健 康 的 環 境 亦 是 一 個 健 康 的 經 濟 (A healthy environment is also a healthy), 一 個 更 乾 淨 健 康 的 環 境, 是 一 個 更 強 大 的 澳 洲 政 府 的 願 景 的 核 心 秉 持 這 樣 的 觀 點, 澳 洲 政 府 在 2013 年 提 出 了 一 項 更 乾 淨 的 環 境 計 畫 (A Plan for a Cleaner Environment), 由 澳 洲 聯 邦 政 府 環 境 部 (Department of Environment) 負 責 澳 洲 環 境 計 劃 的 四 大 支 柱 - 清 潔 的 空 氣, 乾 淨 的 土 地, 乾 淨 的 水 和 國 家 遺 產, 以 期 為 子 孫 後 代 保 護 和 改 善 環 境, 是 政 府 施 政 的 主 要 目 標 (Departmnet of environment, Australian Government, 2013) 其 環 境 計 畫 架 構 圖 如 下 : 圖 12: 澳 洲 環 境 計 畫 71