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1 高等研究院 (IAR) 政策研究报告 2013 年第 2 期 ( 总第 33 期 ) 2013 年 9 月 关于加快建立城乡统一的土地市场的建议 农业与城乡协调发展研究中心 编者按 : 自 2008 年以来, 我们来自诸多科研院所和政府部门的学者已经连续 6 届参与由上海财经大学高等研究院和上海发展研究基金会联合举办的户籍制度和土地制度改革研讨会, 旨在加速建立城乡统一的劳动力市场和土地市场 为了完善我国土地制度 平等保护集体土地产权, 使农民集体有平等机会分享城市繁荣, 促进农民工及其家属市民化, 在历届会议取得的共识基础上, 形成 8 条建议, 同时, 附上建议提出理由, 供领导和相关部门参考! 建议 1. 将 宪法 第 10 条 城市的土地属于国家所有 改为 城市土地实行国家所有和集体所有两种所有制 明确规定城 1

2 市土地可以国有, 也可以集体所有, 其宗地的权属另由法律规定, 可以保护在城市化进程中农民集体的土地财产免遭公权侵夺 ; 可以使集体土地在符合城乡统一规划的前提下能够直接用于城市非公益性建设, 而不必先被征收为国有土地, 从而真正建成城乡统一的建设用地市场 2. 删除 土地管理法 第 43 条 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 赋予农民集体自行设定建设用地使用权的权利, 允许集体土地的建设用地使用权在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自主平等地进入市场 3. 删除 土地管理法实施条例 第 2 条第 5 款 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的, 原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有, 明确农村集体所有土地转为国有土地必须履行土地征收程序 4. 将 城市房地产管理法 第 8 条 土地使用权出让, 是指国家将国有土地使用权 ( 以下简称土地使用权 ) 在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为 改为 建设用地使用权出让, 是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家或集体土地所有者支付建设用地使用权出让金的行为, 删除第 9 条 城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该幅国有土地的使用权方可有偿出 2

3 让 5. 修改 土地管理法 第 条和 物权法 第 153 条 担保法 第 37 条第二款规定, 赋予农村宅基地使用权人自主处分 ( 出租 出让 抵押等 ) 其宅基地使用权并取得相应收益的权利 取消国务院有关限制农村宅基地流转和城镇居民到农村购房或租用宅基地建房的政策, 允许农村宅基地入市 ; 同时, 农村集体成员今后宅基地的获得由无偿分配改为从市场有偿获得, 以便农村集体建设用地得到更为集约的使用 6. 制定 城乡土地市场管理法, 允许集体土地承包经营权 建设用地使用权和宅基地使用权按规则入市交易 有序流转 7. 加强集体土地入市的规划管理和税收管理, 通过建立公平合理的土地税收制度, 既保证农民集体平等分享城市化红利的权利, 又达到有效保护耕地的目标 8. 完善分税制和转移支付制度, 建立与地方政府事权相匹配的地税体系, 使地方政府摆脱对土地出让金的依赖, 逐步启动集体土地入市 提出以上建议的理由 一 建立城乡统一的土地市场是土地制度改革的核心目标 2007 年中共十七大提出 : 3

4 完善基本经济制度, 健全现代市场体系 坚持平等保护物权, 形成各种所有制平等竞争相互促进的新格局 加快形成统一 开放 竞争 有序的现代市场体系, 发展各类生产要素市场, 完善反映市场供求关系 资源稀缺程度 环境损害成本的生产要素价格形成机制 2012 年中共十八大又重申 : 坚持社会主义市场经济的改革方向, 全面深化经济体制改革 保证各种所有制经济依法平等使用生产要素 公平参与市场竞争 同等受到法律保护 健全现代市场体系, 加强宏观调控目标和政策手段机制化建设 中共十七大 十八大都已指明建立城乡统一 开放 竞争而有序的土地市场是完善社会主义市场经济的重要任务, 是土地制度改革的核心目标 然而,5 年过去了, 我国土地制度市场化改革依然步履维艰 二 集体土地产权尚未得到平等保护界定明晰并受到平等保护的产权是现代市场体系运行的首要条件 1982 年 宪法 ( 以下简称 82 宪法 ) 规定了全民所有 ( 即国家所有 ) 和集体所有两种形式的土地公有制, 但两种土 4

5 地公有制的产权设置严重不平等 2004 年宪法修正案 ( 以下简称 04 宪法 ) 虽然做了许多重大修正, 但关于土地所有制产权的规定基本未变, 与中国现行的社会主义市场经济体制明显脱节 首先,82 宪法第 10 条 城市土地属于国家所有 的规定产生于改革开放初期, 当时的中国尚处于计划经济体制之下, 无法预见到几年之后的市场化改革 农村土地使用制度改革刚起步, 城市部门的改革尚未展开, 多元所有制经济结构没有形成, 城市化加速的趋势也不明显, 因而城乡两者之间的边界基本是静态的, 也是容易界定的 1993 年宪法规定 国家实行社会主义市场经济, 此后市场经济蓬勃发展, 城市化进程加速, 城市建制大量增加, 城市土地迅猛扩展, 城乡之间的土地界限不断被打破 04 宪法规定 : 国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益, 但仍沿用 82 宪法 城市土地属于国家所有 的规定, 使地方政府与民争利有了宪法的借口, 政府得以用一纸公文将县 乡升格为市 镇, 重新划定一条城乡界线, 便剥夺了集体土地所有权, 同时也剥夺了农民集体分享工业化 城市化城市红利的权利, 使城市化变为直接剥夺农民财产的过程, 最终严重阻碍了中国城市化的良性发展 这些都与中共十七大 平等保护物权 各种所有制平等竞争相互促进 加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系 的精神相左 所以, 应当尽快修改 宪法 城市土地属于国家所有 的条款, 使之适应中国正在完善的社会主 5

6 义市场经济体制 其次, 改革开放后将土地所有权与使用权分离, 在集体土地上设定承包经营权供农户使用 ; 在国有土地上设定建设用地使用权供各种经济成分企业使用, 即将 公有公用 的土地公有制改为 公有私用 这就解决了所有与使用的矛盾, 大大提高了土地利用效率 推行家庭联产承包, 短短 4 年就解决了我国温饱问题 ; 推行土地批租, 搞活了建设用地使用权流转 优化了城市土地利用结构和布局, 并取得巨额出让金, 快速推进了城市建设 然而, 集体土地上用益物权的设置与国有土地尚不平等 一是现行 土地管理法 取消了农村集体设定和转让建设用地使用权的权利, 禁止集体土地进入建设用地市场, 使 1998 年前已经蓬勃发展并意定的集体土地建设用地使用权流转成为非法, 在集体土地上修建的大量廉租房 廉价房成为产权没有保障的 小产权房 或 违章建筑, 使集体土地不能自主参与工业化 城市化建设, 从而使集体土地所有者不能分享工业化 城市化的成果 二是城市居民的宅基地使用权可以出租 抵押和转让, 农民的耕地也已经能流转, 其承包权具有了一定的物权性质, 但农民的宅基地却仍然不能流转, 比农地所受限制还要严格 农民只有宅基地的使用权, 却无处分权, 不得出租 抵押和转让 农民进城后在村里留下大片闲置宅基地, 却不能将其变现用作 6

7 农民工进城置业的资本, 既造成大量 空心村, 土地资产闲置, 又拖农民工市民化的后腿, 阻碍人口城镇化 城镇居民也不能在农村获得宅基地使用权, 限制城镇居民居住和迁徙自由, 阻碍城乡人口双向流动和城乡居民的文化交流和社会融合 三 现有的土地市场是被政府高度垄断的 伪市场 我国目前按照 土地管理法 和 城市房地产管理法 建立的土地市场, 只是一个被政府高度垄断的国有建设用地市场 首先, 市场规模受政府指令性建设用地指标严格限制, 只有 2/3 的建设用地指标能在土地市场上出让 下达给各省市的指标带有高度的随意性, 并不反映地方的实际需要 ( 在市场经济条件下, 土地需求因市场导向而生, 政府不可能准确预测未来十年 五年甚至一年各地的土地需求 ) 分得指标多的市县指标落地后, 项目不来, 土地就闲置 ; 指标不够的市县, 又造成大量违法用地, 甚至闹出人命 ; 指标分配层层截留, 大都给了大城市, 基层乡镇村根本拿不到指标, 乡镇企业和村民宅基地没有指标, 只好违法用地 为纠正超指标违法用地, 政府加强执法监督, 设立督察局, 使用卫片执法检查, 大大增加了管理成本, 但违法用地仍然禁而不绝 这种行政性指标分配的资源配置方式导致土地配置效率低下 其次, 有限的建设用地指标在两个分割的土地市场出让 一个是行政定价 协议出让的工业用地市场 (2008 年后虽大都 7

8 改为挂牌出让, 但实际上仍是量身定做的协议出让 ) 地方政府把分得的指标首先给开发区招商引资的工业项目使用 为了争夺投资项目, 政府往往把地价压得很低, 由此导致企业粗放利用土地 另一个是限量供应 招拍挂出让的房地产市场 因提供给房地产市场的剩余指标很少, 加上地方政府为抬高出让金有意识地采取 半饥饿 供应 面对强烈的住宅用地需求, 土地供应却为政府全面垄断, 必然造成住宅用地价格高涨 由于没有真正的土地市场, 因而无法产生真实而又能自动调整的均衡价格 近年 地王 不断刷新, 国家房价调控十调九升, 正是现行土地制度的必然后果 地价高, 房价自然水涨船高, 广大居民和农民工买不起 租不起房, 成为除户籍制度外阻碍农民工市民化的另一个重要原因 在 2003 年至 2010 年有统计可稽的 8 年中, 工矿用地出让金单价全国平均每亩 9.7 万元, 供应了 101 万公顷, 占国有建设用地供应总量的 43%; 住宅用地平均单价每亩 56 万元, 面积占总供应量的 23.6%, 其中普通商品房用地单价更高, 每亩 62 万元, 供应量只有 17.8% 这些数据充分说明: 对土地市场过度的行政干预, 扭曲了土地价格 ; 贱卖工业用地 贵卖房地产用地, 使市场配置失效 资源误配 ; 过多的土地配置于工业, 造成土地粗放利用和浪费 ; 住宅用地又供应不足, 使地价房价高涨, 降低了整个城市土地的配置和利用效率 这样的市场根本不能发挥优化土地资源配置的基础作用, 所以被有些学者讥 8

9 为 伪市场 四 加快建设开放 竞争 城乡统一有序的土地市场为了完善社会主义市场经济体制, 为了提高有限土地资源的配置和利用效率, 节约建设用地, 有效保护耕地, 更好地造福于人民, 为了使房价能降到合的水平, 保障人民的居住权, 为了保障新型城镇化, 使 2.6 亿 ( 动态地看以后每年还会有 1000 万左右 ) 进城的农村转移人口能够真正市民化, 必须加快建设开放 竞争 城乡统一而有序的土地市场 为此, 我们建议进行以下几方面的改革 : 1 完善集体土地产权制度, 平等保护集体土地的产权 (1) 将 宪法 第 10 条 城市的土地属于国家所有 改为 城市土地实行国家所有和集体所有两种所有制 明确规定城市土地可以国有, 也可以集体所有, 其宗地的权属另由法律规定, 可以保护在城市化进程中农民集体的土地财产免遭公权侵夺 ; 可以使集体土地在符合城乡统一规划的前提下能够直接用于城市非公益性建设, 而不必先被征收为国有土地, 从而真正建成城乡统一的建设用地市场 (2) 删除 土地管理法 第 43 条 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地, 赋予农民集体自行设定建设用地使用权的权利, 允许集体土地的建设用地使用权在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自主平等 9

10 地进入市场 (3) 删除 土地管理法实施条例 第 2 条第 5 款 农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的, 原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有, 明确农村集体所有土地转为国有土地必须履行土地征收程序 (4) 将 城市房地产管理法 第 8 条 土地使用权出让, 是指国家将国有土地使用权 ( 以下简称土地使用权 ) 在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为 改为 建设用地使用权出让, 是指国家或集体将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者, 由土地使用者向国家或集体土地所有者支付建设用地使用权出让金的行为, 删除第 9 条 城市规划区内的集体所有的土地, 经依法征用转为国有土地后, 该幅国有土地的使用权方可有偿出让 (5) 修改 土地管理法 第 条和 物权法 第 153 条 担保法 第 37 条第二款规定, 赋予农村宅基地使用权人自主处分 ( 出租 出让 抵押等 ) 其宅基地使用权并取得相应收益的权利 取消国务院有关限制农村宅基地流转和城镇居民到农村购房或租用宅基地建房的政策, 允许农村宅基地入市 ; 同时将农村集体成员宅基地使用改为有偿使用, 以便农村集体建设用地节约集约使用 2. 制定 城乡土地市场管理法, 允许集体土地的承包经营权 建设用地使用权和宅基地使用权按统一的市场规则入市 10

11 交易 有序流转 为建设城乡统一的土地市场, 须要撤除限制集体土地入市的三道门槛 : 第一道门槛是合法取得的集体建设用地使用权才能入市 因为乡镇村得不到建设用地指标, 大多集体建设用地没有经过审批 浙江衢州市调查, 经过审批 合法的集体建设用地只占集体建设用地总量的 2.6% 只许如此少的集体土地入市等于不准入市 这会使大量实际存在的集体建设用地得不到充分利用, 造成土地使用的浪费 第二道门槛是 : 为保证城市土地国有, 城市建设规划圈内的集体土地不能入市, 必须征收为国有, 才能建设 ; 规划圈外的可以入市 但城市圈外的集体土地很少有入市开发的机遇, 只开放少量的集体土地入市, 不可能形成城乡统一的土地市场 我们建议删除 宪法 第十条 城市土地国有 的条款, 正是为了要建立城乡统一的土地市场 第三道门槛是集体土地不准进入房地产市场 冠冕堂皇的理由是为了不打乱现在的房地产市场秩序, 实际上是要保持政府对房地产市场的垄断, 以便收取更多的出让金 为使房价回归到城镇居民和农民工能够接受的合理水平, 这个政府一手垄断的市场秩序必须打破 当前, 为抑制房价上涨, 政府的调控政策应以限制需求为主转向增加普通商品房供给为主 除由政府积极建设保障房之外, 应在符合城市规划的前提下将农民在集体土地上建设的大量商品房 廉租房, 即所谓 小产权房 11

12 合法化, 并允许上市, 以实现政府房地产调控政策的本来目标 使房价回归合理水平, 使广大城镇中低收入居民和农村转移人口早日定居城市, 分享城市繁荣 3 加强集体土地入市的规划管理和税收管理城乡统一的土地市场不是自由市场, 允许集体土地入市并不意味着集体土地可以无序入市 ; 必须同时加强集体土地入市的规划管理和税收管理, 引导集体土地有序入市 为此, 一是要做好市县的土地利用规划和乡镇的土地用途分区 (zoning) 规划, 但不是现行指标控制式的规划和分区, 而是有公众广泛参与的, 并反映土地机会成本的土地利用规划, 城市规划, 和土地用途分区 (zoning) 规划, 并在尊重农民利益和市场调节 税收调节的基础上, 促使农民自愿将现有的一部分集体建设用地和宅基地复耕, 从而更有效地保护耕地 二是要以税收作为调控集体土地入市的主要手段 包括宅基地在内的集体土地入市应缴纳与国有土地同等的契税 营业税 ; 占用耕地的缴纳耕地占用税 ; 使用城市基础设施的缴纳城市维护建设税 ; 集体土地上建设的经营性不动产也可以征收与国有土地上同等的房地产税 但不能要求集体土地缴纳出让金来换取集体土地入市合法化 出让金是出让建设用地使用权的对价, 集体土地的建设用地使用权是农民集体的, 没有理由向政府缴纳出让金 4 改革财税制度, 使地方政府摆脱对出让金的依赖, 逐步 12

13 启动集体土地入市 建立城乡统一的土地市场必然将缩小征地范围, 减少地方政府土地出让金收入 现在地方政府对出让金的依赖已如此之深 : 巨额城市基础设施建设投资要靠出让金, 教育基金 水利建设和农村土地整治都要在出让金中开支, 还有巨额地方债要靠出让金偿还, 地方政府不能承受 也不会接受任何导致减少土地出让金的改革 因此, 要建立城乡统一的土地市场, 还必需改革现在的分税制和转移支付制度, 厘清中央与地方的事权, 建立与地方政府事权相匹配的地税体系, 以取代土地出让金收益 建立与地方政府事权相匹配的地税体系需要时日, 不能一蹴而就 ; 建立城乡统一的土地市场也将是渐进的 两者必须互相配合 协调推进 当务之急是尽快扩大开征房地产税范围, 同时将已建的 小产权房 合法化, 在缴纳上述各种合理的地税和符合城市规划的前提下允许入市流转 城市规划必须实事求是, 符合国情和中国现阶段的发展水平 建议人 ( 按同意签名时间排序 ) 郑振源 : 中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任 上海财经大学高等研究院兼职研究员, 文贯中 : 上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任,

14 蔡继明 : 全国人大代表, 民进中央常委, 清华大学政治经济学研究中心主任 教授, 石忆邵 : 同济大学测绘与地理信息学院教授, 陈钊 : 复旦大学中国经济研究中心副主任, 陆铭 : 上海交通大学特聘教授, 复旦大学教授, 党国英 : 中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任, 陶然 : 中国人民大学经济学院教授, 孙涤 : 加州州立大学 ( 长堤 ) 商学院终身正教授, 黄祖辉 : 浙江大学中国农村发展研究院 ( 卡特 ) 院长, 教育部人文社科重点研究基地 : 农业现代化与农村发展研究中心主任, 张曙光 : 北京天则经济研究所学术委员会主席, 傅蔚冈 : 上海金融与法律研究院执行院长, 刘愿 : 华南师范大学经济与管理学院博士, 汪晖浙江大学副教授, 乔依德 : 上海发展研究基金会秘书长, 史清华 : 教授, 博士, 博士生导师, 上海交通大学安泰经济与管理学院, 田国强 : 上海财经大学经济学院院长, 上海财经大学高等研究院院长,

15 联系人 : 陈旭东通信地址 : 上海市杨浦区武川路 111 号上海财经大学经济学院楼 8 楼电话 : 传真 : 网址 : 电邮 :chen.xudong@mail.shufe.edu.cn 15

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