国际劳工组织标准活动的可能改善: 关于提交主管机关和申诉程序的建议

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暑柯
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1 国际劳工局 GB.291/LILS/1 第 291 届会议理事会 2004 年 11 月, 日内瓦法律问题和国际劳工标准委员会 LILS 第一项议程国际劳工组织标准活动的可能改善 : 关于提交主管机关和申诉程序的建议 1. 理事会第 288 届会议 (2003 年 11 月 ) 审议了一份文件 1, 它一方面描述了章程关于大会已经通过但尚未批准文书的落实 ( 章程第 19 条 ) 和已经批准公约的实施 ( 第 24 和 26 条 ) 的审查程序的规定 ; 另一方面是理事会依据上述条款所采用的惯例文件确定了这些程序及其后续措施良好运作中可能和希望改善的各点并包含了一些建议为了法律问题和国际劳工标准委员会的讨论, 理事会要求劳工局准备一份文件, 要考虑到讨论中表示的所有观点, 并对明显一致的意见提出具体的修正案 2 这就是本文件的目标 2. 在进行上述讨论时, 一致认为可以审议两个方面的修正案 : 履行向主管机关提交大会通过的标准的义务 (I) 和关于公约实施中的申诉程序 (II) I. 履行提交主管机关的义务 3. 在讨论向主管机关提交义务时, 就修订向主管机关提交公约和建议书义务的备忘录达成了广泛的一致 ( 以下称备忘录 ) 4. 备忘录是一份局长致各成员国政府关于向主管机关提交大会通过的新文书文本的文件目的是帮助政府了解章程第 19 条所载义务和便利政府按照统一的形式转达需要的信息 5. 备忘录第一版本应大会要求于 1954 年经理事会通过,1958 年进行了修订现行版本考虑到了随后的发展, 是理事会 1980 年新修订的结果鉴于上次修订已过去 20 多年, 这也就是本次建议修订的目的 1 GB.288/LILS/1 号文件 2 GB.288/10/1 号文件 ( 第 2-31 段 ) GB291-LILS Ch.doc 1

2 6. 备忘录包括三个部分 : 第一, 前言, 重新解读了章程相关规定并包含了有关备忘录性质和运用的说明 ; 第二, 备忘录主体, 实施公约和建议书专家委员会和大会实施公约和建议书委员会的报告摘要 ; 第三, 成员国使用的问答表, 用于向局长提供有关履行向主管机关提交义务所采取措施的信息正如备忘录前言所示, 除国际劳工组织章程规定外, 它没有对成员国增加新的义务, 而是对专家委员会和大会公约与建议书实施委员会关于便利成员国履行义务所必要和希望的措施进行了评论 7. 备忘录文本修订草案列于本文件附件 I 中主要包括实施公约和建议书专家委员会的报告摘要它特别考虑到以下的发展变化 : (a) 加强了专家委员会向议会提供信息的重要性 ; (b) 根据 1976 年关于国际劳工标准三方协商的公约 ( 第 144 号 )( 鉴于其较高的批准率 ( 迄今 110 个 )) 应履行义务的影响 ( 补充了第 VII 部分 ); (c) 自 1982 年大会通过的议定书尽管议定书在法律上属于公约, 但鉴于其独特性, 看来专门谈及它们也是有意义的 ( 见以下第 9( b) 款 ) 8. 前款 (b) 和 (c) 中谈及的发展变化同样带来了问答表的变化 9. 增加了关于提交目的与目标的新部分 I 特别提及是为了促进对大会通过的公约的批准专家委员会经常重申, 包括最近, 3 向议会机构提交已批准文书的义务, 绝对不妨碍国家主管机构自由决定批准或不批准一项公约提交应在充分了解原委情况下有利于做出批准 ( 或不批准 ) 公约的决定, 因为这特别在章程第 19 条第 5 (d) 款有规定, 成员国如获得主管机关同意, 应将公约正式批准书送交局长 [ ] 当考虑批准时, 提交工作有利于实施批准程序, 特别是通过以下方式 : (a) 尽管根据第 19 条主管机关是议会机构, 但涉及批准程序中的其它机关可以最早地了解成员国建议批准的意愿, 特别是公约批准授权机关, 一般是国家首脑 ; (b) 当提交义务涉及议定书时, 宜考虑这类文书的特殊性由于议定书附属于另一个公约, 它只能与相关公约同时批准或在其批准之后批准所以, 当成员国向主管机关提交一份未批准公约的议定书时, 逻辑上是提交中也包含了议定书所涉及的公约文本这不是再一次提交公约相当于增加了一项章程中未设定的新义务而只是明确了议定书提交的形式 10. 委员会或许希望建议理事会通过附件 I 中经委员会适当修改的备忘录的修订稿 3 见实施公约和建议书专家委员会报告 92 届国际劳工大会, 日内瓦,2004, 报告 III (1A), 第 86 段 2 GB291-LILS Ch.doc

3 II. 申诉程序 11. 提醒注意的是, 申诉程序是根据国际劳工组织章程第 24 和 25 条提出的申诉审查的规则, 它由理事会在 1932 年通过, 并于 1980 年最后一次修订该规则转载在附件 II 中, 并指明了拟议修正案 12. 上次理事会讨论时, 就可能形成的申诉程序修正案一致达成了三点意见 :! 有关申诉可受理条件, 产业组织的定义应与结社自由委员会所使用的同样明确 ;! 关于某些申诉事项可能的时效问题, 理事会可以采用与结社自由委员会相类似的立场 ;! 关于某些申诉的重复性质的问题, 理事会可以推迟审理这类申诉, 直至负责对理事会通过的决定采取后续措施的专家委员会能够审查该情形 13. 另外, 建议择机修改规则第 5 条第 1 款在法文文本中的词汇错误 A. 可受理性 : 产业组织的定义 14. 根据章程第 24 条, 一项申诉可以由一个工人或雇主的产业组织向国际劳工局提出同样, 申诉程序规则规定, 作为可受理条件, 申诉应来自一个雇主或工人的产业组织, 但是, 章程和规则都没有产业组织一词的定义或其它明确说明 15. 与章程的准备工作相反, 规则的准备工作包含一些指示劳工局一份解释性说明, 其中附有提交给理事会第 56 届会议 (1932 年 ) 议事规则委员会的议事规则草案特别包含了以下内容 : [ ] 向国际劳工局提交一项申诉的选择 [ ] 是十分自由地给予任何一个雇主的产业组织或工人组织的权利 [ ] 对规模和国籍没有规定任何条件结论应当是, 申诉对任何产业组织开放, 无论其会员人数和总部所在国家既可是一个严格意义上的地方组织, 也可是一个国家或国际组织 [ ] 必须 [ ] 承认, 是由理事会最自由地确定申诉人组织的真实性质理事会所适用的标准应该 [...] 是到目前为止指导本组织全面政策的标准, 不是国家内部法律确定的标准年, 第一次毛里求斯工党提出的申诉申诉控告组织提出产业组织的资格问题时, 理事会明确了几点 : 4 实施和平协议 409, 410, 和 5 条的议事规则草案, 国际劳工局议事规则委员会 (1931 年 10 月 15 日的会议 ) GB291-LILS Ch.doc 3

4 [ ] 理事会 [ 有 ] 义务客观地审查申诉人组织实际上是否具有章程和规则意义上的工人产业组织资格 [ ] 理事会的作用是在每一情况下, 从术语表面背后, 按照词汇的本意去寻查提出申诉组织是否是一个工人或雇主的产业组织而不论其背景或所用词汇特别是, 考虑到一个组织的产业性质, 理事会不会受制于任何国家对产业组织一词的定义当一项国际公约指定一类人进入或适用一种国际程序, 使用一个象产业组织一样广泛的词汇表述时, 没有理由相信用于本公约的这种表述可以按其本义之外来理解, 特别是相对于一个国家来说, 不能根据这个国家的法律或习惯术语来解释 [ ] [ ] 然而, 为了决定申诉人组织的职业或非职业性质, 如果理事会在章程范围内完全自由地判断, 而不受制于有关国家法律或习惯术语, 在可能视申诉为可受理之前, 就不应该不相信申诉人组织实际上是一个产业组织结社自由委员会参照的产业组织定义也没有严格意义上的定义现行控诉违反结社自由审查程序规则的相关段落解读如下 : 控诉的可受理性 34. 向国际劳工组织提交的控诉 [ ] 应或者来自工人或雇主组织, 或者政府指控由一个与问题直接有关的国家组织, 在国际劳工组织中具有咨商地位的国际雇主或工人组织, 或者其他国际雇主或工人组织提交才可受理, 而指控是与这些国际组织的成员直接有关的问题这样的控诉可以独立提出, 与当事国批准或未批准结社自由公约无关委员会完全自由地决定一个组织是否可被视为本组织章程意义上的 " 产业组织 ", 不受任何国家词汇定义的约束另外, 不能认为来自流亡和被解散工会组织的控诉不可受理控告组织的可受理性 35. 委员会在 1952 年 1 月第一次会议 ( 见第一份报告一般观点第 28 段 ) 上说明了它具有的完全自由决定一个组织是否可被看作是国际劳工组织章程意义上的一个产业组织的原则, 这不受任何国家的词汇定义约束 36. 委员会不认为任何控诉仅仅因为当事政府解散或企图解散提出控诉的组织, 或者控诉人已避难国外而不可受理 37. 鉴于结社自由原则正是要求工人可以未经事先授权组成自己选择的产业组织, 即使一个工会不具备法律地位以及国家法律可能的要求, 这一事实也不足以使控诉不可受理 5 毛里求斯工党提出的关于实施某些国际劳工公约的申诉, 理事会报告 ( 理事会第 79 届会议通过 ), 国际劳工局, 官方公报,XXII 卷 (1937),71-72 页, 第 6-7 段 4 GB291-LILS Ch.doc

5 38. 如果控诉属于一个组织仅仅要求生存, 该组织即使没有官方承认也不能成为拒绝指控的理由 39. 在委员会被要求审查一个没有明确信息的组织提出的控诉情况下, 授权局长要求其提供有关会员人数法律地位所属国家和国际附属组织的重要情况的准确信息, 并在审查控诉可受理问题时, 全面要求能更好确认控告组织实际的任何有用情况 40. 对控告人担心报复可能要求不明示名称或控告来源地的控诉, 只有在局长了解控诉后, 告知委员会其中包含一些未经其审查但具有一定严重性的指控时委员会才予以考虑委员会可因此决定对此类控诉应采取何种行动结社自由委员会通过的一些原则直接借鉴于第 16 段中列举的毛里求斯事件中理事会发展的原则然而, 比较两个文本发现, 结社自由委员会的原则更加细作, 比理事会的原则包含了更多具体的定义内容, 尽管它们主要是否定定义的成分, 即不能被用来证明有理由拒绝产业组织资格的标准 19. 在结社自由委员会的原则中, 两类原则的主要不同是, 对有资格向能证明具有特别利益而采取行动的组织提交控诉的国家组织数量提出限制, 它们是与问题直接有关的国家组织, 在国际劳工组织中具有咨商地位的国际雇主或工人组织, 或者其他国际雇主或工人组织, 而申诉是与这些国际组织的成员直接有关的问题 20. 然而, 看来不可能引入结社自由委员会所理解的为了行动的利益, 来作为申诉的可受理条件, 因为, 这种条件章程中没有提及, 并且与第 15 和 16 段中理事会发展的原则不相容这将额外增加了一种可受理条件, 而并不是产业组织定义的本义 7 这种条件会限制章程给予任何产业组织, 无论该组织的规模或所在国, 进入申诉程序的权利 21. 相反, 看来没有任何能阻止理事会在决定一项可受理申诉的后续行动时, 可以考虑申诉人组织本身与被申诉事项有无关系实际上, 同样正如第 15 段列举的 1932 年劳工局记录所示, [ 章程 ] 中关于理事会可以将申诉转送给当事政府或公布申诉的权利 [ ] 的措辞本身表明, 理事会决定的自由有多大几乎在申诉审查的每个阶段, 理事会都可以继续, 或者相反, 出于它认为充分的理由中止程序这样, 在申诉人组织明显与所证明事实无任何关系的情况下, 理事会可以认为没有理由继续程序 22. 综上所述, 看来不应该对产业组织定义提出任何的规则修正案相反, 将有可能在议事规则的介绍性说明中总结理事会制订的原则及上述考虑 23. 议事规则的介绍性说明的草案列在附件 III 6 见调查和协调委员会和结社自由委员会中审查违反结社自由控诉的程序, 第段,( 理事会结社自由委员会决定和原则汇编, 第 4 版,1996, 附件 I) 7 所以, 无疑在审查违反结社自由控诉程序中, 行动的意义未列在可受理指控组织标题下, 而是在前段中 GB291-LILS Ch.doc 5

6 B. 时效 24. 委员会认为, 申诉中的一些事项追溯的时间很远, 对于其可能的时效问题, 理事会可以采取与结社自由委员会类似的立场它采取的原则如下 : 委员会认为, 虽然控诉审查没有规定任何时限, 但一个政府对发生在过去很远的事项详细做出答复是很困难的, 甚至是不可能的章程第 24 和 25 条没有提及时效因此, 在不预先修订章程之前在规则中引入一个强制性的时效期限是不可设想的至此, 某些事项的可能的时效问题不是一个可受理性的问题, 而是一个在申诉实质性审查时提出的一个先决问题鉴于同意给予理事会的自由, 在审查申诉的后续行动时, 看来没有什么能阻止它对一些太久远以至当事政府不能合理地予以答复的事项不予考虑 26. 出于这些理由, 不再对可能的时效问题提出规则修正案但是, 在列于附件 III 的规则的介绍性说明草案中, 仍然提及了理事会有可能适用与结社自由委员会同样原则的可能性 C. 重复性 27. 基于同样事实或同样指控的连续性的申诉可以视为具有重复性质理事会在对基于这些事实或指控的第一次申诉议论时, 理事会决定的后续措施在正常审查的范围内, 由实施公约和建议书专家委员会保证落实因此, 对于任何主题相同, 在专家委员会有机会审查当事政府采取措施之前提出的新申诉, 最好推迟设立一个申诉审查三方委员会, 而等待专家委员会的报告 28. 为了能够推迟设立, 建议修订规则第 3 条, 同时新增加一个第 3 款 ( 见附件 II) D. 修改议事规则法文文本中的词汇 29. 最后, 法文文本中一个对规则第 5 条第 1 款的修正案 : représentation 一词应用 réclamation 代替这只是修改 1980 年提交给理事会规则修订草案中的翻译错误, 目的是使文本与章程的术语一致 ( 英文 :representation; 法文 :réclamation) 30. 委员会或许愿意建议理事会 : (a) 通过对列于附件 II 中的根据国际劳工组织章程第 24 和 25 条提出的关于申诉审查程序的议事规则拟议修正案 ; (b) 批准附件 III 中经委员会适当修改的上述议事规则的介绍性说明 2004 年 10 月 11 日, 日内瓦待决问题 : 第 10 段 ; 第 30 段 8 现行在调查和协调委员会和结社自由委员会中审查违反结社自由控诉的程序 ( 结社自由, 劳工局理事会结社自由委员会决定和原则汇编, 第 4 版,1996 年, 附件 I, 第 67 段 ) 6 GB291-LILS Ch.doc

7 附件 I [ 下划线为增加文字, 中划线为删除文字 ] 国际劳工局日内瓦, [ 年 ] 有关向主管机关提交公约和建议书义务的备忘录国际劳工组织章程第 19 条国际劳工组织章程第 19 条第 5,6 和 7 款关于向主管机关提交大会通过的公约和建议书义务的措辞如下 : 5. 关于公约 : (a) 将公约送交各成员国以备批准 ; (b) 各成员国保证至迟在大会闭幕后的 1 年内 ( 或因特殊情况不能在 1 年内办理, 将在可能的情况下提交, 但不得迟于大会闭幕 18 个月内 ) 将公约提交给主管机关, 以便在职权范围内将公约转变为法律或采取其它措施 ; (c) 成员国应将它依照本条将公约提交主管机关方面所采取的措施, 随同有关主管机关本身及其所采取行动的详细情况, 通知国际劳工局局长 ; 关于建议书 : (a) 建议书应送交各成员国考虑, 以便通过国家立法或其它方法予以实施 ; (b) 各成员国保证至迟在大会闭幕后的 1 年内 ( 或因特殊情况不能在 1 年内办理, 将在可能的情况下提交, 但不得迟于大会闭幕 18 个月内 ) 将建议书提交给主管机关, 以便在职权范围内将建议书转变为法律或采取其它措施 ; (c) 成员国应将它依照本条将建议书提交主管机关方面所采取的措施, 随同有关主管机关本身及其所采取行动的详细情况, 通知国际劳工局局长 ; 关于联邦国家, 应适用下列规定 : (a) 如联邦政府认为, 根据其宪法制度, 公约和建议书宜由联邦采取行动的, 则联邦国成员的义务与非联邦国成员相同 ; (b) 如联邦政府认为, 根据其宪法制度, 公约和建议书的全部或部分宜由其组成的各邦各省或或各州采取行动, 而不由联邦采取行动, 则联邦政府应 : (i) 至迟在大会闭幕后 18 个月内, 根据联邦宪法和有关邦省或州的宪法作出有效安排, 将公约或建议书送交联邦或邦省州的主管机关, 以便制订法律或采取其它措施 ; GB291-LILS Ch.doc 7

8 (ii) 在取得有关邦省或州政府同意的情况下, 安排联邦同邦省或州主管机关之间的定期协商, 以便在联邦之内促进协调行动, 使该公约和建议书各条款生效 ; (iii) 通知国际劳工局局长它已依照本条规定采取何种措施, 将该公约和建议书提交联邦邦省或州的适当机关, 并将有关主管机关及其所采取行动的详细情况随同上报 ;... 应第 36 届大会 (1953 年 ) 的要求, 并在不损害国际劳工组织章程第 37 条赋予国际法院权限的前提下, 国际劳工局理事会于 1954 年制定了本备忘录, 以帮助政府履行章程义务和方便政府采取统一方式传达所要求的情况根据大会公约和建议书实施委员会的建议, 理事会于 1958 年对备忘录文本进行了补充, 并考虑到以后的发展, 于 1980 年对其进行了修订本备忘录不将国际劳工组织章程规定义务之外的新义务强加于成员国, 而旨在强调实施公约和建议书专家委员会和大会公约和建议书实施委员会对此采取必要或期望措施的说明它还包含一个有关所采取措施情况的问答表请成员国尽可能地并以公约和建议书实施的大局为重, 考虑以下各点并提供用以答复本备忘录最后所列问题的信息如果询问专家委员会或大会公约和建议书实施委员会有关向主管机关提交公约或建议书所采取措施的详细情况或对其发表意见, 请提供询问情况或告知贵政府根据国际劳工组织章程为解决有关要点采取了什么行动 I. 提交的目的和目标 (a) 提交的主要目的是推动公约和建议书实施的内部措施此外, 对于公约, 本程序还旨在推动批准 1 (b) 总之, 提交主要是有助于每个成员国对大会通过的文书做出迅速和有份量的决定 2 (c) 提交义务是本组织标准体制的基本组成部分, 并且遵守本义务不会在民主政体内产生问题主要目标曾经和继续是以向议会机关提交大会通过的文书的形式引起舆论的关注 3 (d) 提交义务加强了国际劳工组织与国家政府之间的关系, 加速了公约的批准和国家三方对话 4 1 见国际劳工大会第 64 届会议 (1978 年 ), 报告 III( 部分 4A), 总报告, 第 115 段 2 见国际劳工大会第 87 届会议 (1999 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 221 段 3 见国际劳工大会第 89 届会议 (2001 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 221 段 4 见国际劳工大会第 92 届会议 (2004 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 87 段 8 GB291-LILS Ch.doc

9 I.II. 主管机关的性质 (a) 根据各国国家宪法条款规定, 主管机关是指有立法权或采取其它措施使公约和建议书生效的机关 5 (b) 国家主管机关一般是指立法议会 6 (c) «Même lorsqu'une assemblée législative existe, l'exécutif ou un autre organe peut détenir le pouvoir de légiférer dans certaines matières, en vertu de dispositions constitutionnelles, ou bien exercer ce pouvoir par suite d'une délégation générale ou spéciale accordée par le parlement. Parfois, l'organe en question émane lui-même du parlement. Dans ces cas, il serait souhaitable que les conventions et recommandations soient également soumises à l'assemblée législative elle-même afin de réaliser le second objectif de la soumission: celui d'informer et de mobiliser l'opinion publique. La discussion au sein d'une assemblée délibérante ou du moins l'information de celle-ci peut constituer un facteur important en vue d'un examen complet de la question et d'une amélioration possible des mesures prises au plan national ; s'agissant de conventions, elle pourrait amener éventuellement une décision quant à leur ratification.» (c) 即便在这种情况下, 即. 根据成员国宪法, 立法权限是由实施机关掌握, 如存在一个审议机构, 它也要与国际劳工组织章程第 19 条规定的精神和惯例由审议机关审查大会通过的文书的做法一致审议大会的内部讨论或至少上述讨论情况可以对问题的完全审查和对大会通过文书所可能采取的国家计划改进措施构成重要因素 7 如果是公约, 它显然可以导致做出批准决定 8 (d) 如果没有议会机关, 通知一个协商机构使之有可能对大会讨论的问题进行全面审查这一过程可以保证这些文书在公众中广泛传播, 这就是提交义务的最终目的 9 (d)(e) 当文书不需要拿出法律措施时, 最好是为使提交义务充分达到目的, 即让公众了解公约和建议书内容还要将有关文书向议会机关提交 10 II. III. 义务的范围 (a) 第 19 条规定确定了将大会通过的所有文书, 无论是公约, 包括议定书还是建议书都毫无例外地提交给主管机关的义务 11 5 见国际劳工大会第 46 届会议 (1962 年 ), 会议记录, 第 3 部分, 附件 VI( 公约和建议书实施委员会报告, 第 39 段 ) 6 见国际劳工大会第 64 届会议 (1978 年 ), 报告 III( 部分 IV), 第 122 段 ; 国际劳工大会 (CIT) 第 29 届会议 (1946 年 ), 报告 II(1): 章程问题, 部分 I( 大会代表团有关章程问题的报告, 第 43 段 ) 7 见国际劳工大会第 88 届会议 (2000 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 114 段 8 见国际劳工大会第 64 届会议 (1978 年 ), 报告 III( 部分 IV), 总报告, 第 124 段 9 见国际劳工大会第 92 届会议 (2004 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 87 段 10 见国际劳工大会第 57 届会议 (1972 年 ), 报告 III( 部分 IV), 总报告, 第 137 段 GB291-LILS Ch.doc 9

10 (b) «En revanche, l'obligation de soumission aux autorités compétentes n'implique pas pour les gouvernements celle de proposer la ratification ou l'application de l'instrument considéré. Les gouvernements ont toute latitude quant à la nature des propositions présentées au sujet des conventions et recommandations soumises aux autorités compétentes.» (b) 实际上, 提交义务只有在大会通过的文书被提交到议会和主管机关对此做出决定后才算完成 12 (c) 相反, 政府对它们提出的建议内容及它们认为适合给予大会通过的文书的答复有完全的自由提交义务不涉及建议批准公约和议定书或接受建议书义务 13 III. IV. 提交的形式 (a) 鉴于章程第 19 条已明确指出其目的在于促使主管机关做出决定, 因此向上述主管机关提交公约和建议书应同时附上或随后提出声明或建议, 阐明政府对上述文书采取行动的态度 14 (b) 应注意的要点有 :(a) 当向立法机关提交公约和建议书时, 政府应附上可以使它们了解其内容的正文, 或为答复它们可能采取措施的指示, 或不对此采取任何行动或延至最后期限再作决定的建议 ;(b) 立法机关可能对问题展开辩论 15 IV.V. 期限 (a) 为了使国家主管机关能够知道国际上通过的标准, 需要每个国家采取行动, 使之在国家范围内生效, 所以应该尽快完成提交, 并无论如何应在章程第 19 条规定的期限内完成提交 16 (b) 根据第 19 条正式规定, 向主管机关提交大会通过的文件应在大会闭幕后的 1 年内完成, 或因特殊情况, 可在大会闭幕后的 18 个月内完成本规定不仅适用于非联邦国家, 也适用于联邦国家 ; 其实, 对联邦国家而言,18 个月的期限只在联邦政府认为公约和建议书为邦省或州的行为时才适用为确保成员国遵守规定期限, 有必要在向局长汇报的情况中注明将大会决议提交主管机关的日期见国际劳工大会第 64 届会议 (1978 年 ), 报告 III( 部分 1A), 第 129 段 ; 国际劳工大会第 87 届会议 (1999 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 214 段 12 见国际劳工大会第 89 届会议 (2001 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 225 段 13 见国际劳工大会第 88 届会议 ( 2000 年 ) 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 120 段 14 见国际劳工大会第 40 届会议 (1957 年 ), 会议记录附件 VI, 第 45 段 15 见国际劳工大会第 42 届会议 (1958 年 ), 报告 III( 部分 IV), 第 43 段 16 见国际劳工大会第 87 届会议 (1999 年 ), 报告 III( 部分 IA), 总报告, 第 221 段 17 见国际劳工大会第 36 届会议 (1953 年 ), 报告 III( 部分 IV), 第 46 段 (d) 10 GB291-LILS Ch.doc

11 V.VI. 联邦国家的义务根据章程第 19 条第 7 款 (b)(i) 的规定, 对于联邦国家, 当邦省或州行为适宜, 这些国家的政府应采取有效措施使大会通过的公约和建议书提交邦省或州的主管机关, 以便制订法律或采取其它措施 18 VII. 三方协商 (a) 对于已批准 1976 年关于国际劳工标准三方协商公约 ( 第 144 号 ) 的国家, 在提交大会通过的文书时, 应对递交议会的建议进行有效协商 ( 第 144 号公约第 5 条第 1(b) 款 ) 19 (b) 应该根据建议的性质预先征求有代表性的组织的意见 20 (c) 协商的有效性取决于使雇主代表和工人代表在政府做出最终决定之前充分及时表达它们意见的一切必要因素 21 (d) 根据国家不同, 有代表性的组织可以被邀请或以书面形式或在主管协商机构内, 独立表述它们对新文书后续行动对收到的征求意见稿, 或对政府建议草案的意见政府不必向主管机关通报收到的意见的内容但某些国家愿意采取这种做法, 尤其是当协商导致主管协商机构采纳正式意见时 22 VI. VIII. 向有代表性的组织报告 (a) 根据章程的第 23 条第 2 款的规定, 有关向局长报告提交主管机关的情况应通告给有代表性的雇主和工人组织 23 (b) 该规则旨在让产业组织对提交文书已采取或将要采取的后续行动发表自己的意见见国际劳工大会第 36 届会议 (1953 年 ), 报告 III( 部分 IV), 第 46 段 (e) 19 见国际劳工大会第 92 届会议 (2004 年 ), 报告 III( 部分 1A), 总报告, 第 89 段 20 见国际劳工大会第 88 届会议 (2000 年 ), 报告 III( 部分 1B: 三方协商 ), 第 85 段 21 见国际劳工大会第 88 届会议 (2000 年 ), 报告 III( 部分 IA), 总报告, 第 115 段 22 见国际劳工大会第 88 届会议 (2000 年 ), 报告 III( 部分 1B: 三方协商 ), 第 86 段 23 见国际劳工大会第 36 届会议 (1953 年 ), 报告 III( 部分 IV), 总报告, 第 46 段 (f) 24 见国际劳工大会第 89 届会议 (2001 年 ), 报告 III( 部分 1 A), 总报告, 第 223 段 GB291-LILS Ch.doc 11

12 问答表单一国家 I. (a) 请说明负责每项文书 ( 公约, 包括议定书或和建议书 ) 的询问情况的主管机关 (b) 请说明, 根据国家宪法或基本法, 哪个是立法机关 II. (a) 请说明向主管机关提交文书公约和建议书以便将其转变为法律或采取其它措施的日期 (b) (c) 请说明政府在向立法机关提交文书公约和建议书时, 是否向该机关递交了可能采取行动的建议, 以便将其转变为法律或采取其它措施请通告藉以提交文书公约和建议书的文件副本 ( 如果可能的话 ) 或文件的要点信息以及可能提出的建议 III. 如果成员已批准了 1976 年关于国际劳工标准三方协商公约 ( 第 144 号 ), 请说明是否事先进行了三方协商, 以及必要时, 协商的性质 IIIIV. 如果主管机关对提交的文书公约和建议书作出了决定, 请说明此决定的内容 IVV. VVI. 如果无法提交文书公约和建议书, 请说明妨碍政府在预定期限向主管机关提交文书公约和建议书的特殊情况请说明向哪些有代表性的雇主和工人组织通告了给局长报告的情况请说明你们是否收到了有关雇主和工人组织就该文书 ( 或这些文书 ) 所采取或将要采取的后续行动的任何意见联邦国家 VIVII. 请说明对每项文书公约和建议书的询问情况如果联邦政府认为, 根据其宪法制度, 公约和建议书适用于联邦行为或, 如果相反, 它认为在所有要点或某些要点上适合邦省或州行为 VIIVIII. 在第 1 种假设情况下 ( 联邦行为 ), 请提供单一国家项下的询问情况, 第 I 至 V 段 VIIIIX. 在第 2 种假设情况下 ( 在所有要点或某些要点上适合邦省或州行为 ), 请说明为将每项文书公约和建议书提交给联邦主管机关, 或邦省或州的主管机关, 以获得立法行为或任何其它行为所采取的措施的询问情况 X. 如果成员已批准了 1976 年关于国际劳工标准三方协商公约 ( 第 144 号 ), 请说明是否事先进行了三方协商, 以及必要时, 协商的性质 IXXI. 请说明向哪些有代表性的雇主和工人组织通告了给局长报告的情况请说明你们是否收到了有关雇主和工人组织对该文书 ( 或这些文书 ) 所采取或将要采取的后续行动的任何意见 12 GB291-LILS Ch.doc

13 附件 II 根据国际劳工组织章程第 24 和 25 条提出的申诉审查程序规则 [ 下划线为增加文字, 中划线为删除文字 ] 一般规定第 1 条当根据本组织章程第 24 条的申诉提交国际劳工局时, 局长予以接收并通报给申诉所涉政府申诉的可受理性第 2 条 1. 局长立即将申诉转给理事会负责人 2. 一项申诉的可受理性取决于以下条件 : (a) 申诉应以书面形式提交给国际劳工局 ; (b) 它应来自一个雇主或工人组织的产业组织 ; (c) 它应特别根据本组织章程第 24 条规定 ; (d) 它应针对本组织的一个成员 ; (e) 它应涉及当事成员加入的一项公约 ; 并且 (f) 它应指出当事成员在哪一点上没有在其司法范围有效实施上述公约 3. 负责人向理事会报告申诉在形式上的可受理性 4. 理事会根据负责人的报告对申诉的可受理性问题发表意见, 不对内容进行讨论移交委员会第 3 条 1. 如理事会根据负责人的报告认为申诉可以受理, 则指定一个上述申诉审查委员会, 它由来自理事会政府组雇主组和工人组同等人数的成员组成任何当事国代表和侨民不能加入该委员会, 同样, 任何在申诉人的产业组织担当正式任务的人也不能 2. 尽管本条第 1 款规定, 但如理事会认为可受理的申诉涉及结社自由权利公约, 它可以移交给结社自由委员会根据章程第 24 和 25 条进行审查 GB291-LILS Ch.doc 13

14 3. 尽管本条第 1 款规定, 但如理事会认为可受理的申诉与前次申诉已审查过的事实和指控相同, 对新申诉审查委员会的指定可以推迟, 直至公约和建议书专家委员会, 根据理事会过去通过的建议对后续措施进行审查 3.4. 理事会根据本条第 1 款指定的委员会举行秘密会议, 委员会整个程序保密委员会审查申诉第 4 条 1. 委员会审查申诉时, 可以 : (a) 邀请申诉人组织在委员会确定的期限内提供补充情况 ; (b) 向被申诉政府转送该项申诉而不邀请该政府做出声明答复 ; (c) 向被申诉政府通报该项申诉 ( 连同申诉组织提供的所有补充情况 ) 并邀请该政府在委员会确定的期限内做出声明 ; (d) 在收到当事政府的声明后邀请该政府在委员会确定的期限内提供补充情况 ; (e) 邀请申诉人组织一名代表出席委员会, 以提供口头补充情况 2. 委员会可以特别应相关组织或政府要求, 延长根据本条第 1 款规定确定的期限第 5 条 1. 如委员会邀请当事政府对 représentation 申诉做出声明或提供补充情况, 政府可以 : (a) 书面提供该声明或情况 ; (b) 要求委员会听取政府一名代表意见 ; (c) 要求局长一名代表到该国, 通过与有关当局和组织直接接触, 获取有关申诉的情况向委员会报告第 6 条委员会结束对申诉实质审查时, 向理事会提交报告, 在报告中介绍审查申诉所采取的步骤, 对所涉问题提出结论并对理事会要做出的决定提出建议理事会审查申诉第 7 条 1. 理事会审查负责人报告的可受理性问题和委员会报告的实质性问题时, 当事政府如在理事会无代表, 应被邀请派遣一名代表参加理事会就该事项的讨论在该事项审查日前足够长的时间通知该政府 2. 该代表可以在与理事会成员一样的条件下发言, 但没有表决权 3. 理事会举行秘密会议审查与申诉相关的问题 14 GB291-LILS Ch.doc

15 第 8 条如理事会决定公布申诉和必要时公布答复声明, 要确定公布的形式和日期这将中止章程第 24 和 25 条规定的程序第 9 条国际劳工局向当事政府和申诉人产业组织通告理事会的决定第 10 条受理本组织章程第 24 条规定的申诉后, 理事会可根据章程第 26 条第 4 款随时对当事政府就有效实施公约受到质疑问题进入第 26 条及以后条款规定的控诉程序对非成员国家的申诉第 11 条如一项申诉针对一个不再是本组织成员的国家, 而是一项继续对其有效的公约, 将按照章程第 1 条第 5 款实施本规则规定的程序 GB291-LILS Ch.doc 15

16 附件 III 根据国际劳工组织章程第 24 和 25 条提出的申诉审查程序规则介绍性说明 1. 关于申述情况下应遵循程序的规则经理事会第 56 届会议 (1932 年 1 月 ) 通过, 并在第 82 届理事会 (1938 年 ) 上对一些形式做了修改理事会第 212 届会议 (1980 年 2-3 月 ) 进行了修订 2. 理事会第 291 届会议 (2004 年 11 月 ) 通过了新的修正案, 决定通过本介绍性说明推出规则它总结了程序的各个不同阶段, 同时, 根据理事会规则决定和惯例准备工作中的不同程序阶段的规则和指示, 明确了理事会的选择 3. 规则包括 6 个标题, 其中前 5 个对应程序的主要阶段, 即 (i) 局长接收,(ii) 审查申诉的可受理性,(iii) 移交给委员会,(iv) 委员会审查申诉,(v) 理事会审查第 6 个标题是关于对非本组织成员国申诉的特别程序情况一般规定 4. 规则第一条涉及国际劳工局局长收到申诉, 通告当事政府申诉的可受理性 5. 可受理性的审查是理事会确认可以对申诉进行实质性审查并提出建议之前应具备的先决条件 6. 审查可受理性首先交给理事会负责人, 局长将收到的任何申诉转给他们理事会负责人将可受理的建议通报理事会, 由理事会发言尽管规则明确理事会在此阶段不应讨论申诉的实际内容, 但可以讨论负责人的可受理结论 7. 为实施规则第 7 条第 1 款, 如当事政府不是理事会成员, 劳工局邀请该政府派一名代表参加讨论 8. 一项申诉的可受理条件列于规则第 2 条第 2 款四个条件只简单地与提交的形式有关 ( 第 2 款 (a) (c) (d) 和 (e)), 而其它两个条件可以要求对申诉进行更深入的审查 : 一方面是申诉提出组织的产业性质 ( 第 2 款 (b)) 和另一方面是明确申诉的焦点 ( 第 2 条第 2 款 (f)) GB291-LILS Ch.doc 16

17 申诉应来自一个雇主或工人的产业组织 ( 规则第 2 条第 2(b) 款 ) 9. 可以指导理事会实施该规定的原则如下 : 向国际劳工局提交一项申诉是十分自由地给予任何一个雇主组织或工人组织的权利章程没有对组织的规模或国籍规定任何条件, 申诉对任何产业组织开放, 无论其会员人数和总部所在国家既可是一个严格意义上的地方组织, 也可是一个国家或国际组织 1 由理事会最自由地确定申诉人组织的真实性质理事会所适用的标准应是到目前为止指导本组织全面政策的标准, 不是国家国内法确定的标准 2 理事会有权客观地审查申诉人组织是否真正具有章程和规则意义上的产业组织的资格理事会的作用是在每一情况下, 从术语表面背后, 按照词汇的本意去寻查提出申诉组织是否是一个工人或雇主的产业组织, 而不论其背景或所用词汇尤其是理事会不应在确定一个组织的产业性质时受有关产业组织一词的任何国家定义的限制另外, 理事会可在必要修正的基础上, 适用结社自由委员会对违反结社自由控诉的有关控方组织的可受理性原则这些原则按以下措辞表述 : [ 结社自由 ] 委员会在 1952 年 1 月第一次会议 ( 见第一份报告一般观点第 28 段 ) 上说明了它完全自由决定一个组织是否可被看作是国际劳工组织章程意义上的一个产业组织的原则, 这不受任何国家的词汇定义约束委员会不认为任何控诉仅仅因为当事政府解散或企图解散提出控诉的组织, 或者控诉人避难国外而不可受理鉴于结社自由原则正是要求工人可以未经事先授权组成自己选择的产业组织, 即使一个工会不具备法律地位以及国家法律可能的要求, 这一事实也不足以使控诉不可受理如果控诉属于一个组织仅仅要求生存, 该组织即使没有官方承认也不能成为拒绝指控的理由在委员会被要求审查一个没有明确信息的组织提出的控诉情况下, 授权局长要求其提供有关会员人数法律地位所属国家和国际的隶属关系等重要情况的准确 1 见实施和平协议 409, 410, et 5 条的规则草案, 劳工局提交给理事会第 56 届会议 (1932) 议事规则委员会的注释 2 同前 3 见毛里求斯工党提出的关于实施部分国际劳工公约的申诉, 理事会报告 ( 理事会第 79 届会议通过 ), 劳工局, 官方公报,XXII 卷 (1937),71-72 页, 第 6-7 段 GB291-LILS Ch.doc 17

18 信息, 并在审查控诉可受理问题时, 全面要求能更好确认控告组织实际的任何有用情况对控告人担心报复可能要求不明示名称或控告来源地的控诉, 只有在局长了解控诉后, 告知委员会其中包含一些未经其审查的具有一定严重性的指控后委员会才予以考虑委员会可因此审查此类控诉可能导致的后续结果 4 申诉应指出当事成员在哪一点上没有保证在其司法范围内有效实施上述公约 ( 规则第 2 条第 2(f) 款 ) 11. 在审查可受理条件时, 一个特别重要的规定是规则第 2 条第 4 款, 即理事会在根据负责人报告讨论可受理性问题时, 不对申诉进行实质性讨论然而, 至关重要的是申诉要充分明确, 以便理事会负责人能有效地向理事会提出建议移交给一个委员会 12. 如果理事会根据负责人的报告决定申诉可以受理, 理事会通常将指定一个申诉审查三方委员会 ( 第 3 条第 1 款 ) 理事会根据申诉的内容, 在一定条件下仍然具有其它选择 : (a) 如申诉涉及一项有关工会权利的公约, 理事会可决定转交给结社自由委员会按照章程第 24 和 25 条 ( 第 3 条第 2 款 ) 进行审查 ; (b) 如申诉涉及与前次申诉的事实和指控相同, 理事会可决定推迟对新申诉审查委员会的指定, 直至实施公约和建议书专家委员会能够审查理事会就前次申诉通过的建议所采取的后续措施 ( 第 3 条第 2 款 ) 13. 按照惯例, 理事会负责人关于可受理建议的报告同样包含了将申诉移交给一个委员会的建议由理事会参照第 3 条第 1 款确定的条件, 指定成员组成三方委员会委员会审查申诉 14. 根据第 6 条, 申诉审查三方委员会要对申诉所涉问题提出结论并对理事会要做出的决定提出建议委员会审查申诉人指控的依据, 即. 当事成员没有令人满意地执行申诉中指出的该成员所批准的公约 15. 第 4 条明确了三方委员会审理申诉的权利第 5 条是关于当事政府在委员会要求其对申诉做出声明时的权利 16. 另外, 委员会可在必要修正的基础上实施结社自由委员会发展的两个原则 : 4 见调查和协调委员会和结社自由委员会中审查违反结社自由控诉的程序, 第段,( 理事会结社自由委员会决定和原则汇编, 第 4 版,1996, 附件 I) 18 GB291-LILS Ch.doc

19 (a) 在确立申诉依据的事实时, 委员会可以认为, 即使申诉审查没有规定任何时限, 但一个政府对很久以前发生的事件详细做出答复会很困难, 甚至是不可能的 ; 5 (b) 在对理事会采取的决定提出建议时, 委员会可考虑申诉人组织在就促使提起申诉的情形采取行动所拥有的利益如果申诉来自一个与问题直接有关的国家组织, 来自在国际劳工组织中具有咨商地位的国际雇主或工人组织, 或者其他国际雇主或工人组织, 而且申诉是与这些国际组织的附属组织直接有关的问题, 这种利益就存在 6 理事会审查申诉 17. 在三方委员会报告的基础上, 理事会审查申诉提出的实质性问题及其后续措施第 7 条明确了当事政府可参加讨论的方式 18. 规则重申和明确了当理事会认为申诉理由充分时可采取的章程规定的两类选择, 当然理事会可自由采取或不采取这些措施 : (a) 在章程第 25 条规定的条件下, 如理事会可公布收到的申诉, 并必要时公布当事政府的答复 ; 为此, 理事会同样要确定公布的形式和日期 ; (b) 理事会可根据章程第 26 条第 4 款, 随时对当事政府就满意实施公约受到质疑问题进入第 26 条及以后条款规定的控诉程序 ( 规则第 10 条 ) 19. 另外, 理事会可决定将当事政府对理事会通过的建议所可能采取的, 与后续措施相关的问题转交实施公约和建议书专家委员会后者将审查政府采取的措施, 以便按照理事会通过的建议有效实施所加入公约的规定对非成员国的申诉 20. 规则第 11 条明确了一项针对一个不再是本组织成员的国家的申诉, 同样可按照本规则根据章程第 1 条第 5 款进行审查, 即退出本组织不再是成员国也不影响其批准公约所产生的义务或有关义务有效 5 同前, 第 67 段 6 同前, 第 34 段 GB291-LILS Ch.doc 19

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39898.indb 1988 4 1998 12 1990 5 40 70.................................................. 40.............................................................. 70..............................................................