行 政 第 二 十 三 卷, 總 第 八 十 九 期,2010 No.3,615 625 615 * ** 政 府 間 合 作 是 屬 於 政 府 間 關 係 的 一 部 分 20 世 紀 60 年 代, 美 國 學 者 安 德 森 首 次 全 面 提 出 政 府 間 關 係 這 一 概 念,20 世 紀 90 年 代 以 來 這 一 概 念 開 始 在 國 內 流 行 起 來 對 於 政 府 間 關 係 這 一 概 念 的 理 解 國 內 已 經 基 本 上 達 成 了 共 識, 林 尚 立 認 為 政 府 間 關 係 是 指 國 內 各 級 政 府 間 和 各 地 區 政 府 間 的 關 係 1, 它 包 括 縱 向 的 中 央 政 府 與 地 方 政 府 間 關 係 地 方 各 級 政 府 間 關 係 橫 向 的 各 地 區 政 府 間 關 係 趙 永 茂 孫 同 文 江 大 樹 等 筆 者 則 認 為 2, 政 府 間 關 係 主 要 是 指 各 層 級 政 府 間 的 垂 直 互 動 關 係, 同 時 也 涵 蓋 同 級 政 府 間 的 水 平 互 動 關 係, 特 指 政 府 機 關 各 部 門 之 間 協 調 管 理 及 政 府 機 關 對 外 與 民 間 社 會 的 公 共 關 係 等, 本 文 即 是 從 這 一 更 寬 泛 的 角 度 來 界 定 政 府 間 關 係 在 政 府 間 關 係 研 究 的 初 期 階 段, 主 要 聚 焦 於 縱 向 層 面, 後 來 越 來 越 多 的 學 者 開 始 關 注 另 一 個 層 面 橫 向 關 係, 合 作 關 係 與 競 爭 關 係 則 是 政 府 間 橫 向 關 係 的 主 要 話 題 近 年 來 隨 著 國 內 長 三 角 泛 珠 三 角 等 區 域 合 作 實 踐 的 發 展, 政 府 間 合 作 理 論 研 究 已 經 成 為 我 國 學 術 界 的 熱 點, 由 政 府 間 競 爭 走 向 政 府 間 合 作 也 被 認 為 是 政 府 間 關 係 發 展 的 必 然 趨 勢 在 當 代 中 國 地 方 政 府 主 導 型 市 場 經 濟 發 展 背 景 下, 促 進 區 域 政 府 合 作 是 在 現 行 體 制 下 實 現 區 域 一 體 化 的 理 性 選 擇 3 經 濟 合 作 組 織 (O ECD) 4 認 為 出 現 這 種 趨 勢 的 原 因 主 要 有 四 種 : 一 是 環 境 保 護 和 經 濟 可 持 續 發 展 等 政 策 問 題, 需 要 區 域 內 各 地 方 政 府 * 本 文 於 2010 年 7 月 2 日 發 表 * * 中 山 大 學 政 治 與 公 共 事 務 管 理 學 院 行 政 管 理 學 系 碩 士 研 究 生 1. 林 尚 立 : 國 內 政 府 間 關 係, 浙 江 人 民 出 版 社,1998 年 2. 趙 永 茂 等 : 府 際 關 係, 臺 北 元 照 出 版 公 司,2001 年 3. 張 緊 跟 : 當 代 中 國 地 方 政 府 間 關 係 : 研 究 與 反 思, 載 武 漢 大 學 學 報 2009 年 第 4 期 4. OECD: Local Partnership for Better Governance, Paris OECD,2001.
616 共 同 努 力 解 決 ; 二 是 地 方 政 府 必 須 合 作 解 决 的 由 於 區 域 經 濟 發 展 失 衡 導 致 的 失 業 和 貧 困 等 問 題 ; 三 是 區 域 內 各 地 方 政 府 必 須 通 過 資 源 與 行 動 的 整 合 才 能 提 升 區 域 競 爭 力, 以 應 付 全 球 化 的 激 烈 競 爭 ; 四 是 地 方 政 府 間 的 橫 向 合 作 關 係 具 有 其 他 任 何 合 作 關 係 所 無 法 取 代 的 機 制 儘 管 政 府 間 合 作 的 趨 勢 不 可 阻 擋, 但 是 政 府 間 合 作 在 我 國 實 踐 中 還 是 面 臨 重 重 困 境 韓 志 紅 付 大 學 從 制 度 的 角 度 進 行 了 分 析, 認 為 地 方 政 府 之 間 在 橫 向 與 縱 向 方 面, 沒 有 明 確 各 自 的 權 責 邊 界 和 合 作 機 制 ; 與 社 會 和 民 衆 之 間 缺 乏 在 區 域 經 濟 事 務 中 的 交 流 合 作 和 共 同 治 理 的 機 制 ; 缺 乏 調 控 區 際 關 係 的 法 律 框 架 5 龍 朝 雙 王 小 增 從 動 力 機 理 的 角 度 出 發, 把 影 響 我 國 地 方 政 府 間 合 作 的 力 量 分 為 引 力 壓 力 推 力 和 阻 力, 認 為 我 國 地 方 政 府 合 作 主 要 存 在 以 下 四 個 方 面 的 問 題 : 地 方 保 護 主 義 地 區 間 惡 性 競 爭 利 益 補 償 機 制 和 現 存 的 地 方 幹 部 績 效 考 核 體 系 6 新 華 則 把 政 府 間 合 作 的 困 境 結 合 長 三 角 的 實 際 情 况 進 行 分 析, 將 制 約 長 三 角 區 域 政 府 合 作 的 困 境 總 結 為 五 大 難 題 : 長 三 角 各 地 行 政 區 域 分 割 城 市 間 惡 性 競 爭 產 業 同 構 重 複 建 設 以 及 區 域 污 染 嚴 重 7 還 有 一 些 學 者 從 博 弈 論 集 體 行 動 理 論 治 理 理 論 等 方 面 分 析 了 我 國 地 方 政 府 合 作 的 困 境 綜 上 所 述, 政 府 間 合 作 已 經 成 為 政 府 間 關 係 發 展 的 必 然 趨 勢, 但 同 時, 也 存 在 一 些 合 作 困 境, 這 些 困 境 涉 及 政 治 經 濟 管 理 法 律 財 政 等 多 方 面, 對 政 府 間 合 作 關 係 的 進 一 步 發 展 有 阻 礙 作 用 那 麼, 政 府 間 合 作 的 這 些 困 境 是 否 也 反 映 在 粵 澳 政 府 的 合 作 中? 應 該 如 何 來 應 對 合 作 中 遇 到 的 困 境? 2 0 0 3 年 內 地 與 澳 門 關 於 建 立 更 緊 密 經 貿 關 係 的 安 排 (CEPA) 簽 署 之 後, 在 粵 澳 兩 地 政 府 召 開 的 第 一 次 聯 席 會 議 中, 粵 澳 5. 韓 志 紅 付 大 學 : 地 方 政 府 之 間 合 作 的 制 度 化 協 調 區 域 政 府 的 法 治 化 路 徑, 載 部 門 法 專 論 2009 年 第 2 期 6. 龍 朝 雙 王 小 增 : 我 國 地 方 政 府 間 合 作 動 力 機 制 研 究, 載 中 國 行 政 管 理 2007 年 第 6 期 7. 新 華 : 五 大 難 題 制 約 長 三 角 政 府 合 作, 載 决 策 探 索 2006 年 第 1 期
617 政 府 間 合 作 主 要 是 投 資 貿 易 旅 遊 區 域 建 設 合 作 大 型 交 通 基 建 等 經 貿 領 域 1. 廣 東 統 計 年 鑒 的 資 料 顯 示 2003 年 粵 澳 進 出 口 貿 易 額 達 20.75 億 美 元,2008 年 粵 澳 進 出 口 貿 易 總 額 達 22.19 億 美 元, 在 全 球 金 融 海 嘯 的 背 景 下 依 然 保 持 了 兩 地 進 出 口 貿 易 的 穩 定 發 展 至 2009 年 5 月 底, 廣 東 省 經 核 准 累 計 在 澳 門 成 立 企 業 142 家, 協 定 投 資 1.2 億 美 元 2. 2003 年 7 月 28 日, 廣 東 省 率 先 開 辦 了 個 人 赴 澳 自 由 行, 之 後 自 由 行 範 圍 不 斷 擴 大, 整 個 內 地 居 民 赴 澳 門 都 極 為 方 便 根 據 廣 東 統 計 年 鑒 2009 年 的 資 料, 截 止 到 2008 年 澳 門 同 胞 入 粵 旅 遊 的 人 數 達 到 2270.28 萬 人 次, 比 2000 年 的 1051.40 萬 人 次 增 長 了 115.93%, 自 從 開 放 個 人 遊 以 來 截 至 2008 年 6 月, 廣 東 省 共 簽 發 赴 澳 門 個 人 遊 簽 證 2277.23 萬 個, 對 澳 門 旅 遊 業 的 發 展 起 了 有 效 的 推 動 作 用 2008 年 8 月 開 始, 廣 東 省 個 人 赴 澳 辦 證 變 得 愈 加 便 捷, 首 次 發 證 的 時 間 從 之 前 的 15 個 工 作 日 縮 短 為 10 個 工 作 日 3. 2006 年 12 月 8 日, 全 國 第 一 家 跨 境 工 業 園 珠 澳 跨 境 工 業 區 園 區 及 口 岸 正 式 啓 用 該 工 業 區 於 2003 年 12 月 經 國 務 院 正 式 批 准 成 立, 目 前 入 園 企 業 已 達 115 家, 粵 澳 政 府 正 加 快 推 進 此 工 業 區 從 一 般 加 工 貿 易 向 展 覽 銷 售 總 部 經 濟 的 轉 型 升 級 2009 年 8 月 14 日, 國 務 院 批 覆 橫 琴 總 體 發 展 規 劃, 橫 琴 正 式 啓 動, 橫 琴 的 首 個 定 位 明 確 為 ` 一 國 兩 制 下 探 索 粵 港 澳 合 作 新 模 式 的 示 範 區, 總 投 資 達 700 多 億 元 的 5 大 重 點 專 案 澳 門 大 學 橫 琴 新 校 區 十 字 門 商 務 區 長 隆 海 洋 公 園 多 聯 共 燃 氣 發 電 專 案 橫 琴 島 基 礎 設 施 配 套 的 BT 專 案 已 經 陸 續 啓 動
618 4. 交 通 基 礎 設 施 薄 弱 曾 經 是 制 約 粵 澳 政 府 間 合 作 的 重 要 因 素, 所 以 交 通 基 礎 設 施 的 建 設 得 到 了 粵 澳 雙 方 的 高 度 重 視 2005 年 12 月 20 日 京 珠 高 速 公 路 廣 珠 北 段 正 式 通 車, 與 澳 門 直 接 相 連 的 西 部 沿 海 高 速 公 路 珠 海 段 也 於 2005 年 12 月 28 日 通 車, 銜 接 澳 門 高 速 公 路 的 建 設 也 已 經 取 得 重 大 進 展 此 外, 銜 接 澳 門 的 廣 珠 城 際 軌 道 交 通 專 案 已 於 2005 年 12 月 18 日 正 式 動 工, 計 劃 在 2010 年 左 右 建 成, 直 止 至 2009 年 6 月 已 經 累 計 完 成 投 資 120 億 元, 佔 總 投 資 的 66% 2009 年 12 月 15 日, 醞 釀 足 足 20 多 年, 總 投 資 高 達 720 多 億 元 的 世 界 最 長 的 跨 海 大 橋 港 珠 澳 大 橋, 在 珠 海 正 式 動 工, 港 珠 澳 大 橋 預 計 將 於 2016 年 完 工, 屆 時 將 大 大 縮 短 珠 海 與 澳 門 之 間 的 交 通 距 離 2005 年 的 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 開 始 引 入 民 生 領 域, 民 生 合 作 成 為 了 熱 點 議 題 從 理 論 上 講, 地 方 政 府 間 合 作 發 生 在 地 方 政 府 權 限 內 的 所 有 領 域, 但 是 從 實 際 看, 合 作 往 往 只 發 生 在 合 作 各 方 均 受 益 的 領 域, 如 食 品 安 全 供 水 供 電 等, 其 性 質 决 定 了 要 由 地 方 政 府 共 同 提 供, 因 而 逐 漸 成 為 了 政 府 合 作 的 熱 門 領 域 以 食 品 安 全 合 作 為 例,2005 年 的 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 上 第 一 次 將 進 一 步 加 强 粵 澳 食 品 安 全 合 作 列 入 雙 方 重 點 合 作 專 案 2006 年 5 月 澳 門 健 康 城 市 委 員 會 食 品 安 全 專 責 小 組 訪 問 團 訪 問 廣 東, 此 後, 粵 澳 兩 地 成 立 了 粵 澳 食 品 安 全 合 作 專 責 小 組, 負 責 兩 地 食 品 安 全 工 作 的 交 流 與 合 作 在 2007 年 11 月 的 粵 澳 食 品 安 全 合 作 第 一 次 工 作 會 議 上, 雙 方 討 論 了 粵 澳 食 品 安 全 工 作 交 流 與 合 作 框 架 協 定 ( 草 案 ), 當 年 的 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 上, 雙 方 正 式 簽 訂 了 粵 澳 政 府 食 品 安 全 工 作 交 流 與 合 作 框 架 協 定, 加 强 雙 方 在 食 品 藥 品 安 全 方 面 的 合 作, 建 立 健 全 食 品 安 全 工 作 通 報 機 制 和 專 家 層 面 的 交 流 機 制 據 不 完 全 統 計, 從 框 架 協 定 簽 署 至 2008 年 底, 粵 澳 政 府 已 相 互 通 報 資 訊 30 餘 次 粵 澳 政 府 於 2005 年 將 食 品 安 全 合 作 提 上 議 程 有 理 論 上 的 原 因, 也 有 實 際 上 的 原 因 理 論 上,2004 年 國 務 院 關 於 進 一 步 加 强 食 品 安 全
619 工 作 的 决 定 中 明 確 提 出 强 化 地 方 政 府 對 食 品 安 全 監 管 的 責 任, 地 方 各 級 人 民 政 府 對 當 地 食 品 安 全 負 總 責, 統 一 領 導 協 調 本 地 區 的 食 品 安 全 監 管 和 政 治 工 作 這 樣 一 來 就 基 本 上 確 立 了 地 方 政 府 對 食 品 安 全 工 作 的 責 任 制 在 實 際 層 面, 從 2003 年 開 始 的 安 徽 阜 陽 劣 質 奶 粉 害 死 嬰 兒 的 事 件 到 2005 年 發 生 的 蘇 丹 紅 事 件 雀 巢 碘 超 標 危 機 光 明 回 爐 奶 事 件 啤 酒 含 甲 醛 風 波 哈 根 達 斯 深 圳 黑 作 坊 事 件 孔 雀 石 綠 事 件 等 一 系 列 的 食 品 安 全 事 件 使 食 品 安 全 問 題 成 為 了 大 衆 關 注 的 熱 點 而 澳 門 民 衆 食 用 的 食 品 有 九 成 都 是 經 珠 海 從 大 陸 引 進, 正 是 在 這 樣 的 背 景 下 加 快 了 粵 澳 間 政 府 在 食 品 安 全 方 面 的 合 作 除 了 食 品 安 全 外, 雙 方 在 供 水 供 電 環 保 緊 急 醫 療 與 消 防 救 援 等 其 他 民 生 領 域 也 展 開 了 密 切 的 合 作 特 別 是 近 年 來 澳 門 受 鹹 潮 的 影 響 持 續 加 大, 如 何 保 證 澳 門 人 民 的 用 水 成 為 了 廣 東 政 府 的 工 作 重 心 之 一 2008 年 12 月 4 日 上 午, 珠 海 市 竹 銀 水 源 工 程 動 工 儀 式 在 珠 海 舉 行, 此 工 程 將 於 2010 年 底 建 成, 完 工 後 澳 門 和 珠 海 東 區 供 水 系 統 調 節 庫 容 將 增 加 一 倍 多, 有 利 於 減 輕 鹹 潮 上 溯 對 澳 門 和 珠 海 城 市 供 水 的 影 響, 從 而 改 善 和 保 障 澳 門 與 珠 海 的 供 水 安 全 同 時 第 三 條 供 澳 原 水 管 也 已 於 2008 年 12 月 4 日 通 水, 珠 海 對 澳 供 水 管 道 輸 水 能 力, 從 每 日 的 廿 二 萬 立 方 米, 提 高 至 五 十 萬 立 方 米, 有 效 緩 解 了 對 澳 供 水 管 道 長 期 超 負 荷 運 行 的 狀 况, 滿 足 了 對 澳 供 水 量 連 年 大 幅 增 長 的 需 求 在 泛 珠 三 角 合 作 的 大 背 景 下, 粵 澳 政 府 已 經 簽 訂 了 數 十 項 合 作 協 定 這 些 協 定 基 本 是 針 對 具 體 的 合 作 專 案, 如 供 水 食 品 安 全 緊 急 醫 療 和 消 防 救 援, 他 們 涵 蓋 了 經 貿 文 化 民 生 三 大 領 域, 使 得 粵 澳 雙 方 在 三 大 領 域 協 調 發 展 1 2004 年 5 月 粵 澳 科 技 合 作 協 定 2007 年 12 月 粵 澳 供 水 合 作 框 架 協 定 2007 年 12 月 粵 澳 食 品 安 全 工 作 交 流 與 合 作 框 架 協 定 2007 年 12 月 粵 澳 緊 急 醫 療 和 消 防 救 援 合 作 機 制 協 定
620 2007 年 12 月 粵 澳 中 醫 藥 產 業 合 作 框 架 協 定 2008 年 12 月 粵 澳 旅 遊 合 作 協 定 2008 年 12 月 粵 澳 雙 方 共 同 推 進 中 醫 藥 產 業 合 作 專 案 協 定 2008 年 12 月 粵 澳 文 化 合 作 專 案 協 定 2008 年 12 月 粵 澳 教 育 交 流 與 合 作 協 定 2008 年 12 月 粵 澳 體 育 交 流 與 合 作 協 定 2008 年 12 月 粵 澳 城 市 規 劃 合 作 框 架 協 定 2008 年 12 月 關 於 成 立 珠 澳 合 作 專 責 小 組 的 備 忘 錄 2008 年 12 月 粵 澳 應 急 管 理 合 作 協 定 2009 年 3 月 加 强 全 面 戰 略 合 作 協 定 2009 年 12 月 粵 澳 職 業 技 能 開 發 合 作 協 定 2010 年 6 月 關 於 進 一 步 做 好 粵 澳 合 作 框 架 協 定 起 草 工 作 的 備 忘 錄 2010 年 6 月 關 於 探 討 粵 澳 雙 方 共 建 中 醫 藥 產 業 合 作 基 地 的 備 忘 錄 2010 年 6 月 粵 澳 旅 遊 合 作 協 定 2010 年 6 月 廣 東 與 澳 門 海 上 搜 救 合 作 安 排 2001 年 5 月 粵 澳 高 層 會 晤 制 度 正 式 建 立, 並 設 立 了 其 常 設 機 構 粵 澳 合 作 聯 絡 小 組, 廣 東 省 省 長 與 澳 門 特 區 行 政 長 官 每 年 至 少 進 行 一 次 會 晤, 這 標 誌 著 粵 澳 間 的 合 作 從 民 間 自 發 組 織 上 升 到 政 府 主 導 層 面 在 泛 珠 三 角 合 作 的 背 景 下, 粵 澳 合 作 主 要 通 過 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 制 度 實 現 這 一 制 度 包 括 三 個 層 面 : 一 是 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 2003 年 第 一 次 聯 席 會 議 在 澳 門 舉 行, 此 後 分 別 於 2004 年 11 月 30 日 2005 年 12 月 6 日 2006 年 12 月 8 日 2007 年 12 月 13 日 2008 年 12 月 4 日 2009 年 7 月 9 日 2010 年 5 月 31 日 舉 辦 了 7 次 合 作 聯 席 會 議, 進 一 步 深 化 了 粵 澳 政 府 間 的 緊 密 合 作 二 是 雙 方 在 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 下 設 立 的 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 聯 絡 辦 公 室 三 是 雙 方 根 據 合 作 專 案 需 要 設 立 的 若 干 專 案 專 責 小 組, 如 環 保 供 水 食 品 安 全 珠 澳 合 作 專
621 責 小 組 等 其 中 珠 澳 合 作 專 責 小 組 成 立 於 2008 年 12 月, 促 進 了 珠 澳 之 間 更 緊 密 的 合 作 關 係 地 方 政 府 間 合 作 的 有 效 開 展, 需 要 法 律 的 保 障 但 是 在 粵 澳 政 府 間 合 作 的 立 法 層 面 面 臨 著 重 重 困 境 我 國 憲 法 第 107 條 規 定 縣 級 以 上 地 方 各 級 人 民 政 府 依 照 法 律 規 定 的 許 可 權, 管 理 本 行 政 區 域 內 的 經 濟 教 育 科 學 文 化 衛 生 體 育 事 業 城 鄉 建 設 事 業 和 財 政 民 政 公 安 民 族 事 務 司 法 行 政 監 察 計 劃 生 育 等 行 政 工 作, 發 佈 决 定 和 命 令, 任 免 培 訓 考 核 和 獎 懲 行 政 工 作 人 員 憲 法 從 宏 觀 層 面 規 定 了 地 方 政 府 在 各 自 管 轄 範 圍 的 許 可 權, 但 沒 有 提 到 地 方 政 府 合 作 方 面 的 問 題, 導 致 我 國 地 方 政 府 間 合 作 缺 乏 統 一 的 國 家 立 法 的 保 障 也 就 是 說 根 據 我 國 憲 法 以 及 澳 門 特 別 行 政 區 基 本 法 的 有 關 規 定, 粵 澳 在 合 作 方 面 缺 乏 統 一 的 上 位 法 進 行 調 整 粵 澳 政 府 間 合 作 的 具 體 內 容 大 多 是 以 協 定 備 忘 錄 等 形 式 發 佈, 並 沒 有 上 升 到 法 律 的 層 面, 導 致 合 作 雙 方 的 權 益 得 不 到 有 效 的 法 律 保 障, 缺 乏 法 律 的 規 範, 協 定 的 落 實 也 流 於 形 式 從 地 方 立 法 層 面 來 看, 廣 東 和 澳 門 是 兩 種 不 同 的 社 會 制 度, 文 化 體 制 經 濟 發 展 等 方 面 也 有 差 異, 不 可 避 免 的 存 在 法 律 衝 突 和 缺 位 的 現 象, 對 粵 澳 間 合 作 產 生 一 系 列 不 利 的 影 響, 包 括 : 重 複 建 設 缺 乏 區 域 合 理 的 協 調 地 方 立 法 成 本 上 升 等 珠 海 國 際 機 場 即 是 重 複 建 設 的 典 型 例 子, 現 已 建 成 的 珠 海 國 際 機 場 旅 客 吞 吐 量 連 設 計 時 的 一 成 都 達 不 到, 並 欠 下 鉅 額 的 基 建 款 理 論 上 看 機 場 確 實 能 提 升 城 市 的 地 位, 增 强 城 市 的 綜 合 實 力, 但 也 需 要 考 察 實 際 情 况, 做 好 定 位, 考 慮 建 設 的 必 要 性 與 可 行 性, 澳 門 已 經 有 成 熟 的 國 際 機 場, 珠 海 完 全 可 以 充 分 利 用 澳 門 的 國 際 機 場, 實 現 資 源 的 合 理 配 置, 而 不 是 盲 目 的 再 建 設 一 個 國 際 機 場
622 粵 澳 政 府 間 合 作 還 存 在 一 個 特 殊 的 問 題, 即 澳 門 特 別 行 政 區 與 廣 東 省 之 間 的 地 位 是 不 對 等 的 廣 東 省 政 府 的 立 法 權 局 限 於 中 央 授 權 的 有 限 範 圍 內 而 澳 門 特 別 行 政 區 在 外 交 和 國 防 事 務 以 外 的 其 他 領 域, 享 有 高 度 的 自 治 權, 具 有 立 法 權 換 句 話 來 說, 除 了 國 防 和 外 交 事 務 方 面 的 法 律 外, 粵 澳 間 的 法 律 制 度 是 彼 此 獨 立 的, 而 且 沒 有 一 個 可 以 淩 駕 於 這 兩 個 法 域 之 上 的 中 央 機 關 和 法 律 體 系 來 協 調 兩 者 間 的 關 係 由 於 粵 澳 兩 地 涉 及 兩 種 社 會 制 度 兩 種 法 律 體 系, 面 對 複 雜 的 立 法 情 况, 如 何 有 效 地 開 展 兩 地 間 的 立 法 協 作 也 就 變 成 了 合 作 中 的 一 大 難 題 立 法 在 引 導 政 府 間 合 作 的 重 要 性 經 常 掩 蓋 了 司 法 在 其 中 的 關 鍵 作 用, 法 院 在 政 府 間 合 作 的 關 鍵 作 用 就 主 要 體 現 在 規 範 政 府 間 的 行 為 在 泛 珠 三 角 合 作 的 框 架 內, 粵 澳 之 間 的 經 貿 合 作 得 到 了 迅 猛 發 展 產 自 澳 門 的 商 品 零 關 稅 進 入 內 地 銷 售, 根 據 C E PA 補 充 協 定 五 的 規 定, 從 2009 年 開 始 內 地 對 澳 門 服 務 貿 易 開 放 領 域 將 達 到 40 個, 在 這 種 合 作 規 模 不 斷 擴 大 的 趨 勢 下, 廣 東 作 為 CEPA 協 定 的 先 行 先 試 省 份, 出 現 了 越 來 越 多 的 涉 及 粵 澳 兩 地 的 法 律 問 題 根 據 廣 東 省 高 級 人 民 法 院 的 統 計,2004 年 共 委 託 澳 門 法 院 送 達 的 司 法 文 書 5 件, 其 中 2 件 在 兩 個 月 之 後 杳 無 音 訊 而 不 能 成 功 傳 送 8 儘 管 2007 年 關 於 內 地 與 澳 門 特 別 行 政 區 相 互 認 可 和 執 行 仲 裁 裁 決 的 安 排 等 文 件 的 簽 署 在 一 定 程 度 上 解 決 了 這 些 問 題, 但 是 面 對 涉 澳 案 件 不 斷 增 多 的 現 狀, 廣 東 法 院 尤 其 是 基 層 法 院 仍 然 面 臨 人 力 不 足 執 行 不 力 等 困 難 以 東 莞 為 例, 其 所 管 轄 的 基 層 法 院 專 門 從 事 涉 外 審 判 的 人 員 只 有 十 人, 其 中 具 有 法 官 資 格 僅 有 六 人, 結 果 造 成 廣 東 省 內 一 些 法 院 審 理 涉 澳 案 件 存 在 很 多 司 法 困 難, 包 括 法 律 文 書 無 法 送 達 等 此 類 問 題 這 些 困 境 都 影 響 了 粵 澳 間 政 府 合 作 關 係 的 發 展, 尤 其 體 現 在 8. 馬 進 保 : 一 國 兩 制 下 的 粵 澳 司 法 合 作 與 機 制 構 建, 載 學 術 研 究 2008 年 第 10 期
623 經 濟 領 域 的 合 作 中 粵 澳 政 府 在 合 作 過 程 中 也 不 可 避 免 會 出 現 一 些 矛 盾, 如 何 來 有 效 協 調 這 些 矛 盾 都 需 要 司 法 體 系 的 協 助 另 外, 粵 澳 間 的 司 法 體 系 存 在 差 異 廣 東 省 立 法 機 關 與 司 法 機 關 是 監 督 與 被 監 督 的 關 係, 而 澳 門 特 別 行 政 區 立 法 司 法 行 政 機 關 處 於 平 等 地 位, 享 有 獨 立 司 法 權 和 終 審 權 由 於 粵 澳 司 法 體 系 的 不 同, 在 處 理 兩 地 合 作 過 程 中 產 生 的 糾 紛 必 然 會 存 在 衝 突, 兩 地 又 分 屬 於 不 同 法 域, 由 此 帶 來 的 判 决 承 認 執 行 時 效 問 題 都 將 影 響 粵 澳 政 府 間 的 合 作 行 政 層 面 在 政 府 間 合 作 中 同 樣 起 著 重 要 的 作 用 合 作 機 制 合 作 協 定 的 制 定 執 行 合 作 主 體 都 是 行 政 層 面 的 重 要 內 容 如 前 所 述, 粵 澳 政 府 間 合 作 主 要 通 過 粵 澳 合 作 聯 席 會 議 制 度 實 現, 政 府 在 這 中 間 發 揮 了 主 導 作 用 但 是 粵 澳 間 合 作 不 能 僅 僅 依 靠 地 方 政 府 的 推 動, 還 需 要 公 民 私 人 部 門 以 及 非 營 利 組 織 等 社 會 力 量 的 介 入, 從 而 形 成 粵 澳 間 政 府 合 作 的 網 路 化 同 時, 粵 澳 間 合 作 缺 乏 有 效 的 激 勵 約 束 機 制 利 益 協 商 機 制 爭 端 解 决 機 制 等, 使 得 粵 澳 間 存 在 重 複 建 設 等 問 題, 進 而 影 響 合 作 的 深 化 政 府 間 合 作 可 以 解 決 一 些 政 府 單 獨 行 動 時 無 法 解 决 的 問 題, 協 同 行 動 的 力 量 明 顯 大 於 單 獨 行 動, 而 要 使 政 府 間 協 同 行 動, 最 好 的 辦 法 就 是 簽 訂 正 式 的 政 府 協 定 粵 澳 政 府 間 也 簽 署 了 大 量 的 合 作 協 定, 2007 年 的 聯 席 會 議 簽 署 了 四 項 協 定,2008 年 的 聯 席 會 議 共 簽 署 了 八 項 協 定, 剛 剛 結 束 的 聯 席 會 議 也 簽 署 了 三 項 協 定 但 是 協 定 落 實 情 況 是 怎 樣 呢? 例 如 粵 澳 供 水 合 作 框 架 協 定 中 提 到 第 三 條 供 澳 原 水 管 通 爭 取 在 2007 年 12 月 底 動 工 建 設,2008 年 6 月 底 完 成, 實 際 情 况 卻 是 第 三 條 供 澳 原 水 管 通 在 2008 年 12 月 才 完 工, 比 協 定 中 的 時 間 推 遲 了 半 年 無 獨 有 偶, 早 在 廣 東 省 十 一 五 規 劃 中, 港 珠 澳 大 橋 就 被 列 入 重 點 專 案, 預 計 2007 年 動 工, 可 直 到 2009 年 12 月 15 日, 醞 釀 足 足 2 年 多, 這 座 總 投 資 高 達 720 多 億 元 的 世 界 最 長 的 跨 海 大 橋 才 在 珠 海 正 式 動 工 每 一 次 的 粵 澳 聯 席 會 議 討 論 的 議 題 都 與 去 年 討 論 的 議 題 存 在 著 高
624 度 的 相 關 性, 一 方 面 體 現 的 是 工 作 的 銜 接 性, 另 一 方 面 反 映 的 是 政 府 間 的 合 作 始 終 在 原 地 徘 徊, 協 定 落 實 情 况 並 不 理 想 畢 竟 粵 澳 政 府 間 的 各 項 合 作 協 定 主 要 作 用 是 在 於 探 討 和 建 議, 並 不 是 實 際 的 執 行, 協 定 的 落 實 情 况 主 要 取 决 於 雙 方 的 實 際 行 動, 如 果 流 於 形 式, 則 不 僅 達 不 到 預 期 的 目 標 反 而 還 會 造 成 巨 大 的 資 源 浪 費 可 見 以 政 府 協 定 作 為 區 域 協 調 機 制 是 可 行 的, 但 是 必 須 上 升 到 制 度 化 層 次, 由 國 家 層 面 進 行 確 認 並 保 證 對 泛 珠 三 角 區 域 政 府 具 有 約 束 性, 才 能 真 正 實 現 協 調 作 用 9 在 某 種 意 義 上, 作 為 合 作 主 體 的 政 府 官 員 間 聯 繫 比 政 府 間 協 定 更 為 重 要 面 對 紛 繁 複 雜 的 社 會 事 務, 政 府 官 員 的 緊 密 聯 繫 可 以 促 進 合 作 目 標 實 現 政 府 官 員 間 的 聯 繫 不 僅 包 括 宏 觀 層 面 上 粵 澳 行 政 首 長 的 會 晤, 中 觀 層 面 粵 澳 各 部 門 首 長 間 的 聯 繫, 更 包 括 微 觀 層 面 上 粵 澳 政 府 不 同 部 門 公 務 員 間 的 非 正 式 聯 繫 宏 觀 層 面 的 聯 繫 已 經 通 過 合 作 聯 席 會 議 實 現, 每 年 的 粵 澳 合 作 聯 席 會 議, 粵 澳 雙 方 的 行 政 首 長 都 會 出 席, 總 結 上 年 度 合 作 進 展, 規 劃 未 來 的 合 作 事 宜, 中 觀 層 面 的 聯 絡 也 逐 漸 通 過 專 案 專 責 小 組 完 善, 但 是 微 觀 層 面 聯 繫 的 缺 位 制 約 著 粵 澳 合 作 的 深 度 發 展 總 體 而 言, 在 泛 珠 三 角 背 景 下 粵 澳 政 府 間 合 作 關 係 已 經 取 得 了 重 大 進 展, 形 成 了 經 濟 文 化 民 生 協 調 發 展 的 合 作 格 局 儘 管 是 在 一 國 兩 制 背 景 下 的 地 方 政 府 合 作, 兩 地 的 政 治 制 度 存 在 很 大 的 差 異, 但 地 方 政 府 間 政 治 領 域 的 合 作, 仍 然 可 以 有 利 於 兩 地 取 長 補 短 共 同 進 步 特 別 是 在 黨 中 央 十 七 大 報 告 中 堅 定 不 移 發 展 社 會 主 義 民 主 政 治, 要 深 入 貫 徹 落 實 科 學 發 展 觀 的 精 神 指 導 下, 粵 澳 政 府 可 以 在 原 有 合 作 的 基 礎 上, 在 加 快 行 政 體 制 改 革, 建 設 服 務 型 政 府, 完 善 制 約 和 監 督 機 制, 懲 治 和 預 防 腐 敗 等 方 面 展 開 合 作, 共 同 推 進 和 諧 社 會 的 構 建, 提 高 管 治 能 力 9. 何 淵 : 泛 珠 三 角 地 區 政 府 間 協 議 的 評 估 及 建 議 2006
625 與 此 同 時, 應 該 抓 住 今 年 粵 澳 合 作 框 架 協 定 制 定 的 契 機, 加 快 研 究 制 定 該 規 劃, 更 好 地 推 進 廣 東 和 澳 門 的 共 同 協 調 發 展 由 此 可 見, 本 文 開 始 提 出 的 在 我 國 地 方 政 府 合 作 過 程 中 廣 泛 存 在 的 地 方 保 護 主 義 重 複 建 設 與 過 度 競 爭 等 困 境, 極 少 出 現 在 粵 澳 政 府 的 合 作 中 雖 然 重 複 建 設 的 問 題 還 是 在 一 定 程 度 上 影 響 了 粵 澳 間 合 作, 但 粵 澳 政 府 並 不 存 在 地 方 保 護 主 義 和 過 度 競 爭 粵 澳 政 府 間 合 作 的 問 題 更 多 是 出 現 在 具 體 合 作 過 程 中 因 此, 在 未 來 的 日 子 裏, 粵 澳 雙 方 需 要 繼 續 拓 寬 合 作 領 域, 完 善 合 作 機 制, 落 實 合 作 協 定, 加 强 合 作 規 劃, 從 立 法 司 法 行 政 的 層 面 將 粵 澳 政 府 間 關 係 往 更 深 層 次 發 展
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