育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 The Study of Integrated Kindergarten and Nursery School Policy Conflict Hung-Chiang Chien * Abstract This research aims a

Size: px

Start display at page:

Download "育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 The Study of Integrated Kindergarten and Nursery School Policy Conflict Hung-Chiang Chien * Abstract This research aims a"

罡邮贾
7 years ago
Views:

1 Yu Da Academic Journal Vol.26, March 2011, pp 幼托整合政策衝突之研究簡宏江摘要本研究旨在探究幼托整合政策形成過程中的衝突議題與原因, 並提供化解衝突之建議為達研究目的, 透過訪談文件分析及觀察等方法蒐集相關資料, 獲致下列結果 : 目前幼托整合政策衝突議題包括 :1. 國家介入程度的論戰 ;2. 幼托整合範圍的不同 ;3. 管理標準的不一 ;4. 書面契約的意見分歧 ;5. 兼辦機構的不同調 ; 6. 收托年齡的不一致 ;7. 罰則入法的爭議衝突背後原因為 :1. 政策問題結構不良, 衍生政策的複雜性 ;2. 不同政策問題建構, 政策設計內容迥異 ;3. 政策利益多元分歧, 整合協調溝通不易 ;4. 缺乏公平競爭環境, 業者面臨生存危機最後, 根據研究結果提出若干化解衝突之政策建議關鍵字 : 幼托整合政策兒童教育及照顧法政策衝突衝突管理 *

2 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 The Study of Integrated Kindergarten and Nursery School Policy Conflict Hung-Chiang Chien * Abstract This research aims at exploring the issues of Integrated Kindergarten and Nursery School Policy and trying to offer suggestive solutions. For satisfying the objectives, in-depth interviewing, documentary and observations are adopted to gather information. The findings suggest that the conflict issues include: 1. the intervention of the government, 2. the difference of nursery integration, 3. the difference of management, 4. the difference of documentary contract, 5. the difference of concurrent organizations, 6.the difference of nursery age, 7. the argument of fine legislation. The implications behind the conflicts are: 1.the defects of the policy, 2.the difference of policy design, 3.the diversification of interest parties, 4.lack of fair competition environment. Finally, this research offers some constructive suggestions for solving the conflicts Keywords: Integrated Kindergarten and Nursery School Policy, Childhood Education and Care Act, Policy Conflict, Conflict Management * Assistant Professor, Department of Child Care and Education, Yu Da University

3 幼托整合政策衝突之研究前言一研究動機台北縣台北市基隆市桃園縣金門縣連江縣等教師會昨天發表聲明 : 幼托整合是提升幼兒教育品質, 而非向下沈淪將幼稚教育托兒化, 為避免幼兒教育因排擠原有教育經費, 教育部應精算出幼托整合相關人事及業務經費 ( 自由時報,2006) 如果教育部提出的幼兒教育及照顧法草案通過實施, 全國八千多家園所將倒閉一半! 中華民國幼教聯合會要求教育部回歸幼托整合的原本精神 ( 中國時報,2006) 兒照法異見多, 全教會 : 分齡規範 ( 國語日報,2010) policy controversies

4 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月二研究目的貳文獻探討一幼托整合政策脈絡與內容 2009 ( ) 1997 ( ) ( )

5 幼托整合政策衝突之研究

6 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月二有關政策衝突管理之相關研究 1 1 (1993) (1995) (1988) (2000) (2001) (2001) (2002) (2002) (2003) (2003) (2004) (2005) :

7 幼托整合政策衝突之研究 Knowledge and Policy 1995 Schon Rein 1994 Frame reflection Toward the resolution of intractable policy controversies 三有關相關幼托整合政策的相關研究托整合政策的相關研究彙整如表 2:

8 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 2 (2000) (2001) (2003) (2004) (2005) (2005) (2005) (2005) (2006) (2008) (2010) poicy as specific proposal policy as program policy as decisions of government policy as output policy as outcome Taylor Rizvi Lingard Henry,1997 Taylor et al text

9 幼托整合政策衝突之研究參研究設計一研究方法

10 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月研究對象的選擇 purposeful sampling C C C P P T T 蒐集研讀和分析有關幼托整合政策的文件與檔案資料 ( 如附錄 1), 以瞭解幼托整合政策背景與設計, 以及各利益團體的主張, 以補充和驗證訪談所得的資料為充分了解幼托整合政策發展實際狀況, 研究者盡量參與幼托整合政策相關會議 ( 附錄 2), 以蒐集相關資料, 釐清相關問題, 並寫下觀察日記

11 幼托整合政策衝突之研究二資料整理與分析 ( 一 ) 訪談資料以英文縮寫表示研究對象, 例如,P 代表幼兒園園長 ( 二 ) 聽錄音帶並轉譯成文字記錄, 對於文脈或用語不清楚的地方, 再向受訪者求證 ( 三 ) 閱讀原始資料, 熟悉資料的內容, 將與研究主題有關之文字畫底線, 並進行訪談資料編碼登錄工作 ( 四 ) 以研究問題為主軸, 進行歸納分析, 並輔以訪談時的觀察, 以深入瞭解幼托整合政策三研究效度的建立肆研究結果與討論一幼托整合政策之衝突焦點 A

12 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月對! 我們就收不到 ( 幼生 ), 那我們就會沒辦法生存, 我們就會造成老師失業的問題, 那再來就我們會覺得說, 為什麼教育最後變成單一化, 連國小國中都有私立的存在, 那為什麼我們私幼完全沒有大班, 這不是很好笑嘛! 所以我們就認為國教班應該我們幼稚園可以收大班 (C2) C1 其實我們當初強調的就是幼稚園與托兒所真正的整合, 因為這個部份從蕭院長當任行政院長開始, 那時候我們很清楚的了解到幼稚園跟托兒所收托年齡層是一樣的 ; 可是主管機關不相同, 就如同是你們的幼保系跟幼教系出來的老師也完全是不一樣的 ; 學生當然也完全不同我們的主張是幼稚園跟托兒所應該是具有相同的學生品質跟相同的師資合流的培育管道, 我們當初要求的就只是這樣子而已, 而政府當初答應我們也是這樣子, 可是它變成是把所有的東西都歸納進來, 我們本來是 2 ~ 6 歲, 就是幼稚園跟托兒所的整合, 而他現在卻是把 0~12 歲的階段通通都拉進來了 (C1) A01 A

13 幼托整合政策衝突之研究 A03 C1 C2 居家裡面做照顧的服務, 那這個以後就亂掉了, 也就是說以後他在家裡就可以收幼稚園和托兒所的小孩子了, 只要具有保母資格, 他就可以招收那你對於現在學前教育的機構到底在管什麼? 你管理是非常的嚴格, 可是在家裡卻不需要 (C1) 一方面不公平, 一方面我們從立法的進步來講, 你在家裡面就可以收托, 而不需要經過任何的主管機關, 像我們這些對於幼稚園的立案等等講一個比較難聽的話, 你收了五個小孩, 你在家裡面也不需要像幼稚園一樣, 把家裡所有的桌角通通都採用圓形的使用 ; 你的設備設施, 所有的這一切通通都會有問題嘛! (C2) A03 ( ) A06 51 A04 A

14 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月我們現在很擔心, 就是說我們原來跟家長的關係, 建立在一個情感與互信的基礎, 最後會落入打官司的下場, 它裡面規定, 譬如說你學費要用到哪裡, 然後你必須要讓家長清楚知道你教了什麼, 然後你的師資老師有不良的態度, 他可以告你, 那我現在問你, 你不是未來傾全力會打官司嗎? 動則就是法嘛, 那我們覺得在過去我們跟家長是建立在互信的關係基礎上, 那怎麼將它變成商品化的一個關係, 商業交易, 而孩子是商品, 那我跟家長的情感只是在交易而已, 那我們覺得這是多餘的啦, 我們不認為說它是必須的 (C2) 51 C2 我們覺得是沒有解決問題, 沒有幫助這個學校的一個運轉, 運作上我覺得沒有助益, 可能有阻礙, 然後就變成那種會造成更多的立場衝突利益的衝突, 強化了利益的衝突立場的衝突, 過去家長跟我們是合作的, 那他的立場上他知道我要配合學校, 那他覺得說孩子老師把他教的很好很愛他, 他應該講我們過去是用這樣的一個方式的互動, 結果呢! 全部變成條文式的約束, 甚至於小孩子連傍晚, 如果家長加班不來接, 他叫我們要送到警察局 (C2) 還有兼辦的, 兼辦也是不公平啊, 當然我覺得你今天你站在托兒所, 我們不能說你托兒所不能爭取, 可以, 站在你們立場你們去爭取, 但是你不能反對我反對啊, 因為我們ㄧ度跟托兒所就是沒辦法面對面溝通, 因為他們認為我

15 幼托整合政策衝突之研究們反對他啊, 可是我們不是反對你嘛! 我們的意思就是說, 好啊, 那不然你兼辦 10 年, 我也來兼辦 10 年可以嗎? 對啊! 你去爭取啊, 你也分我們一杯羹嘛! 因為我們本來就不行阿, 結果政府回答我們啦! 他說原來不行的就是不行, 原來可以的還是可以, 那我現在問你, 那我們還需要這道法嗎? 那我們就用原來的法就好啦! (C2) A11 2~6 3 A02 A10 2 試想, 一群 2 歲半和一群在草地上或滑梯上橫衝直撞的 5 6 歲大班小孩在一起玩, 如果你是那些 2 歲半小孩的父母, 你放心嗎? 2 ~ 3 歲的班, 2 0 個幼兒配置 2 位教保人員, 等於 1 位教保人員要照顧 1 0 個大部分還在包尿布, 且自己進食能力不足的幼兒, 而且處於一個有各種玩具或教具的空間, 連基本安全都可能有問題, 很難奢望有更進一步的生活能力培養或教育 (A02) 我面臨一些新的問題必須要克服, 兩歲三歲的孩子和四歲五歲的孩子有很大的差異所以我告訴教育局, 我沒有那麼大的勇氣要增班, 而且我們

16 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月學校都是額滿, 沒有空間可以增班, 我們學校有很多年輕的老師, 他們都剛生完小孩, 看到幼托整合, 就很興奮來電詢問, 幼托整合上路時間, 想安排孩子來我們園所上學, 我覺得有些困難, 因為整個空間安全設施等等都要做改變, 而且幼托照顧法裡面, 兩歲三歲幼兒安全的設施要做規劃和準備 (P1) 其實滿多老師在擔心的, 老師會覺得在師資上, 還有最大的環境怎麼辦? 譬如說小孩子進來, 那是不是有些設施就要改? 那要改的話, 經費要從哪裡來? 像廁所就一定要改, 那保育的工作由誰來做? 之後環境改變之外, 人力上又該做何種分配? 那我們老師有提到就是說, 因為我們是幼教方面的, 那在這方面上我們會比較熟悉, 那麼在這之前的年齡階段的小朋友, 我們老師就要重新去適應, 或者是在重新受訓 (P2) 2~6 C1 我們不一樣的就是他們希望年齡是 3 ~ 6 歲, 他們認為兩歲的保育到學前教育這一塊, 可能還是比較小了一點點所以他們只是在配合 3 ~ 6 歲, 因為這有一部份是學者的意見嘛! 我們也研究過為什麼全教會的教師會認為是這樣? 因為他們認為 2 歲的小朋友要讓他們來帶真的會比較困難可是業者因為你托兒所本來立案就是 2~6 歲, 已經立案了, 你不能去剝奪他的權利, 所以就 2~6 歲跟 3~6 歲是我們跟全教會最大不一樣的地方 (C1) 私立托兒所業者也指出 : 其實教師會太過度擔心, 因為公幼收托 2 ~ 3 歲的機率不大, 即便收托 2 ~ 3 歲只要妥善規劃時間, 應可解決安全的問題, 另外, 教師會提高師生比的主張其實違背國際潮流, 並且會增加家長的負擔 (C3)

17 幼托整合政策衝突之研究站在一個社會正義來講, 我比較擔心是我們國家, 怎麼會把一部法立成這樣, 然後最後呢? 要一些公務人員照著你的罰則, 然後對著幼稚園, 就是一個我覺得應該是一個社會地位的不平等, 它不在輔導它, 永遠在制裁, 我覺得這是一個角度問題, 我覺得說你要提升品質可以啦, 你要輔導我們啊, 你要提供資源給我們阿, 因為我的感覺是我們私幼沒有辦法得到一個公平的社會地位, 感覺被打壓, 它並沒有關懷這個部份, 政府監督可以, 但是當發現了問題, 應該是要用輔導取代處罰, 所以希望政府這樣做 (C2) T 對於一位在現場的老師來說, 尤其是沒有教師合格證或正式保育員的老師, 心中的不確定感不踏實的感受, 真的是煎熬! 因為擔心, 幼托整合後該何去何從? 會不會就因此沒了工作呢? 在要求學歷的同時, 是不是要給這些有基礎幼教背景的老師們一些取得學歷證照的機會? (T1) T2 對於教師資格分設制度培育, 非常不認同, 各單位都是本位主義, 教育大學與技職院校幼保系所修課程時間和內容差異不大, 師資整合的問題沒有被解決, 教保員的權益未被保障, 我覺得不公平我認為應設回流教育讓教保員取得教師資格, 師資培育應該要整合 (T2)

18 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月二幼托整合政策衝突之原因 ( ) Hart Kleiboe 官方和幼教業者對於政策問題的認定與建構, 以及政策方案有著不同的觀點, 誠如 Hart 和 Kleiboe(1995-6) 所指出 : 政策爭議源自不同利害關係人對於政策問題及方案有不同的視框 ( 觀點與價值觀衝突 ) 不管是內政部或教育部, 官方皆是從台灣整體環境變遷, 以及少子化問題著手, 從社福公共化觀點, 規劃全民的幼托體系, 企圖解決少子化問題 ( 觀 ) 教育部新聞稿即指出: 隨著社會結構的變遷, 雙薪家庭日趨增加, 對學齡前幼兒教保服務及國民小學階段兒童課後照顧需求殷切, 而少子化社會型態的形成催促著我們必須儘快建立完善的教保體系, 以保障我們每一位珍貴的兒童們因此, 兒童教育及照顧法草案就是一部保障兒童接受適當教育與照顧權利及建立完善兒童教育及照顧體制的重要法律, 此部法律以教育及照顧兼具之概念, 積極統整幼稚園與托兒所, 同時將居家式照顧服務托嬰服務國小階段兒童課後教

19 幼托整合政策衝突之研究保服務納入規範透過此次立法除了建立健全的兒童教育與照顧體系及提升教育與照顧之品質外希望更能促進教保人員專業發展與縝密政府管理機制並謀全國兒童之福祉 A07 但是業者則從幼托整合政策的歷史脈絡論述認為原來幼托整合政策主要是解決幼托分離的問題主張幼托整合政策方案建構應以幼稚園及托兒所整合為主要目標不應納入居家社區托兒及課後照顧等相關措施幼教組織代表C1指出我們本來是2~6歲就是幼稚園跟托兒所的整合而他現在卻是把0~12 歲的階段通通都拉進來了除了納進來之外現在還加上了課後照顧居家照顧社區照顧友善教保服務計畫托嬰等等也就是說一個教育主管怎麼可能包山包海什麼通通都包含這是不可能的事嘛更進一步的說那就是這個教育政策絕對是有問題的你到底是在辦教育還是在辦照顧 C 1 三政策利益多元分歧整合協調溝通不易官方和業者同樣面臨少子化的問題但卻有不同的利益思維官方和學者考量少子化的趨勢下站在家長和兒童的利益應建構完整的教育和照顧的體系業者則考量在少子化趨勢之下面臨生存與發展的挑戰影響幼兒園的招生及獲利因此希望在政策內容設計上能夠達到設備和標準一視同仁擴大招生範圍如兼辦業務及監督最少的原則以減少少子化的衝擊多次參與幼托整合政策規劃的學者即指出就是這些利益分歧讓政策充滿不確定觀 A03 認為各方對於可能損及利益而抗拒變革或堅持自己的本位立場無任何妥協之空間如果有任何不完全符合其利益之條文會無所不用其極採取各種手段杯葛 A09 此外私立幼稚園與私立托兒所對於兼辦機構是否可永續經營以及補習班業者對於是否能夠兼辦課後照顧業務不同業者之間有著不同的利益盤算增加政策的複雜性四缺乏公平競爭環境業者面臨生存危機任何政策制定有其政策受益者和政策受害者從業者觀點認為若依照目前幼托整合政策規劃將是最大的輸家受訪業者指出其實是這個法規通過受

20 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 C2 我覺得是不公平啦! 真的啦! 所以我覺得說, 今天我們私幼站出來憑良心講, 我們也不能只為自己講話啦! 只是我們今天有點不甘願就是說, 憑什麼訂出來的最慘的是私立幼稚園, 其實是這個法規通過受最大傷害的是私立幼稚園啊! (C2) 原來的兒童教育及照顧法跟托嬰政策裡面, 其實我們看到根本就是在為某某基金會所打造的, 我發覺到完全是那個影子在嘛! 這個社區保母就全國都是他們在培訓的 (C1) 幼托整合之所以難產, 行政機關沒有理念沒有魄力沒有決心是主因, 但對現有民辦幼稚園及托兒所權益未有周延政策, 也是重要因素過去政府幼托資源不足, 民間幼托機構紛紛成立, 政府應肯定這些機構的貢獻, 也應珍惜這些得之不易的資源規畫幼托整合方案時, 不只要給這些民辦幼托機構繼續奉獻的機會, 也應建置一個公私立幼托教育機構公平競爭的環境 (A08)

21 幼托整合政策衝突之研究伍結論與建議一結論二建議 Hart Kleiboe coproduction

22 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 Hisschemoller Hoppe, Yankelovich, Schneider Ingram,1990 May,

23 幼托整合政策衝突之研究 2008 (Thacher & Rein,2004 Cycling (Thacher & Rein,

24 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月參考文獻中文部份 A Patton, Michael Quinn (3) ( ) ece.moe.edu.tw/childcarelaw98.html

25 幼托整合政策衝突之研究 : ( ) 英文部分 Hart,Paul t & Kleiboer,M.(1995-6).Policy controversies in the negotiatory state.knowledge and Policy,Winter,8 (4),pp Hisschemoller,M.& Hoppe,R. (1995-6).Coping with intractable controversies:the case for problem structuring in policy design and analysis. Knowledge and Policy,Winter,8(4),pp May,P.J.(2002).Socal regulation..in L.M.Salamon(Ed.),The tools of government(pp ).new York:Oxford University press. Schon,D.A.&Rein,M.(1994).Frame reflection:toward the resolution of intractable policy controversies.new

26 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月 York:Basic Books. Schneider, Anne L. & Ingram, H.( 1990). Behavioral assumptions of policy tools. Journal of Politics, 52 (2), Taylor, S.,Rizvi, F.,Lingard, B.,& Henry, M.(1997).Educational Policy and the Politics of Change.London: Routledge. Thacher, D & Rein,M.(2004).Managing Value Conflict in Public Policy,Goverance,17(4),pp Yankelovich, D. (1999). The Magic of Dialogue. NY: Simon & Schuster

27 幼托整合政策衝突之研究附錄 1 幼托整合政策相關文件資料 A01 A02 A03 A04 A05 A06 A07 A08 A09 A10 A ( ) 附錄 2 研究者參與幼托整合政策相關會議附錄 3 幼托整合政策發展大事記

28 育達科大學報. 第 26 期. 民國 100 年 3 月

貳肆公司治理報告一組織系統 ( 一 ) 組織結構 ( 二 ) 組織系統圖 14 中華民國 98 年中華郵政年報

貳肆公司治理報告一組織系統 ( 一 ) 組織結構 ( 二 ) 組織系統圖 14 中華民國 98 年中華郵政年報 14 16 24 30 24 25 26 26 27 27 28 29 29 一組織系統二董事監察人總經理副總經理各部門及分支機構主管資料三公司治理運作情形 ( 一 ) 董事會運作情形 ( 二 ) 公司治理運作情形及其與上市上櫃公司治理實務守則差異情形及原因 ( 三 ) 揭露公司治理守則及相關規章之查詢方式 ( 四 ) 揭露其他足以增進對公司治理運作情形瞭解之重要資訊 ( 五 ) 內部控制制度執行狀況