序 言 上海发展研究基金会于 1993 年成立, 以积极推进经济 社会 城市发展决策咨询事业为宗旨 ; 以募集 运作资金, 研究 交流 资助 奖励有关经济 社会 城市发展决策咨询项目为业务范围 2005 年以来, 上海发展研究基金会在业务开展方面进行了更多有益探索, 推出了每月的 上海发展沙龙 主题

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1 内部发行, 未经许可, 请勿转载 研讨实录 第 54 期 上海发展研究基金会 Shanghai Development Research Foundation 地址 : 上海市黄浦区龙华东路 868 号办公 A 楼 2201 室邮编 : 电话 : 传真 : 网址 : Address:Rm.2201, Office Building A, 868 Longhua East Road, Shanghai, China ZipCode: Tel: Fax: WebSite: SDRF 上海发展研究基金会编二 一四年七月

2 序 言 上海发展研究基金会于 1993 年成立, 以积极推进经济 社会 城市发展决策咨询事业为宗旨 ; 以募集 运作资金, 研究 交流 资助 奖励有关经济 社会 城市发展决策咨询项目为业务范围 2005 年以来, 上海发展研究基金会在业务开展方面进行了更多有益探索, 推出了每月的 上海发展沙龙 主题活动, 与上海市社会科学界联合会合作, 邀请国内外知名的学者 专家和实业界人士进行演讲, 与听众进行交流 时至今日, 沙龙已经活动了 90 多次, 成为了基金会的一个品牌 从 2007 年开始, 基金会在每年的年中举办 世界和中国经济论坛, 重点分析全球经济对中国的影响 ; 在每年的年末举办 中国经济论坛, 着重分析当年的经济形势, 展望来年的经济走势 2009 年和 2010 年, 基金会又分别召开了 中国经济 : 未来三十年 中国的城市化 : 目标 路径和政策 国际研讨会, 邀请了海内外著名学者 经济学家 投资者 金融和商界人士, 围绕相关问题进行了研讨

3 基金会从 2009 年开始至今, 与上海财经大学高等研究院合作, 每年连续合办 户籍制度 土地制度和城市化 专题圆桌讨论会, 针对城市化相关问题进行了深入研讨 基金会也将知名专家和基金会自身的部分研究成果编撰成书, 上海发展研究基金会丛书 已出版了 中国经济 : 未来三十年 中国的城市化 : 目标 路径和政策 新型城市化 : 抉择和路径 国际货币体系改革 我们希望能够将有价值的见解与朋友们分享, 因此把沙龙和研讨会的一些精彩内容陆续编辑成册, 称为 研讨实录, 不定期的发行, 旨在将这些活动的互动过程尽量原汁原味地呈现出来 希望各位朋友能够给我们提出更多更好的建议, 以使基金会能够更上层楼! 是为序 上海发展研究基金会理事会会长

4 编者的话 本期实录刊登了 2014 年本基金会与上海财经大学经济学院暨高等研究院以及 学术月刊 合办的 土地制度 户籍制度和城市化 圆桌会议的内容 同样主题的研讨会今年已是第七次举办了 与会学者和专家事先有充分的准备, 他们在会议上发表了各自的主题发言, 然后接受评论, 继而进行自由讨论 会议的讨论围绕着二个主题 : 集体土地入市问题 城市化相关问题 由于参会者们的观念和视角的不同, 也由于土地制度 户籍制度和城市化这几个问题本身的错综复杂, 专家们在许多问题上有不同的结论, 讨论气氛非常热烈 我们把专家学者们的讨论过程完整呈现在这里, 供大家在仔细阅读后得出自己的判断 乔依德 上海发展研究基金会副会长兼秘书长 二〇一四年七月十日

5 目录 开幕式致辞... 1 林立国的致辞... 1 乔依德的致辞... 2 金福林的致辞... 5 主题一 : 集体土地入市问题... 7 蔡继明的主题发言... 7 文贯中的评论 黄祖辉的主题发言 张曙光的评论 刘愿的主题发言 陈钊的评论 杨俊锋的主题发言 自由讨论 党国英的主题发言 黄祖辉的评论 郑振源的主题发言 党国英的评论 文贯中的主题发言 蔡继明的评论... 56

6 目录 自由讨论 主题二 : 城市化相关问题 章铮的主题发言 文贯中的评论 赵燕菁的主题发言 郑振源的评论 顾长浩的主题发言 杨俊锋的评论 张曙光的主题发言 章铮的评论 傅蔚冈的主题发言 石忆邵的评论 章铮的评论 自由讨论 总结性讨论 参会专家名单

7 土地制度 户籍制度和城市化 第七届研讨会 开幕式致辞 文贯中 : 各位代表, 现在会议开始 我刚刚跟乔依德老师确认了, 这已经是第七次我们召开类似的会议, 主题是土地问题跟户口问题 首先非常感谢各位能够来参加我们的会议, 我们的会议现在讨论越来越热闹了, 也越来越切入要害部分了 今天我们首先欢迎上财高等研究院的副院长林立国老师给我们致辞 林立国的致辞 林立国 : 各位专家来宾, 大家上午好, 首先请允许我代表上海财大高等研究院和我们的田国强院长, 对于大家的到来表示热烈的欢迎, 同时要感谢我们的共同联合举办单位, 上海发展基金会和 学术月刊 杂志社,, 感谢你们给我们大力的支持 土地制度和户籍制度与城镇化系列内部讨论会, 我们已经举办了六次了, 今年是第七次, 当时选这样的选题实际上是非常有前瞻性的, 包括最近一段时间, 特别是十八大以来, 土地制度 户籍制度 城市化无一不成为国家政策的热点重大问题, 所以当时的选题就非常具有前瞻性 本届的研讨会是围绕如何让市场在土地和劳动要素的配置中起决定性作用, 这个更切中了这个问题的要害 相信, 通过对于这一问题真知灼见的探讨, 形成各位专家的意见, 最后能推动市场在土地以及劳动要素的配置中起到决定 - 1 -

8 性的作用 近年来, 我们的研讨会已经有很大的影响, 每年会议会以形成报告的方式上报给中央及各级部门, 一些成果也得到中央部委以及上海市政府的批示和关注 土地制度 户籍制度以及城市化的研讨会已经成为我们高等研究院的一大品牌, 那么, 会议的年年成功举办, 首先要感谢各位参会的专家 学者给予我们的大力支持 今年, 我们的研讨会又有了 学术月刊 的加入, 相信这会成为我们会议成果展示的重要的学术舞台, 高等研究院实际上就是以国家和地方重大转型时期的问题为导向, 加强国家和地方重大战略问题的研究 我们其他的中心现在都在参照农业中心发展的模式打造自己的学术品牌 最后再次感谢各位学者对于高等研究院以及我们这个系列内部研讨会的支持, 预祝我们的会议取得圆满成功, 谢谢大家 文贯中 : 谢谢林立国院长很热情洋溢的讲话, 接下来我们有请上海发展研究基金会的乔依德秘书长发言 乔依德的致辞 乔依德 : 各位老师 各位来宾, 非常高兴, 一年一度又跟老朋友见面了 这是一个很重要的学术聚会, 我代表上海发展研究基金会对会议表示祝贺 我们也非常高兴跟上海财经大学高等研究院以及 学术月刊 共同开好这次会议 正像林老师所说, 十八大以后, 特别是十八届三中全会以后, 对于土地问题 户籍问题 城市化问题的研究, 都比 - 2 -

9 较火热 我们这个会议在前几年好像有一点坐冷板凳的味道, 但也说明对这个问题我们还是抓的很准 很多人都有共识, 土地制度 户籍 城市化, 恐怕是中国经济下一步继续增长的一个重要突破口, 如果这个问题不解决好, 中国经济的转型恐怕是不能完成的 三中全会以后也有一些议论, 在报纸上有很多说法 我自己想了一下, 还看了一下今天开会大家讨论的议题, 恐怕有几个问题还是有争议, 或者是应该引起大家注意的, 我估计可能在今天的讨论中也会涉及到, 大概有这样三个问题好像是比较有争议或大家比较关注的 第一, 十八届三中全会已经讲到了, 市场在资源配置当中起决定性的作用 这个大家都在议论学习, 也认为这是一个非常好的表述 但我们也看到一些文章甚至有些有地位的人讲, 市场在土地配置当中不起决定性作用 这个说法对不对, 我觉得关系很重大 我也看到很多老师也针锋相对地说 : 市场在土地资源的配置当中是起决定性作用的 跟这个问题有关的还有一些问题, 用途管制跟土地产权的关系怎么样? 这个如果不理清, 讲市场发挥作用恐怕也不行 这方面也有很多争议, 周其仁老师在 经济观察报 上针对这个问题写了好几篇比较针锋相对的评论 还有一个问题, 就是用途管制跟产权的关系, 还有在用途管制中是不是市场就不起作用了? 我觉得这个也是应该讨论的 这两天我看到一个报道, 上海自贸区原来的工业用地经过一定的程序后也可以改变为综合用地, 我觉得这也是可以讨论的 还有一个说法, 就是以后各个城市的建设用地指标要跟吸纳农民工挂钩, 这个问题我们也是有不同意见的 - 3 -

10 第二, 是关于土地财政可持续的问题 这个以前我们也有很多争论, 当然可能也没有形成完全一致的意见 现在看到一些文章, 越来越多的人认为像目前这样一个土地财政, 恐怕很难持续, 弊病很大, 这一点比较多的人有相同的看法 但更争议的是土地收益如何合理分配, 这是一个很大的问题, 在土地所有者 农民, 政府之间怎么分配, 我估计今天也会有很多人涉及 第三, 就是大家讲得比较多的农民工市民化的问题 报纸上讲的比较多, 很多有测算, 一个农民工市民化需要多少钱, 有的说是十万, 有的说是八万, 但是比较少讲到他市民化的收益是什么? 他的效益是什么? 讲得比较少, 我觉得这个要引起注意 农民工也交税, 对城市建设也做了巨大的贡献, 这是经济方面 除了经济方面, 我们常常讲社会主义核心价值观,24 个字, 核心价值观的根本是以人为本, 这个以人为本不仅仅是在教科书上 报纸上讲的, 还是要落实到政策当中, 这可能是大家比较关注的问题 最后, 简单的讲一些技术性的问题 我们这个研讨会还有一个很大的特点, 除了我们开会以外, 我们常常在网上有很多交流, 看到好的文章大家共享 这里我也特别感谢文贯中老师在当中起了很大作用, 常常是花了很大的精力, 做了呼应, 这一点还是希望要继续保持 还有今天放在桌子上面的研讨实录, 是我们基金会根据大家的讨论结果整理出来的, 发给大家, 另外我们还有电子版 现在看我们电子版的有近 1000 人, 大家的讲话经过你们审核之后, 会汇总发出, 我们也会把大家的名字放在电子版的名单上 以后我们基金会搞的各种活动 各种内容你们都可以看到, 如果你们不想接收邮件了, 就告诉我们, 我们就停止发送 - 4 -

11 最后, 祝大家接下来的讨论能够深入, 祝外地的同志在上海待得愉快, 至少这几天空气还可以 谢谢大家 文贯中 : 谢谢乔依德秘书长的发言 说到我们会议有一定的前瞻性, 其实他们的基金会倒确实是比较有前瞻性的 因为我们一开始开会的时候, 这个议题绝对是非常超前的, 甚至有一定的敏感性, 但是他们毅然决然地说我们一起合办, 同时给予相当的财政资助 对此, 我代表我们的会议再次表示感谢 接着我们有请金福林总编, 他是 学术月刊 的总编, 学术月刊 一直是上海乃至全国的重量级刊物, 他们对于我们的会议也有资助, 欢迎他致辞 金福林的致辞 金福林 : 感谢文老师 应该说参加今天的研讨会是缘分所定, 因为财大是我的母校, 也是工作服务时间最长的单位 因此后来跟田国强院长保持了长久的联系 另外, 乔依德秘书长的上海发展研究基金会也是我们社联很好的合作单位 首先我代表上海市社联 学术月刊 杂志社对于各位专家来参加这个会议表示热烈欢迎和诚挚的问候 我是去年 7 月到任 学术月刊 杂志社的, 之前一直从事经济学专业出版, 在财大的时候做过财大的学报, 后来做过出版社, 再做世纪出版集团格致出版社的总编辑, 去年又回到学术期刊出版, 所以在座可能有几位老师, 都是我原来任职单位的作者, 蔡继明老师, 黄祖辉老师, 我在格致出版社也出过他们的书, 陈钊老师, 傅蔚冈研究员都是我们曾经的作者, 有一些老师可能也是 学术月刊 的老作者 - 5 -

12 学术月刊 杂志社的历史比较长, 经济学一直是我们 学术月刊 创刊以后比较重视的四大学科之一, 我们是一份综合性人文社科学术期刊, 并不是只发经济学专业论文, 为什么今天来加入到上财高等研究院以及发展研究基金会已经做了 7 年的学术活动? 主要是这几年上海市社联对于我们刊物的要求有了一些变化, 原来是纯粹的出刊, 曾经有一段时间出刊物也很艰难, 高校科研考核强调量化以后, 刊物又变成很吃香的东西, 而且 学术月刊 在业界的地位, 从转载 转引各方面的指标持续很多年一直处于高位, 我们的转载率连续 8 年在全国同类期刊中名列第一, 说明我们刊发的文章被其他转载媒体的认可度相对来说是比较高的, 这个也是我们长期坚持以学术为本 作风严谨 质量第一的结果 除了办好刊物, 还有一部分时间和财力用于支持当前我国社会 经济 政治各方面重大问题的学术研讨活动 从表面上看我们支持这样一个学术活动可能是为了组稿, 但是我们的发稿跟乔依德秘书长讲的内部印资料或者报纸上发文章是有很大区别的, 我们不仅是传播简单的言论 观点, 我们刊发的是规范的学术论文 我们现在也提倡学术论文 学术成果最后发表样式的多样化, 也希望刊发更多基于思想原创的学术论文 我们老一辈的学者都知道他们那个年代, 包括像党国英老师这样的学者, 有时候发表一些论文, 并不是现在完全美式的 格式很规范的学术论文, 而是有问题导向 有思想创见的学术论文 这样的活动我们认为很有价值 我来到 学术月刊 以后自然要继承以前很好的做法并有所创新 这几年学界对 学术月刊 可能存在一些固有的看法, 但我希望大家多关注现在的 学术月刊,2014 年 学术月刊 从栏目到内容等很多方面都做了很明显的改进, - 6 -

13 有待于学界和同行对于我们的工作作出评判 最后, 希望这次研讨会能够顺利成功, 期待大家能够发表高见 我们最资深的经济学编辑沈敏老师, 今天会全程参加这个会议, 她在后期会与各位专家保持联系, 感谢各位 文贯中 : 谢谢金福林总编非常热情洋溢的讲话, 再次表示感谢对于我们会议的资助, 而且他已经表示了有长期支持合作的意愿, 非常感谢 另外他们 学术月刊 非常希望在座的各位学者 教授能够踊跃向他们投稿, 他们也非常愿意, 集中刊发一组土地和户口专题研究论文 如能展开争论, 他们就更欢迎, 因为他们就是一个非常好的平台, 所以希望大家积极考虑 我们今天开幕式就到这儿, 接下来讨论任务很重, 就转入正式的讨论, 第一个小组由陈钊老师主持 主题一 : 集体土地入市问题 陈钊 : 第一场我们从几个主题开始, 第一个主题是集体土地入市问题 十八届三中全会讲要让市场发挥决定性的作用, 集体土地怎么样在入市的时候发挥市场的作用, 这是一个非常值得讨论的问题 首先我们有请全国人大代表 清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明研究员发言 蔡继明的主题发言 蔡继明 : 首先我也想表达一下对这个论坛的感受 多年 - 7 -

14 前发起这样的论坛, 的确是有些超前, 但是我想理论研究不可能等中央作出了决策, 再来关注, 很多研究都是要超前的, 甚至是不合乎时宜的 我记得 1988 年我提出按生产要素贡献分配,1989 年就被当作资产阶级自由化的观点受到批判, 一直到 2002 年, 即 14 年之后写进中共十六大报告 如果没有我们在座的同仁, 还有我们这样的研讨会以及类似的研讨会对土地问题的多次研究, 提出我们当时是不合乎时宜的见解, 也不可能有中共十八届三中全会很多新的提法 也特别感谢基金会的支持 刚才金福林主编谈到我的一本书也是在格致出版社出版的, 学术月刊 也是我们多年来都非常关注的学术刊物, 我上大学的时候, 每一期都要看的, 而且我觉得 学术月刊, 确实学术水平是非常高的 最近几年我大概有三篇文章都是沈敏资深编辑选用的, 所以我们也愿意继续为 学术月刊 的发展贡献我们自己的成果, 也特别希望 学术月刊 真正作为学术方面的期刊要有争论, 学术问题一定要有争论 现在很多重要的刊物或研讨会都不争论, 各说各话 针对我的题目, 我提交了两篇文章, 我把它们合在一起, 主要是关于城乡建设用地市场一体化的三个问题 第一个问题, 建立城乡统一的建设用地市场必须修改 宪法 第十条 此前我曾跟在座的很多人进行过交流, 说要提这么一个建议, 也得到了大家的支持 特别是郑老, 专门就我的草案提出了很多修改补充的意见 其实道理很简单, 中共十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场, 提到农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下与国有土地同等入市, 同权同价 显然集体土地要进入建设用地市场, 主要是用于城市建设, - 8 -

15 城市发展, 而我们的 宪法 第十条规定, 城市的土地属于国家所有, 这就从根本上遏制了农村集体土地入市 所以这一条不修改, 中共十八届三中全会的这一重要内容和精神就不可能得到落实 我有幸作为全国人大代表, 这次在全国两会上我写了一个议案, 题目就是修改 宪法 第十条, 把 城市的土地属于国家所有 修改为 城市的土地同时属于国家和集体两种公有制, 我联络了 30 多名人大代表签名, 也很不容易 天津团,30 40 个代表只有 3 4 个人给我签名, 一听说要修改宪法, 就说这是根本大法, 不敢签 我说根本大法怎么了, 我们不是已经修改了多次了 ; 又说这涉及到了根本经济制度, 不能改 什么是根本经济制度, 根本经济制度是公有制为主体, 多种所有制并存, 我们这里还没有触及到根本经济制度就不敢说了, 集体有制仍然是公有制而不是私有制呀! 结果我不得不求助于其他代表团, 所以我求助于河南团, 河南是人口大省, 代表也多, 一口气签了 20 多个 但全国人大给了我一个答复, 说修改 宪法 的建议必须有 1/5 的代表签名 我们现在有 2980 多名人大代表, 我要拿到这样一个签名得将近 600 名, 这不太可能 不符合修改 宪法 的议案, 只能作为意见 我说意见也行 我想近期把这个建议通过民进中央, 也通过统战部和全国政协直接向党中央反应 因为我国修改 宪法 有三条途径, 一是人大代表 1/5 提出议案, 二由中共中央提出修改建议, 三是由全国人大常委会提出建议 其实我们历次修改都不是人大代表自己提出的, 都是党中央提出的意见 修改 宪法 这一条也是完善其他法律法规的必要条件 土地管理法 物权法 担保法 以及城市房地产管理 - 9 -

16 法, 所有这些下位法中存在的问题, 其中包括禁止农村集体土地使用权的出让 转让 出租, 以及抵押 担保等等, 所有这些规定都和 宪法 第十条有关 因此, 土地管理法修改酝酿了多年一直没有到位, 温家宝总理承诺在其任内出台 农村土地征收补偿条例 也没有兑现, 之所以如此, 一个根本原因是 宪法 第十条成了拦路虎 国土资源部姜大明部长最近列举了一系列需要修改的土地法律法规, 唯独没有提出 宪法, 宪法 不修改, 下位法的修改不可能到位 此外, 这条修改还涉及到 宪法 本身的二律背反 一个方面规定城市的土地归国家所有, 另一方面又说国家为了公共利益的需要才能征收农民的土地, 这就出现了矛盾 比如说城市建设 城市发展中非公共利益的需要涉及到占用农村的土地, 在这种场合, 如果动用行政权力征收土地, 这是违反 宪法 的 ; 但是反过来如果不征收就要允许农村集体土地进入市场, 这又违反了 宪法 的另一条即城市土地归国家所有, 这就是法律上所说的二律背反, 执行这个法律会否定另外一个法律, 执行另外一个法律又会否定这个法律 解决这个二律背反唯一的途径就是城市土地实行多元所有, 至少是两种公有制 以上是第一个问题 第二个问题, 市场在土地资源配置中同样起决定性作用 中共十八届三中全会提出 经济体制改革的核心是要处理市场和政府的关系, 让市场在资源配置中起决定性作用 但是三中全会公告发表之后立即有人作出不同的解说, 其中有代表性的是陈锡文 华生等, 他们强调土地资源的配置有特殊性, 市场不能起决定性作用, 而应该是规划和用途管制

17 我想指出三点 第一, 土地是最基本的经济资源之一, 跟劳动一样, 是最原始的资源, 土地是财富之母, 劳动是财富之父, 如果土地不起作用, 这个资源配置是不完善的 过去三十年不就是因为计划经济, 包括劳动资源和土地资源不能达到有效的配置, 所以我们才搞市场经济吗? 而把土地市场排除在外, 就不可能建立完善的市场 第二, 政府的确应该通过规划和用途管制发挥作用, 但是政府的作用不是替代市场, 而是为了弥补市场的缺陷, 也就是所谓的市场失灵 第三, 规划用途管制本身也要服从 尊重市场规律 第三个问题, 跟城乡一体化市场有关, 就是对农村集体经营性建设用地应该做动态的理解 因为中共十八届三中全会发表以后, 经过一些政府部门的解释好像没有什么新意了, 原来国务院发展中心建议农地入市, 然后就变成了农村集体建设用地入市, 然后又限定农村集体建设用地里面的经营性建设用地入市 根据农业部的解释, 农村集体建设用地分三部分 : 一部分是经营性建设用地即乡镇企业用地, 一部分是公共设施用地, 还有一部分是宅基地 农业部长说, 三中全会允许入市的就是集体经营性建设用地 陈锡文同志也解释说, 经营性建设用地就是过去的乡镇企业用地 农村目前大概有 16.5 万平方公里的建设用地,70% 都是宅基地 真正属于所谓的经营性建设用地的, 只占了 10%, 如果仅仅允许这部分土地入市, 所谓统一的城乡建设用地市场是不可能建立起来的 我们现在就要回想或者是反问一下, 农村本来是农地, 我们为什么要设置一部分农村集体建设用地呢, 无非是要满足农民在基本的自住房需要以及公共设施建设需要的基础上, 通过兴办乡镇企业等等来增加非农收入, 最终的目的无

18 非是让农民脱贫致富 如果农民搞乡镇企业不能脱贫致富, 种厂房不如种农房和商品房, 为什么不允许农民这样做, 难道我们还怕农民致富吗? 所以对农村建设用地, 没有必要规定这部分做什么, 那部分做什么, 只要能满足农民脱贫的目标, 同时也符合总体的规划, 就应该允许他们做动态调整 农村集体建设用地和国有建设用地的划分是不对等的, 国有建设用地也有公益性的, 可是工业用地 商业用地, 都可以进入市场, 只有公益性的土地不进入市场, 为什么农村的建设用地 宅基地就不能进入市场, 只有所谓的乡镇企业用地才能进入市场? 所以能不能做这样的划分, 把全国土地都划分为公益性 非公益性, 国有土地有公益性 非公益性, 工业用地是非公益性的, 商业用地 住宅用地都是非公益性的, 如果是保障房也可以划分为公益性范围, 除此之外都可以进入市场 同样农村的集体建设用地能不能也做这样的划分, 除了公共事业这些建设用地, 其他的宅基地里面拿出一部分就是保障农民最基本的住房需要的, 除此之外都应该列入非公益性的, 都应该进入市场, 这样就和国有建设用地真正做到同地 同权 同价 同等划分 有了这样一个认识之后, 我们说要让市场在资源配置当中 土地资源配置当中起决定性作用, 就应该允许农村集体土地, 包括农地 建设用地, 根据工业化城市化的发展的需要, 按照市场规律进行动态调整 第一, 随着大量农村人口现在向城市转移, 现在是 多万, 以后每年还会有 6 7 百万的人口继续转移, 那么农村的宅基地必然大量闲置起来, 闲置的宅基地就应该转变成所谓的经营性建设用地, 可以直接进入市场 现在做

19 一些民意调查, 好像农民不愿意进城, 其中一个很重要的原因就是不愿意放弃宅基地, 按照现有的有关政策, 农民要进城, 宅基地要无偿的放弃, 这是他们福利上的损失, 如果我们允许宅基地入市的话, 他可以通过各种渠道, 转让也好, 抵押也好, 就可以有偿退出 第二, 在新农村建设当中, 即使农民没有进城, 但是通过旧村改造和新村建设, 原有的宅基地也可以集约使用, 由此可以节省出大量的建设用地, 可以规定一定的比例转换为耕地, 但是相当一部分应该允许作为经营性土地进入市场 第三, 就算现在是农地, 但是城市在发展, 城市规划在扩大, 只要列入城市规划圈的农地, 又不是公共利益, 就没有必要征收, 没有必要变成国有, 也应该允许农地作为建设用地经营性的直接进入市场 有了以上三个方面的调整之后, 我想城乡统一建设用地的规模才能扩大 第二个方面, 宅基地的使用权转让 出租 抵押和担保, 这本来是三中全会明确提出来的, 虽然强调要试点, 但要改革完善农村宅基地制度, 通过试点慎重妥善稳妥的推进农村住房财产权抵押 担保 转让 但是陈锡文主任在解读这一段话的时候却把房屋财产和宅基地财产分割了 他说宅基地不等于农民的住房财产权, 宅基地是我国特有的概念, 来自于自有土地 自用的建筑, 只能由本集体经济组织成员申请使用, 显然是把产权割裂开来, 好像房子可以抵押转让, 而宅基地不能抵押转让, 这样等于就把三中全会的精神全部磨灭了 城乡建设用地在搞增减挂钩, 但是这个增减挂钩的方式仍然是征地, 偏远地方的农民把宅基地 建设用地复垦为耕

20 地之后, 把指标以地票形式转让给城市的企业, 城市的企业在城市周边的农村寻找一块耕地, 通过政府把它征收为国有 这其实不符合中共十八届三中全会的精神 应该允许这种建设用地的指标在农村集体所有制之间直接转让, 偏远的地方把指标转让给城市周边, 城市周边的农民直接变成建设用地进入市场, 而没有必要再采取征收的方式 最后一个问题, 城中村的改造以及小产权房的合法化 大量的城中村就是集体所有制, 现在改造起来难度之所以大, 就是因为周边的地价已经非常高了, 再想用原来的地价征收农民的土地, 他会拼死的反抗 所以在这种情况下, 不妨就让农民自己开发, 你通过规划进行管制 进行调解, 这样就允许农村的集体所有制在城市可以永久的保留下去, 以上就是我的发言, 谢谢大家 陈钊 : 蔡继明老师讲了好几个问题, 下面我们请文贯中老师做评论 文贯中的评论 文贯中 : 我基本上同意蔡继明教授的观点. 首先, 从概念上来说, 蔡继明教授关于修宪的提议至少会得到 7000 万党员的支持 为什么这么说呢? 这是因为十八届三中全会的决定里面已经讲得很清楚了, 其实十七届三中全会就已经提到集体土地可以有条件地入市, 这次提得更明确了 所以从党的决议来说, 既然允许集体土地在不改变自己属性的前提下可以入市 ( 当然是有条件的 ), 这就表明不是每一寸城市土地都必须被国有化 所以, 要动员大家付签我们的提案的话, 可以找找人大代表中的党员, 就说这是你们贵党的决

21 议, 请支持一下我们的提案 其实在座的也有很多党员 所以, 我觉得蔡教授的修宪提案被接受的可能性会越来越大, 第一, 客观上有提出这个提案的必要性, 第二, 提案的合法性也是存在的 其次, 关于土地的用途的管制到底最终由什么来决定的问题? 我觉得蔡教授在这个问题上的说理很雄辩, 完全同意 我最近走访了一下台湾, 接下来还准备到南韩 日本看看 我在台湾得到的印象是这样的, 那里的土地基本上可以分成三大块, 一块是城市的建成区之内的土地, 一块是根据规划现在和将来都将作为农地使用的土地, 第三块是位于两者之间的土地, 即位于城市已有的建成区之外, 但被都市规划明确规定为未来城市扩张用地的部分 这部分土地现在还是农田, 只有在将来才有可能成为城市建成区的土地 由于土地在台湾是允许私有的, 既然这部分土地已经划为都市规划范围内的城市用地, 这部分土地当然是可以入市的 业主或者是跟政府达成买卖协议, 或者是跟开发商达成买卖协议 但是, 中国没有这样的作法, 所有的城市郊区的农地都必须由政府指定为城市用地, 并由政府征收为国有土地之后, 才能正式作为城市用地 所以, 已有城市建成区之外的农地, 即使明摆着应该成为城市用地, 其用途的改变也完全不是由市场决定, 完全由政府说了算, 随意性很高 但这种做法, 市场有时也不一定承认 例如, 现在的鬼城 空城到处都有, 说明尽管政府可以指定哪一块土地成为城市用地, 而且可以对此大量投资, 但市场也可以不承认, 因而形成不了城市本来应该有的集聚效应 不但台湾的城市规划区内的农地可以入市, 而且城市规划区外的农地也可以入市, 因为台湾是允许土地私有和自由

22 买卖的, 只是这部分土地属于农地, 因而入市时是不能改变用途的 只要不改变农用土地性质, 农户之间是可以自由进行买卖的 从这个意义上来说也是允许农地入市 现在大陆提到农地入市, 似乎一定涉及用途改变, 这在台湾听起来会觉得很荒唐 从台湾的例子看, 农区土地的配置方式其实是市场配置, 政府并不能任意指定农地和农户, 强迫他们作土地的流转 这种流转是通过市场的自愿交易完成的 反观大陆, 土地的流转确实还存在许多问题 农民之间, 即使农民集体之间都不能直接买卖土地所有权 这种规定是否合理, 在理论上还是可以探讨的 如果坚持市场配置起决定性作用的话, 就要准许集体之间在不改变土地用途的前提下自由买卖农地, 这其实就是允许土地直接入市 这样, 用途管制和土地入市两者之间并不一定有矛盾, 农地入市也不必完全由政府来决定, 至少农地入市这一块就不用政府起支配作用 大陆现有的城市规划和用途管制的严重缺点, 在对待城中村的问题上最为暴露 建成区之内城中村在四处蔓延 这种城中村完全被建成区所包围, 在市场经济当中, 这些土地早就变成城市用地了 但是, 由于中国特殊的土地制度, 这一块作为集体所有的土地, 仍算是农业用地 但是, 有些地方, 比如说深圳, 政府自说自话, 将城中村又一律算为国有土地, 但农民不接受政府的国有化作法 由于法不制众, 政府也没有办法实施所谓的国有化 所以这一块土地的用途到底是由市场决定还是由政府决定? 很显然, 最终还是市场决定, 它就是城市用地, 它的价值已经是城市用地的价值了 最后的解决方法, 我估计最后是承认市场的决定性作用, 将城中村内的土地作为城市用地

23 我要对蔡教授的发言内容提一点所谓的保留意见或者不同意见, 主要是对一户两宅的提议有保留 现在中国的农村土地制度存在一个要害问题, 即人口跟土地的分配挂钩, 这个是全世界没有的, 没有什么国家可以以自己家的人口在集体人口中的相对比例的变化为理由, 要求重新调整土地 在中国, 至少在 53 年以前是没有这种事的, 各家人口可以增加, 但是不可能相应的要求村里面给你增加土地 你要靠自己去买卖土地 但中国现在可以通过自己家的人口相对比例的变化要求改变自己家的土地面积, 这个就留了一个很危险的口, 你可以通过这个办法去瓜分别人的土地, 以及人家对于土地上的投资 这种制度安排从产权保护的意义上来说是不对的 所以, 既然以后有很大一部分农村人口要移出去, 肯定有很多宅基地会空出来, 需要扩大自己住宅的农村家庭, 还是通过购买其它家庭不再需要的宅基地的办法来满足需要 这样, 就要允许宅基地的自由买卖, 如果你确实需要扩大自己的住宅, 你就可以去购买其它农村居民的房子 谢谢 陈钊 : 下一个发言人是黄祖辉教授 黄祖辉的主题发言 黄祖辉 : 各位老师 各位专家 学者, 非常感谢上海财大每年举办一次题目非常集中 而且很有意义的研讨会 我参加的研讨会很多, 但每年坚持同一个主题, 然后坚持开这么多年的, 确实还不多, 反过来讲, 也说明我们所探讨的这个问题是有难度的, 不然早就不要讨论了, 都解决了 我今天做一个题为 农地三权分离和三权交易 的发

24 言, 该问题与党的十八届三中全会 赋予农民更多财产权力, 市场要在资源配置中起决定性作用, 城乡一体化, 进城农民市民化 有密切关系, 都要涉及土地问题 土地问题在中国涉及的利益或者方面是非常多的, 所以很重要 主要谈两个方面的问题, 一个是谈产权的分离问题 土地的三权分离和三权交易问题, 都涉及产权理论, 现代产权理论已经不是单纯讨论产权的公有或者私有的问题 已经不是单纯从意识形态角度讲产权问题, 产权是一种制度, 是一种具有技术意义上的制度 产权理论发展很快, 产权具有可分解性 组合性 混合性 这次中央三中全会提出了混合所有制概念, 有不少争论, 我倒很赞成这个东西, 这个可能是我们的出路 产权制度安排有时是一种妥协, 没有绝对的哪个好或者不好, 就是一个安排 一种均衡, 一种效率 产权的物化性和非物化性很有意义 产权的非物化性为我们的农地产权制度改革和集体产权制度的效率实现提供了可能 对我国农村土地, 尤其是农地的所有权 承包权 经营权的三权分离和分割现象, 大家应该已有共识, 也就是农村土地所有权归集体, 承包权归农户, 农户如果不流转土地, 则承包权和经营权都是他的, 如果他不想种地了, 又不肯放弃承包权, 那么经营权与承包权就会再分离, 呈现三权分离的现象, 这在现实中已非常普遍 另外一个观点, 农村土地的产权问题, 集体所有, 有一点公有制的形式, 实际上大家也知道, 是一种社区农民的集体所有, 他是区域范围的所有, 不是公有制的 公有, 而是共有制的 共有, 一字之差, 但差别很大 我国农村土地是社区农民集体共有, 因此农民对土地实际上不仅有使用权或者经营权, 而且本来就有一定的所有权, 这个问题要解

25 决, 土地所有权问题, 如果不突破的话, 很多问题就不能解决 核心问题是土地承包权的性质问题 我国农民土地承包权从 长期不变, 到十七届三中全会提出的 长久不变, 是有深刻内涵的, 至少是一种不能随意剥夺或收回的权利 这个权力绝对不是简单的债权, 绝不是那种房屋出租或工程项目承包那样的权利, 也不是外村人来承包土地的那种承包权, 那种承包权实际就是经营权, 而社区农民对土地的承包权里面却有两种含义 一是经营权 ( 使用权 ), 二是所有权, 但不是完整的所有权, 而是农村土地集体所有的所有权在农户和集体之间的一种分割 由于是一种分割, 因而具有混合所有的性质 如果能在理论上很好研究这一问题, 我们可以找到我国农村土地集体所有制的理想实现形式, 那就是通过混合所有的形式来实现 第二是谈产权分离后的交易问题 农村土地三权分离已经有了, 也就是说产权已经分离了, 那么产权能不能实现, 还取决于分离的产权能否可交易 不能交易, 再明确的产权也没有价值 目前, 我国农村土地在产权明晰或明确方面观点还不很一致, 而在土地产权交易问题上分歧就更多了 在国家的法律或文件中, 都讲农地承包经营权的流转和抵押, 这一表述的模糊性非常大, 到底是什么权利的流转和抵押, 并不明确 从现实农民土地流转和抵押的角度来看, 基本上都是土地经营权或使用权的流转和抵押, 包括很多地方的土地制度试点改革, 如嘉兴 成都等, 基本上都是土地经营权或使用权的流转和抵押, 很少有农民在流转中是把承包权也流转的, 他们交易的是承包土地的使用权或者经营权, 但是我们的文件却统称为承包经营权 这表明, 农村土地三

26 权是分离了, 但三权的交易却没有得到很好的体现, 核心是承包权的交易没有得到很好体现, 这不是农民不愿意交易承包权, 而是没有承包权的交易市场, 这就大大降低了农民土地权益的实现程度 目前的农民土地承包权的交易只有在土地征用时才能得到一定程度的体现, 除此之外, 几乎没有交易通道 只有土地经营权或使用权的交易, 而没有承包权的交易, 不仅会影响农民土地权益的实现, 而且也不利于农村劳动力的有序流动和进城农民的市民化, 进而影响城市化的进程和城市的健康发展 这是因为, 即使农民不种地, 在城镇务工经商, 如果其土地承包关系不能得到很好解决, 在现行法律和政策环境下, 他就不可能放弃其土地承包权, 进而也不可能彻底退出农村 因此, 即使城市不断改革其户籍制度, 也不可能从根本上解决进城农民的市民化和完全融入城市的问题 因为城市户籍制度改革只能解决外来人口的公共权益平等问题, 而我国的城乡二元结构是两个不平等, 一是公共权益城乡二元, 二是财产权益城乡二元 仅解决基本公共权益的城乡二元问题是不够的, 还必须同时解决城乡二元财产权益问题, 而这要通过农村的产权制度改革来解决 土地是农民财产权利的重要组成部分, 如果土地三权分离后的三权交易不能得到实现, 那么, 即使城市解决了进城农民的基本公共权益问题, 这些农民仍然不可能真正转变为城市居民, 仍然是游离于城市和农村的两栖人口, 这显然对城乡要素的合理配置, 工业化 城镇化和农业现代化的协调发展以及城乡社会的有序与稳定, 都是很不利的事 要建构农户土地承包权以及包含经营权在内的土地承包权的有偿退出与交易通道, 迫切需要在确权 ( 这会涉及对

27 土地是否既确权又确地 或者确权不确地 土地的股权化以及股权固化与活化等问题 ); 颁证 ( 这涉及所有权证 承包权证 经营权证, 股权证四种权证的颁发 ) 的基础上, 建立与农地三权分离相适应的农地三权交易体系与市场 就农地承包权交易体系与市场而言, 除了国家征地交易制度需进一步完善外, 还应该考虑其他两条途径, 一是土地承包权股份化, 土地承包权股份化既可以体现农民土地权益, 又可以实现土地权益物化与资本化分离, 进而不影响土地这一生产要素在空间的优化配置 二是建立非股份化的农民土地承包权的直接交易机制 当前, 建立农民土地权益交易机制的一个难点是农村土地不仅仅是农民集体拥有的产权, 而且是一定社区范围 ( 村 ) 农民拥有的产权, 农民的农村社区成员身份制度限制了农村土地权益的市场化交易, 也就是说, 在现行制度下, 非农村社区成员通过交易至多只能获得该社区土地的经营权或使用权, 不可能获得该社区土地的承包权, 因此, 如何在工业化 城镇化与农村人口不断流动的背景下, 既保障农民作为农村社区集体成员的权益, 又将这种成员身份权益与其身份相分离, 实现农民权益从身份依附到非身份 ( 契约 ) 依附的转换, 进而降低土地交易进入门槛, 扩大土地交易市场空间, 是我国农村土地产权制度市场化, 真正实现农民土地权益的一个难点和重要关键 出路是将农村产权制度改革与农村户籍制度改革 农村社区性集体经济制度改革相结合 陈钊 : 黄老师提到了承包权交易问题, 如果再考虑到宅基地就跟蔡继明老师的问题联系起来了, 这个可以再讨论 这个发言的评论人是张曙光老师

28 张曙光的评论 张曙光 : 我觉得黄老师的话题是一个很重要的思想, 我做三点评论, 第一是三权分离, 我认为产权的细分是产权实施很重要的方式, 三权分离我同意, 其实在改革以来的 30 年里面, 土地产权有两次分离, 第一次是实行承包制, 所有权和承包权分离 第二次, 实行土地流转以后, 承包权和经营权分离, 而这个分离的结果确实使得土地产权的实施前进了一大步 产权细分确实是一个很重要的问题, 不论产权怎么界定, 总有一部分剩余权利, 大家要争的就是权利, 细分以后那部分剩余就清楚了, 就可以实施了 这可能是产权理论里面一个很重要的问题, 这一点我是同意的 第二点, 黄老师讲土地承包权不是一般意义上的债权, 我倒是觉得, 物权法 通过以后, 可能是 物权法 第 156 条就讲到了承包权是用益物权, 所以承包权不是债权而已经是一个物权了, 在这一点上要大做文章, 实际上物权有自物权和他物权, 过去的理论都重视所有权, 而不重视物权, 我倒是觉得现在有一个契机, 尽量把所有权虚化, 而把承包权做实, 就是把用益物权做实, 做实就是私有化了 所以我认为, 现在我们不要倒回去说承包权是债权, 而要说他是物权, 把这一点朝前推, 对于我国土地制度的进步是有好处的, 如果再回去讲债权就不合适了, 因为已经有法律了, 为什么我们不用, 好的东西为什么不推他? 在 物权法 里面这一条也有很多毛病, 但是我觉得要推进这一条, 这是一个问题 还有一个问题, 黄老师讲的包括承包权的经营权问题, 我觉得这个话说不通, 承包权是物权, 经营权不是物权 现

29 在的问题是, 到底承包权是不是成员权? 这个要分清楚, 承包权实际上现在变成了成员权 成员权实际上是一种身份制度, 而且是一种旧的落后的传统身份制度, 而不是现代的身份制度 这个问题很值得研究 如果能把这个问题讲清楚, 对于推进土地制度改革大有好处 陈钊 : 下面有请刘愿博士做发言 刘愿的主题发言 刘愿 : 非常高兴参加这次土地会议, 今天我报告的题目是农村集体经营性建设用地如何入市? 讨论的背景, 是十八届三中全会提出的土地制度方面的改革 陈锡文在人民日报上对于其中一条做了解读, 解读的两个要点是界定了农村集体建设用地包括三类, 宅基地 公益性公共设施用地 经营性用地, 十八届三中全会报告当中所说的经营性建设用地指的是经营性用地, 过去乡镇企业用地在符合规划和用途管制的前提下才能进入城市的建设用地市场 在这个报告里面, 我们跳出这个文件和解读, 看看在中国的实践当中的一些做法是怎么样的, 然后再从这些做法当中归纳出一些有益的结论出来 我们国家建设用地流转在很早之前就有民间的或者由地方政府推动的实践, 我这里列的可能不全, 但是具有一定的代表性, 我介绍的几种模式, 包括芜湖模式 南海模式 昆山模式 天津模式 重庆模式, 台湾模式不是中国大陆的, 也列进来作为参考, 这是他们实施的年份 简单介绍一下, 像芜湖还有天津 重庆, 也包括南海的, 在很大程度上, 是国家相应职能部门在地方上的试点,

30 可能除了昆山模式是民间自发的之外, 其他都是国家或者地方政府对于改革的试点 芜湖模式, 参与的主体比较多, 农民 集体, 还包括了核心的乡镇政府所成立的公司, 最后还有用地单位 在这种模式中, 集体集中了农民手上的土地, 给予农民一定补偿, 同时镇政府也成立了公司, 从集体手中获得了土地, 也包括了一部分农地, 也有一部分是原来存量的建设用地, 最后交易的主体变成乡镇政府跟用地单位之间的交易, 所以从本质上来说这个模式并没有脱离土地征用的实质, 本质上还是土地征用, 只不过他的征用不像我们政府那么大规模 图 1: 芜湖模式 在这种模式下利益分配的关系, 这个试点是在 20 世纪 90 年代末, 在试点的前两年参与的主体很多, 包括市级政府 县级政府 乡镇 村集体都有参与分配 2002 年市政府退出了利益分配,2003 年县级政府退出了利益分配, 在 2003 年的分配方案当中, 乡镇政府所成立的公司在利益分配当中占到 6 成, 村集体只有 4 成, 具体分到农民, 这个比例可能还要更低 这是国土资源部的一个试点 广东南海的模式, 开始于 1992 年, 也是综合改革中的一个模式之一 南海模式的特点简单来说是土地股份制, 农民以他的土地承包经营权或者土地资产折价入股成为股民, 按照股份的多少进行分红, 成立股份经济组织, 包括经济

31 合作社和经济联社, 股份经济合作组织再来经营土地资产 经营的方式大概有三种, 最简单的是把土地直接出租 ; 第二是把他建成一些物业, 比如厂方 宿舍, 出租给当地的企业 ; 更高级的是钱比较多的集体组织, 建立一些商铺, 商铺的出租价值是最高的, 用地单位当然很多都是珠三角的民营企业或者外资企业 图 2: 南海模式 南海模式的特点, 我做了归纳总结, 基本上是由南海市政府推动的, 但是在这个过程当中作为股份经济组织, 集体的组织层面, 对于农民个体的利益是有很大的损害 其中一个证据是, 在集体收益当中有 1/3 都被消耗在行政管理或者发放村干部报酬上面, 在农民收入当中人均股份的分红并不高, 哪怕在 2006 年平均也只有 1708 块钱, 股份分红在农民人均纯收入当中还不到 1/5, 最高 2006 年是 17.98%, 农民以股东的身份获得的这种土地用途的变更, 实际上南海已经没有农地了, 而且这些出租的土地原来很多都是农用地, 当时在地方政府默许的情况下, 是非法地转用了土地, 实施了变更 昆山模式, 比较特殊, 是农民自发或者至少是村集体层面自发的转用, 集体复垦这些土地, 但是复垦完以后主要是由村民个人或者村民自由的联合体获得这些建设用地, 比如说在上面盖厂方等等, 然后再向用地单位出租 模式可

32 能跟南海模式有相同的地方, 但是不同的地方是, 在南海模式当中股份经济组织实际上是原来的村集体, 而昆山模式当中这些公司有可能是农民个人, 也有可能是若干农民的自由联合, 跟集体组织的性质不完全一样 所以在这种模式下, 农民可以分享得到的土地增值收益比例是很高的 当时北大中国经济研究中心曾经做过一个调查,2004 年有一个调研报告, 但是这个报告到 2010 年才发表, 其中介绍了一个村群益村, 农民个体或者农民的合作社所分享得到的收益达到了 85%, 这个比例是很高的, 远远高于南海模式 图 3: 昆山模式 后面介绍两种新近的模式, 其实这两种模式严格来说谈不上集体建设用地的流转, 但是有人也把它们称为建设用地流转 其中一种是天津模式, 从 2008 年开始的, 这种模式叫做以宅基地换房的模式, 把农村当中的宅基地复垦之后, 变成了耕地获得了一个建设用地的指标, 也获得了一定的资金 这样, 在城市郊区进行新型的小城镇建设, 在农民自愿的基础上用宅基地换房 这个改革有几个要点, 比如说集体产权改为股份, 资产变成股权, 村民变成股东, 农改非 所有农民改为城镇居民, 村改居 城市集体组织改为社区, 撤销村委会 还有城乡一体化, 基本公共服务一体化 在天津模式里面可能有两个问题是值得注意的, 在换房的时候, 换房成本问题, 农民宅基地复垦以后, 原来宅基地能不

33 能覆盖支撑他在城市里面获得一套房, 农民要不要支付额外的资金, 这可能是一个问题 第二个问题, 一旦农民进城以后, 当然这是小城镇, 不是大城市, 他失去了土地或者部分失去了原来的耕地以后, 他的就业问题能不能完全解决, 这也是另外一个问题, 这是天津模式, 而且这种模式是在政府主导下试点推进的 图 4: 天津模式 最后一个重庆模式, 地票交易 简单来说, 蔡继明老师也说得很准, 地票交易模式, 实际上是一个很偏远的农民把建设用地复垦了, 获得了地票, 在地票交易所里面交易, 一些用地单位去地票交易所竞买地票, 然后获得地票以后, 向县级政府申请建设用地, 但是县级政府存量的建设用地已经很少了, 能够供地票拥有者获得的土地, 很大部分都是新征的建设用地, 像城市郊区的农民征收的土地, 其实这种模式还包含了土地征用, 只不过在偏远地区的农民和城市郊区的农民之间实行了交换, 这个实际上就是建设用地指标的跨区交易, 偏远地区的农民虽然获得了地票地价, 但是有一个潜在的问题, 他原来本身是建设用地, 复垦为耕地, 所以他丧失了未来土地的开发权, 而且另一方面城市郊区的农民, 依然面临着土地要被征用的现状, 县级政府是最大的获益者 这是重庆模式的特点

34 图 5: 重庆模式 台湾的模式, 在土地私有的情况下, 农民和用地单位之间是直接交易的, 政府不直接参与土地流转, 由土地所有者和用地单位谈判交易, 土地增值收益由土地所有者和政府共享 政府的角色有两个, 就是确权和用途管制, 另一方面, 对于土地征收相应的税收 根据我当时查的材料, 台湾的土地增值税有三档税率,20% 30% 40%, 台湾的土地所有者可以获得 60%-80% 的土地增值收益 图 6: 台湾模式 对于这几种模式, 既然我们十八届三中全会希望通过赋予农民土地财产权利的方式提高农民土地的收益, 不同的模式里面的特点, 有三个参与主体, 一个是地方政府, 还有集体, 还有农民个人, 建设用地的入市不同的参与程度跟他的

35 收益密切相关, 如果地方政府和集体参与程度越高, 农民的参与程度越低的话, 就导致了利益分配的不同 芜湖模式 重庆模式 天津模式, 表现为地方政府和集体介入程度比较高, 而农民参与的程度相对来说比较低 像南海模式 昆山模式, 地方政府和集体参与程度的低的多, 尤其是昆山模式, 地方政府基本没有参与, 是农民或者农民集体自发的制度创新 如果看台湾省基于土地私有的情况下建设用地的入市或者流转, 我们更能看到, 其实是没有集体的, 只有农民和开发商或者用地单位, 地方政府从中间只起到比较次要的或者基于立法者 征税者的角色, 这样农民获得的收益是最高的, 这是这几种模式的特征 图 7: 总结 最后总结一下, 从这几种模式来看, 如果作为国家建设用地流转试点的实践, 地方政府参与程度高, 干预也高, 农民个体利益是很难得到保障的 但是作为农民基层自发的

36 制度创新, 比如南海集体, 昆山农民可以获得比较多的土地增值收益, 从现有的模式来看, 农民的实践已经超前于我们十八大三中全会 决定 之外, 流转不仅局限于经营性建设用地 最后, 应该放开对于集体建设用地的用途管制, 允许所有集体建设用地根据市场原则流转, 不管是宅基地, 还是所谓的公益性建设用地, 还是乡镇企业的用地, 因为他已经是建设用地了, 跟粮食安全没有很大的关系 ( 注 : 本人发言内容与暨南大学魏东霞博士共同完成 ) 陈钊的评论 陈钊 : 刘老师谈到了现实中各种自发产生的集体土地入市的模式, 问题非常复杂, 比如重庆地票交易的模式, 其实和我们原来讲的指标交易有一点类似 在这个模式下面, 恐怕被征地的失地农民的利益是体现不够的, 所以我们现在有这么多的模式, 到底应该怎么做? 结合前面几位发言人的话, 我想是不是可以这么说, 首先要搞清楚的事实是, 在集体土地最终入市的过程中, 涉及到以下三方主体 : 拥有集体土地的农民或者村集体 基层政府 开发商 而交易的链条是这样的, 前面一个交易环节在农民或集体土地拥有者和基层政府之间发生, 这是基层政府垄断的模式, 而后面一个交易五一节在基层政府和开发商之间发生, 也是地方基层政府垄断土地的拍卖模式 这样就会导致基层政府在最终市场机制拍卖入市的时候尽可能抬高价格, 高价出售, 但征地的时候会压低价格, 这其中的差价就变成了城市的土地财政来源 把这个链条搞清楚以后, 我们就应该认识到, 这种土

37 地财政的模式是不可持续的, 我们因此而产生了大量的征地矛盾, 而现在地方的债务问题, 其实很多也是以土地为抵押的, 这个背后的根源, 和一边低价征地 一边高价拍地的土地入市模式有关 我们说土地在资源配置中应该让市场发挥决定性的作用 这个话是不是可以这样讲, 如果按照上面所描述的这动作机制, 即使市场已经在土地资源的配置中发挥了决定性的作用, 但这也是畸形的 片面的, 是基层政府在拿地以后, 在开发商拍地的时候才充分发挥市场的作用, 但是在前面一个征地的环节, 不是市场在充分发挥作用, 而是谈判 而现有的法律规定是禁止农村土地直接入市的, 这就使得市场机制无法在前一环节发挥作用 所以, 现在我们需要更充分地 平衡地发挥市场的作用 这里从解决方案来讲有几种模式大家可以讨论 第一, 不管是集体土地, 还是国有土地, 只要符合规划, 土地使用权就能够直接入市 可以绕开基层政府, 由村集体直接跟开发商进行交易, 或者是拍地, 而不需要由政府变更土地性质 第二, 还是现有的模式, 可以由基层政府征地 拍地, 但是要以法律的形式, 比如土地增值税的形式来规定各个相关主体在土地增值中的分享比例, 这个我觉得恐怕是在中国现有环境下更现实的方案 现实中, 各个地方, 包括刘愿讲的不同模式下, 各个主体所得的分享是不一样的, 因为每个地方的情况不一样, 即使现在的农村征地, 富裕的地方农民是因此富得一塌糊涂, 拿了很多钱, 穷的地方, 农民失了地以后就是什么都没有, 所以完全靠市场交易, 恐怕可能也会形成复杂的乱局 所以以法律的形式让城乡土地在入市的时候, 进行按比例的增值分享, 可能也是一

38 种可以考虑的办法 这个环节最后一位发言人是北京天则经济研究所研究员杨俊锋, 他的题目是当前中国农村的经济状况 城镇化前景与土地制度现况 杨俊锋的主题发言 杨俊锋 : 谢谢主办方, 谢谢陈老师, 按照邀请函上的主题, 我提交的论文题目是关于城镇化的, 但是今天听到大家谈得多是关于土地资源配置的问题, 我觉得这个问题可能更重要, 所以先就大家前面讲的观点做一下回应, 然后再来简单介绍我提交的论文 首先回应一下蔡老师讲的关于 宪法 第十条修改的问题 因为我是学习法律的, 很早我们就注意到了这个问题 很感谢蔡老师作为经济学界而且作为人大代表能够坚持一直提这个问题 从法学角度来讲, 修改当然更好, 但从修法的难度, 包括保持 宪法 的稳定性的角度来讲, 其实还有一个更便捷, 也是更好的办法就是 宪法 解释, 宪法 解释完全可以解决这样的问题 怎么讲呢? 我们现在 宪法 第十条第二款, 城市土地归国家所有, 完成可以把他解释为是对当时 82 年修宪时既有的城市范围内的土地权属的确认 因为原来哪怕是在 54 年 宪法 的时候, 城市的土地很多还是属于私人所有 我看过一个数据, 苏州市大概是 70%-80% 城市土地都是私有的, 后来经过社会主义改造, 更多的是文革的时候以暴力手段抢夺的方式, 事实上把土地抢到政府手里 82 年修宪是对文革做法的确认, 这个确认, 我们完全可以把它理解为是

39 对于前事的确认, 对于以后没有未来得效力 从宪法解释的角度来讲也完全可以行得通, 而且修宪的成本会更低一些 对此, 法学界已经在通过相应的途径来推动修宪这件事情 而修改是很难的一件事情, 我们中国所有的 宪法 修改都是由中共中央作出决定, 然后人大常委会奉命去提出建议 还从来没有通过人大代表按照 1/5 联名的程序修改的, 这是很难的 这是第一点 第二点, 集体土地入市还有一个很重要的 宪法 资源, 就是 宪法 的第十条第四款的规定 : 土地的使用权依照法律规定可以转让 对此, 我们很多人尤其实践部门容易把他解释为, 既然是 依照法律, 那么那些土地使用权可以转让, 完全看法律的规定了 实际上这种理解, 也违反了宪法解释的基本原理 因为从第十条第四款的本意来讲, 它强调的是可以转让土地的使用权 ; 而所谓的依照法律规定, 实际上只是说法律应该规定他具体的转让方式, 但是不应该禁止集体土地的转让 如果按照这样理解的话, 很明显, 等于说剥夺了集体土地最重要的转让权的最根本的内涵, 显然不符合宪法解释的基本原理 对此, 还有一个很重要的例证, 在 1988 年 宪法 第十条修改以后, 紧接着当时的 土地管理法 修改, 规定所有土地使用权都是可以依法转让的, 当然它又授权具体规定由国务院制订具体办法 问题就出在 92 年的时候, 国务院出台 国有土地转让的暂行条例, 只规定了国有土地可以依法转让 这个做法实际上是不对的, 是违反法律原则的 我们完全可以对 宪法 第十条第四款规定做文章, 用来作为集体土地入市的 宪法 依据, 这一点好像注意的人不太多

40 第三点, 我觉得现在有一个很错误的策略性说法, 包括中央的文件也这样说, 农村经营性建设用地可以流转, 可以入市 这个经营性 非经营的区别我总觉得很别扭, 在法律上, 建设用地就是建设用地, 农业用地就是农业用地, 如果土地的利用, 从法律上来讲受到限制的话, 唯一的限制只能是规划, 规划是具有法的性质 法的效力 我们现在的建设用地指标的配额制度, 在我看来其管理理念落后, 管理能力低下的产物和体现 第四点, 现在阻碍集体土地入市或者市场起决定性作用的一个很重要的理由是土地的开发或者建设是不自由的, 开发权是属于国有的 特别是华生教授的观点现在引起了轩然大波, 当然这个观点不仅是华生教授在提, 我想实物部门, 大部分人都是持有这种心态, 只不过没有这样表述而已 我觉得这种建筑不自由的说法就是正确的废话 因为除了思想自由外, 自由其实都是有边界的, 开发或建设不自由并不等于没有自由, 开发权从所有权独立出来, 实际上是土地利用关系丰富化之后一个必然的结果, 开发权从土地所有权独立出来, 并不等于变成国有, 并不等于不属于产权, 这完全是两码事 还有一个问题, 就是农村土地的集体所有制问题, 现在我们往往是喜欢把他套入 民法 的共同共有, 或者是按得共有, 实际上这两种说法都是完全解释不通的 我们中国法上的集体所有制实际上用传统民法上的任何一个概念都是解释不通的 因为共同共有是可以退出的, 集体土地的成员权承包权是不允许退出的, 是不允许变现的, 中国的集体所有制完全是一个非法治状态下特殊政治形态的产物 还有一点关于农民进城的问题, 刚才有位老师讲主要是

41 因为宅基地不能变现, 但是以我调研发现, 好像情况还不是这样 在我看来, 农民之所以不愿意进城, 一个很重要的原因, 是因为农村这几年经济也在发展, 现在有一个很普遍的看法, 农村在衰退, 甚至有人说农村经济在破产, 但是其实这两年农村是有发展的 我们不能为了批判而批判, 一个很有力的证据是这两年农村劳动力的价格涨的非常快 比如我们河南老家, 现在县城的公务员, 工资一般是 2000 元左右, 现在农民出去打工一个月 3000 多很正常, 甚至收入近万元也有 这对于农村的发展影响很大, 为什么现在很多青壮年不愿意在农村种地, 都是老人和妇女在种地, 原因就是劳动力价格的上涨, 让青壮年在农村种地不划算, 现在哪怕是在很偏远的农村, 种地的机械化程度也越来越高, 这也是劳动力价格提高的一个很重要的原因, 大家可能会注意到, 哪怕是在偏远的地方, 现在到饭店吃饭, 服务员很少有年轻人小姑娘, 往往都是大姐, 因为很多年轻人都去大城市打工了, 嫌当地工资低 农民不愿意进城, 还有一个原因, 因为在农村住房相对来说比城市便宜很多, 而且他有自己的院子, 适合于农村的生产生活方式 农民的宅基地不能处分, 但我觉得这个影响并不大, 道理很简单, 私下的宅基地买卖现在没有人管, 而城里人通常也不愿意到离城市较远的农村去买宅基地, 这是一个很现实的情况 还有很多人认为现在城市化一个很重要的阻碍是户籍社保的二元体制 在我看来, 在广大的内陆省份, 阻碍农民进城的障碍完全不是这样, 我感觉最重要的障碍是农民进城的话, 生活成本会大为增加, 在农村可以自己种地, 妇女老人儿童在外面没有办法打工, 但是他们可以在家里种地,

42 然后农村的房子也便宜, 生活成本很低, 到城市的话, 生活成本马上就提高了, 这是我访谈的时候几乎所有人的观点 所谓的 安土重迁 也不是农民进程的障碍, 因为其实年轻的农民是愿意到城里生活的, 但是就因为生活成本的问题使得很多人不愿意去 还有, 农村土地制度问题, 刚才说的集体所有制的问题, 我看到的不少地方, 土地集体所有实际上已经是形同虚设, 因为集体土地从最后一次承包以后, 再也没有调整过, 偶尔有的村子小有调整的, 也是因为出现了很强势的人物, 他能把农民都说服了, 然后进行调整, 当然这些调整官方也不禁止, 但是其他一般也都不再调整了 在这种情况下, 跟私有已经没有大的区别了, 除非在征地的时候, 所有权才有可能会体现出来 谢谢 陈钊 : 刘老师说把 5 分钟的时间节省下来给我们评论, 针对前面所有发言人涉及的话题, 大家有什么评论或者观点, 可以利用这个时间非常简短地再做补充 自由讨论 蔡继明 : 我用一分钟的时间来回答一下他关于 宪法 的问题 我也考虑过修宪的难度, 能不能从释法上面解释一下, 但是这个会带来一些问题,82 年的 宪法 只是对原有土地作为一个确认, 改革开放 32 年来, 征用了农民那么多土地都是违法的, 你要不要重新给他恢复成集体土地, 怎么进行补偿, 这是一个没有办法回避的问题 修改倒好, 过去错了就错了, 但是法从 84 年或者从 2014 年 2015 年开始重新确定城市土地再新征的就变集体的了, 但是以前

43 的, 政府有没有勇气去改或者给予补偿就要另当别论, 但是至少在法律上不会造成那么大的后遗症, 否则从 82 年到现在, 主要的征地就是在这个期间, 这 32 年, 怎么解释 我也讲过解释的问题 杨俊锋 : 法律解释也是属于法律变动的形式之一 傅蔚冈 : 我认为你恰恰回避了最难的问题, 宪法 解释在中国是最难的, 修改法律还是比较简单的, 为什么这么说呢? 在中国为什么没有发生一起 宪法 解释? 这是一个最根本的原因, 中国没有一个宪法解释清楚的 党国英 : 刘愿老师提到的那几个模式, 包括市场经济, 如果真是出现很多的模式, 我们真是要思考了, 在我看来, 有些模式可能是虚假的, 重庆的 地票制度 其实是伪市场化, 对重庆模式的评价我觉得抓不到点子上, 地不是等质的东西, 不同的地块本来就应该有不同的价格, 一搞地票的话, 大家地票就都是同样的价格了, 我跟重庆的同志谈, 他们说我们是为了帮助贫苦农民 边远山区, 我说你这个思路是非市场经济的考虑, 你应该用别的办法来解决这个问题, 这是其一 其二, 如果是一个所谓的地票的问题, 按照垄断物品的交易, 其实一次性交易就够了, 我们过去发布票 粮票, 搞这种行政性的垄断行为, 在卖布卖粮的时候, 价格一定是不变的, 不搞第二次竞争 还有北京的一些情况你没有讲, 北京在确立产权的时候, 只对地上的东西搞确认, 地下的, 厂方底下的权利没有做, 为什么没有做, 这个跟你讲的昆山模式可能有些相似 顾长浩 : 关于地票制度, 上海研究过建设用地指标转让, 也有过个别转让案例, 其实与地票制度是一回事 研究结果是没法操作, 在上海这么小的一个范围实行建设用地指

44 标转让有两种选择途径, 一是把已有需转让的建设用地指标跟国家下达给上海的建设用地指标一体化分配, 利用竞争机制进行分配, 这样就会出现政府之间的竞争 地区间竞争, 结果是经济落后地区永远得不到指标 第二, 分两条渠道分别分配, 结果国家下达的那部分建设用地指标, 大家就要去公关了 如果一边可以将既有建设用地指标竞争转让出去, 一边可从市政府拿到建设用地指标, 区县政府就要去市政府及其部门公关了 最后研究下来觉得上述两种分配方式都不可行, 只有一个方面可行, 即对被废弃或需集中整合的宅基地 建设用地需要复垦的, 允许复垦后的指标可以在一定范围内自主转让, 以鼓励复垦的积极性 章铮 : 我补充一下为什么农民工不肯进城 三句话, 第一句, 乡村农民的人均消费支出是城市户籍人口的 1/3 第二句, 农民工的人均消费支出是城镇户籍人口的 1/2 第三句, 农民工的月工资是城市正式职工的 1/2, 现在城市农民工能从事的行业里, 干活的人当中, 农民工占大多数, 这些行业的工资水平是按照农民工的生活水平定下来的 如果农民工维持现行生活方式, 就是所谓的工作在城镇, 家乡在农村, 虽然工资低, 生活还算体面 如果他们把家属全部搬到城里面, 他们的收入只相当于城市收入最低 10% 的低收入户, 甚至最低 5% 的困难户, 就冲这一条, 多数人不敢进城 陈钊 : 关于市民化的障碍, 农民是不一样的, 对于一些已经在城市里面就业的农民, 他们更有可能愿意市民化, 另外, 即使现在还没有, 未来一定是个趋势, 在法律的机制设计上一定要超前, 把这些障碍先排除掉 文贯中 : 我想指出一点, 章铮老师的所有估算是在目前

45 飞涨的地价和房价的情况下算出来的, 以这样的地价和房价作计算的基础, 不一定代表将来农民工进城的成本 我们的目的是要把地价和房价降下来, 以便更可靠地知道农民工进城的真实成本, 为农村人口的大规模城市化开辟道路 乔依德 : 我们第二节开始, 我们还要继承上一节的优良传统, 时间掌握得非常好, 我们这一节还要把时间掌握好 这一节老师们希望有一些时间可以讨论, 我们最后可以有 20 分钟的自由讨论, 刚才只有 5 分钟, 所以这一节大家可以有更多的时间讨论 下面第一个发言人是党国英老师, 他发言的题目是关于农村产权改革的若干认识以及操作问题, 大家欢迎 党国英的主题发言 党国英 : 我先说个题外话, 土地制度改革是公共性很强的问题, 这几年观察下来, 有些方面感觉很悲凉, 我想我们现在是不是朝着一个很难纠正系统性偏差的方向走去, 为什么这样说? 我们考虑公共政策形成的机制, 我就有这么一个感受, 我们国家没有辩论, 公共政策在人大里面基本上没有辩论, 在这种情况下, 决策者确实应该是社会精英, 那么可能问题不会太大, 但是现在有两个系统性的问题导致我们遇到很大的麻烦 一个系统性的问题, 我们现在的决策者是不是深思熟虑? 比如十八届三中全会里面的决定就有矛盾, 今年 1 号文件, 明显的一段话里面就有矛盾, 比如讲, 集体产权如果量化到股民头上以后, 可以交易, 可以交易意味着什么, 意思是可以退出集体经济了, 大家都退的话, 集体经济就没了,

46 最后一句话是什么, 壮大集体经济 怎么壮大? 思路不清 再有还要注意, 我们的媒体越来越朝着西方的特点接近, 倾向于左, 南方周末 个别有时候都有这种倾向, 在土地问题上相当左的观点很有市场, 声音很大 在这个背景之下, 我们这样一个小的会议真是很难得的, 人家的声音很大, 我们的声音也要大起来, 向蔡教授学习, 他的声音很大, 文贯中的声音也很大, 总体上, 我认为方向正确的声音不够大, 而相当左的声音是很有影响的 这是一点题外话 我把我的一些想法扼要的说一下, 认识问题, 我想点到为止, 一个, 确实我们要把土地产权问题当成一个技术性问题, 我们希望如此, 但是事实上很多人都把它当成意识形态的问题, 我们要把它扭转过来 所以我们虽然够不着, 但是也要发挥一些作用来改变他们 再一个认识问题, 三权分离问题, 我有不同的看法 事实上, 比如所有权 承包权 经营权, 如果真要三权分离的话就麻烦了, 我们把要所有权做得很虚很虚, 虚到 0 的程度, 那么承包权才可以交易, 以后承包权是要交易的, 如果所有权分的很多的话, 承包权的交易就很困难 三权分离, 我们怎么把这个问题说清楚, 改革的使命还是两权分离, 用承包权替代所有权, 一旦替代了以后, 还是经营权和承包权的分离, 时机成熟了以后就把承包权跟所有权合并了 还有所谓成员权的问题, 我原来也思考不好, 我觉得我现在应该是理解清楚了 我们现在是这样的, 农村的集体经济是把成员权当作了一个产权主体, 这是一个事实, 我的意思是我们承认这个事实, 但是同时也要承认这个做法是错误的, 按照效率和公正的原则, 我们不赞成这样的做法 我们所赞成的是要把成员权转化为社区居民权, 这个社区居民权

47 应该和竞争性的经济权利分开, 我们是朝着这个方向努力, 不赞成用成员权作为集体经济的主体, 而且把它当成一个分配的依据 经济组织也有成员权问题, 但不是现在这种集体经济组织 下面是几个实际问题, 我主要是提出问题 一个前面已经提到的经营性建设用地入市的问题, 像这样的问题, 我赞成前面的说法 我要补充的是, 我们一定要明确现在这个做法关键是不利于建立一个兼顾平等和效率的土地利用的机制, 农村的经营性的建设用地在发达地区基本上已经用完了, 早就进入市场了, 然后, 在中西部地区这种地非常少, 那么讲这个就意义不大了, 这是其一 其二, 从效率上来讲我们要知道这种情况, 每个村子几亩地是经营性建设用地, 我们要搞非农产业, 这是没有效率的, 哪个重要的非农企业是在村里面几亩地上投资, 而且是分散的, 这样他怎么搞非农产业? 于是我听到一个老百姓, 对抗博弈的非常聪明的做法, 老百姓集体书面成文, 宣布说我们不要宅基地了, 农民放弃宅基地, 送给集体, 集体就把他当成经营性建设用地, 这个事情就是明显的一种上下博弈, 这个博弈当然带着极大的社会效应, 非常不好, 所以我们要明确反对这种做法, 就是要统筹规划, 一个村庄在开发利用的时候要全部通盘考虑 所谓公用性的建设用地在村庄合并以后就基本上废掉了, 村委会也搬家了, 小学都搬家了, 这个地怎么办, 这个地不让他入市吗, 这个地其实就转化成经营性建设用地了 所以像这样的政策明显的就是虚假的忧虑 第二个实际问题, 关于耕地长久不变的情况, 我要提供一个信息, 包括周其仁在都江堰做了相当深入的调查, 但是

48 据我了解, 已经用很大的行政资源做了所谓的土地确权, 说以后长久不变, 结果跟书记一谈就发现, 短期内又再调整土地, 这就非常有意思, 如果问他为什么要调整呢? 他就讲了一些理由, 一个是人口变化了, 我是社区领导, 我如果不调整的话, 这一方的社会稳定怎么办, 这是其一 其二, 这个地是公地, 本来中央的经营性政策希望长久不变, 意思是把他准私有化, 结果做不下去, 农村社会精英认为是公地, 所以看起来, 真的要搞土地确权的话, 中央政府必须下大力气把他当成一个政治任务来推 这个事情现在看起来很麻烦, 我提供一个信息, 林权改革现在问题很大, 林权改革不是若干年不变嘛, 为什么问题很大, 因为受公地意识的影响, 以及受精英掠夺土地力量不对称的影响, 造成很大的不公, 所以承包地确权不公的问题是一个非常大的问题 第三点, 股份制产权改革, 我几年前给佛山市提了一个建议, 就是股权量化固化以后, 我主张交易, 进行股权交易, 这种股权交易的结果, 比如我们在座各位是一个集体, 交易了以后, 集中到你们手上以后, 你们就可以宣布集体产权解体, 方向是这么一个方向, 但是在操作当中还有一些具体问题, 已经没有时间讲了, 我就讲到这里 乔依德 : 谢谢党老师, 下面的评论人是黄祖辉老师 黄祖辉的评论 黄祖辉 : 我有几个体会, 首先, 我赞成把产权从意识形态转向技术性的概念, 作为市场经济的元素, 就是使其成为技术性的问题 然后你也谈到产和权的问题, 产权, 一个产, 一个权, 产的属性很重要, 其私有还是公有, 是由产的

49 物质属性决定的, 他决定了权的安排, 反过来权的安排又影响或者决定了产的效率 这么理解产权也很有意思 你讲了农村的土地 4 种形态, 所有的形态都是存在的, 我刚才也讲了, 张老师提了一下, 给我一点启示 关于三权问题, 你不是很赞成马上就进行三权交易, 认为需要慢慢来 三权分离是摆在那边的, 但是从交易的角度来讲是没有的, 或者只能是单向的, 这主要是影响到城市化 你们刚才讲了很多农民不愿意进城, 生活开支方面是很大的原因 但是我觉得, 农村方面, 包括宅基地的权利 土地的权利不能充分实现也是原因, 如果都可以真正的实现交易, 农民的选择就会不一样, 他也许就愿意进城, 因为他身上的财产不一样了, 在城里的生活水平可以得到改善, 要完全靠城里给他达到像城里人这样的生活水平是有难度的 即使能做, 城里人也不会愿意的, 城里人会认为你在城市享受和城里人一样的待遇, 农村里又有那么多的好处, 以后还可以变现, 城里人会觉得不公平, 所以我觉得关键是城里要解决进城农民的基本公共权益, 农村要解决进城农民的财产权益, 然后由农民自由 自主选择, 这很重要 难就难在土地三权的关系 张老师提到, 这个不是简单的集体经济, 而是一种与成员身份密切相关的集体经济 最近中央讲了集体经济成员权益要体现, 我既赞成又不赞成 体现什么, 体现农民在集体的收益权和财产权益, 但如何做到既体现又不固化和封闭化, 这很重要, 因此, 要想办法把农民身份权和集体经济权分开来, 否则农民的产权不能充分实现, 因为交易如果是封闭的, 其他人不能进入, 必须要有成员身份, 就不好办了 确权中如何实现固化也很重要, 不能固化, 就不稳定,

50 如果经常调整, 等于没确权, 不固化怎么交易? 还有集体建设用地问题, 地方政府能否直接将其转为国有土地? 包括昆山, 义乌等都在进行积极探索, 效果很好 因为集体土地即使允许直接进入市场, 在现行体制环境下, 其含金量也不高 如果基层政府直接帮你国有化, 讲土地非农化红利更多分享到农民, 就是个共赢的做法 关键是看地方政府怎么弄, 愿不愿意把利让给农民, 直接国有化 乔依德 : 之后, 对是否固化三权, 怎么固化再讨论, 它存在不同意见 下面我们非常高兴请到郑振源老师, 他发言的题目是工业化 城镇化与农业现代化, 谈谈如何解决城镇化与农业现代化之间的矛盾, 和如何实施土地用途管制 土地发展权研究中的若干问题 郑振源的主题发言 郑振源 : 我提交了两篇参会文章 我讲的时候, 尽量压缩, 但是可能时间 15 分钟不够, 希望主席能够宽容一下 第一篇是 土地发展权研究中的若干问题 土地制度改革实际上是土地产权制度调整与土地权益分配问题, 其中最主要的一个权利就是土地的发展权, 现在对于土地发展权有很多不同的观点, 争论颇多, 我根据近几年梳理的各种各样不同观点, 提出我的看法 第一个问题是土地发展权是什么? 发展权是英美法系 development rights 的日文译名 1985 年我到日本考察, 带回一本书, 内容是 11 个国家的土地制度 日本就把 development rights 翻译成发展权, 所以国内就一直说发展权了, 实际上对中文来说这是误译, 应该翻译成开发权, 称作

51 发展权就跟人权范畴的 发展权 混了, 所以我建议把这个译名改成土地开发权 英美法系里面的开发权在大陆法系里面叫做地上权 中国 1930 年的中华民国土地法上已经有地上权了 建国以后, 我们没有土地市场, 所以就不用地上权这个词了 一直到改革开放以后, 国有土地可以出让, 集体土地也可以流转, 就需要设定一个地上权, 在 物权法 讨论中, 因为我们国家是公有土地, 所以把地上权改成建设用地使用权, 建设用地使用权是具有中国特色的土地开发权 我们现在不需要另外设定土地开发权, 就谈中国的建设用地使用权应该怎么设置的问题就可以了 第二个问题是关于开发权 地上权 建设用地使用权的权源和归属 开发权 地上权 建设用地使用权都是所有权权利束中的一支, 是从所有权中分离出来的一种产权, 大陆法系作为一种用益物权, 其权源为所有权 开发权 建设用地使用权是土地所有人的产权, 不是国家的治权 国有土地的建设用地使用权属于国家, 集体土地的建设用地使用权属于农民集体, 不存在土地开发权的全面开发权或者土地开发权的分配问题 开发权收益和开发权 地上权 建设用地使用权的价格 有一种说法, 国土资源部的某部长说, 土地增值收益是农业用地跟建设用地的差价, 两种不同用途土地价格的差异 这个说法不对 实际上因为土地的价格不是由建筑使用用途决定, 土地价格决定于地租 有了城市基础设施建设, 城市扩展后, 区位条件改善, 区位地租增值 区位地租增值, 引起土地再开发, 城市里已有的城市用地要重新开发, CBD 要扩大, 工厂要外迁, 城郊的农民用地就要开发成为建设用地, 这是由区位地租决定的 所以所谓的城市土地增

52 值收益实际上只是区位地租跟绝对地租的增值, 不是由土地用途转用引起 在城市基础设施改善以后, 区位地租开始增加, 在城市郊区, 农地转为市地的开发区域, 在城郊的城乡接合部开发以后, 地价就不是原来农民用地的地价, 而是已经成为那个区位的最高最佳用途价格 开发收益应该归谁, 应该如何分配? 有一种说法, 土地增值不是社会投资的结果, 不是土地所有人投资投劳的结果, 所以应归社会所有 现在我们实行的征地制度就是把集体土地开发所有权收为国家所有 人大的庞然教授也是这个主张, 但是马克思不是这么说, 他说地租不是劳动或者投资创造的, 土地剩余价值是投资投劳创造的, 但是剩余价值转化为地租, 地租的形成是因为所有权 使用权的垄断, 所以这部分剩余价值就变成地租了, 在商品经济的条件之下, 土地收益分配, 不是按照公平原则, 而是决定于生产方式 在商品生产方式中, 劳动 资本 地产作为生产要素投入, 其分配形势就是工资 利息和利润 地租, 其交换方式便是等价交换 我国存在两种土地所有制, 集体土地的地租就应归集体土地所有人 使用人所得, 国家可以在二次分配中用税收来调节, 不可打乱初次分配的规则 对于开发权的国家干预与开发收益分配 为什么有土地用途管制 土地利用控制等问题? 是因为土地除了有经济价值外, 还有文化价值 生态价值, 土地利用有很大的外部性问题, 尤其是建设用地, 在城市很密集的建设用地, 负外部性特别突出, 所以所有国家对开发权 建设用地使用权都进行国家干预, 干预的办法有 5 种

53 第一, 制订城市规划和 / 或土地利用规划 在西方国家, 土地利用规划, 都没有指令性的指标, 对于土地利用只是起个信息引导的作用 第二, 划定城市发展边界 美国实行城市发展边界, 并不是用来控制城市用地, 所划的边界比城市发展实际用地需求还大了 15%-25%, 为什么划那么大? 划小了地价就要上涨了, 不能满足城市发展的土地需要, 所以划的很大, 划定的城市地界使城市发展有序的在往边界之内发展, 不要到处乱靠 但是我们想用这个办法控制城市用地是不对的 第三, 分区规制 (zoning regulation) 中国土地管理法上也规定了要搞土地利用分区, 但是我们搞的土地利用分区是按照指标进行分区, 用分区来控制各种用地的规模跟位置 美国分区规制是用于解决各种土地用途之间的负外部性 是一种很重要的用途管制办法 但是中国的做法跟外国的做法不一样 第四, 开发权国有化 英国 1947 年的 城乡规划法 就是采用这个办法, 花了 3 亿英镑把 7-12 年之间有可能从事于土地开发的开发权都买过来, 然后宣布城市开发权国有化, 以后在城市建设里, 要开发必须要向政府交开发费, 然后才能进行开发建设 第五, 征收土地所有权 由政府来决定这块地该怎么用 在西方国家实行这几种干预办法都有补偿, 因为这限制了土地所有人的开发权, 但在中国实行就没有补偿 所以中国的问题就在这个地方, 第一个问题我就讲到这儿为止 关于第二篇文章, 为什么写这篇文章呢? 上两次我们的研讨会都谈了新兴城市化里的土地改革方法, 没有谈到农业

54 问题 陈锡文就提出, 城市化不能影响农业现代化, 对城市化做了种种限制, 所以这篇文章专门谈城镇化跟农业现代化之间的关系 城镇化必须以农业能够提供足够的农业剩余养活城镇人口的需求为前提, 没有这个前提城镇化就不能实现, 因此城镇化跟农业现代化必须同步发展, 这一点陈锡文的提法是对的, 是肯定的 但是城镇化跟农业现代化有矛盾, 因为城镇化需要不断的投入资金 劳动力和土地, 而这些生产要素都要从农业提供, 因此发生了争夺资源的矛盾 第一个矛盾是资金 50 年代工业化起步都是依靠农业剩余作为工业化的原始积累, 现在反过来可以以工支农, 以城支乡, 但是现在每年还要从集体土地拿走大概 7000 多亿地租, 这是矛盾的地方 第二个矛盾是劳动力 城镇化吸收了两亿六千万农村青壮年劳动力, 结果造成现在农村的地谁来种的问题, 及留守儿童问题 矛盾焦点在于土地, 现在搞城镇化必然要占用城郊耕地 要在农村剩余劳动力吸收殆尽, 城镇化稳定时耕地面积才能稳定下来 征地矛盾怎么解决? 在可耕地资源丰富的国家, 如美国, 以开发新耕地来解决 ; 在可耕地资源贫乏的国家, 通过提高单产来解决, 西欧是这样做的 ; 在可耕地资源贫乏, 单产又已经接近其土地生产潜力, 难以再提高的国家, 比如日本, 只好通过国际市场来解决粮食安全问题 我们国家是怎么做的呢? 从改革开放 30 年, 城镇化发展占用了亿亩耕地 在改革开放 80 年代初期, 耕地面积是 亿亩, 现在最新的调查数字是 20.3 亿亩, 比 30 年以

55 前, 耕地面积减少了 3700 万亩, 但是在此期间, 耕地单产提高了 83% 实际上我们解决工业化 城镇化与农业征地的矛盾是通过提高单产的方法来解决, 但是 30 年中我们采取严格保护耕地, 严格控制建设用地的战略, 现在还提出坚守 18 亿亩红线的办法, 通过控制面积来解决问题是没有前途的, 必须改变 为了保护耕地我们采取了土地管理法, 即计划配置的办法, 制订了计划配置的用途管制制度, 用计划规划指标分配土地, 这个办法实际上更没有保护住耕地, 土地效益也没有很大的提高, 不能解决这些问题 所以必须改革, 把现在的土地管理制度从计划配置制度改成市场配置制度 这次三中全会 决定 提出建设开放竞争 城乡统一而有序的土地市场, 但是在土地改革的具体措施里面打了很大的折扣 第一个折扣是 决定 21 条里赋予农民更多的财产权, 但是没有谈赋予集体土地建设用地使用权 宅基地使用权的收益处分权, 没有这两个权, 怎么谈入市呢? 第二个折扣在 11 条改革措施里提出要建立城乡统一的建设用地市场, 却给集体土地入市设置了高高的门槛, 只允许集体经营性建设用地 ( 是指依法取得的存量乡镇企业用地 ) 入市 小产权房不能入市, 宅基地暂时也不能入市, 这样可以入市的范围就很小, 竞争性的土地市场就建立不起来 第三个折扣是 11 条提出给集体经营性建设用地入市设置了前提条件, 符合规划和用途管制的才允许入市, 而没有谈规划应该怎么改, 土地用途管制应该怎么改, 按照现在的土地用途管制制度, 集体土地根本不能入市, 前提条件设定让建设用地市场建立不起来

56 所以, 要真正实行土地资源市场配置, 还需要给中央深化改革领导小组打一个报告, 提出我们的建议, 把陈锡文, 部里面的观点批判一下, 提出我们的建议, 这样才能够吸引人 乔依德 : 下面有请党国英老师做评论 党国英的评论 党国英 : 我扼要的评论两点 第一, 郑振源老师用了一个技术工具谈城乡的边界问题, 这个很有意思, 其中有一些变量也很有意思, 很有启发, 但是我想讲, 从我了解农村的情况看, 我国的地租普遍高, 已经蚕食了劳动报酬, 为什么高? 把国家垄断不断干预加在这个模型里面可能更有意思 第二, 关于规划问题, 郑老师讲的也很有启发性, 但是我觉得还可以进一步深入分析, 对于外部性的认识跟人类的文明程度有关系, 比如空气问题 环境问题 美观问题, 可能 2000 年前人们不认为这是一个问题, 现在就是一个问题 外部性认识可能还跟基本权利保护有关系, 比如东京钉子户的痕迹特别明显, 这时候外部性和权利的保护要有权衡, 如果是打压这个权利的话, 可能造成另外一种外部性, 非常可怕, 这种情况我们要关注 第三, 还有一个问题, 是不是一定要政府干预才能解决外部性? 好像不是, 用民间的一些力量, 民间组织 民间规则, 甚至道德也可以解决某些外部性问题 我跟规划专家作过一个讨论, 他说城市之美是不经意创造的, 好的规划管理方法, 就是二八原则, 对于节点上的土地不能有钉子户, 尽可能选择不出钉子户的地方, 比如高铁重要, 上下八层,

57 有一个钉子户就完蛋, 其他的地方的规划要简化, 指出负面清单即可, 你不能干什么, 然后你怎么干, 剩下的是民间的协商等等 二八原则搞出来的城市可能更好, 不经意创造美的可能性更大 赵燕菁 : 不经意是因为我们不理解, 而不是真的不经意, 没有无缘无故漂亮的城市 党国英 : 总之规划问题, 还可以深入讨论, 这个问题好像争议很大, 有一天, 在新华社群里面我说了几句话, 把国土资源部规划司的司长给气走了 乔依德 : 下面我们有请文贯中教授发言, 他发言的题目是 跟市场配置相恰, 并由市场起决定性作用的土地用途管制才能行之久远 文贯中的主题发言 文贯中 : 谢谢乔依德老师, 我现在要讨论的土地用途管制问题确实是下一阶段土地制度改革当中最核心的问题, 因为现在不会有人, 包括陈锡文 ( 这个文章本身是跟他商榷的 ) 在内, 会说土地市场就是不应该发展 18 届三中全会之后没人会直接这么说了, 而是在土地的用途管制上做文章, 认为市场在土地用途管制上不能起决定性的作用 我的原文是反对这种看法的, 很长, 已经包括在会议的文件里面, 希望各位指教 我这里重点讲, 从逻辑上看, 究竟是土地市场还是政府对土地的用途管制其决定性的作用, 希望各位帮我看看我的逻辑中还存在什么漏洞 我的基本论点是是, 土地可以由行政配置, 包括当年的苏联, 以及我们最近的 60 多年, 土地

58 都是由行政配置的 但是, 在大部分国家中, 土地都是由市场配置的 所谓行政配置, 主要是通过定额, 即数量指标来完成配置 但是, 这种配置忽视了地块的不同价值, 因而本质上是反价值规律的 市场配置是通过价格调节, 因而本质上是符合价值规律的 经历了中央计划经济试验的失败后, 各国经济制度的演进出现了趋同性, 大家都在采用市场配置 所谓由市场起主要配置作用的实质是由价格来调节配置, 所以, 首先要允许所有的土地入市交易, 不然就没有价格 价格由供需双方博弈产生, 价格的每次变动不但会自动导致配置的变化, 而且导致收入分配在供给者和需求者之间的自动调整, 这就是市场配置功能永远不可能由行动配置来代替的基本原因 迄今为止的争论, 是围绕土地市场究竟对谁开放的问题, 如果土地只允许国家一家拥有, 只允许几家交易, 则土地一级市场必然是国家垄断, 二级市场必然是寡头垄断 在没有经过任何理性讨论的情况下, 先验地不允许民间拥有土地, 或不允许民间土地包括农民的集体土地入市, 则一定无法产生竞争性的土地市场, 也就无从用市场产生的均衡价格配置要素 所以, 必然只能借助行政手段, 用数量指标直接配置土地 行政配置的主要问题是无法反映土地的机会成本, 所以土地配置的效率极低 今后的争论将集中在土地的用途究竟主要由市场还是政府决定的问题 具体的案例很多 从现状看, 虽然中国的各地政府拥有城市每一寸土地的所有权, 并获得指定每寸土地的用途的最终话语权, 但是土地用途管制的实际效果却令人不敢恭维 一边是鬼城和空城的四处崛起, 一边是高达两亿六千万外来打工者浮游于各地, 以及四处蔓延的贫民村

59 政府虽然决定着土地的用途, 却面临地市和房市的泡沫化, 房屋供需严重失调 农田大量流失, 土地使用效率日益下降 究其原因, 是各地政府权利虽然大到可以任意决定土地用途, 但并不等于这种权利使政府自动获得对土地交易有效配置的充分信息 现状是, 政府有权, 但是没有信息, 决策的效果怎么能好呢? 政府缺乏的信息其实包含在要素价格之中, 市场将万世万物的每单位交换价值以价格的形式数量化的功能是唯一不可替代的 可是, 坐而论道, 目标似乎已经清晰, 让要素市场在配置当中起决定性的作用, 但起而实施, 马上涉及如何具体操作的问题 难怪西方谚语说, 魔鬼匿居于细节之中, 所以等着我们的一场大辩论就是如何认识土地的用途管制, 是政府决定还是市场决定? 我刚刚已经讲到, 即使用行政配置, 也有一个平衡供需双方的任务 但是, 在没有均衡价格的情况下, 怎么实现供需平衡呢? 实际上是通过所谓的数量指标, 另外借助于歧视和特权, 强制性地达到土地配置平衡 这种歧视和特权, 反映为把土地的所有者和使用者分为不同的身份和不同的等级, 给予优待或者歧视 例如, 国有比集体高贵, 可以无偿的或者廉价的占有集体土地, 而集体又比个体高贵, 可以强制性地将个体原来拥有的合法土地予以集体化 集体化之后, 又不允许个体自由退出 所以, 在这种用途管制体系当中, 个体所有者最为卑贱 弱势 用这样的方法所取得的土地供需平衡, 实际上是基于歧视和不平等 另外一种土地用途管制是在由业已存在的土地市场起决性配置作用的前提下, 所有土地经过自由买卖, 经过合法的市场交换已经有了价格, 也就是机会成本, 然后根据每一

60 块土地的机会成本, 因势利导, 实施土地的用途管制, 以限制土地负外部性的产生和蔓延, 防止土地垄断或不当集中, 确保公益性市政项目的土地供给, 以及防止信息非对称引起的土地市场失灵 主要是在这几个市场失灵的领域, 即使是市场经济当中也是需要有土地用途的管制的, 但是在这种土地用途管制当中价格仍然起决定性的作用 两种土地用途管制依附于根本不同的配置手段, 一个是价格手段, 一个是数量指标手段, 犹如依附于完全不同的皮上的毛 现在以行政配置为特征的中央计划经济已经声名狼藉而遭到彻底的抛弃, 十八届三中全会 决定 的共识是早日结束土地的行政配置, 代之以市场配置 既然三中全会决定呼吁今后要让市场在配置土地资源中起决定性作用, 如此就要废除行政配置, 在这种情况下, 希望保留和市场配置有内在冲突, 从计划经济时代遗留下来的基于身份歧视和无视价值规律的土地用途管制, 以为不经实质性的改革便能为今后的土地市场服务, 在我看来, 犹如刻舟求剑 中国过去 60 多年来, 土地的配置是基本靠行政手段, 其用途的决定也基本靠行政拍板, 往往是市长或视为书记拍板 这是我们的出发点, 是我们的起始点 由于以上的原因, 基本上每块地的价格并不是所谓充分竞争的土地市场当中产生出来的价格 这种价格即使是从现有的土地市场中产生出来的, 也是扭曲的, 是政府双重垄断下的土地市场上产生出来的 政府购买农民土地的时候, 是低价, 靠的是唯一有权购买的垄断身份, 然后在出让土地使用权的时候, 又是以自己的垄断供应者的身份高价拍卖 所以, 在双重垄断的情况下, 畸形的价格导致了我们现在所看到的一切扭曲, 比如经济结构扭曲, 收入极端不公平, 城乡二元结构等等

61 同时我们也要承认土地用途管制有一定的合理性, 主要是防止所谓的负外部性, 另外, 在面对公共利益需要用地的时候, 用市场的办法是不可能得到土地供应的, 所以需要政府对于土地加以征用征收, 以满足公共利益的需要 总结一下 为何说土地的用途最终决定于市场而不是政府? 首先, 从市场经济来说, 土地主要是由土地市场配置 第一, 地价是由土地市场决定, 地价不能由政府决定 第二, 地价的形成不可能离开土地的用途而独立形成 不可能将土地的用途抽象, 不知道它可以有什么用途, 却能产生一个价格, 这是不合逻辑的 第三, 从历史上看, 土地的用途管制远在土地市场出现之后 因为几千年来先有土地私有和土地市场, 土地用途管制是近代针对城市化发展的后期, 企业和人口的密集以后, 有些土地的使用确实有负外部性, 比如噪音 污染等等, 才萌发这种思想, 然后加以实施, 所以土地管制在后, 而土地市场出现在先 第四, 即使在土地用途管制实施后的近代, 政府指定的土地用途无法长期违反其潜在的市场价值, 否则导致低效和财政负担 比如现在的鬼城 空城都是政府在指定土地的用途以后没有得到市场的承认 ; 同时, 不被政府认可的城中村, 却以顽强的姿态存在并四处蔓延, 一再挑战政府对于土地的用途的管制 第五, 即使土地为了公共利益被政府征用或者征收, 在市场经济当中, 对被征收或征用的土地的补偿也是基于市场价格, 而不是基于政府所指定的用途所代表的价格 基于这 5 个理由, 从逻辑上说, 土地的用途自然也主要决定于土地市场, 特别是决定于土地的价格, 政府对于土地

62 用途的管制只能起辅助性作用, 即对列入负面清单的土地用途给予限制, 或经过公共授权征收某些土地用于公共利益目的, 对于其他的土地用途, 只要没有违反负面清单所列的禁用项目, 只能交由土地市场决定 所以我的结论是 : 第一, 不要将政府对于土地用途的限制等同于用途指定, 政府没有权指定用途, 他只能对土地用途具有负外部性的可能性加以限制 第二, 即使为了公共利益而征地, 政府也不能违反土地的机会成本, 任意指定土地的用途 第三, 要让土地市场配置土地要素, 土地就必须有价格, 这意味着土地必须是可交易的 第四, 如果土地的用途没有违反负面清单, 政府就无权指定土地的具体用途 我就讲到这儿 谢谢 蔡继明的评论 蔡继明 : 文教授的发言和刚才郑老的发言, 以及郑老的文章观点都是一致的, 都是强调在土地资源配置当中, 和其他资源的配置并没有本质的不同, 既然强调的是市场经济, 市场经济又强调市场在资源配置中起决定性作用, 这是同意反复, 市场经济本身就是市场配置资源的经济, 至于起决定性作用, 起基础性作用都是同意反复 文教授对比了市场配置土地资源和计划乃至行政配置土地资源两种配置方法, 指出市场配置资源的优越性, 能够做到有效的配置, 而计划配置的结果必然导致资源的浪费, 我觉得这从逻辑上来说是完全可以成立的, 是有充分的逻辑的内在统一性的, 同时, 也有很充分的经验证据, 包括前苏联也好, 中国前 30 年的计划经济, 以及现在 30 年来虽然搞

63 了市场经济, 但是在土地资源配置当中, 配置的方式并没有实现根本的转变, 从而有大量的经验事实可以证明 当然也有人会说, 规划和用途管制没有做好, 比如说鬼城 北京做了多次规划, 每一次规划最后都被突破, 我们一直在限制大城市的发展, 但是大城市的发展速度明显高于中小城市和小城镇, 有人说这是因为规划没有做好, 用途管制没有管好 言外之意, 客观上会有一个很合理的用途管制, 这是一厢情愿, 现实中的这种规划和管制都是人们实际作出的, 不存在理想的抽象的合理的那种状态 最后, 我赞成文贯中教授和郑老的观点, 和陈锡文 华生的分歧, 其实不在于有没有规划, 需要不需要管制 任何市场经济, 现在已经没有完全自发的自由市场经济, 都有一定的管制, 不仅在土地领域, 在其他领域也是这样, 对于垄断行业, 对于外部性, 负的外部性, 哪怕是正外部性也需要管制, 因为有正的外部性, 当事人就不愿意提供市场所需要产品数量, 包括公共产品都需要政府提供, 这没有什么分歧 分歧在哪里? 在于这种规划和用途管制是否以市场为基础, 是否要尊重市场规律, 同时采取的手段, 是否要借助于市场? 比如强调粮食安全, 既要马儿跑的好, 又要马儿不吃草, 怎么可能? 强调粮食安全, 强调生态保护, 就要给粮食生产主产区和生态保护区合理的补偿, 这里就需要一定的经济手段, 采取市场手段, 这是其一 其二, 在符合规划, 也符合用途管制的前提下, 农民有没有发展权, 农民的土地有没有发展权? 城市规划把这片农地规划为城市建设用地, 农民的集体土地能不能直接进入市场? 这是和陈锡文 华生争论的根本分歧, 而且最

64 具现实意义 按照他们的逻辑, 即使规划为城市建设用地, 也要征收为国有, 不允许农地直接进入市场 我跟陈锡文曾经有过一场争论, 他说 : 我们不歧视集体所有制, 小产权房不是因为集体所有制而被歧视, 而是因为它们违反了规划 我问他 : 假如这块地本身就是建设用地, 那么农民想盖房子 盖商品房, 已报规划, 你是否批准? 他说不能批准, 为什么? 因为是集体土地 这不是对集体所有制的歧视是什么? 所以当前不是争论要不要规划, 要不要用途管制, 我们要规划也要用途管制, 但是这种规划和用途管制必须建立在市场规律的基础之上, 这一块地本来是商业用地, 有很高的商业价值, 你却非要建绿地和政府大楼, 这就违反了市场规律 另外已经列入规划的土地, 农民的集体建设用地能不能直接进入市场? 大量的城中村已经可以列入规划, 为什么非要征收为国有? 小产权房没有规划, 那人家报规划, 有很多农民自己开发的小产权房本来就没有规划, 也没有违反规划, 那么让他们补一个规划不就行了吗? 不要歧视集体所有制, 让它直接进入市场就可以了 乔依德 : 谢谢蔡继明教授的总结 下面我们有 15 分钟的自由讨论时间 每人一分钟 自由讨论 刘愿 : 我讲两点 : 第一, 要虚化所有权, 做实承包经营权, 如果从历史上看, 这个实践在中国农村是很多的, 比如田底权可能是原来土地所有, 田面权是后来转租了, 关键是不仅如此, 田面权可能在实践当中经过 N 道不断的交易,

65 这个 N 可能很大, 中国历史上的实践已经有这样的了 第二, 郑老师发言的时候, 说现在政府对于农民的开发权没有补偿, 赵局长补充一句说有补偿 我想澄清一点, 可能政府的补偿不是基于开发权的补偿, 而是基于所谓农地原用途的补偿, 这个补偿是有了, 但是是不是对于开发权的补偿? 这是需要进一步界定的 黄祖辉 : 我对市场在资源配置中, 或者在土地资源配置中起决定性作用谈几点想法 : 第一, 政府是把市场作为一种制度安排, 市场起决定性作用是对政府配置的替代 第二, 这里讲的市场起决定性作用的资源配置, 应该是非公共性资源 第三, 我赞成市场起决定性作用, 但没有纯粹的市场起决定性作用, 都会有干预, 无非是政府干预, 还是社会干预 我觉得土地资源是私人资源和公共资源的结合体, 作为要素性土地资源, 应该由市场起决定性配置作用, 但作为公共性的土地资源, 政府作用就很重要 关键还是产权制度, 你把它界定为公共性资源, 就是政府起决定性作用 如果界定为非公共性资源, 就应该由市场来起决定性作用 顾长浩 : 第一, 关于所有权问题 基本的立法政策应是土地权属制度服务于土地利用, 但现在的研究探讨好像都纠缠于集体土地所有权的概念, 我的观点是中国的土地所有权问题是公法概念, 不是民商法概念, 在民商法领域它没有意义 第二, 在这个前提下, 我赞同蔡老师的意见, 应该让集体土地在规划管制前提下自主进入市场, 关键是进入什么市场, 什么权利进入市场, 这个问题必须解决 我参与研究过上海集体建设用地流转问题, 对拿出来试点的几个项目进行了操作性的专门研究, 发现必须在法律上要解决两个问题 :

66 第一个问题, 土地管理法有立法空间, 集体土地进入市场前要设定许多边界条件, 否则后续转让会有一大堆法律矛盾, 比如土地的规划用途问题 允许多少开发量 大小市政配套设施建设等, 如果这些问题都解决的话, 它跟国有土地出让所适用的法律是一样的, 让农民自主流转是完全可行的 接下来还有一个法律问题必须解决, 即流转后的土地因公共利益被征收的时候, 土地所有权还存不存在? 现行征收集体土地所有权法律规定中建设单位须支付一笔安置补助费, 这是用来被征地农民的养老 医疗等社会保障的 集体建设用地流转十年 二十年后情况会发生很大变化 一般而言, 现行立法中关于建设单位应支付的集体土地补偿费归谁的问题应该不存在了, 已经随当年集体土地流转而一并转让了, 即当集体土地流转后遭遇国家征收时, 土地补偿费应归流转后的土地使用权人 但是, 安置补助费归谁必须有一个说法, 说它不存在可以, 说它继续存在也可以 问题是集体土地流后三年被征收与二十年后被征用, 对于农村集体经济组织及其成员来说有巨大差别 不在法律上预先设定的话, 未来会产生难以处理的利益纠纷 如果这两个法律问题解决的话, 集体土地就可以顺利有序入市了 当然现在的关键问题不在这里, 而在于政府不想让集体建设用地入市, 而要由自己控制着用于本地区的经济发展, 不使其流转至本行政区域外 所以现在集体土地流转中的主要问题实际上不是法律问题, 而是行政体制问题 张曙光 : 我觉得刚才文贯中的文章很不错, 其实我同意蔡继明说法, 不是要不要用途管制? 答案是肯定的 有三个问题, 一谁来管? 二管什么? 三怎么管? 这三个问题密切相关 比如谁来管, 是不是政府来管, 农业用地 18 亿亩红

67 线, 让温家宝管, 李克强管, 能否管住? 管得好? 恐怕不光是政府要管, 主要是农民要管 第二管什么? 管多少? 18 亿亩,15 亿亩 20 亿亩? 这也是需要研究的, 很多具体问题都要讨论 第三, 关键是怎么管? 如果不以市场作为基础, 不以激励约束相容的一套制度作为基础, 使得各个主体都能够平等自由的行使他的权利, 那个管根本管不住 现在种粮的比较收益那么低, 农民就不会保护耕地, 用途管制根本实行不了 赵燕菁 : 我觉得大家现在都在批评现有的制度, 但是为什么批评这么多次还是这样, 十八届三中全会公布了以后还是这样, 我最主要的观点就是现在这个制度批而不倒, 就是因为我们很少考虑退出机制 飞机在天上飞是不可持续的, 没有人告诉它怎么下来, 现在大家都懒得做降落伞, 都懒得做跑道, 然后说飞机要掉下来, 反正大家先下来再说, 下来总是合理的, 因为它是不可持续的 所以我听了半天, 作为规划局长, 我觉得现在没有一条可以执行, 这是最大的问题 第二个, 现在的城市我们采用经济学的分析方法, 根本就是错误的, 如果我们还是用这种分析方法, 那么我们得出的结论依然是错误的 第三, 关于城市化, 我们必须知道现在处于什么阶段, 我们跟美国不一样, 我们不能学习美国现阶段 我们的城市化是早期阶段, 可以看看美国的早期阶段是干什么, 香港的早期阶段又是干什么 农地是怎么获取的? 你不讲这个, 直接学后面, 人家吃三个包子饱了, 我们不吃前两个, 直接吃最后一个就可以了吗? 肯定不行, 必须要吃前两个 最后, 关于征地补偿, 现在的补偿不会比市场经济的国

68 家低, 为什么? 比如市场经济国家, 在市场上征了 100 万, 税收拿走 60 万, 还剩下 40 万 现在政府一下子赔了你 40 万, 你说我还没有拿到 100 万 仔细算算, 现在农民的收益, 征地拆迁, 尤其是城市的拆迁, 并不见得低 最后像蔡继明说的, 农地符合规划也不能入市 章铮 : 我对补偿讲一句话, 在计划经济条件之下, 给农民的补偿当中, 对土地的货币补偿是小头, 给征地农民铁饭碗是大头 现在搞市场经济, 铁饭碗被取消了, 在这种情况下给土地货币补偿, 无论补多少, 农民都担心以后会坐吃山空, 这可能是土地补偿大幅度上升最主要的原因之一 党国英 : 我提供一个信息, 文贯中文章里面讲城中村, 你把它当成负面的东西, 据说是国际规划大师到深圳看了三个地方, 其中一个是城中村, 一个是中心区, 最后对城中村评价最高, 我去年也看了深圳城中村, 有一个感受, 就是越到后期, 农民搞成规模的小产权房质量越高, 为什么? 因为政府不停地登记, 提供的信息是小产权房绝不可能拆, 于是农民盖房就越认真, 不比商品房差, 这是特别有意思的一件事, 这是关于小产权房提供的情况 傅蔚冈 : 我借土地用途管制说几句话, 各个国家都有规划, 但是一个国家之内不同的城市的收益和规划是不一样的, 不同的收益和规划同样都会反应到房屋价格或者是土地供给上, 美国休斯敦的经济在全美是排前几的, 但是房价几乎是大城市当中最低的, 就是因为他的供给很充分, 然后降低了房价 郑振源 : 土地用途管制搞了市场配置以后, 市场起决定性作用, 也是要有土地用途管制 但问题不是要不要用途管制, 而是要什么样的用途管制? 现在除了提出一套建议,

69 如何建设土地市场, 竞争开放的土地市场以外, 还要提出一套建议, 在市场配置改革下应该采取什么样的用途管制制度, 所以我们要提出一个现行的用途管制制度改革的方案, 这个改革方案, 我在我的材料中说了, 在会议上没有时间介绍了 陈钊 : 我们的问题很多, 针对刚才蔡老师谈的集体土地是否一定要先征收为国有, 我们就谈这个 蔡继明 : 刚才赵局长说, 即使规划了也不能改, 这个理由是什么? 请赵局长解释一下 陈钊 : 蔡老师说要修宪了, 在不修宪的情况下有没有出路? 我的意思是可以不修宪, 先给国家拥有全部的剩余, 然后以法律的形式, 以增值税的形式, 也是可以的 这个大家可以考虑讨论 文贯中 : 想要是纠正一下党国英对我的误解, 我有很多文章谈到城中村, 我认为它功不可没, 因为它担负了政府将近 30 年来一直忽视的农民工居住问题 但是我现在担心的是, 城中村里面虽然一片商机, 各行各业都有分工, 农民工可以有廉价居住的地方, 但是政府不承认它的合法性, 拒绝投入公共设施投资, 这一块如果政府可以改进的话会更好 我去了巴西, 他们以前也是忽视所谓的贫民窟, 但是现在在确立贫民窟的每块地的地界, 确立贫民窟的街道名称, 每所房屋的地址, 给业主产权证书, 并增加公共设施和公共服务, 同时让贫民窟的业主缴纳物业税等, 使贫民窟的状况大有改善 中国处理城中村时可以借鉴巴西的经验 乔依德 : 我总结一下, 针对赵局长讲的问题 今天上午讲的好像没有什么可操作性 我希望下午再谈的时候能有一点进步, 谈谈怎么改进土地财政的问题 但是我倒过来

70 说, 今天上午的讨论并不是没有意义, 还是有意义的, 原因何在? 因为十八届三中全会以后, 社会上面有不同的声音, 对于在土地资源配置上市场能不能发挥作用 怎么发挥主导作用有争议, 所以我觉得这个讨论还是有意义的 土地财政问题不是说别人就没有思考, 我建议如果下午这个方面谈论得不充分, 明年可以作为一个议题来讨论, 但并不是说没有思考研究, 我们就搞了一本书 新型城市化 : 抉择和路径, 其中也谈了怎么解决地方政府的财政问题 最后我利用这个特权, 呼应党老师的话, 刚才党国英老师讲到你们要大声呼应一下, 使声音让外面听到, 这个非常对 我们这个会开得很有意义, 在座各位都是研究这个问题, 我们大家一年集中起来, 不是随便讲的, 很多人都做了调查研究 观点不同没有关系, 我们每年搞这个会让大家发挥一下, 把自己的研究成果交流一下, 很好 现在外面很多报纸上所谓有一点名气的人所讲的东西, 坦率地说, 无论从深度和广度没有超过我们讲的 只不过他们或者由于某种地位或者善于营销, 再加上媒体的自然属性, 希望报道能够吸引眼球, 搞得声音很大 倒过来说, 我们也有做得不够好的地方, 我们应该把声音也传出去, 思想也是一个市场, 我们也要把我们的想法输出去 我这里也有几点建议, 包括以前跟文教授也讲过, 我们内部讨论没有问题, 有几种做法可以扩大 最后整理出来结果以后, 把会议搞成综述或者纪要发给媒体, 他们有的会报道, 这是一个做法 第二个做法, 我们是闭门讨论, 但是结束以后可不可以对媒体开放? 或者把我们的共识或者讨论的结果, 开一个新闻发布会? 再有一个, 文教授, 你们如果把我们的讲话编成一本书, 书出来了, 可以搞一个新书发布

71 会 我觉得今天上午的讨论不是没有意义的, 至少在理论学术上讲到了, 在土地资源上市场发挥主导作用, 这里有很多有理论性 学术性的东西, 作为我们的特点, 可以多加宣传 我就利用我的特权最后讲这一点, 供大家参考 主题二 : 城市化相关问题 蔡继明 : 各位老师, 我们下午的论坛继续, 这一场由我来主持, 主题是和城市化相关的问题, 第一位发言人是章铮教授, 北大光华管理学院, 发言的题目是 放开小产权房未必可以降低房价 章铮的主题发言 章铮 : 发言前先说一下, 在做这个题目的时候, 首先, 我不想做什么规范性的研究, 不讨论什么是对什么是错, 不讨论应该不应该, 而是分析实际上可能会发生一些什么, 也就是做实证问题的研究 第二, 因为我长期做关于农民工就业与城镇化的研究, 所以我隐隐地就会从农民工的角度考虑问题多一点, 最后是自己做的跟自己刚才说的不讨论对错都有点不一致, 好像有一点虚伪, 这一点请大家原谅 现在分析小产权房, 首先要定义什么算是小产权房 我写了狭义 广义 再广义三层 狭义的小产权房是指现在市面上卖的, 盖房子以后卖给别人的 ; 广义的小产权房是指除了卖的房子以外, 还包括本地乡民盖的房子以后租给非本

72 村 非本地区的外人的房子 ; 再广义的, 是指自己盖自己住的房子也算是小产权房, 这类房子好像没什么问题 今天讨论的仅以卖的房子为主的小产权房 关于小产权房转正后允许自由买卖能否降低房价? 需要分两部分分析 : 一部分是现有的已经卖到集体以外的小产权房, 另外一个部分是本地乡民待建后出售的小产权房, 即如果转正以后本地乡民是否愿意建更多小产权房出售 已出售的小产权房又分两部分 : 一部分是满足购房者的自住需求, 另一部分是满足购房者的投资需求 现在先看自住需求, 买的时候房子便宜, 现在房价上涨了, 卖出去可以赚钱了, 但是房子卖掉以后, 卖房者再买房子自己住, 还得花那么多钱, 可能最后除了自己换房以外, 基本上不买卖, 基本是自己住, 估计对现有房价不会产生太大影响 从投资者角度来说, 如果少数投资者有买有卖, 甚至是卖者少, 买者多, 那么房价就会上涨 ; 如果大量抛售小产权房, 是可以压低房价, 但是问题是投资者为什么要抛售房子, 必须得有外来的因素, 比如说投资者认为住房市场已经出现了长期供过于求的苗头, 晚卖不如早卖, 所以他们会争前恐後地卖, 于是问题的关键就归结到, 现在的房子转正以后, 本地乡民会不会在集体土地上盖更多的小产权房并且出售 照理说, 小产权房转正后可以获得相当于城市住房相同的产权, 因此卖出去的房子障碍少了, 可以鼓励本地农民多建小产权房, 所以建设小产权房应该不是问题 但是现在的问题是, 假如小产权房的产权是相对明确的,( 所谓产权相对明确, 我指的是广东深圳 东莞等地区的情况 在这些地区, 虽然现在说起来小产权房不合法, 但是因为当地拥有小

73 产权房的百姓太多 面太广, 政府也不会把小产权房收走, 实际上都承认产权是老百姓的 ) 另外, 当地经济发展导致建房利润不断上涨, 上涨的原因可能是地价 房价 房租在上涨, 也可能是因为房子越盖越高 小产权房没有严格的住宅规划, 所以住的人多了, 原来是 3 层的房屋拆掉盖成 5 层, 原来是 5 层的房屋拆掉盖成 10 层 在建房利润不断上涨的情况下, 对于本地乡民来说小产权房是出售不如出租 理由是, 第一, 如果出售, 售后房价进一步上涨带来的收益与本地乡民没有关系 如果小产权房出租, 在中国不存在租金管制的情况下, 租约到期以后, 租金可以上涨, 而且最近两三年, 像北京等地区, 房租上涨得非常厉害 第二, 如果小产权房出租, 当租房需求增加 且没有更多的土地建房的时候, 本地乡民的办法是, 在租约到期后停止续租, 先请房客走人, 然后把出租的房屋翻盖加层, 或者根据房客需求的变化调整户型, 重新弄 如果小产权房出售后, 要想再折腾, 就难了 所以从这个意义上来说, 只要房价还在继续上涨, 产权比较稳定, 对于本地乡民来说, 增加收益的办法应该是租房, 而不是把房子出售 但是现在的情况是, 现有小产权房出售的数量相当多 为何会出售? 有几个原因 : 第一, 乡民对出租与出售小产权房利弊的认识有一个过程, 在摸索过程中出售了一些小产权房 第二, 经济形势发生变化, 外来人口大幅度减少, 小产权房出租率和租金都会下降, 房租经济难以为继 在这种情况之下, 本地乡民趁早以比较高的价格把房子卖出去, 相当

74 于把未来的收益变现锁定 当然对于卖房的人来说, 和搞总部经济 会展经济进一步推高房价相比, 卖房是一个万不得已的选择 第三, 区位原因, 租房一般都比较靠近工业区, 在租房区域的外围, 分布着买房者众 租房者寡的地区, 比如北京附近 河北的燕郊 到燕郊都是买房的, 很少看到在那里租房的 第四, 集体经营失败, 决策投资者失误, 集体收益减少时, 建小产权房出售与借债分红一样, 成为保证村民利益的手段 东莞大包干的时候, 土地分给农民, 为了公平 好坏搭配 远近搭配, 每家 4 5 亩承包地, 分成 7-8 块 后来需要把土地集中起来盖厂房 因为所有农户的承包地盘根错节地在一起, 要搞就得一个村联起片来搞, 这样带来的后果就是 : 首先, 作为本村集体的成员, 人家都要搞, 你不能说我坚决不搞, 当钉子户, 不好当 ; 其次, 我觉得其他的集体经营土地的能力比我这个集体强, 我就带着我的这 7-8 块承包地, 投奔其他集体去 这两个事情都做不到, 最后我被强制性的固定在现有集体里面 问题是, 如果固定在这个集体以后, 到时候集体的经营者说今年经营不善, 没钱分红怎么办 村民为了保护自己的利益, 跟集体达成协议, 我也不管集体 生产队长或者村主任是怎么经营的, 反正就是一句话, 我的分红你一分钱都不能少给我, 所以这也就出现了为什么东莞那边借债也要分红的局面, 在这种情况下, 可以借债分红, 当然也可以靠出售小产权房来保证分红 第五, 集体决策者以权谋私, 相对来说每年房租的数目比较少, 但卖房是一次性的, 钱比较多, 在当中做手脚的空间也比较大, 这样就有可能主张卖房

75 第六, 出于对外来不确定性的应对, 比如北京, 相对来说地方政府干预力度比较强, 小产权房未来命运极不确定, 有较大可能会被强拆或者被政府征收, 如果我是乡民, 我现在把房子以比较低的价格卖给在座各位, 万一政府跑来征收, 就不是我跟政府有矛盾, 而是各位跟政府有矛盾, 你们几十号人比我多多了, 法不责众 在以上 6 个原因当中, 对利弊的认识会随着时间的推移而解决, 区位原因对于处于好地段的小产权房来说影响相对来说比较有限, 与集体经济有关的原因, 或许随着经济体制的改革可能会解决掉, 或因一些地方小产权房起初就与集体无关而不用多考虑, 如果再通过转正消除小产权房未来命运的不确定性, 则除非经济形势发生大的变化, 否则本地乡民不会愿意出售 而只愿意出租小产权房 所以现实当中能够出租的不愿意出售, 能够出售的往往是地处偏远 交通不便等本地乡民建房后无人愿意来租的, 因为区位差价存在, 这一类房子出售对于城市住房市场影响有限 最后看一下利害关系 能租不售, 首先, 使本地乡民的利益最大化, 第二, 对于候鸟式打工的农民工, 他们工作地点经常变换, 今年在这里明年在那里, 连续租房子的时间不足一年以上 由于合同期内 ( 通常为一年 ) 房租是不涨的, 所以他们的租房需求可以得到满足 实际上深圳东莞等地区, 小产权房出租发展得那么快就与此相关 第三, 长期租房者因为房租年年上涨受损, 未来买房者现在因为房价居高不下受损 上述利益格局改变的条件, 从长期来看, 或者中国经济整体恶化, 房价下跌 ; 或者本地经济相对恶化, 如所谓的 鬼城 空城, 房价下跌 政府增加土地供给本来也是一

76 种选择, 但小产权房转正是与减少政府征地相联系的 我的结论是高房价不利于农民工城镇化 我考虑问题的时候是从外来农民工的角度考虑, 所以到底这种高房价的收益是归了政府, 还是归了本地乡民, 对于外来农民工来说, 都不是什么好事, 因此往年会议提出的增加乡民收益的改革和建议, 我往往犹豫再三还是不签字, 原因就是在这里 谢谢 文贯中的评论 文贯中 : 章铮老师历年来一直研究农民工问题, 本来是研究农民工的工资问题, 我开始拜读他的文章好像是 6 7 年以前, 现在他转到小产权房的研究 这篇关于小产权房的文章, 主要是根据东莞的经验, 可能不是全国性的问题, 但很有趣 对章老师提到的很多地方我都同意 现在我谈一点自己仍有保留的地方 第一, 我并不认为农民工一开始的意愿就是要购房, 对于大部分农民工来说总是要先看一看自己是否能在城市化定居, 才能谈到购房 在这个观望阶段, 也是要有遮风雨的地方, 小产权房就提供了低价租房的渠道 小产权房的最大的贡献就在这里 在过去差不多 20 年里, 政府事实上是忽略了这个问题 最近几年, 在社会舆论的呼吁之下, 政府开始做一点事, 提供一些廉租房, 但是很多地方不一定对于农民工开放, 可能只是对于本地的低收入者开放 所以小产权房仍有积极意义 第二, 你的文章里面可能没有提到如果小产权房被合法化, 这种住房所需要的土地的供应也就合法化了 随着土

77 地供应链的合法化各地的小产权房也就会比较迅速地增加 这一点应该考虑进去, 随着各地产生越来越多的小产权房, 小产权房又合法变成大产权房, 租金不一定会急剧上升, 很有可能会显著的压低租金 甚至有的农民业主考虑到自己的小产权房收到的租金太低, 就会把房子卖掉, 这种情形如果大量出现, 连小产权房的价格也会下降 大量抛售小产权房的可能性也是存在的, 因为当房东, 经营房子, 是要很花精力和成本的 所以, 现在有些农民找二房东当自己的代理, 就是因为自己不愿意做这种房东的事 我还想要讲一个问题, 现在房屋泡沫化, 在各地已经很明显了 所以农民, 特别是小产权房的业主也会把这个问题考虑在内, 加速出售小产权房的可能性也是存在的 还有, 我想要特别声明的是, 没人反对政府建设廉租房, 但既然自己没有能力满足对全部廉租房的需求, 就是对廉租房无法包下来, 就不应该垄断廉租房的供应 对于农民用小产权房的形式供应廉租房的这一块, 政府应该欢迎才对, 的他们的权益应该得到重视, 特别是应该想办法使他们拥有和建设小产权房合法化 另外, 跟你的文章本身没有关系, 但是我想借此讲一讲自己的一点观察 我认为东莞这种地方借债分红的潜在危险是很大的, 最后这条路肯定是走不下去的 怎么能够明明已经没有钱了, 还要分红呢? 其实, 我认为集体所有制容易导致群体性的社会问题, 这方面已经有很多案例了 由此看, 集体所有制其实对于中国社会来说, 犹如一个定时炸弹 因为在私有制之下, 每块土地的经营失败只涉及几个业主, 但是在集体所有制下, 地块再小, 只要集体经营失败, 就是一个涉及整个整个群体的事, 最多有可能使几千人 甚至几万

78 人都会卷进来, 因为土地属于整个集体所有 所以总体来说, 小产权房还是应该逐渐地合法化, 可以采用股份化或私有化的形式 这样, 首先可以增加廉租房的供应, 其次可以化解社会矛盾, 第三使城市的土地所有制多样化 蔡继明 : 小产权房现在的价格和大产权房的价格相比如果低 1/3, 那是因为他是不合法的, 一旦合法化之后, 如果能够正常地交易转让, 不管是租的房子还是买的房子, 小产权房本身的价格, 按照预期分析, 应该是上升的, 小产权房的价格上升, 但是大产权房的价格可能会下降, 最终会比较接近, 这是其一 第二, 刚才文教授讲的, 其实小产权房入市或者转正, 这意味着集体建设用地进入市场, 是一个问题的两个方面, 既然小产权房都可以转正了, 集体土地就可以进入市场, 大量的集体建设用地进入市场的同时, 不仅整个土地的供应会增加, 地价房价会降低, 在大量的集体建设用地上还会建大量新的小产权房, 小产权房的供给再增加, 小产权房本身的价格也有可能再下降, 大产权房的价格更进一步会下降 章铮教授得出的结论, 当然你没有太肯定, 你只是说未必, 当中确实还是少了一些定量的分析, 小产权房到底占了全国居住面积多大,20% 左右的变动, 如果是深圳, 就是 50%, 如果入市的话, 对于现行的市场价格会产生下压态势 下面有请厦门市规划局局长赵燕菁局长发言 他的题目是土地制度改革的 底线思维 赵燕菁的主题发言

79 赵燕菁 : 记得去年在十八届三中全会之前, 大家一起给中央了份报告, 后来我没有签, 为什么没有签呢? 因为观点不一样 按照那个报告的提法, 我预料实施中必定会有问题 我今天发言, 是基于我自己给中央领导写的一份报告 这个报告是十八届三中全会以后看到三中全会的出现的一些后果后写的, 属于马后炮 至于对于中央决策有没有影响, 我就不知道了 三中全会提出, 建立城乡统一建设用地市场, 允许农村集体经营性建设用地与国有土地平等入市, 同权同价 这观点, 被普遍认为是十八届三中全会的重大突破 之前我就不同意这个观点 类似的提法, 在十七届三中全会时也出现过, 我认为说了这次也是白说, 不会对实际产生太大影响 但是没有想到这一次地方反应非常迅速 包括厦门在内的很多城市, 小产权物业价格飙升, 大量的资本涌向农村, 城乡的违章建筑迅速抬头, 政府征地基本停滞 很多工程就没有办法进行, 大家都在等着小产权房入市 这就是我这份报告的大背景 去年中央领导到厦门调研的时候, 我就说, 我们分析经济下滑, 总爱说, 我们现在已经进入稳定增长期, 出口不可能持续高增长等等 但实际上, 这些不过是些次要的理由 所以你看, 现在国际经济又回升了, 可我们经济增长速度依然没有起色 经济增长放缓的最主要的原因, 不是别的, 就是农村土地入市预期, 导致征地拆迁困难! 对经济影响如此巨大的农地政策为什么可以出台? 一个重要的原因, 就是因为这些年, 学界 舆论界乃至政界, 逐步形成了现有模式难以为继的共识 但我认为, 这个结论是有问题的 个别事件虽然非常轰动, 但并不代表整体