土 地 的 保 障 功 能 与 中 国 农 村 养 老 保 障 体 系 的 建 设 钟 水 映 ( 武 汉 大 学 经 济 发 展 研 究 中 心, 湖 北 武 汉 430072) 摘 要 : 农 民 被 赋 予 土 地 使 用 权, 并 不 必 然 就 应 该 被 排 斥 在 社 会 养 老 保 障 的 体 系 之 外 土 地 并 不 能 够 承 担 也 不 该 承 担 农 村 养 老 保 障 的 角 色 从 长 远 目 标 来 看, 从 土 地 保 障 和 家 庭 养 老 向 社 会 养 老 保 障 过 渡 是 必 然 的 选 择, 当 务 之 急 是 设 计 合 理 的 过 渡 路 线 全 面 免 除 农 业 税, 可 能 导 致 农 地 分 配 格 局 的 固 化, 不 利 于 土 地 的 流 转 和 农 村 人 口 城 镇 化 可 以 考 虑 把 农 业 税 转 化 为 农 民 养 老 基 金, 建 立 农 村 统 账 模 式 的 养 老 保 障 体 系, 并 最 终 与 城 镇 养 老 保 障 体 系 对 接 统 一 起 来 关 键 词 : 农 地 ; 养 老 保 障 ; 土 地 流 转 ; 城 镇 化 中 图 分 类 号 :C913.7 文 献 标 识 码 :A 一 问 题 的 提 出 中 国 农 村 社 会 保 障 体 系 尚 未 建 立 起 来 农 民 的 养 老, 还 主 要 靠 家 庭 养 老 方 式 解 决 不 仅 一 般 民 众, 甚 至 还 有 许 多 学 者, 把 农 村 社 会 保 障 体 系 覆 盖 面 和 保 障 水 平 的 低 下 的 原 因, 特 别 是 城 镇 人 口 被 纳 入 养 老 保 障 体 系 而 农 民 由 家 庭 养 老 的 不 同 制 度 安 排, 归 因 于 农 村 人 口 享 有 土 地 使 用 权 带 来 的 土 地 保 障 这 一 事 实 这 种 认 识 的 逻 辑 即 是 : 国 家 给 城 镇 工 人 以 养 老 保 障, 给 农 村 农 民 以 土 地 ( 使 用 权 ), 实 际 上 是 异 曲 同 工 有 学 者 直 截 了 当 地 认 为, 中 国 农 村 的 土 地 制 度, 就 是 社 会 保 障 制 度, 家 庭 承 包 制 之 所 以 一 再 延 长, 就 是 因 为 其 具 有 无 法 替 代 的 社 会 保 障 功 能 ( 蔡 永 飞,2002) 也 有 学 者 主 张 中 国 应 该 从 欧 美 国 家 社 会 福 利 制 度 面 临 的 重 重 困 难 的 现 实 中 吸 取 教 训, 认 为 建 立 在 土 地 保 障 功 能 基 础 之 上 的 家 庭 储 蓄 养 老 应 该 成 为 农 村 养 老 保 障 的 主 要 选 择 试 图 象 欧 美 一 些 国 家 那 样 建 立 统 一 的 社 会 保 障 制 度, 目 标 选 择 是 错 误 的, 实 施 起 来 是 不 可 行 的, 它 很 可 能 对 正 在 改 革 和 发 展 阶 段 的 中 国 社 会 和 经 济 产 生 一 系 列 负 面 影 响 ( 陈 平,2002) 与 此 相 反 的 一 种 意 见 是, 建 立 覆 盖 面 包 括 农 村 和 城 镇 的 城 乡 一 体 化 社 会 保 障 制 度 是 中 国 的 中 长 期 目 标 但 在 达 到 这 一 目 标 的 方 式 和 步 骤 上, 不 同 的 学 者 有 不 同 的 主 张 有 的 主 张 开 征 统 一 的 社 会 保 障 税 ( 胡 鞍 钢,2001), 有 的 主 张 在 农 村 城 镇 化 进 程 中, 先 把 进 城 农 民 工 纳 入 城 镇 职 工 养 老 保 险 制 度, 再 相 机 抉 择, 在 条 件 成 熟 时 将 覆 盖 面 加 以 扩 大 也 有 的 学 者 认 为, 在 农 村, 目 前 应 该 发 挥 土 地 的 基 本 保 障 功 能, 建 立 家 庭 保 障 基 础 之 上 的 补 充 保 险 模 式 采 取 储 蓄 积 累 的 方 式, 以 个 人 账 户 为 主, 集 体 给 予 适 当 补 贴 这 样 的 养 老 保 险 方 式 可 以 与 城 镇 职 工 的 统 账 模 式 实 现 自 然 融 合, 从 而 实 现 城 乡 社 会 保 障 制 度 从 二 元 化 向 一 元 化 的 过 渡 ( 邓 大 松,2002) 不 难 看 出, 无 论 是 维 持 二 元 保 障 体 系 结 构 还 是 逐 步 建 立 一 元 化 的 保 障 体 系 的 主 张, 都 强 调 一 点, 就 是 要 发 挥 农 村 土 地 保 障 的 功 能 然 而, 在 笔 者 看 来, 我 们 对 土 地 保 障 功 能 的 理 解, 仅 仅 停 留 在 农 民 可 以 从 土 中 刨 食, 农 民 家 庭 可 以 依 靠 土 地 自 主 独 立 地 解 决 养 老 问 题 而 不 是 指 望 国 家 和 社 会 这 些 表 面 现 象 之 上 土 地 为 什 么 有 保 障 功 能? 在 什 么 样 的 条 件 下, 它 能 够 发 挥 保 障 功 能? 或 者 说, 土 地 的 保 障 功 能 的 发 挥 有 什 么 约 束 条 件? 土 地 的 保 障 功 能 与 国 家 发 展 和 1
改 革 背 景 下 的 社 会 保 障 体 系 的 建 立 和 完 善 的 战 略 选 择 是 否 相 容? 如 果 把 建 立 统 一 的 社 会 保 障 体 系 作 为 目 标 模 式, 以 土 地 保 障 功 能 为 基 础 的 农 村 保 障 体 系 如 何 与 之 相 容 并 与 之 对 接? 这 些 问 题, 学 术 界 和 实 践 部 门 还 没 有 进 行 深 入 研 究 本 文 将 集 中 讨 论 四 个 方 面 的 问 题 : 1 (1) 土 地 养 老 功 能 发 生 作 用 的 约 束 条 件 及 其 特 征 ; (2) 土 地 是 否 具 有 承 担 农 民 养 老 保 障 的 功 能 ; (3) 土 地 是 否 应 该 承 担 农 民 养 老 功 能 ; (4) 如 何 从 土 地 养 老 向 社 会 养 老 过 渡 二 土 地 保 障 功 能 发 生 作 用 的 条 件 及 其 特 征 在 中 国, 人 们 之 所 以 认 为 农 地 对 农 民 的 具 有 保 障 功 能, 是 基 于 三 个 基 本 事 实 : 一 是 农 地 集 体 所 有 的 制 度 框 架 下, 人 人 有 份 的 土 地 使 用 权 初 始 分 配 制 度, 可 以 保 证 农 民 把 土 地 作 为 基 本 生 产 资 料 获 取 保 证 其 基 本 生 存 条 件 的 生 活 资 源 ; 二 是 在 农 民 依 托 土 地 使 用 权 实 行 自 我 就 业 的 条 件 下, 不 管 农 民 劳 动 力 实 际 的 就 业 情 形 如 何, 农 村 劳 动 力 都 被 认 为 是 实 现 了 与 生 产 资 料 的 结 合, 不 存 在 失 业 问 题, 或 者 政 府 至 少 可 以 不 必 象 考 虑 城 镇 职 工 的 失 业 问 题 那 样 对 待 农 民 的 失 业 问 题 ; 三 是 农 民 家 庭 可 以 依 靠 土 地 自 主 独 立 地 解 决 养 老 问 题 而 不 是 指 望 国 家 和 社 会 综 上 所 述, 我 们 可 以 为 土 地 的 保 障 功 能 作 一 个 基 本 定 义 : 所 谓 土 地 的 保 障 功 能, 是 在 特 定 的 土 地 产 权 分 配 形 式 下, 劳 动 者 通 过 与 土 地 作 为 生 产 资 料 的 生 产 经 营 方 式, 在 家 庭 单 位 内 满 足 基 本 生 存 需 要, 实 现 就 业 养 老 医 疗 等 需 要 的 自 我 供 给 从 养 老 功 能 的 角 度 来 看, 土 地 保 障 功 能 的 发 挥, 必 须 具 备 以 下 几 个 基 本 前 提 : 一 是 土 地 产 权 以 人 人 有 份 的 形 式 在 赖 之 以 生 存 的 人 口 中 进 行 分 配 ; 二 是 家 庭 作 为 农 业 生 产 经 营 的 基 本 单 位 ; 三 是 对 土 地 的 耕 作 和 经 营, 必 须 能 够 产 生 出 至 少 能 够 补 偿 不 变 资 本 投 入 的 收 益 和 满 足 家 庭 成 员 基 本 生 存 需 要 的 生 活 资 料 ; 四 是 土 地 的 所 有 权 或 使 用 权 有 实 际 上 的 传 承 性 乃 至 可 继 承 的 特 点 下 面 试 对 这 几 个 约 束 条 件 作 简 要 分 析 : 第 一, 土 地 的 分 配 格 局 必 须 是 人 人 有 份, 这 样 才 能 把 所 有 的 农 民 纳 入 土 地 保 障 功 能 作 用 的 范 围 中 来 按 照 产 权 经 济 学 的 观 点, 土 地 产 权 在 现 实 中 可 以 表 现 为 一 系 列 权 能 的 组 合, 如 所 有 权 占 有 权 经 营 ( 使 用 ) 权 收 益 权 处 置 权 等 农 业 生 产 和 地 产 不 动 性 的 特 点, 决 定 了 土 地 这 种 特 殊 的 生 产 资 料 的 使 用 权 具 有 决 定 性 意 义 土 地 的 保 障 功 能, 实 际 上 就 是 把 土 地 的 若 干 权 能 以 某 种 让 人 们 接 受 的 方 式 分 配 下 去, 使 他 们 具 有 取 得 相 对 应 的 收 益 权 的 客 观 基 础 在 这 种 权 能 的 分 配 过 程 中, 必 须 以 人 头 为 标 准 进 行 分 配, 否 则 既 难 以 达 成 为 人 们 所 接 受 的 分 配 方 案, 也 难 以 保 证 土 地 保 障 作 用 的 发 挥 在 现 实 生 活 中, 我 国 的 农 地 理 论 上 归 集 体 所 有, 实 际 上 则 是 社 区 所 有 土 地 家 庭 承 包 的 初 始 分 配 时, 由 于 土 地 资 源 禀 赋 的 差 异, 社 区 之 间 每 一 人 头 分 配 的 土 地 数 量 可 以 有 相 当 大 的 差 距, 但 社 区 内 则 是 按 照 统 一 的 标 准 进 行 分 配 第 二, 与 土 地 按 照 人 头 分 配 的 方 式 相 适 应, 农 业 生 产 经 营 是 以 家 庭 为 基 本 单 位 的 方 式 进 行, 家 庭 的 生 产 功 能 十 分 突 出 土 地 作 为 生 产 资 料, 是 按 照 个 人 人 头 分 配 的, 但 土 地 的 经 营, 是 以 家 庭 为 单 位 进 行 的, 血 缘 纽 带 组 成 了 一 个 微 型 的 团 队 生 产, 基 本 的 亲 情 和 伦 理 力 量 维 系 了 这 一 生 产 单 位 成 员 之 间 的 抚 养 和 赡 养 的 关 系 没 有 以 家 庭 为 单 位 参 与 生 产 经 营 这 种 方 式, 按 照 人 头 平 均 分 配 土 地 权 能 就 失 去 了 意 义, 没 有 基 于 土 地 权 能 的 家 庭 生 产 经 营 活 动 和 家 庭 血 缘 关 系, 土 地 的 保 障 功 能 也 就 无 从 谈 起 家 庭 生 产, 是 一 个 微 型 团 队, 但 它 不 同 与 制 度 经 济 学 企 业 理 论 所 分 析 的 团 队 生 产 企 业 的 团 队 里, 成 员 之 间 有 独 立 利 益, 利 益 分 配 靠 契 约 和 约 束 与 激 励 机 制 解 决, 而 作 为 生 产 单 位 的 家 庭 内 部, 成 员 之 间 的 利 益 固 然 不 总 是 一 致 的, 但 基 本 上 很 难 与 家 庭 整 体 利 益 相 分 离 家 庭 成 员 的 利 益 平 衡 靠 的 是 亲 情 和 伦 理 力 量, 家 庭 成 员 养 老 就 是 这 样 一 种 习 惯 性 制 度 安 排 2
第 三, 通 过 土 地 保 障 功 能 维 系 家 庭 的 养 老 等 保 障 体 系, 必 须 使 家 庭 经 营 的 土 地 产 出 达 到 保 障 家 庭 成 员 基 本 生 存 需 要 的 水 平 达 到 这 一 条 件, 有 两 个 方 面 的 制 约 因 素 : 一 是 土 地 的 数 量, 二 是 土 地 的 产 出 水 平 在 既 定 产 出 水 平 下, 土 地 经 营 的 收 益 取 决 于 其 数 量, 土 地 保 障 能 力 的 大 小 也 就 决 定 于 土 地 数 量 的 多 寡 在 土 地 成 为 稀 缺 资 源, 家 庭 经 营 土 地 数 量 有 限 的 条 件 下, 土 地 保 障 能 力 的 大 小 取 决 于 土 地 产 出 能 力 及 其 产 品 的 市 场 价 值 极 端 条 件 下, 土 地 保 障 功 能 的 发 挥, 必 须 满 足 产 出 大 于 投 入 的 不 变 成 本 和 维 系 活 劳 动 的 最 低 消 费 这 一 条 件 通 俗 的 表 达 就 是, 如 果 土 地 产 出 不 能 大 于 物 质 投 入 并 且 满 足 劳 动 者 基 本 生 活 需 要, 土 地 的 保 障 功 能 就 无 从 谈 起 了 以 中 国 农 村 的 现 实 情 况 而 言, 人 多 地 少 格 局 下, 土 地 保 障 功 能 的 发 挥 必 须 提 高 土 地 的 产 出 水 平 和 价 值, 或 者 是 降 低 土 地 生 产 经 营 的 成 本 第 四, 土 地 保 障 功 能 的 发 挥, 特 别 是 家 庭 养 老 功 能 的 发 挥, 必 须 是 以 土 地 权 能 的 事 实 性 继 承 或 其 它 方 式 的 传 承 为 条 件 按 照 人 头 分 配 的 土 地, 在 家 庭 这 个 生 产 单 元 内 又 无 条 件 地 组 合 在 一 起 作 为 生 产 资 料 共 同 生 产 经 营 以 土 地 产 出 作 为 养 老 保 障 的 资 源, 除 了 上 一 条 对 产 出 量 的 要 求 外, 还 要 求 这 种 养 老 资 源 的 供 给 具 备 稳 定 的 持 续 不 间 断 的 特 点 对 家 庭 而 言, 影 响 他 们 从 土 地 获 得 持 续 而 稳 定 的 产 出 的 因 素 有 两 个 : 一 是 农 业 生 产 经 营 本 身 的 原 因, 如 气 候 虫 害 产 品 市 场 价 格 等, 二 是 农 民 家 庭 是 否 拥 有 从 土 地 获 得 收 益 的 基 本 权 能, 不 管 是 所 有 权 也 好, 使 用 权 也 好, 还 是 其 它 权 能, 必 须 有 一 种 权 能 ( 或 多 种 权 能 及 其 组 合 ) 赋 予 农 民 家 庭 从 土 地 获 取 收 益 的 法 理 基 础 从 长 期 来 看, 第 二 个 条 件 更 为 重 要 满 足 这 个 条 件, 可 以 有 不 同 的 土 地 产 权 安 排 形 式 土 地 私 有 是 一 种 选 择, 土 地 国 有 或 集 体 所 有, 但 赋 予 农 民 永 久 使 用 权 或 其 它 权 能 也 是 一 种 选 择 或 者, 在 不 能 保 证 农 民 家 庭 对 某 块 土 地 的 长 久 使 用 权 的 情 况 下, 可 以 有 一 种 替 代 性 的 安 排, 以 获 得 其 它 土 地 的 相 应 权 能 作 为 补 偿 不 管 土 地 的 所 有 权 在 名 义 上 归 谁 所 有, 农 民 家 庭 只 有 在 事 实 上 获 得 必 要 土 地 权 能 并 持 续 继 承 或 延 续 下 去, 土 地 对 农 民 家 庭 才 能 有 保 障 功 能, 否 则 土 地 保 障 的 链 条 就 会 断 裂, 保 障 功 能 就 荡 然 无 存 在 满 足 以 上 条 件 下, 我 们 不 能 不 说, 让 土 地 承 担 农 民 家 庭 的 养 老 功 能 是 一 种 具 有 明 显 的 经 济 性 的 制 度 安 排 首 先, 它 具 有 充 分 利 用 家 庭 伦 理 以 适 应 养 老 保 障 的 特 点, 可 以 极 大 降 低 养 老 成 本 正 如 以 上 分 析 所 言, 让 土 地 承 担 农 民 的 养 老 功 能, 不 仅 发 挥 了 家 庭 的 抚 养 功 能, 也 借 重 了 家 庭 的 生 产 功 能 就 养 老 而 言, 它 包 括 老 年 人 经 济 支 持 精 神 慰 藉 日 常 护 理 等 三 个 主 要 方 面 土 地 即 使 能 够 承 担 养 老 功 能, 实 际 上 只 是 提 供 了 满 足 养 老 需 求 的 一 种 经 济 支 持 的 必 要 条 件, 而 由 家 庭 成 员 承 担 的 精 神 慰 藉 和 日 常 护 理 功 能, 是 基 于 家 庭 的 伦 理 关 系 实 现 的 虽 然 基 于 其 它 形 式 的 养 老 方 式 也 可 以 借 助 家 庭 伦 理 在 养 老 方 面 发 挥 作 用, 但 在 依 靠 土 地 养 老 的 条 件 下, 家 庭 的 生 产 方 式 和 生 活 方 式 有 着 鲜 明 的 特 色 : 家 庭 成 员 的 共 同 生 产 和 共 同 生 活 共 同 生 产 条 件 下, 老 年 人 可 以 与 家 庭 其 它 成 员 进 行 有 效 率 的 分 工 ; 共 同 生 活 条 件 下, 家 庭 伦 理 可 以 带 来 并 非 基 于 经 济 性 交 易 的 老 年 人 精 神 与 生 理 护 理 支 持 这 实 际 上 是 一 种 有 效 率 的 养 老 模 式 其 次, 它 是 一 种 适 合 农 业 社 会 的 经 济 型 保 障 模 式, 可 以 最 大 限 度 地 发 挥 被 保 障 人 的 主 观 能 动 性, 降 低 养 老 成 本 与 流 行 的 社 会 养 老 模 式 中 现 收 现 付 模 式 和 基 金 积 累 模 式 不 同, 土 地 养 老 有 其 自 身 鲜 明 的 特 点 : 第 一, 在 老 年 人 完 全 丧 失 劳 动 能 力, 失 去 从 土 地 获 得 生 活 必 须 的 来 源 之 前, 它 是 一 种 自 给 型 养 老 依 靠 土 地 养 老 的 老 人, 没 有 退 休 年 龄 的 限 制, 土 地 养 老 功 能 发 挥 的 前 提 是 身 体 条 件 允 许 他 们 继 续 劳 作 农 村 老 年 人 出 于 自 身 劳 动 习 惯 和 为 家 庭 成 员 减 轻 负 担 的 考 虑, 通 常 是 生 命 不 息, 劳 动 不 止, 真 正 作 为 老 人 和 闲 人 被 养 起 来 的 时 间 极 短, 与 城 镇 退 休 老 年 人 相 比, 后 者 在 退 休 后 往 往 有 长 达 15 年 左 右 的 养 老 时 间, 必 须 仰 仗 养 老 基 金 保 证 其 基 本 生 活 需 求 有 调 查 研 究 表 明, 在 75 岁 以 下 的 低 龄 老 人 中, 通 过 自 己 劳 动 养 老 的 占 90%, 而 依 靠 子 女 的 比 例 只 有 10%( 胡 洋,2003) 第 二, 土 地 养 老 模 式 下, 即 使 老 年 农 民 失 去 了 劳 动 能 力, 其 养 老 负 担 自 动 转 移 至 家 庭 成 员 身 上 这 固 然 是 家 庭 伦 理 关 系 使 然, 也 是 土 地 作 为 家 庭 共 同 生 产 资 料 从 而 承 担 养 老 保 障 功 能 的 必 然 逻 辑 3
三 土 地 是 否 具 有 承 担 农 民 的 养 老 保 障 功 能? 明 晰 了 土 地 保 障 功 能 发 挥 的 约 束 条 件 及 其 特 征 之 后, 我 们 就 会 进 一 步 探 究, 在 中 国, 土 地 的 保 障 功 能 究 竟 能 否 取 代 养 老 保 障 体 系 这 一 课 题 实 际 上 有 两 个 层 次 的 问 题 值 得 研 究 : 第 一 个 层 次 的 问 题 是, 土 地 保 障 是 否 有 能 力 承 担 农 村 养 老 重 任? 第 二 个 层 次 的 问 题 则 是, 即 使 土 地 保 障 有 能 力 承 担 农 村 养 老 的 重 任, 它 是 否 就 应 该 取 代 农 村 养 老 保 障 体 系? 就 第 一 个 层 次 的 问 题 来 看, 笔 者 认 为, 中 国 农 村 土 地 并 不 具 备 承 担 农 村 养 老 重 任 的 能 力 目 前 中 国 农 村 事 实 上 存 在 的 土 地 保 障 功 能, 一 方 面 作 为 社 会 保 障 体 系 的 替 代 性 制 度 安 排, 在 为 农 民 提 供 基 本 保 障 维 护 农 村 乃 至 全 社 会 的 稳 定 等 方 面 发 挥 重 要 作 用, 另 一 方 面, 要 进 一 步 发 挥 这 种 功 能, 乃 至 把 土 地 的 保 障 功 能 上 升 为 一 种 正 式 的 保 障 体 系 制 度 安 排, 又 面 临 许 多 越 来 越 难 以 克 服 的 困 难 土 地 保 障 面 临 的 困 境 可 以 概 括 为 以 下 几 个 方 面 : 1. 土 地 的 产 权 制 度 安 排 使 其 难 以 作 为 农 民 养 老 保 障 的 坚 实 基 础 如 前 所 述, 土 地 保 障 功 能 的 前 提 条 件 之 一 是 以 土 地 权 能 的 事 实 性 继 承 或 其 它 方 式 的 传 承 为 条 件 20 世 纪 70 年 代 末 期 和 80 年 代 初 期 在 全 国 广 泛 推 行 的 土 地 家 庭 承 包 制 在 一 定 程 度 上 满 足 了 这 个 前 提 条 件, 因 而 土 地 的 保 障 功 能 在 这 个 期 间 也 得 以 发 挥 : 土 地 的 集 体 所 有 权 被 虚 化 了, 使 用 权 得 到 强 化 流 行 的 说 法 是 土 地 所 有 权 和 使 用 权 分 离, 实 际 是 土 地 产 权 的 不 同 权 能 在 不 同 利 益 主 体 之 间 进 行 分 割 承 包 制 下 土 地 所 有 权 虽 然 明 文 规 定 是 集 体 的, 但 占 有 权 使 用 权 剩 余 索 取 权 归 农 户 即 使 在 一 些 农 村 承 包 土 地 也 进 行 了 调 整, 但 基 本 上 仍 然 遵 循 的 是 按 照 人 头 分 配 的 方 式 进 行, 长 期 不 变 的 承 包 制 政 策 实 际 上 就 是 提 供 了 农 民 对 土 地 权 能 的 事 实 性 占 有 和 传 承 这 样, 对 流 动 土 地 的 其 它 权 能 的 继 承 和 传 承 代 替 了 对 固 定 土 地 的 所 有 权 然 而, 随 着 时 间 的 推 移, 土 地 保 障 功 能 所 要 求 的 人 人 拥 有 并 可 以 传 承 的 土 地 权 能 难 以 保 障 : 一 是 部 分 地 区 在 追 求 农 业 产 业 化 和 规 模 化 的 名 义 下, 收 回 了 发 包 给 农 户 的 土 地, 以 集 体 的 名 义 进 行 经 营, 或 者 再 发 包 给 大 户 进 行 经 营 这 种 现 象 在 现 实 种 以 两 田 制 反 租 倒 包 等 具 体 形 式 出 现 虽 然 它 们 在 解 决 农 业 生 产 效 率 提 高 农 业 经 营 效 益 等 方 面 有 其 突 出 的 优 势, 但 不 可 否 认 的 是, 它 动 摇 了 土 地 作 为 家 庭 养 老 的 基 础 二 是 城 镇 化 和 工 业 化 进 程 中 大 量 农 地 流 失 或 改 作 它 用 造 成 了 数 量 巨 大 的 失 地 农 民 在 比 较 利 益 驱 动 下, 乡 镇 政 府 乃 至 村 委 会, 作 为 法 律 规 定 的 农 地 所 有 者 的 代 理 机 构 基 层 行 政 组 织, 可 以 毫 无 顾 忌 地 剥 夺 农 民 行 使 的 土 地 权 能, 以 极 低 的 补 偿 价 格, 让 他 们 在 一 夜 之 间 成 为 没 有 土 地 的 农 民 虽 然 我 国 制 定 了 一 系 列 农 村 土 地 保 护 的 法 规 政 策, 但 在 土 地 国 有 和 集 体 所 有 的 格 局 下, 种 种 土 地 违 规 占 用 行 为, 往 往 由 地 方 政 府 和 集 体 组 织 出 面, 并 通 常 以 堂 皇 的 发 展 目 标 和 地 区 整 体 利 益 的 名 义 进 行 征 用, 作 为 弱 势 的 农 民, 根 本 没 有 能 力 与 之 进 行 谈 判, 以 维 护 自 身 的 权 益.2004 年 揭 露 出 的 江 苏 某 钢 铁 项 目, 通 过 化 整 为 零 方 式, 绕 过 土 地 管 理 的 有 关 规 定, 非 法 占 地 6000 亩, 让 1400 多 户 4000 多 农 民 成 为 无 家 可 归 无 地 可 种 的 失 地 农 民, 有 的 人 甚 至 住 进 窝 棚 桥 洞 和 废 弃 的 渔 船 ( 陈 芳,2004) 这 种 现 象 在 全 国 性 的 开 发 热 和 城 镇 化 的 大 背 景 下, 并 不 少 见, 它 说 明 了 以 土 地 作 为 农 民 养 老 保 障 的 产 权 基 础 是 何 等 的 脆 弱 2. 人 地 关 系 失 衡, 将 挑 战 养 老 制 度 和 社 会 保 障 制 度 的 公 平 性 养 老 制 度 作 为 社 会 保 障 制 度 的 核 心 内 容 之 一, 本 身 是 扶 持 社 会 脆 弱 群 体 的 一 种 制 度 安 排, 它 的 一 个 突 出 特 点 应 该 是 普 及 性 与 相 对 公 平 性 然 而, 一 旦 把 现 有 土 地 制 度 作 为 农 村 养 老 的 保 障, 就 会 因 为 人 地 关 系 的 相 对 失 衡 和 绝 对 失 衡 而 产 生 与 制 度 设 计 初 衷 相 矛 盾 的 效 果 人 地 关 系 的 相 对 失 衡, 是 指 不 同 的 区 域 之 间 的 农 民 或 同 一 区 域 内 部 不 同 社 区 的 农 民, 由 于 历 史 原 因, 所 享 有 的 土 地 面 积 相 差 悬 殊, 从 而 导 致 土 地 保 障 功 能 在 不 同 区 域 间 的 明 显 差 异 一 方 面, 区 域 之 间 的 人 地 关 系 失 衡 将 造 成 养 老 保 障 公 平 性 的 冲 突 按 照 中 国 人 民 共 和 4
国 土 地 法, 我 国 的 农 村 土 地 归 集 体 所 有, 基 层 集 体 行 政 组 织 实 际 上 作 为 代 理 者 行 使 土 地 所 有 权 然 而, 实 际 上, 从 现 实 的 情 况 看, 农 村 土 地 是 一 种 社 区 所 有 而 非 集 体 组 织 所 有 在 村 这 一 级 基 层 组 织 的 构 架 下, 土 地 因 为 天 然 地 与 血 缘 地 缘 关 系 结 合, 导 致 土 地 产 权 客 观 上 以 社 区 为 界 ( 温 铁 军,2001 ), 并 不 是 以 法 律 规 定 的 集 体 组 织 为 界 举 一 个 在 农 村 较 为 常 见 的 例 子 : 某 行 政 村 有 甲 乙 两 个 自 然 村 庄, 共 计 1000 亩 土 地,1000 口 人 理 论 上, 土 地 归 全 村 所 有 成 员 共 有, 人 均 1 亩 土 地 实 际 上, 甲 庄 400 人, 拥 有 土 地 600 亩, 乙 庄 600 人, 拥 有 土 地 400 亩 由 于 地 缘 和 血 缘 的 关 系 以 及 土 地 使 用 的 历 史 沿 革, 人 均 土 地 资 源 较 为 丰 富 的 甲 庄 不 可 能 向 乙 庄 出 让 土 地 这 样, 法 律 名 义 上 的 1000 人 拥 有 1000 亩 土 地 的 所 有 格 局, 被 自 然 村 落 的 土 地 社 区 所 有 取 代 在 这 种 格 局 下, 不 同 社 区 农 民 人 均 拥 有 的 土 地 数 量 是 不 同 的, 有 的 甚 至 相 差 较 大 以 土 地 作 为 养 老 保 障 的 资 源 基 础, 必 然 会 带 来 因 为 人 地 关 系 不 一 而 产 生 的 负 担 程 度 的 较 大 差 异 如 果 说, 这 种 差 异 是 完 全 由 于 劳 动 者 本 身 劳 动 付 出 的 差 异 而 产 生 的, 则 本 身 有 其 合 理 性, 但 现 实 的 情 况 是, 这 种 差 异 产 生 的 重 要 原 因 只 是 因 为 农 民 在 土 地 集 体 所 有 名 义 下 他 们 拥 有 的 土 地 数 量 不 同 而 已 仍 然 以 上 述 例 子 来 说 明 甲 庄 人 均 1.5 亩 土 地, 乙 庄 人 均 0.67 亩 土 地, 如 果 不 考 虑 家 庭 规 模 和 结 构 等 其 它 因 素, 甲 庄 土 地 的 养 老 保 障 水 平 就 会 高 出 乙 庄 一 倍 以 上 这 种 差 异 是 合 理 的 吗? 很 难 说 城 镇 职 工 养 老 保 障 水 平 的 差 异, 产 生 于 企 业 和 个 人 缴 费 的 差 异, 与 自 己 的 劳 动 付 出 紧 密 相 关, 而 农 民 土 地 养 老 保 障 水 平 的 差 异, 主 要 是 因 为 土 地 集 体 所 有 格 局 下 人 地 关 系 的 不 同 这 种 情 况 下, 乙 庄 的 农 民 难 免 要 向 代 表 土 地 所 有 者 的 集 体 组 织 提 出 土 地 养 老 的 公 平 性 问 题 另 一 方 面, 农 户 之 间 的 人 地 关 系 失 衡 也 将 挑 战 养 老 保 障 制 度 的 公 平 性 在 70 年 代 末 和 80 年 代 初 实 行 分 田 到 户 的 承 包 制 后, 相 对 固 定 的 土 地 使 用 权 和 不 断 变 化 的 人 口 格 局 使 得 同 一 社 区 内 不 同 农 户 的 人 地 关 系 日 益 分 化, 差 距 越 来 越 大 出 于 保 护 农 民 生 产 积 极 性 和 控 制 人 口 增 长 等 因 素 的 考 虑, 许 多 地 方 实 行 的 是 按 照 人 头 分 包 土 地 后 在 承 包 期 内 使 用 权 固 定 不 变 的 政 策, 通 俗 的 说 法 就 是 增 人 不 增 地, 减 人 不 减 地 而 由 于 生 老 病 死 婚 丧 嫁 娶 引 致 的 家 庭 人 口 增 减 和 养 老 负 担 的 变 化, 并 没 有 在 作 为 养 老 资 源 基 础 的 土 地 使 用 权 分 配 格 局 上 得 到 相 应 体 现 我 们 已 经 不 难 看 到, 农 村 里 出 现 了 许 多 由 于 家 庭 裂 变 人 口 暴 增 而 土 地 不 增 反 减 的 家 庭, 这 种 现 象 发 展 下 去 的 结 果, 就 是 同 一 社 区 内 不 同 家 庭 养 老 负 担 相 差 悬 殊, 而 这 种 悬 殊 的 养 老 负 担, 与 劳 动 者 本 身 努 力 程 度 并 不 相 关 显 然, 这 种 结 果 的 出 现, 很 难 说 与 养 老 保 障 乃 至 社 会 保 障 制 度 的 出 发 点 相 吻 合 人 地 关 系 的 绝 对 失 衡 是 指 我 国 农 村 普 遍 人 多 地 少, 小 农 生 产 方 式 下 土 地 产 出 有 限, 相 对 于 数 量 庞 大 的 农 村 人 口, 土 地 的 保 障 和 养 老 功 能 难 以 让 人 期 待 在 土 地 承 包 制 在 全 国 范 围 得 到 推 广 的 1984 年, 全 国 每 个 农 户 仅 耕 种 8.35 亩 土 地, 每 户 土 地 被 分 割 为 9.7 块, 每 块 土 地 平 均 面 积 为 0.86 亩 到 目 前, 全 国 农 村 居 民 家 庭 平 均 每 人 经 营 耕 地 面 积 不 足 2 亩, 按 平 均 家 庭 规 模 折 算 成 平 均 每 户 经 营 面 积 约 7 亩 左 右, 而 且 分 布 情 况 相 差 十 分 悬 殊 在 东 北 和 西 北 一 些 省 区, 人 均 经 营 耕 地 较 高, 有 的 甚 至 达 8 亩 和 10 亩, 而 主 要 农 产 品 生 产 区 的 长 江 中 下 游 省 份 及 华 北 平 原 各 省 市, 人 均 经 营 耕 地 普 遍 不 足 2 亩, 一 些 地 方 甚 至 人 均 只 有 几 分 土 地 这 种 人 地 关 系 下, 把 养 老 等 保 障 功 能 寄 托 在 土 地 上, 是 缺 乏 可 靠 性 的 3. 土 地 生 产 经 营 收 益 低 下, 难 以 发 挥 保 障 作 用 如 前 所 述, 土 地 能 够 维 系 家 庭 的 养 老 保 障 功 能, 前 提 条 件 之 一 是 家 庭 经 营 的 土 地 产 出 达 到 保 障 家 庭 成 员 基 本 养 老 需 要 的 水 平 从 我 国 农 村 土 地 经 营 的 现 实 情 况 来 看, 我 们 还 很 难 说 目 前 的 土 地 经 营 能 够 满 足 这 个 基 本 条 件 在 典 型 的 农 业 生 产 区 域 华 中 某 农 业 大 县, 每 亩 农 田 负 担 200 元, 加 上 人 头 负 担 每 亩 约 350 元 一 个 典 型 的 5 口 之 家 种 地 8 亩, 全 年 经 济 负 担 2500-3000 元 左 右, 亩 产 1000 斤 粮 食, 不 算 农 民 劳 动 投 入, 仅 仅 能 够 保 本,80% 的 种 地 农 民 亏 本 ( 李 昌 平,2002:21) 一 个 种 田 能 手 耕 种 18.3 亩 田, 辛 辛 苦 苦 一 年 下 来 所 得 竟 然 是 负 数, 发 出 打 死 我 也 不 种 田 了 的 感 慨 ( 李 昌 平,2002:2) 在 种 地 根 本 不 能 够 保 5
证 农 民 基 本 生 存 需 求 的 情 况 下, 农 民 的 合 理 选 择 就 是 抛 荒 如 安 徽 省 肥 东 县 1999 年 有 20 % 的 中 高 产 田 被 抛 荒,2000 年 则 上 升 至 40%,2001 年 又 上 升 至 50% 湖 北 省 荆 州 地 区 是 粮 食 主 产 区,2000 年 抛 荒 农 田 达 15.6%, 湖 南 省 同 一 时 期 抛 荒 面 积 从 160 万 亩 增 加 到 195 万 亩, 上 升 了 21%( 秦 晖,2003:42) 在 农 地 生 产 经 营 收 益 条 件 极 低, 农 民 甚 至 被 迫 放 弃 曾 经 被 视 为 命 根 的 土 地 的 情 况 下, 土 地 根 本 不 可 能 作 为 农 民 养 老 的 可 靠 基 础 即 使 在 富 裕 的 苏 南 农 村, 有 调 查 研 究 表 明, 贫 困 家 庭 中, 纯 农 户 和 以 农 为 主 的 农 户 分 别 占 48.6% 和 18.6%, 而 且 纯 农 户 和 以 农 业 为 主 的 农 户 贫 困 发 生 率 分 别 达 35.8% 和 27.1%( 梁 鸿,2000) 在 如 此 高 的 贫 困 发 生 率 条 件 下, 借 口 给 农 民 以 土 地 而 推 卸 养 老 责 任, 实 际 上 是 政 府 不 作 为 的 一 种 表 现 近 年 中 央 采 取 了 一 系 列 措 施 试 图 减 轻 农 民 负 担, 增 加 农 民 收 入 首 先 是 税 费 改 革, 并 费 归 税, 把 原 来 的 300 亿 农 业 税 增 加 到 500 亿, 税 率 从 5% 增 加 到 8%, 试 图 杜 绝 其 它 一 切 名 目 的 负 担 然 而 对 农 民 真 实 负 担 情 况 把 握 不 准 造 成 农 民 负 担 反 复 增 加 的 基 层 吃 皇 粮 队 伍 臃 肿 问 题 没 有 解 决 的 条 件 下, 税 费 改 革 的 成 果 有 限, 它 很 难 让 我 们 跳 出 明 末 清 初 思 想 家 黄 宗 羲 所 总 结 出 的 历 史 周 期 率 2004 年 开 始, 国 家 提 出 了 在 5 年 内 全 部 减 免 农 业 税 的 计 划, 这 无 疑 是 减 轻 农 民 负 担 的 重 大 举 措, 值 得 我 们 期 待 然 而 我 们 有 理 由 忧 虑 这 项 政 策 措 施 的 预 期 效 果 : 一 是 减 免 农 业 税, 使 相 当 多 的 县 市 乡 镇 失 去 了 重 要 的 收 入 来 源, 在 多 数 县 市 财 政 吃 紧, 基 本 是 吃 饭 财 政 的 格 局 下, 如 果 没 有 人 事 和 机 构 改 革 的 相 应 配 套 改 革, 支 出 刚 性 的 结 果 很 可 能 让 我 们 重 蹈 覆 辙, 导 致 上 有 政 策, 下 有 对 策, 乡 镇 不 得 不 向 农 民 腰 包 伸 手, 农 民 负 担 陷 入 越 减 越 重 的 恶 性 循 环 之 中 ; 二 是 目 前 的 农 业 税 只 是 农 民 实 际 负 担 的 一 部 分, 甚 至 只 是 一 小 部 分, 有 所 谓 明 税 轻, 暗 税 重, 杂 费 摊 派 无 底 洞 之 说, 仅 仅 免 除 农 民 的 名 义 农 业 税, 对 农 民 的 负 担 减 轻, 裨 益 不 大, 并 不 能 真 正 增 加 土 地 的 收 益, 提 高 其 保 障 能 力 让 土 地 承 担 农 民 养 老 功 能, 必 须 提 高 土 地 的 收 益, 让 人 地 关 系 紧 张 格 局 下 的 农 民 能 够 从 土 地 中 获 得 必 须 的 生 存 和 发 展 资 料, 否 则, 在 农 民 种 田 亏 本, 甚 至 没 有 不 种 田 的 权 利 ( 即 使 不 种 田 仍 然 要 上 交 各 种 税 费 ) 的 条 件 下, 土 地 与 其 说 是 农 民 的 最 后 保 障, 不 如 说 是 其 枷 锁 4. 土 地 保 障 功 能 效 果 与 经 济 结 构 发 展 趋 势 的 冲 突 自 实 行 家 庭 承 包 责 任 制 和 人 民 公 社 解 体 以 来, 原 先 公 社 和 大 队 集 体 养 老 的 功 能 事 实 上 被 土 地 所 替 代,20 余 年 的 实 践 以 及 中 国 农 村 正 在 面 临 的 变 革, 突 出 地 显 示, 在 国 家 经 济 结 构 和 社 会 结 构 发 生 急 剧 变 革 的 背 景 下, 城 镇 化 和 非 农 化 已 经 成 为 解 决 三 农 问 题 的 必 由 之 路, 让 土 地 承 担 农 民 的 养 老 功 能, 将 导 致 农 村 和 农 业 的 发 展 偏 离 正 确 的 轨 道 在 农 业 税 费 减 免 的 情 形 下, 农 民 视 土 地 为 一 块 免 费 的 蛋 糕, 尽 管 这 块 蛋 糕 并 不 能 完 全 满 足 其 家 庭 生 存 和 发 展 的 需 要, 但 在 没 有 任 何 成 本 或 者 成 本 很 小 的 条 件 下, 农 民 家 庭 固 守 一 块 土 地 是 一 种 理 性 的 选 择 在 这 种 条 件 下, 土 地 的 养 老 功 能, 将 掣 肘 的 农 民 流 出, 使 农 民 流 动 两 栖 化, 延 缓 农 村 城 镇 化 的 进 程 农 民 在 城 乡 两 栖 流 动 的 模 式 下, 土 地 发 挥 的 是 一 种 心 理 保 障 而 非 实 实 在 在 的 可 以 养 老 的 经 济 保 障 其 结 果, 就 是 造 就 大 批 可 以 脱 离 农 村 但 又 不 愿 意 放 弃 土 地 的 两 栖 化 农 民 农 民 两 栖 化 将 引 起 多 方 面 的 弊 端 他 们 一 方 面 不 愿 意 放 弃 土 地, 而 将 其 视 为 一 种 职 业 保 障 或 发 生 不 测 风 云 时 的 退 守 阵 地, 又 不 愿 意 在 农 业 上 投 入 更 多 的 时 间 和 资 金, 依 旧 实 行 粗 放 经 营 另 一 方 面 则 又 对 于 所 从 事 的 非 农 产 业 怀 有 不 稳 定 心 理, 没 有 长 期 规 划 他 们 虽 然 增 加 了 许 多 收 入, 但 不 愿 意 把 这 些 收 入 用 于 生 产 性 投 资, 而 是 将 钱 用 于 畸 形 的 生 活 消 费 上 这 些 年 来, 我 们 不 断 看 到 在 部 分 农 村 地 区, 农 业 生 产 日 见 衰 败, 楼 房 屋 宇 不 断 推 陈 出 新 但 却 又 空 无 一 人 这 种 土 地 制 度 实 际 上 既 不 能 让 土 地 真 正 承 担 养 老 功 能, 也 不 适 应 城 镇 化 发 展 的 需 要 与 此 同 时, 让 土 地 承 担 农 民 家 庭 养 老 保 障 功 能, 将 强 化 农 民 对 农 村 土 地 的 需 求, 不 利 于 国 家 人 口 控 制 政 策, 也 不 符 合 农 业 产 业 化 发 展 的 趋 势 现 行 的 土 地 分 配 政 策, 基 本 上 是 以 土 6
地 承 包 期 起 点 时 家 庭 人 口 数 量 为 主 要 依 据, 让 农 民 无 税 费 地 使 用 土 地 并 让 土 地 承 担 养 老 功 能, 其 结 果 就 是 农 民 对 土 地 产 生 一 种 并 非 建 立 在 经 济 效 益 基 础 上 的 对 土 地 的 需 求 一 方 面, 农 民 将 尽 可 能 多 生 小 孩, 或 者 迟 迟 不 将 可 以 转 移 至 城 镇 的 人 口 转 出, 以 此 来 增 加 家 庭 人 口 数 量 和 分 配 土 地 的 砝 码 ; 另 外 一 方 面, 则 千 方 百 计 保 留 手 中 的 土 地, 使 得 目 前 农 村 土 地 零 碎 化 的 格 局 进 一 步 固 化, 这 将 大 大 增 加 农 业 规 模 经 营 和 农 业 产 业 化 的 难 度 四 土 地 是 否 应 该 承 担 农 民 的 养 老 功 能? 以 上 是 就 土 地 保 障 功 能 本 身 面 临 的 一 些 困 境 进 行 分 析, 对 其 作 为 农 村 基 本 保 障 制 度 的 可 行 性 进 行 的 探 讨, 结 论 是 土 地 难 以 承 担 农 民 养 老 的 功 能 这 是 土 地 保 障 功 能 问 题 的 第 一 层 次 问 题 第 二 层 次 的 问 题 则 是, 即 使 土 地 具 备 承 担 农 民 养 老 功 能 的 能 力, 我 们 能 否 就 以 它 作 为 借 口 而 排 斥 农 村 社 会 养 老 保 障 体 系 建 设 如 果 土 地 保 障 功 能 在 承 担 农 民 养 老 功 能 上 没 有 面 临 诸 多 困 境, 是 否 就 可 以 不 必 建 立 农 村 的 社 会 保 障 制 度 呢? 即 是 说, 土 地 保 障 是 否 可 以 替 代 农 村 社 会 保 障 体 系 的 建 立 呢? 笔 者 认 为 也 不 能 土 地 保 障 功 能 不 应 该 承 担 农 民 的 养 老 保 障, 理 由 有 三 : 首 先, 把 土 地 作 为 农 民 的 保 障 手 段 与 国 家 经 济 发 展 和 社 会 进 步 的 目 标 相 冲 突, 它 不 是 一 个 合 理 的 制 度 选 择 历 史 地 看, 社 会 保 障 制 度 最 早 自 19 世 纪 末 期 在 德 国 开 始 建 立, 是 工 业 化 的 生 产 方 式 和 与 之 相 适 应 的 生 活 方 式 在 一 国 经 济 社 会 生 活 中 取 得 主 导 地 位 的 结 果, 是 工 业 化 对 历 史 上 客 观 存 在 的 土 地 保 障 功 能 的 一 种 否 定 虽 然 社 会 保 障 制 度 并 不 在 工 业 化 最 早 的 英 国 最 先 出 现, 但 一 个 基 本 事 实 是, 只 有 完 成 了 工 业 化, 进 入 到 现 代 国 家 行 列, 国 家 才 有 可 能 也 有 相 应 的 能 力 从 整 个 社 会 层 面 的 角 度 考 虑 所 有 成 员 的 基 本 保 障 问 题, 统 一 的 社 会 保 障 制 度 的 建 立 是 社 会 发 达 程 度 的 标 志 长 期 以 来, 我 国 根 据 自 己 的 赶 超 型 政 治 经 济 发 展 目 标, 以 重 工 业 优 先 发 展 的 战 略 和 农 产 品 统 购 统 销 制 度 人 民 公 社 集 体 生 产 制 度 和 城 乡 隔 离 的 户 籍 管 理 制 度 等 所 谓 的 三 驾 马 车 ( 蔡 昉,2000:22), 造 就 了 城 乡 差 别 悬 殊 的 二 元 结 构 二 元 结 构 下 的 农 民 得 到 的 是 全 面 而 广 泛 的 制 度 性 差 别 对 待 ( 郭 书 田 等,1990), 也 是 人 口 占 多 数 的 农 民 受 到 的 最 大 不 公 这 种 结 构 至 今 仍 然 未 能 得 到 全 面 矫 正 在 人 民 公 社 制 度 下, 城 镇 人 口 通 过 农 业 和 农 村 资 源 的 输 血, 建 立 并 享 受 着 工 业 社 会 的 社 会 保 障 体 系, 农 民 的 养 老 保 障 等 则 由 公 社 集 体 解 决 从 某 种 意 义 上 讲, 这 一 时 期 的 社 会 保 障 制 度, 是 二 元 的, 因 为 有 明 显 的 城 乡 差 别, 但 又 是 一 元 的, 因 为 它 有 明 显 的 社 会 统 一 性 人 民 公 社 制 度 解 体 之 后, 农 民 的 养 老 保 障 就 随 着 土 地 经 营 权 的 下 放 而 转 移 至 农 民 家 庭, 农 村 养 老 保 障 体 系 基 本 不 复 存 在 城 镇 养 老 制 度 虽 然 发 生 了 由 单 位 保 障 向 社 会 保 障 的 制 度 性 变 迁, 但 仍 然 处 于 社 会 保 障 制 度 的 庇 护 之 下, 而 农 民 则 因 为 有 了 土 地 ( 使 用 权 ), 养 老 保 障 完 全 由 家 庭 自 我 负 担, 不 难 看 出 这 是 二 元 社 会 结 构 的 继 续 延 伸 和 发 展 继 续 让 土 地 承 担 农 民 的 养 老 功 能, 实 际 上 就 是 要 继 续 维 持 现 有 的 二 元 保 障 体 系 这 从 社 会 进 步 的 角 度, 从 社 会 公 正 的 角 度 而 言, 都 是 一 个 让 人 难 以 接 受 的 制 度 安 排 其 次, 让 土 地 承 担 农 民 的 养 老 功 能, 与 我 国 正 在 大 力 推 进 的 农 村 城 镇 化 发 展 战 略 目 标 相 冲 突 农 民 的 养 老 保 障 问 题, 实 际 上 只 是 三 农 问 题 的 一 个 具 体 表 现, 而 解 决 三 农 问 题 的 出 路 在 于 非 农 化 和 城 镇 化, 大 量 减 少 农 民 数 量, 这 已 经 成 为 学 界 和 实 践 部 门 经 过 长 期 探 索 后 达 成 的 基 本 共 识 我 国 目 前 正 处 于 加 速 工 业 化 和 城 镇 化 的 过 程 之 中, 多 项 研 究 表 明,21 世 纪 上 半 期 年 是 我 国 初 步 完 成 城 镇 化 的 关 键 时 期 即 使 是 比 较 保 守 的 预 测, 至 2050 城 镇 化 水 平 也 将 达 到 60% 左 右 城 镇 化 过 程 之 中, 农 村 土 地 的 商 业 运 作 和 市 场 价 值 才 能 体 现 出 来, 人 口 的 空 间 和 产 业 转 移 也 要 求 以 灵 活 的 方 式 处 理 其 与 土 地 的 经 济 和 社 会 关 系 所 有 这 些, 都 要 求 建 立 适 应 城 镇 化 需 要 的 土 地 ( 使 用 权 ) 流 转 制 度, 更 有 学 者 认 为, 土 地 流 转 是 中 国 城 市 化 起 飞 的 先 期 准 备 ( 牛 文 元,2003 ) 可 以 设 想, 如 果 我 们 的 制 度 设 计 把 农 民 的 养 老 保 障 依 附 在 土 地 之 上, 农 民 凭 借 拥 有 国 家 或 集 体 以 无 偿 或 代 价 极 低 的 方 式 给 予 的 土 地 ( 使 用 权 ) 7
而 获 得 保 障, 土 地 的 福 利 性 质 得 以 昭 彰, 势 必 会 造 成 土 地 使 用 权 的 长 期 沉 淀 和 固 化, 形 成 农 村 人 口 流 出 和 和 就 业 结 构 升 级 的 障 碍, 从 而 影 响 农 村 人 口 城 镇 化 和 非 农 化 的 进 程 再 次, 以 农 民 有 土 地 保 障 为 借 口, 把 他 们 排 斥 在 社 会 保 障 体 系 之 外 的 思 路 与 做 法, 与 社 会 保 障 体 系 的 基 本 功 能 和 出 发 点 是 相 冲 突 的 社 会 保 障 制 度 的 基 本 性 质 应 该 是 政 府 通 过 强 制 性 措 施 调 节 公 民 的 储 蓄 行 为 和 消 费 周 期, 并 结 合 使 用 再 分 配 的 手 段 来 保 证 所 有 国 民 最 基 本 生 活 需 求 工 人 也 好, 农 民 也 罢, 只 要 是 一 国 的 合 法 公 民, 都 有 权 利 在 社 会 保 障 制 度 下 获 得 最 基 本 的 生 活 保 障, 同 时 也 为 这 一 保 障 制 度 的 良 性 运 转 承 担 自 己 的 义 务 从 这 个 意 义 上 讲, 给 农 民 提 供 基 本 社 会 保 障 是 政 府 的 义 务, 农 民 以 土 地 作 为 其 养 老 保 障 是 其 私 人 选 择, 二 者 不 可 混 淆 如 果 有 人 仍 然 以 国 家 给 予 农 民 土 地 作 为 生 产 资 料 为 理 由, 坚 持 让 农 民 通 过 土 地 实 现 自 我 保 障 的 观 点, 我 们 不 妨 换 一 个 角 度 来 思 考 这 个 问 题 : 在 城 镇 里, 大 量 国 有 和 集 体 企 业 为 城 镇 市 民 提 供 了 大 量 就 业 就 会, 其 表 现 为 城 镇 劳 动 者 与 国 家 和 集 体 的 生 产 资 料 相 结 合, 也 即 是 为 这 些 劳 动 者 提 供 了 生 产 资 料, 按 照 给 予 了 作 为 谋 生 手 段 的 生 产 资 料 就 可 以 不 必 考 虑 其 养 老 保 障 的 思 维 逻 辑, 国 家 同 样 也 不 应 该 在 城 镇 建 立 包 括 养 老 保 障 在 内 的 社 会 保 障 体 系 显 然, 这 种 推 论 的 结 果 是 荒 谬 的, 因 为 其 前 提, 即 给 予 了 生 产 资 料 ( 使 用 权 ) 就 可 以 替 代 保 障 体 系 的 假 设, 是 不 成 立 的 人 人 都 会 因 为 年 老 而 丧 失 劳 动 能 力, 必 须 通 过 一 种 制 度 安 排 提 供 必 要 的 养 老 保 障, 不 管 是 提 供 劳 动 者 自 身 积 累 的 纵 向 平 衡 方 式 也 好, 还 是 通 过 社 会 再 分 配 以 保 证 所 有 社 会 成 员 的 老 年 生 活 基 本 保 障 的 方 式 也 罢, 这 就 是 社 会 养 老 保 障 体 系 成 为 必 须 的 基 本 逻 辑 市 民 如 此, 农 民 亦 该 如 此 只 不 过 对 市 民 而 言, 养 老 保 障 制 度 是 强 制 性 改 变 养 老 者 个 人 的 储 蓄 行 为 和 消 费 周 期, 而 对 农 民 来 说, 养 老 保 障 制 度 是 强 制 性 改 变 养 老 者 所 在 家 庭 的 储 蓄 行 为 和 消 费 周 期 农 民 拥 有 土 地 使 用 权, 恰 如 市 民 在 企 业 和 事 业 单 位 找 到 一 份 工 作, 与 他 们 是 否 参 加 养 老 保 障 体 系 之 间 没 有 必 然 逻 辑 关 系 五 从 土 地 保 障 向 社 会 保 障 过 渡 : 农 业 税 转 养 老 保 险 费 的 统 账 模 式 既 然 土 地 使 用 权 不 能 成 为 把 农 民 排 斥 在 社 会 养 老 保 障 体 系 之 外 地 借 口, 那 么, 随 之 而 来 的 问 题 就 会 是 如 何 建 立 农 民 地 养 老 保 障 体 系 虽 然 我 们 不 能 因 为 农 民 有 土 地 使 用 权 而 把 农 民 排 斥 在 养 老 保 障 体 系 之 外, 但 建 立 农 民 养 老 保 障 体 系 却 难 以 与 土 地 问 题 相 割 裂, 因 为 土 地 是 农 民 养 老 体 系 建 立 的 经 济 基 础 如 何 从 现 有 家 庭 为 单 位 的 以 土 地 为 经 济 基 础 的 养 老 保 障 模 式 过 渡 到 社 会 型 养 老 模 式 呢? 笔 者 这 里 提 出 农 业 税 转 养 老 保 险 费 的 农 村 养 老 保 障 统 账 模 式 的 设 想 笔 者 认 为, 建 立 农 民 养 老 保 障 制 度, 应 该 整 合 考 虑 农 业 生 产 经 营 收 益 水 平 农 民 养 老 经 济 需 要 城 镇 化 和 土 地 流 转 的 发 展 趋 势 以 及 与 城 镇 养 老 保 障 体 系 对 接 等 一 系 列 因 素, 形 成 以 农 民 家 庭 和 劳 动 者 缴 费 国 家 和 集 体 给 予 相 应 补 贴 和 政 策 优 惠 措 施 相 结 合 的 养 老 资 金 筹 集 模 式 具 体 来 说, 可 以 借 鉴 城 镇 养 老 保 险 制 度 的 办 法, 实 行 个 人 和 家 庭 账 户 与 集 体 和 社 会 统 筹 相 结 合 的 农 民 养 老 资 金 筹 集 方 式 : 改 变 目 前 不 加 区 分, 毫 无 例 外 地 减 免 和 废 除 农 业 税 的 方 式, 而 是 仍 然 适 当 征 收 农 业 税, 但 把 它 作 为 建 立 农 民 养 老 保 障 基 金 社 会 统 筹 部 分, 按 照 农 民 所 交 养 老 金 的 一 定 比 例, 记 入 专 门 设 立 的 农 民 养 老 保 险 账 户, 条 件 是 农 民 个 人 或 家 庭 存 入 相 应 养 老 资 金 记 入 其 个 人 账 户 举 例 来 说, 在 个 人 和 社 会 缴 费 比 例 为 1:1 的 条 件 下, 农 民 家 庭 每 年 上 交 500 元 农 业 税, 如 果 他 家 向 自 己 的 养 老 账 户 存 入 500 元 养 老 金, 则 政 府 把 征 收 农 业 税 所 得 500 元 记 入 其 专 用 养 老 账 户, 如 果 农 民 少 交 或 不 交, 则 农 业 税 照 交, 但 记 入 其 养 老 账 户 的 资 金 就 相 应 减 少 甚 至 为 零 社 会 统 筹 部 分 以 农 民 家 庭 农 业 税 收 额 为 最 高 限 额, 与 农 民 个 人 和 家 庭 缴 费 的 比 例 最 低 为 1:1, 经 济 较 发 达 地 区, 视 农 民 的 承 担 能 力 和 支 付 意 愿, 可 以 适 当 提 高 到 1:2 或 更 高 初 步 匡 算, 我 国 每 年 农 业 税 收 400 亿 元, 如 果 都 以 1:1 的 比 例 交 纳 个 人 部 分 养 老 金, 则 全 年 农 民 养 老 基 金 可 收 集 800 亿 元, 如 果 按 照 1:2 的 比 例, 则 8
可 筹 集 1200 亿 元 全 国 农 村 65 岁 的 人 口 约 6000 万, 以 现 收 现 付 的 形 式, 每 人 每 年 就 可 得 养 老 金 1300-2000 元 之 间 考 虑 到 农 村 地 区 的 较 低 消 费 水 平, 这 个 支 付 水 平 可 以 初 步 建 立 起 低 水 平 广 覆 盖 可 持 续 的 农 村 养 老 保 障 体 系 农 业 税 转 养 老 保 险 费 的 统 账 模 式, 实 际 上 是 发 挥 社 会 和 农 民 个 人 与 家 庭 两 个 积 极 性 以 建 立 农 村 养 老 体 系 这 种 模 式 的 好 处 是 : 第 一, 它 可 以 调 动 农 民 参 与 养 老 体 系 建 设 的 积 极 性 笔 者 主 张 把 农 业 税 收 起 来, 以 养 老 金 的 方 式 还 之 于 农 民, 返 还 的 额 度 与 个 人 交 纳 养 老 费 挂 钩 这 样 一 来, 农 民 就 有 了 交 纳 农 业 税 的 积 极 性, 交 纳 养 老 费 的 积 极 性 也 就 高 涨 起 来 因 为 在 农 民 看 来, 这 实 际 上 是 在 为 自 己 存 钱, 而 不 是 象 以 前 那 样, 无 偿 作 贡 献 第 二, 它 可 以 根 据 各 地 农 村 经 济 发 展 水 平, 灵 活 调 整 比 例 社 会 统 筹 与 个 人 和 家 庭 缴 费 比 例 也 许 有 人 置 疑, 正 是 因 为 农 民 负 担 过 重, 国 家 才 免 除 农 业 税 的, 实 行 农 业 税 转 养 老 保 险 费 的 农 村 养 老 保 障 统 账 模 式, 不 仅 仍 然 要 收 农 业 税, 还 要 农 民 另 外 交 纳 个 人 部 分, 可 行 吗? 笔 者 认 为, 则 种 置 疑 有 道 理, 但 不 用 担 心 其 一, 农 民 负 担 之 所 以 重, 并 不 是 农 业 税 惹 的 祸, 而 是 其 它 名 目 繁 多 的 杂 费 所 至, 这 正 如 农 谚 所 言 明 税 轻, 暗 税 重, 杂 费 摊 派 无 底 洞 真 正 农 业 税 是 农 民 负 担 的 一 小 部 分, 非 税 的 杂 费 和 摊 派 部 分 往 往 是 农 业 税 的 数 倍 相 反, 只 要 税 率 适 当, 农 民 对 农 业 税 的 认 识 是 交 皇 粮 国 税, 理 所 当 然 在 革 除 农 村 其 它 杂 费 和 摊 派 的 条 件 下, 征 收 适 当 水 平 的 农 业 税, 是 可 行 的 即 使 算 上 农 民 自 己 交 纳 的 个 人 养 老 金 部 分, 也 不 会 比 废 除 农 业 税 和 各 种 杂 费 和 摊 派 之 前 负 担 更 重 其 二, 把 农 业 税 以 养 老 金 的 形 式 返 还 农 民, 实 际 上 是 一 种 强 制 性 或 积 极 的 诱 导 性 调 节 农 民 消 费 周 期 制 度, 只 要 农 民 实 实 在 在 掌 握 自 己 的 养 老 资 金 账 户, 他 们 对 缴 费 的 心 理 感 受 就 与 过 去 交 纳 农 业 税 和 各 种 杂 费 和 摊 派 截 然 不 同 第 三, 农 业 税 转 养 老 保 险 费 的 农 村 养 老 保 障 统 账 模 式, 适 应 农 村 人 口 城 镇 化 发 展 趋 势, 有 利 于 与 城 镇 养 老 保 障 体 系 的 对 接 设 立 了 个 人 和 家 庭 账 户 的 农 村 养 老 保 障 统 账 模 式 模 式, 与 城 镇 市 民 养 老 的 统 账 模 式 模 式 可 以 直 接 对 接, 在 农 村 人 口 进 入 城 镇 非 农 业 领 域 劳 动 就 业 之 后, 可 以 顺 利 地 转 入 城 镇 养 老 保 险 统 账 模 式 继 续 拥 有 自 己 的 账 户, 从 而 为 建 立 全 社 会 统 一 的 养 老 保 障 体 系 提 供 了 可 能 为 了 建 立 农 村 养 老 保 障 统 账 模 式 并 适 应 农 村 城 镇 化 的 发 展 趋 势, 同 时 应 该 在 现 有 的 土 地 制 度 上 作 出 进 一 步 调 整 笔 者 的 设 想 是, 在 现 有 的 土 地 承 包 制 基 础 上, 承 认 农 民 对 承 包 土 地 的 可 继 承 性 租 赁 权, 这 其 实 就 是 早 已 有 学 者 提 出 的 让 农 民 拥 有 土 地 永 佃 权 的 思 路 ( 安 希 彶,1988) 不 过, 把 把 农 民 养 老 因 素 和 城 镇 化 结 合 起 来, 永 佃 制 思 路 的 若 干 细 节 需 要 深 化 和 完 善 例 如, 对 流 出 农 村 的 人 口 而 言, 可 以 规 定 他 们 在 转 让 出 土 地 的 条 件 下, 在 一 段 时 间 里 ( 如 15 年 ), 不 管 他 们 是 否 交 纳 个 人 养 老 金, 他 们 都 可 以 享 受 原 有 土 地 农 业 税 ( 由 租 赁 权 继 承 者 交 纳 ) 转 化 为 养 老 基 金 的 优 惠 这 段 时 间 里, 他 们 仍 然 可 以 按 照 旧 有 的 农 村 养 老 统 账 模 式 交 纳 个 人 养 老 金, 也 可 以 在 自 愿 的 条 件 下, 选 择 进 入 城 镇 养 老 保 障 体 系 这 种 模 式, 实 际 上 是 用 一 定 时 间 的 农 业 税 对 土 地 租 赁 权 的 赎 买, 以 达 到 土 地 流 转 和 农 民 流 出 的 目 的 对 国 家 而 言, 实 现 了 土 地 流 转 规 模 经 营 和 促 进 人 口 城 镇 化 的 目 标, 而 且 赎 买 土 地 租 赁 权, 并 不 需 要 额 外 掏 钱, 这 笔 钱 由 租 赁 权 的 继 承 者 负 担 ; 对 租 赁 权 的 继 承 者 而 言, 在 一 定 时 间 里, 只 需 负 担 一 定 的 农 业 税, 其 余 收 益 归 己 规 定 时 间 一 过, 继 承 来 土 地 的 农 业 税 就 可 以 转 化 为 自 己 的 养 老 基 金 ; 对 土 地 租 赁 权 出 让 者 来 说, 既 可 以 转 移 至 更 高 收 益 和 生 活 水 平 的 城 镇, 又 可 以 在 一 个 较 为 长 期 的 时 间 里 获 得 一 笔 稳 定 的 收 入, 为 其 在 城 镇 立 足 和 发 展, 创 造 条 件 总 之, 这 是 一 个 三 嬴 的 方 案 9
参 考 文 献 [1] 蔡 永 飞 : 能 否 把 土 地 承 包 经 营 权 变 为 养 老 金 卡 [J], 调 研 世 界,2002,(4) [2] 陈 平 : 建 立 中 国 统 一 的 社 会 保 障 体 系 是 自 损 国 际 竞 争 力 的 短 视 政 策 [J], 中 国 改 革 2002,(4) [3] 胡 鞍 钢 : 利 国 利 民 长 治 久 安 的 奠 基 石 ----- 关 于 建 立 全 国 统 一 基 本 社 会 保 障 制 度 开 征 社 会 保 障 税 的 建 议 [J], 改 革 2001,(4) [4] 邓 大 松 等 : 农 村 社 会 保 障 制 度 改 革 中 的 政 策 建 议 [J], 中 国 软 科 学,2002 (7) [5] 李 珍 : 社 会 保 障 理 论 中 国 劳 动 社 会 保 障 出 版 社 [M],2001 年 版 [6] 温 铁 军 : 市 场 失 灵 + 政 府 失 灵 : 双 重 困 境 下 的 三 农 问 题 [J], 读 书,2001 (10) [7] 胡 洋 : 新 时 期 农 村 家 庭 养 老 的 出 路 选 择 [J], 农 村 经 济 2003(4) [8] 陈 芳 张 洪 河 : 常 州 800 万 吨 钢 铁 项 目 被 叫 停 [N], 经 济 日 报 2004 年 4 月 6 日 第 1 版 [9] 李 昌 平 : 我 向 总 理 说 实 话 [M], 光 明 日 报 出 版 社,2002 年 版 [10] 秦 晖 : 农 民 中 国 : 历 史 反 思 与 现 实 选 择 [M], 河 南 人 民 出 版 社,2003 年 版 [11] 梁 鸿 : 苏 南 富 裕 农 村 社 区 的 贫 困 问 题 [J], 中 国 农 村 经 济,2000,(11) [12] 蔡 昉 : 中 国 流 动 人 口 问 题 [M], 河 南 人 民 出 版 社, 2000 年 版 [13] 郭 书 田 等 : 失 衡 的 中 国 [M], 河 北 人 民 出 版 社,1990 年 版 [14] 牛 文 元 : 土 地 流 转 是 中 国 城 市 化 起 飞 的 先 期 准 备 [R], 中 国 城 市 发 展 报 告 2001-2002, 西 苑 出 版 社, 2003 年 版 [15] 安 希 彶 : 论 土 地 国 有 永 佃 制 [J], 中 国 农 村 经 济,1988,(11) On the Security Function of Land and the Construction of Old-age Security System in the Countryside ZHONG Shui-ying (Center for Economic Development Research, Wuhan University, Wuhan 430072, China) Abstract: The peasants, who get the rights to use the land under the system of contracted responsibility, should not be excluded to the social old-age security system. In the long term, land security function is not able to and should not act as security for aged peasants. It is emergent to transit from land security to social security for old-age in the countryside. The exemption from agricultural taxation might result in fixing present land allocation situation, and obstructing the process of land circulation and urbanization. Once choice is to transfer the agricultural taxation into old-age support fun and construct a Mixed Model Security System for the old-age in the countryside, which will be united with the urban one in future. Key words: Agricultural land ;Old-age security system ;Land circulation ;Urbanization 10
收 稿 日 期 :2005-05-20; 作 者 简 介 : 钟 水 映, 经 济 学 博 士, 武 汉 大 学 经 济 发 展 研 究 中 心 教 授 1 本 文 的 讨 论, 以 养 老 保 障 为 中 心 展 开 社 会 保 障 体 系 包 括 养 老 保 障 在 内 的 社 会 保 险 社 会 救 济 社 会 福 利 社 会 优 抚 等 正 式 制 度 安 排 和 其 它 非 正 式 制 度 安 排 之 所 以 只 讨 论 养 老 保 障, 是 因 为 养 老 保 障 是 社 会 保 障 的 核 心 内 容 之 一, 而 且, 农 村 的 现 实 情 况 是, 土 地 的 保 障 功 能 与 养 老 结 合 得 最 为 紧 密 11