农村集体经营性建设用地入市的体制和机制研究

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1 农村集体经营性建设用地入市的体制和机制研究 基于统一的城乡建设用地市场 四川大学经济学院韩立达成都理工大学韩冬十八届三中全会指出, 建立城乡统一的建设用地市场 近日国土资源部完成了 农村集体经营性建设用地使用权入市改革试点方案 的编制 修改工作 该试点方案指出农村集体经营性建设用地是具有生产经营性质的农村建设用地, 包括农村集体经济组织使用乡 ( 镇 ) 土地利用总体规划确定的建设用地 在农村集体经营性建设用地的内涵和范围明确之后, 当下最为紧迫的是在试点过程中建立符合国情的农村集体经营性建设用地入市的体制和机制 一 建立以农村集体资产 ( 土地 ) 股份合作制为基础的农村集体经济组织, 形成科学合理并依法履行的集体经营性建设用地入市的内部决策体制 结合目前改革进程和土地所有制现状, 建立起以农村集体资产 ( 土地 ) 为基础的股份合作制的集体经济组织不仅形成了合法的决策主体, 也建立起农村集体经营性建设用地入市的科学合理的内部决策机制 我们提出借鉴公司法人制度来设计组建新型农村集体经济组织, 即建立以农村集体经营性建设用地为主以及其他农村集体资产为资本的能够独立承担民事责任, 具有独立法人资格的新型农村集体经济组织 1. 以组集体为基本单元组建具有法人资格的新型农村集体经济股份合作组织尽管我国农村土地实行 三级所有, 但基于以下原因我们认为组建以组集体为基本单元的新型农村集体经济股份合作组织较为符合我国农村实际 (1) 乡镇集体可以参照国有土地入市交易的运行主体来行使决策权, 没有必要组建相应机构 (2) 大多数村集体并不具备组建符合集体经营性建设用地入市的基础条件 首先, 一般的村集体所有的农村土地比较少 ; 其次, 那些属于村集体的乡镇企业用地都可以追溯到到组集体, 真正享受由于流转带来利益分配的也都是组集体成员 ; 其三, 一般的村集体都包含了一定数量的组集体, 以组集体为基本单元可以避免以村为基本单元组建的土地股份合作制企业在内部分配管理上更易产生矛盾的问题 (3) 以组集体为基本单元组建新型农村集体股份制经济组织, 由于其配置效率比村集体更高 土地资本来源比较稳定且纠纷少 已经形成了比较认可的集体资产分配模式等方面具有极大的优越性 当然, 值得注意的是组集体组建具有法人资格的集体经济组织在法律法规上尚 1

2 有缺失 2. 建立以组集体股份制法人治理运行的集体经营性建设用地入市的决策机制基于对全国典型地区集体建设用地流转调查的实际, 我们认为可以借鉴公司法人制度的设计来组建新型农村集体经济组织 即建立起以存量或增量集体经营性建设用地为主要集体资本, 能够独立承担民事责任, 具有法人资格的新型农村集体经济组织, 通过股份法人管理, 形成集体经营性建设用地入市运作的内部决策机制 (1) 农民以存量和增量经营性建设用地 ( 或者建设用地指标 ) 使用权入股, 形成新型集体经济组织的主要资本 (2) 新型农村集体经济组织在经营管理其独立财产的同时, 以其全部财产对外承担法律责任 (3) 引入公司治理机制, 建立独立的内部决策机制 二 建立一元化监管二元主体的集体经营性建设用地入市的运行机制 十八届三中全会提出, 建立城乡统一的建设用地市场, 从顶层设计论证了必须建立一元化监管的城乡统一的建设用地市场 从目前的实际来看, 一元化的建设用地市场最大的优点是可以全部借鉴国有土地市场上长期形成的各种规章制度, 因而能极大地降低集体经营性建设用地二元化市场上的交易成本, 提高土地配置效率 1. 建立与国有土地统一的集体经营性建设用地入市交易的监管及税收制度在一元化监管的城乡统一建设用地市场中, 各级政府应对集体经营性建设用地与国有经营性建设用地制定统一的入市交易监管制度, 包括以下几方面 : (1) 依法并科学制定乡 ( 镇 ) 土地利用总体规划, 规范集体经营性建设用地的取得和入市资格 首先, 必须依法科学制定乡 ( 镇 ) 土地利用总体规划, 并以该规划确定集体经营性建设用地, 防止以集体经营性建设用地入市为名, 大肆侵占耕地 ( 农用地 ) 和其他不属于经营性建设用地范畴的农村土地 ; 其次, 建立和完善集体经营性建设用地规划管制许可制度 ; 其三, 建立和完善城乡建设用地扩张和利用的监督机制 一方面, 各级土地管理部门设立专门的监测机构, 各级监测机构相互关联 ; 另一方面, 赋予社会大众参与监督和维护规划实施的权利, 通过互联网建立相应的平台设立社会监督信息反馈渠道, 建立相应的激励和约束机制 (2) 建立集体经营性建设用地入市的交易主体 交易客体的审查和登记制度 首先, 对于具有集体经营性建设用地入市资格的各类主体, 必须建立起依法确认制度和入市主体资格审查和登记制度, 确保集体经营性建设用地入市的合法合规性 ; 其次, 以集体经营性建设用地的所有权 使用权登记为入市交易的前提, 建立城乡统一的土 2

3 地登记体系 ; 其三, 应将农村土地物权及其变动事项纳入我国不动产统一登记范畴, 与其他不动产一样统一登记, 并积极推行土地登记资料公开查询制度, 为集体经营性建设用地入市交易的各类主体服务 (3) 建立与国有土地权利平等的集体经营性建设用地入市交易的基础性制度 首先, 集体经营性建设用地使用权出让期限应与国有土地大致相同 ; 其二, 逐步建立起与国有土地相同的基准地价和评估体制, 使集体经营性建设用地交易价格有基础依据 ; 其三, 建立起与国有土地交易相同的 招拍挂 制度 (4) 逐步建立适应集体经营性建设用地入市的投资引导 就目前一些地区农村社会经济发展水平而言, 完全的商品化市场并不完全适合集体经营性建设用地 无论是从粮食安全 耕地保护的战略安全角度还是农民现有价值观念角度, 对集体经营性建设用地入市的应从地区经济发展规划等方面进行投资引导 2. 探索集体经营性建设用地与国有建设用地相协调的税收制度从现实来看, 农村土地增值实际上是由于地区社会经济发展的结果, 是地方政府财政投入大量基础设施等产生的扩张效应 因此, 集体经营性建设用地入市交易的税收制度必然与国有建设用地的税收制度有所不同, 应抓住以下三个要点 (1) 集体经营性建设用地入市交易应缴纳相应的土地增值税 由于集体经营性建设用地的增值与各类基础设施建设 自然资源禀赋等密切相关, 所以集体经营性建设用地的交易主体有义务向政府缴纳相应的土地增值税 当然, 地方政府也有必要将取得的土地增值收益用于调节因规划和用途管制引起的村组之间的土地资产收益差异, 同时, 也要依法对土地增值税制定明确的用途并向社会公布 (2) 在增量集体经营性建设用地入市交易中应缴纳农地转用审批环节的税费 一般来说, 存量集体经营性建设用地不存在农地转用问题, 但对于增量集体经营性建设用地, 就极大可能存在农地转用问题 所以, 对于乡镇土地利用规划许可入市的增量集体经营性建设用地, 必须严格按照国家有关规定, 在办理农地转用审批手续的同时由建设用地使用者或组集体经济组织缴纳相应的农地转用审批环节的税费 (3) 逐步探索开征集体经营性建设用地的土地闲置税 不动产保有税等 开征不动产保有税, 可以采取分级累进税制, 对城乡建设用地进行征收 将土地闲置费更改为土地闲置税, 以促使土地占有者或使用者在规定时限内开发和利用土地, 从而最大限度提高土地利用效率 3

4 三 建立起集体经营性建设用地的抵押制度及兼顾国家 集体 个人的增值收益分配机制 就现阶段而言, 由于我国法律限制农村集体土地抵押, 以及没有相应的集体土地增值收益分配规定, 在允许集体经营性建设用地入市后, 就必须提前设定其抵押权利及相应的增值分配机制 1. 通过修改相关法律法规, 开展集体经营性建设用地抵押业务从我国 土地管理法 以及 担保法 的规定来看, 国有建设用地完全拥有了 转让 互换 出资 赠与或者抵押 的权利, 但是对集体建设用地却有诸多限制 基于国有建设用地与集体建设用地权利应实现 同地 同权 的要求, 集体建设用地也应拥有 转让 互换 出资 赠与或者抵押 的权利 为此, 建议进行如下的相关法律法规修改 (1) 在 物权法 中增加 国家对农民集体土地所有权和国家土地所有权实行平等保护, 集体土地和国有土地实行 同地 同权 的条款 (2) 将 土地管理法 第四十三条第一款修改为 : 任何单位和个人进行建设, 需要使用土地, 必须依法申请国有土地和集体经营性建设用地 (3) 在 土地管理法 中明确界定 公共利益, 并规定非公共利益用地应该在统一的城乡建设用地市场通过国有土地或者集体经营性建设用地使用权的出让或转让获得 (4) 将 土地管理法 第六十三条 农民集体所有土地的使用权不得出让 转让或者出租用于非农业建设 ; 但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产 兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外 修改为 土地使用权可以依法转让 集体土地使用权在符合规划和用途管控以及依法取得的前提下, 可以出让 转让 抵押和出租及其他方式进入市场 (5) 修改 担保法 第三十七条的规定 我国 担保法 第三十七条规定 : 下列财产不得抵押 :( 一 ) 土地所有权 ;( 二 ) 耕地 宅基地 自留地 自留山等集体所有的土地使用权, 但本法第三十四条第 ( 五 ) 项 第三十六条第三款规定的除外, 这里应该将上面的条款修改为 : 农村集体经营性建设用地具有抵押权, 同时也要明确宅基地的抵押权利 (6) 清理现行各种限制集体经营性建设用地使用权流转的相关法律 法规, 剔 4

5 除限制乡 ( 镇 ) 村 组集体经营性建设用地使用权流转的有关规定 2. 建立兼顾国家 集体 个人的集体经营性建设用地增值收益分配机制十八届三中全会要求 建立兼顾国家 集体 个人的土地增值收益分配机制, 按照初次分配基于产权 二次分配政府参与的原则, 处理好公平与效率的关系是入市的前提 (1) 国家及地方政府应通过税收获取集体经营性建设用地入市的增值收益 如上述税收制度所述, 在土地增值 保有 闲置 用途改变 流转等环节, 国家通过确定合适的税率对土地增值收益的分配进行调节 市 ( 区 ) 县政府取得的集体经营性建设用地增值收益及相关税收收益, 要严格规范收支管理, 在符合国家相关法律的基础上专款专用 (2) 集体及内部成员在缴纳相应的税收之后获得经营性建设用地入市的收益 在集体内部 农民个人之间分配时, 应遵循组集体经济股份合作组织制定和通过的章程进行分配, 在留足保证集体经济组织发展比例的前提下, 通过股东代表大会以及在监督机构监督下, 由组集体经济组织股东代表在公开 公平 公正 民主的原则下自行决定收益分配方式 对于专项留给组集体作为发展部分, 要严格规范收支管理, 在政府监督 银行代管 村 ( 组 ) 集体代表大会民主决策下, 专项用于农民社会保障 农村基础设施建设 农村公益事业等方面 5

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