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1 推进 世纪烟草控制的工具 世界卫生组织烟草控制基础手册!" 主译 刘光远 译者 衣志勇 杜怀东 丁 宁 王晓晔 刘英志审校 吴义祥 刘光远 人民卫生出版社

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3 世界卫生组织 世界卫生组织出版物可从!" 处获取 地址 #$%&'% # &# " 电话 () ## * #) + 传真 () ## * ),- 电子邮件. / 要获得复制或翻译世界卫生组织出版物的权利 0 无论是为了出售或非商业性分发 应向出版办公室提出申请 地址同上 传真 () ## * ),$+ 电子邮件 / 本书采用的名称和陈述的材料并不代表世界卫生组织对任何国家 领地 城市 地区 其当局的合法地位 或关于边界或分界线的规定有任何意见 地图上的虚线表示可能尚未完全达成一致的大致边界线 凡提及某些公司或某些制造商的产品并不意味着它们已经被世界卫生组织所认可或推荐 或比其他未提及的同类公司或产品更好 除差错和疏漏外 凡专利产品名称第一个字母均用大写字母 以示区别 世界卫生组织不保证本书中所含信息的完整性和正确性 对因使用这些信息造成的任何损失概不负责 本书包括有国际专家组的集体观点 这些观点并不代表世界卫生组织的立场和政策 图书在版编目 数据 世界卫生组织烟草控制基础手册 刘光远主译 / 北京 人民卫生出版社 #$$ 1 $ *,0 0 0$* --0# 1 世 1 刘 1 烟草制品 控制 世界 手册 # 中国版本图书馆 2 数据核字 #$$ 第 +#,)) 号 主 译 刘光远 世界卫生组织烟草控制基础手册 出版发行 人民卫生出版社 中继线 $ $ ,, 地 址 北京市丰台区方庄芳群园 区 号楼 邮 编 $$$, 网 址 / /3 /3 购书热线 $ $0+ +$- -)$ $0+-#+), $ 印 刷 经 销 新华书店 开 本, 4 $*# + 印张 1- 字 数 * 千字 版 次 #$$ 年 月第 版 #$$ 年 月第 版第 次印刷 标准书号 *,0 0 0$* --0# * -+ 定 价 元 版权所有 侵权必究 打击盗版举报电话 凡属印装质量问题请与本社销售部联系退换

4 致 谢 我们感谢世界卫生组织无烟倡议的地区顾问参与了本书的出版策划工作并帮助确定具有烟草控制实践经验的专家为本手册撰写有关章节 本书的主要编者和作者是 #$%&# '!" #$% & %!## ' %!!" #$% & % $ # ' ( " #! )* * +* ' 本书第一章 烟草控制的理论基础 的主要作者是 #"#!" #$% & + $#!, -) ". *,. " %/ %) $ " #"* % *! "* %, 本书第二章 将理论付诸实践 的主要作者是

5 致 谢! ## ""( " #, % ' #!! ##!##! (, " # *0 1%!)*"(. %#* ) (, (, $#!, -) #$%&# '!" #$% & + '.!! )*.$1 (, " # &,"# ) $.!!*. % ''" #.!,( #" " #!*! ' ' (, " #! 我们感谢以下人员审校和协助起草了本书 ) " * " # * -, ( * * * ## -# )*#. #! $.##/ 1 + '. % 1+. )*# $( "# " ',#% (! *, (! -,.' ) 2 $ " #"* % *! "* %, "" # "#&. " #, % ' #! &#!" #$% & % $ *! ( ("!" #$% & +! ($(..! -)! #!! -) # '!" #$% & + 0. ' " *! -*%*, *"!" #$% & + 2 #' ' #...!

6 致 谢 " ($( )# * " # -, ),!, * +"$"!3+' #. " #+ 4!,# #!" #$% & + 1 #* # + )5&! ' 0" 15. *' '! ($" 0#!" #$% & + $( % %,!" #-!/ %!' & + ##!" #$% & )*# #..! -) 我们还感谢无烟倡议的同事审校了本书草稿并提供了技术支持 '* 36 ( ' # $ &* ' * (! #3 0 "! ) ( +'' 无烟倡议的 '# 负责了编辑和整个起草组织工作 本书的编写得到了 ) "* % 的行政支持 我们感谢 公司的 (.! 和 (,, 对本书进行的专利编辑以及设计团队展现出的才华

7 前 言 我们进入了一个烟草控制的新时代 世界卫生组织 烟草控制框架公约 标志着人类在遏制烟草消费带来的死亡和健康寿命年损失方面取得了重大飞跃 世界卫生组织 烟草控制框架公约 可以战略性地减少烟草使用 从而促进全球有效应对烟草这一造成夭折和疾病的最重要危险因素 会员国正在进行世界卫生组织 烟草控制框架公约 的签署和批准工作 一旦该框架公约生效 将为各国提供一个应对烟草流行的有力手段 但是 世界卫生组织 烟草控制框架公约 仅仅是解决这一重要公共卫生问题的手段之一 尽管世界卫生组织 烟草控制框架公约 提供了控制烟草流行的行动框架 反击烟草使用的实际工作必须在国家一级进行 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的成功将取决于国家实施和执行公约相关条款的能力 因此 加强每个国家控烟能力建设对于框架公约能否取得成功至关重要 本书旨在满足各国政府和卫生部加强能力建设以便有效遏制烟草流行的实际需求 同时也提供了实用指南 本书描述了世界卫生组织各个地区的情况 并尽力选择了会员国的实际事例和经验 本书的结构和语言力求简捷明了 以便使更多读者从中受益 尽管本手册的主要读者是国家官员 省级和地方官员以及私立部门的规划人员也可以从中受益 通过提供这样的资源 世界卫生组织旨在帮助会员国加强国家自身烟草控制能力建设 从而有力地支持世界卫生组织 烟草控制框架公约 国家能力建设和框架公约两者之间的并驾齐驱和相辅相成将为我们带来最大的希望 从而有效控制烟草这一迄今为止世界上最具杀伤力同时又是完全可以预防的致病因素 世界卫生组织 烟草控制框架公约 作为一个公共卫生工具的成功将取决于各国将来贯彻实施该框架公约的努力和政治意愿 我们共同的成功就是创造人人受益的全球公共卫生共赢局面 李钟郁博士世界卫生组织总干事

8 目 录 执行摘要 引言 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 7 第二章 烟草工业 7 第三章 烟草控制干预措施 科学基础 8 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 79 第二部分 将理论付诸实践 第五章 制定国家行动计划 :7 第六章 建立一个有效的国家烟草控制规划机制 ;: 第七章 培训和教育 99 第八章 通过宣传提高公众认识和舆论支持 88 第九章 媒体合作 8 第十章 规划选定的烟草控制活动 77 第十一章 立法与行政措施 9

9 目 录 第十二章 探寻经济措施和筹资方式 :9 第十三章 反击烟草工业 99 第十四章 建立有效的伙伴关系 87 第十五章 监测 督导 评估和报告 7 第十六章 研究和信息交换 78

10 执行摘要

11 执行摘要 烟草流行是一个波及全球的挑战 要求国际和国家层面采取相应行动 认识到全球化正在加速烟草流行的蔓延以及单一国家行动在控制跨越国境公共卫生问题上的局限性 世界卫生组织会员国通过谈判批准了一个特殊的烟草控制公共卫生公约 今天 世界卫生组织 烟草控制框架公约 描绘了全球协调应对这一最重要健康危险因素的蓝图 但是 国家行动对于实现框架公约的理想至关重要 加强国家能力建设 实施有效和可持续的国家烟草控制规划是当务之急 重中之重 也是遏制烟草流行的最重要措施 编撰本书的初衷是因为我们认识到 尽管各种世界卫生组织官方正式文件要求加强国家能力 但是迄今为止还没有一本全面 系统介绍如何加强烟草控制能力建设的出版物 本书定位为一本 实用 手册 写作的角度力求实用性 注重解决工作当中的现实问题并提出了制定各种国家烟草控制规划的实用建议 概 述 本手册包括三个主要部分 概述部分介绍了 能力建设 定义的变化过程 指出了有效的烟草控制所需要的各种能力并概括了能力建设的主要特征 第一部分概要地描述了烟草流行的状况 进一步分为四个章节 这些章节将烟草作为危险因素进行了讨论 阐述了烟草造成的健康和经济损失 烟草工业的全球战略 有效烟草控制干预措施的科学证据 世界卫生组织 烟草控制框架公约 是一个针对具有重要政治 法律和社会文化特征健康问题的全球解决方案 第二部分重点讨论能够帮助各国成功控制烟草流行的基本能力 这些章节总结了发展中国家和发达国家早期在倡导抗击烟草流行过程中在各个领域所取得的成功经验 在总结这些国家经验和教训的基础上 本章提出了帮助会员国将烟草控制的理论付诸实践的意见和建议 本章伊始就指出制定国家行动计划是国家一级成功进行烟草控制的基础 它同时还涉及了国家能力建设的一些其他重要问题 包括建立一个国家烟草控制规划的有效机制 培训和教育 通过有效的传播和媒体动员提高公众认识 规划特定的烟草控制活动 烟草控制的立法手段 探讨了经济干预措施和筹资方式 关于反击烟草工业 建立有效伙伴关系 监测和评估过程 信息交换和研究等章节提供了提高烟草控制能力的真知灼见

12 执行摘要 各章小结 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 本章概括了全球烟草流行数据 无论是在发达国家还是发展中国家 烟草现在都是一个可以预防的主要死因 全球每天有 7 人死于烟草 按照现在的烟草消费状况计算 世界卫生组织预测从 年到 : 年吸烟者数量将从 亿上升到 9 亿 每年死亡人数在 年内将在目前 : 万基础上翻一番 烟草工业的疯狂促销和烟草制品容易获得和价格低廉的消极环境在引诱青少年开始吸烟方面发挥了重要作用 尼古丁的成瘾性使得绝大多数吸烟者终生难以逃脱烟草 但是 烟草使用的健康和经济损失却不仅仅局限于吸烟者本人 而是由全社会共同承担 本章分析了成年人和青少年烟草使用趋势 在可能的情况下尽量提供了不同国家的数据 它阐明了烟草消费如何影响吸烟者 不吸烟者 家庭和社区 产业和商业 政府和社会 从而使得烟草流行成为人人关注的一个焦点问题 第二章 烟草工业 本章揭示了烟草工业的本质 以及烟草工业为了保持盈利和广泛传播其致命产品所采取的全球战略 由于烟草公司和美国 ; 个州所达成的赔款总协议而公之于众的烟草工业内部文件是一个重要的信息来源 揭露了烟草工业不可告人的秘密策略和阻碍有效控烟措施的计划 列举了烟草工业在一些国家阻止烟草控制工作进展的实例 第三章 烟草控制干预措施 科学基础 烟草使用对全球健康和经济指标造成的严重负面影响使得烟草控制成为一个当务之急的公共卫生问题 本章讨论了减少烟草使用的有效干预措施的科学证据 分析了针对供方和需方的不同干预措施 讨论了这些策略对于开始吸烟和戒烟的影响以及成本效益 量化分析了烟草控制对于个人 家庭 社区和政府的益处 为了成功控制烟草使用 需要采取一系列综合政策和战略 本章最后敦促各国政府迅速采取行动 支持通过世界卫生组织 烟草控制框架公约 而进行的国际努力 建立有力的国家规划以阻止烟草流行对于当代和子孙后代造成毁灭性后果

13 执行摘要 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 传统上人们一直认为保护公众健康主要是各国政府应该关注的问题 但是 随着全球化进程的发展 很多健康问题不再局限于主权国家的地理疆域 仅靠国家政策已无法解决特定的健康问题 为了应对目前烟草流行的全球化 世界卫生组织 烟草控制框架公约 应运而生 该框架公约是世界卫生组织首次行使其 组织法 第 8 条所赋予的制定公约的权力 世界卫生组织 烟草控制框架公约 及其未来的相关议定书背后的理念就是在全球一级作为国家和地方烟草控制行动的补充和支持 而非取而代之 本章回顾了制定框架公约的历史 所选择的法律途径 框架公约生效的过程以及框架公约中包含的主要烟草控制干预措施 着重介绍了框架公约的主要特征 最后 概述了公约认可后的进程 第二部分 将理论付诸实践 第五章 制定国家行动计划 制定一个国家烟草控制行动计划 建立实施该计划的机制和加强能力建设对于成功遏制烟草流行至关重要 本章概括了制定国家计划的模式 开始应该建立一个制定国家计划的国家协调机制 分析情况并进而确定需求和资源 本章介绍了确定战略方向和起草行动计划的步骤 同时也指出了获得官方正式批准对于确保行动计划合法地位的重要性 列出了为确保行动计划能够得以持续发展和实施 国家烟草控制官员必须考虑的一些关键问题 第六章 建立一个有效的国家烟草控制规划机制 随着国家行动计划的进展 需要着手建立一个国家机制 实施国家行动计划 本章概括了建立全国烟草控制网络和机制的模型 本章分析了建立一个可靠的国家烟草控制规划所需要的人力 后勤和财政资源 建立和维持该网络在全国范围内实施烟草控制干预措施的过程 第七章 培训和教育 成功的烟草控制在很大程度上取决于在不同层次上制定和实施一系列活动的人力资源 本章概述了烟草控制涉及的不同群体的培训和教育方面的有关问题 培训是指传授开展有效烟草控制能力建设的技能 教育是了解并掌握关于 有效烟草控制和 烟草危害和戒烟方法的知识 需要评估目前的状况以确定不同群体的培训和教育需求 在准备制定国家行动计划期间进行的情况分析将为此提供关键信息 本章还介绍了适宜材料的选择和制作以及如何举办有效的培训班 最后 还提供了来自一些国家各种培训班的课程

14 执行摘要 实例 第八章 通过宣传提高公众认识和舆论支持 烟草控制的社会营销需要战略宣传 宣传发挥的重要作用不仅在于确保向公众传播准确的信息 还在于精心设计的宣传运动能够推动行为的变化 而行为的变化对于降低烟草流行至关重要 本章描述了一些关键的烟草控制社会营销和宣传运动的主要策略和方法 它介绍了澳大利亚 加拿大 泰国和美国等国家一些成功应用社会营销和宣传战略遏制烟草使用的经验 第九章 媒体合作 媒体是所有烟草控制宣传运动的主要角色 通常大众传媒是向广大受众快速传递信息和开展烟草控制宣传的最现实手段 媒体是改变公众观点的载体 同时也影响决策者 通常媒体连续报道一个问题可以引导政府的政策议程 因此 同传媒人士建立良好的工作关系至关重要 本章提供了同媒体保持良好工作关系和争取宣传报道烟草控制的实用建议 包括在资源匮乏的情况下如何开展媒体工作 指出了能够提升事件新闻价值的方法以及有说服力的新闻发言人所应具备的素质 提供了如何撰写重要的媒体宣传材料的实用技巧和实例 包括读者来信 编者按和新闻稿 本章最后提醒读者 如果加以适当的引导和鼓励 媒体可能成为烟草控制的有效推动力量 第十章 规划选定的烟草控制活动 本章概括了一个全面的 整体烟草控制行动计划通常包括的各种规划选择项目 它分析了国家烟草控制行动计划中通过以学校为基础的预防 戒烟以及通过创造无烟环境保护不吸烟者等活动的作用 指出了有效减少烟草使用的决定因素 烟草控制成功的一个关键因素是帮助社区群众增强对烟草流行的理解并以适宜的方式控制烟草的使用 本章指明了有效进行社区动员和社区烟草控制教育资源的有关问题 最后指出应该考虑针对高危人群的相应战略措施 第十一章 立法与行政措施 全面的烟草控制立法是一个成功的烟草控制规划的重要组成部分 本章在世界卫生组织以前有关烟草控制立法的出版物 3 烟草控制立法 入门指南 和 烟草控制立法 样板和指南 的基础上 为准备制定和实施烟草控制立法的国家提供实用性的建议 本章归纳了世界卫生组织推荐的作为整体烟草控制规划一个组成部分的烟草控制立法措施 介绍了说服国家决策者支持这些立法措施的必要步骤 立法的制定应该具有内在的强制执行力和足够的资源承诺 从而支持信息 实施 监测和执法规划 为此 阐述了执行和实施法律的方法和策略 强调了借鉴国际立法实践的重要性并提供了烟草控制立法的在线数据库

15 执行摘要 第十二章 探寻经济措施和筹资方式 烟草产品和消费的经济因素在制定减少烟草使用的战略当中发挥关键作用 本章描述了烟草控制主要经济问题的基本信息 它强调了价格和烟草使用之间的证据 引进或提高烟草税和价格的主要步骤 国家可以根据各自的特定社会经济和政治情况因地制宜地采纳 通过介绍澳大利亚 新西兰和泰国成功实例探讨了烟草控制的筹资方式 本章还引用了世界银行对于这一问题的有关详细论述 第十三章 反击烟草工业 烟草在所有健康危险因素当中地位独特 尽管烟草使用对健康的负面影响已经人所共知 其背后却有一个完整的工业在推广和促进烟草的使用 可以预见的是 烟草工业会极力阻止任何有效减少烟草使用的努力 本章主要介绍了反击烟草工业的策略 国家和地方烟草控制办公室的工作重点必须放在加强能力建设上 以便应对作为成功烟草控制最大对手的烟草工业 在很多情况下 烟草控制的倡导者和非政府组织在这一领域经验更加丰富 我们可以从他们那里学到更多的经验 本章强调了认识烟草工业本质的重要性并提供了烟草工业数据库的指南 从而有助于更多地了解烟草工业在某一特定国家采取的策略 它还讨论了如何监督烟草工业的策略 将争取其采取中立的态度 避免其阻止或延缓烟草控制干预措施作为遏制烟草流行国家能力建设的一个必要组成部分 第十四章 建立有效的伙伴关系 在每一个成功进行烟草控制立法的国家 非政府组织在促进变革的过程当中都发挥了重要的作用 本章主要讨论公民社团在立法领域可以做出的贡献 尤其是强调了民间社会的作用和责任以及如何建立和加强国家烟草控制运动 提出了同私立部门合作的建议 第十五章 监测 督导 评估和报告 一旦在全面分析情况的基础上发起了一个烟草控制政策或规划 评估将主要包括适宜性和充分性 实施进程 影响和有效性 以便重新定位和制定相关的政策和活动 监测和评估对于向决策者 卫生管理者 专业人士和公众记录和评价烟草控制政策的效果起到重要作用 因此 全面的监测和评估体系应该成为所有烟草控制政策和规划的一个有机和重要组成部分 本章介绍了烟草控制规划监测 督导 评估和报告的主要概念和问题 讨论了特定的指标 方法和工具 因为本章涉猎范围很广 因而向读者提供了世界卫生组织以前出版物的清单 这些出版物详细地讨论了这一问题

16 执行摘要 第十六章 研究和信息交流 世界卫生组织 烟草控制框架公约 提供了烟草控制监测 研究和信息交换指南 将研究结果转化为公众资讯对于帮助个人 社区和政府采取行动减少烟草使用至关重要 建立一个烟草控制证据的传播机制对于支持国家烟草控制规划是必要的 本章将讨论烟草控制研究所面临的各种困难并指出了克服这些困难的切实步骤 强调了将研究同改变政策相结合的重要性以及需要将研究取得的信息有效地传播给公众 探讨了建立信息交换机制的问题 并举例说明了现有的网络信息交流中心

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18 引 言 权力就是影响能力 即促使事情发生的能力 (2)! % 领导能力就是将理想转化为现实的能力 +2

19 引 言 问 题 控制烟草流行需要切实的解决方案 有两个因素促使世界卫生组织会员国制定了一个独具匠心的烟草控制公共卫生公约 认识到全球化正在加速烟草的流行 国家行动在遏制烟草这一日益成为跨越国界的公共卫生问题所具有的局限性 今天 世界卫生组织 烟草控制框架公约 包含了协调全球统一行动以解决最重要的健康危险因素的路线图 但是 要想实现框架公约所蕴含的理想 关键还取决于国家的行动 很多烟草控制文献提到了 国家能力建设 对于有效和持续地开展烟草控制的重要性 但是到底什么是 国家能力 又如何 建设 呢 国家能力建设 发 展 观 传统上 公共领域能力建设的定义包括两个要素 人力资源发展和组织架构 或 机构建设 包括机构建设在内表明了能力建设拓展到技术人力资源的范畴之外 在技术专长之外增加了管理技能的培养 创建和扩大支持体制 提高规划的效率和可持续性 目前 发展问题专家认识到国家能力建设的过程应当突破公共部门 因为至少还有两个公共机构以外的因素对国家能力建设起到内在的影响 管理方式和私立部门 其中包括商业企业和民间社会组织 也被称为非政府组织 7 联合国开发计划署将能力定义为在个人 机构和社会三个层次发挥功能 解决问题和实现目标的能力 第三个层次尤为重要 因为它包括了人类发展的核心问题 提供和增加人们最大限度全面发挥和拓展自身能力的机会 因此 国家能力建设可以被当作获得技能和有效使用这些能力实现特定社会目标的一个长期过程 应当特别重视下列问题 建立一个支持体制以及政策环境的复杂影响 政治意愿和领导作用 社会资本和全球化 这一点 没有其他任何领域比烟草控制表现得更为贴切 能力的定义 社区能力可以定义为一个社区应对特定压力的现有能力 区别于内在的能力 分析烟草对社区造成的影响时 我们不能只看到烟草使用率和方式 同时还要看到社区全面应对烟草控制的能力 资料来源 ' 5 #!! # # 5552 ''* 2%

20 引 言 烟草控制国家能力建设的需要 尽管有烟草流行严重性的压倒多数的确凿证据 但是很多国家还缺少开展最基本的国家烟草控制规划的机构 资源和政治意愿 只有少数国家政府中有专职从事烟草控制工作的人员 相当多的国家还没有国家烟草控制行动计划 很多国家还需要开发一个支持烟草控制的政策环境 而在制定了烟草控制政策和法律的国家 执法能力通常滞后于政策制定 导致这些政策措施无法发挥效力 例如 欧洲区有 : 个会员国 其中只有 9 个国家制定了国家烟草控制行动计划 7 个国家建立了国家烟草控制协调机构 : 在东地中海区 在那些提供数据资料的国家 四分之一 : 的国家缺少一个多部门的烟草控制委员会 将近一半 : 根本没有国家烟草控制规划 8 的国家认为缺乏人力和财政资源是开展和实施烟草控制活动和规划的主要障碍 ; 世界卫生组织 烟草控制框架公约 和国家能力建设的结合 世界卫生组织 烟草控制框架公约 是全球烟草控制干预措施 规划了国家一级烟草控制的路线图 必须在国家一级采取遏制烟草流行的特定行动 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的成功与否将完全取决于国家贯彻和履行其相关条款的能力 因此 有效地开展和持续进行国家烟草控制规划的能力建设是遏制烟草流行的当务之急和重中之重 而且 弄清国际层面的世界卫生组织 烟草控制框架公约 和在国家水平上开展工作的机制对于控制这一公共卫生威胁至关重要 会员国可以将世界卫生组织 烟草控制框架公约 作为国家能力建设的起点 公约要求国家设立一个烟草控制协调员和组织机构 领导国家确定并组成多部门的烟草控制协调机制 世界卫生组织 烟草控制框架公约 也概括了国家烟草控制行动计划的要素 提供了所有最新循证干预措施 指导规划和实施国家烟草控制活动 而且 世界卫生组织 烟草控制框架公约 满足了国际合作 信息交换和向国家提供技术支持等方面的需求 尤其是在发展中国家刚刚开始进行烟草控制能力建设的时候 此外 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的相关条款包含了通过监测和数据管理来监测和评估控制烟草流行的内容 最后 世界卫生组织 烟草控制框架公约 提供了一个防范和反击烟草工业危险战略的途径 超越世界卫生组织 烟草控制框架公约 国家切实可行的烟草控制途径 为了采取控制烟草的行动 国家必须进行以下方面的能力建设 7 确定目标 在烟草流行现状和目前需求的确凿数据基础上了解国家和当地的实际情况 找出脆弱人群对于完成这项任务也非常重要

21 引 言 制定战略 了解政治环境 确定重点需求和寻找满足需求的途径并且制定合理的指标以衡量进展 起草行动计划 在取得共识的战略基础上 起草具体需要采取的行动清单 预期结果和产品 可靠的机构和时间表 制定和实施适宜的政策 需要具有制定政策和实施战略的能力并掌握评估政策实施和责任的方法 制定法律和法规 需要根据世界卫生组织 烟草控制框架公约 的条款修订国家的法律法规 建立和管理伙伴关系 要呼吁主要利益相关者之间保持全面的 富有建设性的和不断的磋商和沟通 以便确保国家行动计划得到所有相关执行机构和组织的支持 为民间社会创造一个支持环境 要进行有效的沟通和动员 因为烟草控制活动的成功和可持续性需要所有公立和私立利益相关者的全面和知情参与 动员和管理资源 计算和动员实施具有成本效益和可持续发展规划所需的人力 财力和其他资源 实施行动计划 必须对实施每一部分计划的机构和人员进行精心选择和培训 明确他们各自的职责和任务并给予适当的指导 监测进展并总结实施中的经验和教训 衡量确定的目标和指标并提供反馈信息需要资源 及时调整目标和战略以便实现持久和可持续性的进展 各个国家处于应对烟草流行反应的不同阶段 本书针对的主要对象是处于进行国家烟草控制起步和初期阶段的国家 本书的主要读者是公共部门的官员和职员 当然其他烟草控制相关部门的同道们也会发现这些信息对于自身工作有所裨益 出版本书的初衷是我们认识到很多世界卫生组织文件呼吁进行国家烟草控制能力建设 但是却没有这方面的详尽出版物 由于本书定位为一本向读者传授 如何操作 的实用手册 所以本书的写作角度着意注重实用性 试图解决 现实生活 中的真实问题并提出了制定可行的国家烟草控制规划建议 根据在各自不同技术领域的经验和技术专长而选择确定了合作作者 在选择过程中 我们尽力确保了作者性别和地域代表性的平衡 因此 六个地区的发达和发展中国家都有作者参与本书的编撰工作 本书无意于确立权威性或诠释性 包括了来自各种途径的信息 反应了会员国在多样化的社会政治和文化背景中积累的各种不同经验 由于烟草控制是一个相对崭新的公共卫生领域 预计新的途径和观念将会随着时间的推移源源不断地涌现 因此 应该将这本手册视为一项不断发展和完善的工作 需要定期加以更新 反应会员国新出现的经验和做法 本书分为两个主要部分 第一部分对烟草控制进行了综述 阐述了控制烟草使用的理论基础 它首先介绍了烟草是导致疾病的一个危险因素及其带来

22 引 言 的经济和社会成本 随后概述了烟草工业为维持烟草高消费水平所采取的全球战略 分析了减少烟草使用有效干预措施的科学证据 介绍了世界卫生组织 烟草控制框架公约 是遏制烟草流行的一个有力政治和法律手段 第二部分着重讨论国家成功遏制烟草流行必须具备的基本能力 在发达国家和发展中国家早期在烟草控制各个领域的成功经验基础上 借鉴了走在烟草控制前沿国家的经验和教训 这一部分的各个章节提出了会员国如何将理论付诸于烟草控制实践的一些建议 首先阐述了制定国家行动计划是国家一级成功开展烟草控制的基础 讨论了国家能力建设的很多重要问题 包括建立有效的国家烟草控制规划协调机制 培训和教育 通过有效的宣传和媒体动员提高认识 规划特定的烟草控制活动 烟草控制立法 经济干预手段和筹资途径等 有关如何预防和抵制烟草工业的有害影响 建立有效的伙伴关系 监测和评估进展以及交流信息和研究的章节提供了加强烟草控制能力建设的真知灼见 能力建设过程的主要经验 本书作者根据人类在长期的社会发展工作实践中总结出来的国家能力建设的经验作为指南 7 能力建设是一个内在的过程 成功的能力建设从来就不是由外部压力主导的 而是自己下定决心的结果 本手册旨在帮助国家烟草控制官员创建全面的烟草控制规划 作为他们设计和指导长期烟草控制工作的切入点 国家能力建设是一个建立在现有的能力基础上 注重连续性和促进可持续性的有机过程 能力建设必须根植于当地实际 每一个国家都是独一无二的 每个国家能力建设必须符合自身特定情况 也就是说没有一个放之于四海而皆准的能力建设统一标准 各国不能期待完全照搬本书一些章节中所介绍的其他国家的经验 读者们需要自己评估这些经验和观点的适用性并且根据自身的特定需求加以调整 能力建设必须在各个级别进行并开展多部门合作 国家烟草控制能力建设涉及一系列公立 私立部门和民间社会的不同利益相关者 而且涉及到中央和地方各级诸多部门 必须同他们建立伙伴关系并进行合作 烟草控制的复杂性 需要同时开展各种不同的干预措施以及烟草工业的强大影响都要求全社会团结一致 共同应对 寻找适宜的合作伙伴并建立牢固的网络同发展烟草控制领域的技术专长同等重要 很多章节中对此都进行了描述 应对外来激励机制的能力建设 被称为 过程的力量 过去四年世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判工作直接影响着目前在国家级正在发生的很多事情 应当充分利用公约的推动力来促进国家烟草控制能力建设进程 公约中的有关条款应当成为制定国家烟草控制能力干预措施的指南 世界卫生组织 烟草控制框架公约 同样指出了技术和信息交

23 引 言 流的重要性并且建立了加强国家之间能力建设合作的工作机制 这将有助于各国在能力建设的早期学习和借鉴其他国家在应对控制烟草流行的巨大挑战中积累的集体智慧 在烟草控制能力建设过程中 开发领导和政治意愿至关重要 这本手册强调了寻找支持烟草控制的领袖人物和做好主要决策者工作的重要性 坚定正确的领导是遏制烟草流行的根本所在 是确保创造支持环境 出台积极政策的需要 能力建设是一个长期过程 需要坚定承诺和不懈努力 加强个人 机构和社会的烟草控制能力建设需要时间 一些国家多年以来在烟草控制方面开展了大量工作并投入了相当可观的资源 尽管如此 很多国家还需要加强能力建设以成功应对烟草控制的所有问题 烟草控制的复杂性 消除社会对烟草使用的认可以及烟草工业的影响力表明减少烟草的健康和经济负担不会一蹴而就 需要耐心 毅力和坚定的承诺 加强国家烟草控制能力建设的主要战略 分析国家烟草控制现状 烟草使用的影响 政治意愿和公众认知程度 概括国家烟草控制战略的国家情况 社会政治环境和全球证据 建立国家协调机制 多部门的烟草控制政策和项目规划委员会或归口负责机构 制定一个全面的国家行动计划以反应国家的重点和实际情况 制定和全面实施教育 宣传 提高公众认识和教育规划 争取得到公众的持久支持并且转变舆论导向 支持烟草控制 就烟草控制取得全国共识和政治承诺 通过国家立法建立可持续的烟草控制规划的稳定筹资机制 将国家烟草控制工作同现有的国家和地方各级卫生机构相结合以便确保可持续性 拓展国内中央和地方各级实施烟草控制的组织机构以便确保规划活动的社会效应 制定监测和反击烟草工业在国家从事活动的战略 建立烟草控制政策和实施的监测和评估体系 开展和加强国家烟草控制能力建设战略 开展和加强国家烟草控制能力建设的主要战略为上述十个成功应对烟草流行的技能和任务 随后的章节提供了如何实现加强国家能力建设战略的实用建议以及如何将能力建设同实施 世界卫生组织烟草控制框架公约 协调一致 能力建设是一个促进变革的过程 但是真正的变化只能来自国家内部 通过分享代表每个地区的国家经验以及使用大量例证 我们期望本书能够帮助和启发卫生界人

24 引 言 士以及政府其他部门的同仁共同应对减少烟草消费及其所造成的疾病和死亡的挑战 参考文献

25 第一部分奠定烟草控制的理论基础第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失第二章 烟草工业第三章 烟草控制干预措施 科学基础第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案

26 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 烟草毫无疑问是用来毒害和摧毁人类的

27 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 疾病负担 主动吸烟 烟草在当今世界很多地方是可以预防的主要死亡原因 在发达国家 烟草流行的时间早于世界其他地方 与烟草相关的心血管和肺部疾病以及癌症导致了很大比重的死亡和慢性疾病 在处于疾病流行模式转变过程当中的国家 烟草造成的慢性疾病正在迅速超越传统的死因 事实上 目前的估算表明 烟草造成的夭折人数在发展中国家和发达国家已经持平 即便在那些传染性疾病仍为主要死因的国家 烟草使用也加重了肺炎和结核病等肺部感染的致命性 烟草使用是有害而且成瘾的 所有类型的烟草制品都会带来影响整个生命周期的很多致命和致残健康问题 科学证据已经得出确切结论 吸烟者更易患不同类型的癌症 尤其是肺癌 此外 吸烟者患心脏病 中风 肺气肿和很多致命和非致命疾病的危险性远远高于非吸烟者 咀嚼烟草有发生唇 舌和口腔癌症的危险 世界上没有任何一种烟草使用方法是安全的 结核病每年造成 万死亡 年! 柳叶刀 杂志上发表的一篇文章表明吸烟造成半数印度男性结核病人死亡 烟草使用也增加了发生临床结核病例的危险 导致死亡和加速疾病传播 "# $ %&' 等 年 妇女吸烟的危险比男性更高 例如 吸烟妇女口服避孕药的副作用大大高于不吸烟者 烟草使用加重骨质疏松症 一些证据表明吸烟损害生育能力 烟草使用也与更高比例的先天性流产有关 妊娠期吸烟导致大出血等围生期并发症 这些并发症对于母亲和胎儿都非常危险 尤其是在卫生设施匮乏的贫穷国家更是如此 妊娠期吸烟导致宫内发育不良和低出生体重 母亲妊娠期吸烟造成的危害将延续到妊娠期之后 直接影响儿童的生长和发育 这些儿童受到的危害往往会因为接触父母和其他成人二手烟而进一步加重 被动吸烟 吸烟也危害不吸烟者 关于二手烟危害的第一个结论性证据来自于 %& ' 年进行的研究 这一研究分析了丈夫吸烟而自己不吸烟的日本妇女患肺癌状况 当时令人震惊的是那些从未吸过一只烟的妇女死 不吸烟者每天在吸烟者房间一个小时患肺癌的危险性比在含有石棉的建筑物中生活 年高出将近 倍 ( )*+, 年 于肺癌的危险明显高于常人 ' 等人认为被动吸烟 从丈夫处被动吸烟 增加了这些妇女患癌症的危险 后来有近 - 个研究证明了这种联系 今天 研究表明被动吸烟也会增加心脏病 中风等其他可能致死的疾病发病率 有关二手烟危害新的科学证据还在不断地积累

28 第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 表 吸烟对健康造成的危害 身体器官或系统 吸烟造成的确凿或疑似健康危害 身体器官或系统 吸烟造成的确凿或疑似健康危害 肺 肺癌 骨骼 椎间盘变性 慢性阻塞性肺部疾病 骨质疏松 加重哮喘症状 骨关节炎 增加各种呼吸道疾病的风险 背部手术成功率低 心脏 冠心病 骨折愈合迟缓 心绞痛 肌肉骨骼损伤 突发性心脏病 生殖 不育 反复发作的突发性心脏病风险加大 阳痿 心律不齐 精子活力和密度下降 主动脉瘤 流产 心肌病 绝经期提前 血管 周围血管病 胎儿 胎儿宫内发育迟缓 血栓闭塞性脉管炎 柏格尔病 早产 皮肤 早发皱纹 死婴 指甲脱色 胎儿受艾滋病病毒感染的几率增加 牛皮癣 出生缺陷 掌跖脓疱病 后代智力缺陷 癌症 肺癌 婴儿猝死综合症 食管癌 大脑 暂时性脑缺血 喉癌 中风 口腔癌 多发性硬化恶化 膀胱癌 其他 白内障 肾癌 黄斑变性 胃癌 打鼾 胰腺癌 牙周病 外阴癌 胃和十二指肠溃疡 子宫颈癌 节段性回肠炎 结直肠癌 免疫功能受损

29 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 在阿根廷 保加利亚 中国天津 古巴 印度 印度尼西亚 约旦 黎巴嫩 马里巴马科 菲律宾 波兰 乌拉圭和约旦河西岸. 以上的儿童在家中暴露于被动吸烟 年全球青少年吸烟调查 儿童尤其暴露于成年人吸烟的危险之中 未出生的婴儿可能会由于母亲暴露于他人二手烟而受到伤害 胎儿期受到的这些影响在出生后随着直接暴露于二手烟的危害会进一步加重 家庭吸烟是造成婴儿猝死综合征 /* 的危险因素之一 被动吸烟可以导致肺炎 支气管炎 咳嗽和呼吸困难 而且可以加重幼儿哮喘和中耳炎 一些研究 已经将儿童期暴露于二手烟同成年后神经行为损伤以及心血管疾病联系起来 在审查有关证据之后 世界卫生组织在 年就被动吸烟对于儿童的影响进行了磋商和研讨 得出了被动吸烟对于儿童健康产生真正和实质性威胁的结论 被动吸烟导致全球范围的死亡和灾难 烟草使用导致的死亡 今天存活在这个世界上的人们当中 0, 亿人最终会死于烟草 终生吸烟者有一半会死于烟草 有四分之一死于中年, 岁 从长期使用效果上看 当今市场上没有任何一种其他商品的危害和杀伤力可以同烟草相提并论 因烟草使用而丧命的人数远远超过艾滋病 合法药品 非法毒品 道路交通伤害 谋杀以及自杀死亡人数的总和 烟草在发展中国家造成的男性死亡已经超过工业化国家 而且妇女的死亡人数不久也将会呈现同样的局面 全球每天有 多人死于烟草 假设按照现有的烟草流行模式计算 世界卫生组织预计, 年吸烟者的数量将从 亿上升到 1 亿多 目前烟草使用每年造成的死亡大约为, 万 年内这一数字将翻一番 见表 烟草消费 开始和持续使用烟草 吸烟者和烟草使用者因为各种不同的原因而开始和持续使用烟草 儿童和年轻人可能因为好奇 冒险 逆反 父母和兄弟姊妹吸烟 同伴压力 希望减肥 显示 已经长大成人 以及认为烟草使用是正当的或 酷 等原因而开始吸烟 烟草工业的大肆促销以及容忍吸烟的环境使得烟草制品随处可及 价格便宜 对于诱惑年轻人开始尝试吸烟起到了重要作用 在一些文化中 咀嚼烟草成为社会传统的一个组成部分 儿童可能很早就开始使用烟草 表 烟草流行现状和预测 基于 年流行率基础上进行预测 年 吸烟者数量 亿 0 01 男性 0 0-

30 第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 续表 年 女性 0 0 发展中国家吸烟者数量 0 0- 每年烟草死亡数 百万 -0 ) 死于被动吸烟儿童数量 百万 1 11 经济损失 亿美元 - 发展中国家和经济转型国家吸烟者 -.. 资料来源 # )+ +& - 资料来源 2, 资料来源! ) 资料来源 344! +41 资料来源 2 资料来源!+ 资料来源 2 资料来源 2 资料来源 尽管人们开始尝试使用烟草的原因千差万别 但是持续使用烟草主要是由于成瘾性 人体和动物研究表明尼古丁是烟草制品中导致成瘾性的物质 尼古丁非常容易从肺部或口腔吸收 迅速进入血液 分散到全身并且同大脑的特定感受器发生作用 - 其中的一些反射器能够让人产生愉悦感 所谓吸烟者感受的 欣快感 当尼古丁的水平降低后 其他一些反射器开始发挥作用 产生一系列 戒断综合征 同海洛因以及可卡因成瘾的症状类似 烟草成瘾的人们需要定期和经常吸食或咀嚼烟草制品以便维持其体内尼古丁水平 从而感到欣快 避免不适 强化烟草使用的其他因素有社会和心理压力 缺乏烟草对健康危害的知识以及难以戒烟等 谈话要点 在世界很多地方 吸烟者还不知道烟草使用的危害 例如 在中国 年 1. 的吸烟者认为吸烟对他们 只有一点或没有危害 - 尼古丁成瘾性非常强 高收入国家中大约有 1. 的吸烟者想戒烟 但是尝试戒烟的人群中失败率达到. 烟草消费类型 -, 随着 世界初香烟生产的机械化 全球香烟消费大幅上升 今天 吸烟人数和人均消费的香烟数量比以往任何时候都多 目前 全世界有 01 亿男性和 0 亿女性吸烟 呈现出全球烟草流行的态势 在发达国家 成年

31 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 男性的吸烟率正在下降 但是发展中国家男性吸烟者数量的上升抵消了发达国家的这一下降趋势 除了澳大利亚 加拿大 英国和美国之外 吸烟率在发达国家妇女当中仍在上升 随着烟草工业在发展中国家的市场营销和扩张 在这些最无力应对烟草使用带来的严重公共卫生后果的国家中 越来越多的人开始吸烟 烟草公司每年生产近 1 万吨烟草 香烟占烟草制品中的份额最大 占总销售量的. 每年烟厂生产,0, 万亿香烟 足够给这个星球上的每一个人提供 只香烟 亚洲 澳大利亚和远东是最大的消费市场 01, 万亿 其次是美洲 1,- 亿 随后是东欧和前苏联 亿 最后是西欧 亿 中国生产了全球近三分之一的香烟 同时中国也是一个主要的烟草消费者 因为有将近. 的中国成年男性吸烟 占全球吸烟者的三分之一 目前 估计世界上每三只香烟中就有一只在中国消费 青 少 年 烟草使用通常开始于成年之前 全球青少年烟草调查 #5 是当今世界上最大的数据库 收集了 - 个国家和加沙 约旦河西岸地区 1, 个监测点的数据 它表明, 岁的学生当中已经有很多人正在吸烟或开始尝试烟草 这些青少年吸烟者中有将近四分之一在 岁之前就开始尝试使用烟草 烟草使用的最严重后果出现在成年后期 但是 吸烟对健康产生的立即负面后果正在影响着越来越多的青少年吸烟者 青少年吸烟者发生尼古丁成瘾速度更快 而且开始抽烟越早 发生烟草相关癌症 慢性心脏和肺部疾病的危险性越大 根据全球青少年烟草调查 中部和东部欧洲 印度一部分地区和部分西太平洋岛屿青少年吸烟率最高 目前烟草制品的使用率为 0. 到 0. 一些地区的口腔咀嚼烟草使用率很高 目前香烟吸烟率的范围从 0. 到少于. 将近,. 吸烟的学生承认在 岁以前就开始吸第一支烟 大多数吸烟者希望戒烟而且已经尝试过戒烟 但是只有很少的吸烟学生曾经参加过戒烟规划 接触烟草广告的比例很高 1,. 的学生看过烟草促销广告 在所有国家中 暴露于环境烟雾的比例都非常高 在巴尔干 北马里亚纳岛 布基纳法索一些城市 印度 印度尼西亚和马里 参加调查的 1,. 以上青少年表示在公共场所严重暴露于二手烟 只有半数学生报告说在调查前一年曾在学校受到过吸烟危险方面的教育 在. 以上参加调查的国家 女孩和男孩的吸烟人数持平

32 第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 成年男性 目前全球男性烟草使用的地域分布和使用率为 当今大多数吸烟者为男性 而且大多数生活在发展中国家 将近三分之一 即 亿吸烟者生活在中国 在柬埔寨 吉布提 印度尼西亚 巴布亚新几内亚和越南烟草使用率最高 发展中国家一半男性吸烟 而发达国家有,. 男性吸烟 这一比例近几十年有所下降 发达国家和发展中国家的流行趋势都表明男性吸烟率在缓慢下降 但是 这是几十年中非常缓慢的一个下降过程 同时数以百万计的男性死于烟草使用 受过良好教育的男性更乐于放弃使用烟草 使得烟草使用成为贫困和教育程度不高男性的习惯 如果实际的吸烟率保持不变 预计, 年全球男性吸烟者人数将从 年的 亿增加到 - 亿 成年女性 目前成年女性的烟草使用地域分布和比例为 烟草流行在女性中开始得比较晚 目前 估计发达国家有. 女性吸烟 发展中国家有. 女性吸烟 全球女性吸烟总数达到 0 亿 此外 南亚和太平洋的很多妇女咀嚼烟草 几内亚 缅甸 瑙鲁 巴布亚新几内亚 托克劳和土耳其的女性烟草使用率最高 女性吸烟率在很多发达国家在下降 尤其是在澳大利亚 加拿大 英国和美国 但是这一趋势并没有出现在所有发达国家 在很多欧洲南部 中部和东部国家女性吸烟或者还在上升 或者尚未出现下降趋势 随着社会传统价值的消逝和收入的增加 女性吸烟人数在 年将成倍增长达到 -0 亿 如上所述 未来 年初级预防方面的最大公共卫生挑战将是如何预防发展中国家少女和女性吸烟的上升 尤其是在亚洲 烟草使用造成的社会和经济损失 个人和家庭损失 烟草使用给吸烟者个人及其不吸烟家庭成员造成的损失包括 购买烟草制品所浪费的金钱 由于疾病和夭折而导致的收入减少

33 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 烟草相关疾病带来的医疗费用 其他家庭成员照顾吸烟者或带其去医院花费的时间 有时在发展中国家要用天来计算 家庭成员因为暴露于被动吸烟而造成的疾病或死亡损失 高昂的健康保险金额 其他损失 如火灾危险的增加 不健康的选择 年孟加拉 中国 加纳 摩尔多瓦 巴基斯坦和巴布亚新几内亚 种进口香烟花费了日收入的,. 以上 年中国 上海附近农民花费在烟酒上的费用高出粮食 猪肉和水果 年中国上海闵行 吸烟者将个人收入的. 和家庭收入的 1. 用于香烟 年巴拿马 一包进口香烟的费用相当于 个鸡蛋 资料来源 烟草和健康科学委员会 吸烟者清晰地感觉到吸烟的一些益处并愿意支付烟草制品的费用 但是 吸烟的开支牺牲了整个家庭的利益 在发展中国家 家庭收入很少 用于烟草的花费可以转而用于食品 住房 健康保健或其他基本生活必需品 见表 全球证据表明吸烟者可能并不完全了解吸烟对健康造成的危害 年轻吸烟者倾向于低估尼古丁的成瘾性 当很多年轻吸烟者患了烟草相关疾病之后 很多人经常后悔当初开始使用烟草 烟草造成的慢性疾病迫使吸烟者需要经常使用卫生保健系统 消耗很多资源 接受这种治疗的昂贵费用给吸烟者及其家庭成员造成沉重经济负担 吸烟者给不吸烟者带来直接的负担 因为被动吸烟给不吸烟者带来很多潜在疾病危险 当卫生保健费用部分或全部由政府或私立保险负担时 吸烟者和非吸烟者共同承担了上述机构的资金来源 吸烟者同时给社会也带来了经济负担 世界银行估计 吸烟者额外的卫生保健需求而消耗的卫生保健总费用占高收入国家国内生产总值 0. 至 0. 低收入国家这方面的信息很少 但是现有的数据表明其消耗的卫生保健总费用的比例可能同发达国家持平 烟草使用的政府 雇主和环境负担 烟草使用给政府和社会带来的经济负担可以总结如下 社会 福利和医疗保健负担 政府通常需要负担照顾吸烟引起的慢性病和疾病晚期患者 并且在其失去劳动能力或夭折时为其配偶和孩子提供救济和补助

34 第一章 烟草是一个危险因素 健康 社会和经济损失 因进口香烟而损失外汇 不生产烟草或不能满足国内需求的国家必须进口香烟 香烟进口可以导致外汇的净损失 失去本来可以用于生产食物的可耕地 由于病假 生产力降低 高事故率和高保险费用而给雇主带来的高成本 通常吸烟者的病假率更高 吸烟者在工作时间内经常休息 从而降低生产力 一些研究发现吸烟者事故率较高 在允许吸烟的建筑物中 雇主一般需要支付更高的火灾和事故保险 他们也需要为吸烟的雇员支付更高的健康和养老保险 此外 清洁和维护允许吸烟的建筑需要支出更多的费用 增加了雇主的负担 由于吸烟者粗心大意而导致的火灾和对建筑物造成的损害而带来额外的经济负担 环境负担 烤烟和卷烟所需纸张需要消耗大量木材 导致砍伐大片森林 香烟经常引起火灾 造成严重的环境损失 例如 1 年香烟引发了中国当今历史上最大的一次火灾 造成 人死亡 摧毁 万亩土地 使得, 人无家可归 1 估计每年因为儿童点燃香烟而造成的火灾就高达 万次 全球年度估计表明 年全球火灾总死亡数的. 是由吸烟引起的 造成的损失高达 1 亿美元 不健康的选择 - 年 澳大利亚电讯公司由于烟草相关疾病而造成的病假损失达, 万澳元 美国每年因工作场所吸烟损失 -1 亿美元 表 烟草使用每年造成的估计医疗费用 单位 亿美元 一些国家 年或现有的最新估计 国 家 卫生保健支出 亿美元 澳大利亚 0 加拿大 0 中国 0, 德国 -01 资料来源 6 % 3%&, 国 家新西兰菲律宾英国美国 卫生保健支出 亿美元 每一个人都为烟草使用付出代价 尽管吸烟者个人的损失通常更为显而易见和容易理解 实际上社会上的每一个成员都为此付出了代价 烟草使用导致资源的无效分配 政府迫切需要采取措施 降低烟草使用 政策制订者需要了解烟草使用带来的负担 从而制定和实施有关旨在控制烟草使用的政策

35 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 参考文献

36 烟草工业 为从事欺诈的人感到悲哀 7( //9/

37 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 概 述 世界上有超过 家生产烟草制品的企业 包括地方的 全国的或国有企业 然而 大约 -. 的世界烟草市场被少数跨国烟草公司所控制 最大的三家跨国烟草公司 8! #+ / 其前身为 6+&6!&8: ' 以及 ; + +/!!+ ; / 的纯收入之和每年接近 亿美金 见图 这一数字超过世界上除, 个最富有国家之外所有国家的国民收入总和 全世界烟草工业的主要目的是通过销售烟草获取利润 跨国烟草公司均是由股东所拥有的经济实体 见框 及图 这些跨国烟草公司的董事总经理负责使股东们的投资增值 这些总经理主要被扩大市场份额和盈利的要求而驱使 他们的薪酬取决于实现这些目标的业绩 因而跨国烟草公司毫无疑问地成为推动烟草消费的主要动力 也是阻止采取限制烟草流行的有效措施的主要力量 可以预计的是 一项烟草控制措施的成效越大 跨国烟草公司反对采取这种措施的反应越为强烈 图 跨国烟草公司的年收入 亿美元 框 烟草工业的动力是什么 盈利的需要害怕诉讼保护烟草防止监管塑造一种有社会责任感和变革形象的愿望 了解烟草工业促进烟草的持续使用以及抵制有效的公众健康干预的策略 对于从事遏制烟草消费的工作十分重要 通过了解以前烟草工业的内部机密资料 政府 公共卫生专家 控烟支持倡导者和公众可以加大减少烟草消费的工

38 第二章 烟草工业 作力度 这些资料可以使大家进一步深入了解这一行业的策略 见框 和第三章 将近 万页的资料包括典型的促销 利润 市场份额商业计划以及竞争对手行为的分析报告 同时还包括几千页对由烟草行业资助的研究 包括尼古丁的成瘾性 吸食烟草对健康的影响及其为掩盖暴露在烟草环境下的对人体带来危害的科学证据而进行的努力 详细记录公司和公关战略的文件具有更大的关联性 他们揭示了烟草行业的游说以及阻碍烟草控制的公共关系政策 文件突出表现了烟草行业管理人员对公众的宣传口径及其内部讨论之间的巨大差距 第一份重要的烟草工业内部文件在九十年代初期浮出水面 当时烟草行业的一位告密者寄给美国一位大学教授几箱文件 导致一些文章以及一本书的公开发表 九十年代后期 美国一些州对烟草公司提出诉讼 要求赔偿其为治疗与烟草相关疾病的费用 导致了更多文件公之于众 随着明尼苏达州案件的裁决 以及随后 年 月美国 - 个州及地区和烟草公司之间达成的赔款总协议 在诉讼过程中不断出现的烟草行业内部文件被公众知晓 这些文件被存放在明尼苏达州和英国的档案室 并且被张贴在烟草行业的网站上 位于英国的英美烟草 8 公司是一个例外 由于它是一家英国公司 它没有义务将文件张贴在网站上 而只需要将其保存在 # ) +) 档案室 但是 8 在美国的子公司 即 + '&+ 则必须和美国的其他公司一样遵循同样的法律要求 - 烟草工业将保留这些文件到 年 目前正在进行诸多努力 以保证文件在 年之后仍向公众及学术研究开放, 烟草工业的全球战略 跨国烟草公司通过其重大的经济及政治影响力 特别是主要通过影响烟草控制立法 制造了一个鼓励继续消费烟草的环境 其中的一些策略和战略将在下文阐述 虽然每个战略是单独阐述的 但是应当注意到烟草公司通常综合使用多个政策 影响政治进程 烟草公司的一个通用战略是利用他们的规模和财富影响当地和国家的政治进程 主要集中在反对税收和监管 并维护市场自由和社会对吸烟的接受程度 具体的方法包括政治贿选 游说 威胁提起诉讼以及资助当权政要普遍热衷的项目 如预防家庭暴力和儿童免疫接种等 无论是通过抵制全面的烟草控制政策 还是通过引入对烟草行业有利的修正案 例如将地方立法拥有优先权的条款列入修正案 烟草工业进行这些努力目的在于使法规或立法过程朝着有利于烟草行业的方向发展 - 当烟草行业无法阻止法律的通过时 他们倾向于阻碍其实施或执行 导致

39 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 该政策失败 从而使本行业受益, 烟草工业的政治操纵策略根据各国对于私立部门对政府事务影响监督的法律规定而表现出或多或少的隐蔽性 例如 在美国政治选举捐款是公共信息 这一信息被倡导者用来向立法机构施加压力, 框 烟草工业的语言 国际烟草信息中心 /92 8 是一个烟草工业出资成立的团体 /92 8 在烟草具有重要经济地位的 个国家曾经协调游说活动 主要是通过 /92 8 的成员公司 国家烟草协会以及烟叶商进行游说 我在国际商会进行了同样的努力 这些行动的目的是劝说出席世界卫生大会的会员国代表反对极端的反烟建议 在美国 烟草行业致力于 在华盛顿政府和公司资助者之间建立更好的沟通渠道 以使得这些资助更好地为公司的政治目标服务 - 这些战略已经延伸到了世界上的其他国家 : 在海湾合作理事会的成员国家 我们已经建立了一个主要的信息和资源网络 通过这个网络可以游说适当的政府官员, :6+& 在菲律宾商会取得了领导地位 我们帮助阿基诺总统取得了访问美国的圆满成功 6+&/:!!+ 的员工现在已经在很多国际组织占有了重要地位 可以在未来的几年中帮助我们, 在波兰 烟草公司被禁止对政党进行捐赠 这一措施消除了一条在立法机关收买支持者的道路 此外 烟草工业同时利用其财富和政治力量影响制定政策和法规的国际机构 这些工作通常致力于破坏产品规定和市场营销限制 同时大肆传播错误信息 进行否认烟草危害的宣传活动 从而在发展中国家弱化人们对于烟草使用对公众健康和社会发展影响的认识 保持烟草制品的低廉价格 烟草公司清楚地知道 香烟的价格是影响其销售 市场占有率和利润的 最关键因素 1 反之 提高香烟零售税而导致的价格上升 则是最有效的烟草控制措施 因此 烟草公司强烈反对这一措施 例如 在中欧 东欧以及世界其他地区 6+& 寻求 在所有情况下力争将针对香烟的税收总负担最小化 并且 使吸烟的价格低廉 人们能够承受得起 - 在亚洲 由于 6+& 施加压力 香港特别行政区缩小了进口烟叶和进口成品香烟之间关税的差别 使 6+& 大大获益 在南美 在危地马拉 发起了一场旨在阻止国家改变现行价格和税收结构的运动, 为了保证烟草产品保持在消费者可以接受的价位 烟草工业大力开发中低

40 第二章 烟草工业 价位的新品牌 大量使用折扣以及销售单支和小包的香烟等伎俩 一些公司为了获得更高的市场份额并保持品牌价格的可接受性 主动缩小利润率 发起价格战 甚至采取每包香烟适当亏损的方法 另据了解 烟草公司同时还从事下列活动 游说立法者和财政部门的官员保持烟草价格低廉 如果政府考虑提高税率 则以增加走私 失业和国家税收减少相威胁 世界银行的研究表明这些不是烟草税收提高的结果 以侵犯穷人吸烟的权利为由控诉政府 与此同时他们却完全忽略了吸烟对这些人的健康损害 在捷克共和国曾发生过一次极其荒谬的事件 6+& 甚至主张烟草工业有利于国家的经济平衡 原因是吸烟使人早逝 从而节约社会福利和退休成本 见框 框 他们在美国绝对不敢说这些话 6+& 捷克公司的报道 捷克共和国总理 6+& ' 是烟瘾很大 他曾经袒护烟草消费 声称烟草消费有助于捷克国家经济的发展 因为 吸烟者早逝 所以国家不需要在他们年老的时候照顾他们 在 年 6+& 印制并向捷克共和国议会分发了一份报告 附和 ' 的黑色幽默 试图阻止通过一系列新的反吸烟措施 报告声称烟草消费是有利的 因为由于早逝 年吸烟者为捷克共和国政府节约了三千万美金老人卫生保健 养老和住房的开支 当这份报告被媒体曝光后 一份捷克共和国的主要报纸称这篇报告 荒谬透顶 而且 令人作呕 并且指出 在美国 他们 6+& 就算是躲在被子底下也绝对不敢说这些话 引发公众的抗议后 6+& 意识到这篇报告是一个巨大的错误 年 1 月底 6+& 的首席执行官 #+ 代表公司公开承认该报告 出现了极端错误的判断 该报告完全蔑视人类核心价值 令人无法接受 决定开展这一研究 不仅仅是一个可怕的错误 而且是完全不对的 在世界各地工作的所有 6+& 员工都对此深表歉意 对此 青少年无烟行动的 6! 6 & 回应道 道歉只是为了减少烟草公司形象损害而采取的一种玩世不恭的行为 在没有针对其言语采取任何行动的情况下 人们应当置疑 6+& 真正后悔的是什么 是报告得出的无情结论 还是对 6+& 努力将自己塑造成为一个革新和负责任形象公司所带来的损害, 此外 烟草行业内部文件揭示烟草工业借助于非法交易市场以提高市场份额 目前已经有很多国家政府注意到这一问题 例如 负责拉丁美洲的英美烟草公司和 6+& 公司的高级经理之间的一次会议记录表明 在寻求市场份额 确定价格和试图降低市场支持费用方面的强大企业联合卡特尔行为 它表明

41 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 8 和 6+& 可以独立地确定走私和合法市场的香烟价格 - 尽管有烟草公司的文件为证 但是烟草公司否认自己卷入了香烟走私活动 -,1 采用标新立异的烟草促销方式 世界银行 年的报告, 得出的结论认为全面禁止广告 促销和赞助将降低烟草消费 烟草工业强烈反对这一措施 已经制定了全面禁止烟草广告的国家日益发现烟草工业还在不断地以更加隐蔽和富有创意的方式针对儿童 青少年和妇女进行宣传 - 其他烟草促销的 非传统方式 包括品牌拓展和共享 促销品和样品分发 信函广告和直销 优惠券 产品陈列摆放和赞助体育活动 时尚和艺术活动 网络广告和销售以及合作赞助 最近至少在一个国家使用短信进行香烟促销 1, 在另外一个国家 少男少女身着香烟品牌色彩的服装在年轻人经常光顾的舞厅和其他场所分发 销售和促销香烟 1 为了使政府不采取全面的广告禁令 烟草公司提出 自我监管 或 自发的广告法规 然而 通过声称言论自由和保护公司与消费者的交流权 保护了一定形式的广告 经验表明 烟草工业发起的对广告和推销的自发管理很少得到真正实施 并且由于缺乏强制法律效力 烟草公司可以随时将之摒弃 这使之如同烟草控制措施一样没有效力 此外 部分禁令使得烟草行业将其市场营销开支重新转移到更加多元化和更为创新的产品促销方法上 11 因此 世界卫生组织建议政府拒绝烟草工业自发的法规 并且主张他们坚决支持全面的烟草广告禁令 国家应当更加谨慎地考虑烟草销售点的广告问题 其他国家 例如匈牙利 也同样经历了新西兰在全面禁止烟草广告之后 烟草销售点广告盛行一时的过程 图 年 公司烟草方面的利润 国内和国际利润 单位 亿美元

42 第二章 烟草工业 匈牙利的广告法规对烟草销售点广告的界定不明确 因而留下了法律解释的空间和余地 跨国烟草公司刻不容缓地引用了对自己有利的宽泛解释 导致烟草广告在商店外面一目了然 清晰可见 活动赞助 公司的公民责任以及慈善事业不仅仅是吸引公众注意和媒体报道的有效手段 同时还为其提供了存在的合法性 并为烟草公司争取到支持者 朋友和同盟 公开支持禁烟的组织可能会由于接受了烟草行业的赞助而停止控烟活动 政府可能受到烟草工业赞助发起的预防青少年吸烟规划误导 烟草工业赞助发起的预防青少年吸烟规划旨在告诉年轻人不要吸烟 但是却没有讨论吸烟对健康造成危害的任何相关问题 并且传递了吸烟是成年人做出的决定这一信息 这些计划还常常同时伴有旨在减少向未成年人销售烟草产品的零售商教育计划 通常也是毫无效果 因此 假借传递公众健康信息的幌子 烟草行业实际上控制了政治和政策的进程 试图阻止政策制定者采取市场控制措施 减少烟草消费 - 1 政府和民间团体不应当接受烟草工业的资金 世界卫生组织建议政府避免与烟草公司开展任何形式的合作 因为这种合作将不可避免地侵犯公众健康的优先权 赞助 方程式赛车以及其他世界体育赛事给烟草公司提供了规避广告禁令的机会 允许他们的标志显示在电视屏幕和报纸上等于打破了广告禁令 为了防止这些情况的发生 应当禁止烟草公司对体育或其他活动的赞助以及其他形式的烟草推销活动 改变名称和提高烟草工业的企业形象 烟草行业的文件被公开之后 跨国烟草公司发起了一项新的公共关系策略 试图开启一个符合伦理道德行为的新纪元 此后 没有看到烟草行业采取实质性的行动将自己的所谓主张付诸实践 烟草控制倡导者和研究人员得出这样的结论 没有什么所谓革新和改良的烟草工业 只有企图抵消烟草行业内部文件被曝光而带来的不利影响的公关策略 起到误导公众的作用 8 新发起的所谓企业社会责任计划包括 股东对话 以及 社会报告 都是努力消除现在公司同过去以及前任公司管理人员不诚实和不道德行为之间的联系 公司邀请了许多支持和反对烟草的股东 请他们就如何按照社会期待的变革改变公司的策略提供建议 然而 至今没有迹象表明任何建议被真正施行 进一步来看 这些公司发起的 社会责任 行动并不一致 在各个国家都不尽相同 将公司名字从 6+& 改为 8! #+ / 就是割断公司与其过去行为联系的一个尝试 歪曲信息和制造伪科学 烟草工业的内部文件显示 烟草行业故意混淆视听 引发对已知的吸烟对健康产生影响的争论 直到最近 烟草行业还在公开否认吸烟与肺癌的关系 否认尼古丁的成瘾性 然而 其内部文件揭示出烟草行业十分清楚吸

43 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 烟与肺癌之间的因果关系 并且知道如何控制香烟中尼古丁的含量使吸烟者上瘾 由于这些事实被揭露 一些跨国烟草公司现在公开声明并在自己的企业网站上承认吸烟是一种 危害健康的因素 并且可能导致严重的疾病 但是在国家这一层面上 跨国烟草公司的地方子公司或其一线团队并不总是承认这些事实 这些企业在国家就吸烟与健康之间的关系上 传播的信息还是模棱两可 含糊不清 烟草行业继续否认二手烟和健康之间的关系 并且还在不遗余力地传递错误信息 以及散布控制烟草将会对经济产生致命影响的谬论 见框 - 框 烟草工业对世界卫生组织二手烟研究的干扰 被动吸烟的致癌风险增加了讨论烟草对健康影响的一个新论点 与主动吸烟对于吸烟者造成疾病不同的是 被动吸烟对于不吸烟者健康造成了损害 这一差异对于公共场合禁止吸烟的法规具有重大影响 并且从长远来看可能成为减少烟草消费的主要因素 这就是烟草工业极为关注和诋毁确立被动吸烟和癌症之间因果关系相关研究的原因所在 本栏列举了一个烟草行业试图干预旨在揭示二手烟与癌症关系的一个特定研究的例子 年 - 月 加州大学旧金山分校的研究者在 柳叶刀 杂志上发表了一篇文章 审阅了 6+& 和其他烟草公司的内部资料 这些内部资料证实烟草工业密切关注并且试图积极干预在非吸烟的被动吸烟者中进行的一项有关肺癌的国际流行病学研究 这一研究由位于法国里昂的世界卫生组织国际癌症研究机构主持进行 研究结果在 ;+ +!9!+ /&!!! 上发表 表明在工作场所被动吸烟或者通过伴侣被动吸烟将增加 0 倍患癌症的相对危害 尽管同主动吸烟造成 倍癌症相对危险系数相比 0 是一个小数目 但是 考虑到受到被动吸烟危险的人口众多 预计每年被动吸烟将在美国导致 例癌症 在欧洲导致, 例癌症 烟草工业随即采取了一系列措施阻挠和诋毁这项研究 包括成立一个特别工作组 雇用顾问与国际癌症研究机构的研究人员进行接触以获取研究的机密信息和数据 计划影响国际癌症研究机构的科学政策和筹资等 年 国际癌症研究机构受到烟草工业主导的媒体强烈的诽谤和攻击 始作俑者为伦敦每日电信的一篇主打文章 虽然这些连篇累牍的攻击没有能够阻止该研究结果在医学文献上得以发表 但是却对如何解释其结果带来了诸多的疑惑和争论 柳叶刀 杂志上这篇文章分析的烟草行业内部文件揭示了这些传媒行为是烟草工业针对被动吸烟所采取的长期和全面策略的一个组成部分 烟草工业继续声称世界卫生组织的研究没有证明被动吸烟和癌症之间的关联性 使人们对此永存疑惑 并且试图制造出相反的论调 宣称被动吸烟和癌症之间没有任何关联 -

44 第二章 烟草工业 学术团体也未能幸免 虽然公众对于烟草行业资助的研究越来越持怀疑态度 烟草企业仍通过赞助研究经费 如 6+& 的外部研究计划 继续资助愿意支持烟草行业的学术机构 科学家以及顾问, 最近的一项报告声称环境被动吸烟与吸烟导致的死亡之间没有关系 就是烟草工业上述资助研究活动的又一生动例证 这些努力也都是烟草行业维护在公众 媒体和政策制定者中的信任度而采取的整体策略的一个有机组成部分 建立颇具影响力的网络和一线团队 烟草工业同样影响地方 国家和国际各个层面的政策制定过程 他们建立了颇具影响力的网络 利用一线团队和盟友充当其喉舌 传递烟草行业的信息 烟草工业需要政府内部有影响力的支持者以反对控制烟草的相关立法工作 财政部和农业部经常成为烟草行业寻找 内部关系 的目标 烟草工业利用其资助和委托进行的研究成果说服他们 用一套完整的关于烟草工业在国民经济当中的重要性和控制烟草将给经济带来致命影响的种种谎言误导他们 这些政府官员通常不知道烟草控制背后的坚实科学证据 有可能受到其误导并错误地认为烟草为国民经济带来纯利润 从而为推动烟草行业的发展大开绿灯 烟草工业也经常以教育部或体育部为目标推行其预防青少年吸烟的计划 如前所述 这些计划背后不可告人的目的是避免通过全面的立法手段禁止烟草广告和市场营销 禁止向未成年人销售烟草制品以及采取其他控制青少年吸烟的有效措施 见框, 框 烟草和烟草广告的真相 尼古丁是一种毒品 尼古丁具有成瘾性 二手烟有害健康 烟草工业试图开发对健康损害程度较小烟草制品的努力已经失败 烟草广告 促销和产品设计目标人群是年轻人 烟草广告的目的是提高烟草产品的消费 面对每况愈下的诚信危机 烟草工业借助于自己资助或者是设立的各种组织进行修补 这些组织以 利益相关者 的面目出现 很少披露它们同烟草行业的经济联系 这些关系隐藏在各种各样的组织当中 包括服务行业 例如餐馆 酒吧和旅馆等 广告业以及那些宣称抗议税收和赔偿责任的市民组织等 烟草工业同时也经常设立或者资助烟草种植商协会 其中最著名的是国际烟草种植商协会以及吸烟者权利组织 1 烟草工业的另外一种策略就是资助一些智库组织 例如某些研究机构或者政策制定机构 由他们发表有利于该产业的报告或者观点 而不暴露同烟草工业之间的财政关系 这些团体对政策制定者 媒体和公众造成压力 因为大家通常会认为他们从

45 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 事的活动是合理合法的 不会受到烟草行业利害关系的影响 这些前沿组织的代表通常能够同决策者保持良好的关系 并且在烟草控制列入立法日程时 积极地游说政府中的熟人 通过烟草工业内部文件 我们可能确认很多前沿组织与烟草工业之间的财政关系 媒体也可能被利用 支持烟草工业 烟草工业同媒体之间的合作形式多种多样 烟草行业为许多媒体高层管理人员开展培训课程 以保证这些媒体的宣传口径能够一致 同时也推进媒体举办课程 教育 新闻工作者吸烟与健康以及其他对于守住烟草工业底线至关重要的一些问题 烟草工业的目标是让媒体宣传自己的观点 这是另外一种影响政策制定者和公众舆论立场的方法 除了召开新闻工作者研讨会之外 烟草行业还向与媒体关系密切的团体提供捐赠 烟草行业同时还挥舞经济大棒 威胁将停止广告 以此威胁媒体集团来采取对其烟草行业友好的立场 例如在菲律宾 那些播放卫生部反吸烟运动 +& : ) 的电视台受到来自烟草公司的压力 要求它们停止向卫生部提供免费播放控烟宣传片的时段 换取烟草公司继续购买电视台的广告时间 在得到媒体的稳固支持之后 烟草工业公关活动变得易如反掌 这点在最近烟草行业发起的企业社会责任计划中表现得淋漓尽致 在媒体的帮助下 烟草行业竭力通过该项计划说服公众认同烟草工业是任何社会的一个有机和关键的组成部分 企业社会责任计划是烟草行业公关活动的一部分 与其向社会捐助和政治捐款等公关策略相辅相成 跨国烟草公司的全球扩张将烟草流行带到发展中国家 各国可以从最近的烟草制造和贸易全球化趋势当中学到很多东西 在发达国家中不断下降的烟草销售逼迫跨国烟草公司把新市场扩展到发展中国家 双边或者多边协议消除了贸易壁垒 推动和促进了烟草和烟草制品贸易 而各国对贸易协议的遵守使得跨国烟草公司进入了先前对外国烟草和烟草产品封闭的市场 在过去的十几年中 国际货币基金组织也帮助打开了某些国家的香烟市场 比如韩国 摩尔多瓦 泰国 见框 和土耳其 该组织还坚持要求把国家烟草专营机制私有化作为提供贷款的前提条件 框 迫使泰国开放外国香烟进口 世贸组织有关香烟贸易方面最重要的协议是 关贸总协定 #8 #8 确立的原则之一就是要求进口产品在一国内不能够受到有别于国内产品的待遇 但是 该协议规定了一项有限例外条件 就是某些对保护公众健康必要的措施 可以违反 #8 原则执行 泰国根据这一规定而试图阻止外国香烟

46 第二章 烟草工业 的进口 理由是香烟对健康造成危害 但是 在 年 美国烟草公司对泰国禁止进口外国烟草的禁令提出了挑战 理由是泰国允许其国内公司继续制造和销售烟草 美国贸易代表引用 #8 的原则提出了这一问题 指出 任何签约国都不应该限制或者禁止进口另一签约国的任何产品 在先前的裁决中 #8 争议解决庭得出的结论是 只要采取的措施是 必要的 并且没有其他变通方法可以达到同样的保护程度 泰国可以优先考虑人类健康而违反贸易自由化的原则 但是 泰国允许销售国内制造的香烟 禁止进口香烟的实际作法理由不充分 因此泰国被迫解除香烟进口禁令 政治和经济变化成为扩张动力 世纪 年代的国家烟草垄断的衰退和私有化 例如在亚洲 以及在 世纪 年代开放了由于意识形态不同先前封闭的市场 例如前共产主义国家 为跨国烟草公司增加销售和扩张市场提供了机会 为了逃避进口税以及降低生产和运输成本 跨国烟草公司将其生产设备转移到了烟草立法和管理制度更为宽松的国家 研究结果显示 后私有化时期 一般与跨国烟草公司的进入时间一致 一般都伴随着烟草消费的增加 随着时间的推移导致在受到其影响的国家中与烟草有关的发病率和死亡率的上升 - 建立新市场 : 烟草工业在一些国家的战略 在共产主义政权解体后 大约有 多家以前的国有烟草生产厂转向私有化 通常在经济资本的压力下 这些国家急需外国投资 使得跨国烟草公司处于有利的谈判地位 在许多案例中 私有化协议为跨国烟草公司提供了相当大的优惠 例如免交所得税 如匈牙利 吉尔吉斯斯坦和乌克兰 或者提供了收回股息的优惠条件 - 在哈萨克斯坦 吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦 8 成为了唯一烟草生产商 代替从前的国家垄断而建立了私人垄断 毋庸置疑的是 我们希望购买的不是生产设备或者商标 而是控制市场的机会 8 对参与乌兹别克斯坦的私有化发表了如此评价, 文献记录显示 跨国烟草公司雇佣与关键政府官员个人和工作关系密切的中间人来谋求自身的商业利益 例如 有一个前匈牙利公民于, 年离开了匈牙利 但仍与身居政府高位的朋友保持着很好的关系 他被 6+& 派回匈牙利 确保为该公司签订一个提供诸多优惠条件的营业协议 据报告说 在烟草生产设备的私有化过程中 跨国烟草公司成功地促使财政和农业部门的官员为接管计划提供方便 6+& 的一个内部备忘录

47 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 称 匈牙利国有资产局已经收到财政部和农业部官员的指示 要尽可能快地完成提议的外资接管工作 文献资料表明 跨国烟草公司所在国家派出的外交官也为本国公司扩张新市场提供支持和协助 在乌克兰 英国大使和商业秘书在为 8 的私有化计划获得乌克兰政府支持方面 非常有用 是 宝贵的同盟者 1 结 论 烟草生产 贸易 销售的全球化以及工业影响给全球公众健康带来了重大威胁 5 和! 将烟草工业描述成一个 全球的力量 它将世界看作 在全球范围内通过计划 发展和销售其产品的运行市场 烟草工业采取一系列策略 获得影响力 从而渗透市场 确保烟草的流行能够继续得以延续 影响全世界数百万人的健康 政府和烟草控制的倡导者和支持者必须对其惯用的策略有所了解 并在实施有效干预措施时运用这些知识 在全球和地方遏制烟草使用 迄今为止 烟草工业对提高公众意识的反应集中转变形象上 而不是改变结构 结构性的变化将包括认同和分享减少全球烟草使用的目标 以及致力于逐渐将烟草工业转产成非致命性的行业 参考文献

48 第二章 烟草工业

49 第一部分 奠定烟草控制的理论基础

50 第二章 烟草工业

51 第一部分 奠定烟草控制的理论基础

52 烟草控制干预措施 科学基础 事实胜于雄辩!" "#

53 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 烟草使用对于全球健康和经济指标造成的严重危害使得控烟成为一个势在必行的公共卫生问题 决策者和公共卫生规划者必须深刻地认识到这一事实才能制定有效的干预措施 减少烟草使用 而且我们必须采取与烟草流行的程度和范围相适宜的干预措施 世界银行和世界卫生组织已经考虑到了一些遏制烟草消费干预措施的相对优缺点 这些措施可以分为两大类 一类是试图减少对烟草的需求 而另一类是减少烟草的供应 如表 $ 而那些减少烟草需求的措施又可以进一步划分为价格措施和非价格措施 前者是指提高烟草价格 总的说来 减少烟草需求的措施更容易获得成功 其他辅助措施包括支持控烟研究 建立监督和监测体系 系统化的烟草及控烟方面的信息交换 考虑采取法律诉讼以弥补烟草相关医疗费用 与烟草工业斗争和建立基金资助发展中国家 表 减少烟草消费的干预措施 减少烟草需求的干预措施 减少烟草供应的措施 价格措施 控制走私 提高烟草和烟草制品的价格 主要通过烟草税收 限制未成年人获得烟草 非价格措施 烟草种植者替代作物 % 广泛禁止烟草广告和促销 取消政府烟草种植补贴 % 禁止在公共场所和工作环境吸烟的法律 % 在烟盒上印制醒目和强有力健康警语 % 帮助希望戒烟者戒烟 资料来源 世界银行 $ 减少需求的干预措施 价格措施 这些措施的影响可以归纳如下 提高烟草和烟草制品的价格 主要通过加税 是一个最有效的方法 可以在短期内减少烟草消费 更重要的是 价格措施还可以在很大程度上影响青少年开始吸烟的人数 因此对于长期消费趋势具有深远影响 烟草税和烟草消费之间具有明显的副相关关系 尽管各国之间存在差距 总的说来 香烟税每增加 $&' 烟草的消费就会减少大约 ' 对于涨价 青少年 少数民族和收入低的吸烟者戒烟或减少吸烟的可能性是其他吸烟者的 倍 因此 提高烟草和烟草制品的价格可以保护那些处于最大烟草风险的弱势人群免受其害

54 第三章 烟草控制干预措施 科学基础 减少需求的措施 非价格措施 这些措施的影响可以总结如下 全面禁止烟草广告 来自 $& 个国家的研究结果显示 全面禁止烟草广告可以使香烟消费减少 '$ 公共场所和工作环境禁止吸烟的政策 来自美国的资料表明 这些政策可以使烟草消费减少 '$&' 醒目的健康警语 在加拿大 一半想戒烟或减少吸烟的人们由于受到香烟盒上警语的触动而决定开始戒烟 信息和宣传运动 总的说来 现有的资料表明 在中低收入国家 吸烟的危害并没有得到足够的认识 戒烟项目 在许多国家 一天的尼古丁替代品与平均每天使用烟草的花费几乎持平 增加使用尼古丁替代疗法可以帮助 && 万吸烟者戒烟 从而挽救 $&& 万人的生命 图 全面禁止烟草广告减少烟草消费全面禁止和未禁止烟草广告国家人均加权香烟消费量变化趋势比较 $& 个国家 减少供应的干预措施 目前采取的限制烟草供应的措施对于减少吸烟效果微乎其微 但是一个最重要的特例就是打击走私 作为一个立即可以采取的措施 国家控烟规划应该将打击走私作为减少烟草供应的主要干预措施 打击走私 打击全球范围规模庞大的烟草走私活动至关重要 走私香烟约占合法香烟出口总量的三分之一 占香烟总销售量的 ' 同时 香烟走私还导致下述几个方面无法估量的危害 % 由于走私活动 降低国际顶尖品牌的香烟价格使低收入国家消费者以及发展中国家注重个人形象的年轻人能够买得起 % 非法香烟逃避了法律限制和卫生规范 % 烟草工业通过要挟增加走私量来迫使政府不要增加烟草税 % 每包走私香烟都使政府蒙受了税收损失 % 烟草工业内部文件表明 一些烟草公司本身也参与到走私活动中

55 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 现在有一些政府因为损失的财政收入而起诉烟草公司参与走私活动 而这些烟草公司一直在否认这项指控 解决烟草走私问题涉及到监测烟草来源的途径 设立跟踪系统 在烟草制品上应用高技术含量的赋税标签 在所有烟草制品包装上印制专有的序列号 登记注册生产商 出口商 进口商 批发商 仓储商 运输商和零售商以及增加惩罚力度 辅助措施 司法诉讼 现在的法律诉讼案件包括吸烟者和非吸烟者因为烟草对健康所造成的危害而提起的诉讼 普通民众对那些迫使烟草工业和政府部门遵守法律和宪法的案件更感兴趣 政府对于烟草造成的相关卫生保健支出和烟草走私导致的税收损失提起诉讼 烟草工业对个人 组织和政府部门提出的诉讼 例如 截至 &&$ 年年底 仅在美国就有 $ 宗法律案件诉讼英美烟草公司 干预措施对于开始吸烟和戒烟的影响 不同干预措施的有效程度各不相同 表 显示提高价格是减少青少年开始吸烟最有效的方法 然而 教育 广告禁令或禁止吸烟和减少青少年香烟的获得途径发挥效应的证据还非常薄弱 辅之以其他干预措施 提高价格也会鼓励吸烟者戒烟 表 干预对于开始吸烟和戒烟的影响 干 预 开始吸烟戒 烟 价格提高 $&' 降低 '$&' $$'$ ' 缩短时间 戒烟率提 高 ' 反对吸烟媒体宣传证据不明显增加戒烟想法和提高成功率 禁止广告和促销 较少尝试和开始吸烟 对女性效果更为明显 青少年获得烟草证据不明显没有证据 全面禁止将降低 ' 的烟草消费 吸烟限制一些证据表明开始吸烟比例较低工作场所和家庭限制吸烟效果最 显著 尼古丁替代疗法没有证据更多人决定并试图戒烟 资料来源 ( 要点 烟草控制的成功需要一个全面的政策和战略 如果资源有限 就应该首先集中精力通过增加税收 提高烟草价格

56 第三章 烟草控制干预措施 科学基础 各种烟草干预措施的成本效益 长久以来一直误导人们的谬误之一是认为在发展中国家开展控烟既不合时宜又没有成本效益 表 表明 无论在中低收入 还是高收入国家 控烟干预措施都符合成本效益 而提高价格是所有干预措施当中最为有效的 在中低收入国家 价格措施是最具有成本效益的减少烟草消费措施 尤其对于青少年来说更是如此 其次是广泛禁止烟草广告和促销 禁止在包括工作环境在内的公共场所吸烟 在烟草包装上印制强有力的警语 信息和研究结果等非价格措施 药物替代产品相对来说比较昂贵 在高收入国家 提高价格仍是最有成本效益的措施 然后是药物辅助戒烟和非价格措施 表 中低收入和高收入国家各种烟草控制干预措施费用 各种烟草控制干预措施的价值 每个伤残调整寿命年节省的美元 地 区价格提高 有效率达 的非价格措施 覆盖率为 的 尼古丁替代疗法 中低收入国家 $) * ) ) ) 高收入国家 $ $ $ ) ** ) $$ & 资料来源 世界银行 ) 全世界的烟草产品都大致相同 因此所要采取的行动和可能遇到的阻碍也相差无几 干预措施具有很高的成本效益 但是不同地区采取的措施可能不尽相同 许多干预措施 如在包装上印制健康警语和创建无烟环境不需要任何支出 只要有政治意愿就足够了 而一些价格措施 如增加烟草税率和严厉打击走私 实际上会增加政府的税收收入 同时还会减少青少年吸烟者的数量和鼓励成年人戒烟 一些措施要花钱 但是仍具有成本效益 例如提供包括尼古丁替代治疗在内的戒烟服务和禁止烟草广告和促销 烟草控制的益处 无论是在穷国还是富国 烟草控制对于政府 雇主和吸烟者来说都具有经济效益 $ 烟草流行的程度 对于人类生存和健康造成的普遍和致命影响及其对于个人 家庭 工商界和政府资源的消耗使得烟草控制成为一个紧迫的公共卫生优先领域 烟草控制给政府带来的益处包括 % 较多的农田可以用于种植粮食作物而不是烟草

57 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 % 减少用于烟草进口的外汇损失 % 减少用于治疗吸烟者疾病的卫生保健费用支出 % 减少未成年死亡所造成的损失 % 减少由于吸烟者倏忽所引起的火灾损失 % 减少用于维护建筑物的财政支出等 烟草控制给雇主带来的效益包括 % 提高劳动者的生产力 患病率下降 病假减少 取消吸烟的间歇 % 减少火灾和事故 % 减少保险费用 % 减少保洁开支 % 减少被起诉的机会 烟草控制带给吸烟者及其家庭的效益包括 % 节省了用于购买香烟的金钱 % 减少了病假 % 降低了卫生保健费用支出 % 降低家庭其他成员被动吸烟的风险 % 对于任何年龄和阶段 戒烟都是有效的 结 论 烟草流行是人类历史上最大的公共卫生挑战之一 没有其他任何一种合法的物质具有如此高的致命性和成瘾性 而更有讽刺意味的是 烟草有关的死亡和疾病是完全可以预防的 我们已经掌握了减少烟草消费的干预措施 并且对其进行了广泛研究 此外 这些措施的成本效益在发展中国家和发达国家都得到了验证 烟草控制绝不仅仅是西方国家的事情 世界上第一部控烟法规是不丹于 $) 年颁布的 禁止在所有宗教场所使用烟草 而这项禁令至今仍然得到遵守 总的说来 尽管有一些例外 发达国家在烟草控制方面走在发展中国家前列 例如 巴西 斐济 香港特别行政区 蒙古 新加坡 南非 泰国和越南的立法要比许多西方国家的法律还要严格 这表明发展中国家完全可以应对烟草流行问题 新加坡 & 年前就禁止所有烟草广告 每年都要庆祝世界无烟月 而不是无烟日 禁止免税香烟 强制烟草零售商申办执照 因此新加坡的烟草流行率达到全世界最低水平 泰国已经让僧侣参与到反吸烟运动中 实行全面禁止烟草广告 要求披露烟草成分 印制包括 吸烟导致阳痿 等在内的强有力健康警语 以前 政府部门和公共卫生规划者习惯于将控烟工作交付给医务人

58 第三章 烟草控制干预措施 科学基础 员 尽管卫生领域专业人士的作用非常关键 但是我们现在已经认识到 单凭医学措施是远远不够的 控烟需要采取广泛的措施 整合各项政策 法律和干预措施 形成统一的烟草控制策略 并且需要动员社会上其他合作伙伴的参与 作为负责公共卫生的主要部门 卫生部责无旁贷地应该领导国家推进烟草控制工作 各国政府应该迅速行动起来 支持世界卫生组织 烟草控制框架公约 建立扎实的国家烟草控制规划 阻止烟草流行对当代和未来几代人造成致命危害 参考文献 推荐读物

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60 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 框架公约的谈判过程将促使政府对于公众健康产生直接影响的所有部门积极行动起来 我们面临的挑战是对于一个跨越国界 文化 社会和社会经济各个阶层的问题先后寻求全球和国家的解决方案 世界卫生组织名誉总干事布伦特兰博士

61 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 全球化和国际法 全球化就是信息 商品 资本和人员跨越政治和地理界限的流动 $ 强大的动力推动着各个国家在经济 政治和社会上的相互依赖 全球化对于全世界人民的健康都产生了重大影响 例如 +,(+ 的流行证明了国际旅行造成了一种传染病在全球范围内迅速流行 但是 全球化也为预防和控制疾病带来了更大的机遇 传统上 人们认为保护公众健康是各个国家自身的内部事务 但是由于国际化 很多卫生问题不再局限于主权国家的地理疆域 而且单凭一个国家的政策无力解决 随着国内和国际卫生正在日益交织在一起 利用国际法律手段解决全球公共卫生问题的机遇来临了 全球化需要制定具有法律约束力的全球公共卫生伦理和科学规范 标准和承诺 来应对全球公众健康威胁 为促进人民健康创造了空前的机会 全球融合带来了模式上的转移 公共卫生成为一个全球关注的问题 各个国家都认识到公共卫生问题的国际化特征 因此 公共卫生的期望结果可以作为全球卫生公共产品 全球公共产品可以进一步划分为中间和最后全球公共产品两种 中间全球公共产品 如国际政治制度和法律 服务于提供最后全球公共产品 ) 最后全球公共产品不是普通意义上的 产品 而是 成果 它们可以是有形的 诸如环境或人类的共同遗产 也可以是无形的 如和平或金融稳定 由于没有高于国家政权的权利机构能够提供全球公共产品 因此需要采取更多的多部门合作 国际合作和建立伙伴关系以便提供全球公共产品 达到切实的效果 这一合作的核心组成部分之一就是国际法律文件 包括传统的国际法 * 世界卫生组织 烟草控制框架公约 等国际条约是最重要的中间公共卫生产品 必将积极促进实现最后的全球公共产品 世界卫生组织 烟草控制框架公约 将降低烟草造成的疾病和死亡 从而提高全球公共卫生 世界卫生组织 烟草控制框架公约 和烟草流行的全球化 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的制定旨在应对目前全球化的烟草流行 由于贸易自由化 外国直接投资 全球市场营销 跨国烟草广告 促销和赞助 假冒伪劣香烟的国际运动等诸多复杂因素造成了烟草的跨国影响 更加剧了烟草流行的全球化趋势 烟草的全球流行成为二十世纪最主要的公共卫生灾难之一 在二十一世纪 烟草成瘾 疾病和死亡正在迅速转移到发展中国家

62 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 和经济转型国家 今天 绝大多数吸烟者在发展中国家 如果听任这一趋势自由发展下去 预计在二 三十年内烟草将不仅成为工业化国家导致夭折的主要死因 而且也将成为全世界导致夭折的主要死因 $& 事实上 在死亡率较低的发展中国家 烟草已经成为可以预防的发病和死亡主要原因 $$ 为了加强和协调全球应对烟草流行 世界卫生大会于 $ 年 月 日通过了一项决议 为加速多边谈判世界卫生组织 烟草控制框架公约 和有关议定书铺平了道路 这是世界卫生组织会员国首次行驶 组织法 第 $ 条所赋予的制定条约权利 该条款指出 世界卫生大会有权通过同本组织职责有关的任何事项的公约或协议 $ 世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判的启动是由于很多特殊因素促成的 & 多年累积了确凿的科学证据 表明了烟草使用和 & 多种主要疾病之间的因果关系 $ 以及烟草相关疾病造成的全球死亡证据 烟草流行对于经济产生的负面影响方面的证据得到进一步强化 在这方面世界银行的工作至关重要 $ 符合成本效益的烟草控制措施的证据更加充足 $ 由于美国司法诉讼而公开的烟草工业 && 多万页内部保密文件为更好地了解烟草工业的战略和阴谋提供了独特的机会 推进了公共卫生议程 $ 世界卫生组织内阁项目 无烟倡议的成立 无烟倡议主要负责全球烟草流行的国际关注 资源和行动 这一新倡议为推进世界卫生组织首次行驶自己的条约谈判使命提供了平台 很多国家烟草控制成功经验成为范例 这些国家的司法和政治制度 文化特征 发展程度和烟草生产特点迥然不同 $ 随着公众对于烟草危害认识的加深 民间社会的支持对政府进行更加严格的烟草立法形成了压力 $ 起草世界卫生组织 烟草控制框架公约 的立法途径是一个创新之举 例如 香烟在司法实践中处于一个真空地带 既不作为合法产品被完全立法管辖 也不作为非法产品加以对待 $ 世界卫生组织 烟草控制框架公约 是一份循证的公约 与以往的药物控制条约不同的是该框架公约关注的焦点在于烟草供求关系当中的需求方面 而不是供应问题 $ 在这一点上 世界卫生组织 烟草控制框架公约 代表了制定成瘾性物质法规战略模式的转变 同以往毒品控制条约不同的是 世界卫生组织 烟草控制框架公约 对于减少需求和供应给予了同样的重视 世界卫生组织 烟草控制框架公约 以及未来的相关议定书背后的理念成为国家和地方行动的一个全球补充 而不是取而代之 世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判的结束和公约开放供签署和批准是一个里程碑式的历史机遇 使得各国能够加强各自的烟草控制能力 提高全世界人民的健康

63 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的谈判过程和经验 框架公约 议定书途径 解决全球烟草控制问题所选择的法律模式是框架公约 议定书这一途径 框架公约 是指各种对于一个问题规定了宽泛承诺和总体管理体系的法律协议 不同于其他试图在一个文件中涉及所有问题的全面条约 例如 海事协定 一个框架公约附带着议定书 一个框架公约确定了采取适宜国际反应所需的有关事实和义务 而议定书则补充 修正或限定框架公约 通常规定更加详细的承诺或额外的机构安排 $)$* 因此 框架公约谈判不是一个完整过程的终结 而是制定一项或多项议定书过程的开端 就世界卫生组织 烟草控制框架公约 而言 很多参加谈判会员国倾向于首先制定两个议定书 一是烟草制品的非法贸易 一是消除跨越国境的烟草制品广告 促销和赞助 && 年 月世界卫生大会决定一旦公约生效 未来议定书的谈判应该由缔约方会议决定 这一决定同条约第 条的案文是一致的 该条款规定 只有本条约的缔约方可成为议定书的缔约方 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的历史 如果是在十年以前 诸如世界卫生组织 烟草控制框架公约 - 一个公共卫生问题国际条约的主意看起来是不现实的 巴西外交部长.,// 巴西大使 +0. 以及当时的世界卫生组织总干事布伦特兰博士等一些关键人物的勇气和领导使得世界卫生组织 烟草控制框架公约 的最后案文成为现实 条约的谈判过程是艰难的 遇到了很多挑战 政府间谈判机制的前后两位主席 外长,// 和大使 +0. 的远见卓识确保了谈判进程如期进行 最终按照 $ 年 月世界卫生大会确定的时间表通过了条约案文 第一次政府间谈判机构会议于 &&& 年 $& 月 $ $ 日在日内瓦召开 由谈判前工作小组建议提出的世界卫生组织 烟草控制框架公约 内容草案临时文本被认为是开始进行谈判的可靠基础 随后,// 外长准备了框架公约的主席案文 第一份草案于 &&$ 年 $ 月印发 作为第二次会议进一步谈判的基础 在第二次政府间谈判机构会议 &&$ 年 月 & 日 月 日于日内瓦 上 三个工作小组分头负责审议了框架公约内容草案 会议的主要成果是三个工作小组主席的一套工作文件以及一份将本届会议提出的文本提案同主席原始案文合并的详细目录 这些工作文件成为世界卫生组织 烟草控制框架公约 的文本草案 在第三次会议 &&$ 年 $$ 月 * 日 日内瓦 上 两个工作小组提交了修订的文本 第一工作小组在晚些时候草拟了一份文本 这些工作文件在第四

64 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 次会议被用于推进谈判 在接替,// 部长担任巴西日内瓦常驻团大使之后 +0. 大使在世界卫生组织 烟草控制框架公约 政府间谈判机构第四次会议 && 年 $* 日于日内瓦 期间当选为政府间谈判机构主席 会议商定 +0. 大使应准备一份新的主席案文 作为谈判机构第五次会议 && 年 $& 月 $ 日 期间谈判的基础 该文本于 && 年 ) 月印发 谈判机构前四次会议审议了很多文本方案 第五次会议的有关讨论缩小了各方的意见分歧 从而使得谈判更有重点 政府间谈判机构的第六次也是最后一次会议于 && 年 月 $) 日至 月 $ 日召开 谈判气氛紧张 范围广泛 在两个非正式小组会议上讨论了广告 促销和赞助以及财政资源等重要问题 在最后一次全体会议上 政府间谈判机构同意将案文提交第五十六届世界卫生大会审议并根据 组织法 第 $ 条通过 案文于 && 年 月 $ 日被第五十六届世界卫生大会一致通过 成为公共卫生历史上的里程碑 过程的力量 多部门伙伴关系在世界卫生组织 烟草控制框架公约 批准过程当中将起到关键作用 尽管由于缺乏多部门的协调和合作在谈判过程当中成为一个挑战 这一谈判过程使得政府更加清楚地认识到并且比以往任何时候更加积极主动地实施全面的烟草控制措施 世界卫生组织 烟草控制框架公约 也推动和激励很多部委参加到谈判过程 世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判本身激发了在国家 地区和全球水平的烟草控制热情 很多国家成立了多部门烟草控制委员会以准备参加世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判 条约的制定为扩大同外交部 贸易部和农业部的对话创造了机会 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的谈判过程同时也推动了国家协调委员会的成立 团结了各个部门 为了推动这一进程 世界卫生组织向会员国提供了技术支持并且帮助寻找资金援助 世界卫生组织也通过讲习班为国家提供了技术帮助 如在里约热内卢为葡萄牙语国家举办的培训班 联合国基金会在五个国家保护青少年远离烟草危害项目同世界卫生组织国家能力建设框架得以很好地结合 试点国家已经指定了国家专职烟草控制官员 并且正在制定国家烟草控制行动计划 致力于某些关键的烟草控制干预领域 这些国家不同部门之间 公共卫生机构 非政府组织以及其他有助于促进烟草控制可持续发展的国际机构之间已经建立了关键的伙伴关系 世界卫生组织 烟草控制框架公约 同时赢得了民间社会的支持 尤其是非政府组织 当世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判过程于 $ * 年开始启动时 知道并且愿意参与这一开创历史的公共卫生运动的非政府组织寥寥无几 谈判结束之后 世界卫生组织 烟草控制框架公约 团结了 && 多个非政府组织 形成了国际联盟 这些非政府组织站在抵制烟草工业削弱和破坏有效的烟草

65 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 控制规划的前沿 &&& 年 $& 月 在正式谈判开始之前 世界卫生组织召开了本组织历史上的首次全球公开听证会 这些听证会为包括公共卫生界 农民和烟草工业在内的民间社会所有成员提供了表达对世界卫生组织 烟草控制框架公约 意见的机会 在这一过程中 世界卫生组织收到了 && 多份建议 $ & 多个非政府组织在日内瓦口头发表了评论 在全球一级 联合国秘书长安南成立了一个由世界卫生组织领导的专题小组 负责协调联合国系统内对于烟草控制工作的支持 专题小组的成员包括粮农组织 国际劳工组织 国际货币基金组织 联合国开发计划署 联合国环境署 联合国儿童基金会 世界银行和世界贸易组织 何为世界卫生组织 烟草控制框架公约 世界卫生组织 烟草控制框架公约 是一个精致平衡的一揽子方案 它的精髓在于规定了缔约方为了应对减少烟草使用和接触烟草烟雾而采取有效的司法 行政 管理和其他措施的责任 公约第 条中的目标为提高公共卫生 减少烟草造成的死亡和疾病创造了独特的机会 本公约及其议定书的目标是提供一个由各缔约方在国家 区域和全球各级实施烟草控制措施的框架 以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降 从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康 社会 环境和经济造成的破坏性影响 $ 对这些最佳做法日益形成的全球共识现在清晰地体现在世界卫生组织 烟草控制框架公约 当中 在其生效之后 这一重要的条约将要求缔约方在一些特定领域采取法律或行政措施 除了正式的职责之外 条约还指明了很多有效的法律战略 因此 世界卫生组织 烟草控制框架公约 可以真正被当作一个全球行动框架 即便是那些没有成为公约缔约方的国家也可以借鉴实施 世界卫生组织 烟草控制框架公约 认识到这一符合逻辑的起点 并且要求每个缔约方根据其能力 设立或加强并资助国家烟草控制协调机构或联络点 & 这一机构可以设在卫生部或类似部门的中央办公室 例如 $ * 年泰国正式成立了一个包括卫生部和医疗服务局在内的部际委员会 $ 该委员会负责制定国家的烟草控制政策 $ 此外 也可以将烟草控制规划的不同职责划分给不同的机构 例如在巴西 卫生部的一个办公室总体负责国家的烟草控制规划 而烟草制品的法规则由另外一个单独的管理机构负责 正如在第一序言段伊始就指出的那样 本公约的缔约方决心优先考虑其保护公众健康的权利 世界卫生组织 烟草控制框架公约 引导了全球的潮流 如上所述 它开创了一个规范成瘾物质的新途径 有关减少烟草需求和供应的具体条款在烟草控制框架公约的第 $) 条 关于减少烟草需求 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求缔约方在以下领域立法 更新或实施有效的司法 行政或采取其他措施 减少烟草需求的价格和税收措施 第 条 价格和税收措施是减少烟草

66 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 消费的一个有效而且重要手段 尤其是在青少年当中更是如此 对此世界卫生组织 烟草控制框架公约 给予了特别认可 防止接触烟草烟雾 第 * 条 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求缔约方承认和实施有效的立法 实施 行政和 或其他措施 以防止在室内工作场所 公共交通工具 室内公共场所 适当时 包括其他公共场所接触烟草烟雾 当一个缔约方在国家一级没有法律权限采取上述行动时 它应该积极推动省级采取相同的措施 科学证据毫无疑问地证实 只有创建公共场所无烟环境才能真正保障公众健康 烟草制品成分管制 第 条 缔约方会议将制定供国家检测和测量烟草制品成分和燃烧释放物的管制指南 缔约方在国家一级必须采取相应的措施 烟草制品披露的规定 第 $& 条 此外 世界卫生组织 烟草控制框架公约 缔约方要求烟草制品生产商和进口商向政府披露烟草制品成分和释放物的有关信息 同时必须向公众公开这些信息 烟草制品的包装和标签 第 $$ 条 烟草制品的包装是烟草推销的一个重要载体 由于其他烟草促销方式受到了限制 更加凸现了其重要性 不但吸烟者每次吸烟时都会看到烟草制品包装 在很多国家 烟草公司还出资给零售商 让他们在付款柜台处成排展示烟草制品包装 以便达到引人注目的促销和展示效果 方便顾客购买 相反 如果要求在烟草制品包装上印制醒目的健康警语 它们的展示就会成为一个有价值的健康促进宣传 吸烟者每天多次看到烟盒 使其成为政府教育消费者烟草使用危害的最符合成本效益的宣传工具之一 ) 正是基于上述考虑 许多国家利用烟草制品包装来教育公众 主要是要求烟草制造商在每一包装上印制醒目的健康警语 在这方面做得最好的是巴西和加拿大 烟盒主要展示部分面积的一半必须用来轮换印制醒目健康警语 使用照片和其他图片并且传递强有力的健康警语 世界卫生组织 烟草控制框架公约 将这一做法变成国际标准 要求每一个缔约方在公约对其生效三年内采取和实施有效措施 要求烟草制品包装上轮流使用国家主管当局批准的清晰醒目的健康警语 * 世界卫生组织 烟草控制框架公约 建议这些警语应该占据烟草制品包装主要可见部分的 &' 或以上面积 如同加拿大和巴西已经实施的那样 健康警语占据面积至少不得少于 &' 包装和标签立法的第二个重要作用是阻止制造商误导消费者 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求每一缔约方应在本公约对该缔约方生效三年内 根据其国家法律采取和实行有效措施以确保 烟草制品包装和标签不得以任何虚假 误导 欺骗或可能对其特性 健康影响 危害或释放物产生错误印象的手段推销一种烟草制品 包括直接或间接产生某一烟草制品比其他烟草制品危害小的虚假印象的任何词语 描述 商标 图形或任何其他标志 诸如包括 低焦油 淡味 超淡味 或 柔和 等词语 & 由于这些措施至关重要 任何全面的烟草控制立法都应该包括这方面的内容 即便是在非世界卫生组织

67 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 烟草控制框架公约 缔约方国家也应参照执行 教育 交流 培训和公众意识 第 $ 条 广泛和持之以恒的公众宣传运动是改变公众态度 信仰和社会价值观的重要途径 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求缔约方采取立法 行政 管理或其他措施提高公众对于烟草成瘾性 烟草使用和接触烟草烟雾对于健康造成的危害 戒烟的益处以及烟草工业行为等方面的认识程度并扩大上述信息的可获得性 烟草广告 促销和赞助 第 $ 条 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求每一缔约方 在本公约对该缔约方生效的五年内 根据其宪法或宪法原则广泛禁止所有的烟草广告 促销和赞助 这是以证据为基础的规划关键所在 宪法或宪法原则不允许缔约方采取全面禁止烟草广告 促销和赞助的缔约方应该实行一系列的限制措施 $ 与烟草依赖和戒烟有关的降低烟草需求的措施 第 $ 条 鼓励烟草使用者戒烟的措施是全面控烟的一个有机组成部分 是对教育和预防战略的补充 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求每个努力采取以下措施来完成这一任务 % 开展戒烟规划 不仅在医疗卫生机构 而且在工作场所 教育机构和其他场所 % 将诊断和治疗尼古丁依赖纳入国家卫生保健服务 % 在卫生保健机构和康复中心开展诊断 咨询和治疗服务 % 同其他国家就提高戒烟治疗可及性 包括药品方面开展合作 关于减少烟草供应方面 世界卫生组织 烟草控制框架 呼吁缔约方制定 修订和实施下述有效的法律 行政 管理或其他措施 烟草制品非法贸易 第 $ 条 世界卫生组织 烟草控制框架公约 认识到烟草制品的走私和其他形式的非法贸易是烟草控制的基本组成部分 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求缔约方采取一系列步骤 % 加强反走私法律 % 确保对所有的烟草制品包装加以标记以便追踪 % 要求所有烟草制品包装上标明最终销售国家 % 同其他国家合作监督和控制烟草制品的流通并调查其转移情况 % 建立跟踪和追踪制度 % 收集和交换非法烟草制品跨境贸易的信息 % 没收和销毁假冒烟草制品以及打击非法贸易 每一缔约方应努力采取进一步措施 包括适宜时采取以下措施 % 颁发许可证以确定 监测和控制烟草制品流通环节的影响因素 除了采取上诉步骤之外 世界卫生组织 烟草控制框架公约 呼吁开展区域 次区域和国际合作以打击非法贸易 包括调查和起诉违法行为 这些法律义务提供了采取可能法律行动的清单 向未成年人销售和由未成年人销售烟草制品 第 $ 条 这一条包括了

68 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 有关销售方法的以下规定 % 限制允许烟草制品销售的数量 根据世界卫生组织 烟草控制框架公约 每一缔约方必须努力禁止销售单支或未成年人能够支付的小包装烟草制品 % 要求在零售场所张贴告示 取决于采取哪种途径 告示可以进一步强化或转移政府的健康目标 一些告示 尤其是烟草工业所谓的 预防青少年吸烟 项目所制作的告示 实际上可能会发出微秒的信息鼓励青少年吸烟 而强有力的图片加之富有说服力的语言将加强法律的效力 教育公众 % 禁止以任何可视的方式展示烟草制品以防止将烟草制品包装本身作为促销的工具 澳大利亚和加拿大的州或省级政府已经限制或禁止烟草制品的展示 % 禁止未成年人销售烟草 世界卫生组织 烟草控制框架公约 要求各国应该采取措施禁止未成年人销售烟草 ) 对经济上切实可行的替代活动提供支持 第 $) 条 在公约第 $) 条和其他条款当中 世界卫生组织 烟草控制框架公约 认识到需要帮助生计会受到烟草控制规划严重影响的烟草种植者和烟厂工人 * 鼓励各国将支持作物品种替代和其他经济上切实可行的替代生计作为可持续发展战略的一个组成部分 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的另外一个独特之处在于将责任问题作为条约的一个核心内容 & 通常情况下 其他一些框架公约都不包括有关责任的条款 主要的原因是这一问题经常富有争议并且有可能延缓其他核心条款的谈判 尽管如此 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的谈判还是知难而进 起草了关于责任的条款 世界卫生组织 烟草控制框架公约 注意到有关责任问题是全面烟草控制的重要组成部分 $ 而且 世界卫生组织 烟草控制框架公约 特别指导各国考虑通过法律手段处理刑事和民事责任 很多条约的重要功能之一是促进合作和信息交流 有关这些重要问题见于世界卫生组织 烟草控制框架公约 以下条款 第 & 条 研究 监测和信息交换 第 $ 条 报告和信息交换 第 条 科学 技术和法律方面的合作及提供有关专业技术 不是所有的条约都提供了筹资和技术支持作为实施手段 但是 世界卫生组织 烟草控制框架公约 独具匠心 是一个提供上述资源的国际公约 有关规定见于公约第 条 公约承诺缔约方将为各自的国家烟草控制措施提供资源 同时鼓励使用富有创意的筹资机制和财政资源 包括技术转让来帮助发展中国家和经济转型国家履行条约的义务 最后 应该注意到世界卫生组织 烟草控制框架公约 只是一个全球最低标准 公约第 条对此进行了确认 鼓励缔约方实施本公约及其议定书要求之外

69 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 的其他措施 世界卫生大会批准之后 公约保存在联合国秘书长处并供开放签约 世界卫生组织 烟草控制框架公约 通过后阶段 && 年 月世界卫生组织 烟草控制框架公约 通过后 公约的工作进入了另一个关键阶段 公约通过之后 更多的工作从国际层面转向了国家和次国家级 公约最后草案的第 条规定本公约应在收到第 & 份批准后生效 也就是说对于那些批准公约的国家产生法律效力或富有法律约束力 世界卫生组织 烟草控制框架公约 于 && 年 月 $ 至 日在日内瓦 其后自 && 年 月 & 日至 && 年 月 日在联合国总部 正式开放供签署 根据国际法 只有国家元首 政府首脑和外交部长 无需其他授权可以直接签署条约 即包括卫生部长之外的其他官员需要提交全权证书才能获准签署公约 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的强大政治支持体现在公约令人瞩目的签约国家数量上 在公约开放供签约的前 个月内 将近半数的世界卫生组织会员国签署了该框架公约 此外 很多国家在 && 年 月 $ 日过后不久就成为公约缔约方 一个国家签署世界卫生组织 烟草控制框架公约 表达了其成为缔约方的意愿 但是尚不履行实质性的义务 但是即便是在公约对该国生效之前 签署公约本身也产生了一定限度的权利和义务 例如 签约国有权收到公约保存人关于公约状况的通知 相反 签约方有义务不从事违背公约目标和宗旨的事情 直到其明确表示自己无意成为条约缔约方为止 维也纳公约第 $* 条 成为世界卫生组织 烟草控制框架公约 缔约方意味着该国承诺实施公约的有关条款 世界卫生组织 烟草控制框架公约 将在向联合国条约保存人递交上述批准证书或等同文件 & 天后生效 届时 世界卫生组织 烟草控制框架公约 缔约方将受到其条款的法律约束 世界卫生组织 烟草控制框架公约 将于第 & 个国家递交批准或认可文书并于第 & 天成为缔约方后生效 没有成为缔约方的国家或区域经济共同体 如欧盟 不受公约条款的约束 成为缔约方无遗是世界卫生组织 烟草控制框架公约 的一个关键步骤 除了达到 & 个国家批准公约以便确保公约生效之外 国家也可以利用这一阶段检查各自的国家烟草控制能力 包括必要的人力资源 技术特长 财政资源和政治意愿等 以及成为一个缔约方和实施条约的能力 国内生效的程序取决于国内法律 通常是国家宪法 国内要求 特别指定哪些条约可以直接根据行政命令生效 哪些需要经过一定立法程序 如果如此 通过哪一议院和需要多少多数票 还可能限定一个国家不可以做一些事情 因而使其无法承诺成为缔约方 在国内 批准世界卫生组织 烟草控制框架公约 需要采取下述一系列步骤

70 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案 将世界卫生组织 烟草控制框架公约 及其相关文件翻译成本国语言 研究本国现有的国际法义务以评估这些条约和世界卫生组织 烟草控制框架公约 之间是否存在矛盾冲突 同样研究本国的宪法和法律是否与其存在矛盾冲突 判断公约规定的法律条款是否对本国有利 由于政府结构和职权分工的不同 具体由哪个部门负责上述工作在各个国家之间差别很大 结 论 世界卫生组织 烟草控制框架公约 为国家能力建设奠定了基础 一般义务界定如下 设立或加强并资助国家烟草控制协调机构或联络点 采取和实行有效的立法 实施 行政和 或其他措施并酌情与其他缔约方合作 以制定适当的政策 防止和减少烟草消费 尼古丁成瘾和接触烟草烟雾 公约通过后阶段强调了国家水平采取行动以及开展成功烟草控制规划的政治和后勤机制 成功控制烟草流行取决于资源和政治意愿 问题和解决方案都很明确 政治意愿也由于世界卫生组织 烟草控制框架公约 的过程得以提高 为了取得持续进展 关键是加强和保持国家烟草控制能力 尤其是发展中国家和转型国家 以帮助他们履行世界卫生组织 烟草控制框架公约 的主要义务和实施有关政策和规划 国际社会现在有机会在国家级和国际上齐头并进 付诸努力 这一国际条约带来的巨大推动力将对全球反击烟草工业做出巨大贡献 随着世界卫生组织 烟草控制框架公约 的问世 全面的烟草控制工作正在有效进行 过去 全面烟草控制战略的实施主要集中在国家和地方水平上 认识到即便最好的烟草控制措施也会受到跨境因素的影响 实施世界卫生组织 烟草控制框架公约 中指明的全球措施势在必行 致力于将来全面实施烟草控制战略的国家应该根据世界卫生组织 烟草控制框架公约 的有关规定进行国内立法 作为国家和地方措施的有力补充 因此 为了最大限度地利用世界卫生组织 烟草控制框架公约 这一公共卫生工具 我们需要将其作为在国家一级开展工作的一个补充 而不是取代国家级的工作 在世界卫生组织 烟草控制框架公约 谈判过程中建立的伙伴网络将有助于在国家级实施公约 世界卫生组织总干事李钟郁博士指出 世界卫生组织 烟草控制框架公约 的谈判已经在国家一级带来了显著的变化 世界卫生组织 烟草控制框架公约 这一公共卫生工具的成功将取决于将来我们在国家将其付诸实施的决心 努力和政治意愿 公约的成功实施将造福于人人受益的全球公共卫生福祉 为此 我们必须将谈判中表现出来的动力和承诺拓展到国家和地方一

71 第一部分 奠定烟草控制的理论基础 级 以便将世界卫生组织 烟草控制框架公约 的理想转化为现实 参考文献

72 第四章 世界卫生组织 烟草控制框架公约 政治解决方案

73

74 第二部分 将理论付诸实践

75 第二部分将理论付诸实践第五章 制定国家行动计划第六章 建立一个有效的国家烟草控制规划机制第七章 培训和教育第八章 通过宣传提高公众认识和舆论支持第九章 媒体合作第十章 规划选定的烟草控制活动第十一章 立法与行政措施第十二章 探寻经济措施和筹资方式第十三章 反击烟草工业第十四章 建立有效的伙伴关系第十五章 监测 督导 评估和报告第十六章 研究和信息交换

76 制定国家行动计划 人类所有善行当中 没有任何事情比给予他人健康更能使我们接近上帝 西赛罗

77 第二部分 将理论付诸实践 几乎所有国家都宣称以保护人民健康为己任 $ 试图将西赛罗的伟大言论付诸实践 但是 如果各国政府认真对待全面 公平地保护人民健康的承诺 就必须正视烟草使用这一全球范围内可以预防的主要死亡原因 烟草相关疾病可能是世界上最容易预防的疾病 因为其 病因 烟草并不是生活或维系健康的必需品 事实上 戒烟将促进健康 给吸烟者及其家庭 朋友 社区和整个民族带来巨大的社会和经济益处 尽管可以在社会各个层次开展控烟活动 经验表明烟草消费的实质性变化来自于协调一致和富有战略性的国家行动 制定一个国家烟草控制行动计划 建立协调机制和加强实施国家烟草行动计划的能力建设是成功遏制烟草流行的关键步骤 国家烟草控制行动计划是一份详细的文件 描述了一个国家重点卫生问题的目标 实现这些目标所需要的战略和行动 政府愿意承诺的资源 负责每项活动的部门以及跟踪和监测机制 国家烟草控制行动计划实质上是概述一个国家如何应对烟草流行的路线图 确定了时间期限和预期完成的时间 本章将概要介绍制定国家行动计划的过程 构建行动计划 建立一个国家协调机制 机构能力建设是长期可持续性烟草控制工作的关键 同时对于制定和成功地实施全面的国家烟草控制行动计划起到至关重要的作用 指定一个国家烟草控制负责人 卫生部理所当然地应该是领导国家烟草控制能力建设的政府部门 在实践中 机构建设的第一步是在政府内部正式指定一个国家烟草控制负责人 通常 国家烟草控制负责人是卫生部或相关行政机构的一个工作人员 负责人的主要职责是协调国家对于烟草流行的反应 包括需要动员其他部委和机构 同民间社会建立联盟 加强公共信息和宣传 培训一批核心的先驱者和带头人 建立一个机制协调国家行动计划的实施 国家烟草控制规划负责人最好领导卫生部内的一个工作小组 而不是孤军奋战 国家烟草控制规划直接负责实施行动计划 一般独立于国家烟草控制指导委员会 见下文 之外 通常作为国家烟草控制指导委员会的技术支持部门或秘书处 第六章将讨论建立国家烟草控制指导委员会问题 建立一个国家烟草控制指导委员会 一个成功遏制烟草流行的国家行动计划需要得到多方面的广泛支持 所以在制定过程中必须邀请各个主要利益相关者参与 在烟草控制规划方面取得进展的很多国家经验表明 最佳途径是建立一个多部门的国家烟草控制委员会 专题小组 工作小组或指导委员会 在大的国家可能需要在国家 地区和省

78 第五章 制定国家行动计划 级建立多部门烟草控制委员会以便在这些行政级别建立适宜的行动计划 指导委员会的目的在于制定国家烟草控制行动计划 以便选择和协调政策以及立法 戒烟 教育和宣传方面的适宜内容和活动 并配合世界卫生组织 烟草控制框架公约 中规定的其他内容开展工作 委员会最好应该有一个常规的报告机制以确保责任明确 便于公众参与 尽管初期国家烟草控制委员会可以是特设的 但是随着时间的推移 应该在法律框架下建立官方的常设机构 国家财政予以拨款并支持其运转 委员会的组成应该认真研究 一个总的原则是尽量使其具有最广泛的代表性 但是要注意避免包括那些可能会削弱或阻碍委员会开展烟草控制工作的代表参加 应该根据每个国家的具体情况认真地评估下列机构或组织在推动和制定国家烟草控制行动计划方面的潜力 选择最关键的部门以便使委员会的规模便于管理 政府部门 卫生部 通常卫生部在烟草控制方面起到领导作用 卫生部掌握烟草使用对于国民健康指标影响的数据 拥有培训 健康教育和戒烟方面的技术专长 很多国家制定了国家卫生政策和各个部门的战略规划 确定了政府支持的卫生服务框架 当利益相关部门有机会参与或审议这些文件时 应该强调将国家烟草控制行动计划包括在国家总体卫生和部门政策规划当中的重要性 一旦国家烟草控制行动计划付诸实施 国家公共卫生体系和结构将成为一个实施过程当中的一个重要组成部分 在制定行动计划的时候就应该给予充分考虑 财政部 财政部制定税务政策和税收方法 对于烟草控制至关重要 海关总署和税务部 这些部门可以 % 提供烟草走私的信息 提议制定和实施反走私措施 % 提供过去和现在的烟草税收水平 烟草销售和烟草利税的有关信息 % 提醒国家烟草控制指导委员会注意烟草工业试图规避烟草税收法律的策略 或者企图对特定烟草制品获得优惠烟草税收待遇的做法 贸易和商务部 这些部门可以提供替代烟草种植和生产的经济手段 经营执照管理当局可以禁止向未成年人销售烟草制品 消费者权益和工商部门 这些部门负责实施法规中有关烟草市场营销 广告 包装和标识 烟草试验方面的要求以及公布烟草制品添加成分和有毒物质方面的信息 农业部 农业部可以制定远离烟草种植的国家农业政策 国际贸易和外交部 世界卫生组织 烟草控制框架公约 中要求协调国际烟草控制战略 此外 这些部门还可以 % 分析烟草支出的收支平衡问题 % 就烟草控制措施对于国际法产生的影响提出建议 % 帮助周边国家制定烟草控制战略

79 第二部分 将理论付诸实践 % 应对国外烟草公司对本国烟草政策可能提出的挑战 司法部 他们的合作对于制定 实施和执行法律手段控制烟草使用至关重要 此外 司法部还可以 % 对烟草控制立法提出的法律诉讼予以辩护 % 提供宪法和国际条约义务的相关咨询 % 帮助制定和起草国家烟草控制法律和法规 劳动部 交通部和人事部 在制定和实施保护公众在工作场所 公共交通和其他公共场所免受二手烟侵害的干预措施时 这些部门的参与至关重要 教育部 一个全面的国家烟草控制行动计划需要教育部的参与 国防部 军队可以通过采取以下措施对国家的烟草控制行动计划做出贡献 在军职人员中倡导健康和无烟的生活方式 贯彻实施烟草控制法律的相关规定 要求在军营中 部队商店和消费合作社 销售的烟草制品价格至少不低于普通商店 文化和体育部 邀请文化部和体育部参加制定国家烟草控制战略可以促进消除烟草工业对文化和体育活动的赞助 环境保护部 在制定减少烟草使用对于室外和室内环境不良影响的干预措施时应该邀请环境保护部门参加 宗教事务部 宗教部门可以支持国家建立一个可行的烟草控制行动计划 在宗教信徒中倡导支持烟草控制 确保宗教场所无烟环境以及鼓励宗教领袖担任无烟生活方式的领袖等 私立部门 合法的利益相关者 一个真正意义上的多部门烟草控制规划应该包括私立部门 在很多国家 国家烟草控制指导委员会包括私立部门的多位代表 世界卫生组织 烟草控制框架公约 充分认识到民间社会的参与对于实现降低烟草相关疾病死亡率和发病率目标的重要性 在一些情况下 制定国家烟草控制规划的推动力来自于私立部门 而且在相当一些国家正是私立部门领导国家烟草控制委员会 私立部门的烟草控制利益相关者包括 媒体 媒体可以帮助制定一个宣传战略 支持烟草控制国家行动计划 参与烟草控制的非政府组织 在一些国家 充满活力的烟草控制非政府组织已经成为政府行动背后的推动力量 直接处理政府不便出面解决的一些问题 有时由于政治上的制约 政府在特定烟草控制问题上只能采取比较缓和的官方立场 非政府组织则可以直言不讳 坚持政策必须建立在科学证据的基础上 各种各样的利益矛盾可能会分散政府对于烟草控制的注意力 但是非政府组织可以专一地关注减少烟草消费问题 政权可能会经常发生更迭 但是非政府组织可以为国家行动计划的成功提供持续不断的支持 最后 当烟草公司试图影响政府政策时 非政府组织可以提请公众注意并支持政府官员拒绝烟草工业的建议

80 第五章 制定国家行动计划 卫生界人士 卫生专业组织可以将烟草控制列入自身的议程 从而支持国家烟草控制行动计划 $ 律师 需要律师引进有效的司法变革 起草和修订法律 应对烟草工业延缓立法进程的企图 监测现行法律的实施 探讨如何应用消费者保护 儿童权利 环境保护等普遍适用的法律条款进行烟草控制 同时探讨制定规范烟草工业专门立法的可能性 经济学家 可以提供有关烟草控制成本效益以及持续使用烟草对于经济的长期负面影响方面的经济学分析 商业 工业和工会 其他利益相关者 烟草控制的其他可能合作伙伴包括妇女和儿童权利组织 环境保护组织 宗教组织 消费者组织 教师和青年组织以及家长联盟等 哪些组织不是遏制烟草流行的合法利益相关者 烟草工业及其附属机构通常将自己装扮成烟草控制的利益相关者 而且通常试图挤入国家规划委员会或烟草控制机构 最终 烟草制品的销售是烟草工业赖以存在的根本 销售本身就是在间接地促进烟草使用 这同烟草控制的目标背道而驰 目前 烟草工业及其代表根本不可能诚心诚意地为有助于降低烟草促销和销售的战略而工作 国家烟草控制负责人和国家指导委员会的其他合法成员应该认真考虑允许烟草工业参加制定烟草控制规划可能产生的后果 世界卫生组织敦促会员国在设计 实施和评估烟草控制行动计划时不要让烟草工业参与 确定需求和资源 进行情况分析 在决策过程中 证据就是力量 这一点 没有任何一个其他公共卫生领域比烟草控制表现得更为真实 一旦建立了国家烟草控制委员会 制定一个相关的烟草控制行动计划的下一个步骤就是分析国家现在的情况 国家行动计划的政策抉择将取决于国家的特定需求以及满足这些需求所需要的资源 收集和整理可靠数据的能力建设是烟草控制必不可少的一个步骤 因为正确的信息能够 帮助公众理解和支持降低烟草消费的措施 确定国家行动计划的特定政策和干预措施 说服决策者采取烟草控制政策和立法建议 提供评估烟草控制工作进展的基线数据 确保定期反馈以提高现行政策和干预措施 总体上来讲 制定国家计划之前最初需要四种信息 第一是需要描绘出烟草控制政治环境的决策图 成功的烟草控制国家行动计划需要政治意愿 政治环境的基本要素包括 国家烟草控制状况 包括现行的政策 做法 理想 争论以及利益相关者 烟草工业在国家的地位 包括其资源 规划和活动 盟友 附属机构以及同

81 第二部分 将理论付诸实践 政府官员和机构的正式和非正式联系 烟草工业对于政府政策的影响程度以及政府影响烟草工业战略的能力 例如 国有烟草工业 烟草控制倡导者的作用 包括相关的卫生和法律专业协会 消费者协会和其他非政府组织 学术团体和政府机构等 媒体和商业团体等关键机构目前对于烟草控制的态度以及他们对于烟草控制工作进展的可能反应 第二部分信息主要是关于烟草使用的健康和经济影响以及各种烟草控制干预措施的效应 根据很多国家的经验 世界卫生组织已经确定了每个国家应该监测的指标清单以便支持卫生政策制定过程 这些包括 % 社会人口特点 % 烟草生产 贸易和工业 % 烟草消费模式 % 估算烟草使用对于健康和经济的影响 % 获得信息和支持戒烟 预防尝试吸烟和烟草控制政策的人口覆盖率 第三个信息包括公众知识 意见 信念和态度 意见调查可以找出知识上的关键差距 更为重要的是这些调查指出了需要通过宣传和教育争取各种支持烟草控制的领域 另一方面 对于特定烟草控制措施的有力公众支持方面的证据能够推动决策者通过立法和 或批准相关政策来支持这些干预措施 最后 烟草控制的有效能力包括监督和揭露烟草工业活动的能力 在很多国家 这类信息的主要来源是烟草工业的内部文件 由于美国的公开司法诉讼现在这些文件已被公之于众 每个国家应该努力搜索各自国家的特定信息 这对于了解烟草工业过去试图削弱当地烟草控制工作的做法会有所启发 可以找出烟草工业同政治和卫生领导者之间的关系 揭露阻止烟草控制进展的战略 研究烟草工业的内部文件将为规划未来的烟草控制干预措施提供有价值的思路 收集所有这些信息可能是一个巨大的工作 尤其是在资源匮乏 研究能力尚未完全开发的国家更是如此 但是 政府部门和学术界有很多数据来源渠道 这些机构的代表参加国家指导委员会将有助于数据的收集 如果没有本国的数据 可以使用现有的地方 区域或全球信息进行推测 学术机构 基金会资助的项目以及外部团体可以提供技术支持 帮助设计正式的数据收集机制 制定战略方向 定 义 理想描述的是在理想状态下实现了所有成果的终极状态 一般来讲 理想的表述应该 得到委员会成员的理解和认同 应该足够宽泛 以便能够涵盖各个地方烟草控制工作的多样性

82 第五章 制定国家行动计划 能够鼓舞和激励每一个参与者 容易传播 语言简短 能印在 1 恤衫上 使命的陈述描述国家烟草控制委员会的宗旨 它应该说明国家烟草控制委员会准备做什么以及为什么做这些工作 使命陈述应该 简练 可以不必像理想描述那样浓缩为一个短语 但还是应该精练成一句话 以成果为导向 使命陈述应指出国家烟草控制委员会努力达到的总体成果 包容性 使命陈述应概括规划的主要目标 重要的是应该非常宽泛 一个好的使命陈述不应该限制战略或社区的一些部门今后参与的可能性 目标是指一个组织或规划未来希望达到的终极成果 目的是指在特定时间内要达到的同目标一致的可衡量结果 它是确保取得目标成功的手段 是一系列行动或活动的最后结果 所有烟草控制规划的理想都是创建一个无烟社会 国家烟草控制规划的使命是通过多部门参与推进个人 社区和政府责任以预防和减少烟草使用 烟草控制行动计划的目标应该是减少烟草制品使用导致的死亡率和发病率 指导这一目标的目的应该包括 帮助那些不使用烟草制品者保持无烟生活方式 通过帮助和鼓励吸烟者戒烟促进戒除烟草制品的使用 通过消除烟雾暴露来保护非吸烟者的健康和权利 制定国家烟草控制行动计划应该铭记理想 使命 目标和目的 尽管各个国家计划的特定内容可能会因为国家能力 资源 政治意愿和特殊的社会文化特点而有所差异 整体计划应该是旨在达到降低烟草使用健康负担的目标 制定行动蓝图 起草国家计划 一旦国家指导委员会成立并进行了烟草控制状况 需求和资源的分析 就可以开始起草国家行动计划 国际经验表明 整合了政策 立法和干预措施的全面策略对于成功控制烟草非常重要 世界卫生组织 烟草控制框架公约 包括了国家计划应该考虑的各部分内容 应该竭尽全力将批准世界卫生组织 烟草控制框架公约 的战略同制定国家烟草行动计划结合起来 此外 国家行动计划起草和制定者应该向其他已经制定和实施国家烟草行动计划的国家学习经验 借鉴其他国家的经验可以避免规划出现类似的疏漏 同时确保包括成功的战略 国家行动计划的一些立法 经济和规划方面的具体内容将在本手册后面的章节当中详述 每个国家所选择的特定内容和实施的先后顺序将取决于情况分析的结果 国家行动计划应该符合国情并具有可行性 同时遵循有效性的原则 这就意味着必须认真结合国家特殊的社会文化和政治经济特点 同时又不