RDEC-RES-098-018( 政 策 建 議 書 ) 地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 受 委 託 單 位 : 中 國 地 方 自 治 學 會 研 究 主 持 人 : 紀 教 授 俊 臣 協 同 主 持 人 : 魏 律 師 早 炳 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會

RDEC-RES-098-018( 政 策 建 議 書 ) 地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 行 政 院 研 究 發 展 核 委 員 會 編 印 中 華 民 國 99 年 1 月 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 小 組 意 見, 不 代 表 本 會 意 見 )

RDEC-RES-098-018( 政 策 建 議 書 ) 地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 受 委 託 單 位 : 中 國 地 方 自 治 學 會 研 究 主 持 人 : 紀 教 授 俊 臣 協 同 主 持 人 : 魏 律 師 早 炳 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 編 印 中 華 民 國 99 年 1 月 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 小 組 意 見, 不 代 表 本 會 意 見 )

目 次 目 次 目 表 圖 提 次... Ⅰ 次... Ⅲ 次... Ⅴ 要... Ⅶ 第 一 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 時 效 性 與 積 極 性... 1 第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子... 3 第 一 節 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則... 3 一 職 責 程 度 原 則... 4 二 業 務 性 質 原 則... 5 三 機 關 層 次 原 則... 6 第 二 節 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 影 響 因 子... 8 一 地 方 與 中 央 公 務 員 職 等 的 基 本 衡 平 設 計... 8 二 地 方 公 務 員 層 級 間 職 等 的 行 政 倫 理 設 計... 10 三 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 合 理 薪 資 設 計... 15 第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬... 17 第 一 節 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 權 責 機 關 分 工... 17 第 二 節 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬... 19 一 關 鍵 職 位 的 職 等 調 整 原 則 規 制... 21 二 地 方 對 關 鍵 職 位 的 職 等 調 整 意 見 分 析... 22 三 銓 敘 部 研 擬 的 公 務 員 關 鍵 職 位 職 等 調 整 方 案... 24 第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議... 29 第 一 節 近 期 建 議 地 方 公 務 員 關 鍵 職 位 職 等 調 整 的 方 案 實 施... 30 第 二 節 中 期 建 議

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 之 公 務 員 職 稱 官 職 等 調 整 的 政 策 取 向... 32 第 三 節 長 期 建 議 中 央 與 地 方 公 務 員 法 制 雙 軌 化 的 可 行 性 思 維... 35 第 五 章 結 語 與 建 議 : 地 方 公 務 員 職 等 調 整 有 其 儘 速 辦 理 的 必 要 性 與 需 求 性... 39 參 考 書 目... 41 附 錄 一 : 修 正 公 布 地 方 制 度 法 第 56 條 及 第 62 條 後 地 方 公 務 員 職 等 調 整 爭 議... 49 附 錄 二 : 地 方 公 務 員 職 務 列 等 調 整 之 研 究 研 討 會 議 發 言 紀 要... 59 附 錄 三 : 地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 政 策 建 議 書 審 查 意 見 書 處 理 情 形... 61 II

表 次 表 表 一 直 轄 市 議 會 直 轄 市 政 府 及 所 屬 一 級 機 關 官 等 員 額 配 置 一 覽 表... 12 表 二 縣 ( 市 ) 議 會 縣 ( 市 ) 政 府 及 其 所 屬 機 關 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 其 所 屬 機 關 官 等 員 額 配 置 一 覽 表... 13 次

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 IV

圖 次 圖 次 圖 一 機 關 組 織 職 責 程 度 示 意 圖... 4 圖 二 地 方 公 務 員 職 責 程 度 分 派... 5 圖 三 機 關 水 平 功 能 分 工... 6 圖 四 中 央 機 關 首 長 職 等 設 定... 7 圖 五 地 方 機 關 ( 單 位 ) 首 長 ( 主 管 ) 職 等 設 定... 7 圖 六 中 央 與 地 方 機 關 公 務 員 職 等 衡 平 設 計 思 維... 8 圖 七 地 方 公 務 員 職 等 調 整 權 責 分 工... 18 圖 八 地 方 公 務 員 職 等 調 整 爭 議 經 過... 20 圖 九 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位 職 等 規 劃 架 構... 21 圖 十 縣 ( 市 ) 政 府 職 務 列 等 序 列... 28

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 VI

提 要 關 鍵 字 : 地 方 制 度 法 職 等 調 整 地 方 公 務 員 中 央 公 務 員 提 要 地 方 制 度 法 係 臺 灣 實 施 地 方 自 治 的 基 本 法, 自 1999 年 公 布 施 行 以 來, 為 維 持 法 制 穩 定 性, 除 非 涉 及 政 策 變 更, 否 則 甚 少 修 正 因 之,2007 年 7 月 修 正 公 布 第 56 條 及 第 62 條, 即 係 政 策 性 變 更 地 方 公 務 員 關 鍵 職 位 之 職 稱 和 職 等, 從 而 將 影 響 地 方 公 務 員 職 等 之 調 整 問 題 過 去 二 年 多 以 來, 相 關 下 游 法 制 卻 未 能 完 成 修 正, 以 致 爭 議 不 斷 本 研 究 即 係 著 眼 於 上 揭 爭 議 聚 焦, 決 策 過 程 和 嗣 後 的 合 理 職 等 調 整, 研 提 政 策 性 建 議 在 方 法 上 採 用 制 度 研 究 法, 並 有 法 制 內 容 分 析 深 度 訪 談, 以 及 舉 行 專 家 座 談 經 四 個 月 之 密 集 性 研 究 分 析, 始 提 出 完 整 的 政 策 性 建 議 書 基 本 上 地 方 公 務 員 皆 認 同 地 方 制 度 法 上 揭 法 條 修 正 之 必 要 性, 且 以 縣 ( 市 ) 政 府 諸 如 : 秘 書 長 局 ( 處 ) 長 科 長 皆 係 各 該 縣 ( 市 ) 政 府 之 關 鍵 職 位, 其 職 等 調 整 是 否 合 理, 將 影 響 地 方 公 務 員 職 等 之 調 整 ; 如 調 整 有 欠 合 理, 亦 將 嚴 重 打 擊 基 層 公 務 員 之 服 務 士 氣 和 生 涯 願 景 本 研 究 基 於 上 開 研 究 發 現, 考 量 職 等 設 定 之 衡 平 性 與 發 展 性, 爰 提 出 立 即 可 行 建 議 與 中 長 期 建 議 如 下 : 一 立 即 可 行 建 議 - 即 地 方 公 務 員 關 鍵 地 位 職 等 調 整 的 方 案 宜 儘 速 實 施, 且 宜 以 下 列 建 議 設 定 職 等 之 調 整 ( 主 辦 機 關 : 銓 敘 部 ; 協 辦 機 關 : 行 政 院 人 事 行 政 局 ) ( 一 ) 縣 ( 市 ) 政 府 秘 書 長 宜 設 定 為 簡 任 第 十 二 職 等 至 第 十 三 職 等 常 務 職 事 務 官, 此 與 銓 敘 部 擬 案 尚 無 不 同 ( 二 ) 縣 ( 市 ) 政 府 非 政 務 職 之 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 宜 單 列 簡 任 第 十 二 職 等 常 務 職 事 務 官 此 與 銓 敘 部 擬 案 為 簡 任 第 十 一 職 等 至 第 十 二 職 等 不 同, 宜 請 主 管 部 再 加 斟 酌 ( 三 ) 縣 ( 市 ) 政 府 二 級 單 位 主 管 及 一 級 機 關 之 一 級 單 位 主 管 - 科 長, 宜 單 列 薦 任 第 九 職 等 此 與 銓 敘 部 擬 案 為 薦 任 第 八 職 等 至 第 九 職 等 不 同, 宜 請 主 管 部 再 加 斟 酌 二 中 長 期 建 議 ( 主 辦 機 關 : 銓 敘 部 ; 協 辦 機 關 : 行 政 院 人 事 行 政 局 ) ( 一 ) 中 期 計 畫 - 即 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 之 公 務 員 職 稱 官 職 等 調 整 的 政 策 取 向

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 1. 縣 ( 市 ) 一 級 單 位 一 律 機 關 化, 且 採 政 務 職 化 的 組 織 改 造 取 向 2. 縣 ( 市 ) 二 級 單 位 改 隸 一 級 機 關 的 組 織 改 造 取 向 3. 縣 ( 市 ) 與 直 轄 市 所 轄 鄉 ( 鎮 市 區 ) 基 層 職 稱 與 官 職 等 適 時 調 整, 以 激 勵 基 層 公 務 員 的 組 織 改 造 取 向 ( 二 ) 長 期 計 畫 - 即 中 央 與 地 方 公 務 員 法 制 雙 軌 化 的 可 行 性 思 維 VIII

提 要 Abstract Key words:local Governmet Act, postional adjustment, local officer-appointed, central officer-appointed The paper is analyzed the problems about adjustment of positional level for local officer-appointed. Because of officer-appointed of central government and local government is used by same legality, the local officer-appointed is set lower positional level than central officer-appointed, it thinks that the works of local officer-appointed are difference with central officer-appointed, its positional level doesn't be used same legality, especially, its positional level doesn't be set lower than central officer-appointed. The paper is drafted the program of adjusting positional level of neo-machinism for local officer-appointed. We hope that the paper will be took and gave to decision framework about position adjustment of local officers-appointed. IX

第 一 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 時 效 性 與 積 極 性 第 一 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 時 效 性 與 積 極 性 自 民 國 88 年 1 月 公 布 施 行 地 方 制 度 法 以 來, 我 國 各 級 地 方 政 府 和 議 會 之 有 給 職 公 務 員, 其 職 位 俸 給 即 係 依 各 該 職 位 所 設 定 之 職 等 位 階 給 付 ; 惟 現 行 職 務 列 等 表 係 在 地 方 制 度 法 施 行 之 前 即 已 發 布 施 行, 以 致 職 務 列 等 表 如 因 職 稱 新 增, 即 須 因 應 各 該 職 稱 之 變 動 而 作 適 當 的 調 整 ; 尤 其 地 方 制 度 法 第 56 條 第 62 條, 於 民 國 96 年 7 月 修 正 公 布 施 行 後, 對 於 上 揭 地 方 公 務 員 之 職 稱 職 等 調 整, 即 引 起 諸 多 爭 議 ; 另 該 法 第 4 條 增 訂 第 2 項 有 關 準 用 直 轄 市 之 縣 ( 以 下 簡 稱 準 直 轄 市 ), 對 準 直 轄 市 所 屬 機 關 職 等 固 可 依 直 轄 市 相 同 職 稱 之 編 制 調 整, 但 其 轄 區 仍 為 地 方 自 治 團 體 之 各 該 縣 所 轄 鄉 ( 鎮 市 ), 其 公 務 員 之 職 等 究 應 如 何 調 整, 中 央 機 關 間 迄 未 作 成 一 致 決 議, 亦 衍 生 許 多 爭 議 ; 甚 至 學 界 早 已 有 地 方 公 務 員 是 否 應 與 中 央 公 務 員 在 體 制 上 脫 勾, 或 是 否 創 制 如 同 日 本 地 方 公 務 員 之 法 制 等 問 題, 均 值 得 進 一 步 研 究 事 實 上, 地 方 公 務 員 最 為 關 心 者, 並 非 各 該 職 稱 職 等 之 高 低, 而 係 薪 資 結 構 的 合 理 化 問 題, 此 乃 問 題 之 聚 焦 所 在 此 時 此 刻, 中 央 與 地 方 財 政 陷 入 困 境, 薪 資 結 構 變 動 有 其 政 治 之 敏 感 性, 自 然 彼 此 諱 莫 如 深 不 敢 多 所 贅 言 唯 即 使 單 就 地 方 公 務 員 職 等 調 整 加 以 探 討, 亦 絕 非 如 報 載, 僅 限 於 地 方 制 度 法 修 法 所 引 起 的 縣 ( 市 ) 政 府 秘 書 長 常 務 職 處 長 或 局 長 及 科 長 之 職 等 調 整 問 題 而 已 因 之, 本 研 究 係 以 下 列 事 項 作 為 研 究 重 點 : ( 一 ) 蒐 集 並 檢 討 我 國 現 行 地 方 公 務 員 職 務 列 等 表 現 況 及 研 析 是 否 應 予 以 適 當 調 整 ( 二 ) 檢 視 當 前 我 國 地 方 公 務 員 職 等 問 題 特 質 與 屬 性, 並 予 以 研 析 ( 三 ) 針 對 涉 及 我 國 地 方 公 務 員 職 等 爭 議 案 例 予 以 解 析, 並 提 出 職 等 調 整 之 論 證 與 配 套 措 施 ( 四 ) 提 出 我 國 地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 政 策 性 建 議 就 上 揭 研 究 重 點, 可 以 清 楚 看 到, 地 方 公 務 員 職 稱 職 等 調 整, 如 僅 就 已 引 起 爭 議 之 案 例 分 析 並 提 出 解 決 方 案, 固 有 其 時 效 性, 但 似 嫌 消 極 因 之, 本 研 究 不 僅 重 視 已 引 起 爭 議 尚 未 得 其 解 的 案 例, 尚

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 且 根 本 剖 析 地 方 公 務 員 職 位 職 等 設 定 的 合 理 性, 以 及 設 定 原 則 的 發 展 性, 從 而 凸 顯 本 研 究 在 地 方 公 務 員 職 等 調 整 上 所 顯 現 的 積 極 性 研 究 價 值 本 研 究 主 要 係 採 制 度 研 究 法 (institutional approach), 並 就 決 策 過 程 (decision process) 進 行 分 析 此 外, 本 研 究 曾 深 度 訪 談 (in depth interview), 若 干 縣 ( 市 ) 長 及 區 長, 因 採 非 正 式 方 式 進 行, 致 未 能 附 錄 逐 字 稿, 但 相 關 意 見 均 已 在 論 述 中 分 析 至 於 新 竹 市 舉 行 座 談 之 紀 錄 已 列 於 附 錄 二, 可 加 參 考 關 於 文 獻 探 討 本 擬 多 所 蒐 集, 但 國 內 相 關 研 究 相 當 欠 缺, 本 研 究 衹 能 依 法 制 研 究 之 邏 輯 法 則 (logic method) 加 以 分 析, 併 此 敘 明 2

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 關 於 地 方 公 務 員 的 職 等 調 整, 須 先 行 了 解 究 其 設 定 原 則 為 何? 尤 其 是 影 響 職 等 調 整 的 因 子, 更 該 有 所 認 知, 始 利 於 研 析 爭 議 聚 焦 第 一 節 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 雖 說 地 方 公 務 員 職 等 早 在 民 國 九 十 一 年 八 月 七 日, 考 試 院 與 行 政 院 會 銜 發 布 各 機 關 職 稱 及 官 等 職 等 員 額 配 置 準 則 以 前, 已 發 布 有 年, 但 嗣 後 有 關 各 機 關 之 職 稱 官 等 及 職 等, 即 須 依 該 準 則 辦 理 此 因 該 準 則 為 法 規 命 令 1, 自 可 規 制 之 依 公 務 人 員 任 用 法 第 六 條 規 定 : 各 機 關 組 織 法 規 所 定 之 職 務, 應 就 其 工 作 職 責 及 所 需 資 格, 依 職 等 標 準 列 入 職 務 列 等 表 必 要 時, 一 職 務 得 列 二 個 至 三 個 職 等 前 項 職 等 標 準 及 職 務 列 等 表, 依 職 責 程 度 業 務 性 質 及 機 關 層 次, 由 考 試 院 定 之 必 要 時, 得 由 銓 敘 部 會 商 相 關 機 關 後 擬 訂, 報 請 考 試 院 核 定 各 機 關 組 織 除 以 法 律 定 其 職 稱 官 等 職 等 及 員 額 者 外, 應 依 其 業 務 性 質 就 其 適 用 之 職 務 列 等 表 選 置 職 稱, 並 妥 適 配 置 各 官 等 職 等 職 務, 訂 定 編 制 表, 函 送 考 試 院 核 備 前 項 職 稱 及 官 等 職 等 員 額 配 置 準 則, 由 考 試 院 會 同 行 政 院 定 之 各 機 關 組 織 法 律 原 定 各 職 務 之 官 等 職 等 與 中 華 民 國 八 十 五 年 一 月 考 試 院 平 衡 中 央 與 地 方 薦 任 第 八 職 等 以 下 公 務 人 員 職 務 列 等 通 案 修 正 之 職 務 列 等 表 不 一 致 時, 暫 先 適 用 該 職 務 列 等 表 之 規 定 但 各 機 關 組 織 法 律 於 本 條 文 修 正 施 行 後 制 定 或 修 正 者, 仍 依 組 織 法 律 之 規 定 由 上 揭 條 文 規 定, 無 論 中 央 或 地 方 政 府, 其 各 機 關 之 職 等 皆 適 用, 1 該 準 則 係 依 公 務 人 員 任 用 法 第 六 條 第 四 項 規 定 授 權 訂 定 之 法 規 命 令 在 該 準 則 未 訂 定 前, 中 央 與 地 方 職 等 之 設 定, 基 本 上 分 為 二 政 府 層 級 歸 類, 後 再 依 機 關 等 級 設 定, 與 現 行 準 則 並 無 太 大 不 同

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 以 致 地 方 公 務 員 職 等 調 整 亦 受 其 羈 束 此 對 地 方 政 府 係 公 法 人 之 行 政 機 關, 本 有 其 組 織 自 主 性, 卻 因 官 制 官 規 由 銓 敘 部 管 轄, 且 為 憲 法 所 明 定 基 於 憲 政 主 義 (constitutionalism) 的 法 治 原 則, 地 方 政 府 自 宜 依 法 加 強 自 治 組 織 建 設, 而 不 得 例 外 茲 依 上 開 規 定, 分 別 說 明 地 方 公 務 員 職 等 設 定 基 本 原 則 之 主 要 規 制 旨 趣 : 一 職 責 程 度 原 則 公 務 員 之 職 責 程 度 係 依 其 所 分 派 之 行 政 任 務 大 小 而 決 定 之 如 會 計 職 之 國 內 最 高 會 計 行 政 人 員, 係 特 任 之 行 政 院 主 計 處 主 計 長, 而 其 副 首 長 為 簡 任 第 十 四 職 等 之 事 務 官, 至 負 責 實 際 業 務 之 1~4 局 局 長, 列 為 簡 任 第 十 二 職 等, 而 該 局 之 業 務 科 長, 則 列 薦 任 第 九 職 等, 其 下 尚 有 專 員 股 長 等 職 位 可 圖 一 示 之 如 下 : 特 任 主 計 長 政 策 作 成 簡 任 第 十 四 職 等 簡 任 第 十 二 職 等 局 副 主 計 長 長 職 責 大 小 薦 任 第 九 職 等 科 長 執 行 輕 重 圖 一 機 關 組 織 職 責 程 度 示 意 圖 1. 主 計 長 係 統 籌 人 員, 國 內 大 小 主 計 事 務 均 由 其 統 籌 2. 副 主 計 長 係 主 計 長 之 副 手 ; 唯 其 在 主 計 長 出 缺 時, 係 一 方 之 大 員 3. 局 長 科 長 主 要 在 負 責 業 務 之 推 動, 其 角 色 對 機 關 成 敗 具 關 鍵 職 位 因 之, 如 依 其 職 責 程 度 分 析 地 方 公 務 員 如 圖 二 : 4

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 科 處 長 長 職 責 大 小 政 策 面 股 長 執 行 面 圖 二 地 方 公 務 員 職 責 程 度 分 派 縣 ( 市 ) 政 府 之 府 內 一 級 單 位 稱 處, 該 處 分 置 處 長 科 長 及 股 長 三 類 單 位 主 管, 處 長 係 政 策 面 之 負 責 人, 而 股 長 係 該 股 業 務 之 執 行 負 責 人 就 職 責 大 小 而 言, 政 策 面 與 執 行 面 成 逆 向, 處 長 政 策 面 責 任 重, 而 執 行 面 責 任 輕 ; 反 之, 股 長 執 行 面 之 責 任 大 於 政 策 面 之 責 任 經 驗 顯 示 但 一 旦 發 生 執 行 不 力, 是 否 完 全 依 照 此 原 則, 則 不 無 疑 問 ; 至 少 可 說, 科 長 在 行 政 責 任 上, 常 較 股 長 重, 而 且 在 獎 勵 方 面 亦 是 科 長 獎 大 於 股 長, 此 或 許 是 科 層 體 系 早 將 科 長 列 為 關 鍵 職 位 之 定 見 二 業 務 性 質 原 則 雖 然 職 位 分 類 所 劃 分 之 職 等, 隨 著 科 技 發 展 不 斷 新 增, 但 其 業 務 性 質 仍 可 主 觀 的 認 定 蓋 屬 於 水 平 功 能 分 工 的 業 務, 其 職 等 儘 量 求 其 相 同, 但 在 水 平 分 工 上, 更 有 不 能 設 定 高 職 等 者, 係 因 該 類 業 務 不 但 不 具 政 策 性, 而 且 不 具 專 業 性 ; 比 較 傾 向 純 粹 操 作 的 工 作, 如 總 收 發, 其 不 但 不 可 能 有 14 職 等, 就 是 12 職 等, 亦 有 其 不 可 能 性 質 言 之, 業 務 性 質 係 就 任 何 一 個 機 關 2, 在 水 平 功 能 分 工 所 能 承 擔 之 角 色 而 定, 其 殆 可 分 為 業 務 單 位 與 幕 僚 單 位, 如 圖 三 所 示 : 2 所 稱 機 關 係 指 就 法 定 事 務, 有 決 定 並 表 示 國 家 意 思 於 外 部, 而 依 組 織 法 律 或 命 令 設 立, 行 使 公 權 力 之 組 織 ( 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 3 條 第 1 款 規 定 ) 5

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 機 首 關 長 B A A: 代 表 業 務 單 位 B: 代 表 幕 僚 單 位 圖 三 機 關 水 平 功 能 分 工 由 於 幕 僚 單 位 係 支 援 業 務 單 位, 而 業 務 單 位 係 機 關 使 命 達 成 之 任 務 編 組 因 之, 業 務 單 位 之 行 政 責 任 大 於 幕 僚 單 位, 以 致 幕 僚 單 位 之 職 等 多 半 低 於 業 務 單 位 ; 尤 其 若 干 幕 僚 單 位 係 屬 於 機 關 二 級 單 位 ( 如 會 計 人 事 ), 其 職 等 不 但 不 能 高 於 業 務 單 位, 甚 且 低 於 該 業 務 單 位, 始 符 工 作 與 職 等 相 稱 之 原 則 三 機 關 層 次 原 則 根 據 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 六 條 規 定, 中 央 機 關 分 為 四 級 : 院 為 一 級, 部 及 委 員 會 為 二 級, 署 及 局 為 三 級, 分 署 及 分 局 為 四 級 至 地 方 機 關 依 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 規 定, 無 論 直 轄 市 或 縣 ( 市 ) 均 分 為 三 級 : 直 轄 市 或 縣 ( 市 ) 政 府 為 一 級, 直 轄 市 政 府 所 屬 局 處 為 二 級, 處 大 隊 所 及 中 心 為 三 級 ; 縣 ( 市 ) 政 府 為 一 級, 縣 ( 市 ) 政 府 所 屬 局 為 二 級, 隊 所 為 三 級 至 縣 ( 市 ) 政 府 所 屬 處 為 一 級 單 位, 科 為 二 級 單 位 或 二 級 機 關 之 一 級 單 位, 股 或 稱 課 為 二 級 單 位 關 於 中 央 公 務 員 職 等 即 須 依 上 揭 機 關, 乃 至 機 關 內 部 單 位 之 編 排 層 次 (hierarchy) 劃 分 等 級, 如 圖 四 : 6

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 四 級 三 級 圖 四 二 級 一 級 處 署 長 部 長 院 長 長 中 央 機 關 首 長 職 等 設 定 特 任 特 任 三 簡 職 任 等 第 十 一 簡 職 任 等 第 十 院 長 為 特 任 政 務 職, 部 長 亦 為 特 任 政 務 職, 署 長 為 簡 任 第 十 三 職 等 常 務 職, 其 處 長 為 簡 任 第 十 一 職 等 常 務 職 地 方 機 關 亦 如 同 中 央 機 關, 就 其 公 務 員 職 等 依 下 列 圖 五 所 示 設 定 : 三 級 二 級 一 級 縣 ( 市 ) 長 處 長 ( 單 位 ) 局 長 ( 機 關 ) 隊 ( 所 ) 長 ( 機 關 ) 科 ( 組 ) 長 ( 單 位 ) 十 比 四 照 職 簡 等 任 第 二 簡 職 任 等 第 十 簡 職 任 等 第 八 ~ 九 圖 五 地 方 機 關 ( 單 位 ) 首 長 ( 主 管 ) 職 等 設 定 由 圖 五 中, 可 發 現 地 方 機 關 分 為 三 級 : 其 機 關 首 長 或 單 位 主 管, 係 以 縣 ( 市 ) 長 職 等 ( 比 照 簡 任 第 14 職 等 ) 為 最 高, 逐 次 分 級 設 定 固 然 地 制 法 業 將 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 機 關 首 長 之 職 等 連 同 縣 ( 市 ) 政 府 內 部 一 級 單 位 主 管, 二 分 之 一 明 定 為 比 照 簡 任 第 12 職 等 之 政 務 職, 則 各 該 原 本 等 同 設 計 職 等 之 一 級 單 位 主 管, 以 及 府 外 之 所 屬 一 級 機 關 首 長, 如 依 權 責 相 稱 原 則, 即 當 設 定 為 簡 任 第 12 職 等 之 事 務 官 雖 說 法 定 政 務 職, 並 不 即 須 有 同 等 之 常 務 職 ; 質 言 之, 即 使 常 務 之 業 務 主 管, 未 必 即 須 有 同 等 之 幕 僚 主 管 之 職 等 設 計 但 此 種 理 論, 如 就 公 務 人 員 任 用 法 第 6 條, 所 明 定 職 等 係 依 職 責 程 度 業 務 7

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 性 質 及 機 關 層 次 三 原 則 設 定, 則 縣 ( 市 ) 政 府 內 部 一 級 單 位 之 二 分 之 一 政 務 職, 規 制 為 比 照 簡 任 第 12 職 等, 則 其 非 政 務 職 之 其 他 二 分 之 一 常 務 職, 亦 應 以 簡 任 第 12 職 等 任 用, 始 符 衡 平 法 理 ; 何 況 該 二 分 之 一 職 位 係 彈 性 設 計 ; 亦 即 前 任 以 比 照 簡 任 第 12 職 等 任 用, 後 任 卻 改 以 簡 任 第 11 職 等 任 用, 豈 不 矛 盾? 但 行 政 院 與 考 試 院 卻 因 特 殊 的 政 治 考 慮, 而 推 遲 核 定 該 職 稱 官 職 等 之 調 整 3 第 二 節 地 方 公 務 人 員 職 等 設 定 的 影 響 因 子 由 於 臺 灣 的 公 務 員 法 制, 並 不 採 用 中 央 與 地 方 分 立 的 雙 軌 制 (dualism), 而 係 一 般 單 一 國 家 慣 用 的 中 央 與 地 方 公 務 員 一 體 適 用 的 單 軌 制 (monism), 以 致 地 方 公 務 員 職 等 設 定, 尚 須 考 量 中 央 公 務 員 職 等 的 衡 平 性, 而 且 即 使 同 屬 地 方 公 務 員 因 機 關 層 級 的 高 低, 亦 須 有 長 幼 有 序 的 倫 理 位 階 此 外, 職 等 變 動 之 最 具 實 惠 效 益, 就 是 薪 資 結 構 的 配 合 調 整 基 於 上 揭 認 知, 可 知 職 等 設 定 的 影 響 因 子, 包 括 : 一 地 方 與 中 央 公 務 員 職 等 的 基 本 衡 平 設 計 中 央 銓 敘 機 關 在 規 劃 公 務 員 職 務 列 等 表 時, 須 考 量 中 央 與 地 方 公 務 員 職 等 之 衡 平, 如 圖 六 所 示 地 方 機 關 職 等 中 央 機 關 職 等 圖 六 中 央 與 地 方 機 關 公 務 員 職 等 衡 平 設 計 思 維 3 據 本 研 究 訪 視 相 關 單 位 了 解, 關 於 縣 ( 市 ) 政 府 內 部 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 明 定 二 分 之 一 以 比 照 簡 任 第 12 職 等 政 務 職 任 用 後, 行 政 院 與 考 試 院 雖 有 所 爭 議, 但 迄 今 尚 未 解 決 另 二 分 之 一 常 務 職 之 處 長 職 等, 亦 改 為 簡 任 第 十 二 職 等 之 任 用, 即 係 考 量 地 方 財 政 不 良, 而 推 遲 調 整 時 程 8

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 基 本 上, 中 央 與 地 方 公 務 員 職 等 之 設 計, 係 低 職 等 儘 量 求 其 等 同, 且 以 科 長 關 鍵 職 位 為 分 水 嶺, 科 長 以 上 中 央 公 務 員 愈 高 階 職 位, 其 職 等 愈 高, 而 在 地 方 則 須 先 確 立 其 最 高 職 位, 再 逐 級 下 降 排 序 所 謂 衡 平 設 計 (equal design) 應 係 機 制 設 計 的 思 維, 而 非 設 計 的 操 作 此 由 下 列 規 定 得 知 : 1. 各 機 關 各 官 等 員 額 之 配 置 比 例, 依 各 機 關 組 織 編 制 之 官 等 員 額 配 置 2. 委 任 員 額 比 例, 不 得 低 於 一 覽 表 所 列 委 任 比 例 3. 簡 任 員 額 比 例, 不 得 高 於 一 覽 表 所 列 簡 任 比 例 4. 列 委 ( 薦 ) 任 至 薦 ( 簡 ) 任 者, 以 薦 ( 簡 ) 任 員 額 計 之 5. 列 委 任, 部 分 員 額 得 列 薦 任 者, 依 其 編 制 員 額 數 二 分 之 一, 分 別 委 任 薦 任 計 之 6. 列 薦 任, 部 分 員 額 得 列 簡 任 者, 按 其 機 關 層 級, 分 別 依 其 編 制 員 額 數 二 分 之 一 或 三 分 之 一, 以 簡 任 計 之 7. 列 委 ( 薦 ) 任 或 薦 ( 簡 ) 任 者, 依 其 編 制 員 額 三 分 之 一 三 分 之 二, 分 別 以 委 ( 薦 ) 任 薦 ( 簡 ) 任 員 額 計 之 8. 各 機 關 定 有 官 等 職 等 之 員 額 總 數 達 二 十 人 以 上 者, 應 置 委 任 第 一 職 等 至 第 三 職 等 之 職 稱 其 配 置 員 額 最 低 標 準, 未 滿 30 人 者,1 人 ; 滿 30 人, 未 滿 50 人 者,2 人 ; 滿 50 人 者,3 人 每 增 加 50 人 增 置 1 人, 但 滿 200 人 以 上,6 人 9. 各 機 關 委 任 官 等 員 額 應 置 委 任 第 三 職 等 至 第 五 職 等 之 職 稱 其 配 置 員 額 比 例 不 得 低 於 委 任 官 等 員 額 比 例 20% 10. 各 機 關 列 委 任 第 四 職 等 至 第 五 職 等, 部 分 員 額 得 列 薦 任 第 六 職 等 職 稱 之 員 額 數, 不 得 低 於 列 委 任 第 五 職 等 或 第 六 職 等 至 第 七 職 等 職 稱 員 額 數 之 六 分 之 一 11. 各 機 關 定 有 官 等 職 等 員 額 之 總 數 達 20 人 以 上 者, 應 置 薦 任 第 七 職 等 以 下 之 薦 任 官 等 職 稱, 中 央 機 關 不 得 低 於 薦 任 員 額 50%, 但 安 全 機 關 不 得 低 於 5%; 直 轄 市 及 縣 ( 市 ) 不 得 低 於 薦 任 員 額 60%, 9

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 直 轄 市 政 府 法 制 機 關 不 得 低 於 20% 直 轄 市 二 級 機 關 及 縣 ( 市 ) 所 屬 機 關 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 不 得 低 於 薦 任 員 額 70% 由 上 揭 於 各 機 關 職 稱 及 官 等 職 等 員 額 配 置 準 則 之 規 定, 可 知 職 等 之 調 整 受 到 官 等 及 職 稱 的 限 制, 而 且 中 央 機 關 限 制 較 少, 就 其 官 等 或 職 等 之 設 定, 亦 較 有 利 於 各 該 中 央 機 關 組 織 編 制 的 設 計 因 之, 主 管 機 關 在 設 定 或 調 整 各 級 機 關 公 務 員 職 等 時, 雖 強 調 中 央 與 地 方 的 衡 平 設 計, 但 其 原 始 職 稱 職 等 配 置 立 足 點, 並 未 等 同 ; 衹 能 說 水 漲 船 高 的 組 織 設 計, 係 中 央 與 地 方 公 務 員 職 等 調 整 過 程 中 有 待 突 破, 以 回 歸 實 質 衡 平 的 機 制 設 計 者 二 地 方 公 務 員 層 級 間 職 等 的 行 政 倫 理 設 計 地 方 公 務 員 如 以 直 轄 市 而 言, 其 官 等 員 額 配 置 比 例, 如 表 一 所 示, 而 縣 ( 市 ) 之 官 等 員 額 配 置 比 例, 如 表 二 由 上 揭 直 轄 市 與 縣 ( 市 ) 之 官 等 員 額 配 置 情 形, 即 知 即 使 是 地 方 政 府 之 組 織 編 制, 亦 有 顯 著 差 異, 縣 ( 市 ) 不 僅 官 等 偏 多 委 任, 而 且 許 多 極 需 要 專 業 之 法 制 及 工 程 機 關, 竟 然 完 全 無 較 高 官 等 ( 指 簡 任 ) 人 員 之 員 額 配 置, 其 專 業 人 力 資 源 自 然 顯 得 不 足 不 但 無 法 提 高 服 務 品 質, 甚 至 難 以 達 成 上 級 交 辦 的 任 務 地 方 公 務 員 層 級 間 官 職 等 區 隔, 固 然 屬 行 政 倫 理 (administrative ethics) 的 必 要 設 計, 問 題 是 諸 如 地 方 政 府 幕 僚 長, 如 早 先 的 縣 ( 市 ) 政 府 主 任 秘 書 或 現 改 稱 秘 書 長, 其 職 等 究 應 如 何 設 定? 或 許 因 自 臺 灣 實 施 地 方 自 治 以 來, 即 在 地 方 行 政 首 長 下 置 主 任 秘 書, 且 因 未 置 地 方 副 首 長, 以 致 長 久 以 來 主 任 秘 書 即 扮 演 準 副 首 長 的 行 政 幕 僚 長 角 色 ; 其 職 等 亦 因 而 較 其 他 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 單 位 主 管 或 所 屬 一 級 機 關 首 長 高 一 職 等 此 種 高 一 職 等 現 象, 不 但 造 成 幕 僚 長 常 以 4 副 首 長 自 况, 且 有 可 能 衍 生 越 權 或 濫 權 之 嫌 事 實 上, 地 方 政 府 之 秘 書 長, 在 地 方 自 治 法 制 化 後, 因 已 專 置 地 方 行 政 副 首 長, 致 該 幕 僚 長 已 無 代 地 方 行 首 長 執 行 副 首 長 角 色 與 功 能 的 事 實 需 要, 就 應 回 歸 行 政 幕 僚 長 的 角 色 功 能 其 職 等 設 定 就 宜 以 此 職 位 運 作 基 4 縣 ( 市 ) 或 直 轄 市 在 地 方 自 治 未 法 制 化 前, 不 論 稱 主 任 秘 書 或 秘 書 長, 皆 常 因 無 地 方 行 政 副 首 長 之 編 制, 而 由 其 扮 演 協 調 折 衝 或 代 決 之 角 色, 致 有 予 人 形 同 準 副 首 長 之 錯 覺 如 稍 有 不 慎, 該 等 人 員 即 有 逾 越 幕 僚 長 之 行 政 倫 理, 而 擅 專 公 事 之 情 事 10

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 礎, 做 合 理 的 調 整 臺 北 市 與 高 雄 市 改 制 直 轄 市, 並 施 行 直 轄 市 長 直 接 民 選 以 來, 秘 書 長 設 定 為 簡 任 第 13 至 第 14 職 等, 即 已 顯 著 提 昇 行 政 幕 僚 長 的 位 階 蓋 各 該 直 轄 市 之 一 級 機 關 首 長, 係 比 照 簡 任 第 13 職 等 政 務 官, 彼 等 與 秘 書 長 並 無 上 下 的 指 揮 監 督 服 從 關 係 ; 亦 即 該 等 一 級 機 關 首 長 係 直 接 向 市 長 負 責 的 政 務 職 人 員 5 5 直 轄 市 與 縣 ( 市 ) 政 府 之 政 務 職 人 員, 係 隨 地 方 行 政 首 長 同 進 退, 並 不 向 行 政 幕 僚 長 負 責 事 實 上, 如 政 務 職 向 常 務 職 負 責, 亦 有 違 行 政 倫 理 之 組 織 設 計 11

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 表 一 直 轄 市 議 會 直 轄 市 政 府 及 所 屬 一 級 機 關 官 等 員 額 配 置 一 覽 表 各 官 等 比 例 % 機 關 類 別 簡 任 委 任 備 註 議 會 30 30 府 本 部 25 25 法 制 機 關 15 15 工 程 機 關 10 15 訓 練 機 關 10 20 行 政 機 關 10 30 直 轄 市 政 府 所 屬 二 級 機 關 以 下 機 關 ( 含 二 級 機 關 ) 國 中 國 小 - 25 工 程 機 關 訓 練 機 關 動 ( 植 ) 物 檢 疫 機 關 其 他 各 級 學 校 其 他 機 關 ( 本 一 覽 表 已 有 規 定 者, 除 外 ) - 30 各 區 公 所 地 政 事 務 所 環 保 機 關 社 會 福 利 機 關 - 35 社 教 文 化 機 關 戶 政 事 務 所 稅 捐 稽 徵 處 集 中 支 付 處 - 40 交 通 行 政 機 關 - 45 托 兒 所 - 50 資 料 來 源 : 銓 敘 部 網 站 (98.7.28 下 載 ) 12

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 表 二 縣 ( 市 ) 議 會 縣 ( 市 ) 政 府 及 其 所 屬 機 關 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 及 其 所 屬 機 關 官 等 員 額 配 置 一 覽 表 各 官 等 比 例 % 機 關 類 別 簡 任 委 任 備 註 議 會 30 30 縣 市 政 府 10 30 各 級 學 校 - 20 衛 生 局 - 25 地 政 事 務 所 社 教 文 化 機 關 環 保 機 關 家 畜 疾 病 防 治 所 動 ( 植 ) 物 防 疫 所 研 究 機 關 風 景 區 管 理 所 其 它 機 關 ( 本 一 覽 表 已 有 規 定 者, 除 外 ) - 30 區 公 所 鄉 鎮 市 公 所 社 會 福 利 機 關 殯 儀 館 ( 縣 市 ) 交 通 行 政 機 關 - 35 戶 政 事 務 所 稅 捐 稽 徵 處 - 40 托 兒 所 - 50 資 料 來 源 : 銓 敘 部 網 站 (98.7.28 下 載 ) 13

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 各 官 等 比 例 % 機 關 類 別 簡 任 委 任 備 註 雙 軌 制 機 關 國 立 台 灣 大 學 醫 學 院 附 設 醫 院 國 立 成 功 大 學 醫 學 院 附 設 公 立 醫 療 機 構 醫 院 及 行 政 院 退 除 役 官 兵 輔 導 委 員 會 台 北 台 中 高 雄 榮 民 總 醫 院 其 他 5-40 40 警 察 機 關 - 30 消 防 機 關 直 轄 市 縣 市 -- 30 40 資 料 來 源 : 銓 敘 部 網 站 (98.7.28 下 載 ) 14

第 二 章 地 方 公 務 員 職 等 設 定 的 基 本 原 則 與 影 響 因 子 對 於 地 方 公 務 員 的 職 等 設 計, 如 能 基 於 行 政 倫 理 重 新 規 劃 和 設 計, 並 且 重 視 領 導 統 御 的 領 導 (leadership) 功 能, 以 建 構 符 合 現 代 公 共 治 理 (public governance) 的 組 織 體 系, 自 然 可 以 提 昇 行 政 服 務 效 能 誠 然 地 方 服 務 工 作 不 一 定 需 要 創 新, 但 為 提 昇 服 務 品 質, 以 及 帶 動 地 方 發 展 ; 尤 其 際 此 追 求 永 續 發 展 的 環 保 綠 化 世 代, 其 人 力 資 源 的 專 業 性 正 需 要 合 宜 的 職 稱 及 官 職 等 的 配 置, 始 克 甄 補 優 秀 的 人 才, 以 為 各 該 社 區 做 出 最 具 發 展 性 的 貢 獻 此 際 宜 由 行 政 倫 理 為 主 幹, 建 構 新 的 地 方 官 僚 體 系, 實 屬 刻 不 容 緩 的 要 務 之 一 三 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 合 理 薪 資 設 計 固 然 形 式 上 公 務 員 關 注 職 等 的 調 整, 但 職 等 的 調 整, 並 非 如 同 立 法 院 祇 要 修 正 地 方 制 度 法, 即 可 達 致 事 實 上, 職 稱 職 等 之 調 整 具 有 直 接 的 效 益 與 間 接 的 效 益 前 者, 呈 現 個 人 在 官 僚 體 系 的 角 色 變 動, 而 且 是 角 色 愈 來 愈 重 要, 可 為 國 家 社 會 多 所 作 為, 係 屬 於 名 譽 上 之 效 益 ; 後 者, 呈 現 個 人 薪 資 所 得 的 實 質 增 加 ; 此 因 臺 灣 的 公 務 員 俸 給 係 依 其 官 職 等 而 給 付 其 薪 資 設 若 職 等 調 高, 則 其 每 月 支 領 之 薪 資, 甚 至 包 括 嗣 後 退 休 金 給 付, 皆 將 全 面 調 高, 此 乃 實 質 上 的 效 益 就 因 公 務 員 職 等 調 整, 影 響 各 自 的 薪 資 所 得, 所 以 在 設 定 職 稱 職 等 時, 亦 須 分 析 合 理 的 薪 資 結 構 此 謂 合 理 的 薪 資 結 構, 就 是 建 構 策 略 性 待 遇 (strategic pay); 亦 即 : 政 府 部 門 因 應 其 特 有 內 外 在 環 境 及 其 變 動 下, 為 尋 求 與 國 家 發 展 策 略 及 其 他 人 力 資 源 管 理 政 策 之 間 的 最 佳 匹 配 程 度, 所 採 取 各 種 關 鍵 性 的 待 遇 政 策 或 決 定 ( 林 文 燦 2009:17) 此 說 明 策 略 性 待 遇 旨 在 提 升 服 務 績 效, 因 應 環 境 變 遷 及 符 合 組 織 發 展 彈 性 蓋 公 務 員 所 以 從 事 公 眾 服 務, 係 將 公 眾 服 務 視 為 一 種 職 業 (profession), 而 且 是 可 為 國 家 和 社 會 多 所 作 為 的 服 務 事 業 因 之, 其 具 有 受 領 薪 資 的 權 利, 受 薪 係 公 務 員 所 以 須 盡 心 盡 力 服 務 的 充 要 條 件 在 單 軌 制 的 設 計 下, 地 方 公 務 員 的 待 遇 制 度 自 然 全 國 一 致, 但 全 15

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 國 一 致 固 有 其 公 平 性, 卻 缺 乏 其 激 勵 性 此 當 係 地 方 公 務 員 服 務 受 人 詬 病 的 原 因 所 在 為 能 激 勵 基 層 公 務 員 的 服 務 效 能, 對 於 地 方 公 務 員 的 官 職 等 如 能 酌 予 調 整, 或 許 是 一 種 很 能 看 出 效 果 的 改 革 措 施 問 題 是 政 府 已 多 年 來 未 曾 調 整 待 遇, 而 且 正 逢 行 政 改 革 尚 未 就 緒 ; 尤 值 政 府 財 政 困 頓 之 秋, 即 使 調 整 職 等, 亦 須 相 對 提 高 待 遇, 將 容 易 遭 致 大 眾 媒 體 的 非 議 因 之, 對 於 地 方 公 務 員 職 等 的 調 整, 如 擬 由 建 構 合 理 的 薪 資 結 構, 固 係 職 等 調 整 的 必 然 效 果 ; 反 之, 建 構 所 謂 合 理 的 薪 資 結 構 或 謂 策 略 性 待 遇 機 制, 在 當 下 即 必 然 要 以 職 等 調 整 最 為 簡 便 此 二 者 形 成 套 套 邏 輯 (total logic) 唯 因 受 限 於 政 府 公 共 財 政 (public finance) 之 困 境, 地 方 公 務 員 此 時 進 行 職 等 調 整 必 然 受 阻, 其 來 有 自 矣! 儘 管 地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 時 機 並 不 適 當, 但 地 方 制 度 法 修 正 案 係 由 立 法 委 員 所 提 出, 其 在 修 正 時 機 上 必 有 所 考 量 此 外 地 方 公 務 員 法 制 之 建 構, 已 至 全 面 檢 討 和 改 造 之 際, 設 能 由 政 策 面 進 行 整 體 機 制 之 效 能 評 估, 再 為 合 理 化 之 機 制 設 計, 甚 至 逕 自 設 計 雙 軌 制 下 之 地 方 公 務 員 法 制, 其 實 亦 非 不 可 16

第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 依 憲 法 第 一 百 零 八 條 第 一 項 第 十 一 款 之 規 定 中 央 及 地 方 官 吏 之 銓 敘, 任 用, 糾 察 及 保 障 為 屬 中 央 立 法 並 執 行 之, 或 交 由 省 縣 執 行 之 事 項 質 言 之, 公 務 員 之 銓 敘 係 中 央 權 限, 但 其 相 關 機 關 之 權 責 如 何, 係 探 討 該 等 問 題 首 該 了 解 者 此 外, 解 決 方 案 如 何 研 擬, 始 符 事 實 需 要, 亦 係 當 前 解 決 該 等 棘 手 問 題 的 先 決 條 件 之 一 第 一 節 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 權 責 機 關 分 工 由 於 職 務 列 等 表 係 依 公 務 人 員 任 用 法 第 六 條 授 權, 由 考 試 院 訂 定, 屬 行 政 程 序 法 第 一 百 五 十 條 所 稱 之 法 規 命 令 ; 依 中 央 法 規 標 準 法 第 七 條 須 於 發 布 時, 即 送 立 法 院 查 照 唯 該 職 務 列 等 表 係 由 銓 敘 部 擬 訂, 提 請 考 試 院 院 會 通 過 因 之, 公 務 員 職 等 之 調 整, 其 法 定 權 責 機 關, 包 括 : 銓 敘 部 考 試 院 ; 唯 公 務 員 職 等 調 整 所 涉 對 象, 以 行 政 院 暨 其 所 屬 機 關 居 多, 行 政 院 人 事 行 政 局 在 職 務 列 等 表 調 整 過 程 中, 亦 扮 演 極 為 重 要 的 輔 助 角 色 今 就 地 方 公 務 員 的 職 等 調 整 而 言, 亦 如 前 述 ; 唯 地 方 政 府 擁 有 職 等 調 整 建 議 權, 固 不 待 言 在 此 值 得 贅 言 者, 即 地 方 制 度 法 公 布 施 行 後, 地 方 政 府 據 聞 常 有 經 由 立 法 委 員 提 案, 修 正 事 涉 地 方 公 務 員 官 制 官 規 之 情 事 1 此 種 由 立 法 委 員 提 案 而 非 行 政 院, 或 非 執 政 黨 黨 團 提 案, 以 變 動 文 官 制 度 的 立 法 例, 應 非 憲 政 主 義 之 五 權 分 立 精 神, 或 有 悖 憲 政 核 心 價 值 蓋 文 官 制 度 係 經 由 嚴 密 的 組 織 設 計, 以 及 多 年 的 績 效 評 估, 始 加 確 認, 須 力 求 穩 定, 俾 符 組 織 恆 定 原 則 (the principle of organizational stability) 立 法 機 關 受 限 於 專 業 人 力 之 不 足, 以 及 政 治 立 場 之 偏 頗, 宜 在 文 官 制 度 上 扮 演 政 策 合 法 化 (policy legitimation), 而 絕 不 宜 扮 演 政 策 規 劃 (policy formulation) 的 立 法 角 色 (legislative role) 行 政 院 組 織 法 第 六 條 規 定 : 行 政 院 經 行 政 院 會 議 及 立 法 院 之 議 決, 得 增 設 裁 併 各 部 各 委 員 會 或 其 他 所 屬 機 關 即 在 說 明 立 法 院 對 行 政 院 組 織 法 係 被 動 的 行 使 議 決 權, 而 非 行 使 提 案 1 自 民 國 88 年 1 月 25 日, 公 布 施 行 地 方 制 度 法 以 來, 該 法 已 歷 經 八 次 修 正, 衹 有 最 近 2 次 係 內 政 部 或 謂 行 政 院 提 案 修 正, 其 餘 皆 由 立 法 委 員 或 黨 團 領 銜 提 案 17

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 權, 其 道 理 即 在 此 2 地 方 制 度 法 第 六 十 二 條 所 以 賦 予 地 方 議 會, 有 對 地 方 政 府 組 織 自 治 條 例 行 使 同 意 權 之 權 利, 卻 不 明 定 其 具 有 組 織 法 案 提 案 權, 所 持 的 行 政 保 留 原 則, 其 道 理 亦 在 此 立 法 院 經 由 權 利 當 事 人 之 請 託 未 詳 加 研 析 或 評 估, 即 逕 行 提 案 修 正 地 方 制 度 法 事 涉 地 方 機 關 組 織 的 相 關 規 定, 實 不 值 為 訓 茲 將 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 權 責 分 工, 以 圖 七 示 之 行 政 院 人 事 行 政 局 協 助 銓 敘 部 修 正 職 務 列 等 表 職 務 列 等 表 由 銓 敘 部 擬 訂 修 正 案 建 議 徵 詢 地 方 政 府 建 議 修 正 職 務 列 等 表 建 議 徵 詢 送 請 考 試 院 院 會 審 議 職 務 列 等 表 修 正 案 考 試 院 修 正 發 布 職 務 列 等 表 立 法 院 對 職 務 列 等 表 備 查 立 法 院 逕 行 修 正 地 方 制 度 法 變 動 地 方 文 官 體 系 圖 七 地 方 公 務 員 職 等 調 整 權 責 分 工 由 上 揭 圖 示 中 可 以 發 現 : 1. 關 於 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 法 定 權 責 機 關 為 銓 敘 部 考 試 院, 而 行 政 院 人 事 行 政 局 係 輔 助 機 關, 立 法 院 僅 具 職 務 列 等 表 法 規 命 令 之 備 案 角 色 ; 至 於 地 方 政 府 對 人 事 官 制 具 建 議 權, 固 不 待 言 2 正 在 立 法 院 審 議 中 的 行 政 院 組 織 法 第 六 條, 竟 將 之 廢 止, 而 且 推 拖 已 於 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 明 定, 實 有 權 力 分 立 認 知 上 之 欠 缺 18

第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 2. 唯 當 今 地 方 文 官 體 系, 卻 因 立 法 院 擅 自 修 改 法 制, 且 係 毫 無 配 套 的 隨 興 修 正, 肇 致 當 今 地 方 文 官 體 系 的 紊 亂, 令 人 不 解 3. 嗣 後 公 務 員 體 系 唯 有 堅 守 立 法 機 關 係 政 策 合 法 化 的 機 制, 儘 量 依 組 織 保 留 等 同 行 政 保 留 之 憲 政 精 神, 始 克 維 繫 文 官 體 系 之 穩 定 完 整 性 與 體 系 性 第 二 節 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 對 於 本 研 究 的 主 要 爭 議 問 題, 係 源 自 於 民 國 九 十 六 年 六 月, 立 法 院 經 由 二 組 立 法 委 員 分 別 提 案 條 正 通 過 地 方 制 度 法 第 56 條 及 第 62 條 後, 因 事 涉 地 方 關 鍵 職 位 公 務 員 職 等 調 整, 遲 延 至 今 尚 未 定 案 所 引 起 的 爭 議 事 件 關 於 該 一 問 題 緣 起, 可 參 見 附 錄 - 條 正 公 布 地 方 制 度 法 第 52 條 及 第 62 條 後 地 方 公 務 員 職 等 調 整 爭 議 為 便 於 了 解 梗 概, 茲 以 圖 八 說 明 之 由 圖 八 可 以 發 現 下 列 爭 議 問 題 : 1. 地 方 公 務 員 關 鍵 職 位 秘 書 長, 局 處 長 及 科 長 之 職 等, 已 依 立 法 院 修 正 意 旨 調 整, 但 生 效 日 期 因 行 政 院 基 於 地 方 財 政 困 難 考 量, 仍 然 未 定 2. 地 方 公 務 員 因 地 制 法 修 正, 而 涉 及 人 事 主 計 及 政 風 一 條 鞭 制 度 是 否 廢 止 問 題 的 爭 議, 行 政 院 雖 已 有 廢 止 的 函 釋 或 說 優 先 適 用 地 制 法 之 解 釋, 但 考 試 院 似 有 不 同 看 法, 仍 亟 待 澄 清 3. 地 方 公 務 員 職 等 調 整 爭 議, 多 因 經 由 立 法 委 員 逕 行 提 案 修 正 地 制 法 引 起, 嗣 後 如 何 堅 持 組 織 保 留 原 則 之 憲 政 精 神, 則 是 值 得 探 討 的 公 共 議 題 ( 參 照 憲 法 增 修 條 文 第 三 條 第 三 項 第 四 項 規 定 意 旨 ) 19

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 95.10.05 研 商 經 續 會 決 議, 調 整 提 高 縣 ( 市 ) 公 務 人 員 職 務 列 等 95.10.25 研 商 調 整 提 高 關 鍵 性 職 務 範 圍 圖 八 地 方 公 務 員 職 等 調 整 爭 議 經 過 95.12.04 二 組 立 法 委 員 提 出 地 制 法 第 56 62 二 條 修 正 案 立 法 院 內 政 及 民 族 法 制 二 委 員 會 併 案 討 論 96.06.08 立 法 院 黨 團 協 商 96.06.14 地 制 法 第 56 62 條 修 正 案 立 法 院 三 讀 通 過 96.07.11 總 統 公 布 地 制 法 第 56 62 條 修 正 案 內 政 部 研 商 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 部 分 條 文 修 正 96.8.13 行 政 院 人 事 行 政 局 召 開 機 關 職 務 列 等 檢 討 調 整 座 談 會 96.09.06 內 政 部 研 商 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 部 分 條 文 修 正 第 三 次 會 議 96.09.27 行 政 院 人 事 局 規 劃 縣 ( 市 ) 政 府 職 務 架 構 模 擬 作 業 會 議 96.09.29 銓 敘 部 研 商 配 合 地 制 法 修 正 通 盤 檢 討 職 務 列 等 會 議 96.10.12 銓 敘 部 擬 具 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 結 構 調 整 之 職 務 配 置 96.11.28 銓 敘 部 研 商 草 案 會 議 96.12.06 內 政 部 修 正 發 布 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 部 分 條 文 96.12.11 銓 敘 部 研 商 各 機 關 職 稱 及 官 職 等 員 額 配 置 準 則 修 正 第 二 次 會 議 96.12.27 銓 敘 部 研 商 縣 ( 市 ) 政 府 辦 理 組 織 編 制 相 關 事 宜 會 議 97.1.25 內 政 部 函 釋 地 方 制 度 法 及 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 優 先 適 用 97.03.25 行 政 院 核 釋 優 先 適 用 地 制 法 97.06.27 立 法 院 54 位 委 員 提 案 修 正 56 62 及 82 條 97.07.02 立 法 院 黨 團 協 商 地 方 公 務 員 職 等 調 整 97.07.23 行 政 院 人 事 行 政 局 檢 送 修 正 準 則 建 議 表 及 警 察 官 職 務 等 階 97.08.21 考 試 院 院 會 通 過 通 盤 檢 討 公 務 人 員 職 務 列 等 97.12.09 行 政 院 人 事 行 政 局 討 論 銓 敘 部 書 函 公 務 人 員 職 等 調 整 地 方 政 府 所 需 增 加 人 事 經 費 之 負 擔 意 願 案 98.03.05 考 試 院 院 會 通 過 通 盤 檢 討 公 務 人 員 職 務 列 等 及 警 察 官 職 務 等 階 ; 唯 生 效 日 期 另 議 98.03.31 內 政 部 函 釋 縣 ( 市 ) 政 府 設 立 人 事 處 會 計 處 之 合 法 性, 但 所 屬 機 關 一 級 單 位 則 須 稱 科 98.04.16 考 試 院 將 銓 敘 部 函 陳 地 方 機 關 職 務 列 等 表 修 正 案 交 全 院 審 查 會 審 查 98.06 考 試 院 備 查 各 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 機 關 組 織 規 程 暨 編 制 表 修 正 案 ; 唯 不 同 意 行 政 院 先 前 廢 止 一 條 鞭 之 函 釋 20

第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 一 關 鍵 職 位 的 職 等 調 整 原 則 規 制 所 謂 關 鍵 職 位, 法 無 明 定, 應 係 行 政 體 系 中 扮 演 機 關 組 織 任 務 達 成 的 負 責 層 級, 比 如 附 屬 機 關 係 指 為 處 理 技 術 性 或 專 門 性 業 務 之 需 要, 劃 出 部 分 權 限 及 職 掌, 另 成 立 隸 屬 之 專 責 機 關 ( 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 三 條 第 三 款 ) 因 之, 其 附 屬 機 關 負 責 人, 以 內 政 部 營 建 署 言 之, 其 署 長 固 係 關 鍵 職 位, 而 該 署 之 業 務 單 位 - 組 別, 各 該 組 長 科 長 皆 係 決 定 該 署 專 業 之 負 責 人, 皆 屬 關 鍵 職 位 就 縣 ( 市 ) 政 府 而 言, 縣 ( 市 ) 長 係 地 方 行 政 首 長, 為 該 地 方 政 府 最 具 關 鍵 的 政 策 成 敗 負 責 人 ; 其 次 為 直 接 向 縣 ( 市 ) 長 負 責 的 一 級 單 位 主 管 - 處 長 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 - 局 長 ; 再 其 次 為 二 級 單 位 主 管 - 科 長 及 一 級 機 關 之 一 級 單 位 主 管 - 科 長 此 說 明 縣 ( 市 ) 政 府 對 於 特 定 業 務 處 理 成 敗, 具 關 鍵 職 位 者 為 縣 ( 市 ) 長 局 長 ( 機 關 ) 或 處 長 ( 單 位 ) 科 長 再 下 尚 有 股 長 之 設 置, 亦 屬 關 鍵 職 位 此 可 圖 九 示 之 : 縣 ( 市 長 比 照 簡 任 第 14 職 等 局 處 長 比 照 簡 任 第 12 職 等 科 長 薦 任 第 9 職 等 股 長 薦 任 第 7 職 等 圖 九 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位 職 等 規 劃 架 構 由 圖 九 顯 示, 職 稱 職 等 設 計 係 分 層 規 劃, 如 設 定 縣 ( 市 ) 長 支 領 比 照 簡 任 第 14 職 等 待 遇, 則 其 下 屬 關 鍵 職 位, 如 局 處 長 可 以 比 照 簡 任 第 12 職 等 政 務 職 任 用 ; 再 下 之 關 鍵 職 位, 科 長 則 以 薦 任 第 九 職 等 設 定 其 理 由 包 括 : ( 一 ) 中 央 部 會 及 直 轄 市, 其 一 級 機 關 或 單 位 下 之 科, 皆 設 定 為 薦 任 第 九 職 等, 在 縣 ( 市 ) 政 府 職 位 明 定 課 改 科 後, 基 於 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 之 組 織 設 計 考 量, 就 宜 採 取 等 同 之 職 等 設 定 ( 二 ) 唯 有 將 科 長 設 定 為 薦 任 第 九 職 等, 始 可 呈 現 縣 ( 市 ) 政 府 一 21

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 級 單 位 或 一 級 機 關 首 長 之 列 等 比 照 簡 任 第 十 二 職 等 政 務 職 蓋 局 ( 處 ) 長 下 置 副 局 ( 處 ) 長 及 其 他 參 贊 職 位, 如 專 門 委 員 參 議 秘 書 視 察 等, 皆 須 授 予 適 當 的 職 等 調 整, 始 有 較 顯 著 的 職 等 區 隔 之 設 定 ( 三 ) 地 方 制 度 法 第 56 條, 既 將 副 縣 ( 市 ) 長 二 分 之 一 一 級 單 位 主 管 或 機 關 首 長 分 別 明 定 為 比 照 簡 任 十 三 職 等 第 十 二 職 等 政 務 職 其 立 法 理 由, 復 說 明 科 長 應 明 定 為 薦 任 第 九 職 等, 其 立 論 基 礎 與 本 研 究 相 同 由 於 地 方 制 度 法 依 以 往 立 法 例 均 衹 規 定 政 務 職 之 職 等, 其 為 事 務 官 常 務 職, 究 竟 如 何 設 定, 法 無 明 定 ; 唯 依 直 轄 市 自 治 法 及 省 縣 自 治 法 施 行 時, 對 於 人 事 主 計 警 察 及 政 風 等 四 機 關 首 長, 係 參 照 其 他 直 轄 市 一 級 機 關 之 比 照 簡 任 第 十 三 職 等 位 階, 設 定 上 開 事 務 官 為 簡 任 第 十 三 職 等 常 務 職 據 此 行 政 慣 例, 則 縣 ( 市 ) 政 府 中 未 設 定 為 政 務 職 之 一 級 單 位 主 管, 或 一 級 機 關 首 長, 即 宜 以 簡 任 第 十 二 職 等 常 務 職 任 用, 始 符 機 關 間 衡 平 之 職 稱 職 等 設 定 原 則 對 於 另 一 引 起 爭 議 之 職 稱, 係 縣 ( 市 ) 政 府 之 秘 書 長 (secretary general) 理 論 上 在 專 置 副 縣 ( 市 ) 長 後, 其 已 由 準 首 長 回 復 到 機 關 幕 僚 長 (chief staff) 角 色 就 幕 僚 單 位 而 言, 其 固 係 關 鍵 職 位, 但 其 位 階 並 不 比 一 級 單 位 主 管 或 機 關 首 長 高 ; 就 部 會 而 言, 其 主 任 秘 書 設 定 為 簡 任 第 十 二 等, 即 與 司 處 長 之 一 級 單 位 主 管 平 行, 卻 比 部 會 附 屬 機 關 首 長 簡 任 第 十 三 職 等 低 一 職 等 目 前 北 高 二 直 轄 市, 其 秘 書 長 係 以 簡 任 第 十 三 至 第 十 四 職 等 跨 等 設 定, 副 秘 書 長 亦 係 以 簡 任 第 十 二 至 第 十 三 職 等 跨 等 設 定 此 即 考 量 秘 書 長 與 副 市 長 一 級 機 關 首 長 之 行 政 倫 理, 而 為 較 衡 平 之 設 計 因 之, 依 北 高 行 政 慣 例, 縣 ( 市 ) 政 府 之 秘 書 長, 其 職 等 宜 設 定 為 簡 任 第 十 二 至 第 十 三 職 等, 始 符 機 關 層 級 間 之 衡 平 倫 理 設 計 二 地 方 對 關 鍵 職 位 的 職 等 調 整 意 見 分 析 或 許 是 中 央 主 管 部 對 地 方 政 府 公 務 員 職 等 調 整 的 願 景, 一 直 因 政 22

第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 治 的 考 量 3, 而 延 宕 不 決, 以 致 經 由 立 法 途 徑 修 法 調 整, 肇 致 當 下 地 方 文 官 體 系 的 紊 亂 與 失 衡 本 研 究 曾 經 邀 集 部 分 縣 ( 市 ) 人 事 主 管 研 究, 或 與 地 方 行 政 首 長 訪 談, 以 及 蒐 集 地 方 政 府 的 相 關 意 見 反 映, 地 方 政 府 無 分 藍 綠 意 見, 皆 一 致 認 同 關 鍵 職 位 職 等 調 整 的 必 要 性 說 明 如 下 : ( 一 ) 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位 職 等 調 整 宜 儘 速 核 定 本 研 究 在 今 (98) 年 六 月 間, 曾 假 新 竹 市 政 府 邀 集 部 分 縣 ( 市 ) 政 府 人 事 主 管 會 商, 彼 等 皆 主 張 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位 職 等 之 調 整, 不 宜 再 拖 延 不 決 至 於 該 等 關 鍵 職 位 職 等 如 何 調 整, 殆 多 傾 向 :. 秘 書 長 : 簡 任 第 12~13 職 等. 局 處 長 : 簡 任 第 12 職 等. 科 長 : 薦 任 第 9 職 等 此 與 本 研 究 之 看 法 頗 相 一 致 ( 二 ) 鄉 ( 鎮 市 區 ) 公 所 職 等 相 對 偏 低 宜 酌 予 調 整 在 訪 視 臺 北 市 士 林 區 長 及 接 到 澎 湖 縣 馬 公 市 長 來 函 中, 均 認 為 政 府 長 久 以 來 即 忽 視 鄉 ( 鎮 市 區 ) 基 層 公 務 員 的 職 等 偏 低 現 象 北 高 二 市 依 直 轄 市 自 治 法 改 革 人 事 制 度, 但 對 區 長 卻 未 能 依 其 屬 市 政 府 之 派 出 機 關, 而 賦 予 較 為 合 理 的 職 等 位 階 ; 竟 如 同 省 轄 市 之 區, 賦 予 前 者 9~10 職 等, 後 者 9 職 等 之 些 微 不 同 而 已 因 之, 除 鄉 ( 鎮 市 ) 長 及 縣 ( 市 ) 長 直 轄 市 長 之 薪 資 待 遇 法 制 化, 迄 未 依 地 方 制 度 法 第 六 十 一 條 第 一 項 規 定 完 成 立 法 外, 對 於 各 基 層 公 務 員 職 等, 理 論 上 亦 應 考 量 其 職 責 程 度 業 務 性 質 及 機 關 層 次, 而 做 名 實 相 符 的 適 當 調 整 未 來 鄉 ( 鎮 市 區 ) 將 因 應 縣 ( 市 ) 合 併 改 制 直 轄 市, 而 在 行 政 區 劃 上 做 適 當 之 整 併, 其 職 等 自 宜 朝 地 方 政 府 一 層 級 或 直 轄 市 派 出 機 關 之 地 位, 適 當 提 高 為 簡 任 級 以 上 之 機 關 首 3 早 在 2000 年 國 民 黨 執 政 時 期, 政 府 即 宣 布 地 方 公 務 員 將 與 中 央 公 務 員 在 2000 年 大 選 後 辦 理 職 務 列 等 表 之 調 整, 不 但 提 昇 司 處 長 為 簡 任 第 十 三 職 等, 而 且 將 解 決 縣 ( 市 ) 及 直 轄 市 副 單 位 主 管 或 副 機 關 首 長 之 職 等 偏 低 現 象, 但 大 選 後 因 執 政 黨 落 敗, 選 前 的 職 等 調 整 承 諾, 亦 隨 之 不 再 提 起 23

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 長, 且 以 局 ( 處 ) 副 首 長 為 斟 酌 之 上 限 其 他 職 位 在 鄉 ( 鎮 市 區 ) 長 職 等 調 整 定 位 後, 亦 宜 酌 作 合 理 之 調 整, 以 顯 示 職 等 設 計 之 階 層 激 勵 化 作 用 ( 三 ) 準 直 轄 市 或 人 口 較 多 縣 ( 市 ) 員 額 酌 量 增 加 今 年 雖 已 有 6 縣 ( 市 ) 核 定 單 獨 或 合 併 改 制 直 轄 市, 明 (99) 年 12 月 25 日 改 制 後, 其 依 地 方 行 政 機 關 組 織 準 則 之 規 定, 員 額 數 固 將 顯 著 增 加, 但 考 量 地 方 財 政 匱 乏 及 行 政 作 業 科 技 化, 其 員 額 數 宜 以 現 有 規 模 再 酌 予 增 加, 並 相 對 減 少 約 聘 雇 人 力, 始 符 政 府 組 織 精 簡 效 能 化 原 則 對 於 未 能 核 准 改 制, 但 人 口 已 達 200 萬 人 之 準 直 轄 市, 中 央 主 管 部 應 主 動 而 積 極 規 劃 新 人 事 制 度, 促 其 行 政 效 能 如 同 直 轄 市 般 之 提 昇, 而 且 形 塑 臺 灣 七 區 堆 之 區 域 發 展 領 航 城 市 (steering city) 或 核 心 城 市 (core city) 的 發 展 地 位 4 三 銓 敘 部 研 擬 的 公 務 員 關 鍵 職 位 職 等 調 整 方 案 銓 敘 部 於 組 成 配 合 地 方 制 度 法 修 正 通 盤 檢 討 職 務 列 等 專 案 小 組 及 下 屬 工 作 小 組, 並 邀 集 中 央 及 地 方 相 關 機 關 交 換 意 見 後, 於 96 年 10 月 2 日 致 函 考 試 院 ( 部 法 三 案 第 0962807828 號 ), 就 其 檢 討 範 圍 以 及 細 部 調 整 原 則 陳 述 如 下 : ( 一 ) 職 務 列 等 檢 討 之 範 圍 1 中 央 機 關 及 直 轄 市 政 府 不 納 入 檢 討 範 圍 2 縣 ( 市 ) 議 會 主 任 秘 書 改 置 為 秘 書 長, 其 餘 職 務 不 納 入 檢 討 範 圍 3 鄉 ( 鎮 市 ) 公 所 鄉 ( 鎮 市 ) 民 代 表 會 縣 ( 市 ) 政 府 ( 不 含 臺 北 縣 政 府 ) 所 屬 二 級 機 關 及 省 轄 市 區 公 所 區 長 不 納 入 檢 討 範 圍 4 併 同 檢 討 臺 北 縣 政 府 縣 議 會 ( 即 改 制 準 直 轄 市 ) 相 關 職 務 列 等 4 臺 北 縣 於 96 年 10 月 1 日 主 動 改 制 為 準 直 轄 市, 中 央 主 管 部 並 未 規 劃 設 計 準 直 轄 市 之 組 織 規 模 和 財 源 分 配 新 機 制, 此 應 係 臺 北 縣 所 以 積 極 申 請 改 制 直 轄 市 之 理 由 所 在 24

第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 ( 二 ) 調 整 原 則 部 分 1 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長, 其 常 務 職 之 列 等 宜 與 政 務 職 比 照 列 等 一 致 2 業 務 與 輔 助 單 位 主 管 之 列 等 不 予 區 隔 3 地 制 法 有 關 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 規 定, 應 優 先 各 該 人 事 主 計 等 專 屬 管 理 法 規 之 適 用 4 該 次 職 務 列 等 之 檢 討 調 整, 不 涉 及 人 員 留 用 問 題 5 該 次 相 關 職 務 列 等 之 檢 討 調 整, 不 宜 追 溯 自 地 制 法 修 正 施 行 日 (96 年 7 月 13 日 ) 生 效 ( 三 ) 細 部 調 整 擬 案 部 分 1 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 結 構 調 整 之 職 務 配 置 評 析 部 分 擬 案 (1) 縣 ( 市 ) 政 府 a. 置 秘 書 長 列 簡 任 第 十 二 職 等 至 第 十 三 職 等 b. 置 處 長 列 簡 任 第 十 二 職 等 c. 置 顧 問 作 為 一 級 單 位 主 管 之 調 節 性 職 務, 列 簡 任 第 十 二 職 等 d. 置 參 議, 列 簡 任 第 十 職 等 至 第 十 一 職 等 e. 置 副 處 長 列 薦 任 第 九 職 等 至 簡 任 第 十 職 等 f. 置 科 長 列 薦 任 第 九 職 等 g. 置 技 正 列 薦 任 第 八 職 等 至 第 九 職 等 (2) 所 屬 一 級 機 關 a. 機 關 首 長 由 現 列 簡 任 第 十 職 等 至 第 十 一 職 等 改 列 為 簡 任 第 十 二 職 等 b. 機 關 副 首 長 列 薦 任 第 九 職 等 至 簡 任 第 十 職 等 25

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 c. 現 行 課 長 主 任 職 稱 改 置 為 科 長, 列 薦 任 第 九 職 等 (3) 縣 ( 市 ) 議 會 縣 ( 市 ) 議 會 主 任 秘 書 職 稱 修 正 為 秘 書 長, 列 簡 任 第 十 二 職 等 至 第 十 三 職 等, 其 餘 職 務 不 予 調 整 2 臺 北 縣 政 府 臺 北 縣 議 會 如 何 準 用 直 轄 市 相 關 規 定 擬 案 (1) 臺 北 縣 政 府 部 分, 建 請 完 全 準 用 直 轄 市 政 府 相 關 職 務 列 等 表 之 規 定 (2) 臺 北 縣 議 會 部 分, 建 請 亦 完 全 準 用 直 轄 市 議 會 所 適 用 之 職 務 列 等 表 規 定 (3) 臺 北 縣 政 府 所 屬 二 級 機 關 部 分, 建 請 亦 準 用 直 轄 市 相 關 職 務 列 等 表 之 規 定 至 於 警 察 官 職 務 等 階 表 部 分 調 整 如 下 : ( 一 ) 縣 ( 市 ) 政 府 警 察 局 及 消 防 局 局 長 列 警 監 二 階, 副 局 長 列 警 正 一 階 至 警 監 四 階, 科 長 列 警 正 一 階 ( 二 ) 直 轄 市 政 府 警 察 局 分 局 長 及 大 隊 長 職 務 等 階, 配 合 縣 ( 市 ) 政 府 警 察 局 副 局 長 職 務 等 階 調 整 依 上 揭 銓 敘 部 擬 案 之 主 要 內 容, 可 以 發 現 如 下 之 職 位 調 整 傾 向 : ( 一 ) 銓 敘 部 對 於 久 未 修 正 之 地 方 機 關 職 務 列 等 表, 尚 無 全 面 修 正 之 計 畫, 正 顯 示 該 部 對 地 方 機 關 職 等 傾 向 穩 定 之, 消 極 態 度, 致 無 較 積 極 的 通 盤 檢 討 作 為 ( 二 ) 銓 敘 部 衹 關 注 地 方 政 府 ; 尤 其 縣 ( 市 ) 政 府 之 關 鍵 職 位 職 等 調 整, 卻 完 全 忽 視 長 久 以 來 即 不 符 衡 平 設 計 之 直 轄 市 政 府 一 級 機 關 副 首 長 之 職 等 偏 低 現 象 ; 其 他 諸 如 區 長 的 定 位, 亦 宜 適 時 檢 討 ( 三 ) 銓 敘 部 對 於 準 直 轄 市, 衹 注 意 其 一 級 機 關, 而 完 全 忽 略 尚 屬 自 治 法 人 的 鄉 ( 鎮 市 ) 部 分 基 層 公 務 員 職 等 調 整 問 題 嗣 後 該 部 仍 宜 針 對 各 該 準 直 轄 市, 設 計 專 屬 的 職 務 列 等 表 以 為 適 用 準 據 26

第 三 章 當 前 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 方 案 研 擬 ( 四 ) 銓 敘 部 對 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位, 秘 書 長 局 ( 處 ) 長 及 科 長 之 職 等 調 整 尚 能 充 分 反 應 縣 ( 市 ) 民 意 見, 足 見 該 部 對 地 方 公 務 人 員 職 等 之 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 已 有 定 見 關 於 銓 敘 部 所 擬 訂 之 縣 ( 市 ) 政 府 職 務 列 等 序 列 圖, 如 圖 十, 即 係 顯 示 該 部 對 地 方 機 關 職 等 調 整 早 有 複 案, 衹 是 尚 未 完 成 擬 案 而 已 27

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 縣 長 ( 比 照 政 次 ) 副 縣 長 ( 比 照 13) 秘 書 長 (12 13) 處 長 (12) 局 長 ( 警 監 2 階 ) 顧 問 (12) 副 處 長 (9 10) 副 局 長 ( 警 正 1 階 至 警 監 科 長 (9)( 警 正 1 階 ) 參 議 (10 11) 消 保 官 (10 11) 秘 書 (9,1/2 10) 技 正 (8 9) 專 員 (8) 督 學 視 導 (7 8) 科 員 (5,6 7) 技 士 技 佐 (4 6) 辦 事 員 (3 5) 書 記 (1 3) 28 圖 十 縣 ( 市 ) 政 府 職 務 列 等 序 列

第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議 第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議 民 國 97 年 8 月 21 日, 考 試 院 通 過 關 於 配 合 地 方 制 度 法 修 正, 通 盤 檢 討 公 務 人 員 職 務 列 等 及 警 察 官 職 務 等 階, 其 檢 討 範 圍 以 及 細 部 調 整 原 則 一 案, 決 議 同 意 聯 席 審 查 會 建 議 意 見, 並 請 銓 敘 部 據 以 研 議 具 體 可 行 方 案 及 就 應 配 合 檢 討 修 正 法 規 適 時 報 院, 供 考 試 院 第 11 屆 考 試 委 員 併 同 繼 續 討 論 決 定 1 關 於 考 試 院 第 10 屆 第 256 次 會 議 決 議 交 付 聯 席 審 查 會 經 聯 席 審 查 會 召 開 三 次 會 議, 其 建 議 如 下 : 1. 該 案 建 議 採 兩 階 段 方 式 處 理, 第 一 階 段 先 採 修 正 職 務 列 等 表 方 式 檢 討 調 整 地 方 機 關 相 關 職 務 列 等 ; 第 二 階 段 再 調 整 中 央 機 關 相 關 職 務 列 等 2. 縣 ( 市 ) 政 府 秘 書 長 部 分, 建 議 列 簡 任 第 十 二 職 等 至 第 十 三 職 等 ; 處 ( 局 ) 長 部 分, 建 議 列 簡 任 第 十 一 職 等 至 第 十 二 職 等 ; 科 長 部 分, 建 議 列 薦 任 第 八 職 等 至 第 九 職 等 特 殊 情 形 一 級 單 位 主 管 建 議 列 簡 任 第 十 一 職 等 3. 人 事 主 計 及 政 風 等 人 事 專 屬 管 理 法 律 與 地 方 制 度 法 第 56 條 第 2 項 第 62 條 第 3 項 間 有 關 機 構 組 設 人 員 職 稱 與 任 免 等 如 何 適 用 及 適 用 範 圍 等 事 項, 請 銓 敘 部 洽 同 行 政 院 人 事 行 政 局 及 各 主 管 機 關 應 再 行 釐 清, 以 作 為 人 事 主 計 及 政 風 等 機 構 設 置 人 員 列 等 是 否 適 用 上 項 暫 擬 職 稱 及 列 等 的 參 據 4. 警 察 官 職 務 等 階 部 分, 配 合 公 務 人 員 職 務 列 等 調 整 情 形 予 以 相 應 檢 討 調 整, 另 循 程 序 報 核 上 揭 考 試 院 院 會 決 議, 新 任 考 試 委 員 於 今 (98) 年 三 月 五 日 考 試 院 第 十 一 屆 第 二 十 五 次 會 議, 再 行 提 付 討 論, 所 獲 決 議 略 以 : 照 審 查 會 決 議 修 正 通 過, 修 正 內 容 : 1. 審 查 會 決 議 一 至 六, 照 案 通 過 1 詳 見 考 試 院 電 子 新 聞 稿 (97 年 8 月 21 日 ) 依 該 新 聞 稿 說 明, 關 於 地 方 公 務 員 職 等 調 整 形 式 上 通 過 調 整, 實 質 上 尚 待 銓 敘 部 於 第 11 屆 考 試 委 員 就 任 後 再 提 案 決 定 29

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 2. 審 查 會 決 議 七, 修 正 為 : 同 意 銓 敘 部 撤 回 公 務 人 員 任 用 法 第 六 條 修 正 草 案 3. 審 查 會 決 議 八 之 首 句, 修 正 為 : 本 案 第 一 階 段 實 施 日 期, 於 銓 敘 部 第 一 階 段 職 務 列 等 表 修 正 草 案 函 陳 考 試 院 時, 併 同 研 議 如 依 新 近 考 試 院 院 會 該 項 決 議 言 之, 關 於 地 方 公 務 員 關 鍵 職 位 之 職 等 調 整 問 題, 其 實 已 定 案, 且 係 依 先 前 所 主 張 者 調 整 ; 祇 是 其 他 非 關 鍵 職 位 亦 須 配 合 修 正, 須 俟 銓 敘 部 將 地 方 機 關 職 務 列 等 表 完 成 修 正 報 請 考 試 院 核 定, 再 定 施 行 日 期, 一 併 施 行 因 為 地 方 公 務 員 職 等 調 整 引 起 社 會 爭 議 部 分, 考 試 院 已 接 近 定 案 階 段 今 所 須 探 討 者 實 宜 再 加 擴 大, 以 致 本 研 究 將 地 方 公 務 員 職 等 調 整 方 案, 分 為 近 中 長 期 三 階 段 提 出 改 革 建 議 第 一 節 近 期 建 議 地 方 公 務 員 關 鍵 職 位 職 等 調 整 的 方 案 實 施 由 於 此 次 所 涉 及 地 方 公 務 員 職 等 調 整 者, 係 因 地 方 制 度 法 第 五 十 六 條 及 第 六 十 二 條 之 職 稱 修 正, 從 而 引 發 各 該 新 職 稱 如 何 設 定 職 等 之 爭 議, 經 過 多 次 的 析 議 與 訪 視, 本 研 究 認 為 未 來 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位 的 適 當 職 等 調 整, 包 括 : 一 縣 ( 市 ) 政 府 最 高 幕 僚 長 秘 書 長, 將 設 定 為 簡 任 第 十 二 至 第 十 三 職 等 常 務 職 事 務 官 此 職 位 之 職 等 調 整, 理 論 上 如 係 依 以 往 行 政 慣 例, 因 縣 ( 市 ) 政 府 副 縣 ( 市 ) 長 已 於 地 方 制 度 法 第 五 十 六 條 明 定 為 比 照 簡 任 第 十 三 職 等 政 務 職 政 務 官, 秘 書 長 既 為 各 該 縣 ( 市 ) 政 府 之 最 高 幕 僚 長, 其 位 階 自 以 低 於 副 縣 ( 市 ) 長, 卻 可 與 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 二 分 之 一 列 比 照 簡 任 第 十 二 職 等 政 務 職, 較 為 衡 平 之 設 計, 可 謂 左 右 上 下 皆 相 照 顧 二 縣 ( 市 ) 政 府 二 分 之 一 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 ( 即 局 處 長 ) 職 等 宜 單 列 簡 任 第 十 二 職 等 由 於 臺 北 市 高 雄 市 在 改 制 直 轄 市 後 對 二 級 機 關 首 長 列 比 照 簡 任 第 十 三 職 等 政 務 職 政 務 官, 而 人 事 主 計 警 察 政 風 等 四 個 依 專 屬 人 事 管 理 法 律 任 免 之 常 務 職 機 關 首 長, 亦 參 照 由 簡 任 第 十 二 職 30

第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議 等 改 列 簡 任 第 十 三 職 等 之 慣 例, 自 以 將 縣 ( 市 ) 政 府 二 分 之 一 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長, 在 其 他 二 分 之 一 已 於 地 方 制 度 法 明 定 為 比 照 簡 任 第 十 二 職 等 政 務 職 後, 亦 一 同 改 列 簡 任 第 十 二 職 等 常 務 職 事 務 官 此 種 職 等 調 整, 除 因 有 上 揭 慣 例 外, 最 主 要 係 在 縣 ( 市 ) 政 府 二 分 之 一 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 列 比 照 簡 任 第 十 二 職 等 政 務 職 者, 並 未 固 定 機 關 首 長 或 單 位 主 管 此 係 地 方 制 度 法 賦 予 縣 ( 市 ) 長 彈 性 之 用 人 權, 如 縣 ( 市 ) 長 任 用 具 有 公 務 人 員 相 當 任 用 資 格 者, 即 以 簡 任 常 務 職 任 用 ; 反 之, 如 縣 ( 市 ) 長 任 用 不 具 公 務 人 員 相 當 任 用 資 格 者, 則 以 比 照 簡 任 第 十 二 職 等 政 務 職 任 用 試 問 同 一 機 關 首 長 或 單 位 主 管, 祇 因 其 無 公 務 人 員 相 當 任 用 資 格, 即 以 比 照 簡 任 第 十 二 職 等 政 務 職 任 用 ; 反 之, 若 被 任 用 者 係 具 有 公 務 人 員 相 當 任 用 資 格 者, 反 倒 以 低 一 職 等 之 簡 任 第 十 一 職 等 常 務 職 任 用, 其 合 理 性 何 在? 有 公 務 人 員 資 格 究 係 專 業 之 認 證, 自 當 多 所 延 用, 且 以 激 勵 機 制 設 計 為 宜 因 之, 銓 敘 部 擬 案 之 簡 任 第 十 一 職 等 至 第 十 二 職 等, 實 有 再 加 斟 酌 調 整 之 必 要, 以 符 組 織 公 平 設 計 原 理 三 縣 ( 市 ) 政 府 二 級 單 位 主 管 - 科 長 及 一 級 機 關 之 一 級 單 位 主 管 - 科 長 職 等 宜 改 單 列 薦 任 第 九 職 等 縣 ( 市 ) 政 府 二 級 單 位 科 長 及 一 級 機 關 之 一 級 單 位 科 長, 原 係 由 薦 任 第 八 職 等 之 課 長, 在 地 制 法 第 62 條 經 修 正 改 置 為 科 長, 卻 因 過 往 立 法 例 2, 而 未 明 定 其 職 等, 致 引 發 爭 議 該 等 中 階 幹 部, 係 縣 ( 市 ) 政 府 之 職 務 分 工, 為 各 局 ( 處 ) 業 務 成 敗 之 所 繫 對 於 各 局 ( 處 ) 之 重 點 工 作, 幾 乎 由 各 該 局 ( 處 ) 長 之 科 編 組 中 擔 負, 其 行 政 責 任 負 荷 雖 然 比 局 ( 處 ) 長 低, 但 對 於 各 該 業 務 之 規 劃 設 計 執 行 和 評 估, 卻 是 最 具 貢 獻 力 和 成 就 力 的 組 織 角 色 政 府 長 久 以 來, 即 設 定 科 長 為 薦 任 最 高 級 ( 第 九 職 等 ), 此 在 中 央 機 關 和 省 ( 市 ) 政 府 部 分, 科 長 皆 係 以 薦 任 第 九 職 等 任 用 ; 唯 有 些 許 例 外, 係 臺 灣 省 政 府 有 鑑 於 科 長 事 繁 責 重, 而 常 以 專 門 委 員 兼 科 長 方 式, 達 致 實 質 上 提 高 各 該 科 長 之 職 等 質 言 之, 即 使 以 往 臺 灣 省 政 府 各 廳 處 已 實 2 依 我 國 現 制, 除 中 央 機 關 因 制 定 組 織 法, 而 將 各 職 稱 官 職 等 於 適 當 條 文 中 規 定 外, 依 往 昔 立 法 例, 地 方 機 關 之 常 務 職 稱 官 職 等 均 不 在 組 織 法 制 中 明 定, 而 係 註 記 於 各 該 組 織 自 治 條 例 之 編 制 表 中 31

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 質 提 高 科 長 之 職 等, 但 對 於 定 位 為 薦 任 第 九 職 等 的 文 官 機 制, 卻 不 敢 稍 有 變 動 此 一 方 面 凸 顯 臺 灣 文 官 體 制 的 職 稱 和 官 職 等 設 定 的 穩 定 性 ; 另 一 方 面 亦 顯 示 臺 灣 文 官 機 制 對 職 稱 和 官 職 等 設 定 的 成 熟 度, 不 但 不 可 輕 易 修 正, 而 且 不 宜 輕 易 調 升 因 之, 銓 敘 部 擬 案 將 縣 ( 市 ) 政 府 科 長 列 薦 任 第 八 職 等 至 第 九 職 等, 容 有 再 加 斟 酌 調 整 之 空 間, 且 以 單 列 薦 任 第 九 職 等, 始 較 符 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 之 組 織 設 計 原 則 基 於 上 揭 文 官 科 層 機 制 的 官 職 等 中, 有 關 科 長 如 單 列 薦 任 第 九 職 等, 因 其 位 處 組 織 體 系 中 之 中 堅 幹 部, 更 可 凸 顯 下 列 四 點 組 織 改 造 意 義 : 3 1. 在 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 的 組 織 改 造 過 程 中, 可 實 際 落 實 縣 ( 市 ) 二 級 單 位 科 長 與 直 轄 市 各 機 關 一 級 單 位 科 長 皆 列 薦 任 第 九 職 等 的 地 方 機 關 間 衡 平 設 計 的 組 織 原 理 2. 縣 ( 市 ) 一 級 單 位 科 長 列 薦 任 第 九 職 等, 符 合 地 方 組 織 關 鍵 職 位 係 以 等 距 模 式 設 計 蓋 薦 任 第 九 職 等 係 薦 任 級 的 最 高 階, 其 具 有 為 基 層 公 務 人 員 設 定 生 涯 目 標 或 願 景 之 作 用, 符 合 組 織 激 勵 化 的 原 則 3. 科 長 因 位 居 薦 任 級 常 務 人 員 的 最 高 階, 對 於 文 官 培 育 具 有 相 當 顯 著 的 甄 補 區 隔 作 用 ; 至 簡 任 級 文 官 係 高 級 文 官, 須 具 有 領 導 特 質, 亦 係 國 家 對 科 長 最 重 要 的 考 核 歷 煉 過 程 4. 科 長 在 各 該 科 具 有 獨 當 一 面 的 地 位, 且 係 策 略 性 的 組 織 戰 鬥 獨 立 體 (SBU), 能 有 與 簡 任 或 委 任 不 同 官 職 等 的 實 際 區 隔, 此 在 公 務 人 力 的 養 成 教 育 上, 亦 可 做 較 為 特 定 的 設 計 與 施 教 第 二 節 中 期 建 議 - 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 之 公 務 員 職 稱 官 職 等 調 整 的 政 策 取 向 今 年 四 五 月 間 所 以 有 多 達 七 件 縣 ( 市 ) 申 請 改 制 直 轄 市 案, 究 係 所 為 何 來? 一 般 看 法, 係 改 制 直 轄 市 後, 其 組 織 編 制 與 財 源 分 配 會 較 為 合 理 化, 但 政 府 自 精 省 以 來, 即 主 張 縣 ( 市 ) 與 直 轄 市 係 平 3 地 方 制 度 法 雖 因 地 方 財 政 困 難, 而 未 全 面 規 制 縣 ( 市 ) 與 直 轄 市 的 組 織 設 計 平 等 性, 但 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 卻 是 當 年 起 草 地 方 政 府 組 織 模 式 的 基 本 思 維 框 架 32

第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議 行 而 對 等, 為 何 尚 有 此 質 疑 和 期 許 基 本 上, 係 因 鑑 於 縣 ( 市 ) 與 直 轄 市 平 行 而 對 等 並 未 落 實, 除 社 會 主 觀 認 定 直 轄 市 優 於 縣 ( 市 ) 外, 在 實 際 的 組 織 權 力 分 配 組 織 人 力 配 置 ; 尤 其 中 央 統 籌 分 配 稅 款 的 分 配, 確 也 有 明 顯 的 差 異 因 之, 此 時 應 就 縣 ( 市 ) 的 改 造 方 向, 確 定 為 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 此 所 謂 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化, 係 指 縣 ( 市 ) 之 任 何 改 造, 應 以 直 轄 市 為 學 習 標 竿, 將 其 所 轄 區 域 的 建 設 目 標, 設 定 在 朝 向 直 轄 市 的 發 展 藍 圖, 為 其 參 考 思 維 架 構 此 種 思 維 架 構, 並 不 限 制 縣 ( 市 ) 發 展 之 超 越 直 轄 市, 卻 可 形 塑 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 的 邁 向 學 習 型 組 織 (learning organization) 模 式 發 展 當 下 促 動 地 方 公 務 員 職 位 的 調 整, 就 是 職 位 調 整 可 以 代 表 個 人 服 務 社 稷 份 量 的 加 重, 以 及 個 人 服 務 能 量 的 更 加 強 化 因 之, 任 何 公 務 員 除 非 自 甘 受 限 不 再 發 展, 否 則 個 人 的 努 力 標 竿, 就 是 不 斷 的 超 越, 不 斷 的 往 前 邁 進 縣 ( 市 ) 公 務 員 的 優 劣, 決 定 縣 ( 市 ) 發 展 至 如 何 活 化 縣 ( 市 ) 人 力 資 源, 除 須 有 新 陳 代 謝 的 活 水 機 制 外, 就 是 賦 予 縣 ( 市 ) 公 務 員 職 稱 與 官 職 等 的 合 理 化 機 制 縣 ( 市 ) 公 眾 服 務 (public service) 對 各 該 縣 ( 市 ) 的 貢 獻, 或 是 對 整 個 國 家 或 社 會 的 成 就 價 值, 主 觀 上 或 許 與 直 轄 市 有 所 等 差, 但 客 觀 上 或 許 是 完 全 不 同 的 結 果 此 項 鑑 別 力, 是 設 定 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 的 政 策 思 維 前 提, 政 府 對 於 縣 ( 市 ) 公 務 人 力 的 養 成 與 任 用, 如 多 以 此 種 較 為 衡 平 的 公 平 觀 點 評 量, 自 可 以 發 現 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 在 地 方 政 府 改 造 作 為 上 的 積 極 功 效 如 就 現 狀, 縣 ( 市 ) 朝 直 轄 市 化 設 定 和 運 作, 其 在 公 務 員 職 等 調 整 上 的 努 力, 以 及 公 務 員 發 揮 專 業 能 力 上 的 作 為, 包 括 : ( 一 ) 縣 ( 市 ) 一 級 單 位 一 律 機 關 化, 且 採 政 務 職 化 的 組 織 改 造 取 向 直 轄 市 一 級 機 關 對 市 政 服 服 團 隊 (urban team work) 的 建 構, 係 具 有 劃 時 代 性 的 貢 獻, 此 乃 民 國 83 年 7 月, 公 布 施 行 省 縣 自 治 法 及 直 轄 市 自 治 法 以 降, 甚 至 地 方 制 度 法 公 布 施 行 後, 仍 然 持 續 不 斷 的 服 務 社 會 認 知 民 國 83 年 7 月, 自 治 二 法 係 在 非 常 33

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 4 意 外 的 情 形 下, 建 構 省 ( 市 ) 一 級 機 關 首 長 政 務 職 化, 此 不 但 可 形 塑 地 方 政 府 組 織 系 統 的 團 隊 精 神 (team spirit), 而 且 展 現 地 方 政 府 組 織 系 統 的 課 責 原 理 (accountability) 此 對 促 進 省 ( 市 ) 政 府 行 政 效 能 之 提 昇, 應 有 其 直 接 間 接 的 激 化 作 用 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 系 統, 因 中 央 財 主 部 門 的 財 政 負 擔 考 量, 一 仍 舊 慣, 續 將 其 劃 分 為 內 部 單 位 及 所 屬 機 關 ( 或 稱 附 屬 機 關 ), 致 其 組 織 之 獨 立 性 和 自 主 性 受 到 限 縮 ; 責 任 負 擔 亦 相 對 減 輕 然 在 地 方 制 度 法 經 修 正 為 傾 向 單 位 主 管 或 機 關 首 長 一 半 政 務 職 後, 如 能 將 各 該 內 部 單 位 一 律 改 為 機 關 化, 應 該 更 為 符 合 機 關 首 長 政 務 職 化 之 組 織 設 計 模 式 ; 雖 然 當 今 縣 ( 市 ) 內 部 一 級 單 位 主 管 已 有 二 分 之 一 可 修 改 為 政 務 職, 其 實 並 不 符 合 組 織 政 務 職 化 的 設 計 原 理 蓋 內 部 一 級 單 位 主 管 係 依 縣 ( 市 ) 長 政 策 指 示 執 行 政 策 ; 即 使 參 與 政 策 制 定, 其 亦 無 政 策 裁 決 權, 如 何 負 其 政 策 責 任? 當 今, 實 宜 由 課 責 原 理, 以 建 構 縣 ( 市 ) 政 府 組 合 系 統 之 趨 向 機 關 化 設 計 ( 二 ) 縣 ( 市 ) 二 級 機 關 改 隸 一 級 機 關 的 組 織 改 造 取 向 當 下 縣 ( 市 ) 二 級 機 關, 如 地 政 事 務 所 戶 政 事 務 所, 並 不 隸 屬 地 政 處 或 民 政 處, 此 係 因 地 政 處 或 民 政 處 仍 係 縣 ( 市 ) 政 府 內 部 單 位, 而 非 附 屬 機 關, 卻 因 地 政 處 或 民 政 處 為 縣 ( 市 ) 政 府 土 地 事 務 戶 政 事 務 之 主 辦 單 位, 而 不 得 不 將 土 地 事 務 戶 政 事 務 歸 屬 於 各 該 處 之 業 務 指 導 ; 此 在 課 責 及 指 揮 監 督 效 果 上, 自 有 殊 多 限 制 嗣 後 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 單 位 如 均 改 制 為 縣 ( 市 ) 政 府 一 級 機 關, 自 可 參 照 直 轄 市 政 府 一 級 機 關 的 組 織 系 統 建 構, 將 原 即 具 有 行 政 指 導 或 行 政 督 導 之 二 級 機 關, 經 由 修 正 各 該 組 織 法 制, 而 改 隸 各 該 一 級 機 關 ; 其 縣 ( 市 ) 政 府 組 織 系 統, 即 可 完 全 直 轄 市 化, 嗣 後 不 但 地 方 行 政 管 理 系 統 指 揮 靈 活, 而 且 指 揮 效 果 亦 可 更 為 彰 顯 縣 ( 市 ) 政 府 二 級 機 關 直 接 與 縣 ( 市 ) 民 眾 接 觸, 其 公 眾 服 務 品 質, 將 是 縣 ( 市 ) 民 檢 驗 縣 ( 市 ) 政 府 服 務 績 效 的 最 直 接 憑 據 多 年 來, 為 縣 ( 市 ) 民 所 詬 病 者, 即 是 二 級 機 關 之 官 僚 化 過 於 浮 現, 其 不 但 缺 乏 服 務 方 式 之 創 新, 亦 顯 示 服 務 作 為 之 消 極 嗣 後 地 方 服 4 民 國 83 年 7 月 7 日 8 日 二 天, 立 法 院 加 速 審 議 該 自 治 二 法, 在 二 讀 前 夕, 即 7 月 6 日 晚 間, 主 持 人 獲 邀 赴 立 法 院 研 提 修 正 該 自 治 二 法 草 案, 始 將 省 ( 市 ) 一 級 機 關 首 長 全 部 修 正 為 政 務 職 34

第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議 務 之 治 理 成 效, 就 依 賴 各 機 關 組 織 系 統 的 強 化 統 御 能 力 ; 縣 ( 市 ) 政 府 二 級 機 關 如 能 改 隸 一 級 機 關 之 指 揮 監 督, 此 在 指 揮 監 督 間 距 縮 短 的 情 況 下, 其 課 責 成 效 必 將 更 為 顯 著, 且 所 須 興 革 之 事 項, 亦 可 在 專 業 化 下 加 速 完 成 ( 三 ) 縣 ( 市 ) 與 直 市 所 轄 鄉 ( 鎮 市 區 ) 基 層 職 稱 與 官 職 等 適 時 調 整, 以 激 勵 基 層 公 務 員 的 組 織 改 造 取 向 固 然 縣 ( 市 ) 宜 朝 直 轄 市 化 調 整 地 方 公 務 員 職 稱 與 官 職 等, 俾 落 實 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 的 組 織 改 造 原 則 ; 唯 縣 ( 市 ) 與 鄉 ( 鎮 市 區 ) 的 基 層 公 務 員, 除 仍 為 自 治 體 的 鄉 ( 鎮 市 ) 長 官 職 等 偏 低, 有 待 比 照 縣 ( 市 ) 一 級 單 位 主 管 之 調 整 傾 向, 酌 予 提 昇 職 等 外, 就 省 轄 市 及 直 轄 市 之 區 長, 是 否 須 有 等 差 的 爭 議, 亦 宜 就 其 位 階 多 所 斟 酌, 而 做 適 當 的 調 整 此 外, 對 於 鄉 ( 鎮 市 區 ) 的 基 層 服 務 公 務 員, 亦 宜 通 盤 檢 討, 以 進 行 全 面 性 的 調 整, 務 必 做 到 適 才 適 所, 始 能 發 揮 最 大 的 行 政 服 務 效 能 長 久 以 來, 政 府 職 稱 與 官 職 等 設 定, 多 採 愈 基 層 官 職 等 愈 低, 而 且 愈 基 層 低 官 職 等 所 占 員 額 數 亦 愈 多 此 種 組 織 設 計 並 不 符 合 地 方 自 治 法 人 化 的 自 主 組 織 模 式, 而 且 職 位 既 係 以 反 應 職 責 程 度 業 務 性 質 及 機 關 層 級 為 設 定 官 職 等 之 準 據, 則 在 強 化 地 方 服 務 特 色 與 事 業 創 意 下, 適 時 調 整 官 職 等, 應 有 其 正 面 激 勵 作 用 第 三 節 長 期 計 畫 - 中 央 與 地 方 公 務 員 法 制 雙 軌 化 的 可 行 性 思 維 當 前 對 於 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 爭 議, 前 揭 近 程 和 中 程 的 調 整 方 案 設 計, 多 屬 於 傾 向 中 央 或 直 轄 市 機 制 之 改 造, 其 固 有 其 可 行 性, 但 機 制 設 計 應 檢 視 其 設 計 原 理, 始 得 發 現 問 題 真 相 或 擬 定 澈 底 解 決 方 案 就 此 而 言, 地 方 公 務 員 職 等 如 一 昧 的 往 中 央 組 織 設 計 模 式 傾 向 調 整, 可 能 有 過 猶 不 及 之 處 蓋 中 央 與 地 方 公 務 員 的 服 務 事 務 與 專 業 能 力 需 求, 並 非 完 全 一 致, 甚 至 可 以 說 應 有 其 必 要 而 適 當 的 差 異 ; 否 則, 地 方 公 務 員 與 中 央 公 務 員 即 無 區 別 之 實 質 意 義 其 本 上, 中 央 公 務 員 如 在 單 一 國 家 係 著 眼 於 全 國 機 制 的 一 體 性 組 織 設 計 ; 反 之, 地 方 公 務 員 則 在 於 呈 現 地 方 發 展 的 貢 獻 度, 彼 等 各 有 其 服 務 特 質 和 專 業 能 力 之 特 定 組 織 意 涵 35

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 如 比 較 客 觀 的 觀 察, 地 方 公 務 員 的 能 力 條 件, 甚 至 應 有 別 於 中 央 公 務 員, 而 且 地 方 公 務 員 的 組 織 系 統 設 計, 亦 應 與 中 央 公 務 員 的 組 織 系 統 大 異 其 趣 在 此 組 織 環 境 中, 如 果 各 有 其 獨 創 的 組 織 治 理 (organizational governance) 模 式, 應 較 可 凸 顯 其 組 織 之 地 方 治 理 成 效 基 於 此 種 組 織 改 造 思 維, 再 驗 之 日 本 雙 軌 制 公 務 員 法 制, 殆 可 發 現, 此 應 係 澈 底 解 決 中 央 與 地 方 對 公 務 員 職 等 調 整 爭 議 的 較 可 行 方 案 蓋 臺 灣 係 行 使 單 一 國 家 之 模 式, 固 然 有 其 中 央 集 權 的 特 質, 但 中 央 集 權 係 指 中 央 對 國 家 法 制 的 集 權, 而 非 指 組 織 模 式 之 一 體 化 或 單 軌 式 日 本 即 係 典 型 的 單 一 國 體 制, 自 1945 年 公 布 地 方 公 務 員 法 以 來, 對 於 都 道 府 縣 及 其 市 町 村 的 地 方 公 務 員 規 制, 深 受 研 究 公 務 員 法 制 者 所 關 注 ; 數 十 年 來 並 未 發 現 有 主 張 廢 止 雙 軌 制, 而 改 制 為 中 央 與 地 方 一 體 適 用 的 單 軌 制 公 務 員 法 制 此 種 國 家 公 務 員 法 與 地 方 公 務 員 法 併 行 雙 軌 制, 值 得 臺 灣 在 改 革 地 方 公 務 員 法 制 之 思 維 架 構 參 考 36 對 於 臺 灣 公 務 員 法 制 雙 軌 化, 本 研 究 所 堅 持 的 新 制 度 主 義, 即 是 : ( 一 ) 在 組 織 設 計 上 雙 軌 制 符 合 單 一 國 憲 政 原 理 臺 灣 現 行 憲 法 本 文, 係 依 聯 邦 國 體 制 設 計 地 方 制 度 質 言 之, 臺 灣 的 憲 政 體 制 對 於 地 方 制 度, 係 立 論 在 地 方 自 主 化 的 地 方 分 權 機 制 設 計 上 地 方 分 權 (decentralizationalism) 係 憲 法 本 文 所 體 現 的 地 方 組 織 模 式, 如 將 現 行 地 方 公 務 員 法 制, 改 制 為 有 異 於 國 家 公 務 員 的 法 制 此 在 憲 政 主 義 的 行 使 上 並 無 違 反 之 處 ; 甚 至 可 說 是 憲 法 本 文 所 期 許 的 地 方 公 務 員 授 權 立 法 (delegated legislation), 即 有 雙 軌 制 或 多 軌 制 的 組 織 設 計 傾 向 ( 二 ) 在 組 織 治 理 上 雙 軌 制 符 合 地 方 公 務 員 管 理 需 要 地 方 公 務 員 係 直 接 承 受 所 隸 各 該 地 方 政 首 長 之 指 揮 監 督, 地 方 行 政 首 長 不 但 各 有 不 同 的 領 導 特 質, 而 且 地 方 生 態 亦 與 中 央 有 顯 著 的 不 同, 以 致 管 理 中 央 公 務 員 的 法 制 如 再 一 體 適 用 於 各 自 為 政 的 地 方 公 務 員, 是 否 有 削 足 適 履 的 問 題, 或 是 說 是 否 有 過 於 組 織 職 級 機 械 化 問 題, 應 係 一 個 值 得 多 加 思 索 的 組 織 上 嚴 肅 管 理 問 題 臺 灣 的 地 方 自 治 經 過 六 十 年 來 的 實 施 經 驗, 幾 乎 可 以 說 各 該 地 方 自 治 團 體 的

第 四 章 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 政 策 建 議 自 治 能 力 愈 來 愈 高, 而 且 已 提 昇 至 可 以 因 地 制 宜 設 計 組 織 模 式 的 階 段 基 於 上 揭 法 制 環 境 之 確 認, 主 管 機 關 宜 善 加 規 劃 設 計 和 評 估, 中 央 與 地 方 公 務 員 法 制 雙 軌 化 的 可 行 性 臺 灣 的 地 方 公 務 員 先 有 以 機 要 人 員 方 式 進 用 的 特 別 職 制 度, 即 係 參 考 日 本 特 別 職 的 職 稱 經 驗, 而 加 以 改 良 的 新 職 稱, 現 今 一 般 學 界 皆 能 接 受 日 本 地 方 公 務 員 法 制, 最 可 參 考 者, 即 係 地 方 自 主 性 之 強 化 關 於 公 務 員 法 制, 中 央 與 地 方 本 當 有 所 不 同, 比 附 援 引 並 不 是 最 好 的 法 制 觀 念, 一 直 以 來 雙 軌 制 即 係 臺 灣 引 為 立 法 例 的 操 作 參 考 模 式 之 一 37

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 38

第 五 章 結 語 與 建 議 第 五 章 結 語 與 建 議 : 地 方 公 務 員 職 等 調 整 有 其 儘 速 辦 理 的 必 要 性 與 需 求 性 關 於 地 方 公 務 員 職 等 調 整 爭 議, 雖 說 銓 敘 部 或 考 試 院 皆 已 展 現 修 正 的 政 策 取 向, 但 其 修 正 的 機 制 設 計, 容 有 再 加 斟 酌 的 必 要 蓋 地 方 公 務 員 職 等 調 整 的 爭 議, 既 已 存 在 有 三 年 之 久, 如 再 因 其 他 不 夠 堅 強 的 理 由 之 考 量, 而 延 宕 適 當 解 決 作 為, 勢 將 更 容 易 為 民 眾 所 質 疑 政 府 之 治 理 能 力, 甚 至 因 而 削 弱 地 方 公 務 員 對 中 央 政 策 作 為 的 信 心 與 毅 力 因 之, 主 管 公 務 員 法 制 的 相 關 機 關, 應 即 積 極 協 調 和 促 成 合 理 性 之 職 等 調 整 作 業 的 加 速 進 行 與 核 定 上 開 地 方 公 務 員 的 職 等 調 整 問 題, 本 研 究 經 理 論 分 析 和 方 案 可 行 評 估 後, 提 出 下 列 分 為 立 即 可 行 建 議 及 中 長 期 建 議 : 一 立 即 可 行 建 議 - 即 地 方 公 務 員 關 鍵 地 位 職 等 調 整 的 方 案 宜 儘 速 實 施, 且 宜 以 下 列 建 議 設 定 職 等 之 調 整 ( 主 辦 機 關 : 銓 敘 部, 協 辦 機 關 : 行 政 院 人 事 行 政 局 ) ( 一 ) 縣 ( 市 ) 政 府 秘 書 長 宜 設 定 為 簡 任 第 十 二 職 等 至 第 十 三 職 等 常 務 職 事 務 官, 此 與 銓 敘 部 擬 案 尚 無 不 同 ( 二 ) 縣 ( 市 ) 政 府 非 政 務 職 之 一 級 單 位 主 管 及 所 屬 一 級 機 關 首 長 宜 單 列 簡 任 第 十 二 職 等 常 務 職 事 務 官 此 與 銓 敘 部 擬 案 為 簡 任 第 十 一 職 等 至 第 十 二 職 等 不 同, 宜 請 主 管 部 再 加 斟 酌 ( 三 ) 縣 ( 市 ) 政 府 二 級 單 位 主 管 及 一 級 機 關 之 一 級 單 位 主 管 - 科 長, 宜 單 列 薦 任 第 九 職 等 此 與 銓 敘 部 擬 案 為 薦 任 第 八 職 等 至 第 九 職 等 不 同, 宜 請 主 管 部 再 加 斟 酌 二 中 長 期 建 議 ( 主 辦 機 關 : 銓 敘 部, 協 辦 機 關 : 行 政 院 人 事 行 政 局 ) ( 一 ) 中 期 計 畫 - 即 縣 ( 市 ) 直 轄 市 化 之 公 務 員 職 稱 官 職 等 調 整 的 政 策 取 向 1. 縣 ( 市 ) 一 級 單 位 一 律 機 關 化, 且 採 政 務 職 化 的 組 織 改 造 取 向 2. 縣 ( 市 ) 二 級 單 位 改 隸 一 級 機 關 的 組 織 改 造 取 向 39

地 方 公 務 員 職 等 調 整 之 研 究 3. 縣 ( 市 ) 與 直 轄 市 所 轄 鄉 ( 鎮 市 區 ) 基 層 職 稱 與 官 職 等 適 合 理 時 調 整, 以 激 勵 基 層 公 務 員 的 組 織 改 造 取 向 ( 二 ) 長 期 計 畫 - 即 中 央 與 地 方 公 務 員 法 制 雙 軌 化 的 可 行 性 思 維 上 揭 政 策 建 議, 所 持 之 立 論 基 礎, 為 地 方 自 治 團 體 公 法 人 地 位, 應 列 為 中 央 主 管 部 規 制 地 方 公 務 員 職 等 調 整 時, 所 須 尊 重 與 思 維 的 前 提 既 然 地 方 制 度 法 業 經 立 法 院 通 過 縣 ( 市 ) 政 府 關 鍵 職 位 職 稱 之 修 正, 且 總 統 公 布 施 行 業 已 屆 滿 三 年 之 久, 主 管 部 或 院, 就 當 本 諸 職 稱 與 官 職 等 設 定 的 職 責 程 度 業 務 性 質 及 機 關 層 次 三 大 原 則, 為 適 當 的 職 務 列 等 表 之 調 整 此 外, 基 於 國 家 文 官 體 制 的 穩 定 性, 應 適 時 通 盤 檢 討 長 久 以 來 即 嫌 偏 低 的 地 方 公 務 員 職 等 問 題, 甚 至 亦 至 適 時 規 劃 採 行 中 央 與 地 方 二 類 公 務 員 雙 軌 法 制 之 際 謹 望 中 央 權 責 機 關 適 時 作 為, 以 因 應 提 振 地 方 組 織 效 能, 健 全 地 方 組 織 治 理 之 需 求 40

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