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娘杜
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1 2018 年第 9 期海洋开发与管理 17 可持续发展视阈下我国海洋伏季休渔制度研究曲亚囡, 裴兆斌, 杨斯婷 ( 大连海洋大学法学院大连 ) 摘要 : 海洋伏季休渔制度是一项重要的渔业资源养护管理制度该制度自 1995 年实施以来取得了良好的效果, 同时在国际上也产生了积极的影响作为渔业管理领域中最为重要的制度之一, 海洋伏季休渔制度目前只是一项渔业政策和措施, 并没有上升到国家的法律和法规层面, 该制度的效力远不能从根本上解决我国海洋渔业资源养护和可持续发展的问题因此, 文章对海洋伏季休渔制度的具体内容进行了深度分析, 从法律与政策的关系出发, 通过探讨国家立法执法以及渔民守法等方面存在的问题, 指出海洋伏季休渔制度作为一项渔业政策向法律和法规转变的必要性和条件, 建议推动伏休政策的立法转变加强渔业执法监督体制和加强政府对渔民的扶持政策旨在进一步促进实施该制度, 为海洋渔业资源的可持续发展服务关键词 : 可持续发展 ; 海洋渔业资源 ; 海洋生态环境 ; 伏季休渔制度中图分类号 :D912.6;P74 文献标志码 :A 文章编号 : (2018) LegalConsiderationonChina ssummermarinefishingmoratorium System:inthePerspectiveofSustainableDevelopment QU Yanan,PEIZhaobin,YANGSiting (DalianOceanUniversity,Dalian116023,China) Abstract:Thesummermarinefishing moratoriumsystemisanimportantmaintenanceand managementsystem offisheryresources.sinceitsformalimplementationin1995,ithasachieveda greatofgoodefectsandhadapositiveimpactontheinternationalcommunity.asoneofthemost importantsysteminthefieldoffisheries management,thesummer marinefishing moratorium systemhasneverrisentonationallawsandregulations,anditisonlyafisherypolicyormeasure atpresent,anditwhichcannotfundamentalysolvetheproblemsoftheconservationandsustainabledevelopmentofthemarinefisheryresources.therefore,thispapercarriedoutadeepanalysis onthespecificcontentofthesummermarinefishing moratoriumsystem,startingfromtherela- 收稿日期 : ; 修订日期 : 基金项目 : 教育部备案 2017 年度国别与区域研究中心项目海洋法律与政策东北亚研究中心 (GQ17091);2017 年度辽宁经济社会发展立项课题 (2018lslktyb-015);2016 年辽宁省教育厅科学研究项目 (w201607);2016 年度校级教育教学改革研究重点项目 ( 大海大校发号 -7);2016 年大连海洋大学社科联立项课题 (2016xsklzd-09). 作者简介 : 曲亚囡, 讲师, 博士, 研究方向为国际法国际海洋法通信作者 : 裴兆斌, 教授, 博士, 研究方向为行政法与行政诉讼法海上维权执法等

2 18 海洋开发与管理 2018 年 tionshipbetweenlawandpolicy.thenecessityandconditionthatsummermarinefishingmoratorium werepointedoutaschangingafisherypolicytolawsandregulationsbydiscussingtheexistingproblemsintheaspectoflegislation,lawenforcementandfisherman sobservanceofthelaw. Itissuggestedtopromotethelegislativetransformationofsummerfishing moratoriumsystem, strengthentheconstructionoffisherylaw enforcementsupervisionsystem,andstrengthenthe government ssupportpoliciesforfishermen,aimingtofurtherimprovethesystem and make serviceforthesustainabledevelopmentofmarinefisheryresources. Keywords:Sustainabledevelopment,Marinefisheryresources,Marineecologicalenvironment, Summerfishingmoratoriumsystem 0 引言海洋渔业资源作为一种可再生资源, 其可持续发展应当建立在合理开发利用的基础之上我国是全球第一水产养殖大国, 也是全球最大的海洋捕捞国家近年来, 近海渔业的过度捕捞问题成为制约我国海洋渔业资源可持续发展的重要原因, 渔业资源呈现普遍的衰退趋势 1995 年我国正式将海洋伏季休渔确定为一项管理制度, 主要针对近海渔业资源和渔业生产实际情况, 为缓解不断增多的渔船数量以及捕捞强度过高等现象对海洋渔业资源和海洋环境造成的压力, 而采取的专门的渔业管理制度 2017 年是我国实施海洋伏季休渔制度的第 22 年, 同时也是全国实行统一休渔的第一年为进一步贯彻落实中国水生生物资源养护行动纲要和中共十九大关于生态文明建设美丽中国建设的要求, 更好地加强海洋渔业资源保护,2017 年年初农业部又对海洋伏季休渔制度做出重新调整和确定, 不仅延长了休渔时间扩大了休渔范围, 而且执法力度也空前严格, 调整后的休渔制度也被称为史上最严休渔制度据统计,2017 年休渔以来全国累计出动执法人员 46.1 万人次, 车辆 5.5 万辆, 船艇 4.9 万搜, 海上巡查里程达 80 万 n mile 余, 查办违规违法案件 7427 起, 处理涉案人员名, 其中移送司法机关处理的人员 1369 名全年累计清理取缔涉渔三无船舶 7000 艘绝户网 40 余万张, 比 2016 年分别增长约 10% 和 160% [1] 2017 年的执法力量和规模都超过往年, 上半年我国海洋捕捞产量同比减少 18% [2] 新的休渔制度实施后, 渔业资源数量明显增加渔业生物群落和主要经济鱼类有所改善幼鱼补充能力明显提高 1 海洋伏季休渔制度的基本情况 1995 年经国务院批准, 属中国管辖一侧的黄海东海在 6 9 月实施休渔制度, 后扩大到 12 N 以北的南海海域经过长期的渔业管理实践, 农业部根据我国海洋渔业资源的实际情况, 不断调整并进一步完善了伏季休渔制度的相应规定, 目的是促进对渔业资源和海洋环境的有效保护, 最终实现渔业资源的可持续发展多年实践表明, 海洋伏季休渔制度是在维持我国现有渔业资源的基础上, 对现阶段的渔业发展结构进行不断调整的一项最有效的渔业管理制度 1.1 我国海洋伏季休渔制度的演进初步实施阶段 ( 年 ) 1995 年, 我国农业部开始对黄海和东海海域实施伏季休渔制度该制度规定每年 7 月 1 日至 8 月 31 日在东海黄海海域实施全面的休渔制度, 同时禁止拖网和帆式张网渔船进入 27 N 以北至 35 N 以南的黄海东海海域从事渔业生产作业 ;9 月 1 日至 10 月 31 日, 拖网渔船可以在机动渔船拖网禁渔区线向东平推 30nmile 线以东的海域作业, 但必须 [3] 实施幼鱼比例检查的制度 1998 年, 农业部在总结实践经验的基础上, 对 1995 年的海洋伏季休渔制度具体内容作了修改, 把东海海域和黄海海域南部的休渔期延长为 3 个月, 同时扩大了休渔范围全面实施阶段 ( 年 ) 为了进一步保护海洋渔业资源, 促进资源的可持续发展, 农业部于 1999 年提出了零增长的海洋捕

3 第 9 期曲亚囡, 等 : 可持续发展视阈下我国海洋伏季休渔制度研究 19 捞计划产量目标并决定每年 6 月 1 日 0 时至 7 月 31 日 24 时, 在 12 N 以北的南海海域 ( 包括北部湾 ) 实施海洋伏季休渔制度, 至此该制度在整个中国海域得以实施 1.2 我国海洋伏季休渔制度的内容休渔时间我国海洋伏季休渔时间如表 1 所示表 1 我国海洋伏季休渔时间海域范围起止时间 5 月 1 日 12 时至 35 N 以北的渤海和黄海海域 * 9 月 1 日 12 时 35 N 26 30'N 之间的黄海和东海 5 月 1 日 12 时至海域 * 9 月 16 日 12 时 26 30'N 至闽粤海域交界线的东海 5 月 1 日 12 时至海域 * 8 月 16 日 12 时 12 N 至闽粤海域交界线的南海海 5 月 1 日 12 时至域 ( 含北部湾 ) 8 月 16 日 12 时注 : 本表来自中华人民共和国农业农村部渔业渔政管理局 2018 年 2 月 9 日发布的农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告. 在上述 * 海域范围内, 桁杆拖虾笼壶类刺网和灯光围 ( 敷 ) 网休渔时间为 5 月 1 日 12 时至 8 月 1 日 12 时休渔范围及作业类型新的海洋伏季休渔制度规定的休渔范围包括 : 渤海黄海东海及北纬 12 N 以北的南海 ( 含北部湾 ) 海域同时规定休渔的作业类型为除钓具以外的所有作业类型, 为捕捞渔船配套服务的捕捞辅助船同步休渔 1.3 我国海洋伏季休渔制度的效果分析社会评价海洋伏季休渔制度实施以来, 社会各界对渔业资源养护和海洋环境保护不仅强化了自身意识而且逐步内化成一种自觉行为, 取得了良好的社会效果为了满足沿海地区渔民的实际需求, 各级渔业主管部门积极创造条件, 充分利用休渔期为广大渔民提供培训, 不仅提高了渔民的综合素质, 而且也提高了渔业生产安全意识, 丰富了渔民文化生活, 为海洋伏季休渔制度的后续实施营造了良好的社会氛围与此同时, 在长期广泛的宣传教育下, 目前绝大多数渔民能够自觉遵守休渔规定, 主动支持渔业行政执法部门的相关检查工作, 同渔业执法人员共同维护休渔秩序从传统渔业的捕捞观念到现在的多方位发展观念, 广大渔民主动调整适应渔业捕捞结构, 不仅加速了渔业资源种类的合理利用和远海渔场的资源开发, 而且在促进经济效益发展方面也取得了显著的成绩法律评价我国海洋伏季休渔制度已经具备了一定的法律理论和实践基础例如, 中华人民共和国渔业法中华人民共和国海洋环境保护法中华人民共和国港口法国务院 2006 年发布的水生生物资源养护行动纲要以及中华人民共和国刑法中关于非法捕捞水产品罪的规定, 均对休渔期捕捞管理制度渔船渔具使用以及违反法律法规后应当承当的法律后果等做出了相关的规定虽然这些法律行政法规部门规章和纲要在执法层面上缓解了我国伏季休渔期海洋捕捞中存在的不同程度的现实问题, 但同时也反映出在该制度的实施过程中所依据的法律效力等级明显不高, 国务院的部门规章以及各省市自治区地方性法规和政府的渔业政策占主导地位, 更缺少专门性的立法在海洋渔业资源保护海洋渔业捕捞水产品质量控制与销售等方面尚未建立起完善的渔业法律体系及相关配套规定若仅通过各类法律规范中的少量条文来规制伏季休渔制度存在的问题, 久而久之必然会导致我国海洋渔业捕捞过度海洋环境恶化等现象日益严重国际评价我国海洋伏季休渔的范围覆盖黄渤海区东海区南海区沿海沿江多个省 ( 市自治区 ) 以及香港澳门特别行政区其休渔范围之广捕捞渔船及渔民数量之多海洋渔业管理及海上执法任务之重, 堪称世界之最但我国沿海各级政府对此予以高度重视, 各地海洋渔业系统狠抓监管, 将休渔执法工作作为全年海洋渔业工作重点, 把伏季休渔管理从部门行为上升到政府行为, 这一方面充分体现了中国政府在保护海洋渔业资源方面的态度和决心 ; 另一方面也很好地展现了中国政府作为一个负责任政府的形象由于渔业资源具有跨界洄游的

4 20 海洋开发与管理 2018 年性质, 我国海洋伏季休渔制度的长期稳定有效实施使得周边国家也能够无偿分享我们的休渔成果, 这在国际社会上不仅引起了良好的反响, 而且树立了中国政府保护渔业资源保护海洋生态环境促进渔业可持续发展的国际形象尤其在新形势下, 为进一步与周边国家开展渔业双边或多边会谈奠定了良好的基础, 提高了中国政府的国际威望 1.4 我国实施海洋伏季休渔制度的重要意义保护海洋渔业资源的需要海洋伏季休渔制度对确保鱼类种群的生长和繁殖具有极其重要的意义, 是保护海洋渔业资源的需要每年的三伏季节是大多数经济鱼类产卵的高峰期, 在此期间实施休渔制度, 一方面能够避免渔民作业对鱼类产卵群体的破坏, 从而确保其正常的产卵和孵化, 仔稚鱼也可以安全地成长和发育, 最终顺利度过敏感期 ; 另一方面, 三伏季节海水温度较高, 饵料丰富, 鱼类摄食强烈, 个体生长迅速, 在休渔期间, 补充群体得以增加, 渔业资源总量得以恢复海洋伏季休渔制度的有效实施不仅为鱼类繁衍和幼鱼成长提供了足够的空间和时间, 而且使得渔业资源得到明显的恢复性增长保护海洋生态环境的需要海洋伏季休渔制度是保护海洋生态环境的需要在休渔期和休渔区, 我国各级渔业主管部门限制了对幼鱼资源造成严重破坏的各类渔具和捕鱼方式, 由于减少了拖网等休渔渔具对海洋生物栖息环境的破坏, 因此人为破坏渔场的因素在一定时间和空间范围内能够得到有效的控制, 海洋生态环境也会相应地随之改善促进海洋渔业资源可持续发展的需要海洋生物的繁殖期和幼体生长期一般在夏季, 伏季休渔制度有效地保护了海洋生物资源的产卵群体和幼体, 一定程度上扩大了海洋生物资源群体基数, 增加了海洋生物资源的多样性, 改善了渔业资源的发展结构根据相关报道, 每年伏季休渔期过后, 黄渤海的对虾梭子蟹以及其他渔业资源的质量都有明显好转, 东海的带鱼平均资源量相对于休渔以前也有明显提高此外, 南海和北部湾渔场的渔业资源均有明显恢复伏季休渔期大幅减少了拖网等渔具对海洋生物栖息环境造成的破坏, 有利于促进海洋渔业资源的可持续发展加强海洋渔业管理与执法的需要海洋伏季休渔制度是我国渔业管理体系中最为重要的制度之一, 为了保障该制度的有序实施, 全国海警渔政部门在每年伏季休渔期间的执法行动中密切协作配合, 根据各海区的实际情况, 加强海警渔政力量统筹和行动协调, 持续加大休渔执法以及监管力度, 形成高压震慑态势, 全力保证休渔期间休渔海域的秩序, 这对于加强海洋渔业管理提高综合执法素质具有重要意义 2 我国海洋伏季休渔的立法与实践 2.1 我国海洋伏季休渔的立法纵观我国法律体系不难发现, 在我国宪法中并没有关于伏季休渔海洋捕捞渔业资源等问题的直接规定相关条文规定例如宪法第九条第二十六条, 虽然没有专门有针对性的宪法规定, 但是这两个条文对渔业捕捞以及渔业过度捕捞产生的不利后果提供了原则性依据中华人民共和国刑法第三百四十条规定了违法捕捞的刑事责任中华人民共和国环境保护法在其总则的第二条规定了海洋是环境的一部分, 因此任何对海洋造成污染以及对海洋资源造成损害的行为均应受到环境保护法的调整, 同时也说明海洋捕捞作为开发海洋资源的一种手段, 对其所造成的环境和生态系统的破坏应当受到环境保护法的规制环境保护法在强调保护海洋环境渔业资源的同时也要加强对海洋捕捞这种行为的规范中华人民共和国渔业法第五章规定了违法的法律责任, 对违法捕捞等行为进行了法律规制目前, 我国渔业立法主要以中华人民共和国渔业法和中华人民共和国渔业法实施细则为统领, 配套以相关的规范性法律文件与非规范性法律文件 ( 表 2) 2.2 我国海洋伏季休渔的实践优良的自然环境和丰富的渔业资源, 使我国成 [4] 为世界海洋文明古国早在夏朝, 就有渔民以在东海捕鱼来维持生计 20 世纪 50 年代初我国的渔业政策是鼓励发展海洋渔业生产, 提倡引进新的捕鱼技术此时渔业尚处在发展初期, 国家采取渔业

5 第 9 期曲亚囡, 等 : 可持续发展视阈下我国海洋伏季休渔制度研究 21 扶持发展措施, 大力增船添网, 增大捕捞力量, 使渔业生产迅速恢复直到 50 年代末至 60 年代, 因为控制捕捞量的问题一直被人们所忽视, 渔业生产原本应控制在零增长的水平的, 反而不停歇地追求正增长, 所以导致后来捕捞量严重失控, 资源开发过度频繁正如科学家 Kesteven 所言 : 如果在早期发展阶段, 渔业捕捞量失控, 导致渔业资源的过度开发, 那么进入稳定期以后, 资源数量显著下降, 总渔获量和单位捕捞力量渔获量都随之下降, 渔业经济效益就会变差 20 世纪年代, 中国渔业进入发展的稳定时期尤其自 1992 年开始, 我国广泛参加国际会议和国际组织的活动, 水产部门结合我国实际情况, 更新理念确定新的发展方略, 推进渔业发展迈上新的台阶我国海洋伏季休渔的相关文件如表 2 所示, 这些法律行政法规部门规章政策指南以及相关的部门工作文件在一定程度上成为引领和指导我国海洋渔业资源可持续发展的重要文件表 2 我国海洋伏季休渔的立法与文件实施日期发布单位文件名称主要内容效力级别 1955 年 6 月 8 日国务院关于渤海黄海及东海机轮拖网渔业禁渔期的命令我国第一部有关渔业资源管理的正式法规 1957 年 8 月 16 日水产部 ( 已变更 ) 网渔业禁渔区的命令的补充规定国务院关于渤海黄海及东海机轮拖 1979 年 2 月 10 日国务院水产资源繁殖保护条例补充规定我国第一部关于渔业资源保护的正式法律文件行政法规 1986 年 7 月 1 日全国人大常委会中华人民共和国渔业法已被修改 (2013 年 ) 法律 1987 年 10 月 19 日国务院中华人民共和国渔业法实施细则 1996 年国家海洋局中国海洋 21 世纪议程对于执行渔业法的有关条款做了具体明确规定提出中国海洋事业可持续发展的战略行政法规政策指南 2009 年 3 月 2 日农业部农业部办公厅关于加强 2009 年海洋伏季休渔管理工作的通知工作通知 2014 年 4 月 21 日农业部农业部办公厅关于做好 2014 年海洋伏季休渔工作的通知工作通知 2014 年 1 月 1 日农业部农业部关于调整黄渤海区刺网休渔时间的通告黄渤海区刺网休渔时间 2017 年 1 月 19 日农业部农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告 (2017) 重新调整确定的海洋伏季休渔制度 2018 年 2 月 9 日农业农村部农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告 (2018) 重新调整确定的海洋伏季休渔制度注 : 根据北大法宝官方网站整理. 3 国外海洋休渔制度的借鉴澳大利亚芬兰加拿大冰岛等渔业发达国家不仅普遍推行休渔政策, 而且措施及其严厉实践证明其休渔措施在增加资源量提高渔获质量和削减成本等方面均取得了良好的效果这些渔业发达国家对本国的海洋渔业资源的保护和对渔业的管理主要是通过完善立法加强执法监管等方式实现的, 因此成功的经验值得我国借鉴 3.1 韩国韩国在过去 30 年针对海洋渔业资源可持续发

6 22 海洋开发与管理 2018 年展进行了有效的管理和投入, 帮助引导广大渔民转产转业, 对失渔失海问题给予相应补偿, 提高渔业生产效率, 有效解决了韩国海洋渔业资源开发和渔业永续发展问题就休渔制度而言, 韩国实行资源恢复性的季节性休渔每年的 6 8 月为韩国季节性的休渔期, 韩国专属经济区的主要渔场开始实行禁渔政策在休渔期间, 执法部门对非法捕捞行为采取严厉措施加以监管和处理, 任何渔民或者船东若进行非法捕捞都将受到严厉的处罚在韩国具体负责实施禁渔政策的部门为海洋水产部下属的渔业资源局, 其主要针对本国近海渔业养殖业水产资源以及水产品的生产和加工进行有效的管理和调整, 取缔非法的渔业生产, 同时负责与周边国家签订和执行各类渔业协定在每年的禁渔期, 韩国渔业资源局联合水上警察厅对违反禁渔规定的渔民或者船东进行限制和处罚, 并责令其停止非法捕捞行为此外, 韩国严厉打击和禁止流网捕捞行为所谓流网捕捞, 又被称为幽灵捕捞, 即借助浮子和沉子, 使网衣或多或少地保持垂直, 让其漂浮在水 [5] 面或水中以缠住鱼类的一种作业方式流网捕捞行为不仅严重破坏海洋生态环境损害海洋生物资源, 而且给航行安全带来极大的安全隐患在 1989 年联合国大会第 44 届会议上, 澳大利亚等 19 个国家的代表团, 就禁止在公海使用流网作业的问题进行了为期 6 周的协商, 达成了一致性的决议, 并在同 [6] 年 12 月 22 日第 85 次全体会议上通过该决议呼吁国际社会所有成员国在保护和管理海洋生物资源上要加强合作, 有关专门机构应紧急研究大型流网作业对海洋生物资源造成的影响, 并立即采取行动, 逐步减少流网捕鱼活动, 到 1992 年 6 月 30 日暂禁所有大型流网作业对此, 韩国从保护全球海洋资源的角度出发, 对来自公海非法捕捞的水产品不予进口, 以此达到打击非法捕捞保护海洋渔业资源的目的 3.2 挪威挪威拥有世界上最肥沃的渔场, 是世界上最大的海产品出口国之一, 也是世界上最早设立独立渔业部门的国家, 在渔业管理方面有着非常丰富的经验挪威渔业局成立于 1900 年 1946 年成立渔业部, 在 2004 年更名为挪威渔业及海岸实务部在挪威渔业的长期发展中, 政府逐步认识到依法治渔的重要性, 因此在海洋渔业捕捞水产品养殖与质量控制和销售方面以及海洋渔业资源保护等方面均进行了比较完善的立法, 建立了较为成熟的渔业法律法规体系同时, 挪威制定了严密的渔业监管链条, 从捕捞养殖到产品加工, 从渔民自发组织监管到政府职能部门监管, 从渔业研究到渔业教育, 逐渐形成了一条完整的良性监管链条来推动挪威海洋渔业的可持续发展此外, 由于鱼群具有在不同海域的流动性, 因此在加强现有的鱼群管理方面, 挪威政府非常重视与其他国家的国际合作, 先后与俄罗斯冰岛等国家签订了捕鱼协定, 也加入了许多地域性的渔业组织和国际性组织 3.3 马来西亚马来西亚作为一个农业国, 海洋渔业在整个农业中占据重要的地位, 在提供就业机会挣取外汇等方面为国家的经济发展发挥重要作用马来西亚政府在 1985 年制定并实施了全国的渔业发展方案 ;1992 年又对该方案进行补充和修订方案指出渔业资源的开发利用必须建立在可持续发展的基础之上在渔业资源捕捞方面, 马来西亚渔业法规定在马来西亚水域从事捕捞行为必须持有有效的许可证, 同时在进行捕捞作业的过程中也不得违反许可证中所规定的各种作业条件任何违反渔业法规定的主体, 除被处以罚款以外, 将吊销其渔业许可证, 若属于次要违法行为, 除被罚款以外, 在不超过 5 年内将丧失拥有许可证的资格在对外国船舶进行管理方面, 严格规定除该外国政府与马来西亚签有协议或者该外国渔船持有马来西亚政府颁发的捕捞许可证外, 任何外国渔船不得在其水域内进行捕鱼活动或者试图进行捕鱼活动同时, 如果未经马来西亚渔业局局长书面批准, 该外国渔船也不得在其渔业水域内装卸任何鱼货燃料或者补给品, 也不得转运鱼货马来西亚的一系列渔业管理制度及相关政策和法律规定对

7 第 9 期曲亚囡, 等 : 可持续发展视阈下我国海洋伏季休渔制度研究 23 于保护海洋渔业资源起到举足轻重的作用 3.4 加拿大 1990 年, 北大西洋的渔民捕捞到超过 20 万 t 的 [7] 鳕鱼 ; 然而在 1992 年, 他们却几乎一无所获鳕鱼捕捞的崩溃造成成千上万的加拿大渔民和工厂工人失去工作, 北方鳕鱼渔业也就此一蹶不振为避免 1990 年出现的鳕鱼业崩溃现象, 加拿大于 1992 年实施全面禁渔加拿大通过实施以有序捕鱼和可持续发展为目标的管理措施来保障海洋渔业未来的发展, 目前在渔业养殖管理方面已经成为全球的领头羊以龙虾渔业管理为例, 政府明确规定龙虾捕捞属于沿岸渔业, 只有渔民能够拥有龙虾捕捞船, 除个别海域外, 不允许大型龙虾捕捞船以及公司行为的商业捕捞并且捕捞龙虾船只的长度不得超过 45 英尺 (1 英尺 = m), 捕捞渔区不得超过离岸 15km 相比较我国而言, 由于我国没有实施水产养殖的准入制度, 捕捞总量失控不仅损害渔民利益, 而且严重损害海区生态环境 4 我国海洋伏季休渔制度存在的问题及原因分析在我国实施的一系列渔业管理政策中, 真正落实且影响范围广程度深涉及渔民渔船数量最多的措施就是海洋伏季休渔制度然而该制度自 1995 年实施以来, 随之而来的问题也层出不穷 4.1 海洋伏季休渔规定的法律位阶不高海洋伏季休渔规定的法律位阶不高, 作为一项渔业管理政策, 与渔业法律法规既存在联系又存在本质区别伏休政策与渔业法律法规的联系一方面, 伏休政策指导相关渔业法律法规的制定从广义上说, 渔业法律法规的制定不仅要以国家的宪法为依据, 还要以国家渔业政策为指导任何一项成熟的渔业法律法规均应该体现本国基本的渔业政策换言之, 渔业法律法规应当是渔业政策的具体化条文化, 同时应当更为完善明确, 符合客观实际的需求另一方面, 渔业法律法规对渔业政策具有制约监督作用渔业法律法规是渔业领域国家权力的最高体现, 因此它决定了任何渔业活动均应在法律法规的范围内进行政策不能与法律法规相违背, 渔业法律法规的修订只能通过法定的程序而不能够借口执行渔业政策而随意改变伏休政策与渔业法律法规的区别海洋伏季休渔作为一项渔业政策, 与渔业法律法规存在本质区别渔业政策属于政府的部门经济政策, 是政府为了实现一定的社会经济及环境发展目标, 对渔业发展过程中所涉及的重要方面和 [6] 具体环节所采取的一系列措施和行动的总称渔业政策的制定主体既包括直接主体, 如国家的立法机关行政机关执政党等, 同时也包括各类渔业生产协会等间接主体渔业法律法规则是必须由专门的立法机关及依法授权的有关机关严格依照法定程序和法定权限制定, 并且以国家的强制力为后盾保证实施的, 在法律的背后有警察法庭监狱, 国家司法机关对违反法律的行为必将绳之以法, 给予强制性惩处法律对所有的公民一视同仁, 要求所有公民必须遵守法律但渔业政策并不一定都是以国家强制力为后盾, 如行业协会的渔业政策则主要依靠宣传教育说服劝导等方式来贯彻实施, 依靠人们对政策的信任和支持, 并使得人们自觉遵守通过以上对伏休政策与渔业法律法规之间存在的联系和区别的分析, 很显然, 由于海洋伏季休渔规定的法律位阶不高, 没有上升到国家法律和法规的层面, 在实际执行过程中的效果必然会大打折扣海洋伏季休渔政策制定以后主要是通过渔政部门的执行者通过宣传解释实施等方式将伏季休渔的具体内容转化为现实结果但由于政策制定者政策执行者以及政策所涉及的相关主体对政策的目标对象内容的理解各不相同, 在没有强制性统一化的规定的情况下很难保证海洋伏季休渔制度的有效执行 4.2 海洋伏季休渔制度的效果有待加强虽然海洋伏季休渔制度在休渔时间休渔对象以及休渔海域等方面不断进行修改和调整, 但该制度目前仍然不够完善, 极大地弱化了渔业执法力度休渔政策尚未实现法律化休渔政策的法律化, 即休渔政策向法律的转

8 24 海洋开发与管理 2018 年化, 是指拥有立法权的特定国家机关将经过实践检验, 确已成熟稳定的休渔政策上升为国家法律, 从而赋予休渔政策人人必须遵守的法律效力, 并使政策所要达到的目标有法律的促进和保障由于休渔政策尚未实现法律化, 伏休期间非法捕捞行为屡禁不止, 海洋生态环境污染严重, 渔业资源可持续发展难以实现海洋伏季休渔制度实施的根本目的是在休渔期内控制捕捞强度, 让主要海洋经济种类产卵群体和幼生群体得到休养恢复, 休渔后的渔获物产量和质量能够有所提高, 但据相关监测数据显示, 休渔期仍然存在非法捕捞行为, 渔业资源的可续持发展在短期内难以实现此外, 随着沿海渔业的快速发展港口的不断扩建以及船舶工业的扩张等, 海洋资源被大范围占用, 无疑会造成海洋生态环境的恶化, 最终导致大量水生生物死亡我国实施伏季休渔制度的最初目的是改善和恢复近海渔业资源, 保护海洋生态环境, 但沿海人为污染等因素带来了难以逆转的海洋环境破坏, 有些海域在伏季休渔期过后, 海洋渔业资源不仅没有得到有效改善, 渔民初航的捕捞成效反而有所下降渔业执法和监管体制不畅由于海洋伏季休渔制度缺乏可预见性和系统性的立法规划, 对违法违规的捕捞行为处罚不严, 渔业执法过程中存在人情执法关系执法, 有些处罚决定不是根据违法违规情节处理, 而是渔业执法人员任意行使自由裁量权的结果, 因此导致执法效果不明显例如, 有些渔民在伏季休渔期使用已经淘汰的传统工具捕捞, 导致一些违规渔具重返市场 ; 还有渔民在休渔期出海作业, 导致在保护幼鱼幼虾的禁渔区内拖网违规捕捞现象频频出现, 却没有得到相应的处罚另一方面, 由于既有渔船规模过大, 尤其小型渔船数量庞大未登记的渔船数量众多, 导致渔船渔港管理难度大甚至在利益的驱动下, 休渔期过后, 渔业捕捞强度不仅没有得到有效控制, 反而出现迅速回升的趋势, 因此快速恢复渔业资源的成效短期内无法实现 4.3 海洋伏季休渔的扶持政策不足由于缺乏政府的扶持政策, 对休鱼期渔民和渔船闲置等问题考虑不周, 渔民转行的机会成本无法计算或无法补偿等原因, 渔民守法效果不明显导致海洋伏季休渔落实不到位政府补贴政策不足休渔, 对于靠海维持生计的广大渔民而言则意味着没有经济来源尤其随着休渔范围的扩大休渔时间的延长, 每年伏季休渔期开始后, 广大渔民生活必然受到一定影响, 尤其困难渔民更是难以维持生计若政府不能统筹考虑采取适当措施对困难渔民予以补贴, 妥善安排其生活, 必然影响休渔效果另一方面, 由于近年来渔获物的价值始终较高, 在利益的驱施下, 许多小型渔船仍然冒险违禁出海进行捕捞政府的补贴政策虽然不能从根本上完全遏制非法捕捞行为, 但随着海洋伏季休渔制度的广泛宣传和正确引导, 在一定程度上会起到积极作用转产转业落实不到位绝大多数渔民生产技能单一, 经济收入渠道固定, 尤其一部分渔民文化水平偏低年龄偏大因此在转产转业方面的现实差距仍然很大同时, 有些渔民观念守旧, 不习惯岸上生活方式, 所以不愿转产转业渔民转产转业落实不到位的一个更为重要的原因是, 渔民缺乏统一管理, 转产转业没有形成规模, 因此在一定程度上也增加了转产转业的困难 5 完善海洋伏季休渔制度的法律思考为了更好地保护海洋渔业资源和海洋生态环境, 实现渔民利益的最大化, 促进渔业主管部门有效执法, 提高渔业执法效率, 最终实现渔业经济的可持续发展, 应当从立法执法以及渔民守法 3 个方面尽快完善伏季休渔制度 5.1 推动伏休政策向立法转变立法执法司法机关积极发挥作用尽快完善伏季休渔政策, 逐步推动伏季休渔政策向法律法规转变立法机关在时机成熟时需要把成熟稳定的伏季休渔政策上升到国家法律和法规的层面, 对违反伏季休渔规定的责任主体以及处罚等均要做出明确具体规定 ; 行政机关根据自身的行政职权及其委托立法权, 需要把对海洋渔业资源可持续发展有重大影响的伏季休渔政策转化为各种行政立法 ; 司法

9 第 9 期曲亚囡, 等 : 可持续发展视阈下我国海洋伏季休渔制度研究 25 机关则需要对立法机关和行政机关所制定的有关海洋伏季休渔的法律法规进行全面的审查, 以确保伏季休渔政策向立法转变以后的合宪性及合法性除制定相关法律法规之外, 对于不适合的法律法规还应定期进行修改废止或者补充明确非法捕捞的法律责任为了更好地规制非法捕捞行为, 应当尽快将渔业捕捞工作纳入法制化轨道通过制定专门的法律法规或条例来进一步明确非法捕捞的法律责任, 从法律层面上保障渔业捕捞可持续发展例如, 应当明确非法捕捞的责任主体非法捕捞行为, 即由于行为人违法使用网具, 造成渔业资源的浪费和破坏, 此时的非法捕捞主体则为渔业捕捞者但需要指出的是, 非法捕捞行为的责任主体不应仅仅局限于从事海洋渔业捕捞行为的广大渔民这一单一责任主体, 从广义上讲还应当包括生产和销售不符合国家标准的网具的自然人法人及其他组织在内因为非法捕捞最直接的规制措施就是严格规范渔具的制造和使用, 不仅包括直接使用人, 也应包括制造和销售者这几类主体均应对非法捕捞行为所造成的渔业资源的浪费和破坏以及海洋环境遭受的损害承担法律责任加强渔业管理领域的专项立法我国在海洋立法方面至今存在许多空白, 对渔业管理领域海洋生态环境治理等领域的立法更是少之又少例如, 建议通过立法的形式制定海洋污染治理法, 对海洋环境污染进行专门的法律治理同时, 在制定相应的法律法规时, 设立专门的章节对海洋环境污染治理行为进行规制, 使海洋环境防治更加专业化具体化, 最终能够形成一个科学合理完整的治理海洋环境污染的法律体系, 有效保护海洋生态环境此外, 从法律的层面加强渔船渔港信息技术装备和管理体系建设, 完善从中央到地方的渔船管理数据库, 推广应用北斗导航船舶自动识别卫星通信和射频识别等技术 ; 实施渔船渔港动态监测, 加强渔船管理和执法之间的信息沟通, 实现对渔船渔港和船员的动态管理同时组织各地渔政部门开展信息技术应用及其配套法律法规的宣传教育和实际操作培训, 严厉打击三无船舶, 严厉处罚生产制造不符合规定的渔船渔具行为, 通过拆解销毁改造等方式, 统一集中处置不合规定的渔船渔具 5.2 加强渔业执法监督体制理顺执法体制坚持政府统一领导渔业主管部门牵头相关职能部门协调配合的原则, 进一步理顺渔政执法体制, 尽快建设一支统一高效廉洁的综合执法队伍, 为保护海洋渔业资源可持续发展改善海洋生态环境等目标提供法律保障具体而言, 各级渔业主管部门要在农业部渔业局和当地政府的统一领导下, 根据新形势新要求, 严格查处违反伏季休渔规定的行为同时, 尽快将渔政执法队伍纳入公务员范围或者参照公务员体制进行管理, 以从根本上解决渔业执法人员依法行政经费得不到保障的问题对于违法违规的渔政执法人员也要依照公务员法等规定严肃处理此外, 各级政府财政部门应加大对渔业执法基础设施建设的投入, 尽快完善执法手段执法装备, 进而提高渔业执法人员的综合素质和能力加大执法力度渔政人员要严格执法, 加大伏休期间的执法力度, 保障伏季休渔的有效实施在伏季休渔期间应当加强海警渔政力量统筹和行动协调, 严厉打击违规出海作业套牌和涂改船名号集团性违规暴力抗法安装妨碍执法设施跨海区违规作业使用违禁网具渔业辅助船出海作业等行为同时加大对涉渔三无船舶以及电毒炸等违法捕捞行为的打击力度, 加强对非法捕捞水产品罪等涉渔刑事案件的侦办力度, 形成高压震慑态势, 必要时联合各部门开展专项执法行动, 确保海洋伏季休渔制度有序实施此外, 可以在伏季休渔期间成立专项基金, 避免渔政执法机构由于执法经费不足而影响正常管理工作逐步统一各地渔政执法业务工作, 尽快建立全国性的渔政执法通用工作标准和装备建设标准, 用于指导各省市自治区的渔政执法工作的开展强化监管措施各级渔业行政部门要强化监管措施一方面, 渔业行政主管部门及直接责任人员应当强化自身监管意识, 对其玩忽职守, 监管不严或者放纵违法

10 26 海洋开发与管理 2018 年网具的制造者销售者使用者等行为依照法律规定承担相应的法律责任 ; 另一方面, 在伏季休渔期结束以后, 相关执法部门应当在普法宣传信息共享力量统筹行动协调案件协查和行刑衔接等执法各环节各领域密切协作配合, 努力打造陆地港口和海上三位一体的链条式监管, 保障伏季休渔的实施效果 5.3 加强政府对渔民的扶持政策补贴政策政府应当明确补贴对象补贴标准, 加强对广大渔民的扶持政策, 建立及完善相关的休渔补偿补贴制度例如, 建立远洋渔业发展补贴基金渔船报废或者淘汰补偿基金或者捕捞渔民转产转业专项基金等在休渔期间对渔民生活进行补助, 保障休渔区稳定发展, 以确保海洋伏季休渔措施能够落实到位同时为维持休渔期内的稳定秩序, 政府可以制定奖惩措施, 评估渔民表现, 形成一个完整的激励机制来提高渔民配合实施休渔制度的积极性此外, 为了促进广大渔民在休渔期间自觉遵纪守法, 针对违反法律法规或者不服从渔政机关管理的渔民, 可以根据具体情况扣减补贴经费, 严重者则可以取消当年的补贴发放资格通过这些直接或者间接的补贴政策来增加渔民的收益, 进而提高渔民的守法意识就业政策政府应当积极引导, 拓展就业渠道, 协调餐饮宾馆旅游商贸等行业主体, 努力为转产转业以后的渔民营造再就业空间建立健全转产转业渔民服务体系, 加强对转产转业渔民的专业技能培训, 为其提供相关的技术和信息服务例如, 伏休期间, 通过举办各种技能培训班, 培训休渔的渔民来提升其就业技能 ; 鼓励休渔渔民外出参观学习 ; 根据广大渔民的年龄特长等, 引导其到相关行业就业等此外, 政府要加大对转产渔民的创业的支持力度, 在整合创业过程中所需的资金技术人才等要素上, 政府应当发挥积极的作用宣传政策政府要因地制宜, 广泛宣传, 让海洋伏季休渔政策在所有休渔区家喻户晓一方面, 通过电视网络等有影响力的媒体平台广泛宣传伏休制度, 对广大渔民进行宣传教育, 让其理解海洋伏季休渔政策的合法性合理性以及实施的必要性, 提高其自觉遵守伏季休渔相关规定的意识, 引导其做好休渔安排, 确保渔区的整体稳定, 只有取得渔民群众的理解和支持才能够保证海洋伏季休渔制度的顺利实施 ; 另一方面, 政府也要派员深入沿海各地进行实地调研, 了解并掌握各个渔区的基本情况和广大渔民的基本需求在科学的调查研究基础上, 对相关政策进行合理调整, 通过改善渔民生产生活环境来逐步提高伏季休渔制度的实施效果 6 结束语海洋伏季休渔制度自 1995 年在我国管辖海域的全面实施以来, 对海洋渔业资源养护促进渔业经济可持续发展以及各大渔区的和谐稳定做出了不可忽视的贡献在今后继续促进海洋渔业资源可持续发展的过程中, 我国的立法机关执法机关司法机关以及广大渔民群众要始终围绕海上不见应休船沿岸不见绝户网市场不见违禁鱼的目标, 全面贯彻落实伏季休渔制度, 保护海洋渔业资源长期稳定发展, 降低渔业生产作业成本, 扩大渔民增收, 最终促进经济可持续发展参考文献 [1] 农业部新闻办公室. 史上最严休渔制度养护海洋渔业资源 [EB/OL].( )[ ].htp://jiuban. moaġov.cn/zwlm/zwdt/201708/t _ htm. [2] 新浪. 上半年中国海洋捕捞强度明显降低产量同比减少 18% [EB/OL].( )[ ].htp:// news.sina.com.cn/o/ /doc-ifyiamif shtml. [3] 卢昌彩, 赵景辉. 东海伏季休渔制度回顾与展望 [J]. 渔业信息与战略,2015(3):169. [4] 丛子明, 李挺. 中国渔业史 [M]. 北京 : 中国科学技术出版社,1993. [5] 王志凯. 韩国海洋渔业开发政策及其对中国的启示 [J]. 中国渔业经济,2012(5):171. [6] 农业部. 农业部关于印发联合国大会通过禁止在公海使用大型流网决议的通知 [Z] [7] 神秘的地球. 防止物种种群崩溃 [EB/OL].( ) [ ].htp://

抗战时期国民政府的交通立法与交通管理 %& %& %& %&!!!!! # # #!!

抗战时期国民政府的交通立法与交通管理 %& %& %& %&!!!!! # # #!! 谭刚抗战时期为保证大后方交通建设的顺利进行提高交通运输效率保障交通安全和畅通国民政府制定了大量交通法规涉及到交通人事业务工务和财务方面也包含了国民政府在这些方面的具体管理内容这些法规形成了比较完整系统的交通法规体系大量交通法规的颁布体现了国民政府在交通管理上的一些特点包括实行交通统制军需优先提倡节约和地方协作等特点但由于在实际的交通管理中存在交通机构变动频繁运价过低