国 际 民 用 航 空 组 织 工 作 文 件 A39-WP/108 19/8/16 大 会 第 39 届 会 议 技 术 委 员 会 议 程 项 目 33: 航 空 安 全 和 空 中 航 行 监 测 和 分 析 冲 突 区 1 ( 由 斯 洛 伐 克 代 表 欧 洲 联 盟 及 其 成 员 国 和 欧 洲 民 航 会 议 的 其 他 成 员 国 2 欧 洲 空 中 航 行 安 全 组 织 澳 大 利 亚 和 马 来 西 亚 提 交 ) 执 行 摘 要 国 际 民 用 航 空 业 在 实 现 其 作 为 全 世 界 最 安 全 的 公 共 运 输 方 式 这 一 宏 伟 目 标 的 过 程 中, 仍 面 临 着 很 多 挑 战 这 些 挑 战 之 一 就 是 保 护 民 用 航 空 免 于 冲 突 区 的 风 险 本 文 件 提 议 大 会 支 持 并 进 一 步 优 先 安 排 国 际 民 航 组 织 就 冲 突 区 问 题 开 展 的 活 动 此 外, 本 文 件 还 建 议 采 取 更 多 行 动, 作 为 国 际 民 航 组 织 冲 突 区 工 作 方 案 的 补 充 行 动 : 请 大 会 : a) 认 可 并 支 持 国 际 民 航 组 织 关 于 冲 突 区 的 工 作 方 案 ; b) 请 国 际 民 航 组 织 在 2018 年 前 完 成 冲 突 区 工 作 方 案 各 个 项 目 的 实 施 ; c) 通 过 纳 入 本 工 作 文 件 第 2.2 和 2.3 段 所 述 的 行 动, 对 国 际 民 航 组 织 的 冲 突 区 工 作 方 案 做 出 补 充 ; d) 请 国 际 民 航 组 织 寻 求 确 保 向 各 国 和 运 营 人 及 时 提 供 本 文 件 第 2.4 和 2.5 段 所 述 的 涉 及 冲 突 区 的 信 息 的 备 选 方 案 ; e) 请 国 际 民 航 组 织 支 持 在 地 区 一 级 开 展 风 险 评 估 ; 和 f) 请 国 际 民 航 组 织 支 持 在 地 区 一 级 开 展 空 中 交 通 流 量 管 理, 通 过 避 开 冲 突 区 促 进 安 全 飞 行 战 略 目 标 : 本 工 作 文 件 涉 及 安 全 空 中 航 行 能 力 和 效 率 及 安 保 和 简 化 手 续 诸 项 战 略 目 标 1 2 奥 地 利 比 利 时 保 加 利 亚 塞 浦 路 斯 捷 克 共 和 国 丹 麦 爱 沙 尼 亚 芬 兰 法 国 德 国 希 腊 匈 牙 利 爱 尔 兰 意 大 利 拉 脱 维 亚 立 陶 宛 卢 森 堡 马 耳 他 荷 兰 波 兰 葡 萄 牙 罗 马 尼 亚 斯 洛 伐 克 斯 洛 文 尼 亚 西 班 牙 瑞 典 和 联 合 王 国 阿 尔 巴 尼 亚 亚 美 尼 亚 阿 塞 拜 疆 波 斯 尼 亚 和 黑 塞 哥 维 那 格 鲁 吉 亚 冰 岛 摩 尔 多 瓦 摩 纳 哥 黑 山 共 和 国 挪 威 塞 尔 维 亚 瑞 士 前 南 斯 拉 夫 马 其 顿 共 和 国 土 耳 其 和 乌 克 兰
A39-WP/108-2 - 财 务 影 响 : 本 文 件 所 提 及 的 各 项 活 动 将 根 据 2017-2019 年 经 常 方 案 预 算 和 / 或 预 算 外 捐 款 进 行 此 外, 为 分 担 因 所 请 求 采 取 的 行 动 可 能 导 致 的 一 些 费 用, 荷 兰 愿 意 投 入 额 外 资 源, 由 国 际 民 航 组 织 秘 书 处 自 行 斟 酌 使 用 ( 借 调 的 国 内 专 家 ) 参 考 文 件 : Doc 7300 号 文 件 : 国 际 民 用 航 空 公 约 A39-WP/297-TE/126 号 文 件 : MH17 航 班 事 故 最 终 调 查 报 告 和 关 于 冲 突 区 活 动 的 背 景 资 料 ; C-WP/14220 号 文 件 : 关 于 冲 突 区 对 民 用 航 空 的 风 险 的 高 级 别 工 作 队 的 报 告 C-WP/14378 号 文 件 : 关 于 冲 突 区 对 民 用 航 空 的 风 险 工 作 队 (TF RCZ) 所 建 议 的 协 调 工 作 方 案 进 展 报 告
A39-WP/108-2 - 1. 引 言 1.1. 国 际 民 航 组 织 秘 书 长 组 建 了 关 于 冲 突 区 对 民 用 航 空 的 风 险 工 作 队 (TF RCZ) 该 工 作 队 制 定 了 含 有 12 项 行 动 的 工 作 方 案, 理 事 会 第 203 届 会 议 对 这 一 工 作 方 案 进 行 了 讨 论 并 给 予 了 批 准 (C-DEC 203/1 号 决 定 ) 2014 年 7 月 17 日 的 理 事 会 决 议 特 别 强 调 了 事 故 调 查 过 程 的 重 要 性 2015 年 高 级 别 安 全 会 议 (HLSC) 认 识 到, 有 必 要 作 为 紧 急 事 项 向 各 国 和 航 空 公 司 提 供 关 于 冲 突 区 对 民 用 航 空 的 风 险 的 及 时 和 准 确 的 信 息, 为 此, 于 2015 年 4 月 建 立 了 冲 突 区 信 息 库 1.2. 国 际 民 航 组 织 就 冲 突 区 采 取 的 各 项 行 动 总 体 上 受 到 了 欢 迎 和 支 持 此 后, 由 于 围 绕 马 来 西 亚 MH17 航 班 被 击 落 事 件 开 展 的 事 故 调 查, 就 这 一 主 题 引 进 了 更 多 信 息 该 调 查 是 在 荷 兰 的 协 调 下, 并 由 来 自 数 个 国 家 ( 包 括 澳 大 利 亚 马 来 西 亚 荷 兰 乌 克 兰 美 国 和 俄 罗 斯 ) 的 专 家 组 成 的 国 际 调 查 组 参 与 下 进 行 的 2015 年 10 月 13 日 发 表 了 最 终 调 查 报 告 3 该 报 告 按 照 附 件 13 航 空 器 事 故 和 事 故 征 候 调 查 制 定 了 安 全 建 议, 以 防 止 今 后 在 冲 突 区 上 空 或 附 近 再 次 产 生 类 似 的 悲 剧 1.3. 最 终 调 查 报 告 所 载 的 安 全 建 议 述 及 在 冲 突 区 上 空 的 飞 行, 建 议 在 三 个 层 级 上 采 取 行 动 : 冲 突 区 空 域 管 理 风 险 评 估 和 运 营 人 问 责 制 这 些 安 全 建 议 是 分 别 针 对 各 国 国 际 民 航 组 织 和 运 营 人 提 出 的 1.4. 国 际 民 航 组 织 和 国 际 航 空 运 输 协 会 ( 国 际 航 协 ) 所 开 展 的 工 作, 特 别 是 国 际 民 航 组 织 和 国 际 航 协 根 据 最 终 调 查 报 告 采 取 的 行 动, 反 映 了 国 际 航 空 界 在 国 际 民 航 组 织 的 领 导 下, 为 降 低 冲 突 区 引 发 的 风 险 所 付 出 的 重 大 努 力 2. 讨 论 2.1 关 于 冲 突 区 对 民 用 航 空 的 风 险 工 作 队 的 工 作 得 到 了 认 可 和 支 持 应 优 先 安 排 落 实 这 些 工 作 成 果, 以 便 在 2018 年 前 完 成 必 要 的 行 动, 并 尽 快 公 布 已 经 准 备 完 毕 的 事 项 2.2 此 外, 应 采 用 以 下 项 目 对 国 际 民 航 组 织 关 于 冲 突 区 的 工 作 方 案 加 以 补 充 : a) 需 就 各 国 关 闭 其 无 法 加 以 保 障 的 境 内 空 域 ( 全 部 或 部 分 地 ) 以 及 传 播 有 关 冲 突 区 对 航 空 的 威 胁 信 息 的 责 任 和 机 制 做 出 澄 清 ; 应 考 虑 采 取 措 施 的 必 要 性, 包 括 在 必 要 时 制 定 标 准 和 建 议 措 施 (SARPs), 以 确 保 对 这 些 责 任 做 出 更 明 确 的 划 分, 并 通 过 适 当 的 机 制 加 以 落 实 该 调 查 报 告 和 国 际 民 航 组 织 2014 年 7 月 24 日 发 出 的 AN 13/4.2-14/59 号 国 家 级 信 件 亦 强 调 了 各 国 民 用 和 军 事 部 门 之 间 加 强 协 调 的 重 要 性 国 际 民 航 组 织 已 经 将 这 一 点 纳 入 了 其 工 作 方 案 我 们 对 此 表 示 赞 赏 ; b) 按 照 安 全 和 安 保 管 理 原 则, 航 空 公 司 运 营 人 和 各 国 应 进 行 适 当 的 安 全 和 安 保 评 估, 以 确 保 安 全 和 可 靠 的 民 航 运 营, 同 时 虑 及 冲 突 区 引 发 的 风 险 ; 应 酌 情 在 标 准 和 建 议 措 施 或 工 作 指 南 中 提 出 此 类 要 求 ; c) 国 际 民 航 组 织 缔 约 国 应 保 存 所 有 与 事 故 调 查 有 关 或 可 能 有 关 的 资 料, 以 便 在 调 查 时 能 够 提 供 这 些 资 料, 即 便 该 国 不 是 附 件 13 规 定 的 出 事 所 在 国 ; 3 关 于 最 终 调 查 报 告 的 更 多 信 息, 可 见 A39-WP/297-TE/126 号 文 件
- 3 - A39-WP/108 d) 考 虑 到 乌 克 兰 和 荷 兰 在 事 故 调 查 授 权 方 面 的 经 验, 我 们 欣 慰 地 看 到 国 际 民 航 组 织 事 故 调 查 专 家 组 正 在 审 查 附 件 13 的 条 款, 以 确 定 如 何 用 最 好 的 方 式 明 确 出 事 所 在 国 和 被 授 权 开 展 调 查 的 国 家 的 责 任 ; 和 e) 如 第 2.4 和 2.5 段 所 述, 应 向 空 域 使 用 者 和 各 国 传 播 关 于 冲 突 区 的 信 息, 并 在 国 际 民 航 组 织 的 标 准 和 建 议 措 施 中 载 入 相 关 原 则 2.3 根 据 芝 加 哥 公 约, 各 国 对 其 空 域 拥 有 主 权 通 过 批 准 该 公 约, 各 国 有 权 出 于 军 事 需 要 和 公 共 安 全 的 理 由, 酌 情 一 概 禁 止 其 他 国 家 的 航 空 器 飞 越 其 领 土 的 某 些 区 域 如 第 2.2 段 指 出 的, 应 澄 清 各 国 出 于 安 全 目 的 关 闭 其 空 域 的 责 任, 包 括 通 过 酌 情 修 改 国 际 民 航 组 织 的 法 律 框 架 尤 其 应 澄 清 在 何 种 情 况 下 可 确 定 关 闭 空 域 这 一 提 议 得 到 了 关 于 冲 突 区 对 民 用 航 空 的 风 险 工 作 队 和 理 事 会 法 律 委 员 会 的 支 持 应 考 虑 尽 快 对 有 关 这 一 问 题 的 标 准 和 建 议 措 施 做 出 更 新 就 涉 及 冲 突 区 的 国 际 民 航 组 织 条 约 的 适 用 问 题, 理 事 会 注 意 到 (C-DEC 207/7 号 决 定 ) 法 律 委 员 会 已 经 就 此 进 行 了 审 议, 但 在 目 前 阶 段 尚 未 将 其 纳 入 委 员 会 的 总 体 工 作 方 案 就 此 而 言, 据 知 一 旦 秘 书 处 目 前 在 这 一 领 域 正 在 开 展 的 工 作 取 得 进 展, 就 会 审 议 这 一 问 题 今 后, 在 有 关 冲 突 区 工 作 方 案 的 工 作 完 成 后, 应 请 国 际 民 航 组 织 重 新 考 虑 将 这 一 问 题 纳 入 法 律 委 员 会 的 工 作 方 案 2.4 航 空 公 司 在 制 定 飞 行 计 划 时, 风 险 评 估 是 关 键 的 一 步 我 们 鼓 励 国 际 航 协 和 国 际 民 航 组 织 继 续 开 展 合 作, 特 别 是 在 将 关 于 冲 突 区 的 风 险 评 估 工 作 纳 入 国 际 航 协 运 行 安 全 审 计 (IOSA) 做 法 方 面 在 协 调 和 制 定 航 空 公 司 对 充 分 信 息 的 需 要 方 面, 以 及 在 与 各 国 和 国 际 民 航 组 织 讨 论 澄 清 国 际 民 航 组 织 的 规 定 是 否 对 实 现 这 一 目 的 关 系 重 大 以 及 澄 清 的 方 式 方 面, 国 际 航 协 可 发 挥 重 要 的 作 用 2.5 很 多 航 空 公 司 缺 乏 收 集 所 有 必 要 的 信 息 以 便 做 出 知 情 风 险 评 估 的 能 力, 而 主 要 依 靠 各 国 和 航 空 业 提 供 的 综 合 信 息 信 息 的 及 时 传 播 仍 然 十 分 重 要 2016 年 6 月 17 日, 在 审 查 国 际 民 航 组 织 的 冲 突 区 信 息 库 时, 理 事 会 明 确 表 示, 关 于 与 冲 突 区 相 关 信 息 的 可 用 性 以 及 传 播 该 信 息 的 责 任 问 题, 需 要 进 行 更 多 的 讨 论, 应 探 索 各 种 可 能 的 备 选 方 案, 包 括 在 国 际 民 航 组 织 之 外 的 可 能 的 解 决 方 案, 并 尽 快 提 交 给 理 事 会 供 其 审 议 这 些 选 项 应 着 重 澄 清 各 国 之 间 其 它 的 不 同 点, 包 括 : 在 编 制 和 分 发 威 胁 信 息 方 面 的 作 用 和 职 责 ; 在 全 球 层 面 分 享 的 威 胁 信 息 的 范 围 ; 该 信 息 的 目 标 受 众 ; 以 及 帮 助 航 空 运 营 人 在 飞 经 或 靠 近 冲 突 区 时 可 随 即 进 行 知 情 风 险 评 估 的 运 营 要 求 2.6 此 外, 在 掌 握 了 涉 及 外 国 空 域 范 围 的 威 胁 信 息 时, 各 国 应 直 接 向 其 他 国 家 做 出 通 报 在 欧 洲 已 经 推 出 了 一 项 支 持 此 类 信 息 分 享 的 举 措, 以 便 于 在 地 区 一 级 收 集 和 分 享 信 息 请 其 他 国 家 和 地 区 也 仿 效 这 一 做 法, 并 与 国 际 民 航 组 织 分 享 这 类 信 息 2.7 使 用 替 代 空 域 范 围 避 开 冲 突 区, 这 是 空 中 航 行 服 务 提 供 商 (ANSPs) 和 空 中 交 通 管 理 (ATFM) 单 位 的 一 项 重 要 工 作 在 提 供 信 息 和 鼓 励 为 避 开 冲 突 区 安 全 飞 行 的 目 的 制 定 运 行 安 排 方 面, 应 开 展 更 多 的 工 作 请 国 际 民 航 组 织 鼓 励 并 推 动 这 项 工 作, 在 适 当 的 地 理 层 级 召 集 各 国 和 业 界, 协 力 解 决 冲 突 区 给 空 中 交 通 管 理 带 来 的 难 题 2.8 未 来 数 年, 各 国 和 航 空 业 在 处 理 冲 突 区 的 问 题 上 应 始 终 关 注 设 法 减 少 相 关 风 险 国 际 民 航 组 织 在 开 展 监 督 和 持 续 监 测 做 法 活 动 时, 以 及 在 促 进 分 享 最 佳 做 法 时, 应 虑 及 这 一 点 完