供给侧有五个要素 : 劳动力土地资本技术和制度这五个要素对经济增长的作用各不相同其增产作用和相互关系用一个数学模型来说明 : P = A(t) C( L,R,K ) S P 代表经济总产出, 包括产品和服务 L R K 是三大生产要素 L 是劳动力, 广义的劳动力, 除就业人口外, 还包括

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棚誓仇
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1 高等研究院 (IAR) 政策研究报告 2017 年第 2 期 ( 总第 51 期 ) 2017 年 6 月供给侧改革中户籍土地财税金融制度的改革创新一制度改革创新在供给侧结构性改革中的作用 2010 年下半年起,GDP 增速下行, 经济进入新常态先前对经济增长起过巨大促进作用的要素驱动型发展方式难以为继, 需要寻找发展新动力, 加快发展方式转变 2015 年 11 月习近平主席在中央财经领导小组上对经济发展作了战略部署, 明确提出要在适度扩大总需求的同时, 着力加强供给侧结构性改革, 着力提高供给体系质量和效率, 增强经济持续增长动力要以技术创新和全要素生产率的提升作为中长期经济发展的动力上海财经大学土地制度户籍制度与城市化研讨会自 2009 年起, 已连续召开 9 次 2016 年度会议是由上海财经大学和上海发展研究基金会共同主办, 于 2016 年 5 月 21 日召开的参加会议的有来自高等院校科研院所以及政府部门的专家学者 22 人本政策建议是在对研讨会的论文和发言进行总结, 又经会后以通讯的方式反复讨论, 在绝大多数人获得共识的基础上形成的 1

2 供给侧有五个要素 : 劳动力土地资本技术和制度这五个要素对经济增长的作用各不相同其增产作用和相互关系用一个数学模型来说明 : P = A(t) C( L,R,K ) S P 代表经济总产出, 包括产品和服务 L R K 是三大生产要素 L 是劳动力, 广义的劳动力, 除就业人口外, 还包括维持劳动力再生产的抚养人口和赡养人口 R 表示土地, 经济学上的土地包括陆地上所有自然资源 K 表示资本, 包括固定资本和流动资本经济产出的多少首先取决于 L, R, K 三大生产要素的供给量和使用效率 ( 边际产出率 ); 使用效率高低又取决于它们的配置状况规模经济和使用方式单独的 L, R, K 不能生产财富, 必须结合成一定的要素组合才能有财富产出不同产业行业企业需要不同组成比例的要素组合, 从而构成不同的要素组合方式 ( 以 C 表示 ) 不同的要素组合方式有不同的边际产出由于要素相对价格的变化, 同一行业企业甚至同一产品要求的要素组合方式经常处于变动中提升全要素生产率需要选定边际产出率最大的要素组合方式 A(t) 表示一段时间内技术进步的累积效应技术进步可以增加生产要素的供给量, 克服要素投入的边际报酬递减律, 改变要素组合方式, 并提升要素组合的边际产出 ; 技术创新还能创造新产品新业态新行业, 从而创造新需求技术创新是提高全要素生产率最积极的因素 S 代表制度, 包括构成经济制度的劳动就业和户籍制度土地制度财税金融制度以及科技制度生产要素的投入流动配置组合和使用以及技术进步都是在一定的制度下运行的制度的改革创新能优化生产要素在产 2

3 业行业企业间的流动配置和组合, 改变技术创新的步伐, 从而对全要素生产率的提升和经济增长起着决定性作用制度还是发展方式的基础加快发展方式转变就须要加快制度改革创新供给侧结构性改革的任务就是要在社会主义市场经济体制的大框架下, 通过户籍土地财政金融制度的改革创新, 矫正劳动力土地资本三大生产要素配置的扭曲, 优化要素配置和组合, 提高生产要素的使用效率, 并通过技术进步, 提高全要素生产率, 达到转变发展方式, 实现经济持续增长的目的本文以提高全要素生产率实现经济可持续增长为目标, 讨论供给侧结构性改革中户籍土地财税金融制度的改革与创新下面分而述之二户籍制度的改革创新劳动力是经济生活中最活跃的生产要素它对全要素生产率的贡献取决于劳动力的投入量, 即劳动人口总量和就业率, 劳动力的知识技能水平以及劳动力配置与不断升级的产业结构的匹配程度 ( 一 ) 劳动制度户籍制度的现状和问题我国经济发展, 从产业结构变化而言, 是一工业化过程 ; 从空间结构变化而言, 就是城镇化过程工业化城镇化都需要有充足的符合二三产业需要的劳动力供给我国是人口大国, 劳动力供给一向丰裕, 但在计划经济时期, 被城乡二元的户籍制度分别束缚在城市国营企业和农村人民公社中集体劳动劳动力的流动凭计划, 农民进城就业要有招工计划, 没有自主选择职业的自由, 不能自由流动改革开放后, 农村实行家庭联产承包制, 农民有了自身劳动力的支配权, 释放了农业剩余劳动力, 大批农业劳动力转入乡镇企业城市工商业就业国家也取消了企业招工计划指标, 企业可以自行招工劳动制度的市场 3

4 化改革优化了劳动力配置, 为二三产业为城市输送了高达 2.7 亿廉价劳动力, 促进了二三产业的发展, 并使城市化率由改革开放初的 19% 迅速地提高到目前的 57% 这批农村转移人口, 作为劳动力, 可以自主择业自由流动 ; 但作为人口, 却受到户籍制度的限制, 不能自由流动于是在城市中形成一个有就业岗位却没有户籍不能享受与城市户籍居民同等的公共服务和社会保障的特殊身份的社会群体农民工这批农民工一年只能工作 10 个月, 而且流动性很大, 使二三产业和城市得不到稳定的劳动力供给劳动力流动性大, 也影响劳动技能的积累和提高农村青壮劳动力进城打工, 留下老弱妇孺在家务农, 产生谁来种地问题青壮农民工进城打工, 却在农村撇下乏人照养的空巢老人和 6100 万留守儿童, 铸成又一个中国特色的社会问题到 2010 年, 劳动年龄人口开始持续减少, 数量型人口红利丧失, 第一代农民工已经高龄化, 亟需素质和技能水平高的新生劳动力来补充然而, 在 2.27 亿 (2015 年 )0 14 岁的劳动后备军中有 6100 万是农村留守儿童他们缺少良好的关怀, 营养不良, 教育水平差, 心理问题突出, 青少年犯罪率高 ; 还有 300 万随农民工进城但上不了学的流动儿童这样一支劳动后备军怎能接城市劳动力的班呢?! 这是一个潜在的劳动力供给危机, 必须高度重视解决潜在劳动力供给危机的唯一出路就是要改革户籍制度, 加快农村转移人口 ( 包括留守儿童 ) 市民化 ( 二 ) 目前户籍制度改革的部署和问题为城镇二三产业能够得到稳定的可持续的劳动力供给, 年户籍制度改革已连续迈出了几大步 2014 年国务院发布关于进一步 4

5 推进户籍制度改革的意见规定了城市由小到大梯级递进和门槛式的户改政策, 其内容为 : 全面开放小城镇落户限制 ; 有序开放中等城市落户限制,3 个落户条件 ( 门槛 ): 稳定就业稳定住所和参加 3 年社保 ; 合理确定大城市落户条件 : 城区人口万的大城市, 落户条件还是 3 个, 参保年限则可提高到 5 年 ; 城区人口万的大城市可建立积分落户制度, 对就业住所参保等条件作出更严格的限制 ; 城区人口 500 万以上的特大城市则要建立完善积分落户制度, 严格控制人口规模达到规定分值的流动人口才可申领户籍 2015 年底又前进一大步国务院发布居住证暂行条例, 取消农业户口非农业户口的区别 ; 降低申领居住证的门槛, 只要持有暂住证半年以上, 符合有合法稳定就业合法稳定住所连续就读条件之一的就可以申领 ; 还给了居住证持有人 6 项基本公共服务 7 项便利 ; 但不能享受与城市居民同等的住房保障, 随迁子女不能参加中高考, 在不同城市缴纳的五险一金不能在一个城市连续使用有了居住证还要通过积分制的高门槛, 才能转为户籍人口, 享受城镇居民的福利待遇这样的居住证制度解决了人口流动的信息和管理问题, 但仍未能实现户籍改革的终极目标农村转移人口完全市民化, 人口自由迁移当前户籍制度居住证制度的局限性表现在 : 据 2014 年调查, 全国 2.74 亿农民工中有 1.09 亿, 占 64.7%, 是流入地级以上城市 ; 城市越大, 流入的外来人口越多, 上海有 900 万北京 800 万广州 700 万这些大城市特大城市是农村转移人口主要聚集地, 但其户改却 5

6 被阶梯式门槛式的户改部署排在后面这就宕延了农村转移人口市民化的进度在这些农民工外来人口中居住半年以上不到 5 年的又占多数北京市 800 万外来人口中占到 58%, 上海占到 52% 这些总数约 6000 万的农民工进城伊始, 往往在农村与城市间不同城市间城市的不同行业企业间漂移流动, 没有稳定的就业岗位和住所他们连同他们的随迁子女, 是有稳定住所稳定就业的农民工的前身没有前者也就没有后者, 但却受到门槛式户改的排挤排挤他们, 也就阻断了城市获得可持续的劳动力供给的渠道就业尚不稳定的农民工大都在城市从事建筑施工小商小贩家政服务环境卫生等低端工作, 但是缺少了他们, 城市也不会有宜居的生活环境每年春节农民工返乡就造成城市一时的用工荒, 足以证明这些农民工对城市生活的重要性一个宜居城市既要有先进的高端产业, 高端的技术管理人才 ; 也需要有餐饮零售环卫家政服务等完善的低端生活服务业, 低端的服务业人员他们与高端人才同样为城市发展做了贡献, 却被门槛式的户籍制度挡在城市之外, 不能享受与市民同等的公共服务和福利待遇这既不符合公平正义, 也将扭曲城市的产业结构, 恶化城市的生活环境还有一批在城郊异地务农的代耕农, 在北京有 12 万, 珠三角有 20 万人以上, 长三角也有他们的住房和社会福利问题更不在政府户改的考虑之内他们的命运也就更悲惨其所以设计出阶梯式门槛式户改政策, 主要出于两个考量 : 一是大城市需要控制人口城市是二三产业及其就业人口的集聚地有多少产业多少就业岗位, 就会有多少人口当一个城市扩展得大到发生城市病时, 需要控制人口控制人口须要控制产业, 疏散产业才能疏散人口不能把控制人 6

7 口与农民工市民化对立起来以控制人口为由, 用高门槛的积分落户制把同为城市需要的低端产业低端人口排除在市民化之外, 更不能采取以房控人以学控人以证控人以业控人等手段把他们挤出城市, 以致恶化城市的产业结构和生活环境这一考量应该放弃另一个考量是大城市农民工数量多, 户籍改革成本大, 所以要限制大城市特大城市的户改这个考量也不合实际小城镇需要吸纳的农民工数量少, 但是它产业少财力小, 农民工市民化未必容易 ; 大城市需要市民化的人口多, 但是它财力雄厚公共服务设施好, 农民工市民化未必困难重庆市, 一个市辖区 1900 万人口的特大城市,2010 年发布关于统筹城乡户籍制度改革的意见, 政府和社会合作筹措了 2010 亿元资金, 在一年半的时间里完成了 300 万农民工的市民化, 保障房子女上学养老医疗和低保五保障一步到位可见大城市特大城市的农村转移人口市民化非不能也, 是不为也所以, 为保证城镇产业发展需要的高素质可持续的劳动力供给计, 为全体农民工能得到公平公正的待遇计, 应当进一步深化户籍制度改革, 放弃门槛式阶梯式的户改政策所有城镇, 不论大小, 户籍一概开放, 按照为农民工提供住房公共服务和社会保障的能力, 分批有序地登记落户, 以加快实现人口和劳动力的自由流动, 保障工业化城镇化需要的劳动力供给 ( 三 ) 农村转移人口市民化的实际障碍农村转移人口市民化进展缓慢的实际障碍 : 一是农村户口含金量高, 许多农民工不愿意放弃农村户口, 在城市落户二是农民工在农村的宅基地承包地不能退出, 不能作为进城落户的资本 ; 城市又不能为他们提供住得起的廉租廉价房因住房制约, 农民工不能在城市落户三是市县政府财力 7

8 不足或是有钱而不愿意朝这方面投, 教育医疗资源短缺, 不能为农民工及其子女提供教育医卫等公共服务和失业养老医疗等社会保障排除这些障碍, 首先要认识到农民也是精明的理性经济人, 都追求其自身利益最大化农村的宅基地承包地, 对于农民, 具有财产效用生产效用保障效用文化和心理安全效用农民进城落户是其财产权益生活方式的重置当进城打工的收益预期超过其承包地的生产效益时, 便转包出租其承包地的经营权, 进城打工, 但不愿放弃其占有宅基地和承包地的财产权益只有当进城落户得到的财产补偿就业收益和享受城市公共服务社会保障的利益预期大于其保有农村宅基地承包地的全部利益时, 才愿意放弃其宅基地承包地, 进城落户因此, 农村转移人口市民化的关键在于需要保证他们市民化后获得的利益大于他们在农村保有宅基地承包地的全部利益 ( 四 ) 加快农村转移人口市民化的路径因此, 要突破这些障碍, 实现农村转移人口市民化需要具备以下条件 : 1 农民要能有偿退出其在农村的宅基地承包地, 并得到足额的财产权补偿 2 城市要能提供农村转移人口住得起的住房 3 城镇要有足够的公共服务设施, 能给农村转移人口提供与城市户籍居民平等的教育医疗等公共服务其随迁子女不仅能接受义务教育, 还要能参加中考高考 4 推进社保体制改革, 尽快解决社保体系碎片化差异化和社保关系转移接续不畅等问题, 给农村转移人口提供与城市户籍居民平等的社会保障 8

9 所以, 实现农村转移人口市民化应当致力于土地制度财税制度和公共服务和社会保障制度改革, 为农村转移人口市民化创造这些条件, 而不是在户籍制度上施行阶梯式门槛式的管制 ( 五 ) 农业劳动力的配置改革开放后, 应工业化城镇化的劳动力需求, 大批农村青壮劳力进城打工落户,2015 年务农劳动力已减至 2.2 亿, 只占就业人员总数的 28%, 而且三分之二是妇女, 三分之二是 50 岁以上的老人, 因而产生谁来种地问题这个问题怎么解决? 水往低处流, 人往高处走, 这是千古不易的劳动力配置规律农业劳动生产率低收益少, 劳动力自然流向劳动生产率高收益高的城市二三产业农业要留住劳动力必须提高农业的收益率目前农产品价格已普遍高于国际水平, 农业补贴也接近 WTO 黄箱的限制标准, 用提高农产品价格和增加补贴来提高农业收益率已不可行唯一的办法是加快承包地的流转, 扩大农业经营规模采用新技术, 以降低成本, 提高劳动生产率和土地生产率当农业的劳动生产率接近二三产业的劳动生产率并有相应的高收益预期时, 自会有懂得规模经营的人才 ( 新式农民 ) 转回来经营农业, 谁来种地问题也就迎刃而解三土地制度的改革创新土地, 受领土范围限制, 其总量是限定的 ; 受技术制约, 短期内可利用的土地资源, 即土地资源投入量也可视为固定的土地对全要素生产率的贡献取决于土地使用效率, 而提高土地使用效率重在产业间合比例配置规模经营集约利用和生态健康 ( 一 ) 土地产权制度和土地资源配置制度的现状和问题 9

10 1982 年宪法确立了国家所有和集体所有两种形式的土地公有制随着家庭联产承包制实施和多种经济成分的出现, 进行土地使用制度改革, 在公有的土地所有权基础上设置承包经营权宅基地使用权建设用地使用权和地役权四种用益物权, 把公有公用的土地公有制改成公有私用的公有制这一改革顺应了市场经济要求, 极大地调动了土地使用人的积极性, 提高了土地使用效率 1994 年颁布城市房地产管理法, 建立了城市国有建设用地市场 1998 年为解决建设与农业争地的矛盾, 特殊保护耕地严格控制建设用地, 修改土地管理法, 制定了一套世界上最严格的土地用途管制制度其内涵可概括为三 : 一是取缔集体土地自发创设的建设用地使用权 ( 即英美法系的开发权, 或译发展权 ); 农村宅基地使用权没有处分收益的权能, 不能流动 ; 以法规定农村集体经济组织之外的非农建设必须使用国有土地, 并由政府垄断国有建设用地的配置与供给二是政府编制土地利用总体规划, 确定规划期末的耕地保有量基本农田保护面积建设用地总量等指令性控制指标, 层层分解下达基层, 按规划指标划定土地利用区, 确定每块土地的用途, 并规定单位与个人必须严格按规划确定的用途使用土地 ; 政府又编制年度土地利用计划, 确定每年新增建设用地农用地和耕地转用的指令性指标, 下达基层, 规定每年土地用途转用的进度三是规定一套高度集权而又繁复的行政审批制度, 大凡土地转用和权属流转都要经过行政审批, 且大多由国务院和省级政府审批, 以保证规划计划的实施 10

11 由此可见, 所谓用途管制制度实际上是一套政府起决定性作用的土地资源行政计划配置制度虽然建有国有建设用地市场, 但在计划配置制度框架下成为一个政府卖方垄断的市场上市的土地供应量由建设用地控制指标规定, 用途由规划确定, 价格由政府操控有市场, 而没有发挥市场配置的作用 ( 三 ) 现行土地制度的利弊这套土地产权制度和用途管制制度行之近二十年, 其绩效如何? 1 对耕地的管控 1)1980 起在耕地上设定承包经营权, 推行家庭联产承包制, 极大地调动了农民的生产积极性, 短短四年就使粮食产量从 3.2 亿吨提高到 4 亿吨, 解决了国家层面的温饱问题但是平均主义的分配承包地, 地块小而零散, 没有规模效益, 制约了农业劳动生产率的进一步提高 2) 土地管理法规定: 各省市自治区应当确保本行政区内耕地总量不减少, 将 80% 以上的耕地划为严格保护的基本农田, 并实行耕地占补平衡制度实施结果 : 比较上世纪 80 年代初期土地利用概查及 2009 年第二次土地调查成果,26 年间, 东中部 21 个省市自治区耕地减少 2.32 亿亩, 占原有耕地的 16%; 而东北和西部黑龙江内蒙古吉林新疆云南宁夏甘肃广西西藏青海 10 个省区耕地增加了 1.67 亿亩, 增加 25% 这才使 2009 年全国耕地保有亿亩, 同期粮食耕地单产提高 63%, 保障了我国粮食安全东中部省市区耕地减少是由于工业化城镇化引致的建设占用改善食物结构引致的农业生产结构调整 ( 耕地改园改渔改畜 ) 以及生态退耕还林还牧 ; 东北和西部 10 省区耕地增加是由于对水稻等粮食和棉花需求的增 11

12 长各省市自治区耕地的增减, 除耕地生态退耕是由政府布置的之外, 都是市场力量驱动, 而非出于国家计划安排可见耕地的计划配置并没有达到预期的结果, 耕地配置也得靠市场, 而不能靠指令性计划和法律 2 对建设用地的管控政府取缔了集体土地的建设用地使用权, 扩大征地范围, 沿用计划经济时期按原农业用途产值的倍数作为征地补偿, 在年十年间, 为工业基础设施建设提供了 224 万公顷廉价土地低价征收的土地又在政府垄断的土地市场上以垄断价格出让, 赚得 7.6 万亿元出让金收益, 以地融资又得到 6.5 万亿元抵押贷款 (2012 年贷款余额 ) 这两桩低成本的要素供给促进了十多年来二三产业和城镇化的高速发展, 使土地要素供给成为十多年来要素驱动型发展方式的基石, 对经济发展贡献巨大, 然而其负面作用也不小 : 1) 取缔了集体土地的建设用地使用权, 造成集体土地与国有土地财产权利的不平等, 使集体土地不能平等地参与工业化城市化建设, 分享工业化城市化利益, 严重损害农民权益, 固化城乡二元结构 2) 集体土地没有建设用地使用权, 政府沿袭计划经济时期按原农业用途产值的倍数征地, 拿走了全部开发收益 ( 即建设用地使用权的权益 ), 使半数失地农民贫困化农民不接受低价征地, 便暴力强征强拆, 以致官民矛盾激化, 命案频发, 使征地拆迁演化为重大的社会问题 3) 丰厚的卖地财政收益弥补了地方财政之不足, 但也激励了地方政府的举债热投资热开发区热造城热, 更多的征地卖地, 制造了庞大的房地产库存和几十座空城, 并揹下巨额地方债更其严重的是, 政府配置 12

13 土地的绝对权力, 操控土地市场, 开启了广大的寻租空间, 官商勾结, 成为土地贪腐的制度性根源 4) 农村宅基地使用权不能流动, 农民工不能市民化, 打工挣了钱还得回村建新房, 在城乡双重占地农民工举家进城, 宅基地闲置, 又不能退出, 形成大量空心村, 而农村新增人口还要增加宅基地, 使农村宅基地不能因人口城镇化而减少, 反而增加农村宅基地有余, 而在农村工作和告老还乡的城市居民却不能在农村置地建房定居, 阻碍城乡间人口和技术的流动 5) 政府垄断了建设用地供给实行计划配置, 必然遇到缺乏完全信息这一计划经济的痼疾由于缺乏各地区各类用地供需情况的完全信息, 主观制定并下达的指令性建设用地指标与地方实际的土地需求脱节指标给多了, 没有项目用不了地, 造成土地闲置浪费 ; 指标给少了, 不是有项目上不了马, 便是造成普遍性的违法用地 2007 年发现的违法用地高达 12.3 万起, 而且大多是政府违法为纠正违法用地, 国家设立土地督察局, 使用卫星照片执法检查, 付出更大的管理成本, 而违法用地仍然屡禁不止计划供地还常因土地征不下来, 或规划变更, 或冗长的审批程序, 造成大量批而未供供而未用的闲置地 2009 年调查, 城镇中有 613 万亩空闲地, 半数以上是由政府原因所造成 6) 约 1/3 的建设用地指标划拨给地方无偿使用, 助长了政府大厦大马路大广场大学城等形象工程政绩工程建设, 浪费土地, 降低土地使用效率, 而且屡禁不止约 2/3 的建设用地指标在政府卖方垄断的国有建设用地市场上有偿出让政府操纵土地供应量和价格, 为吸引投资争夺项目, 贱卖工业用地 ; 13

14 又为多收出让金, 贵卖房地产用地价格扭曲导致资源错配, 工业用地配置过多, 粗放利用 ; 而房地产用地紧缺, 地价飙升, 地王频出地价高, 开发商必须建成高档住房才能盈利, 又扭曲了住房供应结构, 高档商品房过剩, 库存积压, 而广大农民工和低收入居民需要的廉租廉价房奇缺, 沦为蚁族鼠族商品房价格高涨又抬高了商铺房租金, 阻滞服务业的发展为解决廉租廉价房供应不足问题, 国务院下令, 要求地方政府大建保障房建设保障房需要政府投资, 政府资金有限, 建成的保障房也有限, 只能满足部分低收入城市居民需求, 不能满足广大农民工的住房需求, 阻滞农民工市民化为减轻政府建设保障房的财政负担, 有的城市采取开发商建设商品房配建保障房的办法, 开发商则将建设保障房的成本转移到商品房上, 更加抬高商品房的价格, 加剧商品房的过剩 7) 进入新世纪, 土地资源的稀缺性增强, 土地节约集约利用被提高到战略优先的高度, 为此国土部做了大量工作值得肯定土地节约集约利用是企业经营中的要素组合问题一个要素组合中, 土地用得多, 资本劳力用得少, 便是粗放利用 ; 反之, 便是集约利用哪个要素用的多, 哪个要素用的少, 取决于要素的相对价格要素组合比例要通过价格来调整但现在用的是计划配置办法 : 用行业用地定额和多种土地使用标准来审批评价考核, 逼迫企业集约用地 ; 而制造大量土地低效利用闲置浪费的制度根源却不改变, 使得土地节约集约利用工作做来事倍功半 ( 四 ) 土地制度的深化改革综上所述, 现行名为用途管制实为计划配置的土地制度, 虽然为资源驱动型发展方式作出了巨大贡献, 但是土地配置和使用效率很低, 还衍生了征地拆迁土地贪腐普遍性的违法用地居住权的不平等等社会问题, 不 14

15 能适应经济新常态下效率驱动型发展方式的要求, 必须改革鉴于以上种种土地问题都来源于土地计划配置制度, 都是土地计划配置制度的制度缺陷表现, 土地制度改革不能满足于对个别制度安排, 如征地制度集体经营性建设用地流转制度宅基地管理制度进行头痛医头, 脚痛医脚式的改革, 而必须按照十八届三中全会决定使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求, 对现行土地制度进行总体性根本性的改革, 改计划配置为市场配置 1. 建立城乡统一开放竞争的土地市场实现土地资源市场配置, 首先要建立城乡统一的土地市场, 而且这个市场必须是开放竞争性的只有在开放竞争的市场上, 才能形成切实反映土地稀缺程度的市场价格, 并通过市场价格的波动引导土地在各个行业企业间流进流出, 从而发挥优化土地资源配置的作用为建立城乡统一开放竞争的土地市场, 须要 : 1) 按照中共十七大报告提出的平等保护物权, 各种所有制平等竞争的原则, 修改物权法土地管理法, 赋予集体土地与国有土地平等的设定和处分建设用地使用权的权利, 赋予宅基地使用权处分和收益的权能, 赋予集体土地与国有土地平等的担保物权 ; 并按新的产权制度, 清理集体土地的用益物权, 做好土地确权登记发证工作 2) 制定农业生产合作社土地股份合作社示范章程, 整顿农村集体经济组织, 明确集体土地入市的市场主体是村民代表大会或土地股份合作社的董事会, 不是村支书村干部集体土地入市与否只能由村民代表大会或土地股份合作社的董事会决策, 以杜绝小官大贪 15

16 3) 修改宪法第 10 条土地管理法第 8 条物权法第 47 条关于城市土地国有的规定 ; 修改土地管理法第条, 撤除一切不合理不必要的集体土地市场准入限制唯一的市场准入限制是不能损害社会公共利益 ( 包括生态环境 ) 和他人利益这要在土地利用分区的用途管制规则中作出具体明确的规定 4) 制定城乡土地市场管理法, 取代现行城市房地产管理法规范土地市场交易规则, 建立产权交易市场和各种中介服务机构, 使各种土地用益物权有序入市平等交易 ; 改造政府垄断的建设用地市场房地产市场为城乡统一开放竞争的建设用地市场 2 建立新的适应市场配置的土地用途管制制度在建立城乡统一的土地市场同时, 还须改革现行对微观土地利用全面直接干预的用途管制制度, 建立新的适合市场配置的土地用途管制制度, 把政府的作用限定在培育和监管土地市场为社会提供公共性用地防治土地利用的负外部性 ( 包括生态环境问题 ) 用经济手段对土地供需进行宏观调控等弥补市场失灵的工作范围内为此需进行以下改革 : 1) 制定国土空间规划法, 实行社会经济发展规划城乡规划土地利用总体规划环境规划等多规合一 ; 并改现行指标控制式的规划为公众参与式规划 2) 制定土地分区管制法, 改革现行正面清单管理式的土地利用分区制度根据国土空间规划划分土地用途类型区, 制定各类型区的土地用途管制规则, 对土地开发利用实行负面清单管理 3) 按明租正税清费原则, 清理涉地税费制度 ; 合理划分中央和地方的事权和支出责任, 完善分税制, 保证地方政府有与其事权相匹配的稳定的 16

17 税入流量, 以摆脱对土地出让金的依赖 ; 将税收投资补贴等经济手段作为调控土地利用的主要工具 4) 制定土地征收征用法, 改革现行征地制度将征地范围逐步缩小到提供公共性用地和城市区段更新的范围内 ; 改低价征收为按正常的市场价格征购 ; 制定公平合理透明的征地程序, 保障被征地人的合法权益 5) 修改土地管理法有关用地审批制度的条款, 把行政许可减少到必要的最低限度, 并下放审批权, 做到真正的简政放权四财税金融制度的改革创新资本是国民收入中最终消费之外, 作为生产要素用于进一步生产更多的商品和服务的物品, 包括实物形态的投资品和货币形态的资金资本的特点是可以从经济活动中不断地生产出来而不断增加它的投放量投资方向和投资回报率对经济增长具有决定性的影响 ( 一 ) 财税金融制度的现状及问题 1 投资总量的考察资本增加会促进经济增长投资率高的国家往往有较高的增长率, 所以, 在要素驱动型发展方式下, 历届政府都不遗余力地追求高投资 GDP 至上的政绩考核制度和地方政府间的竞争更加剧了对投资的追求年资本形成率一直处于 46.5%--47.3% 的高位,2015 年才降为 44% 这在世界各国是少有的然而, 高投资挤出了消费, 形成内需不足, 而且平均投资收益率下降, 从 2007 年的 26.7% 降至 2013 年的 14.7% 这种情况是不可持续的供给侧结构性改革的任务之一就是要改变依赖高投资刺激经济增长的发展方式, 降低资本形成率, 增加最终消费支出 2 投资来源的考察 17

18 改革开放后, 经过多轮改革, 投资资本的来源已经多元化, 除企业自有资金外企直接投资外, 主要是政府财政收入社会保障基金以及资本市场 1) 政府财政收入政府财政投资一直是固定资产投资的主导力量财政投资资金来自财政收入在现行财税制度下, 中国政府财政收入的规模很大, 接近 20 万亿元, 相当于近四成 GDP ; 财政收入增速也很快 1994 年到 2014 年增长了 26.9 倍, 高于同期城市居民可支配收入 8.3 倍农村居民纯收入 8.6 倍财政收入有税收收入和非税收入两个部分 (1) 税收收入税收一向是财政收入的主体, 约占财政收入的 85% 1994 年税收制度全面改革后, 尚存在三个问题 : 一是税种结构不合理 : 直接税比重过低, 财产税几乎空白, 资源税只是对石油煤炭开征, 环境税也是空白, 税收调控经济的作用不强二是企业税负偏重 2015 年世界平均总税率是 40.8%, 而我国高达 67.8%, 影响企业经济活力三是实行分税制后, 国税日增, 地税下降, 而地方的事权和支出责任却不断增加, 造成地方财政紧张, 不得已千方百计增加非税收入和发债, 加重了企业负担和金融风险调整税种结构减税轻税和理顺中央和地方税入划分是本轮税收制度改革的重点 (2) 非税收入纳入财政预算管理的非税收入有政府行政性基金国有资源 ( 资产 ) 有偿使用收入和国有资本经营收入行政性收费罚没收入等 12 类其比重不大, 乱象不少 18

19 2012 年财政部公布的政府性基金有 30 项, 其中据部门规章设立的只有 12 项, 需要清理我国国有资产体量巨大, 国有资本经营收入理应是国家的公共财政收入, 但国资收益上缴公共财政的比例太低,2012 年 1.1 万多亿元国资利润中上缴比例不足 1% 应按十八届三中全会决定到 2020 年将上缴比例提高到 30%, 以补充公共服务社会保障的财政支出国有资源有偿使用收入中最大一笔收入是土地出让金 2014 年出让金扣除成本后的净收益高达 1.08 万亿元, 占地方政府一般公共预算收入 ( 包含税收返还转移支付 ) 的 5.9% 庞大的出让金收益对城市基础设施建设起了很大促进作用, 但其负面作用也日益凸显首先, 这笔资金没有纳入财政预算管理, 导致城市建设行为缺乏必要的公共约束, 助长了好大喜功的城市建设 ; 二是为追求出让金收益, 抬高了地价房价, 滋长了投资投机房需求, 造成房地产市场的畸形发展 ; 三是这笔收入实质上是集体土地的地租增值, 随着土地制度改革的深入, 将逐步消失, 不能成为可持续的财政收入除此之外, 还有许多税费重复征收的行政性收费和一些部门和地方政府土政策设立的税外收费地方政府财力不足, 税不够, 费来补, 因此乱收费乱罚款相当严重, 亟需整顿非税收入的过度增加加重了企业的负担, 需要按明租正税清费的原则加以清理整顿 2) 社会保障基金社会保障基金主要是养老保险医疗保险和住房公积金, 它分别占到工资总额的 28% 12% 24% 我国社会保障体系是改革开放后分地区分城乡分人群设计逐步逐片建立的, 由地方自收自支社保制度的碎片化 19

20 差异化严重, 存在以下问题 : 一是覆盖面与公平性不足 2015 年底还有 1 亿多私营小微企业员工城镇流动就业人员农民工和部分农村居民的养老保险和基本医疗保险没有覆盖到二是适应人口流动性不够, 五险一金关系转移接续不够顺畅, 阻碍农民工市民化和人口自由迁徙三是社保筹资渠道偏窄目前企业负担的社保基金占工资总额的 44.1%, 需要减负 ; 然而近年收入增速放缓, 支出增速加快, 筹资可持续性不强需要多方面多层次筹措社保基金, 以保证社保基金的长期收支平衡 3) 资本市场 2001 年参加 WTO 以来, 国际收支经常项目和金融项目长期双顺差, 外汇储备持续增长, 外汇占款使货币被动超发, 流动性膨胀, 培育了一个规模庞大的资本市场 2013 年社会融资规模达到 17.3 万亿元, 其中政府信用支持的人民币贷款占 51.3%, 以市场信用支持的委托贷款信托贷款未贴现银行承贷汇票企业债券非金融企业境内股票等占到 41.6% 金融制度市场化改革, 金融信用的拓展金融融资的便利化灵活化扩展了政府企业杠杆融资瑞银财富管理估算, 我国总债务率由 2007 年的 158% 剧增至 2014 年的 283%, 升速极快政府债务率达到占 GDP 的 55% 非金融企业债务率更高达 125% 高债务率, 降低资金使用效率, 拖累整体经济增长, 威胁金融稳定增发的货币在国内市场上没有对应的产品, 转入影子银行的金融衍生品债券和股票等虚拟经济过剩的流动性在虚拟经济领域左冲右突, 炒股炒房炒大蒜, 投机交易盛行, 抬高资产价格, 制造资产泡沫当经济出现不良信息市场信心逆转, 金融资产被抛售, 就有可能使资产泡沫破裂, 引发经济危机 20

21 维护流动性基本稳定, 去杠杆, 加强金融监管, 防控金融风险, 降低市场利率, 将资金引导给实体经济是当下资本市场改革的重要任务 3 资本配置效率的考察提高资本要素使用效率的关键是要提高资本的配置效率以增量资本产出率 (ICOR= 当期固定资本形成 /GDP 增加值 ) 来衡量的宏观资本配置效率已从 90 年代的 25% 左右降低到当前的 15% 2008 年国际金融危机后, 下降的速度和幅度尤快宏观资本回报率是各行各业盈利率的集合 2006 至 2015 年全国固定资产投资在 7 大行业的配置情况见下表 : 年份固定资产投资总额 ( 亿元 ) 占固定资产投资总额 (%) 农业原材料工业能源工业运输仓储业制造业房地产业服务业资料来源 : 国家统计局七大行业固定资产投资金额及年增速见下图 : 21

22 资料来源 : 国家统计局 1) 制造业投资制造业是国定资产投资的第一大户年其投资占全国固定资产投资的 22.4% 至 28.5%, 而且增速很快 2001 年参加 WTO 后, 外需旺盛, 制造业发展很快, 使中国成为世界工厂, 投资效益也好 2008 年世界金融危机暴发, 外需萎缩, 纺织鞋帽等传统制造业受到打击, 业绩下滑, 但转型升级相当快, 不久家电制造业升级运输装备制造业电子工业高技术制造业等新兴产业迅速发展替补了传统制造业的发展空间, 十二五期间制造业投资一直保持在占比 28% 的高位, 效益也好 2015 年工业 ( 含原材料能源工业 ) 按当年固定资产投资额与下一年产值增加值之比计算的投资回报率为 115.5% 信息化智能化技术创新, 降低成本, 提高品质乃是当前和今后提高制造业投资配置效率的主要途径制造业大都是民营企业民营企业资金土地获得困难, 是制约其发展的最大障碍, 需要通过金融制度创新加以解决 2) 房地产业投资 22

23 年房地产及建筑业固定资产投资占投资总量的 24% 25%, 超过制造业, 是固定资产投资的第一大户,2008 年后才降为次于制造业的第二大户主要靠房地产来振兴经济是不正常的 2003 年住房制度改革, 启动了房地产市场之后, 由于土地供给与资金供给制度不匹配, 土地受用途管制制度限制, 年年限量供应, 而资金则可自由流入, 造成地价节节走高地价高, 开发商必须建造高档房才能盈利于是扭曲了住房供应结构, 高档商品房过剩空置, 而廉租廉价房供应不足高地价抬高了房价, 房价高涨得快, 超过经营实体经济和炒股的收益, 引来游资进入, 增加了投资投机房需求, 造成房地产市场虚假的繁荣, 进一步抬高房价, 形成房地产资产泡沫中国还有一奇特现象地方政府不是按自住房需求来建房, 而是为寻求土地出让金收益而建房大建新城新房, 落下几十座空城, 使房地产泡沫吹得更大 2015 年房地产业投资回报率降到只有 67.1%, 投资效率最差房地产泡沫已成为当今最大的资产泡沫一旦泡沫破裂, 便会引发金融危机所以 2016 年中央将房地产去库存作为供给侧结构性改革的重点任务之一治本的办法应该是改革政府垄断的土地市场和开发商垄断的房产市场为城乡统一开放竞争的房地产市场 ; 降低土地交易的盈利率, 同时加强金融市场监管, 抑制投机投资房需求, 使房地产泡沫自然消解 3) 服务业投资服务业, 包括房地产之外的公共服务业生活性服务业和生产性服务业, 其固定资产投资占总量的比重在 20% 至 24% 之间, 是固定资产投资的第三大户,2015 年又上升为第二大户投资回报率很高,2015 年达到 207.5% 23

24 公共服务业, 包括教育文体医疗卫生社会保障, 水利环保和各种公用市政设施, 是重大民生工程然其投资占比一直在 % 间徘徊,2015 年最高达 8.3 万亿元, 然而患寡, 更患不均患寡是说投资不足, 尤其是教育医疗社会保障方面的投资少, 不能满足民众, 尤其是农村转移人口对公共服务的需求 ; 患不均是说公共服务体系碎片化, 城乡差距地域差距和群体 ( 农民农民工城市居民三类群体 ) 差距大, 有损公共服务的普惠性公平性, 不利于农民工市民化和农业现代化增加公共服务投资和供给有巨大的经济效益和社会效益提供公共服务是政府的责任然而, 由于各级政府的事权不明晰, 地方政府对公共服务缺乏投资积极性有限的地方财力更愿投资于高收益的产业, 而忽略公共服务的投资改革办法 : 首先要明确中央和各级政府提供公共服务的事权和支出责任 ; 二要完善分税制, 增强地方政府支付均等公共服务的财政能力, 确立以公共服务为核心的公共财政体制三要拓宽公共服务的融资渠道除增加公共财政支出外, 要灵活调整中央转移支付和采取公私合作 (PPP) 方式来筹措公共服务的资金生活性服务业在十二五期间, 随着消费增长, 其投资额和占比增长很快,2015 年达到 2.8 万亿元, 占总量 5%, 效益也好目前生活服务业尚感不足, 高质量消费品的生产缺乏国际竞争力, 严重依赖进口, 尚有很大的增长空间生产性服务业在十二五期间发展很快, 其总量占比由 0.9% 迅速提高到 4%, 投资金额 2.1 万亿元随着互联网等信息技术的应用, 还有巨大发展空间增加生产性服务业投资, 加快生产性服务业发展, 是使中国成为制造强国的重要战略支撑 24

25 4) 原材料工业能源工业投资 2001 年我国参加 WTO 中国制造产品以低成本优势打入国际市场, 取得很大市场份额, 促进了国内制造业蓬勃发展, 并带动了上游原材料工业能源工业的发展及其旺盛的投资需求 2008 年原材料工业能源工业固定资产投资占比分别达到 4.6% 11.7% 这一时期投资回报率也是好的 2008 年国际金融危机之后, 外需萎缩, 制造业景气下沉, 原材料和能源工业产能过剩,2015 年投资占比下滑到 3.2% 和 6.9%, 钢铁煤炭水泥玻璃等八大行业的企业 80% 亏损, 投资回报率急剧恶化所以 2016 年中央将这些行业的去产能作为振兴经济的五大任务之一去产能也将减少这些行业企业的投资 5) 运输及仓储业投资我国一向重视基础设施建设, 将它作为稳增长的主要措施年运输及仓储业固定资产投资占比为 11.5% 至 9.8% 2008 年国际金融危机暴发, 为刺激经济增长, 大力开展基础设施建设,2009 年基建投资跃升至 2.2 万亿元, 比 2008 年骤增 48%, 占固定资产总投资的 11.1%, 此后虽然占固定资产总投资比重逐年降低,2015 年减到 8.6%, 但投资金额仍一路走高,2015 年达到 4.7 万亿元天量的投资造就了我国世界一流的基础设施基础设施建设是公共品, 其效益无法直接衡量, 只是间接地体现在促进上游原材料工业和交通运输装备制造业的产值增长和节约了制造业服务业的运输成本上从一些地方修了公路没车跑修了机场没乘客的现象看, 有些建设过于超前, 有过度投资情况, 提升基础设施投资效益仍有空间 25

26 基础设施建设一般自有资金只占三成, 七成要靠银行短期贷款土地出让金收益和平台公司抵押资产融资负债率高而资金回报周期长造成城投公司资产负债表恶化, 债务违约不良贷款增加, 成为当前金融风险的源头之一, 需要去杠杆 6) 农业投资农业 ( 包括农林牧渔业 ) 固定资产投资占比不大, 然逐年增长, 从 2006 年的 1.2% 增加到 2015 年的 3.5%, 达 1.9 万亿元, 投资回报率也好,2015 年达 319%, 对农业增产起了很大促进作用今后还要增加总而言之, 通过财税金融制度改革, 调整投资结构, 去产能, 去库存, 去杠杆, 补短板乃是提高资本配置和使用效率的根本途径 ( 二 ) 财税金融制度改革总上分析, 当前资本配置和使用存在的问题是杠杆率高资本错配投资效率低金融风险大其深层原因是财政金融制度缺陷所致中共十八届三中全会决定对深化财税体制改革完善金融市场体系深化投资体制改革作出了全景式的设计 1 财税制度改革财税制度方面 :2014 年 6 月中共中央政治局出台深化财税体制改革总体方案, 重点推进预算管理制度, 税收制度改革和调整中央与地方政府间的财政关系同年 8 月全国人大常委会通过预算法 (2014 年修正 ), 确立全口径预算管理制度 ; 明确预算收支范围, 约束政府财政收支行为 ; 明确政府债务管理 ; 强化各级人大对预算的监管责任 10 月国务院印发关于深化预算管理制度改革的决定, 具体落实预算管理改革 26

27 税制改革也在紧锣密鼓地进行 2013 年营改增试点,2016 年全面推开, 一年来为企业减税 6800 亿元 ; 资源税改从量计征为从价计征, 并扩围至大多数矿产资源 ; 环保改费为税和房地产税即将开征 2017 年启动清费的工作 2016 年 8 月国务院印发关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见, 对中央与地方各级政府的财政事权和支出责任作了集体规定, 并提出了改革的时间表 2 金融制度改革在金融制度方面,2014 年 5 月国务院发布关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见, 提出发展多层次金融市场, 扩大资本市场开放, 提高证券期货服务业竞争力, 加强金融市场监管, 防范和化解金融风险, 营造资本市场健康发展的秩序和环境 2016 年 7 月中央又发布关于深化投融资体制改革的意见, 提出 : 切实保障企业和个人投资自主权 ; 建立企业投资项目负面清单管理权力清单管理责任清单三个清单管理制度 ; 完善政府投资体制, 创新融资机制, 大力发展直接融资 ; 加快推进铁路石油天然气电力电信医疗教育城市公用事业等领域企事业的改革, 鼓励社会资本参与为降低债务率, 针对金融市场的乱象,2016 年以来又加强和改进一行三会金融监管体系的工作目前, 财税政金融制度的各项改革措施都在按照中央的正确部署按部就班地展开五户籍制度土地制度与财政金融制度改革的协调性 27

28 推行户籍制度土地制度财税金融制度改革, 有两个协调性须要注意 ( 一 ) 户籍制度土地制度财税金融制度改革的协调性户籍制度土地制度财税金融制度改革, 虽各是单个生产要素运行规则的改革, 它们之间是相互联系互为条件的为完成户籍制度改革实现农村转移人口市民化, 需要土地制度改革配合, 建立城乡统一的房地产市场, 为农村转移人口提供住得起的住房 ; 需要财税制度改革配合, 在公共财政中增加公共服务和社会保障的投资, 而这又涉及中央与地方财政收支分配和管理的改革土地制度改革要建立开放竞争城乡统一的土地市场, 同时建立适应市场配置的用途管制制度一旦建成城乡统一的土地市场, 政府就将失去土地出让金收益这在地方政府财政困难债台高筑土地财政欲罢不能的情况下绝难推行所以需要先行财税制度改革 : 明确划分中央和地方的事权和支出责任, 调整国税地税分配和转移支付, 保证地方政府有与其事权相匹配的地方财政收入, 摆脱对土地出让金的依赖为改革现行计划指标控制式的土地用途管制制度, 以税收投资补贴等经济手段作为土地宏观调控的工具也需要先行调整现行涉地税费结构财政金融制度改革是户籍制度土地制度改革的龙头, 需要先行一步 ; 而财政金融制度改革的推行也需要一定内容的户籍土地制度改革相配合如为优化税制结构, 开征房地产税资源税, 就需要先行集体土地产权制度改革, 做好不动产确权登记工作 ; 为在财务上去产能去库存去杠杆补短板也需要增加建设用地控制指标的弹性, 要有灵活的土地流转机制, 使 28

29 落后过剩行业企业释放出来的土地资产能顺畅地流动到新兴行业企业中去这些问题说明户籍制度土地制度和财税制度改革都有一定的关联性三项制度改革必须相互配合, 协调推进, 才能做到激励兼容 ( 二 ) 户籍土地财税金融三项制度改革与稳增长政策的协调性第二个需要注意的是户籍土地财税金融三项制度改革与需求侧改革的协调性十三五规划确定了到 2020 年 GDP 比 2010 年翻一番的目标保证 GDP 年均增速 6.5% 是保证经济增长的底线稳增长, 稳中求进是经济发展的基调所以要把供给侧制度改革同稳增长的政策措施协调起来, 按照扩大总需求的重点和节奏, 相机推行供给侧户籍土地财税金融制度改革有利于稳增长的制度改革先行, 不利于稳增长的制度改革缓行 29

30 附 : 2016 年土地制度户籍制度与城市化内部研讨会嘉宾名单 ( 按姓氏拼音首字母顺序 ) 编号姓名单位职称 1 蔡继明清华大学政治经济学研究中心主任 2 陈钊复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副主任 3 程令国上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心副研究员 4 程世勇首都师范大学管理学院副教授 5 党国英中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室研究员 6 傅蔚冈上海金融与法律研究院执行院长 7 李学文浙江大学新型城镇化研究中心博士后 8 刘愿华南师范大学经济管理学院副教授 9 陆铭上海交通大学安泰经管学院教授 10 路乾中央财经大学经济学院讲师 11 乔依德上海发展研究基金会副会长兼秘书长 12 邵海鹏第一财经日报记者 13 石忆邵同济大学测绘与地理信息学院教授 14 孙涤加州州立大学 ( 长堤 ) 商学院教授 15 田国强上海财经大学经济学院高等研究院院长 16 文贯中上海财经大学高等研究院农业与城乡协调发展研究中心主任 17 杨俊锋北京天则经济研究所特约研究员 30

31 18 章铮北京大学光华管理学院副教授 19 张朝晖上海发展研究基金会研究员 20 张曙光北京天则经济研究所学术委员会教授 21 张蔚文浙江大学公共管理学院教授 22 郑振源原国家土地管理局规划司副司长 31

32 如有领导批示, 请及时直接与我院联系联系人 : 陈旭东电话 : 传真 : 网址 : 电邮 :chen.xudong@mail.shufe.edu.cn 通信地址 : 上海市杨浦区武川路 111 号上海财经大学经济学院楼 8 楼 32

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