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1 非 营 利 机 构 的 经 济 学 及 其 1 对 中 国 事 业 单 位 改 革 的 意 义 : 文 献 综 述 1 本 文 参 考 了 贾 楠 2003 年 4 月 -6 月 在 世 界 银 行 中 国 代 表 处 实 习 期 间 完 成 的 论 文 非 营 利 机 构 的 经 济 学 研 究 及 其 在 中 国 事 业 改 革 中 可 能 扮 演 的 角 色

2 目 录 I. 引 言... 3 II. 中 国 事 业 部 门 中 的 非 营 利 机 构 卫 生 科 技 教 育 文 化 III 非 营 利 机 构 的 经 济 学 为 什 么 会 有 非 营 利 机 构 存 在? 非 营 利 机 构 是 如 何 运 行 的? 非 营 利 性 机 构 的 业 绩 如 何? IV. 对 中 国 事 业 单 位 改 革 的 启 示 参 考 文 献

3 I. 引 言 在 经 济 学 中, 非 营 利 机 构 被 定 义 为 一 个 不 能 向 其 控 制 人 分 配 任 何 净 利 润 的 机 构, 所 谓 控 制 人 可 以 是 该 组 织 的 成 员 管 理 人 员 董 事 或 信 托 人 (Hansmann,1980) 这 是 非 营 利 机 构 区 别 于 最 常 见 的 生 产 性 组 织 即 追 求 利 润 的 公 司 的 重 要 特 征 ( 也 被 称 为 不 分 配 约 束 (non-distribution constraint) ) 非 营 利 机 构 (not-for-profit organizations) 或 非 营 利 机 构 (nonprofits) 在 经 济 学 文 献 中 通 常 是 指 私 人 所 有 的 非 营 利 机 构 在 发 达 市 场 经 济 中, 非 营 利 部 门 一 般 被 看 作 是 与 私 人 营 利 部 门 政 府 并 立 的 第 三 部 门 近 些 年 来, 非 营 利 机 构 作 为 一 种 制 度 安 排 在 中 国 受 得 到 越 来 越 多 的 关 注, 这 部 分 地 是 因 为 这 种 制 度 安 排 在 中 国 的 事 业 单 位 改 革 过 程 中 可 能 发 挥 的 重 要 作 用 中 国 共 有 112 万 个 的 事 业 单 位 教 育 和 卫 生 两 个 行 业 占 事 业 单 位 就 业 总 数 的 60% 以 上, 科 学 技 术 研 究 和 文 化 服 务 是 位 于 其 后 的 另 外 两 大 行 业 以 就 业 人 数 而 言, 事 业 部 门 的 规 模 约 为 国 有 企 业 部 门 的 2/3,2001 年 事 业 单 位 的 就 业 人 员 有 2550 万 人 之 多 ( 占 中 国 公 共 部 门 就 业 人 数 的 34.4%) 中 国 把 相 当 大 比 例 的 经 济 资 源 投 入 到 了 事 业 单 位, 其 中 包 括 60% 受 过 最 好 教 育 的 专 业 技 术 人 员 2,, 大 量 的 国 有 土 地, 非 国 有 企 业 占 有 的 国 有 资 产 的 1/3, 以 及 各 级 政 府 总 体 预 算 中 经 常 开 支 的 1/3 3. 根 据 现 有 的 数 据, 事 业 部 门 对 中 国 GDP 的 贡 献 率 大 约 在 5%-10% 之 间 事 业 单 位 中 规 模 最 大 的 教 育 卫 生 科 研 和 文 化 服 务 四 个 行 业, 占 2001 年 GDP 的 5.1% 再 加 上 其 他 也 含 有 事 业 单 位 的 部 门, 上 述 比 例 将 增 加 到 9.4% 继 国 有 企 业 改 革 和 政 府 机 构 改 革 之 后, 事 业 单 位 改 革 标 志 着 中 国 长 期 以 来 为 改 革 公 共 部 门 使 之 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 而 进 行 的 努 力 的 第 三 个 阶 段 成 功 的 事 业 单 位 有 助 于 改 善 政 府 的 运 行 质 量 提 高 公 共 部 门 的 经 济 效 率 促 进 服 务 业 的 发 展, 从 而 可 以 对 中 国 经 济 的 总 体 发 展 产 生 巨 大 的 积 极 影 响 但 要 真 正 实 现 这 一 点, 必 须 根 据 精 心 设 计 的 总 体 战 略, 进 行 综 合 性 的 协 调 改 革 在 寻 求 这 样 一 种 总 体 战 略 的 过 程 中, 非 营 利 机 构 作 为 一 种 可 能 有 用 的 制 度 安 排 引 起 了 研 究 者 的 注 意 由 成 思 危 主 持 的 课 题 组 (2000,p244) 在 对 事 业 单 位 改 革 进 行 了 广 泛 研 究 后 提 出, 非 营 利 机 构 应 该 成 为 中 国 事 业 单 位 改 革 的 " 主 导 模 式 " 他 建 议 将 现 有 的 事 业 单 位 分 为 两 类, 非 营 利 性 单 位 和 营 利 性 单 位, 然 后 将 那 些 营 利 性 单 位 转 变 为 企 业 (p18) 近 几 年 来, 由 科 技 部 和 财 政 部 组 成 的 课 题 组 编 写 了 一 系 列 丛 书, 向 中 国 读 者 介 绍 有 关 非 营 利 机 构 管 理 的 国 际 经 验 ( 如 郑 国 安 等,2001) 但 与 此 同 时, 也 出 现 了 对 此 持 怀 疑 态 度 的 意 见 例 如, 由 中 央 编 制 办 公 室 和 国 务 院 发 展 研 究 中 心 组 成 的 课 题 组 在 最 近 的 一 份 研 究 报 告 中 就 对 把 非 营 利 机 构 作 为 中 国 事 业 单 位 改 革 的 主 导 模 式 持 更 为 谨 慎 的 态 度 ( 葛 延 风, 2003) 2 该 数 据 来 自 人 事 部, 人 事 部 定 义 的 专 业 技 术 人 员 包 括 大 部 分 脑 力 劳 动 者, 如 教 师 医 生 科 学 家 工 程 师 演 员 作 家 等 等 年, 中 国 在 教 育 卫 生 文 化 科 学 技 术 和 农 业 服 务 方 面 的 支 出 占 财 政 总 支 出 的 22.6%, 政 府 行 政 开 支 为 12% 这 些 资 金 的 很 大 部 分 进 入 了 事 业 单 位 中 国 统 计 年 鉴, 表 8-7 3

4 在 这 里, 有 待 回 答 的 中 心 问 题 是 : 如 果 说 在 组 织 产 品 和 服 务 的 生 产 方 面, 非 营 利 机 构 是 一 种 与 营 利 机 构 和 核 心 政 府 部 门 并 列 的 制 度 安 排, 那 么 在 中 国 未 来 的 社 会 主 义 市 场 经 济 中, 在 公 共 服 务 提 供 方 面, 我 们 可 以 理 性 地 期 望 非 营 利 机 构 扮 演 什 么 样 的 角 色? 要 依 据 科 学 的 经 济 学 分 析 来 回 答 这 个 问 题, 有 必 要 理 解 关 于 非 营 利 机 构 的 经 济 学 在 以 往 的 研 究 中, 这 方 面 的 研 究 没 有 象 非 营 利 机 构 的 国 际 经 验 那 样 得 到 足 够 的 关 注 本 文 打 算 通 过 文 献 综 述 的 方 式 填 补 这 方 面 的 知 识 欠 缺 当 然, 考 虑 到 关 于 非 营 利 机 构 的 经 济 学 文 献 也 相 当 丰 富, 本 文 不 打 算 涵 盖 所 有 内 容, 而 是 将 集 中 于 几 个 关 键 问 题 并 力 图 从 相 关 的 经 济 学 文 献 中 找 出 答 案 : 有 了 政 府 和 营 利 部 门, 为 什 么 非 营 利 机 构 还 会 存 在? 没 有 " 所 有 者 " 和 利 润 动 机, 非 营 利 机 构 怎 么 能 够 运 转? 与 营 利 性 机 构 相 比, 非 营 利 机 构 的 业 绩 如 何? 它 们 有 效 率 吗? 此 外, 本 文 还 将 探 讨 非 营 利 机 构 与 中 国 事 业 单 位 改 革 的 潜 在 关 系 为 了 能 够 使 经 济 理 论 更 好 地 应 用 于 中 国 的 现 实, 我 们 将 首 先 考 察 中 国 目 前 的 现 实 状 况 具 体 来 说, 我 们 将 带 着 下 面 的 两 个 问 题, 研 究 与 四 个 主 要 行 业 --- 教 育 卫 生 科 研 文 化 --- 相 关 的 法 律 法 规 政 策 : 按 照 法 律 法 规 和 政 策, 非 营 利 机 构 在 中 国 的 事 业 单 位 中 应 该 发 挥 什 么 样 的 作 用? 在 现 行 体 制 内, 它 实 际 发 挥 着 什 么 样 的 作 用? 本 文 结 构 如 下 : 第 II 部 分 介 绍 中 国 的 现 实 状 况 ; 第 III 部 分 介 绍 有 关 非 营 利 机 构 的 理 论 和 经 验 研 究 方 面 的 经 济 学 文 献, 并 回 答 这 样 一 些 问 题 : 为 什 么 会 有 非 营 利 机 构 存 在? 它 们 是 如 何 运 行 的? 它 们 的 业 绩 如 何? 第 IV 部 分 简 要 讨 论 非 营 利 机 构 与 中 国 事 业 单 位 改 革 的 潜 在 关 系 作 为 结 束 II. 中 国 事 业 部 门 中 的 非 营 利 机 构 严 格 意 义 上 的 非 营 利 机 构 经 常 被 视 为 来 自 西 方 的 社 会 组 织, 只 是 在 最 近 才 引 入 中 国 但 如 果 回 顾 一 下 中 国 在 改 革 前 从 事 产 品 和 服 务 生 产 活 动 的 大 多 数 机 构, 可 以 发 现 它 们 几 乎 都 没 有 营 利 动 机 事 实 上, 国 有 企 业 改 革 面 临 的 一 个 主 要 挑 战 就 是 让 它 们 成 为 追 求 利 润 最 大 化 的 机 构 事 业 单 位 也 一 直 都 不 以 追 求 利 润 为 目 标 事 业 单 位 和 国 有 企 业 的 区 别 是 : 事 业 单 位 不 从 事 " 物 质 生 产 ", 也 不 " 为 国 家 积 累 资 金 ", 也 就 是 说, 事 业 单 位 提 供 的 是 服 务, 政 府 不 要 求 它 们 获 取 利 润 在 改 革 之 前 的 政 府 文 件 中, 事 业 单 位 通 常 被 界 定 为 : 提 供 各 种 服 务 以 满 足 人 民 教 育 卫 生 文 化 等 方 面 的 需 要, 促 进 社 会 福 利 的 国 有 单 位 4, 其 服 务 价 值 不 以 金 钱 来 衡 量 当 然, 中 国 改 革 前 的 国 有 企 业 和 事 业 单 位 都 不 是 严 格 经 济 学 意 义 上 的 非 营 利 机 构 但 是 当 某 些 事 业 单 位 被 迫 " 走 向 市 场 " 来 为 自 己 " 创 收 " 时, 它 们 也 就 更 接 近 于 营 利 性 机 构 了 因 此, 当 我 们 考 察 那 些 商 业 化 程 度 和 营 利 动 机 相 对 较 低 的 事 业 单 位 时, 非 营 利 模 式 就 具 有 了 一 定 的 参 考 价 值 教 育 领 域 中 的 大 部 分 事 业 单 位 就 是 如 此, 因 为 中 国 的 教 育 法 规 定 不 得 以 营 利 为 目 的 举 办 教 育 机 构 在 一 些 行 业 如 卫 生 和 科 技 领 域, 非 营 利 机 构 已 经 被 明 确 地 确 定 为 事 业 单 位 改 革 的 年 7 月 22 日 国 务 院 关 于 编 制 管 理 的 暂 行 办 法 ;1965 年 5 月 4 日 国 家 编 制 委 员 会 关 于 划 分 国 家 机 关 企 业 事 业 编 制 界 限 的 意 见 ;1984 年 关 于 国 务 院 各 部 门 直 属 事 业 单 位 编 制 管 理 的 实 施 办 法 4

5 一 种 模 式 在 已 经 和 正 在 进 行 的 改 革 中, 就 有 部 分 医 院 和 研 究 机 构 转 成 了 非 营 利 机 构 在 文 化 部 门, 有 一 些 事 业 单 位 也 采 用 了 非 营 利 机 构 模 式 相 对 于 国 有 事 业 单 位, 还 有 类 似 性 质 的 被 称 为 " 民 办 非 企 业 单 位 " 5 的 私 人 机 构 根 据 国 务 院 的 一 项 规 定, 它 们 被 定 义 为 " 非 营 利 性 的 社 会 服 务 的 提 供 者 " 从 这 点 来 看, 这 类 组 织 更 接 近 于 经 济 学 意 义 上 的 非 营 利 机 构 模 式 民 办 学 校 和 民 办 医 院 都 属 于 " 民 办 非 企 业 单 位 " 下 面 我 们 更 详 细 地 考 察 一 下 在 每 个 具 体 部 门 中 非 营 利 机 构 被 期 望 发 挥 什 么 作 用, 以 及 它 们 实 际 上 发 挥 着 什 么 作 用 1. 卫 生 2000 年, 由 国 务 院 体 改 办 牵 头, 联 合 八 个 部 门 共 同 设 计 的 一 项 改 革 方 案 将 非 营 利 机 构 引 入 了 中 国 的 卫 生 部 门, 该 方 案 经 国 务 院 正 式 批 准 后 已 经 开 始 实 施 6 该 方 案 要 求 建 立 " 新 的 医 疗 卫 生 机 构 管 理 体 制 ", 所 有 机 构 都 被 分 为 非 营 利 机 构 和 营 利 性 机 构, 其 中 非 营 利 机 构 应 该 发 挥 " 主 导 " 作 用 由 于 改 革 方 案 中 没 有 政 府 经 营 的 营 利 性 卫 生 机 构 7, 因 此 将 会 出 现 三 种 类 型 的 机 构 : i 国 有 非 营 利 机 构 ii 非 国 有 非 营 利 机 构 iii 非 国 有 营 利 性 机 构 在 卫 生 部 关 于 城 镇 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 实 施 意 见 中 8, 非 营 利 性 医 疗 机 构 是 指 为 社 会 公 众 利 益 服 务 而 设 立 和 运 营 的 医 疗 机 构, 不 以 营 利 为 目 的, 其 收 入 用 于 弥 补 医 疗 服 务 的 成 本, 实 际 运 营 中 的 收 支 节 余 只 能 用 于 自 身 的 发 展 就 非 营 利 性 医 院 的 功 能 来 看, 它 们 都 应 该 提 供 " 基 本 医 疗 服 务 " 国 有 医 院 有 义 务 完 成 政 府 交 办 的 其 他 任 务, 而 非 国 有 医 院 可 以 提 供 少 量 " 非 基 本 医 疗 服 务 " 但 营 利 性 医 院 可 以 自 主 确 定 医 疗 服 务 项 目 9 三 类 不 同 性 质 的 机 构 将 适 用 不 同 的 税 收 和 价 格 管 理 政 策 国 有 非 营 利 性 医 院 将 享 受 税 收 优 惠 政 策 和 财 政 补 贴, 医 疗 服 务 的 价 格 等 于 成 本 减 去 财 政 补 贴 和 药 品 收 入 非 国 有 的 非 营 利 性 医 院 不 享 受 财 政 补 贴 并 依 据 政 府 的 指 导 价 格 确 定 其 医 疗 服 务 价 格 营 利 性 的 医 疗 机 构 可 以 自 主 决 定 其 服 务 价 格, 由 独 立 的 商 业 机 构 根 据 相 关 法 律 和 规 定 负 责 经 营 10 政 府 将 对 非 营 利 医 院 员 工 的 工 资 进 行 管 制 国 有 非 营 利 性 医 院 每 年 的 工 资 总 额 都 要 得 到 政 府 批 准 在 经 批 准 的 总 额 范 围 内, 各 家 医 院 可 以 依 据 政 府 关 于 事 业 单 位 员 工 收 入 补 贴 的 有 关 政 策 规 定, 自 主 决 定 内 部 分 配 办 法 对 非 国 有 非 营 利 性 医 院, 年 10 月 25 日 国 务 院 第 251 号 文 件 6 国 务 院 办 公 厅 转 发 国 务 院 体 改 办 等 八 部 门 关 于 城 镇 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 指 导 意 见,2000 年 2 月 21 日 7 卫 生 部 : 关 于 城 镇 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 实 施 意 见,2000 年 7 月 18 日 8 卫 生 部 : 关 于 城 镇 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 实 施 意 见,2000 年 7 月 18 日 9 卫 生 部 : 关 于 城 镇 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 实 施 意 见,2000 年 7 月 18 日 10 国 务 院 办 公 厅 转 发 国 务 院 体 改 办 等 八 部 门 关 于 城 镇 医 药 卫 生 体 制 改 革 的 指 导 意 见,2000 年 2 月 21 日 5

6 政 府 要 求 它 们 :1) 工 资 总 额 的 增 长 幅 度 不 得 高 于 盈 余 ( 经 济 效 益, 大 致 相 当 于 企 业 的 利 润 概 念 ) 的 增 长 幅 度 ;2) 职 工 实 际 平 均 工 资 的 增 长 幅 度 不 得 高 于 劳 动 生 产 率 的 增 长 幅 度 11 至 于 如 何 决 定 一 家 机 构 是 成 为 非 营 利 性 医 疗 机 构 还 是 营 利 性 医 疗 机 构, 卫 生 部 提 出 了 如 下 指 导 意 见 : 有 关 的 各 级 政 府 要 根 据 本 地 的 经 济 发 展 和 医 疗 服 务 需 求 对 现 有 的 国 有 医 疗 机 构 进 行 重 新 审 查 那 些 承 担 基 本 医 疗 服 务 和 代 表 区 域 性 或 国 家 水 平 的 医 院 要 保 留 国 有 性 质 并 定 为 非 营 利 性 医 疗 机 构 其 他 的 医 疗 机 构 则 可 以 自 愿 选 择 核 定 为 非 国 有 非 营 利 性 医 院 或 转 为 营 利 性 医 疗 机 构 社 会 捐 资 兴 办 的 医 疗 机 构 一 般 定 为 非 营 利 性 医 疗 机 构 企 业 或 事 业 单 位 设 立 的 为 本 单 位 职 工 服 务 的 医 疗 机 构 一 般 定 为 非 营 利 性 医 疗 机 构 社 会 团 体 举 办 的 医 疗 机 构, 由 其 自 愿 选 择 并 经 政 府 卫 生 部 门 批 准 后 核 定 为 非 营 利 性 医 疗 机 构 或 转 为 营 利 性 医 疗 机 构 个 体 诊 所 股 份 制 股 份 合 作 制 和 中 外 合 资 合 作 医 疗 机 构 一 般 定 为 营 利 性 医 疗 机 构 国 有 或 集 体 资 产 与 医 疗 机 构 职 工 集 资 合 办 的 医 疗 机 构 由 其 自 愿 选 择 可 转 为 股 份 制 股 份 合 作 制 等 营 利 性 医 疗 机 构, 也 可 转 为 非 营 利 性 医 疗 机 构 政 府 举 办 的 非 营 利 性 医 疗 机 构 不 得 投 资 与 其 他 组 织 合 资 合 作 设 立 非 独 立 法 人 资 格 的 " 科 室 "," 病 区 " 或 " 项 目 " 这 项 改 革 方 案 仍 然 在 实 施 过 程 之 中 根 据 不 完 全 统 计, 在 完 成 分 类 的 医 疗 机 构 中 大 多 数 都 转 为 了 非 营 利 性 医 疗 机 构, 营 利 性 机 构 相 当 少 例 如, 卫 生 部 公 布 了 已 经 完 成 分 类 的 10 个 省 的 统 计 数 字 12, 其 中 营 利 性 医 疗 机 构 在 地 方 卫 生 部 门 所 占 的 各 种 比 例 如 下 : 病 床 1.4%, 医 生 9.4%, 门 诊 病 人 7.7%, 住 院 病 人 2.9% 尽 管 还 有 些 省 份 的 分 类 工 作 仍 在 进 行 之 中, 但 2002 年 全 国 的 统 计 数 据 也 显 示 出 了 类 似 的 比 例 状 况, 营 利 性 医 疗 机 构 在 全 国 范 围 内 的 各 项 比 例 为 : 病 床 2.7%, 门 诊 病 人 2.3%, 住 院 病 人 2.1% 13 分 类 改 革 后 非 营 利 性 医 疗 机 构 占 主 导 地 位 的 主 要 原 因 似 乎 是 不 少 地 方 政 府 对 非 国 有 机 构 的 负 面 态 度 卫 生 部 的 一 位 副 部 长 在 引 用 了 上 述 10 个 省 的 数 据 后 就 此 批 评 了 某 些 地 方 政 府 的 卫 生 部 门 有 意 保 护 国 有 医 疗 机 构 并 对 非 国 有 医 疗 机 构 的 进 入 设 立 了 不 少 障 碍 普 遍 的 做 法 是 几 乎 所 有 现 存 的 国 有 和 集 体 医 疗 机 构 都 转 为 了 非 营 利 性 医 疗 机 构, 很 少 有 机 构 进 行 私 有 化 ( 雷 海 潮 等, 2002) 2. 科 技 科 技 部 门 也 是 在 改 革 过 程 中 明 确 提 出 了 要 引 入 非 营 利 机 构 模 式 的 事 业 部 门 中 国 政 府 有 5 个 系 统 负 责 管 理 各 类 科 研 机 构 :1) 中 国 科 学 院 ;2) 高 等 院 校 ;3) 产 11 卫 生 部 : 关 于 城 镇 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 实 施 意 见,2000 年 7 月 18 日 12 C0%ED

7 业 部 委 和 局 ;4) 地 方 政 府 ;5) 军 队 科 研 部 门 的 改 革 始 于 1985 年, 当 时 由 中 共 中 央 颁 布 了 关 于 科 技 体 制 改 革 的 决 定 科 研 机 构 被 分 为 三 类 :" 基 础 类 研 究 单 位 "," 社 会 公 益 性 研 究 单 位 " 以 及 " 开 发 性 科 研 单 位 " 对 开 发 性 科 研 单 位 的 资 金 支 持 逐 步 减 少, 到 1990 年 到 位, 具 体 水 平 在 改 革 方 案 中 确 定 这 迫 使 这 些 机 14 构 不 得 不 " 走 向 市 场 " 1996 年, 国 务 院 也 颁 布 了 类 似 的 文 件 要 求 进 一 步 深 化 科 研 部 门 改 革, 基 本 的 指 导 思 想 可 以 概 括 为 " 稳 住 一 头, 放 开 一 片 ", 这 意 味 着 允 许 大 部 分 科 研 机 构 通 过 转 制 为 企 业 进 行 自 主 性 的 商 业 化 改 革 要 稳 住 的 " 一 头 " 是 指 那 些 基 础 性 科 研 单 位 社 会 公 益 性 科 研 单 位 和 其 他 具 有 战 略 意 义 的 研 究 单 位 " 稳 住 " 主 要 是 指 要 确 保 上 述 单 位 获 得 充 足 的 政 府 资 金 支 持, 保 证 有 效 提 供 公 共 产 品 1999 年 中 共 中 央 国 务 院 发 布 了 关 于 加 强 技 术 创 新 发 展 高 科 技 实 现 产 业 化 的 决 定 15, 其 中 也 决 定 引 入 非 营 利 机 构 模 式 进 行 某 些 科 研 机 构 的 改 革 文 件 要 求 进 一 步 推 进 " 社 会 公 益 性 科 研 机 构 " 的 分 类 改 革 :1)" 对 于 有 面 向 市 场 能 力 的 科 研 机 构, 要 转 为 科 技 型 企 业 整 体 或 部 分 进 入 企 业, 或 转 为 企 业 性 的 中 介 服 务 机 构 ";2)" 对 于 向 社 会 提 供 公 共 服 务 无 法 得 到 相 应 经 济 回 报 的 科 研 机 构, 应 该 按 非 营 利 性 科 研 机 构 运 行 和 管 理 " 政 府 将 提 供 科 研 项 目 经 费 和 基 本 建 设 资 金, 但 非 营 利 性 科 研 机 构 必 须 同 时 进 行 重 组, 减 少 富 余 人 员 2000 年 4 月 29 日, 国 务 院 批 准 了 由 科 技 部 牵 头 12 个 部 门 提 出 的 关 于 深 化 科 研 机 构 管 理 体 制 改 革 的 实 施 意 见 (38 号 文 件 ) 16 该 文 件 根 据 对 参 加 此 次 改 革 的 机 构 的 一 个 详 细 分 类, 明 确 了 应 转 为 非 营 利 机 构 的 科 研 机 构 的 类 型 这 一 分 类 首 先 区 分 " 技 术 开 发 类 机 构 " 和 " 社 会 公 益 类 机 构 " 非 营 利 机 构 被 作 为 部 分 社 会 公 益 类 机 构 改 革 的 目 标 模 式, 即 那 些 " 主 要 从 事 应 用 性 基 础 研 究 和 提 供 社 会 公 益 服 务, 无 法 得 到 相 应 的 经 济 回 报, 确 实 需 要 政 府 支 持 " 的 科 研 机 构 那 些 作 为 非 营 利 机 构 进 行 管 理 的 科 研 单 位 必 须 减 少 70% 以 上 的 员 工, 同 时 进 行 人 事 和 工 资 管 理 方 面 的 配 套 改 革 它 们 的 上 级 主 管 部 门 也 要 转 变 管 理 方 式, 要 从 直 接 管 理 转 变 为 通 过 理 事 会 进 行 间 接 管 理 如 果 这 类 机 构 能 够 圆 满 完 成 上 述 改 革 要 求, 政 府 将 增 加 分 配 给 它 们 的 财 政 资 金 2000 年 12 月 19 日, 国 务 院 批 准 了 由 科 技 部 中 央 编 制 办 公 室 财 政 部 国 家 税 务 总 局 起 草 的 关 于 非 营 利 性 科 研 机 构 管 理 的 若 干 意 见 根 据 这 份 文 件, 符 合 资 格 的 科 研 机 构 要 转 制 为 非 营 利 性 机 构 必 须 得 到 上 述 四 个 部 门 的 批 准 与 此 同 时 将 保 证 对 这 些 机 构 的 政 府 资 金 支 持 和 税 收 优 惠 政 策 2001 年 11 月, 分 属 于 四 个 部 门 的 98 家 科 研 机 构 率 先 开 始 按 照 38 号 文 件 进 行 改 革 试 点 第 二 批 由 九 个 部 门 所 属 的 107 家 科 研 机 构 于 2002 年 10 月 加 入 改 革 试 点 在 第 一 批 进 行 改 革 试 点 的 98 家 单 位 中, 有 29 家 转 为 了 非 营 利 性 机 构, 核 准 的 编 制 为 4080 人 ( 如 果 按 照 减 员 70% 的 规 定, 这 意 味 着 减 员 的 人 数 为 9529) 在 第 二 批 改 革 试 点 单 位 中,44 家 被 批 准 转 为 非 营 利 性 机 构, 核 准 编 制 6541 人, 减 员 比 14 国 务 院 关 于 九 五 期 间 深 化 科 技 体 制 改 革 的 决 定 国 务 院 办 公 厅 转 发 科 技 部 等 12 个 部 门 关 于 深 化 科 研 机 构 管 理 体 制 改 革 的 实 施 意 见 7

8 例 为 71.5% 例 如 中 国 农 业 科 学 院 的 39 家 单 位 被 批 准 转 为 非 营 利 性 机 构, 它 们 的 职 工 由 9342 人 减 到 了 2852 人 ( 请 参 见 表 1) 自 1999 年 以 来, 还 有 其 他 242 家 科 研 机 构 进 行 了 改 革 这 些 机 构 原 来 由 10 家 工 业 部 管 理, 在 1998 年 的 政 府 机 构 改 革 中, 这 些 部 都 被 撤 消 这 242 家 科 研 单 位 多 数 转 制 为 企 业 或 是 并 入 了 企 业, 只 有 一 小 部 分 仍 然 是 事 业 单 位, 但 也 实 行 了 企 业 化 管 理 3. 教 育 目 前 有 两 部 法 律 对 中 国 教 育 部 门 中 非 营 利 机 构 的 作 用 有 相 应 的 规 定, 一 部 是 1995 年 通 过 的 教 育 法 17, 另 一 部 是 2002 年 12 月 通 过 的 民 办 教 育 促 进 法 18 (2003 年 9 月 1 日 生 效 ) 在 民 办 教 育 促 进 法 出 台 之 前, 一 直 依 据 1997 年 教 育 部 颁 布 的 社 会 力 量 办 学 条 例 19 对 民 办 教 育 机 构 进 行 管 理 与 卫 生 和 科 研 部 门 不 同, 有 关 法 律 法 规 不 允 许 在 教 育 部 门 同 时 存 在 营 利 性 机 构 和 非 营 利 机 构 基 本 的 原 则 是 由 教 育 法 规 定 的 尽 管 该 法 律 中 没 有 出 现 " 非 营 利 " 这 个 词, 但 该 法 所 要 求 的 是 所 有 教 育 机 构 都 必 须 以 非 常 接 近 非 营 利 机 构 的 形 式 来 经 营 :" 任 何 组 织 和 个 人 不 得 以 营 利 为 目 的 举 办 学 校 及 其 他 教 育 机 构 "( 第 25 条 ) 根 据 教 育 法, 社 会 力 量 办 学 条 例 也 规 定 " 社 会 力 量 ",( 即 非 政 府 主 体 ) 举 办 教 育 机 构, 不 得 以 营 利 为 目 的 ( 第 6 条 ) 同 时 规 定 教 育 机 构 按 照 国 家 有 关 规 定 收 取 费 用 ( 第 35 条 ), 教 育 机 构 应 当 确 定 各 类 人 员 的 工 资 福 利 开 支 占 经 常 办 学 费 用 的 比 例, 报 审 批 机 关 备 案 ( 第 37 条 ) 第 37 条 还 规 定 " 教 育 机 构 的 积 累 只 能 用 于 增 加 教 育 投 入 和 改 善 办 学 条 件, 不 得 用 于 分 配, 不 得 用 于 校 外 投 资 " 由 于 政 府 从 未 明 确 要 求 公 立 学 校 和 其 他 公 立 教 育 机 构 营 利, 关 于 非 营 利 性 的 这 些 规 定 主 要 影 响 的 是 民 办 教 育 机 构 对 私 人 投 资 者 来 说, 从 他 们 投 资 建 立 的 学 校 和 教 育 机 构 中 提 取 利 润 是 否 合 法, 关 系 重 大 最 新 出 台 的 民 办 教 育 促 进 法 代 表 了 某 种 妥 协, 它 与 教 育 法 已 经 有 所 不 同, 但 与 完 全 允 许 建 立 营 利 性 学 校 还 有 一 定 距 离 关 于 这 一 问 题, 在 人 大 审 议 民 办 教 育 促 进 法 时 有 过 激 烈 争 论 民 办 教 育 促 进 法 第 51 条 的 最 后 措 辞 是 :" 民 办 学 校 在 扣 除 办 学 成 本 预 留 发 展 基 金 以 及 按 照 国 家 有 关 规 定 提 取 其 他 的 必 需 的 费 用 后, 出 资 人 可 以 从 办 学 结 余 中 取 得 合 理 回 报 取 得 合 理 回 报 的 具 体 办 法 由 国 务 院 规 定 " 很 显 然, 这 里 最 关 键 的 问 题 是 国 务 院 如 何 确 定 所 谓 " 合 理 回 报 " 国 务 院 的 规 定 可 以 如 此 灵 活, 以 致 于 允 许 设 立 事 实 上 的 营 利 性 学 校, 也 可 以 如 此 严 格, 以 致 于 任 何 重 要 的 利 润 分 配 都 成 为 非 法 此 外, 民 办 教 育 促 进 法 没 有 为 投 资 建 校 的 人 提 供 所 有 权 保 护 当 民 办 学 校 终 止 时, 该 法 的 第 59 条 规 定 了 如 下 的 清 算 顺 序 : 首 先 是 应 退 受 教 育 者 学 费 杂 费 和 其 他 费 用 ; 然 后 是 应 发 教 职 工 的 工 资 及 应 缴 纳 的 社 会 保 险 费 用 ; 最 后 是 偿 还 其 他 债 务 " 民 办 学 校 清 偿 上 述 债 务 后 的 剩 余 财 产, 按 照 有 关 法 律 行 政 法 规 的 规

9 定 处 理 " 中 国 有 很 长 的 私 人 办 教 育 的 历 史 1947 年 左 右, 中 国 最 大 的 五 个 城 市 里 有 近 2000 家 民 办 学 校 在 这 五 个 城 市 中, 小 学 有 近 一 半 是 私 立 学 校, 中 学 有 84% 是 私 立 学 校 就 全 国 而 言, 在 1947 年 时, 中 国 近 40% 的 高 等 教 育 机 构 都 是 私 立 性 质 的 私 立 学 校 在 年 的 政 府 " 接 收 " 20 过 程 中 全 部 消 失, 直 到 80 年 代 初 才 又 重 新 出 现 自 80 年 代 以 后, 民 办 学 校 和 教 育 机 构 开 始 迅 速 发 展 (LaRocque and Jacobsen, 2000), 到 2002 年, 已 经 有 占 全 国 学 生 总 数 4.2% 的 学 生 进 入 了 各 个 层 次 ( 从 初 等 教 育 到 高 等 教 育 ) 的 民 办 学 校 和 教 育 机 构 ( 世 界 银 行, 2003) 非 营 利 要 求 对 那 些 私 立 学 校 和 教 育 机 构 带 来 了 怎 样 的 影 响 呢? 尽 管 确 实 有 慈 善 组 织 建 立 的 真 正 的 非 营 利 性 学 校, 但 非 营 利 的 法 律 要 求 所 达 到 的 结 果 似 乎 只 是 使 大 部 分 私 立 学 校 变 成 了 所 谓 的 " 伪 装 成 非 营 利 ( 定 义 见 下 文 )" 的 营 利 性 学 校 最 根 本 的 约 束 条 件 是 私 人 参 与 教 育, 不 管 是 营 利 机 构 还 是 非 营 利 机 构, 都 要 求 政 府 具 有 较 强 的 监 管 能 力, 而 这 恰 恰 是 中 国 所 欠 缺 的 从 一 方 面 来 看, 中 国 目 前 还 没 有 一 个 有 效 的 教 育 质 量 保 证 体 系 来 生 成 教 育 产 出 的 质 量 指 标, 并 能 够 建 立 对 教 育 过 程 进 行 观 察 和 评 估 的 机 制 ( 世 界 银 行, 1999, 第 2 页 和 15 页 ), 而 这 些 对 于 私 人 营 利 性 教 育 机 构 的 健 康 发 展 都 是 非 常 重 要 的 尽 管 显 形 的 利 润 分 配 比 较 容 易 监 督, 但 通 过 关 联 方 交 易 进 行 隐 性 的 利 润 转 移 就 很 难 发 现 和 证 实 2000 年 的 一 份 关 于 民 办 教 育 的 研 究 报 告 发 现 (LaRocque and Jacobsen, 2000)," 虽 然 不 允 许 以 营 利 为 目 的, 但 几 乎 所 有 的 投 资 都 是 在 预 期 能 在 将 来 获 得 回 报 的 前 提 下 投 入 的, 对 此 没 有 什 么 可 怀 疑 的 " " 学 校 和 高 等 教 育 的 提 供 者 有 一 个 非 常 明 显 的 共 同 特 征, 就 是 运 用 创 新 性 的 金 融 机 制 来 进 行 投 资 并 做 出 各 种 安 排 以 便 能 够 将 盈 余 转 移 给 投 资 者 " 把 盈 余 转 移 给 投 资 者 的 方 法 很 多 例 如, 私 立 学 校 从 所 有 者 自 己 设 立 的 其 他 公 司 购 买 服 务 和 产 品, 通 过 提 高 产 品 和 服 务 的 价 格 来 转 移 利 润 为 了 避 开 对 收 费 的 管 制, 通 常 的 做 法 是 在 学 生 入 校 时 收 取 " 教 育 储 备 基 金 " 学 校 许 诺 该 项 基 金 将 在 学 生 毕 业 或 转 学 时 全 额 返 还 ( 但 不 付 利 息 ), 这 笔 钱 常 常 被 所 有 者 借 走 用 于 商 业 经 营 专 栏 1 和 专 栏 2 就 提 供 了 这 样 的 例 子 20 教 育 部 : 关 于 接 受 私 立 小 学 和 中 学 的 指 示 (1952 年 9 月 1 日 ); 关 于 接 受 私 立 中 学 和 小 学 的 任 务 计 划 (1952 年 11 月 15 日 ) 中 华 人 民 共 和 国 主 要 教 育 文 献 汇 编 何 东 昌 等, 海 南 出 版 社,1998 年 版, 第 164,168 页, 转 引 自 齐 红 : 私 立 学 校 的 所 有 权 与 治 理 英 豪 学 校 案 例 研 究 9

10 专 栏 1: 英 豪 学 校 英 豪 学 校 于 1993 年 建 立,1999 年 有 2600 名 学 生 这 所 学 校 的 主 要 创 建 方 是 一 家 集 体 企 业 英 豪 工 业 公 司, 主 席 陈 忠 联 这 家 学 校 要 求 每 位 学 生 将 30 万 人 民 币 存 入 " 教 育 储 备 基 金 ", 学 校 在 1999 年 前 没 有 学 生 毕 业, 其 教 育 储 备 基 金 在 1999 年 高 达 7 亿 人 民 币 学 校 将 这 笔 基 金 以 每 年 12% 的 利 息 借 给 了 英 豪 工 业 公 司 年 间, 学 校 收 购 了 一 家 公 司 并 成 为 其 控 股 股 东, 这 家 公 司 又 有 一 家 子 公 司 ( 占 其 90% 的 股 份 ), 英 豪 教 育 公 司 英 豪 教 育 公 司 收 购 了 英 豪 学 校 的 土 地 和 建 筑, 并 开 始 从 学 校 收 取 租 金, 租 金 一 项 就 占 学 校 收 费 的 20-40% 资 料 来 源 : 齐 红 (2002) 专 栏 2: 开 明 国 际 实 验 学 校 开 明 国 际 实 验 学 校 是 由 一 位 私 人 企 业 家 陆 开 明 创 办 的, 他 曾 是 一 家 汽 车 修 配 企 业 的 所 有 人 1993 年 陆 开 明 从 重 庆 市 政 府 以 非 常 优 惠 的 价 格 获 得 了 一 块 土 地 并 用 这 块 地 做 为 抵 押 从 银 行 借 款, 建 立 了 开 明 国 际 实 验 学 校 他 也 将 自 己 56 万 元 的 储 蓄 投 资 于 该 校 开 明 学 校 要 求 每 位 学 生 存 入 8-30 万 人 民 币 在 1995 年 至 1998 年 间, 开 明 国 际 学 校 招 收 了 1200 名 学 生 从 1995 年 开 始, 学 校 一 直 有 学 生 毕 业, 对 于 毕 业 的 学 生 学 校 必 须 归 还 其 存 入 的 储 蓄 到 1999 年, 学 校 招 生 人 数 不 断 下 降, 2002 年 学 校 陷 入 危 机, 无 法 偿 还 120 名 学 生 ( 毕 业 或 转 学 ) 的 存 款 2003 年 1 月, 开 明 国 际 学 校 被 重 庆 教 育 研 究 院 接 管 资 料 来 源 : 21 世 纪 经 济 报 道,2003 年 2 月 27 日 4. 文 化 文 化 部 门 事 业 单 位 的 改 革 没 有 采 用 非 营 利 的 模 式 在 过 去 的 20 多 年 里, 许 多 文 化 部 门 的 事 业 单 位 都 实 现 了 全 部 或 部 分 的 商 业 化 那 些 没 有 进 行 商 业 化 改 制 的 单 位 常 常 处 于 资 金 不 足 的 状 态, 甚 至 面 临 生 存 困 难 除 了 采 用 类 似 的 方 式 让 那 些 能 够 在 市 场 条 件 下 生 存 的 单 位 改 制 为 商 业 机 构 外, 文 化 部 门 事 业 单 位 的 改 革 主 要 集 中 于 改 善 内 部 管 理 2003 年 6 月 27 日, 召 开 了 文 化 部 门 改 革 试 点 座 谈 会, 主 管 意 识 形 态 工 作 的 中 共 中 央 常 委 李 长 春 参 加 了 这 次 会 议, 但 关 于 这 一 轮 改 革 的 详 细 情 况 目 前 还 没 有 公 开 报 道 10

11 III. 非 营 利 机 构 的 经 济 学 1. 为 什 么 会 有 非 营 利 机 构 存 在? 在 营 利 性 公 司 和 政 府 之 外, 为 什 么 会 有 作 为 " 第 三 部 门 " 的 非 营 利 机 构 存 在? 是 不 是 存 在 一 些 非 营 利 机 构 能 做 而 营 利 性 组 织 和 政 府 都 做 不 了 的 事 情? 只 有 从 理 论 上 对 上 述 问 题 作 出 回 答, 才 能 对 非 营 利 机 构 作 为 营 利 性 组 织 和 政 府 的 一 种 替 代 性 制 度 安 排 有 更 深 刻 的 理 解 有 历 史 证 据 表 明, 非 营 利 机 构 的 出 现, 很 可 能 是 在 某 些 需 求 既 没 有 为 私 人 营 利 性 机 构 所 满 足, 政 府 也 没 有 介 入 的 情 况 下, 私 人 部 门 所 作 出 的 一 种 反 应 例 如, 在 十 六 世 纪 的 英 格 兰 就 出 现 了 私 人 自 愿 组 织 的 " 慈 善 性 机 构 "( 今 天 我 们 会 称 之 为 非 营 利 机 构 ) 出 钱 来 提 供 各 种 产 品 和 活 动 这 些 产 品 和 活 动 在 今 天 看 来 几 乎 都 是 政 府 的 责 任 : 如 学 校 医 院 免 费 公 路 消 防 公 共 公 园 桥 梁 堤 坝 和 人 行 道 排 水 管 道 ( 城 市 ) 供 水 系 统 纺 织 锭 盘 和 船 坞 港 口 清 洁 图 书 馆 监 狱 犯 人 的 看 护 以 及 为 穷 人 提 供 慈 善 救 济 (Weisbrod, 1988, 第 4-5 页 ) 在 许 多 国 家, 远 在 政 府 承 担 医 疗 卫 生 领 域 的 大 量 责 任 之 前, 就 有 热 心 社 会 公 益 的 人 士 联 合 起 来 开 办 医 院 为 穷 人 提 供 服 务 后 来, 政 府 开 始 大 规 模 介 入 医 疗 卫 生 行 业, 投 入 了 大 量 资 金 来 提 供 此 类 服 务 ( 如 20 世 纪 40 年 代 后 期 和 50 年 代 初 期 的 许 多 欧 洲 国 家 ) 这 时, 政 府 就 将 原 有 的 卫 生 医 疗 机 构 并 入 了 国 家 的 医 疗 卫 生 系 统, 使 用 公 共 资 金 来 提 供 医 疗 服 务 (Harding,2002) 但 是, 历 史 背 景 无 法 充 分 解 释 为 什 么 非 营 利 机 构 与 营 利 部 门 和 政 府 能 够 始 终 并 存? 为 什 么 这 类 非 营 利 性 机 构 没 有 被 营 利 部 门 和 政 府 挤 压 " 出 局 "? 一 种 解 释 是 非 营 利 机 构 之 所 以 存 在 完 全 是 由 于 " 人 为 " 制 造 的 特 殊 地 位, 有 关 的 税 收 和 法 律 政 策 特 意 " 偏 袒 " 非 营 利 机 构, 使 得 营 利 性 机 构 无 法 参 与 公 共 补 贴 项 目 也 有 人 认 为 私 人 的 资 格 鉴 定 组 织 为 营 利 性 机 构 设 定 了 特 别 要 求 或 使 用 了 某 种 标 准, 使 得 大 多 数 营 利 性 机 构 被 排 除 在 外 此 外, 也 有 人 注 意 到 了 退 出 壁 垒 的 问 题, 由 于 存 在 退 出 壁 垒, 非 营 利 部 门 的 发 展 规 模 要 大 于 其 经 济 效 率 所 决 定 的 应 有 规 模 (Rose-Ackerman, 1996) 但 正 式 的 经 济 学 理 论 倾 向 于 认 为 非 营 利 机 构 在 很 大 程 度 上 是 解 决 信 息 不 对 称 问 题 以 及 由 此 而 来 的 合 同 失 灵 (contract failure) 问 题 的 一 种 途 径 (Weisbrod, 1988) 合 同 失 灵 的 发 生 是 因 为, 对 某 些 服 务 而 言, 由 于 服 务 的 提 供 者 与 购 买 者 之 间 存 在 着 严 重 的 信 息 不 对 称, 服 务 购 买 者 要 准 确 观 察 和 评 估 该 项 服 务 质 量 和 数 量, 其 " 合 同 成 本 " 太 高 并 会 造 成 扭 曲 (Hannsmann, 1996) 一 些 较 为 复 杂 又 非 常 重 要 的 个 人 服 务 就 是 这 方 面 的 例 子, 如 养 老 院 幼 儿 日 间 看 护 医 疗 服 务 等 等 由 于 信 息 不 对 称, 个 人 很 难 对 此 类 服 务 进 行 准 确 评 估 另 一 个 例 子 涉 及 捐 赠 正 如 个 人 很 难 监 督 养 老 院 为 其 父 母 提 供 的 服 务 的 质 量 与 数 量, 捐 赠 者 也 很 难 监 督 由 他 们 资 助 所 提 供 的 那 些 慈 善 服 务 的 质 量 和 数 量 例 如, 捐 赠 者 委 托 一 家 公 司 为 外 国 受 灾 人 群 提 供 食 品 和 衣 服, 但 要 确 认 这 家 公 司 是 否 如 实 地 在 特 定 时 间 向 特 定 人 群 提 供 了 其 所 需 的 物 资, 就 需 要 花 费 很 高 的 成 本 当 存 在 这 种 信 息 不 对 称 时, 营 11

12 利 性 机 构 就 被 认 为 有 利 益 冲 突, 因 为 利 润 最 大 化 的 目 标 会 要 求 这 些 机 构 尽 可 能 少 地 提 供 那 些 不 可 观 察 及 不 可 核 实 的 服 务 从 这 一 点 来 看, 由 于 非 营 利 性 机 构 没 有 很 强 的 营 利 目 的, 它 们 就 具 有 很 大 的 优 势 : 与 营 利 性 机 构 相 比, 非 营 利 机 构 违 背 承 诺 的 动 机 较 小 (Folland 等, 1997, 第 415 页 ) 就 本 质 而 言, 政 府 部 门 及 其 公 共 服 务 机 构 都 属 于 非 营 利 性 组 织, 在 这 个 意 义 上, 私 人 非 营 利 机 构 是 公 共 部 门 的 替 代 那 么 它 们 为 什 么 能 够 并 存? 或 者 说, 相 对 于 政 府 部 门 和 政 府 举 办 的 非 营 利 性 机 构 而 言, 私 人 性 质 的 非 营 利 机 构 具 有 哪 些 优 势? 第 一 个 优 势 是 私 人 非 营 利 机 构 能 够 比 公 共 部 门 更 好 地 提 供 多 样 化 的 服 务 组 合 私 人 拥 有 的 自 愿 性 组 织 能 够 促 进 开 拓 性 实 验, 将 那 些 非 主 流 的 或 有 些 极 端 的 观 念 付 之 实 践, 而 又 不 强 加 于 其 他 人 不 少 人 对 政 府 提 供 的 低 水 平 或 低 质 量 服 务 不 满 意, 他 们 希 望 补 充 此 类 服 务 以 及 其 他 公 共 服 务, 因 此 成 立 了 非 营 利 机 构 当 消 费 者 的 需 求 具 有 同 质 性 特 征 时, 可 以 选 择 公 共 部 门, 而 在 满 足 少 数 人 的 异 质 性 需 求 时, 私 人 非 营 利 机 构 就 更 受 欢 迎, 这 些 人 也 愿 意 为 高 水 平 的 服 务 付 费 (Weisbrod, 1988) 与 公 共 部 门 相 比, 私 人 非 营 利 机 构 的 第 二 个 优 势 与 治 理 结 构 有 关 公 共 部 门 在 避 免 政 治 过 程 干 预 保 持 独 立 性 方 面 会 面 临 很 大 困 难, 但 私 人 非 营 利 机 构 却 可 以 有 很 高 的 自 主 权 在 控 制 结 构 上, 它 们 通 常 有 一 个 " 三 级 " 委 托 结 构, 首 先 是 信 托 人 委 员 会, 相 当 于 股 东 结 构 ; 另 一 层 是 董 事 会 与 经 理 层, 相 当 于 营 利 性 机 构 里 的 董 事 会 与 经 理 人 员 的 关 系 (Harding, 2002) Glaeser 和 Shleifer 最 近 建 立 的 一 个 " 合 同 失 灵 " 的 模 型, 提 出 了 一 个 非 营 利 机 构 经 济 学 分 析 的 统 一 框 架 这 个 模 型 回 答 了 这 样 一 个 问 题 : 为 什 么 企 业 家 愿 意 建 立 一 个 非 营 利 机 构, 而 不 建 立 营 利 性 机 构? 与 以 前 很 多 研 究 不 同, 在 这 个 模 型 里 没 有 假 设 企 业 家 是 利 他 主 义 者 事 实 上, 这 类 企 业 家 从 以 下 方 面 获 得 了 个 人 效 用 : 1) 现 金 收 入 ( 利 润 );2) 在 职 消 费 ;3) 工 作 努 力 程 度 低 他 所 提 供 的 产 品 和 服 务 既 有 可 核 实 的 质 量 特 征, 也 有 不 可 核 实 的 质 量 特 征, 这 些 不 可 核 实 的 质 量 特 征 也 是 不 可 立 约 的 (non-contractible) 质 量 特 征 在 不 影 响 可 核 实 质 量 的 情 况 下, 这 类 企 业 家 完 全 可 以 降 低 产 品 和 服 务 不 可 核 实 的 质 量, 从 而 减 少 成 本, 这 意 味 着 对 消 费 者 的 事 后 侵 占 承 诺 采 用 非 营 利 机 构 的 组 织 形 式 使 激 励 机 制 弱 化, 给 消 费 者 提 供 一 种 保 证, 有 助 于 让 他 们 相 信 非 营 利 机 构 企 业 家 不 会 占 他 们 的 便 宜 对 于 那 些 可 能 投 资 于 非 营 利 机 构 专 有 技 能 的 捐 赠 者 和 雇 员 来 说, 上 述 结 论 同 样 适 用 承 诺 采 用 非 营 利 机 构 的 组 织 形 式, 使 得 企 业 家 能 够 收 取 更 多 的 费 用, 得 到 更 多 的 捐 赠, 也 可 以 使 雇 员 对 专 有 技 能 进 行 更 多 投 资 从 另 一 方 面 看, 由 于 有 了 分 配 上 的 限 制 性 规 定, 非 营 利 机 构 企 业 家 的 现 金 收 入 受 到 限 制, 这 使 他 们 进 行 在 职 消 费 一 方 面 是 承 诺 更 高 质 量 所 带 来 的 收 益, 另 一 方 面 是 被 迫 以 在 职 消 费 的 形 式 获 取 净 收 益 所 带 来 的 成 本, 如 果 收 益 超 过 成 本, 企 业 家 就 会 选 择 建 立 非 营 利 机 构 如 果 确 有 企 业 家 是 利 他 主 义 者, 那 么 承 诺 采 用 非 营 利 机 构 的 组 织 形 式 等 于 是 一 个 信 号, 向 人 们 指 出 他 们 对 " 质 量 " 的 偏 好 这 个 模 型 作 出 了 如 下 预 测 性 结 论 : 1) 在 那 些 有 机 会 对 消 费 者 雇 员 或 捐 赠 者 进 行 严 重 的 事 后 剥 削 的 部 门 中, 非 营 利 机 构 会 扮 演 重 要 角 色 非 营 利 机 构 主 导 的 部 门 如 儿 童 看 护 老 人 长 期 看 护 艺 12

13 术 表 演 医 院 和 学 校 等, 的 确 面 临 这 样 的 " 剥 削 " 问 题 2) 对 那 些 消 费 者 不 看 重 其 " 不 可 立 约 " 质 量 特 征 的 产 品, 其 市 场 会 被 营 利 性 机 构 所 主 导 ; 而 对 于 那 些 消 费 者 重 视 其 " 不 可 立 约 " 质 量 特 征 的 产 品, 非 营 利 机 构 会 在 其 市 场 占 据 主 导 地 位 3) 当 各 种 产 品 的 成 本 有 多 样 性 时, 成 本 较 低 的 产 品 多 由 营 利 性 机 构 生 产, 成 本 较 高 的 多 由 非 营 利 性 机 构 生 产 4) 当 消 费 者 的 口 味 和 生 产 者 的 技 术 都 具 有 同 质 性 特 征 时, 该 行 业 的 机 构 会 选 择 相 同 性 质 的 组 织 ( 例 如 汽 车 制 造 儿 童 看 护 ) 而 在 某 些 行 业 里, 如 医 疗 和 剧 院, 既 会 有 非 营 利 机 构 也 会 有 营 利 性 组 织, 可 能 的 原 因 之 一 是 消 费 者 口 味 的 多 样 性 如 果 雇 佣 关 系 具 有 多 样 化 特 征, 那 么 也 会 出 现 非 营 利 机 构 与 营 利 机 构 并 存 的 现 象 5) 非 营 利 机 构 的 组 织 形 式 不 仅 仅 是 弱 化 激 励 的 一 种 方 式 其 他 的 制 度 安 排, 如 声 誉 竞 争 也 会 对 它 起 到 补 充 作 用 ( 或 替 代 作 用 ) 通 常 只 有 当 潜 在 的 " 剥 夺 " 问 题 和 质 量 降 低 给 消 费 者 ( 或 捐 赠 者 ) 带 来 的 负 效 用 问 题 非 常 突 出 的 时 候, 非 营 利 机 构 才 有 存 在 的 必 要 6) 当 个 人 的 利 他 主 义 不 太 容 易 为 人 们 辨 识 时, 非 营 利 机 构 就 更 为 重 要 " 合 同 失 灵 " 理 论 的 含 义 之 一 是 如 果 信 息 不 对 称 的 问 题 能 够 得 到 缓 解 的 话, 非 营 利 机 构 的 重 要 性 也 会 有 所 降 低 Ben-ner(2002) 所 阐 述 的 就 是 这 个 观 点, 这 篇 文 章 认 为, 随 着 技 术 的 进 步 ( 特 别 是 在 信 息 传 输 分 析 汇 总 与 搜 索 等 领 域 ) 和 市 场 有 效 ( 发 挥 作 用 ) 范 围 的 扩 展, 非 营 利 机 构 的 优 势 在 将 来 会 不 断 消 减 因 此, 未 来 对 非 营 利 机 构 的 需 求 会 不 断 下 降 " 合 同 失 灵 " 理 论 的 另 一 个 含 义 是, 作 为 营 利 性 机 构 和 政 府 的 替 代 性 制 度 安 排, 非 营 利 机 构 的 价 值 主 要 依 赖 于 能 否 有 效 地 实 施 那 些 与 不 分 配 约 束 相 关 的 法 律 与 管 制 规 则 执 行 效 果 差 往 往 会 导 致 出 现 " 伪 装 成 非 营 利 机 构 的 营 利 性 组 织 " (Weisbrod, 1988, 第 页 ) 因 为 非 营 利 机 构 的 净 收 益 被 定 义 为 收 入 与 成 本 之 差, 这 就 使 得 非 营 利 机 构 能 够 采 用 很 多 办 法 滥 用 其 特 殊 地 位, 任 何 购 买 投 入 品 或 销 售 产 出 的 交 易 都 可 能 成 为 滥 用 非 营 利 机 构 特 殊 地 位 的 工 具 例 如, 非 营 利 机 构 可 以 通 过 增 加 工 资 以 比 正 常 情 况 高 得 多 的 价 格 购 买 关 联 方 提 供 的 投 入 品 等 许 多 方 式 来 规 避 不 分 配 约 束 当 一 家 非 营 利 机 构 被 另 一 家 营 利 性 公 司 所 控 制 时, 滥 用 行 为 就 更 难 被 察 觉 因 此, 必 须 建 立 高 效 的 执 行 机 制 以 确 保 非 营 利 机 构 遵 守 不 分 配 约 束 在 大 多 数 国 家, 非 营 利 机 构 都 享 受 了 政 府 的 税 收 优 惠 并 获 得 了 公 共 资 金 和 公 共 捐 助, 这 大 大 强 化 了 它 们 滥 用 其 特 殊 地 位 的 动 机 由 此 来 看, 随 着 非 营 利 机 构 获 得 越 来 越 多 的 公 共 支 持, 必 须 同 时 提 高 相 关 法 律 和 规 则 实 施 的 有 效 性 如 果 实 施 无 效, 就 会 导 致 发 生 " 贬 值 ": 劣 质 的 东 西 将 优 质 的 东 西 驱 逐 出 市 场 这 意 味 着 那 些 滥 用 其 非 营 利 机 构 特 殊 地 位 的 机 构 比 那 些 诚 实 的 非 营 利 机 构 更 具 竞 争 优 势 提 供 给 非 营 利 机 构 的 公 共 补 贴 越 来 越 多 时, 上 述 风 险 也 会 变 得 越 来 越 高 有 效 实 施 不 分 配 约 束 的 规 定 是 有 成 本 的 这 一 事 实 指 明 了 制 度 选 择 的 另 一 个 角 度 为 了 确 保 具 有 不 可 立 约 质 量 特 征 的 服 务 能 得 到 提 供, 政 府 有 两 个 选 择 : 一 方 面, 政 府 可 以 选 择 通 过 加 强 法 律 与 规 则 的 实 施 来 促 进 非 营 利 部 门 的 发 展 此 时, 政 府 需 要 对 这 类 服 务 提 供 者 的 净 利 润 分 配 进 行 监 管 另 一 方 面, 政 府 也 可 以 选 择 13

14 监 管 服 务 的 生 产 过 程, 即 严 格 实 施 该 服 务 提 供 者 必 须 遵 守 的 涉 及 服 务 质 量 和 数 量 的 各 种 规 则 以 私 立 学 校 为 例, 政 府 即 可 以 选 择 监 管 非 营 利 学 校 是 否 执 行 了 不 分 配 约 束 的 各 种 规 则, 也 可 以 选 择 监 管 营 利 性 学 校 的 教 育 质 量 只 有 当 对 非 营 利 机 构 的 监 管 成 本 低 于 直 接 对 产 出 和 生 产 过 程 进 行 监 管 的 成 本 时, 非 营 利 机 构 的 制 度 安 排 才 是 更 优 选 择 (Weisbrod, 1988, 第 页 ) 在 这 个 意 义 上, 非 营 利 机 构 与 营 利 组 织 的 选 择 实 质 上 是 一 种 激 励 机 制 安 排 非 营 利 机 构 能 够 通 过 弱 化 激 励 ( 或 者 说 是 放 弃 营 利 动 机 ) 帮 助 解 决 " 合 同 失 灵 " 的 问 题 而 这 一 优 势 很 可 能 随 之 带 来 效 率 动 机 的 降 低, 除 非 能 规 避 不 分 配 约 束 的 规 则 (Weisbrod, 1988, 第 20 页 ) 从 这 个 角 度 来 看, 问 题 的 实 质 是 如 何 为 一 些 产 品 和 服 务 的 生 产 者 提 供 最 优 激 励, 这 些 产 品 和 服 务 具 有 一 些 " 不 可 立 约 " 的 质 量 特 征, 而 消 费 者 对 这 些 特 征 很 看 重 这 些 不 可 立 约 的 质 量 特 征 导 致 了 合 同 失 灵, 在 此 限 度 内, 利 润 最 大 化 所 带 来 的 高 能 激 励 也 许 无 法 提 供 最 优 的 解 决 办 法 营 利 动 机 的 缺 乏 有 可 能 能 够 带 来 社 会 最 佳 水 平 的 质 量 和 数 量 从 另 一 方 面 来 看, 非 营 利 机 构 由 于 缺 少 营 利 动 机 所 产 生 的 低 效 率 也 可 能 超 过 营 利 性 组 织 由 于 合 同 失 灵 所 带 来 效 率 损 失 实 际 上, 按 照 产 权 理 论 建 立 的 经 济 学 模 型 已 经 表 明, 与 营 利 组 织 相 比, 非 营 利 机 构 缺 少 一 个 推 动 效 率 提 高 的 关 键 性 因 素 这 一 关 键 因 素 就 是 产 权, 即 对 剩 余 的 索 取 权 (Folland 等,1997, 第 429 页 ) 因 此, 从 理 论 和 经 验 分 析 角 度 来 观 察 和 理 解 非 营 利 机 构 的 运 行 就 非 常 关 键 2. 非 营 利 机 构 是 如 何 运 行 的? 由 于 不 分 配 约 束, 为 非 营 利 机 构 提 供 资 金 的 人 无 法 成 为 其 收 入 和 资 产 的 剩 余 索 取 者, 这 使 得 非 营 利 机 构 不 同 于 营 利 机 构, 即 它 没 有 所 有 者 非 营 利 机 构 也 设 有 董 事 会, 董 事 会 也 拥 有 最 终 控 制 权, 但 董 事 会 并 不 对 股 东 或 捐 赠 人 负 责, 他 们 通 常 具 有 自 我 固 定 化 (self-perpetuating) 的 特 征 此 外, 非 营 利 机 构 的 董 事 会 和 经 理 层 永 远 不 会 面 临 被 收 购 的 威 胁, 他 们 一 般 也 都 不 是 由 选 举 产 生 " 考 虑 到 非 营 利 机 构 很 不 健 全 的 组 织 控 制, 或 许 非 营 利 机 构 最 让 人 感 到 惊 讶 的 就 是 它 们 确 实 在 运 行 "(Glaeser, 2002) 面 临 的 挑 战 的 是 要 解 释, 为 什 么 非 营 利 机 构 没 有 象 产 权 理 论 的 模 型 可 能 预 言 的 那 样, 归 于 失 败? 理 解 非 营 利 机 构 运 行 机 制 的 关 键 是 搞 清 楚 谁 拥 有 控 制 权, 他 们 的 目 标 是 把 什 么 最 大 化 在 非 营 利 机 构 里, 有 四 类 不 同 的 主 体 : 管 理 层 ( 董 事 会 成 员 和 首 席 执 行 官 ), 工 作 人 员 ( 例 如 教 授 或 医 生 ), 捐 赠 者 和 消 费 者 已 经 有 两 个 主 要 的 模 型 分 析 了 其 中 的 两 类 人 员 : 管 理 层 和 工 作 人 员 第 一 个 模 型 是 由 Newhouse (1970) 建 立 的, 主 要 研 究 医 院 这 个 模 型 假 设 管 理 人 员 控 制 着 非 营 利 机 构 并 实 现 其 效 用 最 大 化 但 是 这 些 管 理 人 员 对 非 营 利 工 作 持 有 利 他 主 义 观 点, 就 是 说, 当 他 们 为 那 些 有 需 要 的 人 们 提 供 的 服 务 数 量 和 质 量 增 加 时, 他 们 自 身 的 效 用 也 增 加 就 医 院 而 言, 这 意 味 着 在 非 负 收 入 的 约 束 条 件 下 (non-negative revenue constraint)--- 即 在 医 院 的 收 入 必 须 覆 盖 其 成 本 的 前 提 下 --- 通 过 选 择 服 务 质 量 与 数 量 的 组 合 来 实 现 效 用 最 大 化 的 一 种 行 为 模 式 由 于 医 院 的 主 要 收 入 来 自 向 病 人 收 费, 因 此 非 负 收 入 约 束 也 受 到 了 所 选 择 的 服 务 质 14

15 量 与 数 量 组 合 的 影 响 第 二 个 模 型 假 设 工 作 人 员 掌 握 控 制 权 Glaeser (2002) 特 别 指 出 非 营 利 机 构 具 有 一 个 生 命 周 期, 一 开 始 是 由 最 初 的 捐 赠 者 控 制 的, 然 后 他 选 择 董 事 会 并 继 续 为 这 一 机 构 提 供 资 金 但 当 最 初 的 捐 赠 人 相 继 去 世 而 该 机 构 也 变 得 更 加 富 有 后, 工 作 人 员 的 偏 好 将 逐 步 主 导 捐 赠 者 的 偏 好 Glaeser 和 Shleifer(2001) 指 出 :" 工 作 人 员 是 否 有 能 力 保 护 自 己 免 受 非 营 利 机 构 的 事 后 侵 占 是 非 营 利 性 机 构 能 否 成 功 的 主 要 因 素 " 这 种 分 析 方 法 意 味 着 1973 年 建 立 的 关 于 医 院 的 Pauly-Redisch 模 型 可 以 适 用 于 许 多 非 营 利 领 域 该 模 型 假 设 医 院 实 际 上 是 由 医 生 控 制 着, 他 们 经 营 医 院 是 为 了 实 现 自 己 净 收 入 的 最 大 化, 这 样 医 院 就 成 为 了 一 个 " 医 生 合 作 社 ( Folland et al. 1997, p425) 竞 争 是 解 释 非 营 利 机 构 运 行 的 一 个 重 要 因 素 Glaeser(2002) 确 信 面 向 消 费 者 和 捐 助 人 的 市 场 竞 争 最 终 比 组 织 控 制 更 为 重 要, 并 使 得 非 营 利 机 构 始 终 保 持 一 定 的 诚 实 可 信 度 特 别 是 在 Pauly-Redisch 模 型 里, 当 竞 争 使 得 医 院 的 净 收 入 下 降 为 零 时, 最 大 化 医 生 净 收 入 的 服 务 数 量 与 质 量 组 合 也 会 实 现 Newhouse 模 型 中 利 他 型 管 理 人 员 的 效 用 最 大 化 (Folland et al. 1997, p423) 3. 非 营 利 性 机 构 的 业 绩 如 何? 非 营 利 性 机 构 确 实 提 供 了 更 高 质 量 和 更 多 样 化 的 服 务 么? 与 同 类 的 营 利 性 机 构 相 比, 非 营 利 性 机 构 的 效 率 是 高, 还 是 低? 对 于 这 两 个 问 题, 已 经 有 了 很 多 经 验 研 究, 但 到 目 前 为 止, 并 没 有 得 出 确 切 结 论 不 过, 与 营 利 机 构 比 较, 基 本 上 可 以 说, 缺 少 利 润 动 机 给 非 营 利 性 组 织 带 来 的 低 效 率 如 果 也 不 是 很 大 尽 管 对 某 些 行 业 进 行 的 早 期 研 究 表 明, 在 提 供 相 同 的 服 务 时, 非 营 利 机 构 确 实 比 营 利 机 构 效 率 要 低 但 现 在 发 现 这 类 早 期 的 研 究 忽 略 了 一 个 重 要 问 题 : 非 营 利 机 构 与 营 利 机 构 提 供 的 服 务 不 尽 相 同 最 近 有 更 多 的 行 业 研 究 表 明 缺 少 利 润 动 机 能 够 带 来 正 面 效 果, 如 养 老 院 这 些 研 究 结 果 基 本 与 理 论 相 符 非 营 利 机 构 能 够 提 供 更 高 质 量 的 服 务, 而 它 们 收 取 的 费 用 也 高 于 同 类 的 营 利 机 构 (Rose-Ackerman, 1996, 第 722 页 ) 对 美 国 医 院 的 研 究 也 得 出 了 类 似 的 结 论 " 考 虑 到 所 有 的 研 究 结 果, 出 私 人 非 营 利 性 医 院 与 营 利 性 医 院 的 效 率 差 别 即 使 又 也 不 是 很 大 "(Frank Sloan, 见 Folland 等,1997, 第 430 页 ) 在 一 项 对 美 国 养 老 院 的 研 究 中,Weisbrod 和 Schlesinger (1986) 发 现 人 们 对 私 人 营 利 性 养 老 机 构 的 不 满 要 远 远 高 于 对 宗 教 性 或 其 他 非 营 利 性 养 老 机 构 的 抱 怨 ; 而 根 据 Holtman 和 Ullman (1993) 的 研 究, 信 息 比 较 闭 塞 的 人 更 倾 向 于 选 择 非 营 利 性 养 老 机 构 Weisbrod 在 一 项 检 验 性 案 例 研 究 中 发 现 提 供 长 期 服 务 的 非 营 利 性 机 构 通 常 不 太 利 用 其 信 息 优 势,, 此 外, 基 于 等 候 者 名 单 的 分 布, 教 堂 所 设 立 的 非 营 利 性 机 构 与 私 人 所 有 的 营 利 性 机 构 差 别 最 大, 其 他 非 营 利 机 构 位 于 两 者 中 间 私 人 所 有 的 养 老 机 构 似 乎 使 用 比 较 少 的 人 力 来 照 管 那 些 比 较 活 跃 的 病 人 ( 这 意 味 着 将 更 多 地 使 用 镇 静 剂 ), 而 使 用 比 较 多 的 人 力 来 保 证 组 织 管 理 方 面 的 " 15

16 效 率 "(Rose-Ackerman, 1996, p722; Weisbrod, 1988, p147-55; Holtman and Ullman, 1993, p149-62), 研 究 表 明, 在 儿 童 看 护 这 一 行 业 也 存 在 类 似 的 情 况 Kagan (1990) 和 Kisker 等 (1991) 发 现 营 利 性 日 间 护 理 中 心 提 供 的 服 务 质 量 要 低 于 非 营 利 机 构 的 服 务 质 量 但 是 高 质 量 服 务 的 成 本 是 更 高 的 价 格 就 养 老 机 构 而 言, 非 营 利 机 构 的 成 本 一 般 要 比 营 利 机 构 高 15%(Marmor 等 1986, Arling 等 1987) 对 儿 童 看 护 行 业 的 研 究 也 得 出 类 似 的 结 论 (Preston 1993) 如 图 1 所 示, 这 种 高 质 量 高 价 格 模 式 似 乎 支 持 Weisbrod (1988, 第 35 页 ) 提 出 的 假 设, 该 假 设 认 为 尽 管 平 均 成 本 随 着 产 出 质 量 的 提 高 而 上 升 ( 不 管 对 私 人 机 构 公 共 机 构, 还 是 非 营 利 机 构 都 是 这 样 ), 但 每 一 类 组 织 在 不 同 的 质 量 区 间 内 有 不 同 的 成 本 效 率 当 质 量 处 于 较 低 范 围 内 时, 私 人 提 供 者 更 善 于 节 省 成 本 ; 在 质 量 较 高 的 范 围 内, 公 共 机 构 或 非 营 利 机 构 在 节 省 成 本 方 面 更 具 优 势 ; 当 质 量 处 于 中 间 范 围 时, 各 类 机 构 差 别 不 大 已 经 有 大 量 的 经 验 研 究 试 图 确 定 非 营 利 医 院 与 营 利 医 院 哪 种 更 有 效 率 从 研 究 方 法 来 看, 主 要 有 三 种 类 型 : 可 比 样 本 的 比 较 ; 回 归 研 究 和 前 沿 研 究 就 可 比 样 本 比 较 研 究 而 言, 研 究 者 选 取 了 两 两 类 型 相 当 的 非 营 利 机 构 和 营 利 机 构 作 为 可 比 样 本 并 使 可 比 样 本 的 所 有 其 他 因 素 相 一 致 Lewin 等 人 (1981) 发 现 在 美 国 的 三 个 州 ( 加 利 福 尼 亚 佛 罗 里 达 和 德 克 萨 斯 ), 从 事 老 年 医 疗 保 健 的 营 利 医 院 其 成 本 比 平 均 成 本 要 高 出 4% Pattison 和 Katz (1982) 发 现 加 利 福 尼 亚 连 锁 性 营 利 医 院 的 运 营 费 用 比 非 营 利 医 院 高 出 2%, 而 独 立 的 营 利 医 院 的 运 营 费 用 比 非 营 利 医 院 低 3% 这 种 配 对 比 较 研 究 没 有 发 现 明 显 的 差 别 (Folland et al. 1997, p ) 回 归 研 究 的 目 的 是 想 考 察 在 组 织 的 成 本 结 构 中, 所 有 权 性 质 对 成 本 的 影 响 有 多 大 Becker 和 Sloan (1985) 发 现 " 就 每 位 收 治 病 人 的 总 成 本 而 言, 独 立 的 营 利 机 构 要 比 独 立 的 非 营 利 机 构 低, 但 比 连 锁 性 的 营 利 医 院 高 但 这 一 结 果 在 统 计 上 都 不 显 著 " Fizel 和 Nunnikhoven(1992) 的 研 究 结 果 支 持 了 " 产 权 理 论 ", 该 理 论 认 为 营 利 性 养 老 院 内 在 地 比 非 营 利 性 医 院 更 有 效 率 前 沿 性 研 究 试 图 找 出 样 本 中 表 现 最 好 的 机 构, 将 之 定 为 " 最 好 " 并 与 其 他 机 构 相 比, 相 对 落 后 的 机 构 被 归 类 为 " 无 效 率 " Wilson 和 Jadlow (1982) 集 中 研 究 核 药 物 服 务, 以 求 避 免 复 杂 性 的 影 响, 因 为 医 院 一 般 都 提 供 异 质 性 产 品 他 们 发 现 营 利 医 院 在 提 供 核 药 物 服 务 时, 其 效 率 明 显 高 于 样 本 中 的 私 人 非 营 利 医 院 IV. 对 中 国 事 业 单 位 改 革 的 启 示 作 为 一 项 制 度 安 排, 非 营 利 机 构 在 中 国 事 业 单 位 改 革 中 可 能 发 挥 什 么 样 的 作 用 还 需 要 进 行 广 泛 研 究 从 本 文 的 文 献 综 述 中 可 以 引 申 出 以 下 意 见 : 第 一, 非 营 利 机 构 与 营 利 组 织 的 选 择 实 质 上 是 选 择 一 种 激 励 机 制 安 排 无 论 是 理 论 研 究 还 是 经 验 分 析 都 不 支 持 那 种 认 为 与 社 会 公 益 有 关 的 服 务 必 须 由 非 营 利 机 构 提 供 的 观 点, 更 不 必 说 政 府 举 办 的 非 营 利 性 机 构 在 一 个 公 平 竞 争 和 有 效 监 管 16

17 的 环 境 中, 私 人 所 有 的 营 利 机 构 和 非 营 利 机 构 都 可 以 提 供 相 关 服 务, 如 养 老 院 医 疗 服 务 在 卫 生 科 研 以 及 教 育 等 部 门 的 改 革 中, 一 种 潜 在 的 看 法 似 乎 是, 任 何 社 会 公 益 性 服 务 都 必 须 由 政 府 拥 有 的 机 构 来 提 供, 反 之 则 应 该 以 营 利 为 目 的 对 这 种 看 法 应 该 重 新 加 以 反 思 第 二, 非 营 利 机 构 是 否 能 够 有 效 运 行 将 取 决 于 政 府 能 否 进 行 有 效 监 管 如 果 监 管 失 效, 就 会 出 现 " 伪 装 成 非 营 利 机 构 的 营 利 机 构 " 这 样 就 会 使 非 营 利 机 构 失 去 其 存 在 价 值, 退 化 成 为 获 取 公 共 支 持 和 消 费 者 信 任 的 一 种 工 具 因 此, 如 果 无 法 切 实 加 强 监 管 的 有 效 性, 就 值 得 去 考 虑 另 一 种 选 择, 即 营 利 机 构 民 办 教 育 机 构 是 这 方 面 的 一 个 例 子 第 三, 在 为 非 营 利 机 构 提 供 税 收 优 惠 和 公 共 资 金 支 持 时, 应 采 取 谨 慎 态 度 监 管 能 力 不 足 是 原 因 之 一 另 一 个 原 因 是, 公 平 竞 争 竞 争 对 两 类 机 构 的 有 效 运 行 都 非 常 重 要, 因 此 政 府 最 好 是 为 它 们 提 供 公 平 的 竞 争 环 境 第 四, 路 径 依 赖 的 问 题 也 需 要 加 以 考 虑 尽 管 非 营 利 部 门 在 北 美 和 欧 洲 数 量 庞 大 且 取 得 了 很 大 的 成 功, 但 在 中 国 却 未 必 一 定 会 如 此 非 营 利 部 门 在 上 述 国 家 是 几 个 世 纪 历 史 发 展 的 产 物 虽 然 中 国 应 该 鼓 励 私 人 非 营 利 机 构 的 发 展, 但 政 府 应 该 避 免 一 哄 而 上, 用 行 政 手 段 推 动 非 营 利 部 门 发 展 事 业 单 位 从 未 成 为 正 式 意 义 上 的 营 利 机 构, 在 这 个 意 义 上, 重 要 的 事 情 是 防 止 它 们 成 为 享 受 政 府 预 算 补 贴 的 职 工 合 作 社 17

18 农 业 部 等 九 部 门 所 属 科 研 机 构 改 革 方 案 一 览 表 科 研 机 构 名 称 在 职 职 工 离 退 休 人 拟 定 编 数 数 制 农 业 部 中 国 农 业 科 学 院 ( 下 属 39 个 机 构 ) 其 中 : 中 国 农 业 科 学 院 作 物 育 种 栽 培 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 作 物 品 种 资 源 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 生 物 技 术 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 畜 牧 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 哈 尔 滨 兽 医 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 植 物 保 护 研 究 所 中 国 水 稻 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 棉 花 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 油 料 作 物 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 兰 州 畜 牧 与 兽 药 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 草 原 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 上 海 家 畜 寄 生 虫 病 研 究 所 农 业 部 环 境 保 护 科 研 检 测 所 中 国 农 业 科 学 院 农 业 经 济 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 科 技 文 献 信 息 中 心 中 国 农 业 科 学 院 土 壤 肥 料 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 农 业 气 象 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 生 物 防 治 研 究 所 中 国 农 业 科 学 院 研 究 生 院 中 国 水 产 科 学 研 究 院 ( 下 属 13 个 机 构 ) 其 中 : 中 国 水 产 科 学 研 究 院 黄 海 水 产 研 究 所 中 国 水 产 科 学 研 究 院 东 海 水 产 研 究 所 中 国 水 产 科 学 研 究 院 南 海 水 产 研 究 所 中 国 水 产 科 学 研 究 院 黑 龙 江 水 产 研 究 所 中 国 水 产 科 学 研 究 院 淡 水 渔 业 研 究 中 心 中 国 热 带 农 业 科 学 院 ( 下 属 14 个 机 构 ) 其 中 : 中 国 热 带 农 业 科 学 院 橡 胶 研 究 所 中 国 热 带 农 业 科 学 院 热 带 作 物 品 种 资 源 研 究 所 中 国 热 带 农 业 科 学 院 环 境 与 植 物 保 护 研 究 所 中 国 热 带 农 业 科 学 院 热 带 生 物 技 术 研 究

19 所 中 国 热 带 农 业 科 学 院 南 亚 热 带 作 物 研 究 所 改 革 前 共 有 科 研 机 构 69 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 30 个 ( 涉 及 32 个 机 构 ) 国 家 广 播 电 影 电 视 总 局 4427 国 家 广 播 电 影 电 视 总 局 广 播 科 学 研 究 院 中 国 电 影 科 学 技 术 研 究 所 改 革 前 共 有 科 研 机 构 3 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 2 个 新 闻 出 版 总 署 中 国 出 版 科 学 研 究 所 改 革 前 共 有 科 研 机 构 2 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 1 个 国 家 体 育 总 局 国 家 体 育 总 局 体 育 科 学 研 究 所 改 革 前 共 有 科 研 机 构 5 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 1 个 中 国 地 震 局 中 国 地 震 局 地 球 物 理 研 究 所 中 国 地 震 局 地 质 研 究 所 中 国 地 震 局 地 壳 应 力 研 究 所 中 国 地 震 局 分 析 预 报 中 心 中 国 地 震 局 工 程 力 学 研 究 所 改 革 前 共 有 科 研 机 构 7 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 5 个 国 家 粮 食 局 国 家 粮 食 局 科 学 研 究 院 改 革 前 共 有 科 研 机 构 7 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 1 个 国 家 测 绘 局 中 国 测 绘 科 学 研 究 院 改 革 前 共 有 科 研 机 构 4 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 1 个 科 技 部 中 国 科 技 信 息 研 究 所 改 革 前 共 有 科 研 机 构 2 个, 改 革 后 非 营 利 性 科 研 机 构 1 个

20 平 均 成 本 公 共 或 非 营 利 私 人 产 出 的 质 量 或 类 型 图 1: 假 设 公 共 或 非 营 利 机 构 和 私 人 公 司 的 生 产 成 本 20

21 参 考 文 献 Hansmann, Henry B The Role of Nonprofit Enterprise. Yale Law Journal 89(April): 成 思 危 (2000), 中 国 事 业 单 位 改 革 : 模 式 选 择 与 分 类 引 导, 北 京 : 民 主 与 建 设 出 版 社 郑 国 安 等 (2000), 国 外 非 营 利 组 织 法 律 法 规 概 要, 北 京 : 机 械 工 业 出 版 社 葛 延 风, 2003, 事 业 单 位 体 制 改 革 中 需 研 究 解 决 的 几 个 原 则 性 问 题, 管 理 世 界 2003 年 第 1 期 雷 海 潮 等 (2002), 我 国 医 疗 机 构 分 类 管 理 的 进 展 和 特 点, 医 疗 机 构 分 类 管 理 研 讨 会 会 论 文 LaRocque, Norman, and Veronica Jacobsen (2000), Minban: A Market and Regulatory Survey of Private Education in China, Arthur Andersen Corporate Finance Report prepared for the International Finance Corporation. World Bank (2003), Private Sector Involvement in Education: A Review of World Bank Activities in East Asia and Pacific, Memo. World Bank (1999), Strategic Goals for Chinese Education in the 21 st Washington D.C.: the World Bank. Century. 齐 红 (2002), 民 办 学 校 的 所 有 权 和 治 理 结 构 : 英 豪 学 校 个 案 分 析, 载 于 方 流 芳 主 编 法 大 评 论 第 一 卷 第 一 辑, 北 京 : 中 国 政 法 大 学 出 版 社 Weisbrod, Burton A, 1988, The Nonprofit Economy. Boston: Harvard University Press. Harding, April Private Health Care Providers in Mixed Systems: Non-profits and For-profits Governance, Regulation & Accountability, powerpoint presentation for the Flagship Course on Health Sector Reform and Sustainable Financing, the World Bank. Rose-Ackerman, Susan, 1996, Altruism, Nonprofits and Economic Theory, Journal of Economic Literature, XXXIV, June. Hansmann, Henrry B, 1996, The Ownership of Enterprises. Boston: Harvard University Press, 21

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