展望與探索第 5 卷第 11 期是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想胡錦濤指出, 科學發展觀, 第一要義是發展, 核心是以人為本, 基本要求是全面協調可持續,

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枪镕晁伍
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1 中國第三次社會轉型中共 17 大與新發展觀時評中國第三次社會轉型中共 17 大與新發展觀 The Third Social Transformation in China CPC 17th National Congress and The View of Scientific Development 宋國誠 (Sung, Kuo-Chen) 國立政治大學國關中心研究員中共 16 屆三中全會通過了中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定, 提出必須堅持以人為本, 樹立全面協調可持續的發展觀, 促進經濟社會和人的全面發展 2003 年 4 月 15 日, 中共總書記胡錦濤在廣東考察時指出, 要堅持全面的發展觀 2003 年 7 月 28 日胡錦濤又在全國防治非典工作會議上指出, 要更好地堅持協調發展全面發展可持續發展的發展觀至於科學發展觀這一完整術語, 則是胡錦濤於 2003 年 8 月 28 9 月 1 日在江西考察時提出, 當時他提到 : 要牢記樹立協調發展全面發展可持續發展的科學發展觀, 積極探討符合實際的發展新路子, 進一步完善社會主義市場經濟體制 2003 年 11 月 21 日, 中共總理溫家寶在接受美國華盛頓郵報採訪時指出, 我們新一屆領導通過抗擊非典型肺炎這場疾病, 得到一個重要的啟示, 就是要注意協調發展, 城鄉發展不平衡, 經濟和社會發展不平衡, 就如同一個人一條腿長一條腿短一樣, 一定會跌跤的, 一個國家一條腿長一條腿短, 也會跌跤的壹科學發展觀的提出 2007 年 10 月日, 中共總書記胡錦濤在中國共產黨第 17 屆全國代表大會 ( 以下簡稱 17 大 ) 中, 提出了所謂中國特色社會主義理論體系的觀點, 這個理論體系除了繼承鄧小平理論, 三個代表之外, 還把科學發展觀列為此一理論體系的構成要素, 並將之定義為經濟社會發展的重要指導方針, 1

日, 中共總書記胡錦濤在廣東考察時指出, 要堅持全面的發展觀 2003 年 7 月 28 日胡錦濤又在全國防治非典工作會議上指出, 要更好地堅持協調發展全面發展可持續發展的發展觀至於科學發展觀這一完整術語, 則是胡錦濤於 2003 年

2 展望與探索第 5 卷第 11 期是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想胡錦濤指出, 科學發展觀, 第一要義是發展, 核心是以人為本, 基本要求是全面協調可持續, 根本方法是統籌兼顧胡錦濤還把構建社會主義和諧社會視為深入貫徹科學發展觀的核心目標, 把科學發展觀視為當代中國馬克思主義的社會主義核心價值體系, 並在繁榮社會主義文化的框架下, 推動當代中國馬克思主義大眾化除此之外, 科學發展觀在這次 17 大中正式寫入黨章 17 大關於中國共產黨章程 ( 修正案 ) 的決議中指出, 要把全社會的發展積極性引導到科學發展上來, 把科學發展觀貫徹落實到經濟社會發展各個方面, 藉此再次申明了科學發展觀對中國未來發展的戰略指導意義綜觀胡錦濤的政治報告和黨章修正案, 可以歸結今後中國大陸的治國理念和發展戰略為如下的論述 : 運用統籌兼顧全面協調可持續的科學方法, 建立以人為本社會和諧的小康社會貳中國第三次社會轉型如果科學發展觀不是新的發展觀, 自然無需將之視為理論體系的重要構成要素, 也不可能將之列為最高戰略指導原則既然謂之新的發展觀, 必然是對舊的發展觀的修正改革轉向或取代 ; 既是謂之關於發展的新觀念, 必然就是對舊觀念的批評和導正 ; 兩者合而觀之, 沒有舊弦的失音就不會有新弦的改調, 科學發展觀必然涉及從傳統發展觀向新發展觀的轉型和過渡, 並牽動包括思想路線政經制度社會文化整體改革的路徑與方向在此意義上, 可以將中共建政 (1949) 以來的社會轉型分為三個階段, 第一階段是延襲蘇聯經驗準用重工業化超趕戰略實行人民公社和和國有化的計畫經濟體制 ( ); 第二階段是依據鄧小平以經濟建設為中心的觀點, 實行以公有制為主私有制為輔的社會主義市場經濟體制 ( ); 第三階段是以胡溫體制為主導, 實行統籌協調人本主義的科學發展體制 (2006~) 科學發展觀是在分析世界各國經濟發展趨勢和對改革開放以來經濟發展之經驗教訓進行總結的基礎上提出來的, 它標記出全面協調可持續人本四個面向, 由此可以看出, 四個面向旨在矯正片面失調高消耗物化四個偏差傾向中國從 2003 年開始進入了人均 GDP 超過 1,000 美元的中低收入中等發展國家多數經濟學家已經察覺, 中國經濟已進入一個重要關口, 亦即究竟走向穩定持續的發展, 還是走向國際經濟上所謂拉美陷阱, 於是對中國政府而言, 當經濟發展達到一定水平時, 究竟應把增長的成果繼 2

國共產黨章程 ( 修正案 ) 的決議中指出, 要把全社會的發展積極性引導到科學發展上來, 把科學發展觀貫徹落實到經濟社會發展各個方面, 藉此再次申明了科學發展觀對中國未來發展的戰略指導意義綜觀胡錦濤的政治報告和黨章修

3 中國第三次社會轉型中共 17 大與新發展觀時評續投入於發展經濟, 繼續提高增長速度與增長率, 還是轉而將部分財富用於健全社會福利與人文投資, 這是一項困難的選擇, 但顯然是無可必避免的選擇科學發展觀並不是對市場經濟和公有體制的單純否定, 也不是向傳統計畫經濟體制的回返, 而是對市場經濟體制社會結構與人文素質的調適與轉化, 這個轉化範式 (paradigm of transformation) 是指向人本性 (humanism) 和可持續性 (substantiality) 以哲學面來說, 它是向青年馬克思主義關於人的全面發展的呼應與回返 ; 以政治面來說, 它是政府職能由威權統治向公共治理和社會服務的轉向 ; 以經濟面來說, 則是以人本經濟和生態經濟為目標模式進一步言之, 經過近 30 年市場經濟摸石過河的試驗, 無論在宏觀或微觀上, 市場經濟利弊互見的情況已經十分明顯 ; 為了確保長遠可持續穩定的發展, 在經歷由計畫到市場的第二次社會轉型之後, 有必要進行第三次社會轉型, 並盡可能面對並克服發展至今所形成的偏差失誤與瓶頸從總體內涵而言, 科學發展觀中國第三次社會轉型涉及了思想觀念經濟體制政府模式三個主軸的轉型, 因而是一種總體性發展的轉型, 它既包括經濟增長在內的人民生活科技教育社會保障醫療保健社會秩序等方面在內的發展, 也包括人的發展在內的人性尊嚴價值潛力素質等方面, 從經濟人向自由人的發展 ; 也包括政治上從提高政府效能清除錢權交易腐敗和尋租行為, 從干預型政府到服務型政府的民主化發展在此意義上, 標誌著中國第三次社會轉型的科學發展觀, 是一種人文經濟民主的對接與融合, 是跨越單純物質意義的經濟增長, 走向人文意義的社會綜合發展, 最終目標則是朝向建立共同富裕全面小康的社會參從經濟增長到人類發展科學發展觀客觀上要求對傳統發展觀以物為本的經濟增長論作出反思與批判早在 1960 年代末期, 英國經濟學家 Dudley Seers 就指出不能輕率將發展等同於經濟增長的觀點 Seers 指出, 從過去的經驗來看, 社會危機和政治動亂不僅折磨了經濟停滯的國家, 也折磨了人均收入迅速增長的國家換言之, 經濟增長既不能主動帶來制度創新或公共福利, 也無法解決社會和政治上的困難, 甚至諸如不能創造新增就業機會的無效增長, 僅僅是少數人得利的少數增長, 乃至不能提高人的素質和文化水平的暴發戶增長以及付出資源和生態代 3

說, 它是向青年馬克思主義關於人的全面發展的呼應與回返 ; 以政治面來說, 它是政府職能由威權統治向公共治理和社會服務的轉向 ; 以經濟面來說, 則是以人本經濟和生態經濟為目標模式進一步言之, 經過近 30 年市場經濟摸石過

4 展望與探索第 5 卷第 11 期價的得不償失的增長, 都會引起更大的災難與禍害 Seers 強調, 以經濟增長來概括發展是不夠的, 一個國家若不能使不平等失業貧困方面趨於減少, 就不可能享有真正的發展強調綜合全面的人類發展已經取代了純粹追求 GDP 數字的經濟增長知名經濟學家 János Kornai 也指出, 僅僅依賴經濟增長來解決轉型問題是危險的他在 1972 年的急進與和諧增長 (Rush versus Harmonic Grouth) 一書中, 對史達林式的增長狂熱症 (growth mania) 提出批判, 並認為轉型應該是綜合與全面的, 任何片面強調增長狂熱和數字神話的傾向, 都是不合理的到了 1990 年, 聯合國發展計畫署 (UNDP) 首次提出人類發展 (human development) 這一概念該機構從 1990 年起, 每年發表一份不同主題的人類發展報告, 對世界各國的人類發展狀況進行評估和比較這個機構與年度報告, 著重於人類自身的發展, 認為增長只是手段, 而人類發展才是目的, 一切應以人為中心, 社會發展的最終目標是改善和提高全體人民的生活質量隨著新發展觀的提出, 當初作為啟動經濟改革之初始誘發機制的一部分人先富起來的觀點, 以及經歷 20 幾年經濟成長率達到平均兩位數字的高速增長策略, 也受到了反思和質疑在改革開放初期, 先富論雖然是在國民經濟基礎薄弱時具有拉動與示範效果, 但一旦經濟步上增長軌道, 對於長期被忽視的後窮者而言, 相對剝奪感自然格外強烈而突顯 1990 年代以來, 中國經濟增長最快速的莫過於城市房地產業, 粗略估計, 房地產及其相關產業對 GDP 的貢獻可以上達 30 40% 實際上, 人們不僅以泡沫經濟來形容過熱的房地產, 在高速增長的背後往往是令人瞠目結舌的犯罪活動中國國情專家胡鞍鋼就指出, 高速增長本身既是是一個極不平衡的過程, 也是極不穩定的過程, 因為高速增長必然引發增長快慢所得高低貧富差距之間對效率與公平的兩極化爭論胡鞍鋼特別強調高速發展引發大規模人口流動和大規模破壞生態所導致的對社會安定的巨大衝擊在目前所知的各國不同的發展觀之中, 法國經濟學家 François Perroux 的觀點再度受到重視 Perroux 的觀點對正在思索和建構新發展戰略的中國至為受用, 他提出了所謂發展關鍵的觀點, 那就是制定新的標準並找到使舊價值觀念更新但又不是歪曲它們的新手段, 這種新手段必須滿足三個基本條件 : 1. 在一個漫長的時期內, 發展中國家必須就生活條件文化和政治意志的鍛 4

mania) 提出批判, 並認為轉型應該是綜合與全面的, 任何片面強調增長狂熱和數字神話的傾向, 都是不合理的到了 1990 年, 聯合國發展計畫署 (UNDP) 首次提出人類發展 (human development) 這一概念該機構從 1990 年起, 每年發表

5 中國第三次社會轉型中共 17 大與新發展觀時評練來提高個人和群體的標準 ( 社會前進條件 ) 2. 它必須始終使特殊的經濟與社會結構向著最佳一般結構的方向發展, 以促進該共同體每一個各別成員的個性全面發展 ( 良好結構條件 ) 3. 一旦具備了這兩個先決條件, 它必須盡可能迅速地促使革新和投資的效益科學知識和藝術創造性在整個人口中普及肆從科學發展觀到兩岸和平觀在兩岸關係方面, 胡錦濤在 17 大中除了重申胡四點 : 堅持一個中國原則絕不動搖, 爭取和平統一的努力絕不放棄, 貫徹寄希望於臺灣人民的方針絕不改變, 反對臺獨分裂活動絕不妥協之外, 不僅隻字未提武力犯臺, 而且提出協商正式結束兩岸敵對狀態, 達成和平協議, 構建兩岸和平發展框架的主張實際上, 中國大陸的科學發展不能獨缺兩岸的和平發展, 一個冰凍僵持鋒火相連的臺海情勢, 既不利於大陸方面追求統籌協調的發展, 也不利於兩岸追求民族繁榮共同富裕的目標因此, 在科學發展觀的戰略指導下, 兩岸也應建立和平發展觀, 建立一種全面互動協調溝通持續穩定和以民族為本的科學兩岸觀應該申明的是, 只有和諧的兩岸關係, 中國大陸和諧社會的建立才具有博大寬廣的意義, 只有兩岸和平共存, 中國大陸對和諧世界的追求與和平崛起, 才具有深遠的意義 5

一旦具備了這兩個先決條件, 它必須盡可能迅速地促使革新和投資的效益科學知識和藝術創造性在整個人口中普及肆從科學發展觀到兩岸和平觀在兩岸關係方面, 胡錦濤在 17 大中除了重申胡四點 : 堅持一個中國原則絕不動搖, 爭取

6 展望與探索第 5 卷第 11 期中共成立中國投資有限責任公司之意涵與展望 The Meaning of and Prospect for the Establishment of the China Investment Company 劉大年 (Liu, Da-Nien) 中華經濟研究院國際經濟所研究員壹背景說明中共在今年 9 月 29 日成立中國投資有限責任公司 ( 簡稱中投公司 ), 為根據中共公司法所設立之專司中共外匯投資業務的國有獨資公司中投的資本由中國財政部發行 1.55 兆人民幣特別國債予以籌資 2,000 億美元, 為亞洲最大的國有獨資公司, 未來將正式負責中共外匯投資大權根據中共官方對中投公司的定位, 該公司主要任務是利用中共部分外匯存底進行投資, 以提高外匯經營的收益中投公司是獨立專業的國家投資公司, 進行專業化操作, 實現收益率是其首要目標, 其業務範圍包括境外金融市場投資股權投資和中國國內金融機構投資貳成立動機與內涵由於中投公司主要是運用中共外匯存底 (foreign exchange reserves), 而一般對於外匯存底常有不同的解讀, 所以有必要先就外匯存底的概念簡單說明, 以進一步了解中共成立中投公司的動機外匯存底又稱外匯準備, 為一國中央銀行所持有的外幣現鈔外幣存款外幣票據以外幣計價的有價證券 ( 如國外發行的國庫券公債公司債及股票等 ) 以及外幣貸款等債權外匯存底如同以金融性資產保有儲蓄, 其主要的功用為防範風險, 即清償國際債務和預防投機行為中央銀行在外匯市場買賣外匯和在國內實行沖銷措施皆會影響外匯存底的數量當中央銀行買進外匯或民間將賺取的外匯換成本國貨幣, 皆會使得外匯存底增加並對應本國貨幣供給的增加, 進 6

55 兆人民幣特別國債予以籌資 2,000 億美元, 為亞洲最大的國有獨資公司, 未來將正式負責中共外匯投資大權根據中共官方對中投公司的定位, 該公司主要任務是利用中共部分外匯存底進行投資, 以提高外匯經營的收益中投公司是

7 中共成立中國投資有限責任公司之意涵與展望時評而影響到國內物價利率與匯率, 因此外匯存底多寡對本國總體經濟有直接的影響由於外匯存底是以金融性的資產保存, 因此若將國家比喻成一個企業, 一個國家應該保有多少外匯存底, 就好比一個企業該持有多少金融資產一樣, 應有適當的規模, 過多與過少均不適合所以一國外匯存底愈多, 未必對此國一定絕對有利, 特別是過多的外匯存底通常表示國內貨幣供給過高, 也會產生通貨膨脹及升值的壓力至於中共方面, 近年來外匯存底由於貿易出超持續成長而不斷增加, 中國外匯存底於 2006 年首次超越日本成為全球第一大外匯存底的國家, 並突破 1 兆美元, 目前中國外匯存底約為 1.43 兆美元, 其中約 70% 以美元方式儲備中共人民銀行因而不斷實施沖銷措施, 累積大量外匯, 同時釋出等值人民幣, 以致貨幣供給超出中國經濟成長的合理需求, 產生物價膨脹的隱憂儘管中國已採取許多貨幣政策以穩定物價, 但貨幣流動性仍偏大為穩定總體經濟, 中國成立專門的外匯投資公司, 中國財政部以發行國債的形式籌資向中國人民銀行購買外匯, 不僅使中國外匯存底在帳面上減少, 也可減輕中國人民銀行為穩定外匯市場和遏止投機行為的沖銷壓力, 並進一步協調財政政策與貨幣政策, 增加公開市場操作工具的選擇, 以抑制貨幣供給數量, 進而穩定物價和因經常沖銷而大幅波動的國內利率其次若由運用基金屬性而言, 中投公司為中國第一個主權基金 (Sovereign Wealth Fund, SWF), 主權基金是新型態專業化市場化的積極投資機構, 它是針對過多的財政盈餘與外匯存底, 由國家成立的專門投資機構來進行管理運作的基金, 主要從事海外投資與併購目前全球已有 22 個國家和地區設有主權基金, 持有資產總額估計在 2.5 兆美元左右成立主權基金的目的, 主要是希望將外匯存底做有效的運用, 賺取合理的收益而以中共角度而言, 因為中共目前外匯存底多, 大部分以美元方式保有實非上策, 特別是美元近年來一直走貶, 使其外匯存底也相對縮水, 所以藉由成立中投公司, 運用外匯存底進行投資以提高收益, 並確保其外匯安全參運作方式首先在組織架構方面, 中國投資公司董事長由國務院副秘書長樓繼偉擔任, 中共社保基金理事會副理事長高西慶擔任總經理, 中共銀行業監督管理委員會書 7

面, 近年來外匯存底由於貿易出超持續成長而不斷增加, 中國外匯存底於 2006 年首次超越日本成為全球第一大外匯存底的國家, 並突破 1 兆美元, 目前中國外匯存底約為 1.

8 展望與探索第 5 卷第 11 期記胡懷邦擔任監事長中國投資公司董事會成員共 11 人, 包括 3 名執行董事 5 名非執行董事 1 名職工董事以及 2 名獨立董事, 均是有官方色彩的人擔任中投公司未來將按一般公司化方式運作, 中共宣稱將以專業化商業化獨立化及透明化的經營模式, 而其最主要的目標則是確保投資合理的報酬率, 可以實現外匯存底成長的目的而在中投運營初期, 可能的運作方式將以委託投資為主, 即將大部分資金交由專門機構處理, 積累投資經驗後, 再自行投資以降低風險中投經營範圍主要以投資海外金融產品組合和股權投資投資領域沒有地理限制, 主要是人民幣以外的海外市場, 當然也可能包括臺灣不過現階段根據兩岸人民關係條例, 目前仍未開放中資來臺進行投資, 所以未來對於臺灣金融市場尚不至於產生直接影響中投具體的投資方向可能有以下三種方式 : 一為投資低風險高流動性的固定收益債券 ; 二為進行較高風險的股權投資 ; 三為進行海外實業投資, 如積極收購能源企業, 確保中國能源安全的戰略投資行為最後若由總體角度而言, 中共認為成立中投公司有助於中國實施經濟戰略轉型, 由過去重視出口導向轉向加強對外投資, 在全球進行有效地資源配置, 而此也與中共十一五計畫的目標相符合肆面臨的挑戰雖然中投公司所訂立的目標明確, 但在成立營運初期外界即有不少的疑問, 普遍認為未來將面臨不少的挑戰, 此可以歸納為以下五點 : 一目標定位不清中投面臨的首要挑戰是定位的困惑, 儘管中共一再強調中投將以商業化模式經營中投, 但外界不免仍有許多疑慮首先是中投若以投資收益為其首要目標, 應以專注投資方向投資規模與投資商品等問題為優先, 但中共也表示, 中投主要是為了貨幣供給過多的問題, 如此又似乎要兼顧公共政策功能另外中投在進行海外投資時, 與能源及資源相關的產業也是其目標之一, 此主要是配合中國目前推動能源外交, 確保能源安全的政策一致, 不過是否可以在海外競逐能源時同時兼顧投資收益, 也是一很大的疑問二機制建立不明中投公司由中國國務院直接監管, 為國有獨資公司, 且董事會成員背景相當政治考量, 外界懷疑其是否能堅持市場化的運行機制並且中投的運行機制似乎 8

自行投資以降低風險中投經營範圍主要以投資海外金融產品組合和股權投資投資領域沒有地理限制, 主要是人民幣以外的海外市場, 當然也可能包括臺灣不過現階段根據兩岸人民關係條例, 目前仍未開放中資來臺進行投資, 所以未來

9 中共成立中國投資有限責任公司之意涵與展望時評尚未完善, 許多籌建細節, 包括融資方式融資步驟投資規模投資去向和監督管理等仍然不夠透明而有待加強三專業人才匱乏中投運作規模如此龐大的外匯資產, 投資困難度相當大, 運作者必須熟悉國際資本市場和全球經濟動態, 投資管理人才將成為成敗的關鍵但從中投目前的高階主管來看,11 名董事會成員多為官員, 專業人才的匱乏和尚需累積經驗是目前機制運作所面對的另一大隱憂事實上, 中投公司在正式成立之前已經開始運作, 今年 5 月在籌資階段即做出首筆交易, 投資 30 億美元購買美國私募基金黑石集團 (Blackstone Group) 近 10% 的股權結果目前收益情況不佳, 仍處於虧本狀態, 使外界對於中投公司專業經營能力大打問號四風險控管問題中投所面對的風險, 不僅來自內部尚未完善的風險控管機制和明確的監督職責, 還有外部詭譎多變的國際投資環境以中投投資美國黑石集團的股份為例, 從今年 6 月份掛牌後即下跌, 造成中投的帳面損失, 但中投公司目前仍未有積極的因應及進一步的風險規避, 所以如何確立風險容忍度, 建立完善的風險控管亦為未來必須面對的難題五中國威脅論中投公司雖標榜商業化經營, 但官方色彩濃厚, 而且在性質上又是屬於主權式基金對於各國而言, 可說一方面非常期待中投資金可以活絡其金融市場, 但卻又擔心中投公司也可能會造成其國內金融市場之動盪中投公司雖然刻意低調起步運作, 但目前已對全球金融市場產生一些心理及事實上的衝擊特別是中投公司未來可能在海外會涉及到能源與其他戰略性質的投資行為, 各國更是深具戒心, 深怕中國藉由中投公司進一步擴展在世界上能源的影響力伍結語中共近年來出口大幅成長, 使其貿易失衡的現象更為明顯貿易失衡的結果, 引發中國與其他國家嚴重的貿易摩擦, 各國要求其人民幣升值壓力高漲另外因貿易順差所累積的巨額外匯存底也使得中國國內通貨膨脹壓力不小, 再加上中國外匯存底多半是以美元持有, 美元的貶值也使中共認為靠出口辛苦所賺取的外匯縮水, 而有必要將過去外匯存底運作方式由消極地持有及低度的運作, 轉而 9

立之前已經開始運作, 今年 5 月在籌資階段即做出首筆交易, 投資 30 億美元購買美國私募基金黑石集團 (Blackstone Group) 近 10% 的股權結果目前收益情況不佳, 仍處於虧本狀態, 使外界對於中投公司專業經營能力大打問號四風險

10 展望與探索第 5 卷第 11 期進行積極的管理及有效的應用中國投資公司的成立, 對於中共而言, 有助於深化金融體制改革, 拓展外匯的運用方式, 落實其外匯管理制度並確保其外匯安全另外由中投公司董事長樓繼偉在成立儀式的致詞中一再宣稱提高外匯資產的投資回報, 為中投公司成立的主要目的雖然根據中共官方的說法, 中投公司目標明確, 動機單純, 但由中投公司成立組織架構運作方式以及未來可能發展, 仍然引起外界不少疑慮首先在組織架構方面, 中投公司官方色彩濃厚, 雖標榜以投資收益為主要考量, 但亦兼具落實中國實施海外布局的功能, 使人有定位不明的情形另外在運作方式上, 目前仍欠缺足夠專業專責及專職人才, 未來能否發揮成效亦不無疑問中投公司引起最大的疑慮應是其主權基金的特性, 並兼具達成中共海外戰略布局的目標, 使得各國產生另一波中國威脅的顧慮事實上中國產品近年來挾其低價之競爭優勢, 對全球產生了極大的影響 ; 而此次則是中國以其外匯存底所成立的中投公司, 進軍海外金融市場, 雖然目前僅剛成立, 運作仍未上軌道, 但對於其他國家而言, 多少又已感受到繼中國產品所帶來之中國威脅後, 各國似乎又要開始因應由中國資金所產生的另一波中國威脅 10

司官方色彩濃厚, 雖標榜以投資收益為主要考量, 但亦兼具落實中國實施海外布局的功能, 使人有定位不明的情形另外在運作方式上, 目前仍欠缺足夠專業專責及專職人才, 未來能否發揮成效亦不無疑問中投公司引起最大的疑慮應是

11 兩韓第二次高峰會後的東北亞局勢時評兩韓第二次高峰會後的東北亞局勢 The Current Situation in Northeast Asia after the Second North-South Korea s Summit 李明 (Lee, Ming) 國立政治大學外交系教授壹兩韓第二次高峰會的背景南韓史上首次高峰會是在 2000 年金大中總統任內促成的, 當時北韓元首仍是國防委員會委員長金正日, 金大中還為此獲得了諾貝爾和平獎南韓總統盧武鉉與金大中一樣, 標榜對北韓和解政策, 原訂 8 月底召開的高峰會, 由於北韓水災, 不得已延期至 10 月 2 日召開, 是歷史上第二次南北韓領導人高峰會, 高峰會的共識之一, 是今後的高峰會隨時可視需要召開盧武鉉在 2003 年繼任南韓總統, 接續著金大中的北韓政策, 提出和平與繁榮政策, 與金大中政策一脈相承, 並且更加強批判國內反對人士為保守主義者, 南韓執政黨與在野黨因此針對北韓政策的對抗, 在盧武鉉時代更加激化這次在他即將任滿前五個月, 盧武鉉前往北韓, 因素約有數端 : 其一, 盧武鉉國內聲望相當低, 亟需大型政治動作拉抬聲勢 ; 其二, 盧武鉉推動的和平繁榮政策已接近尾聲, 截至高峰會議為止並無實際的政績, 盧氏希望在卸任前藉訪問北韓攀登歷史定位以這次他訪問北韓採取步行方式跨越過 38 度停戰線, 似乎超越了金大中 ; 其三, 今年 12 月 19 日南韓將舉行總統大選, 最大在野大國黨候選人李明博聲望極高, 對於盧武鉉支持的自由派候選人鄭東泳壓力極大, 為著年底勝選, 盧武鉉的北韓之旅, 希望能有加分作用 ; 其四, 盧武鉉的北韓政策向來不為美國所喜, 也少受日本認同, 盧武鉉為大破美日支配南韓對北韓政策的刻板印象, 並促使北韓在核武問題遵循今年簽訂的 213 宣言, 亦即實施承諾對承諾行動 11

於北韓水災, 不得已延期至 10 月 2 日召開, 是歷史上第二次南北韓領導人高峰會, 高峰會的共識之一, 是今後的高峰會隨時可視需要召開盧武鉉在 2003 年繼任南韓總統, 接續著金大中的北韓政策, 提出和平與繁榮政策, 與金大中政策

12 展望與探索第 5 卷第 11 期對行動, 南韓乾脆走自己的路盧武鉉訪問平壤, 乃成為必要之舉貳第二次高峰會的要點與意義 10 月 2 日至 4 日的高峰會, 雙方簽訂了南北關係發展與和平繁榮宣言, 這項宣言從名稱來看, 頗能符合盧武鉉和平繁榮政策的名稱, 因此盧武鉉可自豪, 自己已有成就宣言共八點, 在序言中, 雙方再次確認了金正日與金大中在 2000 年會談的 615 共同宣言精神, 發展南北韓關係, 實現半島的和平以及民族共同繁榮與統一宣言的八項要點事實上均比過去的 615 共同宣言具體化, 第一點開宗明義說明南北韓將堅守並實踐 615 共同宣言, 雙方決定根據民族團結的精神, 自主解決統一問題, 重視民族尊嚴和利益雙方且為堅持落實 615 共同宣言, 將研究共同紀念 615 節日第二點為南北韓雙方決定, 超越思想和制度的差異, 建立相互尊重相互信賴的鞏固的南北關係, 且標示互不干涉內政通過和解合作符合統一目標各自完善相關的法律和制度在各領域展開積極對話和接觸等歷史上多起南北韓的高層對話, 事實上都觸及這些議題, 但都雷聲大雨點小尤其相互尊重相互信任是雙方相當主觀的感覺, 南北韓分裂將近 60 年, 建立尊重和信任仍然困難換言之, 南北韓對話和接觸並不缺乏, 缺乏的只是互信基礎, 施行這項內容, 並不容易第三點提到南北韓雙方決定, 為結束軍事上的敵對與緩和半島的緊張局勢, 保障和平而進行合作這次宣言提到將西海 ( 即黃海 ) 海域制訂為共同捕魚海域, 以避免類似過去的突發衝突, 指定為和平水域, 建立互信機制, 當有良性的發展, 應可減少雙方軍事誤判, 海上喋血事件因此減少, 這一項令人耳目一新第四點是雙方都認知必須結束目前的停戰機制, 構築恆久的和平機制, 並與和半島有直接關係的三國或四國領導人在半島上舉行會談宣布戰爭結束而合作這一點說明南北韓還認為它們之間缺乏一個和平條約, 但和平條約必須有主體性, 且是選在南韓或北韓 ( 而非現在北京舉行的六方會談 ) 舉行, 以和平條約取代目前的停戰協定, 建構雙方相互承認的政治實體狀態, 美國與中共的折衝地位隱約地被含蓋在內, 已是對於這兩個周邊大國的尊重第五點則是強調雙方均衡發展民族經濟共同繁榮, 在互惠互利的原則下積 12

比過去的 615 共同宣言具體化, 第一點開宗明義說明南北韓將堅守並實踐 615 共同宣言, 雙方決定根據民族團結的精神, 自主解決統一問題, 重視民族尊嚴和利益雙方且為堅持落實 615 共同宣言, 將研究共同紀念 615 節日第二點為南

13 兩韓第二次高峰會後的東北亞局勢時評極促進經濟合作, 並推動各項合作項目包括建設北韓經濟特區海州港等西海 ( 黃海 ) 經濟合作特區等此外, 並加緊推動開城工業園區建設文山峰洞之間的鐵路貨物運輸, 南韓協助北韓修建開城至新義州鐵路開城至平壤高速公路建設南北韓造船園區以及提升現有的南北經濟合作促進委員會為副總理級別的南北經濟合作共同委員會在這一項下, 幾乎都是南韓對北韓的支援和服務, 南韓政府似乎信心滿滿可以做到第六點是南北雙方為了宣揚優秀的民族悠久歷史文化, 將在歷史語言教育科學技術文化藝術和體育等社會文化領域內加強交流與合作關於這一點, 南韓的文化產業相當發達, 對自身的文化產業輸出深具信心, 南韓已不刻意排除北韓的文化產品輸入, 反而是北韓相當排斥南韓先進的通俗文化進入北韓, 要施行這一項合作, 實際上並不容易北韓深怕南韓的文化產業進入, 北韓在相互比較之下民心渙散但為提升觀光, 增加北韓的財源, 雙方將開設從白頭山 ( 長白山 ) 至首爾的直航班機, 有助於拉進雙方的心理距離第七點為南北韓決定積極促進人道主義合作事業, 擴展離散家屬的相聚以及信件的交換, 應是南韓所堅持, 蓋多年來南韓一直堅持離散家族的團聚是不可忽視或剝奪的人權, 且這是南韓在宣傳上的利器, 是南韓所必爭, 北韓讓步使南韓終有斬獲第八點是南北韓將在國際舞台上為民族利益與海外同胞的權益加強合作為了以上各點的妥善施行, 雙方將舉行南北總理會談, 關於這一點, 宣示性意義較大參六方會談共同文件的相乘效果就在 10 月 3 日高峰會議結束的前夕, 第六輪六方會談也達成了相當的成果, 會議簽署了一項共同文件, 主要內容有四點 : 有關朝鮮半島無核化的部分, 文件重申根據 919 共同聲明與 213 共同文件, 北韓同意對一切現有核設施進行以廢棄為目標的去功能化並再次確認在今年 12 月 31 日以前完成對寧邊五兆瓦實驗性反應爐後處理廠及核燃料原件製造廠去功能化, 其結果也必須得到國際規範的核准美方將領銜施行去功能化的動作, 並為此提供起步基金北韓同意根據上述兩項文件對全部的核計畫進行完整準確的申報以及北韓重申不轉移核材料核技術等承諾有關國家關係正常化的部分, 文件提到北韓與美國將致力改善雙邊關係, 向 13

北雙方為了宣揚優秀的民族悠久歷史文化, 將在歷史語言教育科學技術文化藝術和體育等社會文化領域內加強交流與合作關於這一點, 南韓的文化產業相當發達, 對自身的文化產業輸出深具信心, 南韓已不刻意排除北韓的文化產品輸

14 展望與探索第 5 卷第 11 期實現全面外交關係邁進北韓與日本將根據 ( 作者按 : 小泉純一郎與北韓所簽訂的 ) 平壤宣言在清算不幸歷史和妥善處理有關懸案基礎上認真努力, 迅速實現邦交正常化有關對北韓提供經濟能源援助部分, 應根據 213 共同文件的精神, 給予北韓相當於 100 萬噸重油的經濟能源與人道主義救助, 具體援助方式將由經濟與能源合作工作組商訂有關六方外長會議部分, 各國重申將在適當時機在北京召開六方外長會, 外長會的議程將由六方會談團長會議決定此次六方會談的共同文件與南北韓高峰會議發布的宣言, 可謂前後輝映兩項文件帶來了相當的樂觀氣氛, 為未來的合作鋪下較平坦的道路共同文件的發布, 確實是改善了各方的互動氣氛與關係, 就北韓與美國而言, 對對方的態度有所轉圜自從 7 月份北韓宣稱凍結核設施之後, 美國也將北韓從支持恐怖主義活動國家名單中去除, 並派遣專家至北韓檢視, 美國與北韓關係具體改善今年 9 月, 首次有北韓跆拳道表演團體到美國訪問,10 月份有紐約管弦樂團代表訪問平壤, 意欲促成明年在北韓的演奏美國針對北韓的各項議題, 如北韓終止核武計畫與和北韓建交之間的平衡, 拿捏相當謹慎美國供給北韓所需經濟援助, 殆無爭議, 但以美國與北韓長年的敵對與不信任, 美國咸信將要求北韓最終被驗證成為不可逆轉 (irreversible) 的無核化國家, 才可能與北韓建交惟北韓急於想要和美國的外交關係正常化, 同時要求與南韓簽署和平條約, 以取代 1953 年所簽的停戰協定但是美國似乎不急著在和約議題上表達熱衷態度, 以換取北韓的快速履行承諾因此美國與北韓的互動, 才是北韓是否願意終止核武研發真正落實共同文件或者是兩韓能否繼續進行高峰會的關鍵這次六方會談的共同文件, 顯示北韓在寧邊的核設施去功能化議題, 在具體措施上都做出了明確的表述, 這是北韓所無可規避的責任至於北韓與美國日本關係正常化問題, 則還需要時間, 惟此目標也同時給美日設下行動限制, 只是如果北韓不滿美日的誠意或關係正常化的進度, 北韓是否再度悍然撕毀協議, 尚無可逆料共同文件的簽署, 是朝鮮半島走向和平的具體途徑, 說明了第六輪六方會談還是有相當的成就, 朝鮮半島及其周圍的緊張氣氛大大降低, 並且減少未來衝突 14

談團長會議決定此次六方會談的共同文件與南北韓高峰會議發布的宣言, 可謂前後輝映兩項文件帶來了相當的樂觀氣氛, 為未來的合作鋪下較平坦的道路共同文件的發布, 確實是改善了各方的互動氣氛與關係, 就北韓與美國而言, 對

15 兩韓第二次高峰會後的東北亞局勢時評的可能性北韓做此讓步固然不易, 但其他各國要支持一個和平的機制, 制止北韓的冒險主義, 已然獲得了共識, 那就是各國合作共管朝鮮半島, 教北韓不敢胡作妄為同時各國也必須共同負擔共計 100 萬噸石油的捐輸這次的共同文件具有開創性的意義, 但是各方是否能排除己見, 從大局出發意志堅定地排除難題會不會引爆突發事件, 才是共同文件是否有效, 並且能否向前推進的關鍵東北亞國際現勢的氣氛趨向和緩各國互動空前友善, 則是不爭的事實, 尤其是南北韓高峰會議之後, 兩韓的合作加快又深化, 北韓願意在此刻認真考慮終止核武設施與研發, 還真是歷史性的一刻肆結論目前東北亞趨勢的發展, 正在走向緩和, 雖然仍可能有不確定的因素, 如北韓的反復無常美國的單邊主義行為中共的軍事擴張等, 仍可能導致本區域的動盪, 但是東北亞的局勢基本上是由美中日俄等大國共識所操控, 目前這些國家正處於朝鮮半島走向無核化的磨合期北韓核武設施的非功能化最快將在今年年底處理完竣, 倘果真簽訂和平條約美國日本與北韓建交, 不但朝鮮半島和平可望來臨, 朝鮮半島存在著兩個韓國的體制得以鞏固依美國駐韓大使弗什博 (Alexander Vershbow) 的說法, 六方會談有可能發展成為東亞地區謀求合作的永久機構, 六方會談的重要性將不言可喻, 所發揮的影響力, 更將不只限於處理朝鮮半島問題了目前的兩韓關係較以往融洽, 且對於北韓有鼓舞的效果, 是不爭的事實外電稱北韓最快將於今年底前誠實履行廢核計畫, 值得期待 2007 年底南韓將舉行總統大選, 未來將由誰來主政, 都不見得會全文照做盧武鉉與北韓建立的協議, 尤其是反對黨候選人李明博獲勝, 將有大幅的更動 2008 年美國也舉行總統大選, 民主黨與共和黨對北韓的態度有較大的差別, 柯林頓當年派前總統卡特赴平壤與金日成會面的歷史鏡頭, 令人印象深刻, 美國未來的領導人物怎樣持續與北韓的關係, 牽動著北韓政權的安全感南北韓的互動甚至北韓是否重新武裝, 這些都是檢驗未來東北亞政局走向不能忽略的變數 15

前友善, 則是不爭的事實, 尤其是南北韓高峰會議之後, 兩韓的合作加快又深化, 北韓願意在此刻認真考慮終止核武設施與研發, 還真是歷史性的一刻肆結論目前東北亞趨勢的發展, 正在走向緩和, 雖然仍可能有不確定的因素, 如北韓的

16 展望與探索第 5 卷第 11 期緬甸軍政府無懼國際壓力鎮壓和尚示威之背景分析 A Background Analysis of Burmese Military Junta s Crackdown on Monk Protests Regardless of International Pressure 陳鴻瑜 (Chen, Hurng-Yu) 淡江大學東南亞研究所教授壹緬甸軍人掌握政權在東南亞國家中, 緬甸是軍人長期掌權的國家之一最久的應屬泰國, 其次是緬甸, 再其次是印尼這三國軍人掌權的背景相近, 都是以武力政變而取得政權緬甸軍人自 1962 年起掌權, 至今仍牢牢掌控政局 1988 年, 軍事強人尼溫下台, 由文人政府接替, 但僅維持數個月即無法控制全局, 最後還是由軍人掌權剛開始時, 軍政府還有透過民主選舉繼續掌權的想法, 遂在 1990 年 5 月 27 日舉行國會選舉, 有 93 個政黨 2,296 名候選人角逐 485 席, 有 73% 的投票率, 熟料選舉結果出乎軍政府意料之外, 人民不支持軍政府推舉的候選人, 而由翁山淑姬 (Aung Sang Su Kyi) 領導的全國民主聯盟獲 392 席翁山淑姬因為批評軍政府而自 1989 年 7 月即遭軟禁, 該黨主席丁吳也自 1989 年 12 月被監禁軍政府遲不公布選舉結果, 最後以無法將政府交由不可能把國家治理得好的全國民主聯盟為理由, 拒不交出政權同時, 對於反對政府之反對黨分子, 進行鎮壓和逮捕軍政府違反民主程序以及踐踏人權, 遭到西方國家的批評和抵制, 美國和歐盟等國對緬甸進行經濟制裁, 停止對緬甸的直接財政援助並阻撓很多國際援助, 也拒發美國簽證給緬甸領袖美國在 1996 年 9 月制訂一項法律, 規定如果緬甸的人權狀況越來越糟, 那麼美國就可以採取制裁措施緬甸在遭到國際經濟孤立之 16

起掌權, 至今仍牢牢掌控政局 1988 年, 軍事強人尼溫下台, 由文人政府接替, 但僅維持數個月即無法控制全局, 最後還是由軍人掌權剛開始時, 軍政府還有透過民主選舉繼續掌權的想法, 遂在 1990 年 5 月 27 日舉行國會選舉, 有 93 個政

17 緬甸軍政府無懼國際壓力鎮壓和尚示威之背景分析時評制裁後, 重回到以前的隱士國度, 經濟停滯不前緬甸為了求取經濟發展, 在 1990 年代中期開放旅遊, 允許外國人觀光旅遊以及歡迎外商投資它的主要外來投資國是新加坡泰國印度和中國由於西方國家對緬甸亦採取武器禁運, 所以它的武器供應來源主要是中國北韓和俄國 1997 年 3 月日, 曼德勒市的一名信奉佛教的年輕女子遭一名伊斯蘭教商人強姦, 佛教徒為了報復而襲擊清真寺, 導致兩所清真寺遭破壞, 多人受傷和尚亦舉行示威遊行軍政府為防止暴亂擴大, 宣布仰光曼德勒實兌 (Sittwe) 勃生和毛淡棉等 5 個伊斯蘭教徒聚集的城市進入戒備狀態 3 月 22 日, 在仰光的 2 所清真寺遭到和尚攻擊, 其中一所還被縱火燒毀 4 月 22 日, 美國總統柯林頓批准了禁止美國公司向緬甸投資的制裁令 5 月 21 日, 美國總統柯林頓以緬甸軍政府採取嚴厲政策限制反對分子以及有大批毒品透過緬甸非法外流為理由, 宣布對緬甸實施經濟制裁, 其中包括禁止美國公民投資開發緬甸的石油及天然氣, 並禁止美國人購買開發緬甸資源的公司股票或協助想在緬甸進行美國政府所禁止活動的非美國公民儘管緬甸遭到歐盟和美國的經濟制裁, 東協不顧歐盟的警告, 在 1997 年 7 月舉行的東協外長會議上, 同意讓緬甸和寮國加入東協 10 月 6 日, 歐盟外長以緬甸政局無法令人滿意為理由, 決定把歐盟發簽證給緬甸高級官員的禁令再延長半年, 並呼籲軍政府與翁山淑姬進行具體的對話歐盟對緬甸的制裁尚包括禁運武器軍需品和軍事裝備給緬甸但歐盟採取務實作法, 不跟隨美國對緬甸進行經濟制裁的後塵, 不禁止對緬甸的新投資貳陷入泥濘的民主進程如前所述, 緬甸軍政府剛開始時, 還想推行民主選舉, 結果適得其反, 軍政府的候選人未獲民意支持軍政府改弦易轍, 在 1993 年 1 月召開國民大會以制訂憲法, 惟議程進度遲緩, 軍政府不願採行類似西方國家的民主制度, 所以一直未能達成協議, 至 1996 年 3 月宣布休會民主化陷入困境, 再度引發西方國家的關切為了緩解緬甸的政治危機,2003 年 6 月, 泰國首相塔信表示願意充當調解人, 泰國政府也擬定了一份緬甸民主路線圖 (roadmap) 計畫, 其主要內容包括 : 緬甸政府釋放翁山淑姬, 同全國民主聯盟進行政治對話, 起草憲法以及國際社會向緬甸提供援助, 以改善緬甸的人權狀況和促進其經濟發展軍政府將 17

破壞, 多人受傷和尚亦舉行示威遊行軍政府為防止暴亂擴大, 宣布仰光曼德勒實兌 (Sittwe) 勃生和毛淡棉等 5 個伊斯蘭教徒聚集的城市進入戒備狀態 3 月 22 日, 在仰光的 2 所清真寺遭到和尚攻擊, 其中一所還被縱火燒毀 4 月 22 日,

18 展望與探索第 5 卷第 11 期這份民主路線圖高掛在計畫表上, 做給西方人看, 卻不採取具體行動美國總統布希 (George W. Bush) 為了逼迫緬甸軍政府採取民主化措施, 在 2003 年 7 月 29 日簽署對緬甸制裁法案, 又稱 2003 年緬甸自由與民主法案 (The Burmese Freedom and Democracy Act 2003), 其經濟制裁內容包括禁止進口緬甸產品凍結緬甸政府在美國的各種資產禁止向緬甸政府官員發放赴美簽證禁止在緬甸投資和向緬甸政府提供貸款及技術援助日本雖在 2001 年恢復對緬甸提供官方發展援助, 此時亦隨美國的外交政策重新加入制裁緬甸的行列緬甸軍政府始在 2003 年 8 月宣布旨在實現民族和解推進民主進程的 7 點民主政治路線圖計畫, 其主要內容包括恢復中止 8 年的制憲國民大會全民公決憲法草案依法舉行大選和組成新政府等緬甸制憲大會未允許全國民主聯盟和其他政治派別參加 2004 年 5 月 17 日, 軍政府在庸那拼 (Nyaung Hna Pin) 鎮召開國民大會, 有 1,076 名代表參加, 其中有許多是政府支持的聯盟團結與發展協會 (Union Solidarity and Development Association, USDA) 的成員, 會議程序由軍政府控制, 其他少數民族的代表難以自由發言結果, 軍政府還是虛幌一招, 國民大會仍未能達成協議, 憲法草案遲遲無法出爐參和尚抗爭示威緬甸軍政府在 2007 年 8 月 15 日突然宣布調高汽油價格三分之二倍柴油價格調高一倍壓縮天然氣的價格提高四倍汽油每加侖從 1,500 緬幣調高到 2,500 緬幣 ( 約合 60 元新臺幣 ), 柴油價格從 1,500 緬幣調高到 3,000 緬幣由於事先沒有宣布調價, 引起民怨 8 月 19 日, 有 500 民眾在仰光示威抗議以後一連幾天都有示威抗議事件發生, 包括仰光生產石油的仁安羌市 (Yenan Chaung)( 距離仰光西北 420 公里 ) 仰光東北方 80 公里的勃固 (Bago) 等城市而和尚開始示威是在 8 月 28 日, 在實兌有 300 人抗議示威, 其中包括和尚仰光大學附近有 50 人示威緬甸政府釋放數以百計的囚犯, 用來逮捕示威群眾 8 月 30 日在實兌又有和平遊行, 抗議燃油和糧食價格暴漲 9 月 5 日, 北部本各具 (Pakokku) 鎮最大佛寺有 500 名年輕和尚上街示威遊行, 吟誦佛經揮舞橫幅, 抗議燃油上漲以及經濟政策軍隊對和尚隊伍上空鳴槍示警, 又用竹竿擊打和尚一些年輕僧侶隔天把進寺道歉的 20 名官員扣押為人質達幾個小時, 還焚燒四輛官方車輛該鎮距離曼德勒只有 128 公里, 引起曼德 18

美國的各種資產禁止向緬甸政府官員發放赴美簽證禁止在緬甸投資和向緬甸政府提供貸款及技術援助日本雖在 2001 年恢復對緬甸提供官方發展援助, 此時亦隨美國的外交政策重新加入制裁緬甸的行列緬甸軍政府始在 2003 年 8 月

19 緬甸軍政府無懼國際壓力鎮壓和尚示威之背景分析時評勒市和尚的緊張在緬甸, 打傷和尚, 等於犯下傷害罪, 觸犯佛法者會下地獄軍隊在該鎮打傷和尚, 將引起動亂安全部隊暴力地解散緬甸北部城市本各具的僧侶和平抗議僧侶要求當局對這種粗暴的對待提出道歉, 不過沒有獲得回應 9 月 7 日, 有數十位和尚在市區將電動玩具店砸毀 9 月 19 日, 在第二大城市曼德勒, 來自多座佛寺的 1,000 多名僧侶上街遊行, 前往最神聖的大佛寺 9 月 20 日, 超過 1,300 多名緬甸僧侶冒雨在仰光展開本星期最大規模的遊行, 而緬甸各地也有越來越多佛寺拒絕領受與軍人政府有關人士的布施 9 月 21 日, 有 3,000 人, 包括 1,500 名僧侶在仰光市區遊行 9 月 23 日, 緬甸最大城市仰光爆發自 1988 年以來最大規模的反軍人政權示威遊行, 估計有多達 2 萬人參與了示威, 其中半數是佛教僧侶 9 月日, 約有十萬人在仰光舉行示威, 其中包括數萬名和尚當局在 26 日開始鎮壓, 鎮暴員警向群眾發射催淚彈和開槍示警, 結果至少造成 7 死百餘傷的慘劇軍警人員漏夜闖入寺院搜捕熟睡的僧侶, 部分僧侶則被軟禁在寺內緊接著逐一掃蕩仰光大街小巷, 切斷互聯網通訊澳洲官方估計緬甸當局殘暴鎮壓示威者, 造成至少 30 人死亡, 超過最新非官方估計的 13 人和緬甸當局宣布的 10 人, 還有幾千人被捕緬甸當局承認軍隊槍殺 9 名示威者和一名日本攝影記者, 另外逮捕 3 千名示威者肆無懼國際壓力 2007 年初, 美國在聯合國安理會提出譴責緬甸違反人權案, 但遭到中國和俄羅斯的否決當緬甸和尚走上街頭進行抗議示威時, 美國國務院副發言人凱西 9 月 24 日發表聲明, 敦促緬甸政府與民主派領導人和少數民族團體就民主過渡進行真誠的對話美國財政部在 9 月 28 日宣布, 凍結緬甸軍人領袖和 13 名高級官員在美國的資產, 受影響的包括軍人首領丹瑞陸軍司令兼緬甸國家和平與發展委員會副主席貌埃代總理登盛和總參謀長都拉隋曼美國財政部也下令凍結這些官員在美國銀行的資金, 並禁止美國公民與這些官員做生意 9 月 26 日, 美國總統布希臨時決定邀請來訪的中國外長楊潔篪到白宮的橢圓形辦公室會談布希對楊表示, 感謝中國勸說緬甸政府接受聯合國特使甘巴里訪問緬甸, 他希望中國繼續發揮影響力, 幫助緬甸向民主和平轉型美國的作法簡直與虎謀皮, 殊不知中國與緬甸都是一樣不尊重人權的國家 9 月 29 日, 美國國務院宣布, 禁止向 30 多名緬甸軍官和他們的家人發放入 19

侶冒雨在仰光展開本星期最大規模的遊行, 而緬甸各地也有越來越多佛寺拒絕領受與軍人政府有關人士的布施 9 月 21 日, 有 3,000 人, 包括 1,500 名僧侶在仰光市區遊行 9 月 23 日, 緬甸最大城市仰光爆發自 1988 年以來最大規模的

20 展望與探索第 5 卷第 11 期境簽證日本因為一名記者在仰光遇難, 除向緬甸提出嚴重抗議外, 宣布取消向緬甸提供 5 億 5,200 萬日元的援款, 該援款原本是要協助仰光大學設立商業教育中心此外, 聯合國和歐洲聯盟的領導人也呼籲緬甸政府要克制, 並敦促他們釋放被拘留和被監禁的民主派政治領導人, 包括反對派領袖翁山淑姬聯合國還派遣特使甘巴里到緬甸瞭解情況聯合國人權委員會 10 月 2 日舉行緬甸問題特別會議, 一致通過歐盟提出的議案, 嚴厲譴責緬甸軍政府鎮壓和平示威, 要求緬甸允許聯合國人權委員會派人到緬甸調查, 並要求釋放翁山淑姬和其他政治犯 10 月 2 日國際特赦組織堅持聯合國人權委員會必須站穩立場和斥責緬甸該組織已呼籲聯合國安理會立即對緬甸實施軍火禁運, 指出中國是緬甸主要的軍火供應國 10 月 25 日, 聯合國特派的緬甸觀察員與中國協商, 中國政府依然否決聯合國對緬甸政府進行經濟制裁這一連串的對緬甸軍政府的施壓, 並無法改變軍政府的心意, 他們不可能就因此推行民主化, 主要原因如下 : 第一, 這次事件和 1988 年的反政府事件不同, 這是一個群龍無首的運動佛教地下組織全緬佛教僧侶聯盟, 雖誓言將繼續示威, 以結束緬甸人民的苦難, 但以後事態之發展, 證明該一組織並未具有多大實力參加這個組織的主要成員是年輕的僧侶, 並非德高望重的高僧僧侶只能動員到某個程度, 他們不是政治領袖, 和尚沒有武器, 且以慈悲為懷, 又無學生響應, 和尚進行的反政府運動, 難以成功第二, 緬甸得到兩個毗鄰大國中國和印度以及北韓俄國和烏克蘭的支持, 這些國家繼續與緬甸進行貿易, 並售賣武器, 因此就算將所有的外國投資者撤出, 緬甸軍政府也不會垮臺保守估計, 緬甸在 1988 年至 2006 年期間, 從中國進口的武器總值 16 億 9,000 萬美元這些軍事器材包括裝甲車坦克戰鬥機雷達系統地對空導彈及短程空對空導彈系統據報導, 中國準備在西南緬甸的實兌港建設一條輸油管線通到雲南的昆明, 中國在緬甸進行公路和鐵路建設, 開採礦物資源, 雙方有密切的軍事和經濟合作關係第三, 東協不敢撤銷緬甸的會籍東協出於東協家庭的觀念, 一再容忍緬甸違反人權的作法東協只對緬甸採取規勸和對話的柔軟作法, 對緬甸的影響力有限其實, 東協國家應該知道, 即使撤銷緬甸的會籍, 也未必能改變其非民主作 20

軍政府鎮壓和平示威, 要求緬甸允許聯合國人權委員會派人到緬甸調查, 並要求釋放翁山淑姬和其他政治犯 10 月 2 日國際特赦組織堅持聯合國人權委員會必須站穩立場和斥責緬甸該組織已呼籲聯合國安理會立即對緬甸實施軍火禁

21 緬甸軍政府無懼國際壓力鎮壓和尚示威之背景分析時評法伍結語和尚上街頭, 本來是為民請命, 要求改善生活條件, 卻遭到軍人毆打, 軍人不願為此道歉, 毆打和尚是犯了佛教的禁忌, 遂引起和尚的不滿然而, 和尚是出家人, 並不擅長於抗爭運動這次事件又無其他階層的人士參加, 僅有少數學生參加因此, 很快就被軍政府鎮壓, 大城市的很多佛寺, 和尚都銷聲匿跡在有些城市甚至出現支持軍政府的示威活動看來軍政府對緬甸之控制仍穩固不拔最後, 值得注意的發展事態是, 自 1988 年以來, 緬甸軍政府遭到國際經濟制裁, 唯一支持它的是中國, 中國對緬甸提供大量軍經援助當時國際還傳言中國在緬甸外海可可群島建設海軍基地設立監聽站, 顯見雙方軍事合作密切隨後中國為了獲取緬甸的石油資源, 與緬甸合作探勘其岸外石油和天然氣, 在實兌港建設油氣廠, 並計畫從該港建一條輸氣管通到中國雲南緬甸對於中國西南邊區具有安全重要性, 現在因為中國發展經濟之需要, 亟需石油能源, 緬甸的石油能源對中國更具重要性基於彼此利益的需要, 中國將繼續支持緬甸軍政府, 且不樂見其周鄰國家出現民主化 21

22 展望與探索第 5 卷第 11 期中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為 An Impact Analysis on the Changing Status Structure of the Chinese Local People s Congress: The Monopoly of Local Political Elites 潘兆民 (Pan, Chao-Min) 東海大學通識教育中心暨大陸研究學程副教授摘要在地方政治菁英仍然壟斷地方資源的情境下, 近來中國大陸基層地方人大代表的身分結構, 經過幾次換屆選舉之後, 不斷呈現出官員代表的比例逐步擴張的趨勢, 這對於地方人大的履職能力有何影響? 雖然有些大陸學者認為, 官員比例的增加並不必然使得地方人大的履職能力降低, 而且他們的學識比一般農民較高, 所以較能有適當的參與 ; 然而, 依據本文的研究資料卻顯示, 官員的比例愈高其參與率愈低, 提案數也愈低, 而且是愈基層愈嚴重此種官員比例增加反而使得地方人大履職能力降低的效應, 正是本文所關切的焦點即使, 中國大陸為因應經濟情勢變遷, 因而反映出非官員的企業家代表亦有漸增的跡象, 是否代表其地方政治己經出現了一股相對於地方政治菁英的制衡力量? 西方學者在研究許多新興民主國家時, 咸認為在這些國家的經濟發展過程中, 因為培養了一批經濟菁英因而產生了一股相對於政治菁英的制衡力量, 進而產生民主化然而, 這樣的論點在對應於中國大陸的地方經濟發展過程, 似乎並無此種制衡力量的產生, 反而是使得地方政治菁英與地方經濟菁英的結合愈益緊密這種情況對於地方人大扮演監督地方政治的角色上, 產生何種影響? 亦是本文論述的重點事實上, 在兩者的相互利用下, 已經導致地方政權的合法性不斷地下降關鍵詞 : 地方人大地方政治菁英地方經濟菁英壟斷行為 22

23 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究壹前言英國政治學者波士比 (Nelson Polsby) 將代議機關分為兩種類型 : 形式型 (arena legislature) 與轉變型 (transformative legislature), 前者因為不能獨立行使職權, 處處受行政權的干涉與控制, 所以被稱為形式型代議機關, 後者如美國的眾議院, 因為享有完整而獨立的立法權, 同時又可以對行政部門產生制衡 (check and balance) 的作用, 所以被稱為轉變型的代議機關 1 對照於中國大陸地方人民代表大會 ( 以下簡稱地方人大 ), 一直是最易受到地方官員宰制 (domination) 與政治菁英壟斷 (monopoly) 的民意機構, 根本無法履行監督效用, 更遑論是發揮政策合法化的功能所以, 長期以來地方人大的表現正如同形式型的代議機關一樣地被弱化與工具化事實上, 民意機關的制衡作用在於監督效益的發生, 一方面可以運用其持續的監督, 防止官員的腐化並監督行政官員對政策的執行, 另一方面更可以強化其政策合法化的功能, 使政策更具有執行性然而, 一直處於弱化與形式化的地方人大, 由於地方政治菁英壟斷政治資源, 致使地方人大代表怠於職權的行使, 間接放任了地方政治菁英的逐利行為, 使得地方官員的貪污腐化行為不斷地嚴重侵蝕中國大陸基層的社會穩定是以, 要求強化對於地方官員的監督聲浪持續高漲而這股基層民眾的要求, 在經歷了村自治的基層民主試驗之後, 更直接衝擊到地方人大, 要求其應負起監督的責任誠如美國學者 Keefe and Ogul 所言 : 一個合法的民意機關正如同人民的眼睛, 隨時監督著政府的活動, 而立法機關對於政府的有效監督, 正來自於一套精心設計的政治模式, 亦即是施加於政策人員結構和支持之上的許多潛在控制 2 因為, 通過使用質詢審查評估修正與拒絕等監督策略與技術的運用, 使民意機關能影響並改變行政行為然而, 這些監督策略與技術的運用, 對照現行地方人大代表的身分結構而言, 確實難以體現近年, 隨著市場化的不斷深化, 伴隨著中央與地方管制性關係的鬆動, 中國社會利益日趨多元化, 民間利益實現亦日益多樣化, 民間社會的自發性與群 1 N. W. Polsby, Handbook of Political Science, Governmental Institutes and Processes, Vol.5. Reading, Mass.: Addison-Wesley, 1975, p 孫哲, 全國人大制度研究 ( 北京 : 法律出版社,2004 年 9 月 ), 頁

24 展望與探索第 5 卷第 11 期體性的政治參與更不斷地上升依據 2000 年江蘇農村調查的結果顯示 : 當地農民強烈認同民主選舉, 接近 60% 的受訪者不支持國家政府的領導幹部由上級領導指派, 並且高達 82% 農民支持由公眾選舉村黨委書記為何當地農民要求村委書記民選產生? 因為村黨支部書記是農村權力最大者, 而選舉產生的村委會主任是黨支部書記的副手, 由於村委會主任缺乏權力, 嚴重削弱中國村民選舉的意義及其有效性 ; 此外該調查亦顯示出當地農民強烈的公民參與精神, 因為有 60% 的受訪者並不相信精英政治, 而超過 50% 的人支持公民參與的權力 3 由上述調查適足以說明, 隨著中國經濟發展不斷地深化, 其基層民眾的政治參與亦不斷地增強面對這股強烈的參與欲望, 中國大陸亦不得不對於代表民意的人民大會, 尤其是權力最弱的地方人大進行一系列的改進, 如由間接選舉改為直接選舉人大主席團人大常委會的設置及監督制度的建立, 都是為了符合民意貫徹監督角色的扮演, 進而提升其職務的履行的確, 這些制度的建構, 使得地方人大在休會期間, 並不存在權力真空狀態, 然而, 這些制度的提升只是將原本屬於每位人大代表應該履行的監督職責, 轉嫁給主席團或常委會雖然, 解決了人大休會期間無人監管行政機關的問題, 但仍然無法改變地方人大形式化與工具化的問題面對中國大陸逐步走向全面改革開放及融入世界不斷深化的背景下, 其權力最弱的地方人大的制度, 正是因應整個基層環境變遷, 而最需要改革的基層民意機構因為, 人大代表監督效益的發揮, 在於是否能忠實反映人民利益體現人民意識的程度申言之, 人大代表是各級人大的組織細胞, 其成分結構是否合理政治權利與政治義務能否有效履行, 直接決定著各級人大職能履行效益的呈現然而, 由於身分結構的不合理, 導致地方政治菁英的壟斷行為, 已經使得人大代表非旦不能體現並代表人民的意志, 更導致人大代表的代表性不足, 嚴重影響到人民代表大會制度的健康運轉尤其是地方人大最容易受到地方官員掣肘, 亦最容易受到地方政治菁英壟斷其政治資源, 也是最難以發揮監督效益的民意機關職是之故, 本文研究重點主要是透過各種身分代表的提案與履職情況的功 3 鍾楊著, 張婷譯, 中國農民的民主價值觀 : 一種經驗研究, 陳明明主編, 權利責任與國家 ( 上海 : 人民出版社,2006), 頁

25 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究能展現加以檢視, 以便凸顯地方人大由於代表身分結構的不合理, 導致地方政治菁英壟斷政治資源的行為, 進而造成地方人大的效能不彰所以, 本文主張只有在身分結構上進行調整, 減少官員代表才能防止地方政治菁英的壟斷, 以便提高地方人大的監督效益並完善其利益表達機制貳基層人大代表的身分結構與地方政治菁英的壟斷行為著名的政治學者葛立克 (Bernard Crick) 曾對民意機關的功能有如下的說明 : 議會存在的主要功能不在於推翻政府向政府要脅或拒絕通過法案, 他存在的目的, 在於將選民對政府評價的各種訊息帶給施政參考 4 而政府必須向國會負責的原因, 在於透過議會的公開殿堂向人民報告他的施政方針, 並讓國會中的反對意見有機會去審視這些政策是否恰當合宜這對於許多行政權獨大的國家而言, 是相當必要的制度設計本文試以葛立克的議會功能主張來審視現階段仍由地方政治菁英壟斷政治權力的情況下, 基層人大的身分結構對其效益所產生的影響, 可以得出以下的現象表 1 新一屆 ( 年 ) 中國地方人大代表身分結構的統計分析官代表企業家代表其他代表中共黨員代表非黨員代表省 ( 湖南省 ) 54.2% 27.2% 18.6% 73.88% 26.12% 區 ( 金山區 ) 40% 10% 50% 90% 10% 永州市 47.6% 缺 ( 工 75% 25% 人與農民 ) 市 ( 某市 ) 63.67% 14.53% 20.8% 缺缺縣 ( 泉州某縣 52.32% 26.74% 20.94% 70.93% 29.07% 人大 ) 江華瑤族自治 76.6% 缺 23.4% 缺缺縣 (14 屆 ) 鄉鎮 ( 某鎮 ) 65% 12% 23% 85% 15% 資料來源 : 作者自行整理參考來源 : 上海市金山區人大網杭州市人大網永州人大網南風窗網網址 : InfoViewSimple.aspx?docid=17495 ; ; ReadNews-2847.html 4 B. Crick, Reform of Parliament (London: Weidenfeld and Nicolson, 1968), p

26 展望與探索第 5 卷第 11 期一官員代表與黨員代表過多由表 1 的地方人大代表身分結構可知, 官員代表所占的比率仍然是所有人大代表身分中最高者, 雖然比起過去 70% 的比率下降, 但此種比率仍然無法確實展現地方人大代表民意的功能, 往往是人大代表會開成了官代會或者是黨員代表大會中國廣州的南方都市報就曾報導, 廣州 500 名市人大代表中, 官員代表占代表總數的 38.43%, 多數官員代表往往囿於身分, 很難做到知無不言言無不盡尤其是普通群眾, 特別是困難群體則缺乏代言人 5 另一個值得省思的問題是, 愈基層的人大代表, 其官員代表愈多由表 1 的資料可以了解, 省市中官員的比例較低, 然而愈到基層其官員的比例就愈高為何官員比例一直是有增無減, 而且愈基層愈嚴重? 事實上, 其所呈現的另一層意義是地方政治菁英的壟斷行為, 愈基層愈嚴重而此壟斷行為的表現正是地方政治菁英對地方資源的完全獨占一般而言, 在西方的政治學經典文獻中, 尤以西歐北美民主國家的發展經驗而言, 其論證皆認為中產階級是民主政治發展的重要推手然而, 以此來觀察中國地方政治, 卻產生一個相反的現象 : 原生於權威體制內的地方經濟菁英不但未能成為中國基層民主化的助力, 反而是隨著財富的增加, 使得許多地方經濟菁英卻成為反民主的勢力因為他們與地方政治菁英的利益互相勾結, 不僅阻礙公民社會的建構, 更阻擾了中國大陸中央對地方的正常管理, 致使地方資源遭受地方政治菁英的壟斷二企業家代表愈來愈多企業家代表的逐漸增加, 形式上似乎已經呈現地方人大代表在身分代表的結構上更趨合理, 因為地方經濟菁英與其他職業身分 ( 如農民代表 ) 一樣地也有資格參與地方政治, 並且成為制約地方政治權力的重要力量然而, 實際上兩者並未形成權力上的相互制約關係, 反而是結合成一種相互依賴的共生關係的確, 由於中國大陸的經濟改革, 使得地方經濟菁英得到合法的發展空間, 再加上政策的推動, 更讓他們的成長提供了良好的制度環境然而, 在政治權力依然壟斷社會資源的情勢下, 地方經濟菁英獲得財富的方式, 幾乎是選 5 南方都市報 ( 廣州 ),2006 年 12 月 22 日, 第 3 版 26

27 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究擇權力再分配的方式, 也就是努力地把公共權力私有化, 以便從權力的讓出中獲得致富的捷徑對地方經濟菁英而言, 權力可以增加其資本的擴張 ; 而對地方官員而言, 通過讓出權力而獲得利益上的回報, 則是官員致富的捷徑在此種資本與權力的互惠關係之下, 使得許多的地方經濟菁英穿紅衣戴紅帽, 地方的政治菁英將政治榮譽與職位授與地方經濟菁英, 將他們納入到整個共生結構之中 1993 年中國私營企業調查數據顯示, 在私營企業主來往最密切的朋友中, 幹部占三分之二, 在私營企業主來往最密切的親戚中幹部占二分之一 ; 而私營企業的規模愈大, 企業主交往最密切的朋友和親戚中幹部的比重也愈大 6 因此, 地方人大企業代表的增加, 象徵的深層意旨是地方政治菁英與地方經濟菁英結合愈深三農民代表與村民代表少中國大陸學者朱振華以永州市 2 屆人大代表為例指出 : 永州市 2 屆人大代表 456 名, 工人代表 47 名, 占 10.39%, 農民代表 102 名占 20.2%, 幹部代表 217 名, 占 47.6% 接著他以永州市的七個縣區的調查表明, 近幾屆縣區人大代表, 工人農民代表的比例都較低而縣鄉人大代表, 工人代表相對較少, 農民代表本來應該占絕大多數, 但實際上還是幹部比例最大在農民代表中, 村幹部所占比例也相當高 7 他再以表 2 江華瑤族自治縣屆人大代表構成表為例, 明確指出 : 江華瑤族自治縣除少數民族代表比例較高外, 屆縣人大代表中, 幹部代表高達 103,93 90 人, 而真正的農民代表只有人他更進一步地檢視這些人大代表的身分背景後, 發現各級工人農民人大代表名額還被不同階層的人員所占用, 實質上的工農代表所占代表比例更少, 其代表性更加大打折扣一些企業主占用了工人代表名額, 一些幹部鄉鎮企業管理者企業主占用了農民代表的名額再就永州市的人大代表身分結構檢視, 永州市 10 屆全國人大代表由市人大常委會主任政協副主席集團董事長公司老總縣長等 5 人組成, 工農及貧困人口沒有一名代表永州市 55 名 10 屆省人大代表, 真正意義上的農民代表只有三名村支書, 一名農村婦女 6 謝岳, 精英政治化精英崛起的模式, 當代中國研究 ( 普林斯頓 : 當代中國研究中心, 第 2 期, 2004 年 ), 頁 42 7 朱振華, 淺論人大代表代表性的缺失,2006 年 1 月 17 日, 永州市人大網, 27

28 展望與探索第 5 卷第 11 期知識分子代表, 而工人僅有 1 人 8 表 2 中國江華瑤族自治縣 1998 年年第屆人大代表構成表代表總數少數民族及比例幹部人數及比例農村幹部代表及比例農民代表及比例人數比例人數比例人數比例人數比例十二 % % 87 34% % 十三 % 93 43% 72 34% % 十四 % % 76 35% % 附註 : 農村幹部代表, 主要是指村兩委班子成員資料來源 : 朱振華, 淺論人大代表代表性的缺失,2006 年 1 月 17 日, 永州市人大網, 如果是外來的農民工要當選城市中的人大代表, 那更是難上加難雖然近來已有外來農民工當選區人大代表的訊息, 例如 : 最近來自中國大陸河南省平輿縣的農民工戴全明當選為浙江省寧波市江東區 9 屆人大代表, 來自重慶忠縣的農民工向世洪當選為湖北省荊州市沙市區 4 屆人大代表而他們的當選都是兩市區的首次, 因而成為不可多得的新聞當時中國大陸輿論咸認為, 如果愈來愈多的農民工進入人大, 將有利於人大更加真切地傾聽農民工的聲音, 更加重視維護農民工的權益, 推動解決農民工的各種問題 9 為何占有大多數群眾的農民代表較少, 而城市外來農民工代表更是少的可憐? 這是非常值得省思的問題, 而這個問題適足以說明, 在地方政治菁英與地方經濟菁英的相互依賴而結合的情境下, 地方政治資源已經被他們所獨占, 當中央給地方政府更多的政治與經濟支配權時, 幹部與地方經濟菁英的互惠關係就會變得愈來愈緊密當兩者如此緊密時, 農民工所能擁有的政治資源勢必愈來愈少參效益評估履職能力的檢視在此種身分結構下其監督效益如何, 以 2000 年初, 中國浙江省關於百 8 9 朱振華,2006 年 1 月 17 日, 永州市人大網, 見北京青年報 ( 北京 ),2007 年 1 月 25 日, 第 3 版 28

29 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究姓心目中的人大調查顯示,58.2% 的被訪者認為人大的監督作用, 在生活中碰到冤屈會找人大的人只占被訪者的 27.5% 懷化市我心目中的人大問卷調查結果表明,33.7% 的人認為合法權益遭到侵害時最能幫助解決問題的單位是新聞媒體, 選擇人大的只有 31% 10 由上述資料現示公眾對人大監督認同和接納的程度並不高事實上, 這些由指標性選舉產生的地方人大代表, 在三多三少 ( 男性代表多女性代表少 ; 中共黨員代表多非中共黨員代表少 ; 幹部代表多群眾代表少 ) 的總體結構形態下, 往往更注重的是黨派性別民族身分甚至是單位的代表性, 而缺乏的正是代表選區人民的意識, 使得相當一部分的地方人大代表變成抽象意義的選民代表, 代表本身對於自己所應代表的真正利益並不清楚所以, 一般民眾對於地方人大的認同度不高本文透過各種數據資料, 對於三多三少結構下的地方人大, 進一步地檢視地方人大的履職能力, 因而得出下列結果 : 一相對於其他代表而言官員代表的履職能力不佳以表 3 的分析而言, 以各身分代表在地方人大提交建議案的比例, 即可驗證出其履職狀況, 並可說明為何其履職能力不佳之原因表年中國深圳市福田區人大第 4 次會議代表提交議案建議分析表代表結構占代表總數比例 % 提交議案建議比例 % 差額 % 戴帽下達人員國家機關工作人員居委會工作人員醫生和教師企業高層其他人員婦女民主黨派資料來源 : 楊雲彪, 從議案建議透視人大代表的結構比例, 人大研究 ( 甘肅 : 甘肅省人大常委會, 總第 179 期,2006 年 11 月 ), 頁 5 10 田必耀, 人大監督的價值目標 : 公正與效率,2005 年 6 月 14 日, 中國人大與議會網, 29

30 展望與探索第 5 卷第 11 期地方人大代表向人民代表大會提交議案與建議, 不僅是人大代表履行職責的重要表現, 亦是評估地方人大效益的重要準據誠如學者楊雲彪所言, 雖然對人大代表履行職責的評價越來越講求品質, 但是, 作為一項重要工作指標, 議案建議數量是不可缺少的從上述表格中可以看出, 基層人員或者企業管理層人大代表提出議案建議較多, 而國家幹部人大代表提出議案相對較少婦女代表提出的議案建議則遠遠高於她們在代表中所占比重, 民主黨派代表提交議案建議比較積極 11 要落實地方人大的各項職權必須通過代表的參與行使, 因此, 其身分結構的優劣與素質的高低, 不僅影響其作用的發揮, 而且關係到地方人大會議的決策水準和工作效率地方人大的官員代表, 在地方政權結構中, 一直充當著意見領袖, 而每年的人代會, 作為人民可以最直接最有效表達意見的渠道, 如果在這裡, 還要讓官員代表人民發聲, 他們的代表性難免讓人質疑 12 再以中國海南省的海南人大為例, 海口市海南日報報導指稱 : 海南人大代表缺席嚴重, 以至 2007 年 2 月 5 日下午主持海口團審議的李鴻儒代表先給代表們念了兩條緊急通知, 除因病出國等特殊情況外一律不得請假, 對不符合請假條件的代表應立即電話通知到會該緊急通知的下發背景是 : 在昨天下午召開的省 3 屆人大 5 次會議預備會議上, 缺勤率比較高, 應到代表 389 人, 而昨天實到只有 315 人, 缺席代表多達 74 人因此才有了以上通知, 為了加強其權威性, 李鴻儒還特別說明通知是根據省委書記的指示精神制定的開會缺席還需要省委書記來親作指示, 這一方面說明這種嚴重缺席已經司空見慣, 另方面說明這種不良風氣已經到了非整不可的地步了有論者可能要從參政的熱情不高等角度來評議了, 這個當然可以評論但李鴻儒認為, 這些不參與會議的代表未必就一定是參政的熱情不夠高, 而實在是他們分身乏術, 他們的頭銜太多, 說白了, 他們大都是身兼數職的官員代表! 13 中國中央黨校教授王貴秀指出, 人大代表結構官員化的趨向, 不僅是楊雲彪, 從議案建議透視人大代表的結構比例, 人大研究 ( 甘肅 : 甘肅省人大常委會, 總第 179 期,2006 年 11 月 ), 頁 5 12 是人民代表大會而不是官員代表大會, 華夏時報,2006 年 2 月 23 日, 第 2 版 13 海南日報 ( 海口 ),2007 年 2 月 6 日, 第 3 版

31 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究一個結構類型的比例問題, 而且涉及人民代表大會制度的性質, 它不利於人民代表大會應有作用的發揮, 影響人民行使當家作主的權利一些官員平時工作都很忙, 這就造成其中一些人往往將履行代表職務視為一種額外負擔, 常常藉口本職工作忙, 推三托四, 很少以普通代表身分參加活動即使參加了, 也是敷衍了事, 象徵性地應付一下就走了, 群眾稱他們為特殊代表, 有的會前不調查, 會中不審議, 會後不貫徹, 有代表之名, 無代表之實, 群眾稱之謂掛名代表並且領導幹部代表過多, 不僅他們本身在參加審議活動時存在著某些顧忌, 難以直言不諱, 而且也給普通代表造成壓力, 使之發言時顧慮重重, 難以發揮應有的作用 14 二經過激烈競爭選出的代表履職能力較佳學者楊雲彪的研究亦發現一項事實 : 代表的產生方式在一定程度上對代表提交議案建議的積極性有所影響根據其研究發現, 在 99 件議案建議中, 提交議案建議比較多的一是基層工作人員或公司代表, 二是選區競爭比較激烈的代表前一種情況主要是居委會股份公司代表, 後一種情況是經過激烈的競爭才當選的代表 15 他特別以福田區益田村代表徐國華為例, 徐代表是民主黨派人士, 育仁機構董事長, 擁有多家幼稚園在 2003 年換屆選舉時, 經過激烈的角逐當選為區人大代表她提出了 4 個議案建議 ( 其中有 2 個建議是關於益田村道路交通問題,1 個建議是關於城中村改造問題,1 個議案是關於民營教育產業問題 ), 是大會上提交議案建議最多的代表之一 16 另一個案例是姚立法, 中國潛江市實驗小學職工從 1987 年開始, 姚立法開始以普通公民身分, 自薦競選潛江市人大代表職務, 在 13 年 4 屆選舉中, 歷盡曲折, 屢敗屢戰, 終在 1999 年當選為潛江市第 4 屆人大代表成為最早一批自薦競選成功的人大代表姚立法在任市人大代表的 5 年中, 提交對一府兩院的建議意見和批評 187 件, 占大會收到的建議案總數 459 件的 38%; 平時所做的視察與調研為民請命之事更不計其數, 足跡遍及潛江的城海南日報 ( 海口 ),2007 年 2 月 6 日, 第 3 版朱振華,2006 年 1 月 17 日, 永州市人大網, 見朱振華,2006 年 1 月 17 日, 永州市人大網, 見 31

32 展望與探索第 5 卷第 11 期鎮與鄉村, 在當地享有廣泛的知名度, 被群眾呼為姚代表 17 由此可見, 這些經過邀烈競爭而選出的代表們, 他們的履職能力較佳為何他們的履職能力較佳? 因為他們與其他身分代表的權力託付來源不同, 他們的權力來源既不是地方政治菁英與地方經濟相互依賴下的產物, 也並非是其他身分結構下的身分代表, 他們純粹是選民付託而選出的利益代表因此, 他們必須努力地反應民意, 為民喉舌, 以便獲得選民的肯定, 進而獲得下次的連任如此, 相對於其他身分代表而言, 經過激烈競爭選出的代表履職能力較佳三官員比例的增加與其履職能力成反比由於地方政治菁英對於地方資源的壟斷, 使得地方人大代表結構問題相當突出數十年來, 在中國的地方黨委政府及主要職能部門的主政官員, 幾乎無一例外地都被選舉成了全中國或省市人大代表之所以如此, 深究其因與其官本位的根深蒂固有關, 同時也存在某些內部掌控方面的因素在這種政治慣性的推動下, 歷屆人代會期間, 話語權勢必向官員代表傾斜相形之下, 由於平民代表人數極其有限, 來自社會底層的民聲也就難免不被大量八股般官聲所淹沒 18 表 4 中國某市各屆人大會議 (10 至 12 屆是第二次會議, 其他為第三次會議 ) 屆次時間代表數建議意見件數建議意見人均件數議案數 10 屆屆屆屆屆屆官員代表 149 人, 占 63.67% 資料來源 : 劉衛東, 某市官員比例的增加與其提出議案數成反比, 人大研究 ( 甘肅 : 甘肅人大常委會, 總第 182 期,2007 年 2 月 ), 頁黃廣明, 民主政治姚立法及其追隨者, 南方周末報,2004 年 1 月 9 日, 第 4 版徐林林, 人代會緣何開成了官代會?,2006 年 12 月 23 日, 新華網, 32

33 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究由表 4 的資料顯示, 中國某市轄區第 15 屆共有代表 234 人, 其中官員代表 149 人, 占 63.67%, 是歷屆代表中比例最高的一屆, 然而其建議意見件數與議案數亦是最低的一屆進一步分析, 從第 10 屆開始到第 15 屆隨著代表人數的遞增, 建議意見件數與議案數亦隨之遞減, 建議意見的人均件數, 更是由 1.58 不斷遞減為 0.27, 尤其是近兩屆更是毫無任何議案數可言之所以如此, 是因為隨著代表人數的不斷的增加, 其官員代表所有的人數比亦不斷增加上述情境不得不令人質疑, 來自基層的民情要如何上達? 表 5 中國浙江省長興縣 1997 年第 12 屆 1 次和第 13 屆 1 次人民代表大會黨政幹部人大代表提交議案分析表屆次黨政幹部代表人數占全體代表人數的 % 黨政幹部代表議案領銜人數占議案領銜人數的 % 黨政幹部代表領銜議案件數占提交議案總數的 % 黨政幹部代表提交議案人次占提交議案總人次的 % 12 屆 1 次屆 1 次資料來源 : 莫根虎, 對黨政幹部人大代表提交議案情況的分析與思考,2005 年 3 月 11 日, 參政議政網, 再由表 5 中國浙江省長興縣第 12 屆 1 次和第 13 屆 1 次人民代表大會黨政幹部人大代表提交議案的比較分析顯示, 黨政幹部代表人數占整體代表人數從第 12 屆的 30.88% 遞增到 31.15%, 其議案的領銜人數卻由 29 人下降至 26 人, 領銜議案的件數亦由 50 件遞減至 34 件, 在 12 屆 1 次會議時期黨政幹部代表提交議案的人次比例占提交議案總人次的 25.22%, 到了第 13 屆 1 次會議時期卻也下降至 20.32% 由上述資訊已明確呈現出, 官員比例的增加與其履職能力是成反比的事實上, 此種履職情況與黨政幹部在人大代表中所占的比重黨政幹部在政治經濟黨建文教司法等領域中所處的地位和所應發揮的作用, 顯然是不相稱的另一個攸關官員代表履職能力的問題, 則是官員代表即使有所提案, 其提案所關注的焦點, 仍然是一般性的問題多, 深層次的問題少依據中國大陸學者莫根虎的研究指出, 從官員代表的提案內容所指向的目標來看, 主要集中在 33

34 展望與探索第 5 卷第 11 期水利建設道路建設農田改造收費管理糧食政策城鎮設施及管理教育投入醫療費用治理污染解決再就業居民飲水改造社區管理等方面的問題而作為黨政幹部的人大代表更應關注的勤政廉潔問題公正執法問題個案監督問題機關辦事效能問題城鄉統籌問題 ; 對政府機關提出質詢等方面的議案基本上沒有 19 大陸學者楊雲彪在其研究中亦提出相同的論點, 認為領導幹部代表反映的問題相對宏觀, 其他的基層人大代表反映的問題更具體, 他特別指出福田市人大副主任提出的是關於全面貫徹落實區委大環境發展戰略, 大力營造福田大環境的議案 ; 區婦聯主席兼人大常委會委員提出的是關於加大法律宣傳力度, 切實維護外來工的合法權益的建議而其他非領導幹部的大多數人大代表所提出的建議則相對具體, 都是一些需要具體解決的個案問題 20 四權責不清誠如前述, 在地方政治菁英壟斷政治資源的情勢下, 他們的兼職情況必然是相當嚴重而且是司空見慣以中國大陸學者張斐松對浙江省鄉鎮人大主席任職調查情況為例 ( 如表 6) 表 6 中國浙江省鄉鎮人大主席任職情況 (2001 年年 ) 全省鄉鎮總數杭州市湖州嘉興台州溫州鄉占樣本鎮拱余富德安桐平仙永 (1,334) 數總量墅杭陽清吉鄉湖居嘉合其中區區市縣縣市市縣縣計 100% 調查鄉占全省鎮數 10.42% 主席 100% 副主席 100% 書記兼主席 % 主席兼副書記 % 專職主席 % 不設副主席 % 設 1 名 % 設 2 名 % 資料來源 : 張斐松, 論鄉鎮人大主席的履職與人大制度的完善, 人大研究 ( 甘肅 : 甘肅人大常委會, 總 173 期,2006 年 3 月 ), 頁莫根虎, 對黨政幹部人大代表提交議案情況的分析與思考,2005 年 3 月 11 日, 參政議政網, 20 楊雲彪, 人大研究, 頁 5

35 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究由表 6 的資訊可明顯呈現出, 鄉鎮黨委書記兼任人大主席者所占比重最大, 高達 54.68%, 如拱墅區富陽市等 ; 由副書記兼主席者占 25.18%; 而專職主席者所占比重最少, 僅占 20.14% 在此種黨政不分職責不清的情況下, 這樣的數據更是清楚地呈現地方政治菁英對於政治資源的壟斷由於作為地方政治菁英的黨委書記在目前鄉鎮體制中居於一把手的位置, 就時間和精力而言, 都很難兼顧人大的日常工作, 從而人大的日常工作就經常轉由專職的副主席主持, 然而, 副主席一般皆非鄉鎮黨委成員, 行政級別與鄉鎮長亦不對等, 所以, 其知情權與監督權都比較有限, 更是直接導致人大權力的邊緣化 21 此外, 由於書記管全面, 日常事務多, 做為二把手的許多人大主席就直接分管了經濟工作, 甚至代行了鄉鎮長的責任, 導致人大自己監督自己的情境不斷發生 22 同時, 即使書記直接行使鎮長的職責, 人大主席是副書記, 與擔任鎮長的書記是上下級關係, 如何行使人大的監督角色實在令人懷疑, 如此必然使得人大的監督權形同虛設上述情境, 顯然是因為地方政治菁英與地方經濟菁英彼此所形成的共生結構, 已經完全壟斷了地方資源在完全獨占下所形成的既得利益者, 當然不允許既得的利益被他人質疑, 更擔心被他人分食甚至強奪, 於是與生俱來的地方保護心態, 對凡是企圖審視其既得利益者, 防禦的警覺性油然而生這種社會現實反映到代表履行職務中來, 必然導致兩種情況的產生 : 一是官員代表和行業大佬代表不會提出觸及自己既得利益的建議與意見, 也不會提出此類議案二是代表提出的建議與意見大多要由官員辦理, 一旦代表所提建議與意見觸及他們的既得利益時, 官員們不會熱情辦理甚至予以阻撓此類情事一再反覆, 代表履行職務的熱情就會大打折扣, 代表提出的建議與意見也隨之數量少而且品質低轉引自筆者所著, 中國大陸基層民主與鄉鎮人大代表的角色重構, 復旦政治學評論第五輯 ( 上海 : 人民出版社,2007 年 ), 頁胡海軍, 鄉鎮人大職能弱化的現象應引起重視, 人大研究 ( 甘肅 : 甘肅省人大常委會, 總 175 期,2005 年 5 月 ), 頁劉衛東, 某市官員比例的增加與其提出議案數成反比, 人大研究 ( 甘肅 : 甘肅省人大常委會, 總 194 期,2005 年 2 月 ), 頁 19 35

36 展望與探索第 5 卷第 11 期肆結論地方政權的合法性基礎降低西方的菁英理論者享廷頓 (Huntington, S.P.) 認為, 傳統國家政治現代化的一項重要目標, 就是能夠建立吸納菁英特別是地方菁英的制度 24 熊彼特 (Schumpeter, Joseph Alois) 也認為, 沒有菁英參與的政治談不上民主政治, 民主政治的本質就是菁英政治, 因此菁英主動接近政治體系是民主化的前提 25 然而這些西方學者對菁英政治的論證, 在中國卻發生了變異, 地方政治菁英與地方經濟菁英形成了相互依賴關係, 而非西方代議政治中, 由於地方經濟菁英的參與, 因而形成相互制約的權力關係甚至共同透過地方人大的合法化功能, 努力地將公共權力私有化原本地方人大的制度設計是為了更具體保障基層民眾權益而設想, 在某種意義上它應該是體制內的利益表達機制與監督機制的建構, 然而基層民眾卻少有運用, 其監督的效益更是無從展現, 甚至成為地方政治菁英與地方經濟菁英的共生結合, 以便做為壟斷地方資源的工具深究之, 由於地方資源的壟斷與擠壓, 使得地方人大在制度的實施過程中, 不僅無力體現其監督與制衡的功能, 反而成為協助基層政權完成攤派任務與強化其對農村資源汲取的制度設計, 甚至許多地方人大的效益展現反而是在於幫助國家逃避其對於農村社會責任的藉口, 其功能就是成為國家意圖將大批財政壓力轉嫁給農民, 以便減少其治理農村成本的工具易言之, 國家大力推動地方人大開放直選代表結構優化等制度的變革, 是意圖藉由基層政權組織的政策合法性功能, 有效地讓地方人大合法地將原本屬於國家應挹注的財政負擔轉嫁給農民, 而農民承擔的非法性與不合理性, 反而被地方人大這個可以使政策獲得合法性的表象所掩飾雖然, 中國大陸在推動地方人大制度完善的過程中, 不僅取得民主的形象, 也使得其治理鄉鎮的成本降低然而, 最重要的影響是使得地方政權的合法性基礎降低, 因為原本屬於國家與農民的衝突透過這個制度的設計, 已經轉 S. P. Huntington 享廷頓, 李盛平等譯, 變革社會中的政治秩序 ( 北京 : 人民出版社,1988 年 ), 頁 Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism, and Democracy (New York: Harper and Brothers, third edition, 1950), p. 24.

37 中國地方人大的身分結構變遷及其影響分析地方政治菁英的壟斷行為專題研究嫁給地方政權組織或地方政治菁英這樣的做法也已經成功地塑造出國家在農民心目中的良好形象, 所以許多的基層民眾會認為國家是好的, 不好的是這些地方幹部表 7 中國大陸地方官員對於下面這些機構的信任程度分析 (2003 年年 ) 中央政府省政府市政府縣政府鄉政府村組織說不準完全不相信相當不相信有點不相信有點相信相當相信完全相信未答合計資料來源 : 肖唐鏢, 中國政治改革的體制內資源對地方官員政治態度的調查與分析, 當代中國研究 ( 普林斯頓 : 當代中國研究中心, 第 3 期,2005 年 3 月 ) 由表 7 中國地方官員對於各級政府的信任度調查即可證明基層政權的合法性基礎是愈來愈低, 因為這些掌控基層國家機器的地方政治菁英, 對其本身所屬的政權組織都無法信任時, 要如何說服基層民眾去信任基層政權? 表 7 的資訊適足以顯示, 在這些地方官員中,86.3% 的人表示對中央政府相當相信或完全相信, 但對省政府相當相信或完全相信的比例就下降到 76.2%, 對市政府相當相信或完全相信的比例進一步下降到 46.9%, 對縣政府就只剩 33.2% 的人相當相信或完全相信, 而對鄉政府這一比例竟然低到 21.4%, 對村組織則這一比例只有 15.8% 26 顯而易見地, 他們對各級政府 ( 和村組織 ) 的信任程度呈現自上而下的遞減數列上述分析, 另人震撼的是連地方官員都無法說服自身去相信自我掌控的地方權力機關時, 要如何能使得基層民眾去信任地方政權? 26 肖唐鏢, 中國政治改革的體制內資源對地方官員政治態度的調查與分析, 當代中國研究 ( 普林斯頓 : 當代中國研究中心, 第 3 期,2005 年 3 月 ), 頁 22 37

38 展望與探索第 5 卷第 11 期一般而言, 基層民眾對於制度的滿意程度與信任與否, 正是評估地方人大效益的重要指標當滿意度低且不信任這樣的制度時, 其結果就是地方政權的合法性基礎的降低, 出現局部性的治理危機其衍生的問題, 就是幹群關係的惡化與非制度化的抗爭抵制層出不窮, 導致基層政權的合法性與行動能力的下降近來, 在中國社會大量的社會抗爭事件發生的背後, 都能明確地釐清若干事件發生的緣由, 主要是因為大眾失去的利益一部分被地方政治菁英所剝奪, 而另一部分則被地方經濟菁英所剝奪從地方政治菁英與地方經濟菁英的共生結構中檢視, 他們確實參與了剝奪大眾利益的過程, 進而加劇了利益分割的緊張關係, 導致地方政治秩序不斷惡化, 社會抗爭事件不斷上升是以, 中共中央實不宜利用地方人大政策合法性功能去掩護其非合理的攤派與違法的圈地貪腐等行為, 應積極地完善地方人大的監督機制, 適當調整地方人大代表的履職空間, 當地方人大的監督與利益表達機制效益同時展現, 將有助於緩和基層政權與農民間的矛盾, 並能維繫中國農村社會的政治穩定 38

39 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究亞太多邊安全體系的發展與中共的角色 The Development of the Multilateral Security System in the Asian-Pacific Area and the Role of China 潘振綱 (Pan, Chen-Kang) 國立政治大學東亞研究所碩士生摘要亞太地區各國之間的安全合作, 在合作機制的形式內容, 甚至在概念與動機上, 在冷戰結束後可說是具有相當程度的差異性這固然是由於牽涉到國家核心利益的安全問題, 需要決策者就整體國家內外環境來做較為全面性的思考, 而冷戰結束後的亞太整體安全環境有極為重大的變化, 決策者的思維亦因此產生變動 ; 另一方面也由於亞太各國無論在政治制度經濟發展文化宗教意識形態, 乃至於各國自身對於安全概念的考量都具有相當程度的落差及多樣性, 以致於亞太地區的各個國家, 除了沿襲冷戰結束前傳統現實主義觀點的權力平衡體系之外, 於安全合作的領域上, 亦增添了自由主義的色彩, 而呈現出與冷戰時期完全不同的多元面貌以冷戰前後亞太多邊安全體系的系統特徵及轉變, 以及體系內成員的互動模式為基礎, 本文將以戰略發展的角度, 描述中共對於此安全體系的參與策略, 以及政策上的轉變 ; 並藉由體系內地位與角色上的沿革, 推論中共在參與的過程中與此一安全體系的互動模式與未來發展方向, 並希望使得上述探討成為未來研究相關議題的概念起點關鍵詞 : 亞太多邊安全體系多邊安全合作角色認知中共外交政策壹前言在社會科學的研究之中, 理論與其欲解釋的現象之間經常存在著一段落 39

40 展望與探索第 5 卷第 11 期差, 而如何彌補此一落差, 並將理論解釋實際的功能提升至最高點, 成為政策面上可以實際運用的工具, 可說是學者們所致力追求的目標之一在國際關係的研究上, 冷戰的結束可說是一個極為重大的轉捩點此一事件的發生, 使得現實主義與自由主義兩大學派解釋現實情況的適用力開始備受質疑, 也間接促成了社會建構論的興起, 而後實證主義學者更在對於過去國關研究典範質疑的基礎上, 另創了一個全新的研究典範在這種趨勢之下, 如要對一個現象做出分析, 並將其運用在政策面上, 成為決策過程的起點與政策內涵的概念來源, 達成研究途徑與實際事務相契合的目標, 其研究上所要追求的並非釐清哪個途徑最有解釋力, 而是從各種不同的解釋途徑中擷取精華, 並找出如何結合不同途徑優點的方法而本文的研究目的也正在於此, 希冀從現有的理論中, 找出其對於單一現象的不同解釋, 以一種調和而非互斥的態度試圖整合不同理論, 目標是從多邊安全合作此一基本概念出發, 做出對於亞太多邊安全體系此一概念架構的綜合性解釋, 並且說明中共在此一體系中所扮演的角色地位與未來發展趨勢貳分析途徑 : 結構功能分析途徑無論是現實自由社會建構等國際關係中的宏觀理論學派, 對於國際行為者作為或不作為的原因, 其理論依據與分析途徑或有不同然而, 就分析的層次而言, 以系統作為一個分析現實的工具, 或是將種種國家對外行為的起源以系統的觀點來切入, 可以追溯至 Thomas Hobbes 所著利維坦 (Leviathan) 一書之中, 系統論可說在國際關係理論的研究上具有相當久遠的歷史, 並占有一個相當特殊與重要的地位以國際體系作為結構, 來分析結構與國際行為者之間的互動模式與相互關係, 是國關三大典範學者在分析途徑上一個重疊的部分, 也是學者們互相對話的一個基礎而以此種分析途徑著手, 在具體分析問題之前, 首先必須面對的是 : 系統要如何界定? 根據 James E.Dougherty 和 Robert L.Pfaltzgraff, Jr. 的定義, 系統描述的是系統單位之間如何相互作用和相互影響此外, 國際體系這個概念中包含著一個基本假設, 即無論是個人還是團體, 他們的活動總是會形 40

41 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究成一定的行為模式, 這些行為模式可以被稱為系統 1 由此可知, 系統關注的乃是行為者之間的互動及其模式, 而在同一地區多個國際行為者的互動必然導致了多種互動模式的產生, 如將此多種模式集合起來, 從中整合出對單一現象的描繪, 並以特定的地理範圍為限, 則可以形成一種更大的結構, 也就是所謂的體系概念此即是由行為者到系統, 乃至國際體系, 一種由點到線最終延伸到面的的概念延伸過程, 而在本文的探討即為國家政策互動模式安全體系的概念架構以結構功能分析框架來進行研究的學者, 除了在概念上對於系統的定義大致相同之外, 其將概念操作化的過程中也有類似之處常見的研究假設前提, 是對於結構性以及功能性概念的探討, 在此討論中並賦予了前述兩項概念必要條件的假設亦即在一個完整且平衡的系統中, 維持系統運作所必需的基本條件是存在的, 並且各有其功能上的分工而社會精英 ( 如將國際體系視為一個社會 ) 資源調節器和環境, 這些因素會增強或降低系統的穩定性, 因此它們的作用很受重視此外, 資訊流動對系統的運行和存在也具有關鍵作用亦即系統的核心是以下幾類問題概念和數據 : 系統內部組織和互動模式 ; 系統與其環境的關係和邊界 ; 系統的功能, 這些功能的運行結構 ; 維持穩定和均衡的系統內部平衡機制 ; 系統的分類 ; 系統的等級結構 2 而本文的焦點將置於分析亞太地區在冷戰結束後, 所形成被大多數國家決策者在概念上所認知的安全體系, 亦即前述系統研究範圍中, 對於系統內部組織與互動模式的探討此一安全體系的形成與維持動力, 將被假設為各個 ( 國家 ) 行為者對於整體區域政經秩序的期待以及戰爭的避免為前提而進行的合作行為, 而這種合作行為的根源, 將被視為來自於各國決策者對於國內整體政經發展的需求參多邊合作的概念基礎 1 James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, Jr. 著, 閻學通陳寒溪等譯, 爭論中的國際關係理論 ( 北京 : 世界知識出版社,2003 年 ), 頁 James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, Jr. 著, 閻學通陳寒溪等譯, 爭論中的國際關係理論, 頁

42 展望與探索第 5 卷第 11 期結構與行為者之間的互動模式是如何進行的? 此處以系統論作為基礎的概念, 說明在體系內國家行為者趨向合作而非戰爭的動力來源一社會系統在社會學領域,Talcott Parsons 是 20 世紀系統理論研究的先驅 Parsons 假設存在這樣的行為體, 他通過規範有序的能量支出來達到其預期目標行為體和他們所處的形勢之間的關係具有週期性特徵或系統性特徵, 因此所有的行為都是在系統中發生的 3 而透過將系統視為一種社會,Parsons 將社會學的概念引進了國際關係領域, 透過對子系統的描述, 並且強調均衡與動態平衡的概念, 其所關注的是系統的社會性, 系統如何承受壓力, 以及系統如何解體以 Parsons 的社會系統概念, 國際秩序的基礎是建立在共同價值觀的形成之上, 雖然國際體系缺乏此種價值觀, 但從過去兩代人對於經濟發展和民族獨立的重視程度可以看出, 這種價值觀已經形成而在亞太安全的合作進程之中, 我們很清楚的可以發現,Parsons 對於系統社會性的描述, 可以用來解釋亞洲大部分發展中國家的對外行為, 是建築在整合國家目標塑造政治利益與凝聚價值認同的需求之上的二互賴 Keohane 與 Nye 在其權力與互賴 (Power and Interdependence) 一書中, 梳理了相互依存的幾項基本特質, 包括 : 第一, 多渠道的社會聯繫, 包括政府間的非正式聯繫和官方的正式安排非政府人士之間的非正式聯繫跨國性組織的內部聯繫 ; 第二, 多種問題進入國家間關係的議事日程這些問題沒有固定的先後秩序, 軍事安全不再始終占據議事日程的首要位置, 問題的國際界線日益模糊, 許多國內事務涉及到對外政策的制訂和實施, 甚至成為國際組織重要的議事日程, 一些國際事務在國內政策的考慮中越來越受到重視 ; 第三, 在某些地區和某些問題上, 一國政府不再對其他國家使用武力來解決爭端此種互賴的概念, 與依賴理論學者主張的依賴概念自然有所區別, 但他們也承認國與國之間的互賴包括了敏感性與脆弱性兩個層面因此, 在此意義上的相互依存並不是對稱的而亞太地區獨特的文化與歷史背景, 是否會讓 3 James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, Jr. 著, 閻學通陳寒溪等譯, 爭論中的國際關係理論, 頁

43 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究未來的安全合作, 成為如同 James N. Rosenau 所言的階層式互賴 (cascading interdependence) 與等級體系, 4 或是重回過去中國在 19 世紀中葉之前在亞太地區主導的朝貢體系, 這是在套用西方國際關係理論之時尚須注意的另一個分析層面然而, 互賴概念中, 對於各議題間聯結的影響非正式管道與非官方溝通爭端解決的非武力途徑等概念上的強調, 用來解釋亞太各國在後冷戰時期的安全政策, 尤其是在整體安全環境的描述上, 具有相當程度的說服力此外,Rosenau 的系統理論也說明了, 系統成員對於集體或系統能夠解決問題的期望, 正是使它們趨向於整合的動力來源肆亞太安全合作模式的發展與轉變亞太地區各國之間的合作, 有其歷史上的根源, 尤其在牽涉到國家核心利益的安全問題上尤為如此以冷戰為分界點, 無論在合作機制的形式內容或合作的概念與動機上都與過去具有相當程度的差異性以下就四個面向, 分別探討冷戰後安全合作在此地區應用的權力安排合作形式概念上的轉變以及具體機制的演進 : 一由區域外強權主導到區域內強權折衝安排由於歷史因素與文化異質性的影響, 亞洲區域內各個國家之間, 彼此安全合作的推動力往往來自於區域外的強權, 而其合作的過程形式與實質內容等也幾乎受到強權的主導, 從過去被美蘇二元結構所制約, 到現今的中共崛起與美國仍舊自認為仍是此地區最有影響力的行為者的情況, 可見一斑然而, 在後冷戰時期區域主義的潮流下, 亞太安全體系因區域權力結構日趨亞洲化, 逐漸脫離冷戰時期受制於美蘇冷戰體系運作的模式亞太區域安全問題解決的方式與內容, 不再片面地依其在全球霸權所設定權力結構的位置而定, 而是取決於亞太區域主要強權國家的折衝與安排 5 二由雙邊到雙邊與多邊並行 4 James N. Rosenau, 面向本體論的全球治理, 俞可平主編, 全球化 : 全球治理 ( 北京 : 中國社會科學文獻出版社,2003 年 ), 頁 65 5 李文志, 後冷戰時代亞太安全體系發展與臺灣的思考, 國家政策研究中心, 劇變中的亞太與兩岸關係 ( 臺北 : 業強出版社,1996 年 ), 頁

44 展望與探索第 5 卷第 11 期儘管亞太地區從來就沒有脫離過大國主導重要議題的情況, 但從 80 年代中期起, 包括加拿大印尼澳洲與南韓等國, 就曾陸續提出設立亞太多邊安全合作機制的建議, 但因區域內其他弱勢國家與美國與中共兩大強權的反對, 而一直未能出現重大的突破其中, 最主要的反對力量是美國, 美國認為從歐洲集體安全體制發展的經驗來看, 亞太地區無論在歷史文化背景區域權力結構各國政經發展程度軍力結構特質等安全環境的基本特質與條件, 都明顯與歐洲的安全經驗不同, 若強行移植歐洲式的集體安全體制只會引發嚴重的衝突 6 但自從柯林頓的上台, 美國在亞洲的外交政策開始有了轉變, 從原本的極度排斥, 到逐漸接受, 並轉向積極追求主導多邊安全機制的目標然而, 多邊外交在亞太地區的發展與運用較之西歐與北美地區遠為落後, 冷戰時期此區域所有相關政治與經濟議題, 甚至文化交流等, 均是以雙邊為基礎進行之在亞太地區, 多邊安全合作無論是對話或者是政策的協調, 都是一項新的嘗試, 在這個區域, 雙邊的軍事協定與合作一向是被視為維持國家安全與區域和平的重要機制而面對可能逐漸衰退的美國的全球影響力以及外交參與意願, 特別是在亞太區域面對中國逐漸的崛起與挑戰, 多邊的安全議題對話機制與政策協調作法, 將可能增加區域國家, 尤其是強國之間的彼此瞭解與降低敵意 7 三由傳統安全到合作性安全和綜合性安全在冷戰終結前, 在亞洲地區的安全合作體系, 是以美國為首的數個雙邊軍事協定所構築而成的, 可謂是由美國主導了此一地區的安全秩序安排, 並且具有相當程度的主導和仲裁能力而此時的安全概念, 主要還是著重於追求傳統的軍事力量, 並相信其為確保國家安全的最主要方式然而, 隨著經濟全球化浪潮的席捲並對各國產生影響, 國際社會對安全的界定已經超越狹義的觀點, 安全的內涵更進一步被擴大為包括政治經濟文化與非傳統安全等更廣範圍面向的新觀點隨著亞太區域內各國安全觀點的轉變, 對於如何提升國家安全的看法也逐漸轉變, 除了區域內主要強權對以多邊方式進行安全合作的看法已能逐漸接受之外, 對於多邊安全合作應該如何進行的議題, 也被拿出來廣泛的討論在這方面的論述, 出現了亞太權力結構中, 分別代表西方國家與亞洲各 44 6 李文志, 國家政策研究中心, 劇變中的亞太與兩岸關係, 頁 48 7 楊永明, 東協區域論壇 : 亞太安全之政府間多邊對話機制, 政治科學論叢 ( 第 11 期, 民國 88 年 12 月 ), 頁 162

45 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究國立場的合作性安全與綜合性安全概念上的辯論 8 此兩種概念除了以多邊外交形式破除單一區域體系內權力零和的共享觀念之外, 最大的差異點乃在於 : 一合作的議題範圍 : 前者主張以軍事方面的合作為主, 主要是政策透明化與軍事合作方面 ; 後者則強調以宏觀的層次, 統合經濟發展與國家安全的關聯性 ; 二合作的組織形式 : 前者強調要有一有力並具有一定程度仲裁能力的國際組織或機制 ; 後者卻希望以不具強制力的非正式或協商機制, 以尋求國家間的共識為優先這兩種概念能否順利的運用與融合, 將是決定未來亞太區域安全合作實質內涵與形式的重要決定性因素之一四多邊安全合作的重要機制亞太地區的安全環境, 在冷戰終結後, 確實有了相當大的改變, 因此也使得各國之間的合作模式有了質量上的改變在多邊安全合作的層面上, 亞太地區由於範圍的廣闊與行為者的眾多 ( 安全架構的參與者橫跨亞洲美洲與大洋洲 ), 以及歷史與文化的異質性, 要移植歐盟的集體安全經驗的確有操作上的困難, 因此, 在合作的層次上無法凝聚成一個涵蓋整體區域的具有實質約束力的國際制度 9 在此意義下, 除了本有的雙邊軍事聯盟之外, 如要涉及以多邊形式進行的安全合作, 則多以信心建立措施 ( confidence-building measures,cbms) 為主要的議題起點, 10 並以多邊對話論壇做為主要的組織形式, 在實務操作上交互以一二軌的管道進行軍事安全與外交等議題上的溝通蓋因以這種方式進行交流, 是在亞太地區國家政治社會文化等差異性, 以及過去的歷史糾葛當中尋求對話的空間, 期望能夠先擱置具有爭議性的問題, 以取得所有參與者的共識作為前提之下, 降低囚犯困境所帶來的溝通管道不順暢, 以及因誤解所產生的對立而在 CBM 的理論之中,CBM 的實施被具體分為三個階段, 依序為 : 衝突避免 (Conflict Avoidance) 信心建立 ( Confidence-building) 以及強化和平 (Strengthening the Peace), 11 並以溝 8 李文志, 國家政策研究中心, 劇變中的亞太與兩岸關係, 頁 56 9 以 Robert O. Keohane 的定義, 國際制度包括國際建制國際組織和國際慣例, 是有關國際關係特定領域的政府同意建立的有明確規則的制度 10 楊永明, 唐欣偉, 信心建立措施與亞太安全, 問題與研究 ( 第 38 卷第 6 期, 民國 88 年 6 月 ), 頁 1 11 同前註, 轉引 Michael Krepon, ed., A Handbook of Confidence-Building Measures for Regional Security, 2 nd ed. (Washington, DC: The Henry L. Stimson Center, January 1995). 45

46 展望與探索第 5 卷第 11 期通限制透明化以及檢證措施作為建立信心的工具, 藉由促進國家間的溝通與互信, 並建立國家軍事行動的模式或規則, 再加上認證這些模式執行程度的手段, 將使得國家行為更容易預測, 減少不信任的猜疑 12 以下則列舉具有上述功能, 並在組織架構與運作上皆有一定程度影響力的機制 : 東協區域論壇東協區域論壇在區域安全合作上是一個劃時代的貢獻, 並且成為目前亞太地區多邊安全合作的一個重要典範, 儘管其創辦宗旨與東協國家的集體利益息息相關, 然而其成員包含了東協十國, 以及美國加拿大澳洲紐西蘭中共日本韓國巴布亞新幾內亞印度俄羅斯與蒙古等十一國再加上歐盟, 這也代表了東協區域論壇提供了一個讓上述國家共同參與討論亞太地區政治與安全問題的平台, 也較為接近多邊安全體系想要達到的功能性目標 2002 年 10 月峇里島恐怖主義爆炸事件, 使亞太地區在反恐合作上有較大的進展東協區域論壇將反恐打擊跨國犯罪視為優先重點東協區域論壇在各國外交部長之外, 開始鼓勵國防軍事人原有較大的參與角色, 同時在官方第一軌道和非官方第二軌道有更多的聯繫 13 亞太安全合作理事會亞太安全合作理事會的設立是 1993 年 6 月在瓜拉崙巴 (Kuala Lumpur) 被宣布除了指導委員會是由各成員代表所構成, 亞太安全合作理事會還設立了內規財務會員事務, 及工作小組四個次級委員會工作小組被設計用來實行亞太安全合作理事會的主要機能, 也就是有效地以分析研究回饋, 與提供意見來支援東協區域論壇到目前為止, 四個工作小組分別被組織為 : 全面性合作 ; 海事合作 ; 透明化信賴與安全建立 ; 北太平洋安全合作 14 東亞高峰會第一屆東亞高峰會 (East Asian Summit) 於 2005 年 12 月 14 日在馬來西亞舉辦, 與會主包括東協十國中日韓三國和印度澳洲紐西蘭共 16 國領同註 10, 頁 4 13 林正義, 亞太地區安全保障, 中華歐亞基金會世界和平研究所, 世界新秩序與亞洲臺日論壇二三東京會議論文集 ( 臺北 : 致良出版社,2004 年 ), 頁蕭全政, 亞太地區多邊典則的最近發展與限制, 國家政策研究中心, 劇變中的亞太與兩岸關係 ( 臺北 : 業強出版社,1996 年 ), 頁 30-31

47 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究袖會中決議東亞高峰會將與每年的東協加三峰會一起舉行, 並將東亞高峰會定位為一個就戰略政治與經濟等共同議題進行對話, 並以促進東亞和平穩定和繁榮為目標的論壇 15 伍中共參與亞太多邊安全體系的概況前文已經藉著系統論的途徑對亞太多邊安全體系做一簡單的勾勒, 並概述了冷戰前後此一體系的發展情況而正如 Raymond Tanter 所言, 國際體系研究方法意味著建立互動模型, 而對外政策研究方法卻意味著建立決策模型但是這兩種研究方法擁有共同之處, 即系統的建構可用於分析外交政策是如何形成的, 以及國家或其他系統單位是如何相互作用和相互聯繫的 16 然而, 單純以系統論的途徑, 試圖建立一個分析架構模型, 希冀對現有的現象作出全面性的分析與探討, 在成效上確實有不足之處其忽視了在系統架構下, 所欲分析的不同行為者本質上的差異, 以及個別行為者與系統之間的不同互動模式, 因此, 此處將以歷史途徑的方式切入, 探求中共在參與多邊安全機制的戰略層面, 以及參與多邊安全機制的情形, 以求在宏觀系統的脈絡之下, 以聚焦的方式檢視所欲觀察的單一行為者, 最終達到解釋並預測其行為趨向的目的一角色與政策取向參與融入和型塑國家角色的概念, 可視為決策者所制訂的一般性決策承諾原則, 與適合國家採取的行動而國家角色概念與其外交政策的取向, 乃是密切相關的同時, 角色也是國家對於外在世界以及體系地理與經濟變數的基本傾向恐懼與態度的反應 17 在國際體系中, 所有的獨立單位都會顯示出三個傳統取向 ( 孤立不結盟聯盟 ) 的一個取向這些取向可將體系結構威脅的體認參與的程度以及急進 ( 或保守 ) 的態度等因素反應出來而中共在冷戰前後 15 吳玲君, 東亞高峰會議與亞太多邊區域合作, 國際關係學報, 第 21 期 (2006 年 1 月 ), 頁 James E. Dougherty & Robert L. Pfaltzgraff, Jr. 著, 閻學通陳寒溪等譯, 爭論中的國際關係理論, 頁 K. J. Holsti 著, 李偉成譚溯澄譯, 國際政治分析架構 ( 臺北 : 幼獅出版社,1988 年 ), 頁

48 展望與探索第 5 卷第 11 期對於國家在亞太區域當中所扮演的角色認知, 具體形塑了不同時期的總體戰略核心價值與目標, 這又決定了其對於國際制度的態度取向, 並直接影響了其在政策層面上對於以多邊或雙邊為形式的合作行為的偏好程度根據大陸學者門洪華的看法, 中共自 1949 年以來的國際角色認知可分為四個時期, 而每個時期又各有其相對應的國際戰略與外交政策取向 : 18 國際制度的國際社會內的角色認知國際戰略參與程度 1949~1970 相對孤立局外者與挑戰者一邊倒反兩霸 1971~1978 消極參與搖擺於局內外者之間被動參與者消極參與者三個世界 1979~1991 部分參與朝向塑造積極參與者的方向不結盟不針對第三者 1992 迄今全面參與 ( 本文作者自製 ) 積極參與者區域性制度的建設者與主導者全面積極參與國際制度, 使現有國際制度朝著有利於中國的方向發展中共後冷戰時期外交的底線是, 保持低調以贏得更大的迴旋空間, 爭取更多的時間發展經濟 19 而自 90 年代開始, 中共將區域經濟一體化視為實現國家利益的手段之一, 但要注意的是, 在 1990 年代區域對話的過程中, 中共與其他大部分的參與國在性質與程度上均大不相同 1994 年 5 月在曼谷舉行的東協區域論壇高層官員會議上, 中共官員明顯地表示反對該組織過快的步伐, 特別是在推動信心建立措施和透明化等具體的方案 ( 如成立工作小組 ) 雖然其他主要強權相信, 透明化對建立互信和相互保障是非常重要的, 但中共顯然比較喜歡追求和平文告的宣示在其他的會議中, 中共往往也只希望出席會議, 而很少扮演領導者的角色門洪華, 構建中國大戰略的框架 : 國家實力戰略觀念與國際制度 ( 北京 : 北京大學出版社,2005 年 ), 頁由冀, 回應後冷戰時代挑戰中國亞太外交戰略, 田弘茂主編, 後冷戰時期亞太集體安全 ( 臺北 : 業強出版社,1996 年 ), 頁 Paul Evans, 亞太多邊安全合作 : 意義與展望, 田弘茂主編, 後冷戰時期亞太集體安全 ( 臺北 : 業強出版社,1996 年 ), 頁

49 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究十六大之後, 中共明顯提昇與西方大國的重要性, 並將外交優先順序調整為 : 已開發國家周邊睦鄰國家第三世界開發國家胡錦濤在莫斯科國際關係學院及上海合作組織高峰會的演講, 針對國際形勢表示將 : 推動國際關係民主化尊重聯合國的權威維護世界多樣性, 樹立互信互利平等協作的新安全觀, 只有協調平衡普遍的發展, 世界才能實現持久的和平與穩定 21 二中共參與多邊安全體系的概況改革開放前此段時期由於國內外政治環境的制約, 以及在世界革命的思維下積極備戰, 中共視聯合國在內的安全建制為帝國主義的把持工具, 外交戰略上對於多邊安全建制的參與上較不積極, 參與的態度也比較謹慎除了取得聯合國安理會常任理事國的席次外, 截至 1981 年為止, 僅簽署了關於禁用毒氣或類似毒氣或細菌方法作戰決定書 (1952 年 7 月 13 日聲明承認 ) 關於戰俘待遇之日內瓦公約 (1952 年月 13 日聲明承認,1956 年 12 月 28 日交存批准書 ) 關於戰時保護平民之日內瓦公約 ( 同上 ) 22 等三份國際安全方面的條約和公約外, 在安全建制的參與上可謂是付之闕如改革開放後隨著戰爭觀和時代主題觀的變化, 中共開始以經濟建設做為國家戰略的核心目標, 其對待國際安全機制的態度和參與的立場都發生了重大的變化在實行百萬裁軍的基礎上, 中共開始積極參與國際安全建制, 並與各國展開了安全合作, 尤其是在核武裁撤與軍備的控制上, 展現出一種建制遵循的態度 23, 除此之外, 中共在參與相關建制的合作上有了有效的進展以下列舉近期內中共參與亞太安全相關體制的活動 : 24 國際裁軍 2000 年 6 月, 中共在參加不擴散核武條約的審議時, 與俄法英劉杰, 機制化生存 : 中國和平崛起的戰略抉擇 ( 北京 : 時事出版社,2004 年 ), 頁中共已簽署並批准了多項國際間各類型防止大規模殺傷性武器的條約, 同時也參與了相關的多邊國際組織先後逐步完成了包括有關核武以及傳統武器的國內出口管制條例和清單之法制化工作詳見袁易, 中國遵循國際導彈建制的解析 ( 臺北 : 五南出版社,2004 年 ), 頁劉杰, 機制化生存 : 中國和平崛起的戰略抉擇, 頁

50 展望與探索第 5 卷第 11 期美等國就全面銷毀核武問題發表聯合聲明維和行動中共支持聯合國秘書處在 2001 年間對維和行動管理機制進行的全面審查, 表示支持秘書處通過採取增加人力配置進行機構調整優化和提高效率與質量的措施中共並主張加強待命安排機制, 希望以召聘警察與民間人員為核心的星河項目早日投入運行, 使維和行動民間人員的聘任工作更加制度化和規範化雙邊和多邊安全先後與美俄英日等國建立了雙邊安全和軍備控制等方面的磋商機制 2001 年參與東協區域論壇的吉隆坡會議, 同年 4 月參加在羅馬舉行的南亞核問題工作組會議陸結論亞太地區的安全合作模式, 能否由雙邊與多邊的系統互動, 到建立一個具有實質影響力, 有如歐安組織涵蓋全部區域範圍, 並具有約束體系內成員國家在安全議題上政策選項的多邊性機制, 以冷戰前後的經驗來看, 顯然還有一段很長的路要走 25 就亞太地區整體而言, 經濟合作網路的進展顯然比安全合作的發展更迅速穩固歷史背景的多樣化種族宗教的不同經濟上發展階段的差異, 不同的政治制度與意識形態, 分歧的社會制度, 不同的威脅感受等等上述的多樣化及差異限制了亞太安全合作的發展 26 就目前而言, 由於亞太整體地區的幅員廣大, 區域內的安全議題又多與地緣概念有關, 故亞太地區的安全合作, 在目前而言有以次級區域的安全合作為主的趨勢而區域內外的大國就相關議題的影響力, 與過去以權力折衝形式決定, 並以一兩個強權的意向為主, 轉變為今日大多以多邊形式的合作方式進行, 這不能說不是一種更偏向 25 過去冷戰時期, 蘇聯多次想要建立一個類似歐洲安全會議的亞太安全結構, 但都未受到廣泛的支持詳見林文程, 東協區域論壇與亞太多邊安全體系的建構, 戰略與國際研究, 第 1 卷第 3 期 (1999 年 7 月 ) 26 高英茂, 亞太集體安全體系之建立 : 趨勢型態前景, 國家政策研究中心, 劇變中的亞太與兩岸關係 ( 臺北 : 業強出版社,1996 年 ), 頁

51 亞太多邊安全體系的發展與中共的角色專題研究自由主義思維的決策方式固然如此, 今日亞太地區就多邊安全合作相關議題的實質進展上, 在檯面下仍跳脫不出濃厚的利益交換關係, 亞太地區安全合作的形式, 目前雖正朝著多邊的方向進行中, 區域內的數個大國挾其豐沛的資源與技術能力, 與中小型國家相較, 仍然具有絕大的影響力因此, 研究區域內大國的外交政策走向與角色認知, 在此意義下, 仍有助於釐清亞太安全合作體系, 或是次級區域合作架構形成的實質動力議題傾向, 乃至於推測其未來走向根據陶威廉的研究, 恢復聯盟關係與建立機制這種雙重程序正在亞太安全政治領域內形成 27 中共最後之所以願意將原先的現實政治戰略朝更符合自由主義主張之戰略態勢發展, 係取決於數項關鍵因素 : 中共的經濟與防衛現代化計畫到底獲致了多少的成就 ; 中共的領導階層是否視與亞太國家維持穩定的經濟關係與外交關係一事, 對本身的發展過程極具重要性 ; 假如美軍部隊加速撤離本地區, 則中共視區域的多邊主義可取代美日聯盟關係的程度如何? 而且能以有效且符合成本效益的方式來遏制日本軍事力量 ; 最後一點, 在中共的眼中, 其已經參與且仍存在的互賴先例或多邊安全行為, 也就是全面禁止核子試爆及東協區域論壇, 究竟有多大的用處 28 而上述幾項指標的評估結果, 將具體的影響中共國家戰略的考量, 亦即在傳統政治與軍事議題的權力平衡中, 能否更進一步地擴展現有多邊安全機制的質量, 或是更為倚重多邊安全合作機制的工具性功能目前可以確定的是, 隨著其外交政策與領導人對於安全環境認知的轉變, 中共參與國際制度的程度已經日漸深入, 並由國際制度的參與者轉向具有積極開創性的創建者角色 ; 而身為亞太安全體系的一員, 中共在型塑未來亞太安全合作, 無論是機制形式或是實質合作內涵的過程中, 其所日漸增長的影響力, 在未來相當長的一段時間內恐將會不斷地持續下去 27 William T. Tow 著, 高一中譯, 亞太戰略關係 : 尋求整合安全 ( 臺北 : 國防部史政編譯室,2003 年 ), 頁 William T. Tow 著, 高一中譯, 亞太戰略關係 : 尋求整合安全, 頁 71 51

52 展望與探索第 5 卷第 11 期時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例 A Hero Is Known in The Time of Misfortune? Taiwan Businessmen s Financing Strategy Taking IPO to Mainland China 張華維 (Chang, Hua-Wei) 國立政治大學東亞研究所碩士生摘要臺商會選擇具有成本優勢的地區作為投資標的臺商赴中國大陸投資之金額從 2001 年 2, 百萬美元至 2006 年已經增加至 7, 百萬美元, 此一現象表示臺商在中國大陸之布局有與時遽增之傾向臺商在全球投資金額的比重仍然是以中國大陸為最高, 而且有增加的趨勢, 臺商的投資活動在中國的發展熱絡, 也相對衍生出融資之需求, 因此本文希望從臺資企業的角度出發, 觀察臺商上市融資的機會與途徑本文首先概述臺商融資策略與融資管道 ; 其次, 再從近期臺商上市所面對的中國大陸經濟環境之變化著手, 來理解大環境之影響臺商上市之可能性 ; 接著, 再從融資順位理論的角度來分析中國上市公司融資之偏好, 以期了解臺商上市融資途徑是否為佳 ; 最後, 檢視近期臺資企業上市之現況, 以了解臺商在大陸上市之情勢關鍵詞 : 融資策略臺商上市股權分置改革融資順位理論壹前言中國在近幾年的經濟成長仍然快速, 從中國國家統計局公布資料來看, 2006 年中國國內生產毛額 (GDP) 比前一年增加 10.4%, 經濟仍有過熱的傾 52

53 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究向 1 從國際貿易理論比較利益的角度下, 2 臺商會選擇具有成本優勢的地區作為投資標的臺商投資中國大陸之現況從表 1 統計數據可知, 臺商赴中國大陸投資之金額從 2001 年 2, 百萬美元至 2006 年已經增加至 7, 百萬美元, 在短短 6 年之中成長了 2.5 倍, 而數據可能有低估的情況, 原因在於很多對大陸投資的臺商沒有向政府報備或低報金額 3 由此可知, 臺商的投資金額是逐年增加表 1 臺商對中國大陸投資金額 ( 年 ) 單位 : 百萬美元 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年投資金額 2, , , , , , 資料來源 : 陸委會網站, 檢索日期 :2007 年 4 月 28 日在投資型態方面, 臺商赴大陸投資大致可以分為四種 : 第一是從投資階段來看, 由 1992 年前的傳統中小型企業, 到 1992 年至 1995 年之間的傳統中大型企業, 再進展到 1995 年至 2000 年的大型電子產業, 再到 2001 年後的筆記型電腦工廠赴大陸投資 ; 第二, 從投資規模來看是從中小型企業轉向中大型企業 ; 第三, 從產業來看, 臺商赴大陸投資逐漸由傳統產業轉向電子產業 ; 第四, 投資地區從東南沿海轉向長江三角洲 4 由此吾人可知, 臺商往大陸投資的屬性有明顯改變, 從主要是勞力密集產業往資本密集的產業移動從表 2 可看出, 電子業投資金額的比重, 從 1991 年至 2006 年, 如電腦電子產品及光學製品製造業占所有投資大陸行業的 15.30%, 電子零組件製造業占 14.45% 而傳統產業如紡織業占 3.05%, 農林漁牧占 0.41%, 食品製造業占 3.09% 從各行業的比較看來, 電子業所投資的金額相較於傳統產業有較高的比例 1 林妙容, 國家統計局最終數據大陸前年 GDP 上修為 10.4%, 經濟日報,2007 年 1 月 24 日, 第 A7 版 2 關於比較利益, 可參考 Paul R. Krugman and Maurice Obstfeld, International Economics: Theory and Policy, 7th ed. (Boston, MA: Addison-Wesley, 2006), pp 有關投資被低估等相關問題, 可參考童振源, 全球化下的兩岸經濟關係 ( 臺北 : 生智,2003 年 ), 頁林祖嘉, 1986 年以來兩岸貿易與投資的互動與發展, 兩岸經驗 20 年年以來兩岸的經貿合作與發展 ( 臺北, 天下遠見,2006 年 ), 頁

54 展望與探索第 5 卷第 11 期表 2 臺商對中國大陸投資行業別 (1991 年年 ) 單位 : 百萬美元行業件數金額占總金額比重電腦電子產品及光學製品製造業 2,562 8, 電子零組件製造業 1,849 7, 化學製品製造業 1, 塑膠製品製造業 2, 紡織業 1,045 1, 金屬製品製造業 2,422 4, 機械設備製造業 1,815 2, 其他服務業非金屬礦物製品製造業 1,481 2, 運輸及倉儲業食品製造業 2,193 1, 農林漁牧業其他產業 17,863 21, 合計 35,542 54, 資料來源 : 陸委會網站, 檢索日期 :2007 年 5 月 9 日由表 3 我們可看出, 臺商在各國的投資狀況在 2006 年的投資金額比重最高的是中國大陸, 占了 63.91%; 其他除了英屬中美洲有 15.24% 之外, 沒有超過 10% 以上的投資金額的國家而以 1991 年到 2006 年的各國投資金額比重來看, 投資總額排名第一的仍然是中國大陸, 有 54.54%, 而排名第二的仍是英屬中美洲有 18.33% 由此觀之, 我們可知臺商在全球投資金額的比重仍然是以中國大陸為最高, 而且有增加的趨勢, 臺商的投資活動在中國的發展熱絡, 也相對衍生出融資之需求, 因此本文希望從臺資企業的角度出發, 觀察臺商上市融資的機會與途徑首先本文先概述臺商融資策略與融資管道 ; 其次, 再從近期臺商上市所面對的中國大陸經濟環境之變化著手, 來理解大環境之影 54

55 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究響臺商上市之可能性 ; 接著, 再從融資順位理論的角度來分析中國上市公司融資之偏好, 以期了解臺商上市融資途徑是否為佳 ; 最後, 檢視近期臺資企業上市之現況, 以了解臺商在大陸上市之情勢表 3 我國對各國投資概況單位 : 百萬美元期間 2006 年 1-12 月 1991 年年地區件數金額比重件數金額比重中國大陸 1,090 7, ,542 54, 英屬中美洲 92 1, ,798 18, 美國 ,489 7, 香港 , 新加坡 , 越南 , 日本 , 菲律賓泰國德國南韓巴拿馬 , 其他地區 ,686 8, 合計 1,568 11, , , 資料來源 : 陸委會網站, 檢索日期 :2007 年 5 月 9 日貳臺商融資策略與融資管道概述一融資策略前奇異公司總裁傑克. 威爾許曾說策略是一種有生命的會呼吸的而且動態十足的賽局它很有趣, 速度也快, 而且是活的他個人認為策略是有個概略想法就做的行動, 接著視變動中的市場狀況, 不斷重新檢討和重新 55

56 展望與探索第 5 卷第 11 期調整行動 5 策略 (strategy) 之英文源於希臘字 strategia, 為將軍之意因此英文的策略意義為當將軍之藝術 (The art of general), 因此策略有強烈作戰的意義存在 6 如果從企業的角度來看策略, 策略是企業主持人或經營團隊面對企業未來發展所勾勒出來的整體藍圖, 而策略至少有評估並界定企業的生存利基建立並維持企業不敗的競爭優勢建成企業目標的系列重大活動與形成內部資源分配過程的指導原則等四項意義 7 而融資策略是企業在勾勒未來藍圖時一項非常重要的關鍵, 因為假如企業沒有足夠的資金供其調度分配, 一切所規劃的目標就只能成為空談因此孫子兵法有云 : 夫未戰而廟算勝者, 得算多也 ; 未戰而廟算不勝者, 得算少也多算勝, 少算不勝, 而況無算乎! 8 關於臺商的融資策略我們可從環境策略與結構配置模式 (ESSP 模式 ) 來觀察之, 即從策略管理學的角度來分析, 追求良好卓越的績效 (Performance) 是首要目標, 但是創造良好績效的關鍵則在於企業如何將環境 (Environment) 策略 (Strategy) 與組織架構 (Structure) 三者達到配適的程度 ( 取四個英文字首簡稱 ESSP) 在 ESSP 模式中指出, 企業要想成功的經營必須有一套完整的策略, 但是必須與當前的大環境相互配合, 如果策略沒有符合現實環境需要, 成功的機率可說微乎其微除了配合大環境外, 策略制訂後, 還必須依此調整出最適合此套策略的組織架構, 才能確實完整的執行策略並達成目標 9 從大環境觀之, 中國經濟政策的變動, 是造成臺商轉變融資策略與組織架構最大動力以過去的環境來看,1978 年到 2001 年中國雖然確定了出口導向的對外貿易方針, 但是在實際工作上繼續執行進口替代配套政策的型態, 沒有全力引進外資 ; 但是到了 2001 年加入世界貿易組織 (WTO) 後, 中國開始接受了全球化的規則, 大幅降低貿易壁壘與取消非關稅壁壘, 使貿易 56 5 Jack Welch Suzy Welch 著, 羅耀宗譯, 致勝 - 威爾許給經理的二十個建言 ( 臺北 : 天下遠見,2005 年 ), 頁湯明哲, 策略精論 : 基礎篇 ( 臺北 : 天下遠見,2003 年 ), 頁 60 7 吳思華, 策略九說 - 策略思考的本質 ( 臺北 : 臉譜出版, 三版,2000 年 ), 頁此句之意為在開戰之前, 就已在祖廟中計算出可能打勝仗的, 是因為勝利的條件充分 ; 開戰之前, 就已在祖廟中計算出不可能打勝仗的, 是因為勝利的條件較為缺乏條件充分的能獲勝, 條件缺乏的不能獲勝, 更何況無條件的呢! 可參考孫武, 吳仁傑註譯, 新譯孫子讀本 ( 臺北 : 三民,2002 年 ), 頁 8 9 彭金隆, 金融控股公司 : 法治監理與經營策略 ( 臺北 : 智勝文化,2004 年 ), 頁 5-7

57 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究保護的層次開始降低, 創造一個能夠吸引國際上資本技術人才的開放型經濟體 10 而臺商的融資策略由於此大環境的變化, 使得過去臺商主要在大陸境外融資, 也開始增加更多境內融資的機會 ( 如在中國大陸上市或是貸款 ) 以臺商在中資銀行融資為例,2005 年 9 月 7 日中國國務院臺灣事務辦公室 ( 簡 11 稱國臺辦 ) 主任陳雲林中國國家開發銀行行長陳元簽署了關於支持臺灣同胞投資企業發展開發性金融合作協議, 為臺商提供 300 億人民幣的開發性貸款 2005 年 12 月 21 日, 中國國家開發銀行和國臺辦公布了雙方共同制定的臺資企業國家開發銀行貸款暫行辦法 12 由此觀之, 由於總體環境的變化會促使臺商融資的機會上升而臺商的組織架構可能從母公司與子公司不同地區, 轉而直接在中國大陸設立總公司二臺商融資型態從上述 ESSP 模式我們可知臺商融資策略是隨環境而調整變化的而此節我們希望了解的是臺商在大陸的融資方式臺商主要融資的管道, 可以分為從境外籌措資本金匯入大陸投資與境內籌措資本金的管道兩種境外籌措管道有由臺灣的母公司撥付由海外關係企業具名投資以自然人的名義匯出投資臺灣的母公司利用對外貿易活動向國外合夥人募集資金國外合夥人匯入中國大陸的資金等六種 ; 而境內籌措管道有由已在中國大陸設立的企業進行轉投資在中國大陸當地的邀集陸資股東或外資股東籌措資金, 與從大陸的投資大眾募集資金 ( 就地上市 ) 等三種 13 臺商在大陸的融資渠道分為債權融資股權融資與併購 (M & A) 三個類別債權融資方式包括綜合授信專案開發貸款自然人擔保貸款 ( 抵押權利質押抵押加保證 ) 個人委託貸款無形資產擔保貸款票據貼現融資金融租賃與典當融資等多種型式股權融資方式可分為大陸 A 股上市與海外上市兩種併購是指通過買殼實現上市, 而買殼上市後有配股與增發兩種再融資 10 吳敬璉, 當代中國經濟改革 : 探索中國經濟順利轉型的秘密 ( 臺北 : 麥格羅希爾,2005 年 ), 頁國家開發銀行為中國的政策性銀行 12 宋玉河, 解讀臺資企業國家開發銀行貸款暫行辦法訪國臺辦經濟局局長何世忠, 台聲 ( 北京,2006 年 4 期 ), 頁 5 13 簡永光, 大陸臺商境內與境外籌資之探討, 臺灣金融財務季刊 ( 第 5 卷 3 期,2004 年 9 月 ), 頁

58 展望與探索第 5 卷第 11 期方式 14 廣義而言, 包括臺商在內的外資企業擬在大陸上市掛牌主要有三個管道, 原股上市企業併購 CDR( 中國存託憑證 ) 等而除了原股直接上市, 預計外資企業 ( 包跨臺資企業 ) 進入中國大陸證券市場將會有多種模式一種是類似閩燦坤以外商獨資企業的身分直接上市 ( 當然這些企業必須在中國大陸註冊並在境內經營 ); 另一種是作為發起人, 參與中國大陸的改制上市 ; 第三種是外資以收購中國大陸上市公司股份成為大股東 15 臺商為何要在境外融資而不在境內融資? 此問題主要是我國有投資上限 40% 的限制而臺商要突破淨值 40% 的資門檻限制, 應將重點放在大而是臺灣, 因資額限制自臺灣官方, 臺灣投審會管的是臺灣公司, 而非臺商在大成, 屬於中國法人的子公司 ( 只有投資性公司是外 ) 換話, 臺商在大設企業的投資為並受臺灣法管轄, 在這樣背景下, 藉由大當地的資規劃或投資為, 打開一些融資管道, 是可以有效解決部分因 40% 淨值額引發的資短缺問題 16 參近期臺商上市所面對的大陸經濟環境變化由前所述, 臺商的融資策略伴隨著總體環境的改變而可能呈現不同的型態, 因此本節希望從大陸近年來的政策與法規著手, 來理解臺商在大陸上市增加之因素一股權分置改革的影響股權分置是指中國股市因為過去希望防止國有資產流失, 在股票制度上形成在 A 股市場特殊的兩種不同性質的股票, 即流通股與非流通股此兩種不同性質的股票也因此造成中國股市不同股不同價不同權的問題而股權分置的目標就是希望能解決非流通股與流通股之間的制度差異, 清除同股不同權同股不同利等股權分置存在的弊病, 使股票可以達成全流通的最終目朱磊, 為臺商提供融資貸款的意義, 兩岸關係 ( 北京 :2006 年 8 期,2006 年 ), 頁 28 康榮寶, 臺商在大陸上市可行性分析, 證券學報, 第 19 期 (2003 年 3 月 ), 頁劉芳榮, 突破投資限制臺商籌資有道, 經濟日報,2006 年 7 月 12 日, 第 A6 版 58

59 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究標 17 股權分置改革被中國視為證券市場最重要的基礎建設, 分述如下股權分置的問題與發展中國股權分置下的上市公司分配政策只為非流通股股東利益服務, 損害了中小投資者的利益其次, 由於大股東的股票是不流通的, 其股票價格與上市公司價值完全脫離, 在一定程度上破壞了市場機制, 使劣質股票有機會通過惡性炒作, 在被割裂的中國股市中, 令其價格遠遠高於其本身價值, 甚至高於優質股票在這樣的市場機制中, 使中國的股市製造出大量泡沫, 有形成巨大金融風險之虞因此, 為了中國證券市場的健康發展, 股權分置改革正在中國股市中逐步進行解決股權分置問題主要是解決非流通股流通問題, 而定價問題是其中的關鍵 18 股權分置改革的理論探討和試點在 1990 年代末期展開, 只不過當時這種改革不是冠以股權分置改革, 而是先被稱為國有股流通, 後又被稱為國有股減持 2001 年 6 月 12 日, 中國國務院正式發布的減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法規定 : 國有股減持主要採取國有股存量發行的方式, 凡國家擁有股份的股份有限公司 ( 包括在境外上市的公司 ) 向公共投資者首次發行和增發股票時, 均應按照融資額的 10% 出售國有股, 國有股存量出售收入, 全部上繳全國社會保障基金這標誌著以市場定價方式減持國有股的正式開始但是, 在少數幾家公司採取這種方式減持國有股後, 市場出現暴跌走向, 致使中國證監會在 2001 年 10 月 22 日不得不緊急宣布, 停止執行國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發行和增發股票時, 均應按照融資額的 10% 出售國有股的規定, 宣告本次國有股減持失敗 19 股權分置改革的展開由於過去中國的股票有流通股與非流通股的問題, 因此產生了各種弊病中國證券市場自 2001 年國有股減持政策失敗以來,2005 年 4 月 29 日起實施由中國證監會通過關於上市公司股權分置改革試點有關問題的通知的股權 17 許弘仁, 開啟中國證券市場大門 ( 臺北 : 聯經,2006 年 ), 頁張根明陳睿君, 股權分置改革股票定價方案研究, 現代管理科學 ( 南京 :2006 年 10 期,2006 年 ), 頁王園林塗曉嵐, 股權分置改革回顧與展望, 國際經貿探索 ( 廣州 :2006 年 5 期 2005 年 ), 頁 51 59

60 展望與探索第 5 卷第 11 期分置改革由於 2005 年 4 月中國股權分置改革的實施, 為了維護流通股股東的利益, 不使股權分置的問題繼續累積, 中國證監會暫停了新的發行 20 在 2006 年底,32 家股改的上市公司中, 深市 11 家, 滬市 21 家至此, 深市未進入股改程序公司僅剩 22 家, 未股改公司市值占深圳主板總市值僅為 3.24% 滬市未進入股改程序公司剩 18 家, 未股改公司市值占滬市總市值的 2.2% 21 中國股權分置改革之政策與發展可從表 4 看出一系列之過程表 4 股權分置改革一年間大事記年份政策與發展 2005 年 4 月依股東表決實施分步有序的操作原則, 股權分置改革試點正式啟動中國證監會發布關於上市公司股權分置改革試點有關問題的通知, 確立了市場穩定發展規則公平統一方案協商選擇流通 2005 年 5 月清華同方三一重工紫江企業金牛能源被確定為首批股改試點公司 2005 年 6 月國資委關於國有控股上市公司股改指導意見公布隨後, 中國證監會公布上市公司回購社會公眾股份管理辦法 ( 試行 ), 就上市公司回購社會公眾股份的相關問題作了規範 2005 年 6 月下旬第二批股權分置改革試點正式啟動共選定了 20 家上市公司, 涵蓋大型中央企業地方國企民營企業和中小板企業等不同類型和層面 2005 年 8 月中國證監會中國國資委等五部委聯合頒布關於上市公司股權分置改革的指導意見, 宣布改革試點工作已經完成同時中國證監會發布上市公司股權分置改革管理辦法, 權分置改革全面鋪開 2005 年 8 月下旬首支權證即寶鋼支付的 38,770 萬份認購權證上市, 單日便瘋狂漲停, 換手率一度在 300% 以上 2005 年 9 月, 中國國資委發布關於上市公司股權分置改革中國有股股權管理有關問題的通知吳曉求主筆, 股權分置改革後的中國資本市場 ( 北京 : 中國人民大學出版社,2006 年 ), 頁 72 全景網, 檢索日期 :2007 年 2 月 1 日 60

61 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究 2005 年中國證監會發布上市公司股權激勵規範意見, 明確實施股權激 11 月勵的股票可以是公開發行時預留股份向高管人員發行股份和回購本公司股份 3 種來源 2005 年深交所發布關於證券公司創設權證有關事項的通知 2006 年 3 12 月月, 中國國務院公布的國務院 2006 年工作要點要求, 今年基本完成上市公司股權分置改革 2006 年中國聯通宣布進入股改第 27 批名單至此, 排在前 10 位的大市 4 月初值公司只剩下中國石化沒有進入股改 2006 年在股改財富效應帶動下, 幾經反復, 滬市大盤成功站穩 1,300 點 ; 4 月初隨後, 於 4 月下旬攻克 1,400 點 2006 年飛亞達新華股份股改方案雙雙被否決, 至此, 股改啟動以來滬 4 月 12 日深兩市被股東大會否決股改方案的公司已超過 10 家 2006 年中國證監會就上市公司證券發行管理辦法 ( 意見稿 ) 公開徵求 4 月意見證監會表示, 恢復上市公司再融資是新老劃斷的一個重要步驟, 股改完成半年以上的公司方可實施再融資,IPO 將率先在完成股改或進入股改程式的公司市值占比達到一定比例的省區啟動, 並將同時啟動一系列配套措施資料來源 : 侯志紅, 股權分置改革一年間大事記, 金融博覽 ( 北京 :2006 年 7 期,2006 年 ), 頁 13 綜上所述, 股權分置改革在至今 2 年多的進行中, 已經將大部分的非流通股以各種不同的方式轉變為流通股, 只剩下少許的部分還未轉變, 但是大致上說來已經可以說改革接近完成, 但是接下來中國證券市場所要面對的問題就是全流通市場下公司的代理人問題或是一般證券市場所需要面對的各種問題, 也就是說中國證券市場雖然改革為全流通市場, 但是其實不代表證券市場問題就一併達到解決, 將來就可以一勞永逸, 其實未來還有更多問題需要面對與處理 ( 如內線交易與資訊不對稱等的問題 ) 二新證券法與公司法的公布隨著中國大陸股權分置改革的進行與第十一個五年規劃的展開, 當時加上大陸對世界貿易組織 5 年的全面開放期限在 2006 年 12 月 11 日,1 年多的時間即將到達, 中國新增修的證券法與公司法也於 2005 年 10 月 26 日正式公布此兩法對臺資企業赴中國大陸上市有其一定的影響, 因此 61

62 展望與探索第 5 卷第 11 期筆者認為有討論之必要此次公司法增修的重點有五項 : 第一, 大幅放寬了公司設立和公司資本制度方面的規定, 有利於鼓勵投資創業 ; 第二訂定完善公司治理的相關規定 ; 第三, 充實公司職工民主管理和保護職工權益的基本規定 ; 第四, 健全對中小股東利益的保護機制 ; 第五, 增加了公司法人人格否定或稱揭開公司面紗制度的規定而證券法增修重點分為 10 項 : 第一, 中國大陸是否要發展混業經營模式, 是否要開放作空融資融券 T+0 等工具均採虛掩門戶的規定, 亦即, 這些工具由中國國務院另行核准是否開放 ; 第二, 增修的證券法放鬆了商業銀行法中有關分業經營的規定, 提供金融服務業混業經營的可能性 ; 第三, 凸顯了對普通股投資者的立法保護 ; 第四, 在資訊揭露方面新增民事責任條款, 規定提供虛假資訊的發行人和上市公司要承擔民事責任 ; 第五, 中國證券監督管理委員會雖然擁有准司法權, 然而同時也受到法律監督 ; 第六, 禁止證券公司及其從業人員利用傳播媒介或者通過其他方式提供傳播虛假或者誤導投資者的信息 ; 第七, 國有企業炒股要遵守國家相關規定 ; 第八, 是否准予 T+0 當日沖銷交易的規定 ; 第九, 深圳中小企業版將率先實行新老劃斷 ; 22 第十, 除可轉債以外的公司債發行無須保薦, 有望引發公司債發行高潮 23 此次大陸證券法之修正, 也可從 5 項重點來觀察 : 第一, 證券投資保護基金之設立 ; 第二, 確立散布不實投資資訊者民事刑事責任 ; 第三, 開放證券相關業務之設立 ; 第四, 強化證券市場監管 ; 第五, 為開放證券相關業務之設立提供法源依據 24 中國大陸新修訂的證券法與公司法對兩岸經貿的影響有幾點 : 首先, 我國未能與大陸簽訂金融合作監管諒解備忘錄 (MOU), 將無法有效享受新修訂法令所帶來對市場的正面效應 ( 如臺灣證券商投信等證券中介機構無法在大陸經營業務 ); 其次, 由於中國大陸將使發行市場自由化, 讓企業限制更小, 困難度更低, 未來臺資企業基於至大陸發展的需求, 可能會產生在大陸證券市場上市的風潮 ; 第三, 臺灣股民是否會將資金轉往中國市場並影響即對首次公開發行公司, 不再區分上市和暫不上市流通的部分, 建立全流通機制 23 康榮寶, 評議大陸證券法修訂案, 證券公會季刊, 第 4 卷 4 期 (2005 年 12 月 ), 頁王煦棋, 中國大陸新修正證券法解析, 臺灣金融財務季刊, 第 7 卷 4 期 (2006 年 12 月 ), 頁

63 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究臺灣股市的問題有待觀察 ; 第四, 大陸透過此兩法鼓勵經濟創新私有經濟與市場經濟的發展, 未來臺資企業可能在大陸落地生根對兩岸經貿的影響值得深思 ; 第五, 臺商為了爭取大陸市場, 可能運用大陸公司法更大的彈性與較低的門檻標準在大陸創業, 可能對臺灣中小企業經濟發展有影響 ; 第六, 大陸新修訂的證券法將更加開放, 對我國證券市場產生強大的競爭力值得深思 ; 最後, 大陸新修訂的兩法強調較佳的公司治理與較好的投資保障, 會使臺資企業在大陸投資有安全性增加與風險較小的感受, 也因此可能增強對臺資企業或資金的吸引力 25 綜上所述, 臺商有融資的需求時, 得面對大陸法規的轉變, 才能做出最好的融資決策在大陸證券法與公司法增修的情形下, 更有利於體質良好的臺商進行上市的融資策略 26 三第十一個五年規劃的實施中國大陸的第十一個五年規劃是確定 2006 年至 2010 這 5 年的主要大政方針, 因此對整個中國經濟與社會的發展建構出一個總體的藍圖, 有鑑於此, 這對臺商上市融資是否有利也是值得關注的方向之一在中國大陸 2006 年 3 月 16 日公布的第十一個五年規畫中關於加快發展直接融資項目, 提到積極發展股票債券等資本市場, 穩步發展期貨市場推進證券發行交易併購等基礎性制度建設, 促進上市公司證券經營機構規範運作, 建立多層次市場體系, 完善市場功能, 拓寬資金入市管道, 提高直接融資比重發展創業投資, 做好產業投資基金試點工作 27 由此可看出前述的股權分置改革與證券法公司法的修訂, 可說是為中國大陸的十一五規劃鋪路, 亦這一連串的配套措施進行之後, 中國的證券市場看來會有不同以往的新貌肆融資順位理論下的上市分析 25 康榮寶, 中國大陸公司法證券法修正後對兩岸經貿的影響, 展望與探索, 第 5 卷 1 期 (2007 年 1 月 ), 頁全名為中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要 27 新華網, 檢索日期,2006 年 3 月 20 日 63

64 展望與探索第 5 卷第 11 期臺商在大陸投資所需之資金相當多元, 其中在中國內地融資是一個重要的考量而每個地區的文化背景有所差異, 進而影響其融資選擇的方式我們希望了解中國的公司在資本結構的選擇上, 究竟是負債融資比權益融資高或是權益融資比負債融資高, 藉由此探索, 我們可以找出臺商在大陸融資的方式哪一種方為較佳之途徑, 以達入境隨俗之效果因比本節從融資順位理論來觀查中國大陸的上市公司融資方式是否符合其理論結果 28 融資順位理論是依據資訊不對稱而來的, 即經理人比外部投資者知道的更多有關公司的獲利能力與前景的訊息此理論說明了公司喜歡內部融資 ( 即保留盈餘再投資 ) 甚於外部融資如果需要外部融資, 則公司會較偏好負債融資而非權益融資, 原因在於負債的發行對投資者而言, 是一種較不令人憂心的訊號 29 根據吳曉求的研究, 在中國的現實與融資順位理論所得出之結論有重大的差異在中國公司的融資工具選擇中, 權益融資成為優先選擇的融資工具, 排隊上市是其典型特徵 30 以中國 2000 年的證券市場為例, 權益融資有 1,500 多億人民幣, 而企業債券融資不足 100 億人民幣在中國即使是上市公司也無法自由地選擇融資方式, 況且融資制度的成本與不確定性都很高除少數上市公司效益好, 內部融資能力較強外, 絕大部分上市公司的效益比較差, 缺乏內部融資的能力除此之外, 相較於股票市場, 中國的債券市場更加不成熟, 企業幾乎沒有通過發行債券融資的機會, 因此融資順位理論給出的只是指導性建議, 在中國上市的公司應當結合經營環境的變化和企業的實際情況選擇融資方式 31 中國的市場經濟體制是從計畫經濟體制中改革發展而來的在這一過程中, 一個顯著特點就是大多數的股份公司都由國有企業改制而成, 股權相對集中其中國有股的絕對控股地位形成了內部人控制現象 ; 國有股股東法人有關資訊不對稱可參考 Cecchetti, Stephen G., Money, Banking and Financial Markets (New York, Mc Graw-Hill, 2006), pp Brealey, Richard A, Myers, Stewart C, and Marcus, Alan J, Fundamentals of Corporate Finance, 5 th ed. (New York, Mc Graw-Hill, 2007), pp 吳曉求, 中國資本主義市場分析要義 ( 北京 : 中國人民大學出版社,2006 年 ), 頁欒希楊紹斌王彬, MM 理論及其發展優序融資理論的發展及啟示, 集團經濟研究 ( 北京 :2006 年 19 期,2006 年 ), 頁 78

65 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究缺位, 致使國有產權虛置, 沒有形成人格化的產權主體, 也就難以對經營者行為進行有效監督 ; 公司治理結構不完善在此基礎上, 企業經理人若進行內部融資或債務融資, 雖對企業有利, 但經理人將承受較大的償債壓力, 面對更嚴格的監督, 其自身利益最大化的目標卻受制於收入約束資訊披露約束等不能實現, 也就是說, 債務融資是硬約束而在股權融資中, 由於無需還本付息, 分紅多少或分與不分無法定約束, 企業可以長期廉價使用籌集來的資金, 即股權融資是軟約束, 所以受到經理人的青睞另一方面, 目前中國上市公司的經濟效益普遍較低根據申銀萬國證券公司的研究表明,2004 年中國上市公司的平均全部資產稅前利潤為 0.3% 左右, 遠遠低於商業銀行年貸款利率 5.58% 所以, 在這種情況下, 上市公司利用保留盈餘十分有限, 同時也缺乏負債融資的條件 32 由前所述, 我們可知中國大陸上市公司使用權益融資的比例高過負債融資的比例, 這或許跟大陸過去金融市場發展的歷史背景有關, 使得公司發行公司債機會不高, 而從前節中有討論到, 大陸希望透過證券法之增修, 以達到公司債發行比例的增加因此融資順位理論的適用性, 在目前的中國總體的金融市場可能較不適用 ; 不過或許在中國金融市場更加健全下再予以檢驗可能有另一番新意由於大陸經濟會受其官方宏觀調控的影響, 在景氣過熱的情況下, 使用貨幣政策提高其利率為其降溫政策的手段之一, 而此項舉措會使臺商在面對貸款籌資的資金成本上升而臺商目前在公司債的融資狀況較難獲得, 除了銀行貸款之外, 上市融資可說是不錯的途徑臺商在大陸上市有其優點如臺商在大陸 A 股上市可迅速打開大陸境內的知名度, 有助於大陸內銷市場的開拓, 也是臺商從代工廠走向自營品牌的一條必走之路, 因此有人把 A 股上市視為廣告費, 向大陸銀行貸款的利息都可再降低另一方面, 由於人民幣升值預期, 臺商 A 股上市, 募集到預期升值的貨幣, 必須考慮匯率風險的臺商來說, 如果到其他市場上市, 還必須把募集到的外幣資金折算成人民幣, 而人民幣一旦升值, 那麼臺商就要承受不小的損失 33 因此, 臺資企業在大陸上市是目前臺商一個較 32 張暉, 從優序融資理論看我國企業融資模式的選擇, 會計之友 ( 上 )( 北京 :2006 年 12 期,2006 年 ), 頁鄭言泳嘲, 臺商借殼上市新浪急, 科學決策 ( 北京 :2005 年 4 期,2005 年 ), 頁 57 65

66 展望與探索第 5 卷第 11 期佳的境內融資途徑 66

67 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究伍近期臺資企業上市案例臺資企業目前在上海與深圳證券交易所掛牌上市總共有 6 家在上交所上市的臺資企業, 包括國祥製冷和晉億實業 ; 在深圳中小企業板上市的臺資企業為成霖海鷗衛浴和信隆, 閩燦坤則在深圳 B 股上市一般說來, 深圳中小企業板的上市條件和上海 A 股相仿, 惟獨在發行規模上, 上海股市更歡迎新股發行在 1 億股以上的企業由於上海 A 股發跡較早, 容納了不少大陸國企股, 不像深圳中小企業板, 擁有素質較精良的上市公司 34 中國證券監督管理委員會 ( 下簡稱中國證監會 ) 於 2006 年 5 月 17 日公布首次公開發行股票並上市管理辦法, 並從當日起立刻實施, 代表大陸暫停年餘的新股首次公開發行 (IPO) 重新上路根據中國證監會對新老劃斷 ( 指新股上市全流通 ) 的總體安排, 新老劃斷將分三步走, 第一步恢復不增加即期擴容壓力的定向增發以及以股本權證方式進行的遠期再融資 ; 第二步, 擇機恢復面向社會公眾的其他方式的再融資 ; 第三步, 擇機選擇優質公司, 啟動全流通條件下的首次公開發行而中國證監會正式發布 IPO 管理辦法代表推出新老劃斷的時機已經成熟 35 新的 IPO 制度首次規定企業在 3 年內獲利 3,000 萬元人民幣就有上市的資格, 所規定的企業上市股本和稅後利潤都降低企業上市的門檻加上中國國臺辦表示大陸將積極鼓勵臺商在大陸上市, 擴大臺商融資管道而上海證券交易所與深圳證券交易所也努力對臺商招手, 希望吸引優質臺商在當地上市, 而非全部都至香港掛牌此顯示大陸鼓勵更多中小企業上市, 將刺激臺商到大陸 A 股上市之意願 36 以下將簡介臺資企業在 2006 年至 2007 年 3 家新的上市公司, 分別為晉億實業信隆與海鷗衛浴一晉億實業林安妮, 依公司特色規劃上市路徑, 經濟日報,2007 年 2 月 28 日, 第 A6 版王茂臻, IPO 重新上路華映列首批名單, 經濟日報,2006 年 5 月 18 日, 第 A6 版蔡宏明, 大陸證券市場發展對兩岸經貿之影響, 展望與探索, 第 5 卷 1 期 (2007 年 1 月 ), 頁 67

68 展望與探索第 5 卷第 11 期螺絲大廠晉億實業 2007 年 1 月 26 日在上海證交所掛牌上市, 是第 6 家在大陸上市的臺商, 也是繼 2003 年國祥製冷後, 第 2 家在上交所上市之臺資企業晉億足足等了五年多才入列 A 股 37 晉億實業在新股效應激勵下, 首日大漲 109% 38 而被中國證券監督管理委員會視為大陸第一支臺資藍籌股的臺資企業, 上市首日, 股價從 4.26 元人民幣一路飆漲至 8.94 元人民幣, 勇奪四支同日新上市 A 股之冠, 展現了迥異於以往臺資大陸上市企業以中小板為主的氣勢 39 晉億是大陸第一大螺絲製造商, 除了外銷美國市場外, 最近也拿下大陸快速鐵路福州 - 溫州鄭州 - 西安段工程晉億基地位在浙江嘉善, 員工約 2,000 人, 年產 20 萬噸螺絲, 目前廣東廠山東廠也都在興建中, 預期兩座新廠開工後, 晉億的螺絲年產量, 可以倍增到一年 40 萬噸 40 二信隆 2007 年 1 月 12 日, 信隆轟動了大陸 A 股市場, 在深圳 A 股掛牌的第一天就上漲 160%, 每股股價直衝上人民幣 8.85 元, 換算成新臺幣約 37.6 元, 是臺灣同業 2 倍以上的股價 41 信隆董事長廖學金表示, 上市過程很苦, 但結果很甜信隆從 2002 年 8 月進入上市輔導期, 隔年完成公司股份改制原先以為信隆已跨過最困難的部分, 上市日期指日可待, 但 2004 年至 2005 年大陸股市實施一連串改革, 暫停新股上市, 信隆的上市計畫也因此暫緩 42 從 2004 年開始, 信隆實業連續兩年奪得自行車零配件的銷量第一全球著名的自行車雜誌 CYCLE PRESS 曾做過調查, 信隆在自行車車把車把立管坐墊管和避振前叉等四種自行車主要零配件的全球市場占有率, 分別為 17.74% 21.07% 13.31% 和 15.15%, 穩居世界產銷冠軍 43 三海鷗衛浴海鷗衛浴上市的時機, 恰逢大陸股市已快完成股權分置改革, 股市資金與林安妮, 晉升 A 股臺商望穿秋水, 經濟日報,2007 年 1 月 27 日, 第 A3 版林安妮李珣瑛蕭志忠, 臺企上市兩岸爭搶揚明登臺股晉億上 A 股, 經濟日報,2007 年 1 月 27 日, 第 A1 版 39 李書良賀靜萍, 晉億躋身上海 A 股狂飆一倍, 工商時報,2007 年 1 月 27 日, 第 A3 版 40 林安妮, 晉億今登 A 股要當螺絲聚寶盆, 經濟日報,2007 年 1 月 26 日, 第 A6 版 41 商業週刊, 檢索日期 :2006 年 4 月 20 日 42 王茂臻, 廖學金拚上市吃盡苦頭, 經濟日報,2007 年 1 月 3 日, 第 A6 版 43 王茂臻, 信隆單車零配件打雙贏牌, 經濟日報,2007 年 1 月 3 日, 第 A6 版

69 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究市場人氣均高與 2005 年成霖 A 股上市的時機相較, 在海鷗衛浴上市時, 大陸上證指數幾乎已升達 2005 年最低點時的一倍, 可說是大陸股市 5 年來多頭氣勢最盛的一刻在地利方面, 海鷗衛浴生產基地在廣東, 擁有自有品牌與研發能力, 原先就是廣東刻意扶植的企業海鷗衛浴能在深圳證交所上市, 當地政府的支持是另一關鍵 44 深圳證券交易所於 2006 年 11 月 14 日公布海鷗衛浴 A 股上市的法人認購結果, 海鷗衛浴獲得高達 125 倍超額認購, 吸引聯想等大陸知名企業投入近人民幣 90 億元 ( 約新臺幣 360 億元 ) 搶購海鷗衛浴 A 股的上市價格本益比與法人超額認購倍數, 均創下臺資 A 股上市新紀錄 45 海鷗衛浴於 2006 年 11 月 24 日在深圳 A 股中小企業板掛牌上市, 成為繼國祥股份與成霖股份後, 第三家在 A 股上市的臺商海鷗衛浴當日以每股人民幣 8.03 元登上深圳中小企業板, 寫下臺商在大陸上市的兩項新紀錄, 分別是上市價格本益比 27 倍與法人超額認購 125 倍的最高紀錄海鷗衛浴和另一家陸企孚日股份同日登上深圳中小板後, 中小板的總掛牌家數為 84 家 46 海鷗衛浴 1998 年在廣州成立, 工廠前身原本是一家賠錢的手電筒工廠海鷗衛浴董事長唐臺英在臺灣時就曾做過衛浴用品業務,1993 年至 1996 年期間, 唐臺英在美國著名的衛浴用品廠科勒 (Kohler) 在北京投資的北京科勒衛浴擔任總經理唐臺英那時看到科勒打算大手筆花上億美元在廣東設新廠, 並投資上億美元在大陸打品牌戰, 他了解一個臺灣商人要在大陸切進衛浴產品, 必須走出一個與國外大廠不一樣的路唐臺英買下海鷗後, 改型成為生產衛浴設備的公司, 海鷗衛浴的公司信條近 10 年未變, 也決定了海鷗衛浴走出與其他在大陸投資的臺資衛浴公司不一樣的路海鷗衛浴的信條是 : 顧客是上帝, 海鷗採取不和我們的顧客競爭的行銷政策海鷗衛浴的成功關鍵在於 TMS(Taps Manufacturing Service), 崔鼎昌解釋,TMS 是指為品牌商提供製造服務海鷗衛浴的主要客戶包括美國 Moen Delta Kohler 西班牙 Roca 德國 Hansgrohe Grohe 等世界衛浴行業頂級品牌商王茂臻, 天時地利人和不紅也難, 經濟日報,2006 年 11 月 15 日, 第 A2 版王茂臻, 海鷗 A 股深圳上市超額認購 125 倍, 經濟日報,2006 年 11 月 15 日, 第 A2 版王茂臻, 海鷗深圳 A 股上市寫下兩紀錄, 經濟日報,2006 年 11 月 24 日, 第 A6 版王茂臻, 廣東臺商上市尖兵系列海鷗衛浴長紅靠長尾理論, 經濟日報,2007 年 1 月 2 日, 第 A6 69

70 展望與探索第 5 卷第 11 期綜上所述, 我們可知中國證監會於 2006 年 5 月 17 日公布首次公開發行股票並上市管理辦法後, 臺資企業在上海證券交易所與深圳證券交易所上市 A 股的機會開始增加, 從股權分置改革後, 中國進入股份全流通的時代, 臺資企業也順著此一波潮流而進入中國資本市場融資陸結論關於臺商的融資策略我們可從環境策略與結構配置模式 (ESSP 模式 ) 來觀察之, 企業要想成功的經營必須有一套完整的策略, 但是必須與當前的大環境相互配合, 如果策略沒有符合現實環境需要, 成功的機率可說微乎其微例如 2005 年 12 月 21 日, 中國國家開發銀行和中國國臺辦公布了雙方共同制定的臺資企業國家開發銀行貸款暫行辦法, 這給了臺商一個新的融資管道 ; 由此觀之, 總體環境的變化會促使臺商融資的機會上升而臺商的組織架構, 可能從母公司與子公司不同地區, 轉而直接在中國大陸設立總公司臺商在大設企業的投資為並受臺灣法管轄, 在這樣背景下, 藉由大當地的資規劃或投資為, 打開一些融資管道, 是可以有效解決部分因 40% 淨值額引發的資短缺問題股權分置改革在 2 年多的進行中, 已經將大部分的非流通股以各種不同的方式轉變為流通股, 只剩下少許的部分還未轉變, 但是大致上說來已經可以說改革將近完成, 但是接下來中國證券市場所要面對的問題就是全流通市場下公司的代理人問題或是一般證券市場所需要面對的各種問題, 也就是說中國證券市場雖然改革為全流通市場, 但是其實不代表證券市場問題就一併得到解決, 將來就可以一勞永逸, 其實未來還有更多問題需要面對與處理 ( 如內線交易與資訊不對稱等的問題 ) 臺商有融資的需求時, 得面對大陸法規的轉變, 才能做出最好的融資決策在大陸證券法與公司法增修的情形下, 更有利於體質良好的臺商進行上市的融資策略中國大陸的第十一個五年規劃是確定 2006 年至 2010 這 5 年的主要大版 70

71 時勢造英雄? 臺商融資策略以赴大陸上市為例專題研究政方針, 因此對整個中國經濟與社會的發展建構出一個總體的藍圖, 有鑑於此, 這對臺商上市融資是否有利也是值得關注的方向之一中國大陸上市公司使用權益融資的比例高過負債融資的比例, 與融資順位理論的結論相悖, 這或許跟大陸過去金融市場發展的歷史背景有關, 使得公司發行公司債機會不高因此融資順位理論的適用性, 在目前的中國總體的金融市場可能較不適用 ; 不過在中國金融市場更加健全時再予以檢驗可能有另一番新意而臺商目前以發行公司債的方式來融資的可能性較小, 除了銀行貸款之外, 上市融資可說是不錯的途徑中國證監會於 2006 年 5 月 17 日公布首次公開發行股票並上市管理辦法後, 臺資企業在上海證券交易所與深圳證券交易所 A 股上市的機會開始增加, 從股權分置改革後, 中國進入股份全流通的時代, 臺資企業也順著此一波潮流而進入中國資本市場融資臺資企業目前在上海證券交易所與深圳證券交易所掛牌上市總共有 6 家在上交所上市的臺資企業, 包括國祥製冷和晉億實業 ; 在深圳中小企業板上市的臺資企業為成霖海鷗衛浴和信隆, 閩燦坤則在深圳 B 股上市與龍共舞的作者在探討美歐搶奪中國大陸飛機技術轉讓市場的章節提到 : 美國從上到下的所有政府機構, 包括依靠商界支持的立法者, 都必須認識到, 禁止中國獲得美國技術出口最終削弱的是美國公司的全球競爭力, 因為中國是一個巨大的市場, 他們可以輕鬆地從歐洲和亞洲獲得同業的技術 48 從上可知, 不管任何國家的政府, 都有對商人投資限制與否的決定, 此也牽涉到一國總體的經濟情勢而在考量此問題時, 或許應在全球競爭力與國家安全找一平衡點同樣的, 若政府取消到大陸的投資上限, 所必須面對的是臺商有機會回臺上市的優點與資金外流的問題無論如何, 在兩岸經貿關係逐漸升溫的同時, 如何提升臺灣在全球的競爭地位與增強經濟實力是刻不容緩的事情 48 James McGregor 著, 李茸楊季白希峰譯, 與龍共舞十億顧客的商機與陷阱 ( 臺北 : 天下雜誌,2006 年 ), 頁

72 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析 Cross-Strait Relations in Chinese History: An Analysis of the Qing Dynasty and Ming-Zheng Negotiations 蘇軍瑋 (Su, Chun-Wei) 國立臺灣大學政治學研究所研究生摘要在探討現今兩岸關係時, 常會用到類比模式來進行研究, 例如 : 分裂國家模式整合理論大小政治實體途徑等然這些模式大多使用不同國家的歷史背景來歸結經驗, 而這些經驗模式究竟是否能妥適地用來研究現今兩岸關係, 尚是學界中爭議的議題之一在中國歷史上, 曾有一次經驗與現今兩岸對峙情勢頗為類似, 即 1646 年至 1683 年的清鄭關係 1646 年鄭成功舉兵反清並於 1661 年收復臺灣直至 1683 年鄭氏出降, 此期間, 雙方歷經十數次正式談判以及數十年的相處經驗, 個人認為可供當前臺海兩岸研究者參考清政府在面對明鄭的態度大致上是和戰兼採剿撫並用一般來說, 順治皇帝以及康熙 16 年以前的康熙政府, 面對鄭氏勢力, 均採取兼併的態度, 不論是大軍壓境的武力兼併或是遣使往來的非武力兼併, 其目的不外乎是要平定東南邊境, 以安定江南地區至於康熙 16 年之後, 在清康親王的推動之下, 清朝承諾鄭經, 臺灣 ( 以澎湖為界 ) 可以援朝鮮例不薙髮僅稱臣納貢兩岸開放通商那麼, 康熙 16 年前後的轉折原因何在? 之前為何堅持採取兼併? 之後為什麼政策大轉彎? 似乎是現今諸種類比模式所無法解釋的, 以及這一連串的談判經驗能帶給現在的兩岸關係一些什麼樣的思考角度, 是本文企圖觸及的關鍵詞 : 兩岸關係鄭成功鄭經康熙羈縻招撫 71

73 展望與探索第 5 卷第 11 期壹前言清順治元年 (1644) 清兵大敗李自成並定都北京, 明朝宗室紛紛南遷, 於南方成立南明政權順治 3 年底 ( 唐王隆武 2 年,1646) 鄭芝龍降清 ( 順治 18 年被康熙帝所殺 ), 鄭成功不從並焚儒服起兵烈嶼 ( 時隆武帝為清兵所獲斬於市, 桂王立於肇慶, 改元永曆 ) 順治 4 年 ( 永曆元年,1647), 鄭成功募兵千人聯鄭彩楊耿等人入海澄破九都圍泉州, 收施琅甘輝, 敗清提督趙國祚, 另清兵破肇慶桂王奔走桂林廣西, 魯王下三府一州 27 縣順治 5 年 ( 永曆 2 年,1648), 桂王陣營聲勢大振, 兩廣雲貴湘贛川七省之地同歸版籍, 帝復歸肇慶鄭成功奉永曆正朔 ( 終明鄭一世 ) 魯王盡失閩中之地奔海島順治 6 年 ( 永曆 3 年,1649), 桂王封鄭成功為延平公, 鄭成功募兵於銅山, 獲漳浦雲霞紹安南陽等地順治 7 年 ( 永曆 4 年,1650), 鄭成功收潮陽 ( 知縣常望風投降 ) 金廈兩島 ( 鄭芝鵬提議, 作為根據地 ) 並招安銅山南澳閩安諸島, 並且建立五軍 ( 每軍船一百 ) 整備操練順治 8 年 ( 永曆 5 年,1651), 鄭成功與施琅因一名從將是否該殺而生嫌隙, 後施琅降清魯王依附鄭成功鄭成功因器械及糧食不足, 以甥禮 1 遣使日本, 遂獲鉛銅相助, 鄭成功以此鑄錢幣造盔甲等器械, 並下令對漳 ( 漳浦 ) 泉福興等沿海地區徵納糧食及軍餉順治 9 年 ( 永曆 6 年,1652), 鄭成功收復海澄長泰圍漳州, 後敗退海澄順治帝命總督劉清泰, 以授與相當官爵負責管理洋務稅收及協防海上為條件, 招降鄭成功, 鄭成功不理順治 10 年 ( 永曆 7 年,1653), 年初, 清廷派周繼武前往, 傳達招撫之意, 鄭成功以談判中廈門遭清襲擊為由拒絕清將金礪奉部文取海澄, 兩軍激戰戰況慘烈, 清兵敗退, 海澄固守, 桂王晉封鄭成功為漳國公 8 月, 清將洪旭來報, 清廷有意封其為海澄公, 勸其受降順治 11 年 ( 永曆 8 年,1654)2 月, 鄭芝龍遣使李德等攜海澄公敕印來 2 閩招撫, 鄭成功在回覆給鄭芝龍的信中數次提到無法接受薙髮的要求, 以甥禮事之, 日本國王大喜, 令相助江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌 ( 濟南 : 齊魯書社,2004), 頁廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯 ( 福州 : 福州 72

74 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究並且指出兵馬繁多, 非數省不足安插和則高麗朝鮮有例在焉, 3 此即鄭成功首次提出以朝鮮例作為接受招降的條件 ( 但順治帝完全不接受, 直至康熙 16 年才同意這個條件 ) 爾後, 雙方展開長達數十年的談判以及對抗, 大致而言, 康熙 16 年以前, 明鄭均以朝鮮例 ( 免薙髮保有原來的社會經濟基礎清朝不得干預屬國自治權 ) 為主要條件, 清朝回應則均為負面, 並常於談判破裂之後揮軍南下論者指出, 清廷之所以願意與鄭成功進行談判, 是由於清廷當時受到來自內外不安因素影響, 例如 : 順治皇帝親王濟爾哈朗與多爾袞集團之間的政治鬥爭滿漢問題各地叛亂與反清活動龐大軍事開銷等問題而鄭成功陣營之所以會接受雙方之間的談判, 則是藉此培養自身實力由於鄭成功起事之初, 僅有 300 餘員兵丁, 清朝軍隊卻在數十萬之譜, 直至順治 9 年 ( 永曆 6 年 ) 為止, 鄭成功軍隊也不超過 7 萬人, 根據地僅有金廈兩島, 物資極為缺乏, 明鄭陣營似可藉由談判, 暫時解除威脅以換取補充實力的機會因此, 雙方間時常遣使相互談判, 談判內容隨著時間而有所不同, 清朝在談判末期釋出極大善意, 明鄭也嘗試在談判過程中極大化自身的利益, 而雙方在談判條件的策略選擇, 是否符合現今常用來解釋與觀察甚至是預測兩岸關係的諸多理論框架? 在本文中, 將先以大小政治實體模式為例探討政治科學的類比模式在本個案中的適用性, 其次, 透過詳細整理清朝與明鄭雙方在談判策略以及當時的軍事與政治背景, 以梳理出康熙在處理對臺事務上可能的策略變革的原因, 最後, 經由對這段歷史的回顧反思現今兩岸關係中的地位問題貳明鄭與清朝談判策略與雙方軍政概況一名詞界定展開討論之前, 在此要對若干名詞稍加界定人民出版社,1983), 頁 37; 江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁吳正龍, 鄭成功與清政府間的談判 ( 臺北 : 文津出版社,2000), 頁 69 73

75 展望與探索第 5 卷第 11 期首先是羈縻一詞在史記中曾提及 : 蓋聞天子之於夷狄也, 其意羈縻勿絕而已, 又羈, 馬絡頭也 ; 縻, 牛韁也, 由上述文字中似乎可以探知, 約莫在漢代, 羈縻政策指的是天朝對於四方異族的態度應保持如同牽制牛馬一般, 使他們在天朝的掌控之中, 並且適度地籠絡他們晉書記載, 前秦苻堅曾就治理少數民族的方略指出 : 西戎荒俗, 非禮義之邦羈縻之道, 服而赦之, 示以中國之威, 道以王化之法, 勿極武窮兵, 過深殘掠據此, 可推之, 傳統中國的羈縻政策應可歸納為因俗而治, 也就是十三經注疏王制篇中所指出的 : 修其教不易其俗, 齊其政不改其宜 4 因此, 在本文中將羈縻一詞定義為 : 在藩屬國承認天朝上國的存在的前提下, 上國基本上同意該藩屬國擁有一定限度的自治, 包括自由任官保有風俗習慣宗教信仰社會經濟制度等等 5 其次, 將在本個案中為羈縻與兼併等策略選擇找尋定位, 以便討論在本個案中, 羈縻所指涉的應該是類似鄭成功於順治 11 年 ( 永曆 8 年,1654) 起, 所提出的朝鮮例鄭成功所指的朝鮮例實際內容大致是 : 不薙髮僅對清朝稱臣不易服色享自治權, 而這些要求顯然十分符合修其教不易其俗, 齊其政不改其宜的基本原則, 並且鄭成功也指出, 在這樣的前提之下, 他願意接受招降, 因此可以說, 鄭成功所認為的羈縻指的正是清朝以朝鮮例待之由清朝與明鄭的個案中不難發現, 在羈縻與武力兼併的選項之外還有另外一個策略也是清朝不斷採用的, 即非武力兼併, 而非武力兼併的實質內容便是清朝在康熙 16 年之前所堅持的招降條件 : 剃髮稱臣納貢, 並且要求明鄭幫忙平定海上倭亂, 這個地位就等同於清朝體制內的臣子, 但招撫也不能算是武力兼併, 因此, 將之視為非武力兼併二類比模式的適用性以大小政治實體途徑為例 74 4 彭建英, 中國古代羈縻政策的演變 ( 北京 : 中國社會科學出版社,2004), 頁 3 5 然, 在中國數千年歷史以來, 羈縻政策的實踐, 在各朝代各君王以及作為客體的藩屬國均不盡相同, 鬆緊不一, 唯本文暫以諸文書記載為標準, 其餘有關羈縻政策詳細情形, 可參 : 彭建英, 中國古代羈縻政策的演變 ( 北京 : 中國社會科學出版社,2004); 齊清順田衛疆, 中國歷代中央王朝治理新疆政策研究 ( 新疆 : 新疆人民出版社,2004)

76 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究在探討兩岸關係時, 常用到類比模式進行研究, 例如 : 分裂國家模式整合理論以及大小政治實體等其中, 由於大小政治實體研究途徑較少價值判斷且考慮到國際關係中權力不對等的要素, 咸認為較能符合現今兩岸關係而學者在論及此途徑時, 曾根據國家大小經濟發展程度高低以及國家相對態度等變項, 對權力不對等的兩個政治實體的互動模式作出若干歸納渠等指出, 在探討權力不對等的國家間關係時, 也應當考慮大國對小國的態度, 並將其區分為兼併 ( 即積極圖謀侵吞小國 ) 與羈縻 ( 約制小國行為, 有一定範圍的自由 ) 兩種 6 當大國經濟發展程度低於小國時, 由於併吞小國兼有政治以及經濟上的利益, 因而採取併吞 ; 相反地, 大國經濟發展程度高於小國時, 併吞所會造成的動亂可能嚴重危害大國的經濟利益, 因此大國將傾向採取羈縻策略對小國而言, 當一個較為落後的小國面對經濟力強大的大國時, 由於與大國維持緊密關係有利於小國的經濟發展, 因此小國將傾向選擇扈從, 反之則由於負面政治代價與經濟代價過高的考量, 小國將選擇抗衡 7 表 1 大小政治實體的相對態度國家能力經濟發展程度大小高羈縻抗衡低兼併扈從上述推論乃是經由蘇聯實例歸納分析, 並且在現今兩岸關係中顯然印證的, 唯, 令個人感到好奇的是這個推論是否能在另一個時代的兩岸關係上獲得印證? 以下, 將簡單歸納雙方經濟實力以及談判歷史, 看看大小政治實體研究途徑究竟是否能妥適地運用在本個案中明鄭方面 ( 小政治實體 ) 假若我們檢視若干當時明鄭的國家財政狀況和一些社會經濟情勢不難發 6 7 吳玉山, 抗衡或扈從兩岸關係新詮 ( 臺北, 正中書局,1997), 頁 221 吳玉山, 抗衡或扈從兩岸關係新詮, 頁

77 展望與探索第 5 卷第 11 期現僅當鄭成功仍在大陸上有許多版圖的時候 ( 極盛時期可控制多達約三府數十縣的土地 ), 可以靠徵收較為廣大土地人民的糧餉充實財政之外, 8 自從順治 15 年, 鄭成功大敗於南京城之後, 勢力驟退至廈門, 明鄭國家經濟力就衰弱不振即使後奪臺灣, 陳永華苦心經營, 仍僅能輸出若干初級產品, 例如鹿皮砂糖等, 9 所能換取的資源有限, 甚至連稻米都仰賴外援, 10 由此可見明鄭經濟積弱 11 在策略選擇方面, 明鄭不論統治者為鄭成功鄭經或是鄭克塽, 在面對清朝提出的議和, 均採取抗衡的態度鄭成功時期, 所堅持的是希望能獲得近似朝鮮例的待遇, 不必剃髮任官自由擁自治權, 但這些要求是背離了當時清朝的議和底限, 在雙方均堅持原則的情況下, 談判的破局也時常引發下一波更嚴重的軍事衝突康熙 16 年以前, 也就是鄭經統治的前期, 雙方仍在朝鮮例和剃不剃髮的問題上僵持不下, 兩岸之間也徘徊在和與戰的情勢, 清朝上下為鄭經不剃髮稱臣惱怒不已但是, 大小政治實體研究途徑的推論告訴我們, 小政治實體一旦經濟較為衰弱, 會有感於與大政治實體合作, 同時有利於政治利益以及經濟利益, 而會選擇扈從假若從海禁解除兩岸通商的利益來看, 雖說, 明鄭的確可以藉由與清朝保持良好關係, 從大陸內地獲得更多的勞力資源, 以及藉由與大陸的互市, 可以和外國進行貿易以獲取更大利益而且康熙 16 年之後, 清朝已然同意臺灣可以作為一個藩屬國 ( 符合羈縻政策的要求 ), 也同意兩岸可以恢復通商, 但鄭經在馮錫範的遊說之下, 仍然不同意與清朝的議和 ( 拒絕接受做為羈縻政策的客體 ) 因此, 個人認為, 在本個案中的小政治實體也就是明鄭, 在選擇抗 76 8 永曆 7 年以後, 利用談判時機, 約徵得二百餘萬兩餉銀之前頗為困窘吳正龍, 鄭成功與清政府間的談判, 頁 96 9 陳永華帶領各鎮栽種五穀曬鹽立學校, 以糖鹿皮等與日本換取銅以製盔甲永曆幣, 而臺灣日盛江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁當時在臺漢人大約 20 萬左右, 兵丁約 7 萬餘臺灣物產例如糖鹿皮牛尾藥等, 並走私大陸的絲綢生薑明礬茶, 自外輸入銅軍火硝石和稻米簡蕙盈, 明鄭時期臺灣之海外貿易及其轉運地位之研究 ( 臺北大學經濟學研究所碩士論文,2000), 頁賦稅缺減, 民困日蹙, 江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁 207 除正常徵收賦稅之外, 尚派遣官員向百姓募軍餉 ( 原本是自由樂捐, 但後來演變成嚴重擾民, 導致民怨四起 ), 部分官員更捐出銀兩籌措軍費江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁

78 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究衡或扈從的策略上並沒有符合該途徑的推論清朝方面 ( 大政治實體 ) 清朝在順治皇帝以及康熙皇帝 ( 前期 ) 統治之下, 國家財政以及經濟實力就整個清朝統治期間來說雖說不是拔尖兒的, 但是從征討大軍糧餉的尚稱充足皇宮大內奢侈品的花費 12 江南地區手工業的興盛 13 以及若干記載在清史稿裡的全國稅收狀況來看, 似乎是比偏居東南沿海的明鄭寬裕得多明鄭軍隊時常因為糧餉不足而冒險進入內地強徵糧餉修書向外國求援甚至是強迫人民捐款, 這些為了籌措軍費產生的情境並沒有發生在清朝的軍隊上清政府在面對明鄭的態度大致上是和戰兼採剿撫並用一般來說, 順治皇帝以及康熙 16 年以前的康熙政府, 面對鄭氏勢力, 均採取兼併的態度, 不論是大軍壓境的武力兼併或是遣使往來的非武力兼併, 其目的不外乎是要平定東南邊境, 以安定江南地區而這個時候的清朝政府, 做為一個大政治實體, 且經濟實力優於較小的明鄭, 照大小政治實體途徑的推測, 清朝應該要選擇的是羈縻政策, 14 但很明顯地, 實際上, 清朝選擇的是兼併至於康熙 16 年之後, 在清康親王的推動之下, 清朝承諾鄭經, 臺灣 ( 以澎湖為界 ) 可以援朝鮮例不剃髮僅稱臣納貢兩岸開放通商可能的原因, 也許是因為海禁政策的實施讓原本富裕的江南地區發展受到限制, 更流失很多應得的經濟利益, 如此說來, 在政治利益與經濟利益的相結合下, 較大且經濟實力較優的清朝政府, 選擇了羈縻, 似乎是符合大小政治實體的推論, 但, 康熙 16 年前後的轉折原因何在? 之前為何堅持採取兼併? 之後為什麼政策大轉彎? 則是大小政治實體研究途徑所無法解釋的有鑒於康熙 16 年之前, 清朝選擇兼併, 並非由於這個推論 : 大 + 經濟 12 據史料記載, 僅以清朝皇宮大內用於造辦貴重衣料, 即花費 43,300 餘兩遠遠超過一般認為財政狀況更好的乾隆朝, 可見康熙初年清朝財政狀況尚稱良好馮賢亮, 明清江南地區的環境變動與社會控制 ( 上海 : 上海人民出版社,2002), 頁以杭嘉湖地區的織造業為例, 清初較明末的規模擴張 63%, 可見當時社會經濟尚呈穩定成長馮賢亮, 明清江南地區的環境變動與社會控制, 頁 245 自順治 5 年至康熙中前期, 清朝單靠輸出絲織品, 即獲得來自日本黃金 293 萬 7600 兩白銀約 140 萬 3 千餘公斤 ( 換算之後 ) 銅 1 億 440 萬多斤馮賢亮, 明清江南地區的環境變動與社會控制, 頁在本文中給羈縻政策的定位是 : 許諾明鄭的朝鮮例提議 ( 如此才符合因俗而治的原則 ) 77

79 展望與探索第 5 卷第 11 期較差 = 兼併, 康熙 16 年, 清朝轉而選擇羈縻, 也不是因為清朝政府在康熙 16 年的經濟力忽然超越明鄭因此, 個人認為, 大小政治實體途徑的推論, 在本個案中對大政治實體的清朝的解釋力也是有待商榷的由上述可以得知, 在諸多類比模式中由於加入考量權力不對等因素而更為貼近兩岸對峙局面的大小政治實體模式, 或許能妥適地用於解釋當前兩岸關係, 然在對照到中國歷史上另一段兩岸關係史的時候, 似乎產生了一些理論適用上的問題除了無法解釋作為大政治實體的清朝為何長時間採用兼併政策, 以及作為小政治實體的明鄭為何完全不願扈從之外, 也無法解釋清朝政府在康熙 16 年前後的對臺戰略轉變因此, 為了更好地找出有效的解釋, 接下來本文將詳細討論這段兩岸對峙的歷史, 藉由對時代的切割以及清朝政府對臺政策的分段, 試圖理清清朝對臺政策尤其是康熙時期的對臺戰略轉變的原因三雙方談判策略與相關背景順治年間武力兼併時期與非武力兼併並用時期順治 10 年 ( 永曆 7 年,1653), 鄭成功勢力在圍漳州之後遇清將金礪, 退敗海澄,5 月將金礪擊退,7 月金礪回京,8 月鄭芝龍遣使李德勸鄭成功歸降, 順治皇帝下敕書 : 封爾為海澄公, 給靖海將軍敕印正額錢糧仍行解部, 其管民文官俱聽部選海上諸寇, 爾其相機防剿收取洋船課稅, 仍交布政使司解京 15 鄭成功答稱 : 兵馬繁多, 非數省不足安插和則高麗朝鮮有例在焉 16 招降失敗順治 11 年 ( 永曆 8 年,1654)2 月, 鄭芝龍再遣李德帶海澄公印信入閩招撫, 總督李清泰修書成功, 鄭成功以未有地方安插兵將 17 為由拒之 6 月, 順治帝封鄭芝龍等, 並遣使商議安插兵將一事, 鄭成功以拒剃髮為由再拒之, 並增添砲臺備戰順治 11 年 11 月, 鄭軍克浦頭漳州及其週邊諸邑泉州週邊諸邑孫可望軍隊加入永曆陣營, 南明軍隊北出四川東出湖廣移師桂林揮軍北上直指江西, 勢如破竹順治 12 年 1 月取仙遊縣,2 月桂王軍李定國敗清定南王吳正龍, 鄭成功與清政府間的談判, 頁 67 吳正龍, 鄭成功與清政府間的談判, 頁 69 江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁

80 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究孔有德軍, 敬謹親王尼堪也戰敗身亡孫可望與李定國不睦南明李定國部隊原本一度在湖廣地區取得大勝利, 但孫可望並未給予支援, 漸敗退後李定國南下廣西進攻廣東, 但被耿繼茂及尚可喜在順治 11 年擊退順治 12 年, 李定國再進兵廣州要求鄭成功會師, 鄭成功所遣李察部隊路上碰上颶風擱淺, 並被清軍俘獲, 未成, 敗退南寧順治 12 年 6 月, 總督李清泰遣使說成功順治拘鄭芝龍流放鄭芝豹於寧古塔, 令貝勒率兵攻打鄭軍, 鄭成功聞訊退守廈門備戰順治 12 年 12 月貝勒兩度遣使招撫鄭成功, 遭拒南明永曆帝遣使冊封鄭成功為潮王, 18 並下令鄭成功與南明軍隊共同出兵李定國軍隊出兵廣東李定國結合白文選擊敗孫可望軍隊, 迎出被孫可望脅持的永曆帝, 移師雲南, 南明重整軍隊, 事權一統順治 13 年 ( 永曆 10 年,1656)6 月, 黃梧獻海澄降清, 封海澄公, 保薦施琅為同安副將 13 年 7 月, 鄭成功舉兵攻福州, 鄭將甘輝克閩安 8 月清貝勒攻銅山, 援福州 13 年 10 月鄭成功起用陳永華 13 年 12 月鄭芝龍派人勸說鄭成功, 盼鄭成功接受招撫以換取他的自由, 同時鄭將甘輝大敗清軍順治 14 年 ( 永曆 11 年,1657)1 月鄭成功對鄭芝龍的勸說做出回應, 他指出, 只要清朝能答應不剃髮的要求並且提供安插兵將的地方, 即奉清朝正朔 14 年 4 月鄭成功與諸將議北取長江並與桂王軍對會師於江南,7 月, 鄭成功率大隊舟師北上, 奪黃巖縣臺州臨海縣,9 月下天臺太平諸邑, 鄭成功回師廈門, 桂王封鄭成功為延平王平西王吳三桂打敗永曆駐軍, 生擒南明總兵, 其勢力越過四川中部進逼貴州, 南明軍隊敗走順治 15 年 ( 永曆 12 年,1658)1 月鄭整兵廈門, 再奪平陽瑞安,11 月破磐石衛順治 16 年 6 月克瓜州銀山鎮江進圍南京 7 月甘輝戰死, 鄭成功退守廈門順治 17 年 ( 永曆 14 年,1660)6 月何斌獻策攻臺, 翌年正月鄭成功出兵臺灣,18 年 5 月置郡縣,12 月收復臺灣康熙年間武力兼併時期與非武力兼併並用時期康熙元年 4 月桂王入緬甸,5 月鄭成功病逝康熙元年 ( 永曆 15 年,1661)7 8 月, 靖南王耿繼茂兩度遣使提出 : 18 辭而未受 79

81 展望與探索第 5 卷第 11 期遵制薙髮, 繳偽敕印, 並造投誠各官兵船隻器械人民戶口文冊, 選差一同進京 19 作為招撫條件, 鄭經仍以援引朝鮮例復之, 談判失敗康熙年間非武力兼併時期康熙 2 年 ( 永曆 16 年,1662)1 月鄭經據守廈門施琅屯兵海澄成對峙之勢海澄公黃梧上疏清廷建議趁鄭軍人心未定, 迅速出兵金廈, 鄭經退守銅山靖南王耿繼茂與李率泰認為鄭軍新敗可遣使招撫, 鄭經以不願薙髮為由, 拒之 6 月, 施琅建議靖南王等上疏趁鄭經立足未穩攻之,7 月清廷授與施琅靖海將軍銜命其伐鄭, 但數次出兵囿於天候不佳未果, 消息傳至清廷, 群起反對用兵臺灣的主和派漸占上風, 清廷決議放棄武力進取臺灣改用招撫之策康熙 5 年 9 月鄭軍進占廈門康熙 6 年 ( 永曆 21 年,1667)6 月 8 月, 河南人孔元章奉旨招撫, 鄭經回信一封提到 : 削髮從先王以致不佞, 只緣爭此二字, 20 雙方仍不放棄談判底限康熙 6 年 11 月, 施琅上邊患宜靖疏 ;7 年 4 月再著盡陳所見疏, 詳細闡明施琅對於攻打臺灣的戰略觀點分析鄭軍軍力現況並盼說服清廷委以重任率軍攻打明鄭 21 康熙 8 年 5 月, 康熙掌權, 基本上對臺戰略依循招撫政策 6 月遣刑部尚書明珠等赴福建與靖南王商議招撫鄭經 22, 此次招降主要內容是刑部尚書明珠的書信, 書信中提到兩方對峙勞民傷財, 盼鄭經仰體聖意並自海外而歸中原於書信和議失敗之後, 明珠會耿繼茂等, 並答應鄭經藩封世守臺灣的要求, 但認為, 其既受封稱臣, 豈有異其制別其服的道理? 遂又遣使勸鄭經遵制薙髮但鄭經堅拒 23 鄭經答曰 : 本藩豈不能戰? 苟能照朝鮮事例, 不削髮稱臣納貢, 尊事大之意, 則可使者天顏二度前來, 指出 : 貴藩乃遁創荒居, 非可與外國之賓臣者比今既歡然稱臣, 又欲別其衣江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁 183 鄭經復孔元章書, 廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯, 頁施琅撰 ( 清 ) 王繹全校注, 靖海紀事 ( 福建 : 福建人民出版社,1983 年 10 月 ), 頁康熙帝敕諭明珠等 : 至於比朝鮮不剃髮, 願進貢投誠之說, 不便允從朝鮮係所有之外國, 鄭經乃中國之人果遵制剃髮歸順, 高爵厚祿, 朕不惜封賞即臺灣之地允其居住如不剃髮投誠, 明珠等即行回京廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯, 頁內文詳見 : 江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁

82 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究冠制度, 此古來之所曾未有鄭經 : 朝鮮豈非箕子之後? 茍能如朝鮮例, 則敢從議若欲削髮, 致死不易而後雙方互有多次文書往來, 但由於雙方堅持原則, 和議仍未成 24 康熙 12 年 ( 永曆 27 年,1673)3 月爆發三藩之亂 13 年 1 月吳三桂據雲貴, 進攻川湘 2 月廣西將軍叛降吳三桂康熙 14 年, 靖南王耿精忠據福建叛, 並遣使邀鄭經入閩, 廣西提督陜西提督叛康熙 15 年 1 月, 康熙晉封未反叛的平南王尚可喜為親王, 子尚之孝繼爵位, 尚之信幽其父叛應吳三桂 3 月康熙令康親王入閩, 三藩之亂逐漸獲得控制,4 月耿精忠降,12 月尚之信與吳三桂不睦, 降尚之信奉旨攻擊鄭經軍隊清軍對吳三桂已形成合圍之勢, 爾後進兵接連獲勝, 許多城池更不戰自降於此同時, 自康熙 13 年起, 鄭經勢力深入東南一帶, 極盛時期廣達五府之地康熙年, 鄭經連失烏龍江汀州興化泉州漳州潮州鄭經劉國軒軍隊敗退廈門 25 康熙年間羈縻政策時期康熙 16 年, 鄭軍勢力退至廈門後, 清康親王遣使招撫前後共計兩次 ( 同一年 ), 前次不許朝鮮例之請並整兵欲攻臺, 後修書一封 : 昔箕子, 殷之忠臣也, 殷祚既滅, 不得已就封朝鮮, 以存殷祀夫田橫雖義, 非箕子比也願貴君臣同於箕子, 勿踏田橫故轍何不罷兵休士, 全車甲歸保臺灣, 自處海外賓臣之列? 其受封爵惟願, 其不受封爵亦惟願我朝廷亦何惜以窮海遠適之區, 為爾君臣完全名節之地執事如知感朝廷之恩, 則歲時通奉貢獻, 如高麗朝鮮故事通商貿易, 永無嫌猜, 豈不美哉? 26 鄭經在禮待來使之後, 指出若是允朝鮮例, 議和可成然, 馮錫範指陳 : 邊所海島, 悉為我有, 資給糧餉, 則罷兵息民, 27 以之為條件回覆來使清將黃芳世擊退海寇尚之信擊退清叛將祖澤清清將張勇擊退進犯的西 24 江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁福建總督姚啟聖奏報在漳州城郊大敗劉國軒等事本福建總督姚啟聖奏報恢復長泰縣城事本福建總督姚啟聖奏報恢復同安縣城事本, 詳見廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯, 頁江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁

83 展望與探索第 5 卷第 11 期北額魯特部康熙 17 年吳三桂死清軍進擊吳三桂所屬勢力, 力克數州, 收回湖廣四川江西三省, 及數十縣城, 擊殺數名吳三桂陣營大將吳三桂孫吳世璠退守雲南康熙 17 年 9 10 月, 姚啟聖二度遣使鄭經以允朝鮮例為談判主軸, 未果康熙 18 年 ( 永曆 31 年,1679), 有中書蘇鏮者, 請再申和議, 親王許之親王提出 : 若貴藩果能釋甲東歸, 照依朝鮮事例, 代為題請, 永為世好, 作屏藩重臣 ; 鄭經答曰 : 當先王在日, 亦只差削髮二字今既親王能照朝鮮事例, 不削髮, 即當相從, 息兵安民也至此雙方談判似乎出現交集, 但是馮錫範又提出新的要求, 致使談判再次破局 28 馮錫範指出 : 海澄實為廈門之戶將海澄為往來公所 ; 來使答曰 : 欲照朝鮮事例, 貴藩當退守臺灣, 凡海島歸之朝廷以澎湖為界, 通商貿易海澄乃版圖之內, 豈可為公所? 29 談判再度陷入僵局康熙 20 年 1 月, 鄭經去世, 臺灣政局大亂, 權臣爭奪主導權, 世子被叔叔們擊殺, 弟克塽繼位 30 4 月姚啟聖李光地等人提出臺灣人心不穩, 應相機攻臺 31 康熙 20 年 7 月 28 日, 康熙命施琅為福建水師提督 20 年 9 月三藩之亂盪平 10 月, 施琅赴任, 整軍攻打臺灣, 並上疏請求專征之權 32 康熙 21 年 5 月 12 月, 姚啟聖兩度遣使招撫, 許其不削髮, 只稱臣納貢, 照高麗朝鮮事例 33 明鄭方面無回應由於臺灣方面對於議和條件搖擺不一, 繼康親王允諾朝鮮例之後要求日多, 逐漸威脅清朝政權康熙 22 年, 施琅揮軍東進之前, 福建巡撫姚啟聖主導最後一次議和, 再次表達清朝政府願意讓臺灣成為大陸東南沿海的朝鮮, 願意讓當時在位的鄭克塽效仿朝鮮的箕子, 成為大清朝東南沿海的屏障, 世守臺灣, 但明鄭竟未予回應, 康熙 22 年 5 月, 施琅集兵廈門,6 月, 江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁江日昇 ( 清 ), 臺灣外誌, 頁福建總督姚啟聖奏報明鄭經病故克臧被殺事本, 廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯, 頁施偉青, 施琅將軍傳 ( 長沙 : 岳麓書社,2006.1), 頁施琅撰 ( 清 ) 王繹全校注, 靖海紀事, 頁福建總督姚啟聖奏報遣員赴臺議擾事本, 廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯, 頁 253

84 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究康熙帝下令水師提督施琅進攻臺灣, 劉國軒大敗於澎湖, 34 康熙 22 年 8 月鄭克塽出降談判策略的轉折重新回顧這數十年來雙方的談判策略, 可以發現, 康熙 16 年是清朝戰略一大轉折點 : 康熙 16 年中, 吳三桂勢力達到顛峰, 但也迅速下滑因為吳三桂此刻選擇停止軍事行動, 在原地等待康熙派人前來議和, 喪失先機, 康熙帝迅速調遣軍隊鞏固勢力, 且此時耿精忠與尚之信軍隊紛紛投降, 康熙逐漸控制三藩之亂的威脅而在鄭經軍隊方面, 劉國軒軍隊數次兵敗, 丟失許多城池 ( 極盛期控制五府之地 ), 控制地區僅存東南沿岸幾個小島, 明鄭對清的威脅驟降康熙 16 年底, 康親王二度前往招撫, 代表康熙朝廷, 首次選擇臺灣可以援引朝鮮例的羈縻政策, 35 此時, 清軍在處理三藩以及鄭經軍事行動的問題上都占上風羈縻政策自康熙 16 年底延續到康熙 22 年, 期間雙方來使不斷, 清朝數度表示盼望鄭經以及鄭克塽能效法朝鮮箕子, 為大清朝世守臺灣, 不必薙髮不易服制不改風俗, 不受清廷六部以及都撫管轄, 封為藩屬此期間清廷軍事行動逐漸減緩, 三藩問題完全解決, 明鄭也退守臺灣對清朝而言, 在威脅解除的時刻, 倘若此時明鄭能接受議和, 可以斷言的, 清朝將會對統治臺灣的明鄭勢力貫徹羈縻政策, 正如當時的朝鮮額魯特蒙古準噶爾部等案例但從關於明鄭後期的史料中不難看出, 在康熙帝答應突破先前明鄭僵持三十餘年的朝鮮例的底線後, 鄭經忽然有些不知所措兩次拒絕都是馮錫範代為表示, 可見, 鄭經本人在是不是堅持朝鮮例這件事上並不是十分 36 堅持, 而提出拒絕的理由令人匪夷所思, 竟然為了是不是要在一個小島上開闢通商口岸拒絕與清朝議和, 由此又可見, 鄭經所統領的明鄭政府對所謂的 34 福建總督姚啟聖飛報朱天貴陣亡澎湖事本福建水師提督施琅飛報克取澎湖大捷事本福建總督姚啟聖攻克澎湖情形事本, 廈門大學臺灣研究所中國第一歷史檔案館編輯部主編, 康熙統一臺灣檔案史料選輯, 頁在本文中給羈縻政策的定位是 : 許諾明鄭的朝鮮例提議 ( 如此才符合因俗而治的原則 ), 詳細論述見本文關於名詞界定部分 36 海澄 ( 近廈門 ) 83

85 展望與探索第 5 卷第 11 期對等談判政治地位等等毫不在意, 37 可以說只是為了拒絕而拒絕 38 參對臺策略選擇的考量一清朝與明鄭雙方勢力消長評估下表是根據清朝與明鄭雙方的互動策略以及軍事實力等作出的一個簡表各分為外力協助以及軍事行動兩個部分, 強或弱是和自己做比較, 不是雙方對比, 也就是說, 順治 8 年的清朝與順治 9 年的清朝比較起來在軍事層面稍顯弱勢, 例如作戰失敗等, 不是順治 8 年的清朝與順治 8 年的明鄭相比, 一大一小相比似乎毫無意義其中弱代表的是勢力漸弱 ; 一個代表的是力量維持相仿 ; 兩個代表的是軍事上有所斬獲 ; 三個代表的是該項目達到該勢力的頂峰製作這個表格的意義在於簡化這數十年雙方的勢力消長, 藉此找出清朝在策略選擇時面對怎樣的敵我環境, 進而思考康熙的策略變革時與大環境的變遷的關係你說的切邊有的麵包店會賣那個輪不到你有人家很快就搶光了年代策略剿撫並用 39 順治 8 年 40 順治 9 年 41 順治 10 年 42 招撫表 2 清朝與明鄭雙方勢力消長簡表清朝明鄭外力協助軍事行動軍事行動外力協助弱弱 37 相較於鄭經, 鄭成功對於對等地位十分在意, 就連遣使的地位談判地點走哪個門進入談判場都考慮再三但鄭經確沒有這樣, 使者挑選隨性所至 38 馮錫範也曾遊說鄭經不必然要接受清政府的議和, 畢竟臺灣有天險為障 39 鄭成功大敗清軍連克數縣 40 鄭成功先勝後敗, 雙方維持對峙 41 鄭成功敗退金礪軍 42 順治 10 年 8 月順治 11 年 6 月, 順治帝下旨招撫, 鄭成功拒剃髮備戰 84

86 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究 43 順治 11 年弱順治 12 年弱 44 招撫 45 順治 13 年 46 招撫順治 14 年弱順治 15 年弱順治 16 年弱弱 47 順治 16 年 7 弱弱 48 議和招撫順治 17 年弱 49 順治 18 年招撫時期 50 康熙 1 年 51 招撫 52 康熙 2 年 53 招撫 54 康熙 3 年 55 康熙 4 年招撫弱弱康熙 5 年鄭成功軍對連克浦頭漳州泉州週邊諸邑桂王軍隊亦戰勝順治 12 年 6 月, 總督李率泰勸降鄭成功順治 12 年 12 月兩度招撫黃梧降清, 鄭成功攻福州, 甘輝克閩安, 甘輝大敗清軍順治 13 年 12 月鄭芝龍遣使勸降順治 16 年 6 月鄭成功克瓜州銀山鎮江進圍南京桂王軍不敵清軍 7 月鄭軍退敗廈門順治 16 年 8 月, 鄭成功遣使議和 10 月順治諭旨鄭軍剃髮來歸, 談判破裂清軍平定西南桂王勢力, 鄭成功收復臺灣鄭成功病逝靖南王二度遣使招撫清軍擊敗鄭經鄭經堅持朝鮮例清軍備戰攻打臺灣海戰無功而返 85

87 展望與探索第 5 卷第 11 期康熙 6 年 56 招撫康熙 7 年 57 康熙 8 年 58 招撫康熙 9 年康熙 10 年三藩之亂康熙 11 年 59 康熙 12 年弱康熙 13 年弱康熙 14 年弱 60 康熙 15 年羈縻時期弱康熙 16 年弱羈縻康熙 17 年弱弱羈縻康熙 18 年弱弱羈縻康熙 19 年弱弱羈縻 61 康熙 20 年弱弱康熙 21 年弱羈縻 62 康熙 22 年康熙 6 年, 孔元章先遣使後親自招撫康熙 8 年, 康熙掌權, 對臺工作事權統一康熙 8 年 6 月遣使明珠等主議招撫康熙 12 年 3 月爆發三藩之亂康熙年, 鄭經連失汀州興化泉州漳州潮州鄭經劉國軒軍隊敗退廈門康熙 20 年 9 月, 三藩之亂徹底平定鄭經逝康熙 22 年 8 月, 施琅平定臺灣 86

88 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究二康熙對臺戰略變革的可能原因一面對照表 2, 一面來回顧順治帝以及康熙帝對明鄭勢力的策略運用在順治帝時期, 基本上明鄭的勢力仍及於東南沿海, 軍事力量在明鄭存續時期中還算較強盛, 且當時桂王勢力仍在西南一代活動, 對順治而言不無壓力面對兩股軍事力量, 當時順治帝對明鄭勢力是採用武力兼併以及非武力兼併兩種策略並用當招撫的策略失敗, 明鄭無法接受薙髮稱臣等談判條件時, 通常會引發雙方軍事衝突康熙一朝對臺政策大約在康熙 2 年就定了調, 自從當時的靖海將軍施琅征臺幾度巧遇風暴失利後, 主和勢力就主導了接下來一系列的對臺政策, 除非是鄭經主動攻擊或是在三藩之亂中與其他勢力聯盟, 否則康熙 16 年之前對臺一貫政策都是非武力兼併, 也就是招撫, 要求明鄭軍民薙髮稱臣這樣的談判底線對明鄭來說, 無疑是非常強勢, 絲毫沒有妥協迂迴空間, 自從鄭成功時代乃至於鄭經前期, 每次回應清來使招撫的答案都非常一致, 希望能夠保留臺灣方面在軍事政治乃至於社會文化等的自主權, 並強調若能得到這個保證, 就以類似朝鮮的個案奉清朝為上國並按時納貢, 除了融入以清朝為中心的朝貢體系之外, 還願意為清朝世守邊疆, 成為東南沿海的屏障顯然康熙 16 年之前的清朝對明鄭的藩屬國的意願是不予認可的, 而且對於明鄭的挑戰薙髮稱臣等底限是極度無法忍受的康熙 15 年三藩之亂中的兩藩紛紛降清, 康親王奉旨率軍入閩平亂, 同時, 鄭經在東南沿海勢力逐漸敗退廈門, 對於清朝而言, 可以說是控制住了大部分局面在這種清朝勢力相對於明鄭顯然處於絕對優勢地位時, 康熙卻在對臺戰略上作出重大讓步 : 允許鄭經提出的朝鮮例, 即羈縻從表 2 中不難發現, 在這段時間 ( 康熙 16 年之後 ) 中, 自從大致底定三藩之亂後, 康熙朝在軍事力量上是逐漸強盛, 相對的, 臺灣方面自從三藩之亂後, 逐漸走下坡, 而且無力也無意再與清朝對抗兩者的勢力嚴格說起來是呈現絕對優勢 vs. 絕對劣勢的局面, 且處於絕對劣勢的一方已經失去了對抗的意志從中國歷代面對與處理軍事對抗的問題來看, 一個以正統王朝自居的政權在面對軍事對抗時, 通常, 是採取武力相抗衡, 唯有一種情況王朝的統治者會選擇以和平的方式面對軍事對抗者, 那就是當自己處於絕對優勢而對手處於絕 87

89 展望與探索第 5 卷第 11 期對劣勢的情況 63 個人認為, 也許可以說明康熙帝為什麼在自己處於絕對優勢的情況下, 卻放棄原有的談判底線, 選擇一個先前絕不妥協的原則當康熙提出願意把明鄭臺灣是為等同朝鮮諸國一樣的藩屬國時, 一方面是滿足了明鄭數十年來的願望, 另一方面是體現了傳統中國正統政權在處理對抗勢力的既有心態, 同時, 康熙期待臺灣方面會欣然同意然而, 事實並非如此不論是鄭經或是鄭克塽, 似乎也不願意接受這個原先他們所提出來的談判內容, 他們不願意被兼併, 也不願意作為滿清的藩屬國康熙 16 年之後的臺灣對康熙所做出的策略變革似乎並不領情, 不論是再提出其他要求或是完全無回應, 根本上是繼續拒絕了以清朝作為宗主國的新底限自康熙提出允諾臺灣比照朝鮮例之後, 就等同於康熙決意將臺灣視為一個藩屬國, 也就是把臺灣納入中國的朝貢體系當中傳統中國, 一個居於正統地位的王朝, 如何看待一個藩屬國拒絕成為一個藩屬國? 可能有兩種情況一種是該國原先就不是藩屬國, 而現在也無意成為藩屬國, 此時, 該王朝的統治者不會強迫一個原本不在朝貢體系內的國家加入此一體系另一種情況是原本該國是朝貢體系的參與國, 但是現在想脫離這個朝貢體系, 此時, 中原王朝會視該國與自己的關係緊密程度, 決定對該國的策略, 或是選擇放手, 或是舉兵伐之康熙朝與臺灣的情況應屬後者臺灣自行提出其願意成為藩屬國, 清朝也願意將臺灣納入朝貢體系, 且從地緣關係與臺民組成結構來看, 清朝與明鄭雙方關係堪稱密切因此, 當康熙認定臺灣意欲從這個體系中脫離, 舉兵伐之, 也是預料中的戰略選擇肆結論前年 (2005 年 ) 中共十屆全國人大第三次會議, 由人大常委會副委員長王兆國, 出面說明反分裂法草案, 並在隨後的大會中通過在反分裂法的條文中, 不意外地重申了不久前 (2002 年 ) 提出的一個中國新三段論 ( 世 63 黃樸民, 大一統中國歷代統一戰略研究 ( 北京 : 軍事科學出版社,2004 年 1 月 ), 頁 35 88

90 歷史的兩岸關係 : 清朝與明鄭談判研析專題研究界上只有一個中國, 大陸和臺灣同屬一個中國, 中國的主權和領土完整不容分割 ), 並且提及現今臺灣問題是中國內戰所遺留的問題, 應該透過兩岸的平等協商與談判實現和平統一在反分裂法草案的文字中, 中國大陸官方似乎想以平等的方式待我, 並有誠意解決兩岸敵對問題, 然事實真是如此? 從幾個經驗事例即可證明, 事實並不如預期! 近年來臺灣開放大陸媒體工作者駐臺採訪新聞, 這些駐臺的記者雖然可以選取報導素材, 但是他們被中共官方規定影像上不得出現中華民國國旗等象徵中華民國的事物, 且在報導文字中, 統一將總統稱為臺灣領導人總統府稱為臺灣領導人辦事處, 此即表示, 大陸官方對於海峽兩岸分治多年的情勢並不予以承認, 更不用談承認中華民國存在多年的事實了另一個例子就是筆者的一位友人, 赴上海復旦大學攻讀博士學位, 並打算博士論文以臺灣憲改為主軸, 但遭拒絕, 原因就是臺灣 ( 中華民國 ) 根本就不是一個國家, 怎麼可能有憲法? 正如不久前, 中共外長李肇星, 在媒體前公開宣稱的 : 臺灣是一個地區, 怎麼可能有憲法? 由此可知, 反分裂法中, 所謂的平等協商, 無疑不過是空話一句, 中共根本不承認海峽兩岸的地位是平等的 ( 僅從上述三例, 以及國家主席胡錦濤 V.S 臺灣領導人陳水扁的頭銜就可以發現, 一個是國家, 另一個是地區, 地位焉能平等?) 1940 年代以降, 由於國共內戰除了造成生靈塗炭的憾事之外, 還留下領土分裂的困境分裂初期, 雙方互相否認對方的存在, 分指對方為共匪及蔣幫, 認為自己才具有真正主權且承續中國正當的法統地位直到臺灣方面宣布動員戡亂時期結束, 中華民國才正式承認, 對岸的政權名為中華人民共和國, 且接受兩岸分治的事實然而中華人民共和國不論是政府或是輿論界都強力否定忽視甚至是打壓中華民國存在的既存事實, 但是, 不論中共當局如何, 都無法改變這五十餘年來兩岸人民的確在政治經濟社會體制大不相同的現況面對這樣分裂的困境, 和平統一臺灣的道路, 是鄧小平時就定下的基本國策, 然而, 和平協商和平統一這樣的目標有可能在地位不平等的雙方中展開嗎? 也許可以從歷史經驗提供一些參考基點 89

91 展望與探索第 5 卷第 11 期清康熙 8 年 (1669)9 月, 康熙帝諭大臣明珠與鄭經談判, 敕書上說 : 至於比朝鮮不剃髮, 願進貢投誠之說, 不便允從朝鮮係所有之外國, 鄭經乃中國之人果遵制剃髮歸順, 高爵厚祿, 朕不惜封賞大致而言, 在整個清朝與明鄭的談判過程 ( 總共十數次 ) 中, 清朝都是將明鄭勢力看作是內亂團體, 清廷普遍認為鄭氏勢力雖興兵作亂, 但不算外患, 甚至順治帝更曾數次提出, 要鄭成功歸順之後, 替清朝鎮守海疆杜絕匪患 ( 首次提出是在順治 9 年 ( 永曆 6 年,1652), 當時鄭成功收復海澄長泰圍漳州, 後敗退海澄順治帝命總督劉清泰, 以授與相當官爵負責管理洋務稅收及協防海上為條件, 招降鄭成功, 鄭成功不理 ), 並且計畫收回明鄭疆域之後設置行政區及派任官吏 ( 順治皇帝敕書 : 封爾為海澄公, 給靖海將軍敕印正額錢糧仍行解部, 其管民文官俱聽部選海上諸寇, 爾其相機防剿收取洋船課稅, 仍交布政使司解京 ) 這樣一個不平等的地位自然受到明鄭的極力反彈, 甚至雙方使者也在談判過程中對於禮節問題相峙不下, 每次談判都不歡而散, 且隨後立刻兵戎相見經由清朝與明鄭之間互動的歷史經驗, 告訴我們, 分治的雙方一旦不互相承認對方主權實存的事實 ; 堅持視對方疆土為理所當然的行政區 ; 把對方領袖看成是叛將 ; 把議和單純視為歸降的時候, 除了會使談判對話平台虛幻化之外, 更有可能在談判破裂之後引發激烈衝突因此, 個人認為, 中國大陸政府若想要臺灣當局, 能夠心平氣和坐下來就兩岸議題協商, 就應該要首先承認自從 1949 年之後的事實, 也就是自從 1949 年之後, 中國大陸屬於中華人民共和國所統治, 臺灣則是中華民國所轄, 雙方因為歷史遺憾而對峙多年, 各自擁有主權憲法人民土地等一切正常國家所有之物如此一來, 臺灣與中國大陸方能站在真正平等的起跑點, 為臺海兩岸和平協商搭建談判對話的平台, 共同為雙方的前景作有正面貢獻的規劃, 即便是將來雙方均同意成立一個嶄新的國家, 也可因為雙方已然處於地位平等的狀態, 當然可以抹去誰併吞誰的陰影, 真正站在同樣的角度去沈思雙方未來的新走向 90

92 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制中共禁毒宣傳與預防教育工作概述 Anti-Drug Propaganda and Preventive Education in the P.R.C 郭崇武 (Kuo, Chung-Wu) 本刊編輯委員摘要中共自 2003 年起, 將禁毒宣傳與預防教育工作視為禁毒的治本之策, 先後制定中小學毒品預防專題教育大綱國家禁毒委員會年禁毒工作規劃全民禁毒教育實施意見等法規, 據以開展面向全民的宣傳與預防教育活動推動 4 年半來, 雖有重宣傳輕教育教育方式和手段簡單陳舊宣傳工作時斷時續及流於形式對新型毒品的宣傳教育遠遠不足等問題, 但自認已增強全民禁毒意識, 減慢新吸毒者滋生速度, 最重要的是基本實現中小學學生不吸毒校園無毒品目標關鍵詞 : 中共禁毒宣傳與預防教育工作中共國家禁毒委員會禁毒人民戰爭全民禁毒教育實施意見壹前言中共國務院新聞辦公室於 2000 年 6 月公布中國的禁毒白皮書, 認為禁毒的關鍵在於喚起民眾, 要在國民中開展毒品預防教育和禁毒宣傳 ( 我方稱反毒宣導 ) 工作, 從中央到地方都要把此工作當作是禁毒的治本之策, 使全民都能提高禁毒意識, 自覺遠離毒品犯罪, 保護身心健康但遲至 2003 年, 禁毒宣傳與預防教育工作並未擺在重要位置, 且因相關工作並未具體化和制度化, 91

93 展望與探索第 5 卷第 11 期僅著重緝毒與戒毒工作, 其效果並不佳, 一些地區吸毒者開始向中小學生蔓延, 禁毒形勢依然嚴重 1 貳中共開展禁毒宣傳與預防教育工作的法規按照中共國家禁毒委員會 ( 以下簡稱為國家禁毒委 ) 公布的 2007 年中國禁毒報告, 禁毒宣傳與預防教育工作的運作是按照國家禁毒委員會成員單位開展禁毒人民戰爭的工作任務的分工, 動員成員單位履行各自職責來運作各地各部門要落實中小學毒品預防專題教育大綱國家禁毒委員會年禁毒工作規劃 ( 以下簡稱為禁毒工作規劃 ) 和全民禁毒教育實施意見等法規, 開展面向全民青少年和高危人群為重點的禁毒宣傳教育活動一中小學毒品預防專題教育大綱中共禁毒宣傳與預防教育工作是由青少年禁毒預防教育作為起步,2002 年底, 國家禁毒委中共中央社會治安綜合治理委員會辦公室教育部共青團中央合發關於進一步加強中小學生毒品預防教育工作的通知, 要求從 2003 年開始, 在小學五年級至高中二年級開展毒品預防專題教育 ; 尤其是初中二年級學生處於人生觀價值觀形成的關鍵階段, 將以其為重點, 開設禁毒教育專門課程, 但未明定目標與作法年 2 月, 中共教育部頒布中小學生毒品預防專題教育大綱, 具體要求在中小學開設禁毒專題教育課程, 總目標是在毒品預防教育基礎上, 培養學生毒品預防意識和社會責任感, 掌握一些自我保護方法, 做珍愛生命拒絕毒品的人分目標有 : 小學 : 了解毒品危害知識, 遠離毒品危害, 上課 4 時初中 : 了解有關禁毒法律知識, 拒絕毒品誘惑, 上課 6 時高中 : 學會自我保護, 培養禁毒意識和社會責任感, 發現可疑情況能及時報告, 上課 4 時除對在校青少年實施禁毒預防教育工作, 還對校外青少年由其同儕走進社 1 2 把重點地區毒品整治工作引向深入, 人民公安報 ( 北京 ),2002 年 9 月 4 日, 第 6 版張潘仕, 中國禁毒任重道遠, 中國社會科學院網頁,2003 年 6 月 30 日 92

94 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制區進行禁毒宣傳工作, 共青團中央中央綜治委預防青少年違法犯罪工作領導小組辦公室國家禁毒委辦公室 ( 以下簡稱為國家禁毒辦 ) 自 2004 年推行社區青少年遠離毒品行動 3 二禁毒工作規劃與開展禁毒人民戰爭由於中小學生毒品預防專題教育大綱重點在高中以下學生的預防教育, 並未包括對全民的宣傳教育, 中共中央國務院乃於 2004 年 5 月底下發禁毒工作規劃, 就推動禁毒教育工作作出規定, 明訂 5 年全國禁毒工作的指導思想目標和任務, 確定包括預防為本的禁毒工作方針, 提出打擊毒品犯罪與減少吸毒危害相結合的工作思維, 確定遏制毒品來源遏制毒品危害遏制新吸毒者滋生等三個遏制, 使毒品的嚴重危害禁毒方針政策和有毒必肅販毒必懲吸毒必戒種毒必究的要求都入人心 4 禁毒工作規劃強調, 開展禁毒宣傳教育, 發動組織人民自覺抵制毒品參與禁毒鬥爭, 使禁毒宣傳教育深入社區家庭, 逐步消滅盲區和死角提高全民識毒防毒拒毒意識, 對最終解決毒品問題具有決定性意義年 4 月, 國家禁毒委根據禁毒工作規劃, 開展為期 3 年的禁毒人民戰爭以實現三個遏制為總目標, 要加大禁毒預防教育工作禁吸工作禁毒執法力度任務是開展禁毒預防禁吸戒毒堵源截流禁毒嚴打禁毒管理等五大戰役, 其中第一要項就是做好禁毒預防戰役, 方式是開展系列形式多樣內容豐富注重實效的禁毒宣傳教育活動, 增強人民識毒防毒和拒毒能力, 提高參與禁毒鬥爭熱情 6 三全民禁毒教育實施意見 2004 年 5 月, 中共中央宣傳部公安部教育部民政部司法部文 3 鄭發, 社區青少年開展遠離毒品行動, 法制日報 ( 北京 ),2004 年 7 月 26 日, 第 8 版 4 宗邊文, 2004 年禁毒工作主要大事, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 4 月 11 日, 第 1 版 5 翟惠敏, 目標 : 禁毒法制體系基本形成 - 解讀國家禁毒委員會年禁毒工作規劃, 法制日報 ( 北京 ),2004 年 7 月 15 日, 第 2 版 6 周永康在部署開展禁毒人民戰爭電視電話會議上強調廣泛深入開展禁毒人民戰爭奪取禁毒鬥爭新勝利, 法制日報 ( 北京 ),2005 年 4 月 15 日, 第 1 版翟惠敏, 國家禁毒委員會部署打好破案攻堅仗外流販毒殲滅仗禁種鏟毒仗娛樂場所禁毒仗四個方向切斷毒品渠道三個層次遏制吸毒滋生, 法制日報 ( 北京 ),2005 年 4 月 15 日, 第 2 版徐來, 今年禁毒人民戰爭要打五大戰役, 法制日報 ( 北京 ),2005 年 5 月 27 日, 第 1 版翟惠敏, 走出具有中國特色的禁毒之路訪國家禁毒委員會副主任公安部副部長張新楓, 法制日報 ( 北京 ),2005 年 6 月 26 日, 第 1 版 93

95 展望與探索第 5 卷第 11 期化部國家廣播電影電視總局中華全國總工會共青團中央中華全國婦聯女聯合會與國家禁毒辦等 11 個黨政機關團體制定全民禁毒教育實施意見, 要點為 : 確定全民禁毒教育實施的指導思想對象和任務 1. 指導思想在各級黨委政府領導下, 動員社會力量, 遵循面向全民突出重點常抓不懈注重實效方針, 以提高全民禁毒意識和自覺抵制毒品的能力為核心, 增強禁毒教育的科學性廣泛性針對性和實效性, 形成全民抵制毒品參與禁毒的風氣, 最大限度減少毒品需求和危害 2. 對象包括五類 : 青少年高危人群吸毒者毒品問題嚴重地區的居民和流動人口公職人員 3. 任務是使公民 : 一能識了解毒品種類和特徵, 認清吸毒後果和危害, 提高對毒品認知能力 ; 二能了解毒品氾濫原因, 增強對毒品警惕性, 掌握禁毒知識和預防毒品侵害的方法, 養成和保持積極健康生活方式, 提高對毒品的抵禦能力 ; 三能認清毒品氾濫惡果, 提高思想道德素質, 增強禁絕毒品人人有責的責任感 ; 四能了解禁毒立場方針政策和法規, 不吸毒不販毒不種毒不製毒, 積極對抗涉毒犯罪行為 ; 五能了解禁毒業績, 發揚禁毒傳統, 樹立必勝信心目標是至 2008 年底, 城市禁毒教育面達到 90%, 農村達到 70%; 其中, 各級各類學校, 監獄勞動教養所強制戒毒所和自願戒毒醫療機構 100%, 流動人口等高危人群 80% 建立全民禁毒教育工作體系 1. 建立分級負責各司其職齊抓共管的領導體系國家禁毒委和各省級禁毒領導機構內均設立全民禁毒教育協調指導組各地級禁毒領導機構內設立全民禁毒教育指導中心, 負責落實上級禁毒領導機構的規劃和部署, 安排和實施本地的禁毒教育工作以上的組和中心由禁毒領導機構的相關成員單位組成省級以上禁毒領導機構建立禁毒教育專家組, 研究全民禁毒教育工作面臨的重大問題與評估, 制定教育指導原則和規範, 提出建議, 對教育教材培訓方案和宣傳材料的編制進行指導和審核 2. 建立全民禁毒教育工作隊伍 94

96 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制在各地市州盟禁毒領導機構禁毒教育指導中心指導下, 以各禁毒成員單位中從事宣傳教育工作的專職人員為主組成專門隊伍在街道鄉鎮學校社區醫療機構和特殊場所 ( 監獄勞教所看守所拘留所收容教育所戒毒所等 ) 內設立禁毒教育輔導員形成一支由社會工作者傳媒工作者醫藥衛生和心理諮詢工作者禁毒志願者等組成的義務性禁毒教育隊伍開展針對性強形式多樣具有成效的教育活動 1. 青少年是最容易受到毒品侵害的高危人群, 各級教育行政禁毒社會治安綜合治理部門和共青團要發揮學校禁毒教育作用, 以中小學為主開展毒品預防專題教育學校根據學生特點分階段開設禁毒課程, 做到計畫教學材料課時師資四到位要在思想政治生理衛生生物歷史等相關課程進行禁毒教育, 從小樹立珍愛生命, 拒絕毒品意識, 實現學生不吸毒, 校園無毒品的目標 2. 各級共青團利用青少年法律學校青年中心進城務工青年培訓學校 ( 站點 ) 青少年維權服務站青少年活動中心, 加強對社區閒散青少年和進城務工青年的禁毒宣傳教育 3. 各級婦聯開展面向家庭的禁毒教育, 構築學校家庭社區一體的禁毒教育模式要把存在毒品問題的社區和單親家庭流動人口家庭涉毒家庭作為工作重點其中家長和教師和青少年接觸最多, 關係最密切, 影響最直接, 應傳授毒品知識, 毒品危害預防吸毒方法 ; 家長們還要以身作則 4. 各級工會推動面向企業單位和職工的禁毒宣傳教育, 使青年職工臨時工和農民工增強禁毒意識各級個體勞動者協會私營企業協會要在基層和會員中開展教育活動配合加強對文化娛樂服務業等重點行業會員的禁毒教育和培訓 5. 各級宣傳公安司法衛生民政工商行政管理等部門和工青婦等群眾組織, 開展面向城鄉的禁毒巡迴宣傳活動, 組成禁毒宣傳小分隊, 深入流動人口集中的社區和場所, 開展針對高危人群 ( 以失業者無業者個體戶外出打工者和流浪者居多 ) 的禁毒預防宣傳教育鐵路交通民航等部門在該管交通集散場所和公共交通工具上開展禁毒教育利用廣告欄宣傳欄 95

97 展望與探索第 5 卷第 11 期 ( 牌 ) 及廣播閉路電視等開展禁毒宣傳, 擺放或張貼禁毒教育宣傳資料標誌和警語 6. 公安司法行政醫藥衛生民政部門在監獄勞教所戒毒所拘留所和自願戒毒醫療機構等特殊場所開展禁毒吸毒防治預防教育尤其是醫務人員, 其專業工作和言行直接影響人們對藥物毒品的認識和使用, 吸毒者也主要是由他們來處理, 由其宣傳禁毒知識, 效果勝過其他 7. 人民法院檢察院和公安司法部門開展預防販運種植和製造毒品犯罪活動的法制教育公安機關要會同商務食品藥品監督管理部門以易製毒化學品生產經營運輸和使用單位為重點, 向管理人員和職工宣傳年聯合國大會通過同意將每年 6 月 26 日定為國際禁毒日, 國家禁毒委自 1992 年起, 結合當年全國禁毒工作重點, 參照聯合國定的主題, 每年初公布禁毒宣傳主題和宣傳口號加強組織領導, 落實全民禁毒教育的保障措施 1. 各級黨委政府和禁毒領導機構要加強領導 2. 在國家禁毒委禁毒教育協調指導組和專家諮詢組規劃編寫適應不同需要的禁毒教育材料各地禁毒領導機構可根據地方特點和需要, 編輯製作禁毒書籍掛圖招貼畫折頁影視片公益廣告等宣傳品支持反映禁毒鬥爭歷程和英雄楷模事蹟的作品的創作和出版發行 3. 加快建立省級大型禁毒教育基地, 利用公眾性場所建立市縣級小型禁毒教育園地, 並結合形成禁毒教育基地 ( 園地 ) 網路要利用青少年法制和愛國主義教育基地, 青少年宮兒童活動中心等場所及青少年遠離毒品網 ; 學校要利用櫥窗黑板報廣播閉路電視校園網等開展禁毒教育 4. 傳媒要全年使人民能接受禁毒知識教育中央和地方主要廣播電視報紙互聯網站等要開展禁毒宣傳, 定期播放或刊登禁毒公益廣告加強禁毒題材影視片圖書和音像製品的管理和創作生產, 開發和推廣適合青少年的禁毒遊戲軟體禁毒部門要加強與媒體配合和協作, 各級政府和宣傳主管部門要加強對媒體禁毒宣傳工作的指導和督察國家禁毒委和各省級禁毒領導機構要建立發言人制度, 定期發布新聞 ; 出版禁毒年度報告, 增加透明度 ; 建立禁毒教育網站和熱線, 擴大覆蓋面 96

98 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制參中共推動禁毒宣傳與預防教育工作的重點作法中共推動全民參與和開展禁毒宣傳與預防教育工作, 在中小學毒品預防專題教育大綱國家禁毒委員會年禁毒工作規劃全民禁毒教育實施意見等法規中雖詳列出作法與進程, 但為求時效, 採取以下五項重點作法 : 一是由黨政機關團體為主向社會延伸開展全民禁毒 ; 二是最大限度擴大禁毒宣傳或預防教育社會覆蓋面 ; 三是抓緊在校青少年的禁毒預防教育 ; 四是做好針對高危人群新型毒品問題的禁毒宣傳教育 ; 五是短期宣傳要與預防教育結合以形成長效機制 7 一由黨政機關團體為主向社會延伸開展全民禁毒全民禁毒教育實施意見表示, 禁毒要形成黨政統一領導, 禁毒部門協調, 社會支持, 人民參與的禁毒宣傳格局, 建立全民禁毒教育工作體系其中最主要建立黨政機關為主的領導體系與工作隊伍, 把各項任務措施和責任分解落實到基層, 使禁毒工作由部門行為轉變為黨委政府領導下的社會行為各級禁毒辦是安排開展禁毒預防宣傳教育的專門力量, 負責策劃操作, 指導各級宣傳教育文化廣播影視新聞出版公安司法等黨政相關部門和工會共青團婦聯等群眾組織開展禁毒工作 8 由於中共相信禁絕毒品的希望存在於每個公民的道德和良知中, 一定要重聚全民力量掃除毒品危害 9 因此在黨政機關團體力量發揮後, 再向社會延伸, 以動員人民為立足點, 挖掘和整合社會資源, 引導鼓勵人民和社會參與, 形成一支義務性禁毒教育隊伍如國家禁毒委辦會同中共中央宣傳部共青團中央共同編印禁毒志願者手冊 10 都是設法推動人民和社會全面參與禁毒宣傳與預防教育工作 7 安玲曹榕, 聚全民之力遏制毒患全國人大代表曹明強林強楊梅喜談禁毒人民戰爭, 人民公安報 ( 北京 ),2006 年 3 月 14 日, 第 4 版吉林省全面深化禁毒人民戰爭, 人民公安報 ( 北京 ), 2007 年 8 月 9 日, 第 6 版 8 金傳寶, 禁毒宣傳預防教育的三個統一, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 9 月 23 日, 第 6 版 9 緊緊依靠人民力量打好禁毒人民戰爭, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 6 月 24 日, 第 7 版 10 國家禁毒委員會 2007 年中國禁毒報告, 中國網,2007 年 6 月 4 日 97

99 展望與探索第 5 卷第 11 期二最大限度擴大社會覆蓋面無論是禁毒宣傳或預防教育, 想要取得實效的關鍵在於用盡各種形式開展禁毒宣傳教育活動, 數年來, 國家禁毒辦會同有關部門團體編寫出版禁毒讀本手冊及掛圖 : 全民禁毒教育讀本社區禁毒知識讀本學生禁毒知識讀本領導幹部禁毒知識讀本藥物濫用防治知識讀本防範新型毒品手冊禁毒志願者手冊防範新型毒品宣傳掛圖等, 均需進入六個基層 : 學校社區家庭農村單位場所 11 掌控新聞宣傳是中共一貫的手段, 由國家禁毒辦公安部宣傳局和中共中央宣傳部宣傳教育局為主, 發動中央和地方各種傳媒進行中全方位高頻率的宣傳報導, 形成電視上有圖像廣播裡有聲音報紙上有文章的局面 12 作法有 : 在中央電視台製播禁毒警示教育電視連續劇 ; 焦點訪談新聞調查等欄目製作禁毒專題節目 ; 新聞聯播朝聞天下新聞 30 分經常播放禁毒消息 ; 法治線上新聞會客廳等欄目報導禁毒工作製播禁毒警示教育電影片死亡之吻 (2004 年 ) 黑白記憶 (2005 年 ) 緝毒警 (2007 年 ) 13 出版禁毒童話小說歌曲 ; 會同人民日報徵集展出禁毒主題漫畫製作禁毒公益廣告在電視臺電臺滾動播出甚至於網路都開展禁毒宣傳 14 各地區各有關部門要在 6 月 3 日林則徐虎門銷煙紀念日至 6 月 26 日國際禁毒日期間 (6 月可稱禁毒宣傳月 ), 利用前述的資料, 安排開展集中宣傳教育活動, 掀起年度高潮三抓緊在校青少年的禁毒預防教育工作中共分析青少年吸毒主因是識毒防毒拒毒意識薄弱, 抵禦毒品能力不強很多青少年僅被動接受家庭學校社會管束, 對道德和行為規範缺乏自約能力, 造成心靈空虛, 沒有道德人生和價值觀, 轉而尋求毒品刺激, 因此國家禁毒委員會 2007 年中國禁毒報告, 中國網,2007 年 6 月 4 日阮仕喜, 為了一方淨土 - 陝西省禁毒工作綜述, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 6 月 25 日, 第 7 版 13 張耀宇, 禁毒宣傳教育電影緝毒警舉行首映式, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 6 月 22 日, 第 1 版吳兢, 禁毒警示教育電影黑白記憶首映式舉行, 人民網 ( 北京 ),2005 年 4 月 22 日 14 同註 10

100 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制要為其健康成長樹立正確的價值導向 15 大陸約有 2 億多中小學生, 因此中共把預防彼等吸毒作為禁毒工作的基礎, 立足於教育和保護, 教育珍愛生命, 拒絕毒品, 是從源頭上減少吸毒人員滋生的重要手段 16 而且要與深化德育教育 ; 學科教育 ; 課外活動 ; 校園宣傳教育設施和活動 ; 警 ( 方與學 ) 校共育社區和家庭教育等五種教育相結合, 才能打牢基礎 17 四做好針對高危人群新型毒品問題的禁毒宣傳教育禁毒教育取得實效的關鍵之一在於以高危人群 - 吸毒者戒毒者社會無業者農村進城務工者娛樂服務 ( 因其為吸毒高發 ) 場所從業人員等為重點, 組成宣傳隊宣講團, 運用吸毒危害事例, 加強對高危人群的禁毒宣傳和法制教育, 更重要的是要推動禁毒宣傳教育均需進入前述的六個基層此外, 大陸毒品消費市場結構改變, 濫用傳統毒品人數趨於穩定, 而在歌舞娛樂場所濫用安非他命搖頭丸 K 他命等新型毒品問題蔓延, 群體由無業青年逐漸向公司職員演員大學生和公務員等其他社會階層擴散, 因此各地一要關注毒品流行趨勢, 在社會掀起學習新型毒品知識抵制其危害的宣傳教育新高潮 ; 二要把推動青少年的專題教育當作長期任務 ; 三要對學校禁毒輔導員歌舞娛樂場所業主員工及社區幹部開展培訓 18 五短期宣傳要與預防教育結合以形成長效機制由於在某一個時期進行集中的禁毒宣傳活動, 只能發揮短暫轟動效應, 因此必須結合集中性宣傳與預防性教育, 逐步形成經常化措施而在禁毒宣傳教育方法上, 既要保留傳統形式, 又要不斷創新 : 一要注重針對性, 除結合本地實際狀況, 還要結合受眾的不同年齡層次和文化背景等, 分別實施 ; 二要注 15 朱寧, 青少年毒品犯罪的原因及對策, 書頁 16 張濤, 指導今後五年禁毒工作的綱領性文件國家禁毒委員會負責人就五年禁毒規劃答記者問, 人民日報 ( 北京 ),2004 年 7 月 16 日, 第 14 版安玲, 形成全民禁毒厚氛圍年禁毒人民戰爭綜述 ( 下 ), 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 6 月 27 日, 第 1 版遏制遏制, 遏制! 2005 年禁毒人民戰爭措施和目標解讀, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 4 月 21 日, 第 6 版張勁, 我國基本實現學生不吸毒校園無毒品中小學禁毒教育每學年不得少於兩課時, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 1 月 1 日, 第 6 版 17 鍾山, 五個結合打牢青少年毒品預防教育基礎, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 8 月 17 日, 第 6 版 18 秦總根祝衛莉, 試論製販新型毒品犯罪的特點原因及對策, 頁 327 翟惠敏徐偉, 吸食新型毒品人群擴大演員大學生成為新消費群體, 法制日報 ( 北京 ),2005 年 9 月 1 日, 第 2 版 99

101 展望與探索第 5 卷第 11 期重科學性除繼續開展電視報紙電臺等新聞媒體輿論宣傳, 還可利用電信網路等傳播快時代感強傳遞方法新特點, 開闢新宣傳教育陣地, 探求多種形式的宣傳教育方法 ; 三要注重互動性要以受眾喜聞樂見為要求, 激發群眾參與的積極性, 強調活動的互動性, 寓教於樂, 力戒我說你聽式的枯燥說教, 目的都希望能由短期宣傳逐步形成預防教育長效機制 19 肆中共禁毒宣傳與預防教育工作的成效與問題中共加強推動禁毒宣傳與預防教育工作已 4 年半, 其成效與問題如下 : 一成效各級禁毒部門按照國家禁毒委部署, 動員社會力量, 開展禁毒宣傳活動, 效果逐步顯現, 全民禁毒意識不斷增強 20 禁毒宣傳與預防教育工作最主要的目標在減慢新吸毒者滋生速度,35 歲以下青少年比例從 1998 年的 85% 降至 2006 年底的 59%; 以海洛因為主體的新滋生吸毒者, 由高發期每年的 30%, 下降到 2006 年底的 5.8%, 不讓毒品傳到青少年手中, 就是對禁毒工作的最大支援 21 另在最基本的中小學禁毒預防教育工作上, 已使其識毒防毒拒毒自我保護意識和防範能力都提高, 實現學生不吸毒校園無毒品目標 22 二問題中共宣傳往往大於實際, 在禁毒實務上, 包括禁毒宣傳與預防教育工作, 一直都由禁毒部門團體承擔, 民眾很少參與, 表面轟轟烈烈, 至今仍缺乏群眾基礎, 23 主要問題有 : 重宣傳輕教育金傳寶, 禁毒宣傳預防教育的三個統一, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 9 月 23 日, 第 6 版徐京躍張澤遠, 國家禁毒委要求各地督導中小學生毒品預防教育, 新華網,2006 年 11 月 16 日 21 翟永泰陳希, 我國新吸毒者滋生速度明顯下降禁毒宣傳教育向緃深發展, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 8 月 23 日, 第 1 版張亦嶸柴黎, 深入開展禁毒人民戰爭有效遏制毒品危害訪國家禁毒委副主任公安部副部長張新楓, 法制日報 ( 北京 ),2007 年 6 月 23 日, 第 1 2 版 22 遏制遏制, 遏制! 2005 年禁毒人民戰爭措施和目標解讀, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 4 月 21 日, 第 6 版 23 戴興忠, 形成禁毒一盤棋, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 3 月 20, 第 6 版

102 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制 2004 年 7 月下旬, 國家禁毒委北京大學和中國禁毒基金會合辦 2004 禁毒論壇, 與會代表咸認, 禁毒宣傳與預防教育工作重視宣傳而輕視教育, 由於宣傳是以造勢和引導方式, 表象出吸毒嚴重後果給人們警示, 但具體教育還不夠, 因此應把教育和宣傳分開, 更加重視預防教育, 特別是針對學生 24 教育方式和手段簡單陳舊多年來, 教育方式和手段多採用講座報告現身說法圖片展覽文藝演出等方式, 已嫌簡單陳舊加上人們自主意識越來越強, 刻板生硬的方式越來越被質疑, 希望有更多的受教育方式可供選擇有識者建議, 教育的方式和手段需要創新, 要讓受教者親身參與, 內容易被感知和接受, 在效果上必好於被動地受教 25 因此教育方式一是需要創新 ; 二是易為青少年接受 ; 三是需自覺參與 ; 四是工作到位 26 宣傳工作時斷時續及流於形式部分學者專家直言,20 多年禁毒工作有些不良傾向, 其一是大部分地區禁毒宣傳工作每年只投注在 6 月一段時間 ; 此外, 若干地方黨政領導視禁毒宣傳為禁忌, 認為會影響外來投資及其政績, 因而遮掩, 致使宣傳工作時斷時續 27 其二是很多地方和部門集中於 6 月宣判案件銷毀毒品散發傳單搞簽名等禁毒宣傳方式, 雖有一些效果, 但如僅滿足於此, 就是流於形式 28 對新型毒品的宣傳教育遠遠不足 2005 年 4 月 4 日召開的國家禁毒委全體委員會議已承認對新型毒品的預防教育還不到位, 存有盲區和死角, 缺乏針對性和實效性 29 最容易接觸毒品的娛樂場從業人員和流動人口社會閒散者, 接觸不到任何宣傳, 且往往拒絕接受教育乃建議建立新型毒品危害案例資料庫, 蒐集相閞案例文字照片錄 24 邵清滢于洋, 推動建立戒毒康復長效機制禁毒論壇綜述, 人民公安報 ( 北京 ),2004 年 7 月 29 日, 第 6 版 25 禁毒, 我們還有很多對策 - 訪中國人民公安大學法律系教授一級警監崔敏, 檢察日報 ( 北京 ), 2004 年 6 月 26 日, 第 2 版 26 陳永峰, 預防教育也可以輕鬆愉快, 人民公安報 ( 北京 ),2006 年 2 月 9 日, 第 6 版 27 薛建和, 毒品預防教育須講究實效, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 9 月 14 日, 第 6 版 28 姜洪, 禁毒, 靠法律也不僅靠法律, 檢察日報 ( 北京 ),2005 年 6 月 26 日, 第 1 版 29 翟惠敏, 吸毒人數 79.1 萬禁毒形勢依然嚴, 法制日報 ( 北京 ),2005 年 4 月 5 日, 第 2 版宗邊文, 打一場禁毒人民戰爭系列報導 2 禁毒工作形勢依然嚴峻, 人民公安報 ( 北京 ),2005 年 4 月 8 日, 第 1 版 101

103 展望與探索第 5 卷第 11 期音影像等資料, 使相關宣傳教育更有針對性, 說服力與實效薛建和, 整治娛樂場所涉毒問題不容忽視, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 7 月 27 日, 第 6 版 102

104 中共禁毒宣傳與預防教育工作概述法律與法制伍結語中共推動禁毒宣傳與預防教育工作已 4 年多, 但問題仍多於成效, 因此一再要求無論是目標與作法都要達到 : 一樹立預防為本觀念二長期堅持不懈三各級禁毒部門要發揮各自優勢, 並動員社會力量 31 不過由於大陸毒品消費市場傳統毒品尚未斷絕, 而新興毒品卻不斷增加, 主要是滲入青少年及新興白領階層中, 造成危害更為深遠, 使得禁毒宣傳與預防教育工作面臨新的挑戰, 禁毒預防戰役益形艱難 31 翟永泰陳希, 我國新吸毒者滋生速度明顯下降禁毒宣傳教育向緃深發展, 人民公安報 ( 北京 ),2007 年 8 月 23 日, 第 1 版 103

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