學 術 論 文 社 會 公 民 權 與 社 會 穩 定 新 塘 事 件 的 個 案 研 究 岳 經 綸 莊 文 嘉 摘 要 : 與 城 鎮 居 民 相 比, 中 國 農 民 工 在 城 市 / 接 受 的 福 利 待 遇 具 有 差 序 性 和 歧 視 性 長 期 的 身 份 分 割 塑 造 了 外 來 人 口 與 本 地 人 口 之 間 的 對 立 與 衝 突, 進 而 對 社 會 穩 定 構 成 挑 戰 2011 年 的 廣 州 增 城 市 新 塘 事 件 ( 又 稱 6.11 騷 亂 ) 便 是 典 型 例 子 但 與 廣 州 增 城 市 相 鄰 經 濟 結 構 較 為 脆 弱 外 來 人 口 壓 力 更 大 的 東 莞 市, 卻 沒 有 受 到 騷 亂 的 影 響 本 文 通 過 比 較 這 兩 個 個 案 發 現, 兩 地 的 結 構 性 差 異 來 源 於 東 莞 市 的 社 會 改 革 東 莞 市 從 2007 年 以 來 進 行 了 一 場 以 建 立 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 社 會 改 革, 通 過 包 容 性 的 社 會 治 理 政 策 消 除 身 份 差 異 的 新 社 會 保 障 體 系 義 務 教 育 均 等 化 協 商 與 自 治 機 制, 快 速 吸 納 了 外 來 人 口, 提 升 了 他 們 對 城 市 的 認 同 和 歸 屬 感 通 過 重 建 國 家 與 公 民 之 間 的 聯 結 紐 帶, 社 會 政 策 也 提 升 了 外 來 人 口 對 政 府 的 信 任 度, 重 新 確 立 了 國 家 在 其 社 會 生 活 中 的 重 要 角 色, 從 而 淡 化 了 非 國 家 的 傳 統 社 會 力 量 ( 例 如 同 鄉 會 ) 的 影 響 力 關 鍵 詞 : 群 體 性 事 件 維 穩 公 民 身 份 社 會 政 策 社 會 保 障 2011 年 6 月 10 日 晚 上 9 時 左 右, 一 名 四 川 籍 孕 婦 在 廣 州 增 城 市 新 塘 鎮 大 敦 村 佔 道 擺 攤 經 營, 與 村 治 安 管 理 人 員 發 生 肢 體 衝 突, 引 起 了 圍 觀 人 群 的 不 滿 隨 後, 增 援 的 治 安 管 理 人 員 增 加, 民 警 地 方 政 府 官 員 救 護 車 接 踵 而 至, 但 爭 執 卻 開 始 升 級 治 安 管 理 人 員 強 勢 的 回 應 態 度 激 起 了 外 來 務 工 人 員 壓 抑 已 久 的 怨 氣 一 批 圍 觀 者 開 始 攻 擊 警 車 和 救 護 車, 隨 後 又 將 怒 火 發 洩 向 當 地 人 的 私 家 * 本 文 的 寫 作 得 到 教 育 部 人 文 社 會 科 學 研 究 基 地 重 大 招 標 項 目 (11JJD840018) 教 育 部 新 世 紀 優 秀 人 才 資 助 計 劃 廣 東 高 校 人 文 社 科 重 大 攻 關 項 目 基 於 社 會 管 理 創 新 的 廣 東 和 諧 社 區 研 究 中 山 大 學 中 央 高 校 基 本 科 研 業 務 費 專 項 資 金 中 山 大 學 985 三 期 專 項 資 金 中 山 大 學 社 會 建 設 論 壇 專 項 基 金 的 支 持 二 十 一 世 紀 雙 月 刊 2013 年 2 月 號 總 第 一 三 五 期
60 學 術 論 文 車 隨 後, 憤 怒 的 群 眾 衝 向 大 敦 村 派 出 所, 打 砸 了 大 敦 村 治 安 管 理 隊 伍 的 辦 公 樓 次 日 凌 晨 3 時, 第 一 波 騷 亂 才 剛 剛 平 息 了 兩 個 小 時, 又 有 一 批 人 群 攻 擊 清 理 現 場 的 警 察 11 日 晚, 這 起 事 件 演 變 成 本 地 人 口 與 外 來 人 口 之 間 的 衝 突, 並 升 級 為 大 範 圍 的 打 砸 燒 事 件 騷 亂 一 直 持 續 到 13 日, 大 批 武 警 和 特 警 進 入 新 塘 鎮, 這 起 群 體 性 事 件 才 得 以 平 息 1 令 人 驚 異 的 是, 在 持 續 四 天 的 騷 亂 中, 與 新 塘 鎮 接 壤 ( 僅 一 街 之 隔 ) 不 少 新 塘 外 來 務 工 人 員 所 居 住 的 東 莞 市 中 堂 鎮, 卻 沒 有 受 到 任 何 影 響 新 塘 鎮 本 地 人 口 與 外 來 人 口 的 對 立 情 緒, 並 沒 有 蔓 延 到 中 堂 鎮 中 堂 鎮 政 府 官 員 也 保 持 鎮 定, 直 到 6 月 11 日 晚 大 敦 村 發 生 打 砸 燒 事 件 之 後, 才 開 始 採 取 維 穩 預 防 措 施 2 這 兩 個 鎮 的 鮮 明 對 比 引 起 了 各 級 政 府 的 高 度 關 注 一 時 間, 廣 東 省 市 領 導 省 政 法 委 官 員 省 公 安 廳 官 員 增 城 市 官 員 紛 紛 奔 赴 東 莞 市 中 堂 鎮 調 研 所 有 人 都 關 心 同 一 個 問 題 : 為 何 兩 個 相 鄰 接 壤 產 業 結 構 相 似 人 口 結 構 趨 同 的 鎮, 在 維 持 社 會 穩 定 上 卻 存 在 如 此 巨 大 的 差 距? 本 文 通 過 比 較 研 究 發 現, 東 莞 市 從 2007 年 以 來 進 行 了 社 會 改 革, 制 訂 了 一 系 列 以 促 進 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 社 會 政 策, 增 進 了 外 來 人 口 對 城 市 的 融 入 ; 身 份 融 合 消 解 了 傳 統 社 會 關 係 在 外 來 人 口 中 的 影 響, 也 促 進 了 他 們 與 本 地 人 口 的 融 合 事 實 上, 新 塘 鎮 發 生 的 群 體 性 事 件, 不 過 是 本 地 人 口 與 外 來 人 口 長 期 對 立 的 突 發 表 現 3 而 同 一 時 期, 中 堂 鎮 的 本 地 居 民 和 外 來 人 口 卻 有 良 好 的 融 合 4 那 麼, 是 甚 麼 因 素 帶 來 了 融 合? 本 文 通 過 比 較 研 究 發 現, 東 莞 市 從 2007 年 以 來 進 行 了 社 會 改 革, 制 訂 了 一 系 列 以 促 進 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 社 會 政 策, 增 進 了 外 來 人 口 對 城 市 的 融 入 ; 身 份 融 合 消 解 了 傳 統 社 會 關 係 在 外 來 人 口 中 的 影 響, 也 促 進 了 他 們 與 本 地 人 口 的 融 合 而 官 員 晉 升 激 勵 政 治 機 會 與 財 政 自 主 性, 則 是 推 動 東 莞 市 政 府 發 動 社 會 變 革 的 主 要 因 素 相 比 較 而 言, 廣 州 增 城 市 的 社 會 改 革 滯 後, 反 而 強 化 了 本 地 人 口 與 外 來 人 口 的 身 份 分 割 和 社 會 隔 閡, 進 而 加 劇 了 不 同 社 會 群 體 之 間 的 衝 突 與 對 立 本 文 第 一 節 對 廣 州 增 城 市 與 東 莞 市 以 及 新 塘 鎮 與 中 堂 鎮 之 間 的 經 濟 結 構 與 人 口 結 構 進 行 比 較 ; 第 二 節 對 兩 鎮 本 地 與 外 來 人 口 的 融 合 提 出 一 個 新 的 解 釋 框 架, 探 討 社 會 政 策 公 民 身 份 與 社 會 穩 定 之 間 的 關 係 ; 第 三 節 分 析 東 莞 市 進 行 社 會 改 革 的 動 力, 並 且 比 較 增 城 市 社 會 改 革 相 對 滯 後 的 原 因 ; 第 四 節 討 論 東 莞 市 的 社 會 改 革 內 容, 審 視 社 會 政 策 在 整 合 公 民 身 份 中 的 作 用 ; 第 五 節 討 論 兩 個 城 市 的 社 會 政 策 發 展 差 異 對 社 會 穩 定 所 帶 來 的 影 響 ; 最 後 作 出 結 論 一 兩 個 案 例 的 比 較 : 經 濟 與 人 口 結 構 從 地 理 位 置 上 看, 廣 州 增 城 市 和 東 莞 市 接 壤, 而 增 城 市 管 轄 的 新 塘 鎮 和 東 莞 市 管 轄 的 中 堂 鎮, 更 是 緊 密 相 連 ( 見 圖 1) 從 經 濟 結 構 和 人 口 結 構 看, 東 莞 市 比 廣 州 市 面 臨 更 大 的 社 會 管 理 壓 力 5 相 對 於 東 莞 市, 廣 州 市 在 經 濟 結 構 上 的 某 種 優 勢, 不 僅 賦 予 其 更 大 的 政 治 自 主 性, 而 且 減 輕 了 社 會 管 理 的 壓 力 一 般 來 說, 公 有 制 經 濟 成 份 比 重 愈 大, 國 家 自 主 性 愈 強, 因 為 國 家 財 稅 主 要 來 源 於 自 己 所 直 接 控 制 的 國 有 資 產, 而 不 需 要 與 非 國 有 力 量 進 行 過 多 的 政 治 上 的 討 價 還 價 6 廣 州 市 政 府 面 對 的 主 要 是 國 有 大 型 企 業, 而 東 莞 市 政 府 不 僅 要 管 理 無 數 的 非 國 有 中 小 企 業, 還 要 維 持 良 好
圖 1 廣 州 增 城 市 新 塘 鎮 與 東 莞 市 中 堂 鎮 地 理 分 布 圖 新 塘 事 件 的 61 個 案 研 究 圖 片 來 源 : 根 據 美 國 密 歇 根 大 學 中 國 信 息 中 心 (China Data Center, University of Michigan) 中 國 數 據 在 線 資 料 庫 的 空 間 數 據 地 圖 製 作 的 投 資 環 境 以 避 免 外 資 撤 離 顯 然, 後 一 種 情 況 更 有 可 能 迫 使 地 方 政 府 偏 袒 資 方, 陷 入 以 犧 牲 工 人 權 利 為 代 價 來 換 取 比 較 優 勢 的 逐 底 競 爭 (race to the bottom) 模 式 7 經 濟 結 構 的 差 異 也 給 廣 州 市 和 東 莞 市 帶 來 不 一 樣 的 社 會 管 理 環 境 廣 州 市 的 產 業 結 構 調 整 令 第 三 產 業 從 業 人 員 的 比 重 提 高, 因 此 產 業 工 人 的 規 模 縮 小 了, 而 且 國 有 力 量 對 工 業 領 域 的 控 制, 使 得 地 方 政 府 有 能 力 在 外 部 經 濟 環 境 惡 化 ( 例 如 金 融 危 機 ) 的 情 況 下 避 免 出 現 大 規 模 的 企 業 破 產 和 工 人 下 崗 8 相 反, 經 濟 環 境 的 變 化 卻 常 常 影 響 到 東 莞 市 的 製 造 業 9, 企 業 倒 閉 潮 也 常 常 使 得 當 地 的 勞 資 衝 突 驟 然 惡 化 bk 除 了 經 濟 結 構 外, 外 來 人 口 也 給 東 莞 市 帶 來 更 大 挑 戰 2010 年 末, 東 莞 市 的 常 住 人 口 為 822.5 萬 人, 其 中 戶 籍 人 口 只 有 181.8 萬 人 ; 而 同 時 期 廣 州 市 的 常 住 人 口 為 1,271.0 萬 人, 其 中 戶 籍 人 口 高 達 806.1 萬 人 bl 同 年, 在 增 城 市 103.8 萬 常 住 人 口 當 中, 非 戶 籍 人 口 的 比 重 也 只 有 19.1% 如 果 考 慮 人 口 密 度, 以 常 住 人 口 計, 東 莞 市 ( 每 平 方 公 里 3,337 人 ) 也 遠 遠 高 於 增 城 市 ( 每 平 方 公 里 642 人 )bm 6.11 騷 亂 發 生 地 廣 州 增 城 市 新 塘 鎮 以 及 相 鄰 的 東 莞 市 中 堂 鎮, 分 別 體 現 了 各 自 所 屬 城 市 的 經 濟 與 人 口 特 徵 新 塘 鎮 是 典 型 的 經 濟 強 鎮, 汽 車 業 摩 托 車 業 服 裝 製 造 業 等 是 其 支 柱 產 業, 廣 州 本 田 汽 車 五 羊 本 田 摩 托 車 等 企 業 均 在 當 地 設 立 工 廠 從 2006 年 以 來, 新 塘 鎮 開 始 積 極 推 動 產 業 結 構 優 化 和 轉 廣 州 市 政 府 面 對 的 主 要 是 國 有 大 型 企 業, 而 東 莞 市 政 府 不 僅 要 管 理 無 數 的 非 國 有 中 小 企 業, 還 要 維 持 良 好 的 投 資 環 境 以 避 免 外 資 撤 離 後 一 種 情 況 更 有 可 能 迫 使 地 方 政 府 偏 袒 資 方, 陷 入 以 犧 牲 工 人 權 利 為 代 價 來 換 取 比 較 優 勢 的 逐 底 競 爭 模 式
62 學 術 論 文 型, 關 閉 了 大 量 的 洗 漂 印 染 企 業 水 泥 廠 和 黏 土 磚 瓦 廠 在 2010 年 廣 東 省 鎮 域 經 濟 綜 合 發 展 力 評 比 中, 新 塘 鎮 被 評 為 十 強 鎮, 位 列 第 七 bn 而 中 堂 鎮 也 體 現 了 東 莞 市 的 經 濟 特 徵, 以 第 二 產 業 為 主, 其 紙 品 製 造 業 在 東 莞 市 乃 至 廣 東 省 都 處 於 領 先 水 平, 而 且 絕 大 多 數 都 是 民 營 企 業 bo 在 人 口 結 構 上, 中 堂 鎮 面 臨 的 外 來 人 口 壓 力 也 更 大 一 些 2010 年, 新 塘 鎮 外 來 人 口 約 40 多 萬 人, 本 地 人 口 70 多 萬, 外 來 人 口 佔 總 人 口 比 重 約 為 36.4%bp; 而 同 年 中 堂 鎮 約 有 14 萬 常 住 人 口, 外 來 暫 住 人 口 48,145 人, 常 住 戶 籍 人 口 74,846 人, 外 來 人 口 ( 常 住 非 戶 籍 和 暫 住 ) 佔 總 人 口 比 重 約 為 60.1%bq 那 麼, 在 經 濟 結 構 較 為 脆 弱 外 來 人 口 壓 力 更 大 的 情 況 下, 為 甚 麼 與 廣 州 增 城 市 相 鄰 的 東 莞 市 反 而 能 免 受 6.11 騷 亂 的 影 響? 二 公 民 身 份 缺 失 與 社 會 不 穩 定 1990 年 代 末 以 來, 國 家 對 待 農 民 工 的 態 度 從 控 制 轉 向 保 護 儘 管 如 此, 與 城 鎮 居 民 相 比, 農 民 工 進 入 城 鎮 後 所 享 受 的 社 會 待 遇 仍 存 在 很 大 差 異 br 如 蘇 黛 正 因 為 國 家 的 缺 位, 農 民 工 只 能 依 靠 在 城 市 中 複 製 傳 統 的 社 會 關 係 來 謀 生 與 自 救 結 果, 農 民 工 在 城 市 的 居 住 生 育 和 組 織 等 問 題 給 城 市 管 理 帶 來 了 混 亂 他 們 因 為 特 殊 身 份 而 繞 開 了 城 市 社 會 的 種 種 制 度, 獨 立 於 國 家 並 給 城 市 治 理 帶 來 挑 戰 瑞 (Dorothy J. Solinger) 就 認 為, 中 國 的 城 市 戶 口 制 度 和 福 利 制 度 實 際 上 剝 奪 了 農 民 工 在 城 市 的 公 民 身 份, 他 們 沒 有 資 格 享 受 與 城 市 居 民 一 樣 的 各 種 待 遇 和 社 會 福 利, 尤 其 體 現 在 義 務 教 育 和 醫 療 上 由 於 國 家 城 市 官 僚 和 城 市 居 民 等 都 不 願 意 放 棄 城 市 戶 籍 制 度, 農 民 工 在 城 市 爭 取 公 民 權 不 容 樂 觀 bs 農 民 工 被 剝 奪 了 城 市 公 民 身 份, 也 意 味 o 國 家 在 這 一 群 體 的 社 會 生 活 中 缺 位, 而 國 家 推 動 的 市 場 化 改 革 又 使 得 這 一 群 體 不 斷 地 暴 露 在 種 種 風 險 當 中 如 波 蘭 尼 (Karl Polanyi) 所 說, 市 場 力 量 的 持 續 擴 張 必 將 推 動 社 會 自 我 保 護 的 反 向 運 動 bt 如 果 國 家 沒 有 及 時 通 過 社 會 政 策 進 行 干 預, 那 麼 其 他 非 國 家 力 量 必 然 會 應 運 而 生 事 實 上, 正 因 為 國 家 的 缺 位, 農 民 工 只 能 依 靠 在 城 市 中 複 製 傳 統 的 社 會 關 係 來 謀 生 與 自 救 結 果, 從 微 觀 角 度 看, 農 民 工 在 城 市 的 居 住 生 育 和 組 織 ( 例 如 同 鄉 會 ) 等 問 題 給 城 市 管 理 帶 來 了 混 亂 他 們 因 為 特 殊 身 份 而 繞 開 了 城 市 社 會 的 種 種 制 度, 獨 立 於 國 家 並 給 城 市 治 理 帶 來 挑 戰 從 宏 觀 角 度 看, 雖 然 農 民 工 作 為 廉 價 勞 動 力 服 務 於 國 家 發 展 需 求, 緩 解 城 鄉 收 入 不 平 等 問 題, 又 給 國 家 推 動 市 場 化 改 革 提 供 了 支 持, 但 為 維 持 社 會 秩 序, 中 國 政 府 對 這 一 群 體 長 期 採 取 粗 放 和 剛 性 的 管 控 政 策 ck 可 是, 長 期 的 壓 制 型 勞 動 體 制 也 促 使 農 民 工 選 擇 離 開 城 市, 從 而 帶 來 了 民 工 荒 cl; 而 且, 國 家 帶 有 歧 視 性 的 社 會 政 策 強 化 了 農 民 工 作 為 外 來 人 口 與 本 地 人 口 的 身 份 分 割, 形 成 了 差 序 性 公 民 身 份 (differential citizenship)cm 身 份 分 割 表 現 為 福 利 分 割 居 住 分 割 和 社 會 分 割 同 時, 制 度 性 社 會 性 和 文 化 性 偏 見 與 歧 視 逐 漸 塑 造 了 外 來 人 口 對 城 ž 人 的 排 斥 心 理 這 種 歧 視 性 的 身 份 制 度 也 呈 現 出 世 襲 效 應, 外 來 人 口 子 女 被 貼 上 農 民 工 子 女 民 工 子 弟 的 標 籤 cn 隨 o 這 一 新 生 的 城 市 下 層 群 體 不 斷 膨 脹, 他 們 的 就 業 薪 酬 福 利 待 遇 等 問 題 逐 漸 變 成 引 發 社 會 不 穩 定 的 因 素 為 消 解 這 一 群 體 的 積 怨, 政 府 也 採 取 了 一 系 列 的 剛 性 維 穩 措 施, 包 括 加 強 監 控 技 術 和 籌 劃 群 體 性 事 件 應 對 方 案 co 但 是, 與 政
府 的 維 穩 初 衷 相 反, 外 來 人 口 的 維 權 行 動 逐 漸 增 多 和 升 級, 因 為 歧 視 性 的 社 會 待 遇 不 斷 在 農 民 工 的 日 常 生 活 中 重 複 出 現, 而 國 家 的 種 種 政 策 宣 示 和 普 法 運 動 的 推 行 又 提 升 了 他 們 的 權 利 意 識 隨 o 社 會 歧 視 與 權 利 意 識 之 間 的 鴻 溝 不 漸 擴 大, 農 民 工 向 國 家 討 個 說 法 的 維 權 行 動 也 愈 來 愈 多 cp 一 旦 政 府 處 置 不 當, 外 來 人 口 對 政 府 的 信 任 便 會 下 降, 原 本 屬 制 度 化 渠 道 內 的 維 權 事 件 就 會 迅 速 變 成 社 會 洩 憤 事 件 社 會 洩 憤 事 件 常 常 是 因 偶 然 事 件 引 起, 衝 突 升 級 的 過 程 非 常 快 速 ; 絕 大 多 數 參 與 者 與 最 初 發 生 的 事 件 沒 有 直 接 利 益 關 係, 不 過 是 藉 機 發 洩 對 社 會 不 公 的 不 滿 ; 在 騷 亂 過 程 中, 失 真 和 挑 撥 性 的 信 息 通 過 短 信 網 絡 等 媒 體 快 速 傳 播 ; 騷 亂 往 往 伴 隨 o 打 砸 搶 燒 等 犯 罪 行 為 cq 6.11 騷 亂 恰 恰 是 這 類 社 會 洩 憤 事 件 的 典 型 例 子 作 為 外 來 工 大 量 湧 入 的 輸 入 地, 廣 州 市 在 外 來 人 口 管 理 與 服 務 上 承 受 o 巨 大 壓 力 騷 亂 直 接 反 映 了 外 來 人 口 與 本 地 人 口 之 間 的 對 立 與 積 怨, 但 背 後 的 根 本 原 因 在 於 兩 大 群 體 在 公 民 身 份 上 的 長 期 分 割 然 而, 與 之 相 鄰 的 東 莞 市, 在 經 濟 結 構 較 為 脆 弱 外 來 人 口 壓 力 更 大 的 情 況 下, 為 何 又 能 及 時 避 免 騷 亂 的 蔓 延, 並 且 在 很 長 一 段 時 間 內 維 持 相 對 良 好 的 人 口 融 合? 關 鍵 就 在 於 東 莞 市 政 府 推 出 的 社 會 改 革, 重 構 了 地 域 公 民 身 份 三 東 莞 市 的 社 會 改 革 何 以 可 能? 政 治 升 遷 和 追 求 政 績 是 地 方 官 員 進 行 改 革 的 最 大 動 力 經 濟 最 落 後 和 最 發 達 的 地 區 往 往 難 以 實 現 大 幅 度 的 經 濟 邊 際 增 長 對 於 身 處 政 治 錦 標 賽 的 地 方 官 員 而 言, 要 想 獲 得 晉 升, 就 必 須 在 其 他 能 夠 實 現 大 幅 度 政 績 邊 際 提 升 的 領 域 有 所 作 為 cr 東 莞 市 便 是 如 此 從 2005 年 開 始, 東 莞 市 的 經 濟 增 長 速 度 持 續 放 緩 cs 當 時, 地 方 領 導 人 已 經 注 意 到 東 莞 市 的 經 濟 增 長 模 式 即 將 到 達 極 限 ct 而 且, 東 莞 市 以 非 國 有 力 量 外 資 投 資 中 小 企 業 為 主 導 的 經 濟 增 長 模 式 在 外 部 經 濟 環 境 動 蕩 時 顯 得 十 分 脆 弱 2007 至 2008 年 的 金 融 危 機 重 創 了 東 莞 市 的 製 造 業 2009 年, 東 莞 市 國 民 生 產 總 值 (GDP) 增 長 指 數 大 幅 下 跌, 在 珠 三 角 十 二 個 城 市 中 的 排 名 從 第 2 位 降 至 第 9 位 與 之 相 對 照, 廣 州 市 在 2007 年 以 前 經 濟 增 長 速 度 穩 步 上 升 即 便 在 金 融 危 機 的 背 景 下, 廣 州 市 也 因 其 經 濟 結 構 上 的 優 勢 而 維 持 了 較 為 穩 定 的 經 濟 增 長 在 2008 年, 廣 州 市 GDP 增 長 指 數 在 珠 三 角 十 二 個 城 市 中 的 排 名 不 降 反 升, 從 前 一 年 的 第 7 位 上 升 到 第 3 位 dk 因 此, 在 經 濟 績 效 呈 邊 際 遞 減 政 治 改 革 風 險 又 太 大 的 情 況 下 dl, 東 莞 市 政 府 官 員 只 能 在 社 會 政 策 領 域 尋 求 變 革 而 且, 經 濟 動 蕩 帶 來 眾 多 社 會 不 穩 定 因 素, 例 如 欠 薪 失 業 和 破 產 此 時, 如 果 地 方 政 府 能 通 過 前 瞻 性 的 社 會 政 策 變 革 來 化 解 潛 在 的 經 濟 與 社 會 不 穩 定 因 子, 便 會 獲 得 比 經 濟 績 效 更 顯 赫 的 政 績 正 因 為 如 此, 早 在 2007 年, 東 莞 市 統 計 局 便 撰 寫 報 告, 坦 言 東 莞 在 經 濟 上 無 法 和 廣 州 深 圳 相 比, 因 此 應 當 從 提 升 城 市 的 綜 合 發 展 與 人 均 收 入 水 平 入 手 來 超 越 廣 州 和 深 圳 dm 這 份 報 告 也 得 到 市 領 導 的 肯 定 和 批 示 dn 新 塘 事 件 的 63 個 案 研 究 6.11 騷 亂 恰 恰 是 社 會 洩 憤 事 件 的 典 型 例 子 作 為 外 來 工 大 量 湧 入 的 輸 入 地, 廣 州 市 在 外 來 人 口 管 理 與 服 務 上 承 受 T 巨 大 壓 力 騷 亂 直 接 反 映 了 外 來 人 口 與 本 地 人 口 之 間 的 對 立 與 積 怨, 但 背 後 的 根 本 原 因 在 於 兩 大 群 體 在 公 民 身 份 上 的 長 期 分 割
64 學 術 論 文 為 了 提 升 各 地 方 發 展 社 會 政 策 的 積 極 性, 中 央 也 逐 漸 將 成 功 推 動 地 方 政 府 間 經 濟 競 賽 的 激 勵 機 制 擴 大 到 社 會 政 策 領 域, 通 過 考 核 評 獎 等 方 式 將 社 會 政 策 績 效 與 官 員 升 遷 掛 除 了 官 員 晉 升 激 勵 與 政 治 機 會 外, 較 強 的 財 政 自 主 性 是 東 莞 推 行 社 會 改 革 的 重 要 基 礎 同 時, 中 央 層 面 和 省 級 層 面 的 政 策 取 向 也 為 東 莞 市 發 動 社 會 變 革 提 供 了 良 好 的 政 治 機 會 2002 年 以 來, 新 一 屆 中 央 領 導 人 開 始 制 訂 一 系 列 社 會 政 策 以 平 衡 市 場 與 社 會 的 發 展 do, 中 國 的 社 會 政 策 進 入 了 重 建 期 dp 不 過, 由 於 區 域 差 異 和 地 方 政 府 間 複 雜 的 財 政 關 係, 中 央 還 是 讓 地 方 承 擔 起 社 會 支 出 的 主 要 責 任, 而 且 也 寄 望 於 各 地 方 政 府 能 夠 因 地 制 宜 來 推 動 社 會 建 設 dq 為 了 提 升 各 地 方 發 展 社 會 政 策 的 積 極 性, 中 央 也 逐 漸 將 成 功 推 動 地 方 政 府 間 經 濟 競 賽 的 激 勵 機 制 擴 大 到 社 會 政 策 領 域, 通 過 考 核 評 獎 等 方 式 將 社 會 政 策 績 效 與 官 員 升 遷 掛 Adr 近 年, 中 央 出 台 了 一 系 列 綱 領 性 政 策 激 勵 地 方 進 行 社 會 改 革 例 如 2008 年 底, 國 家 發 展 和 改 革 委 員 會 出 台 了 珠 江 三 角 洲 地 區 改 革 發 展 規 劃 綱 要 (2008-2020 年 ) ( 以 下 簡 稱 珠 三 角 規 劃 綱 要 ), 鼓 勵 珠 三 角 城 市 完 善 覆 蓋 城 鄉 惠 及 全 民 的 社 會 保 障 網, 提 高 社 會 保 險 覆 蓋 面 和 完 善 社 會 救 助 2009 年, 民 政 部 與 環 境 保 護 部 分 別 與 廣 東 省 政 府 簽 訂 了 與 珠 三 角 規 劃 綱 要 配 套 的 發 展 協 議, 決 定 將 普 惠 型 社 會 福 利 制 度 社 工 制 度 社 團 管 理 與 社 區 建 設 等 試 點 安 排 在 珠 三 角 城 市 ; 同 年, 廣 東 省 民 政 廳 也 將 東 莞 市 確 定 為 試 點 城 市 除 此 之 外, 從 2009 到 2011 年, 時 任 中 共 中 央 總 書 記 的 胡 錦 濤 三 次 赴 廣 東 考 察, 強 調 珠 三 角 等 發 達 城 市 要 加 快 經 濟 轉 型 維 持 社 會 穩 定, 以 及 在 以 改 善 民 生 為 重 點 的 社 會 建 設 方 面 進 行 創 新 ds 廣 東 省 領 導 層 的 態 度 與 中 央 高 度 一 致 dt 2009 年 底, 廣 東 省 政 府 出 台 了 與 珠 三 角 規 劃 綱 要 相 配 套 的 廣 東 省 基 本 公 共 服 務 均 等 化 規 劃 綱 要 (2009-2020 年 ), 提 出 在 基 本 公 共 服 務 領 域 盡 可 能 使 居 民 享 有 同 樣 的 權 利, 享 受 水 平 大 致 相 當 的 基 本 公 共 服 務 ; 而 且 該 綱 要 詳 細 界 定 均 等 化 為 底 線 均 等, 即 不 是 強 調 所 有 居 民 都 享 有 完 全 一 致 的 基 本 公 共 服 務, 而 是 在 承 認 地 區 城 鄉 人 群 間 存 在 差 別 的 前 提 下, 保 障 居 民 都 享 有 一 定 標 準 之 上 的 基 本 公 共 服 務 ek 這 個 綱 要 希 望 分 階 段 在 全 省 範 圍 建 立 起 消 除 城 鄉 地 區 間 和 社 會 群 體 間 差 別 的 公 共 服 務 體 系, 實 際 上 反 映 出 了 旨 在 建 構 以 省 域 公 民 身 份 為 本 的 社 會 政 策 體 系 的 意 圖 el 隨 後 廣 東 省 政 府 又 出 台 了 一 系 列 文 件, 通 過 財 政 考 核 監 督 等 機 制 來 強 化 政 策 執 行 除 了 官 員 晉 升 激 勵 與 政 治 機 會 外, 較 強 的 財 政 自 主 性 是 東 莞 市 推 行 社 會 改 革 的 重 要 基 礎 從 財 政 收 入 看, 東 莞 市 並 非 珠 三 角 規 劃 綱 要 覆 蓋 的 九 個 城 市 的 翹 首 : 從 2007 到 2010 年, 東 莞 市 的 人 均 地 方 財 政 一 般 預 算 收 入 在 這 九 個 城 市 的 排 名 中 都 居 於 第 6 位, 而 廣 州 市 則 居 於 第 3 位 em 但 是, 東 莞 市 政 府 的 財 政 自 主 性 更 大 一 些 在 橫 向 財 政 結 構 方 面, 東 莞 市 預 算 外 資 金 比 重 相 對 於 廣 州 少 很 多, 因 而 其 調 整 預 算 分 配 的 自 主 性 更 強 一 些 en 從 2007 到 2010 年, 東 莞 市 預 算 外 收 入 ( 不 包 括 基 金 收 入 ) 與 一 般 預 算 收 入 的 比 率 從 1:11 持 續 下 降 到 1:62; 而 同 時 期, 廣 州 市 的 比 率 則 從 1:3 下 降 到 1:6eo 在 縱 向 財 政 結 構 方 面, 東 莞 市 由 於 採 取 市 直 管 鎮 的 模 式, 因 此 對 鎮 與 街 道 的 財 政 控 制 更 強, 更 有 利 於 推 動 基 層 政 權 的 社 會 支 出 結 構 調 整 在 2010 年, 東 莞 市 向 28 個 鎮 與 4 條 街 道 轉 移 財 政 支 付 65 億 元, 約 佔 鎮 與 街 道 可 支 配 財 政 收 入 (217.42 億 元 ) 的 30%ep 自 上 而 下 的 財 政 轉 移 支 付 有 助 於 上 級 對 下 級 支 出 方 向 的 控 制, 也 從 客 觀 上 推 動 了 基 本 公 共 服 務 均 等 化 eq 從 2008 到 2010 年, 東 莞 市 每 年 都 向 鎮 與 街 道 轉 移 支 付 10 億 元 以 上 的 義 務 教 育 資 金, 其 中 一 個 重 要 的 支 出 要 求 就 是 為 外 來 戶 籍
學 生 免 除 義 務 教 育 雜 費 和 借 讀 費 er 相 比 較 而 言, 廣 州 市 通 過 管 轄 10 個 區 和 2 個 縣 級 市 來 間 接 管 理 34 個 鎮 和 131 條 街 道, 市 本 級 的 一 般 預 算 支 出 僅 佔 全 市 一 般 預 算 支 出 的 41.3% 左 右 es 而 且, 各 區 縣 還 坐 擁 大 量 預 算 外 資 金 這 些 資 金 的 支 出 是 在 市 級 與 區 縣 級 財 政 部 門 的 掌 控 之 外 在 2007 年, 廣 州 市 本 級 以 下 的 預 算 外 支 出 佔 全 市 預 算 外 支 出 的 44.5%et, 可 見 廣 州 市 政 府 財 政 自 主 性 之 低 財 政 自 主 性 直 接 影 響 到 地 方 政 府 整 合 政 策 過 程 與 預 算 過 程 的 結 果 fk 如 果 地 方 政 府 缺 乏 足 夠 的 自 主 性 來 為 社 會 改 革 安 排 相 應 支 出, 那 麼 一 切 新 制 訂 的 社 會 政 策 便 可 能 淪 為 口 號 以 廣 州 市 為 例, 從 2007 到 2009 年, 社 會 保 障 和 就 業 教 育 醫 療 生 城 鄉 社 區 事 務 等 支 出 全 面 下 滑 fl 在 這 種 剛 性 的 支 出 結 構 中, 唯 一 能 夠 改 變 資 金 配 置 的 只 可 能 是 在 政 治 議 程 上 受 到 高 度 重 視 的 政 治 任 務, 例 如 維 穩 同 一 時 期, 廣 州 市 的 維 穩 經 費 不 斷 攀 升, 公 共 安 全 支 出 佔 一 般 預 算 支 出 的 比 重 從 8.0% 持 續 增 加 到 11.6%;2010 年, 由 於 舉 辦 亞 運 會, 廣 州 市 的 公 共 安 全 支 出 高 達 48.1 億 元, 遠 遠 超 過 社 保 住 房 保 障 教 育 醫 療 生 公 共 交 通 等 所 有 單 項 支 出 fm 相 比 較 而 言, 東 莞 市 的 預 算 分 配 權 相 對 集 中, 使 得 社 會 支 出 的 增 加 成 為 可 能 從 2007 到 2010 年, 東 莞 市 本 級 社 會 保 障 方 面 的 支 出 從 10.9% 上 升 到 12.7%, 教 育 支 出 在 2007 年 驟 增 為 19.7% 並 在 隨 後 三 年 內 穩 定 在 13.8% 左 右, 扶 貧 支 出 也 從 2.5% 提 升 為 3.4%, 而 與 維 穩 相 關 的 公 檢 法 司 支 出 則 從 15.0% 下 降 到 12.2%fn 四 以 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 社 會 政 策 官 員 晉 升 激 勵 政 治 機 會 與 財 政 自 主 性 三 者 共 同 推 動 了 東 莞 市 近 年 的 治 理 轉 型 2006 年 5 月, 新 上 任 的 市 委 書 記 劉 志 庚 首 次 提 出 要 進 行 經 濟 與 社 會 雙 轉 型 ; 這 一 目 標 在 次 年 的 黨 代 會 上 正 式 確 立 fo 從 2007 年 開 始, 東 莞 市 發 起 了 一 場 以 建 立 地 域 公 民 身 份 為 導 向 的 社 會 改 革 fp ( 一 ) 重 構 社 會 行 政 新 塘 事 件 的 65 個 案 研 究 財 政 自 主 性 直 接 影 響 到 地 方 政 府 整 合 政 策 過 程 與 預 算 過 程 的 結 果 如 果 地 方 政 府 缺 乏 足 夠 的 自 主 性 來 為 社 會 改 革 安 排 相 應 支 出, 那 麼 一 切 新 制 訂 的 社 會 政 策 便 可 能 淪 為 口 號 以 廣 州 市 為 例, 從 2007 到 2009 年, 社 會 保 障 和 就 業 教 育 醫 療 生 城 鄉 社 區 事 務 等 支 出 全 面 下 滑 改 革 的 第 一 步, 便 是 重 構 社 會 行 政, 調 動 各 級 部 門 和 官 員 配 合 社 會 改 革 的 積 極 性 2007 年, 東 莞 市 開 始 籌 備 建 立 全 國 第 一 個 專 門 管 理 外 來 人 口 ( 新 莞 人 ) 的 專 職 行 政 機 構 這 一 計 劃 很 快 得 到 省 政 府 的 支 持 和 批 准 2008 年 初, 東 莞 市 將 原 來 的 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 辦 公 室 fq 升 格 為 新 莞 人 服 務 管 理 局, 負 責 擬 定 和 執 行 全 市 主 要 的 外 來 人 口 與 出 租 屋 管 理 政 策 隨 後, 原 來 的 市 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 領 導 小 組 也 更 名 為 新 莞 人 服 務 管 理 工 作 領 導 小 組, 新 莞 人 服 務 管 理 局 的 領 導 成 為 主 要 成 員 ; 領 導 小 組 下 的 新 莞 人 服 務 管 理 辦 公 室 也 設 在 新 莞 人 服 務 管 理 局, 由 正 副 局 長 兼 任 辦 公 室 正 副 主 任 fr 這 些 改 革 至 少 帶 來 了 三 方 面 的 變 化 : 一 是 新 莞 人 服 務 管 理 局 從 一 個 由 市 政 府 副 秘 書 長 兼 任 主 任 不 定 行 政 級 別 僅 有 13 個 事 業 編 制 的 辦 公 室, 升 格 為 有 專 職 領 導 配 有 23 個 行 政 編 制 垂 直 管 理 各 鎮 ( 街 道 ) 的 新 莞 人 服 務 管 理 中 心 fs 的 正 處 級 局 ft; 二 是 新 機 構 相 對 獨 立 於 政 法 委 領 導 下 的 剛 性 維 穩 系 統 gk; 三 是 新 機
66 學 術 論 文 構 的 管 理 對 象 從 原 先 於 出 租 屋 居 住 的 外 來 人 口 擴 大 到 全 市 所 有 外 來 人 口 這 些 變 化 給 予 官 員 極 大 激 勵, 他 們 認 為 自 己 已 經 不 再 是 維 穩 部 門, 而 是 與 民 政 局 一 樣 的 服 務 部 門 gl 此 外, 東 莞 市 還 在 各 部 門 公 選 聘 任 新 莞 人 專 職 領 導 崗 位, 包 括 團 市 委 專 職 副 書 記 市 總 工 會 專 職 副 主 席 和 市 婦 聯 專 職 副 主 席, 目 的 是 融 合 外 來 人 口, 增 加 他 們 的 歸 屬 感 和 對 地 方 當 局 的 認 同 感 gm 此 外, 面 對 2009 年 大 部 制 改 革 壓 力, 東 莞 市 堅 持 單 獨 設 立 社 會 保 障 局, 成 為 全 廣 東 省 唯 一 一 個 獨 立 且 與 人 力 資 源 局 平 行 並 立 的 社 保 機 構 而 且, 以 往 社 保 部 門 領 導 人 的 政 治 升 遷 史 也 給 社 保 部 門 官 員 帶 來 很 強 的 政 治 支 持 與 激 勵 2003 年, 東 莞 市 社 保 局 局 長 升 任 為 分 管 社 會 保 障 的 副 市 長, 後 於 2011 年 升 任 市 新 塘 鎮 的 工 人 更 集 中 地 居 住 在 工 人 宿 舍, 尤 其 是 在 騷 亂 發 生 地 大 敦 村, 絕 大 多 數 外 來 工 居 住 在 工 廠 的 集 體 宿 舍 集 體 宿 舍 實 際 上 強 化 了 資 方 對 農 民 工 的 控 制 與 剝 削, 而 且 也 導 致 了 外 來 人 口 與 本 地 人 口 在 居 住 空 間 上 的 隔 離 委 常 委 社 會 政 策 部 門 的 官 員 升 任 地 方 領 導, 不 僅 加 強 了 上 下 級 間 的 溝 通, 也 提 升 了 繼 任 官 員 配 合 社 會 改 革 的 積 極 性 gn 2011 年 底, 東 莞 市 還 成 立 了 社 會 工 作 委 員 會, 由 市 委 副 書 記 兼 任 主 任, 在 市 一 級 統 合 民 政 局 和 新 莞 人 服 務 管 理 局 等 社 會 政 策 部 門, 並 要 求 鎮 ( 街 道 ) 成 立 相 應 的 社 會 工 作 委 員 會 ; 與 此 同 時, 東 莞 市 還 提 出 將 社 會 建 設 績 效 評 估 結 果 作 為 各 級 幹 部 政 績 考 核 和 選 拔 任 用 的 重 要 依 據 go 這 一 系 列 的 行 政 改 革, 一 方 面 提 升 了 東 莞 市 各 社 會 政 策 部 門 的 權 力 與 地 位, 另 一 方 面 也 為 官 僚 機 構 配 合 社 會 改 革 提 供 了 政 治 支 持 ( 二 ) 包 容 性 的 社 會 管 理 政 策 良 好 的 社 會 行 政 結 構 使 得 東 莞 市 的 社 會 改 革 順 利 推 動 改 革 的 最 主 要 部 分, 是 推 動 外 來 人 口 與 本 地 人 口 的 融 合 2007 年, 東 莞 市 黨 委 出 台 文 件, 要 求 全 市 各 部 門 在 隨 後 的 各 種 公 文 講 話 宣 傳 等 正 式 文 件 和 口 頭 稱 呼 中 都 要 統 一 使 用 新 莞 人, 替 代 原 本 帶 有 隔 閡 乃 至 歧 視 性 的 外 來 工 稱 謂 gp 另 外, 新 莞 人 服 務 管 理 局 從 2008 年 開 始 提 出 引 導 工 廠 宿 舍 中 的 外 來 人 口 分 流 到 出 租 屋 居 住 gq 外 來 人 口 居 住 分 散, 雖 然 提 高 了 地 方 政 府 的 管 理 難 度, 卻 促 進 了 外 來 人 口 與 本 地 人 口 在 居 住 空 間 上 的 融 合, 而 且 有 助 於 地 方 政 府 向 外 來 人 口 提 供 以 社 區 為 本 位 的 公 共 服 務, 促 進 公 共 服 務 在 外 來 人 口 與 本 地 人 口 之 間 的 分 配 均 等 化 gr 再 者, 東 莞 市 還 對 廣 東 省 推 行 的 大 綜 治 大 調 解 機 制 gs 進 行 了 調 整, 積 極 吸 納 外 來 人 員 擔 任 調 解 員, 協 助 調 解 糾 紛 以 中 堂 鎮 為 例,2011 年 建 立 起 近 5,000 人 的 義 務 調 解 隊, 其 中 超 過 50% 的 調 解 員 由 外 來 人 員 擔 任 gt 通 過 外 來 人 員 來 調 解 外 來 人 員 的 糾 紛, 既 避 免 造 成 本 地 人 員 與 外 來 人 員 的 衝 突, 又 取 得 了 更 顯 著 的 調 解 效 果 也 正 是 由 於 這 些 調 解 員 的 及 時 介 入, 中 堂 鎮 江 南 社 區 才 免 受 6.11 騷 亂 的 影 響 hk 相 比 較 而 言, 新 塘 鎮 的 工 人 更 集 中 地 居 住 在 工 人 宿 舍, 尤 其 是 在 騷 亂 發 生 地 大 敦 村, 絕 大 多 數 外 來 工 居 住 在 工 廠 的 集 體 宿 舍 hl 集 體 宿 舍 實 際 上 強 化 了 資 方 對 農 民 工 的 控 制 與 剝 削 hm, 而 且 也 導 致 了 外 來 人 口 與 本 地 人 口 在 居 住 空 間 上 的 隔 離 更 重 要 的 是, 在 大 敦 村, 村 委 會 依 靠 40 多 名 由 本 地 人 口 組 成 的 治 安 聯 防 隊, 通 過 暴 力 毆 打 罰 款, 以 及 徵 收 各 種 費 用 ( 主 要 是 治 安 保 護 費 ), 來 維 持 村 委 會 的 日 常 運 作 和 對 8 萬 多 外 來 人 口 的 控 制 hn 結 果, 外 來 人 員 對 當 地 治 安 管 理 員 的 長 期 積 怨 演 變 成 6.11 騷 亂
( 三 ) 以 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 新 社 會 保 障 制 度 東 莞 市 社 會 改 革 的 另 一 個 重 要 部 分, 是 建 立 以 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 社 會 保 障 制 度 2008 年 7 月 1 日, 東 莞 市 出 台 新 醫 療 政 策, 將 職 工 基 本 醫 療 保 險 與 城 鄉 居 民 醫 療 保 險 整 合 為 統 一 制 度 和 統 一 標 準, 建 立 全 市 統 一 的 醫 保 社 會 統 籌 基 金, 將 全 市 職 工 按 月 領 取 養 老 金 或 失 業 金 人 員 本 市 靈 活 就 業 人 員, 以 及 城 鄉 居 民 全 部 納 入 參 保 範 圍, 成 為 中 國 首 個 真 正 建 立 城 鄉 一 體 化 醫 療 保 險 體 系 的 城 市 ho 隨 後, 東 莞 市 還 出 台 了 一 系 列 關 於 新 醫 保 的 用 藥 診 療 項 目 和 服 務 設 施 等 方 面 的 配 套 政 策, 並 建 立 覆 蓋 全 市 的 社 區 門 診 機 構 和 逐 級 轉 診 制 度 hp 2009 年, 東 莞 市 進 一 步 拓 寬 醫 保 範 圍, 一 方 面, 將 十 萬 名 大 中 專 在 校 學 生 納 入 新 醫 保 適 用 範 圍 ; 另 一 方 面, 整 合 了 生 育 保 險 和 醫 療 保 險, 採 取 一 個 制 度 一 項 繳 費, 涵 蓋 醫 療 及 生 育 兩 項 待 遇 的 新 政 策, 使 外 來 人 口 享 有 與 戶 籍 人 口 同 等 的 生 育 和 醫 療 待 遇 hq 另 外, 東 莞 市 還 在 2012 年 探 索 將 外 來 人 口 就 讀 子 女 納 入 醫 保 體 制 的 試 點 工 作 hr 新 醫 保 政 策 迅 速 地 消 除 了 東 莞 市 各 社 會 群 體 之 間 的 差 距 : 從 保 障 待 遇 看, 外 來 人 口 與 戶 籍 居 民 享 有 同 等 的 醫 療 保 障 待 遇, 住 院 醫 保 的 年 最 高 支 付 限 額 從 2.5 萬 元 逐 步 提 升 到 20 萬 元 hs 從 醫 保 覆 蓋 面 看,2008 年 東 莞 市 的 社 會 基 本 醫 療 保 險 參 保 人 數 達 513.3 萬 人, 比 2007 年 增 加 了 276.9 萬 人, 增 幅 高 達 53.9%ht; 其 中, 參 加 醫 保 的 外 來 人 口 高 達 381.8 萬 人, 佔 總 參 保 人 數 的 七 成 以 上 截 至 2009 年 底, 東 莞 市 醫 保 覆 蓋 了 所 有 戶 籍 人 口 和 近 70% 的 外 來 常 住 人 口 ik 如 果 以 常 住 人 口 計, 東 莞 市 的 醫 保 覆 蓋 率 從 2007 年 的 33% 攀 升 至 2010 年 的 72%il 除 了 醫 療 保 險 外, 東 莞 市 還 於 2010 年 將 原 有 的 城 鄉 居 民 基 本 養 老 保 險 與 城 鎮 企 業 職 工 基 本 養 老 保 險 合 併, 建 立 起 統 一 制 度 統 一 標 準 統 一 管 理 統 一 基 金 調 劑 使 用 的 養 老 保 險 制 度, 覆 蓋 範 圍 包 括 城 鎮 職 工 城 鎮 居 民 農 村 居 民, 以 及 外 來 務 工 人 員 im 東 莞 市 的 社 會 保 障 制 度 一 體 化 建 設 取 得 了 良 好 的 效 果 截 至 2010 年 底, 東 莞 市 各 類 保 險 參 保 總 人 次 達 2,350.3 萬, 其 中 外 來 人 口 1,860.8 萬, 佔 79.2%in 相 比 之 下, 廣 州 市 的 社 會 保 障 制 度 建 設 步 伐 要 慢 很 多 在 醫 療 保 險 方 面, 廣 州 市 的 不 同 社 會 群 體 分 別 以 不 同 標 準 和 待 遇 參 與 到 城 鎮 職 工 基 本 醫 療 保 險 靈 活 就 業 人 員 醫 療 保 險 外 來 從 業 人 員 基 本 醫 療 保 險 城 鎮 居 民 基 本 醫 療 保 險 和 新 型 農 村 合 作 醫 療 五 套 不 同 的 體 系 當 中 ; 而 且, 廣 州 市 還 保 留 了 公 費 醫 療 制 新 塘 事 件 的 67 個 案 研 究 差 異 化 的 福 利 待 遇 強 化 了 廣 州 市 之 內 的 公 民 身 份 分 割 金 字 塔 狀 的 福 利 資 源 分 配 結 構 降 低 了 弱 勢 群 體 的 參 保 意 願 從 社 會 保 險 覆 蓋 面 看, 廣 州 市 在 五 大 保 險 種 類 的 參 保 率 上 遠 遠 落 後 於 東 莞 市, 外 來 人 口 參 保 的 比 重 自 然 很 低 表 1 廣 州 市 與 東 莞 市 社 會 保 險 參 保 人 數 與 覆 蓋 面 的 比 較,2010 年 保 險 類 型 養 老 保 險 失 業 保 險 醫 療 保 險 工 傷 保 險 生 育 保 險 參 保 人 數 廣 州 375.0 336.0 678.4 375.0 208.0 ( 萬 人 ) 東 莞 443.0 279.9 592.3 469.1 592.3 覆 蓋 面 (%) 廣 州 29.5 26.4 53.4 29.5 16.4 東 莞 53.9 34.0 72.0 57.0 72.0 數 據 來 源 : 廣 東 省 統 計 局 國 家 統 計 局 廣 東 省 調 查 總 隊 主 編 : 廣 東 統 計 年 鑒 (2011) ( 北 京 : 中 國 統 計 出 版 社,2011), 頁 95 564
68 學 術 論 文 度 io 換 言 之, 廣 州 市 共 有 六 套 繳 費 水 平 不 等 待 遇 水 平 差 別 極 大 的 醫 療 保 險 體 系 同 時 並 存 在 養 老 保 險 方 面, 廣 州 市 的 城 鎮 職 工 ( 包 括 外 來 務 工 人 員 ) 城 鎮 居 民 農 村 居 民 三 大 群 體 分 別 參 加 城 鎮 企 業 職 工 基 本 養 老 保 險 城 鎮 居 民 基 本 養 老 保 險 和 農 村 居 民 養 老 保 險, 不 同 群 體 被 納 入 不 同 養 老 保 險 制 度 並 享 有 不 同 的 養 老 待 遇 ip 而 且, 靈 活 就 業 人 員 社 會 保 險 ( 包 括 養 老 和 醫 療 ) 也 僅 限 廣 州 市 戶 籍 人 口 才 能 參 加 iq 差 異 化 的 福 利 待 遇 強 化 了 一 市 之 內 的 公 民 身 份 分 割 金 字 塔 狀 的 福 利 資 源 分 配 結 構 降 低 了 弱 勢 群 體 的 參 保 意 願 從 社 會 保 險 覆 蓋 面 看, 廣 州 市 在 五 大 保 險 種 類 的 參 保 率 上 遠 遠 落 後 於 東 莞 市 ( 見 表 1), 外 來 人 口 參 保 的 比 重 自 然 很 低 ( 四 ) 義 務 教 育 均 等 化 東 莞 市 社 會 改 革 的 另 一 方 面 是 推 動 戶 籍 學 生 和 非 戶 籍 學 生 接 受 義 務 教 育 的 均 等 化 2009 年, 東 莞 市 政 府 出 台 了 新 莞 人 子 女 接 受 義 務 教 育 暫 行 辦 法, 使 該 市 成 為 廣 東 省 第 一 個 以 積 分 制 方 式 安 排 流 動 人 口 子 女 入 讀 義 務 教 育 階 段 公 辦 東 莞 市 社 會 改 革 帶 來 的 最 直 接 影 響 是 提 升 了 外 來 人 口 對 城 市 的 認 同 和 歸 屬 感, 具 體 表 現 為 外 來 人 口 流 動 性 的 降 低 通 過 包 容 性 的 社 會 管 理 政 策 消 除 身 份 差 異 的 新 社 會 保 障 體 系 義 務 教 育 均 等 化 協 商 與 自 治 機 制, 東 莞 市 快 速 吸 納 了 外 來 人 口, 使 其 真 正 融 入 城 市 學 校 的 地 級 市 如 前 所 述, 東 莞 市 還 通 過 財 政 轉 移 支 付 的 形 式, 要 求 各 鎮 與 街 道 減 免 外 來 人 口 子 女 在 公 辦 學 校 就 讀 的 借 讀 費 和 教 育 雜 費, 使 其 與 戶 籍 學 生 享 有 同 等 待 遇 截 至 2010 年 底, 在 東 莞 市 公 辦 學 校 接 受 義 務 教 育 的 外 來 人 口 子 女 達 12.6 萬 人, 佔 公 辦 學 校 學 生 總 數 的 40.8%; 到 2011 年 上 半 年, 共 有 52.9 萬 名 外 來 人 口 子 女 在 東 莞 市 接 受 義 務 教 育, 佔 全 市 義 務 教 育 階 段 學 生 總 數 的 71.4%ir 而 對 於 在 民 辦 學 校 接 受 義 務 教 育 的 絕 大 多 數 外 來 人 口 子 女 而 言, 東 莞 市 政 府 則 通 過 稅 費 減 免 資 金 獎 勵 等 方 式 進 行 扶 持 is ( 五 ) 協 商 機 制 與 外 來 人 口 自 治 除 了 提 升 外 來 人 口 的 社 會 權 利 以 彌 合 原 本 分 割 的 公 民 身 份 外, 東 莞 市 還 建 立 協 商 機 制 來 改 善 對 外 來 人 口 訴 求 的 回 應 從 2008 年 開 始, 新 莞 人 服 務 管 理 局 每 個 季 度 均 在 村 ( 社 區 ) 和 工 廠 中 召 開 新 莞 人 座 談 會, 參 與 者 包 括 各 行 政 部 門 代 表 ( 例 如 勞 動 局 等 部 門 的 官 員 ) 從 事 車 間 生 產 的 外 來 工 企 業 管 理 者 和 當 選 地 方 黨 代 表 人 大 代 表 及 政 協 委 員 的 外 來 人 員 新 莞 人 服 務 管 理 局 在 座 談 會 獲 悉 各 種 訴 求 後, 或 者 直 接 回 應, 或 出 面 與 其 他 部 門 協 調 後 提 供 反 饋 意 見 另 外, 東 莞 市 還 在 部 分 鎮 開 展 新 莞 人 社 區 自 治 試 點, 通 過 將 村 鎮 劃 分 為 多 個 新 莞 人 服 務 管 理 小 區, 並 由 外 來 人 員 擔 任 自 治 小 組 管 理 人 員, 以 此 改 善 外 來 人 口 密 集 地 區 的 基 層 治 理 五 身 份 融 合 與 社 會 穩 定 東 莞 市 社 會 改 革 帶 來 的 最 直 接 影 響, 首 先 是 提 升 了 外 來 人 口 對 城 市 的 認 同 和 歸 屬 感, 具 體 表 現 為 外 來 人 口 流 動 性 的 降 低 通 過 包 容 性 的 社 會 管 理 政 策
消 除 身 份 差 異 的 新 社 會 保 障 體 系 義 務 教 育 均 等 化 協 商 與 自 治 機 制, 東 莞 市 快 速 吸 納 了 外 來 人 口, 使 其 真 正 融 入 城 市 相 反, 滯 後 的 社 會 變 革 加 劇 了 廣 州 市 的 社 會 排 斥 排 斥 的 結 果 便 是 農 民 工 用 腳 投 票, 選 擇 到 其 他 城 市 求 職 或 返 回 家 鄉 在 6.11 騷 亂 之 後 的 農 曆 新 年, 新 塘 鎮 遭 遇 了 嚴 重 的 節 後 民 工 荒 ; 而 一 街 之 隔 的 中 堂 鎮 則 維 持 了 相 對 穩 定 的 返 崗 率 it 其 次, 東 莞 市 社 會 改 革 重 新 建 立 起 國 家 與 公 民 之 間 的 聯 結 紐 帶, 提 升 了 外 來 人 口 對 當 地 政 府 的 信 任 度 較 高 的 政 治 信 任 有 助 於 國 家 支 配 性 權 力 在 底 層 社 會 的 實 現 6.11 騷 亂 發 生 時, 在 與 大 敦 村 相 鄰 的 中 堂 鎮 江 南 社 區, 社 區 幹 部 連 夜 進 行 維 穩 動 員, 維 持 了 良 好 的 社 會 秩 序 jk 相 反, 儘 管 新 塘 鎮 官 員 在 騷 亂 過 程 中 對 外 公 布 沒 有 任 何 人 員 傷 亡, 但 是 圍 觀 群 眾 和 眾 多 外 來 務 工 人 員 仍 選 擇 相 信 網 絡 上 傳 播 的 孕 婦 老 公 被 活 活 打 死 的 謠 言, 導 致 衝 突 不 斷 升 級 jl 最 後, 地 域 公 民 身 份 的 重 構 也 明 確 了 地 方 政 府 與 地 方 人 口 之 間 的 關 係, 重 新 確 立 了 國 家 在 社 會 生 活 中 的 重 要 角 色, 從 而 淡 化 了 非 國 家 的 傳 統 社 會 力 量 的 影 響 力 當 農 民 工 來 到 陌 生 的 城 市 求 職 與 居 住, 最 快 捷 的 融 入 方 式 便 是 接 觸 老 鄉 在 國 家 缺 位 的 情 況 下, 農 民 工 只 能 依 靠 複 製 傳 統 的 社 會 關 係 來 謀 生 和 自 助 結 果, 同 鄉 會 或 較 為 鬆 散 的 關 係 網 絡 在 城 市 蔓 延 開 來, 給 城 市 管 理 帶 來 了 複 雜 性 在 6.11 騷 亂 中, 雖 然 沒 有 直 接 證 據 表 明 同 鄉 會 進 行 了 動 員, 但 一 起 小 販 與 治 安 管 理 者 的 衝 突 演 變 成 為 外 來 人 口 與 本 地 人 口 之 間 的 衝 突, 足 以 說 明 兩 大 群 體 之 間 在 社 會 網 絡 上 的 高 度 分 割 而 在 6.11 騷 亂 發 生 前 五 天, 廣 東 潮 州 古 巷 鎮 也 發 生 了 所 謂 6.6 騷 亂 事 件 起 因 是 陶 瓷 工 人 討 薪 時 被 挑 斷 手 腳 筋, 結 果 引 發 外 來 人 口 與 本 地 人 口 的 衝 突, 並 最 終 演 變 成 打 砸 燒 事 件 當 地 政 府 承 認 這 場 群 體 性 事 件 背 後 有 四 川 同 鄉 會 在 進 行 動 員 jm 這 些 社 會 組 織 或 關 係 網 絡, 在 日 常 生 活 中 可 以 幫 助 個 別 農 民 工 維 權 或 發 揮 互 助 自 救 的 社 會 功 能, 但 在 群 體 性 事 件 中, 必 然 會 成 為 抗 爭 升 級 的 催 化 劑 以 傳 統 社 會 關 係 為 基 礎 的 社 會 組 織, 必 須 依 靠 不 斷 強 化 本 地 人 外 地 人 的 身 份 分 割 才 能 維 繫 組 織 的 內 部 團 結 在 群 體 間 矛 盾 激 化 的 情 況 下, 這 類 組 織 新 塘 事 件 的 69 個 案 研 究 中 央 的 政 策 宣 傳 和 地 方 的 政 策 執 行 之 間 的 差 距 逐 漸 擴 大, 使 得 外 來 人 口 對 自 身 所 享 有 權 利 的 期 望 與 現 實 待 遇 之 間 的 鴻 溝 逐 漸 加 深 於 是, 相 對 剝 奪 感 轉 變 成 潛 在 的 怨 恨 乃 至 實 際 的 洩 憤 行 為, 對 社 會 穩 定 構 成 巨 大 威 脅 6.11 騷 亂 發 生 時, 中 堂 鎮 江 南 社 區 幹 部 連 夜 進 行 維 穩 動 員, 維 持 了 良 好 的 社 會 秩 序
70 學 術 論 文 的 領 袖 反 而 更 能 鞏 固 自 身 的 權 力 和 地 位 因 此, 他 們 有 可 能 通 過 採 取 更 為 極 端 和 激 進 的 口 號 與 行 動 來 鞏 固 自 身 對 整 個 社 會 網 絡 的 控 制 東 莞 市 的 官 員 對 此 則 有 清 醒 的 認 識 在 訪 談 中, 新 莞 人 服 務 管 理 局 的 官 員 解 釋 : 如 果 我 們 不 主 動 去 幫 他 們 外 來 人 員, 他 們 就 會 找 老 鄉 jn 也 正 因 為 東 莞 市 社 會 政 策 部 門 採 取 的 預 防 性 社 會 政 策, 提 升 了 外 來 人 口 對 地 方 政 府 的 信 任 與 對 制 度 化 維 權 渠 道 的 效 能 感, 所 以 愈 來 愈 多 的 外 來 人 口 傾 向 於 找 政 府 部 門 調 解 糾 紛 jo 六 結 論 隨 o 進 入 城 市 務 工 與 居 住 的 農 民 工 群 體 發 生 了 代 際 更 替, 新 一 代 外 來 人 口 對 其 在 城 市 中 所 接 受 的 差 序 性 和 歧 視 性 社 會 福 利 待 遇 存 在 強 烈 的 改 革 訴 求 雖 然 中 央 出 台 了 一 系 列 社 會 政 策 來 幫 助 這 一 群 體 融 入 城 市, 但 是 一 些 地 方 政 府 在 社 會 改 革 上 卻 存 在 滯 後 性 此 時, 中 央 的 政 策 宣 傳 和 地 方 的 政 策 執 行 之 間 的 差 東 莞 市 新 的 福 利 分 配 體 系 重 新 癒 合 了 原 本 高 度 分 割 的 公 民 身 份 不 過, 重 新 建 立 的 公 民 身 份 帶 有 明 顯 的 地 區 性 特 徵, 長 期 而 言, 可 能 帶 來 社 會 政 策 上 的 一 國 多 制 距 逐 漸 擴 大, 使 得 外 來 人 口 對 自 身 所 享 有 權 利 的 期 望 與 現 實 待 遇 之 間 的 鴻 溝 逐 漸 加 深 於 是, 相 對 剝 奪 感 轉 變 成 潛 在 的 怨 恨 乃 至 實 際 的 洩 憤 行 為, 對 社 會 穩 定 構 成 巨 大 威 脅 這 是 2011 年 廣 州 增 城 市 新 塘 鎮 發 生 6.11 群 體 性 事 件 的 結 構 性 背 景 但 是 與 新 塘 鎮 相 鄰 的 東 莞 市 中 堂 鎮, 雖 然 在 經 濟 結 構 上 較 為 脆 弱, 外 來 人 口 比 重 也 更 大, 卻 沒 有 受 到 騷 亂 的 影 響, 並 且 在 騷 亂 發 生 前 的 很 長 一 段 時 期 內 維 持 良 好 的 人 口 融 合 與 社 會 秩 序 這 種 結 構 性 差 異 來 源 於 東 莞 市 的 社 會 改 革 從 2007 年 起, 東 莞 市 制 訂 了 一 系 列 以 建 立 地 域 公 民 身 份 為 本 位 的 社 會 政 策, 快 速 吸 納 了 外 來 人 口, 提 升 了 他 們 對 城 市 的 認 同 和 歸 屬 感 而 且, 社 會 政 策 也 提 升 了 外 來 人 口 對 政 府 的 信 任 度, 重 新 確 立 了 國 家 在 其 社 會 生 活 中 的 重 要 角 色, 從 而 淡 化 了 非 國 家 的 傳 統 社 會 力 量 的 影 響 力 社 會 政 策 不 僅 推 動 東 莞 市 從 原 本 以 政 法 系 統 為 中 心 的 剛 性 維 穩 模 式 向 社 會 政 策 部 門 發 揮 更 大 柔 性 創 穩 功 能 的 新 模 式 轉 變, 也 促 進 了 社 會 福 利 在 不 同 社 會 群 體 之 間 的 分 配 均 等 化 新 的 福 利 分 配 體 系 重 新 癒 合 了 原 本 高 度 分 割 的 公 民 身 份 不 過, 重 新 建 立 的 公 民 身 份 帶 有 明 顯 的 地 區 性 特 徵, 長 期 而 言, 可 能 帶 來 社 會 政 策 上 的 一 國 多 制 jp; 而 且, 還 可 能 帶 來 外 來 人 口 的 城 際 流 動, 使 得 改 革 前 沿 城 市 的 財 政 負 擔 與 人 口 管 理 壓 力 更 加 嚴 重 因 此, 要 維 持 地 方 進 行 社 會 改 革 的 積 極 性 和 新 社 會 政 策 的 可 持 續 性, 亟 需 上 級 政 府, 尤 其 是 中 央 政 府 進 一 步 強 化 自 身 在 社 會 政 策 領 域 的 統 籌 職 能 註 釋 13hlhn 于 松 : 廣 州 增 城 事 件 調 查 : 棍 棒 下 20 年 的 治 安 積 怨, 東 方 早 報, 2011 年 6 月 20 日,A14 版 2 黃 尤 波 游 峰 : 江 南 社 區 的 融 合 之 道 中 堂 鎮 江 南 社 區 新 莞 人 服 務 管 理 調 查, 東 莞 日 報,2011 年 7 月 25 日,B01 版 ; 鍾 燦 坤 ( 中 堂 鎮 江 南 社 區 黨 支 部 書
記 ): 在 加 強 外 來 人 員 服 務 管 理 維 護 社 會 和 諧 穩 定 專 題 調 研 座 談 會 上 的 匯 報 ( 內 部 文 件,2011 年 7 月 7 日 ) 4 黃 尤 波 游 峰 : 江 南 社 區 的 融 合 之 道 5 從 行 政 結 構 看, 東 莞 市 採 取 市 直 管 鎮 模 式, 而 增 城 市 則 是 廣 州 市 ( 省 會 城 市 ) 管 轄 的 ( 縣 級 市 ), 它 相 對 於 廣 州 市 其 他 區 擁 有 相 對 較 大 的 自 主 性 但 是 根 據 歷 年 增 城 市 社 會 政 策 制 訂 的 文 件 記 錄 看, 它 在 社 會 改 革 方 面 更 像 是 廣 州 市 的 政 策 執 行 者 而 不 是 完 全 獨 立 的 政 策 制 訂 者 其 次, 從 副 省 級 城 市 到 縣 級 市 再 到 鎮 街 這 一 冗 贅 的 科 層 結 構, 與 東 莞 市 直 管 鎮 相 比, 大 大 限 制 了 廣 州 市 與 增 城 市 兩 者 進 行 社 會 變 革 的 能 動 性 最 後, 在 維 穩 問 責 問 題 上, 廣 州 市 與 增 城 市 兩 級 官 員 考 核 具 有 同 構 性 因 此, 對 新 塘 鎮 與 中 堂 鎮 做 比 較 研 究, 自 然 不 能 完 全 拋 開 廣 州 市 一 級 來 對 比 增 城 市 與 東 莞 市 的 情 況 基 於 這 些 考 慮, 本 文 將 廣 州 市 及 其 管 轄 的 增 城 市 作 為 一 個 整 體 與 東 莞 市 進 行 比 較 6 王 紹 光 馬 駿 : 走 向 預 算 國 家 : 財 政 轉 型 與 國 家 建 設, 公 共 行 政 評 論, 2008 年 第 1 期, 頁 1-37; 馬 駿 溫 明 月 : 稅 收 租 金 與 治 理 : 理 論 與 檢 驗, 社 會 學 研 究,2012 年 第 2 期, 頁 86-108 7 Joseph Yu-shek Cheng, King-lun Ngok, and Yan Huang, Multinational Corporations, Global Civil Society and Chinese Labour: Workers' Solidarity in China in the Era of Globalization, Economic and Industrial Democracy 33, no. 3 (2012): 379-401. 8 秦 鴻 雁 等 : 廣 州 沒 有 外 貿 企 業 倒 閉 潮, 南 方 都 市 報,2011 年 12 月 25 日, AA04 版 9 陳 明 代 希 奎 黃 江 潔 : 企 業 接 連 倒 閉, 廣 州 日 報,2011 年 7 月 19 日, A21 版 bk 趙 蕾 : 中 國 最 忙 的 法 庭, 南 方 周 末,2008 年 12 月 4 日 bl 東 莞 市 統 計 局 國 家 統 計 局 東 莞 調 查 隊 主 編 : 東 莞 統 計 年 鑒 (2011) ( 北 京 : 中 國 統 計 出 版 社,2011), 頁 87; 廣 州 年 鑒 編 纂 委 員 會 編 : 廣 州 年 鑒 (2011) ( 廣 州 : 廣 州 年 鑒 出 版 社,2011), 頁 585 雖 然 廣 州 市 領 導 強 調 還 有 237 萬 登 記 在 冊 的 流 動 人 口 未 列 入 統 計, 而 廣 東 年 鑒 (2011) 也 記 錄 2010 年 廣 州 還 有 登 記 在 冊 的 流 動 人 口 688.03 萬 人 ( 參 見 廣 東 年 鑒 編 纂 委 員 會 編 : 廣 東 年 鑒 (2011) 廣 州 : 廣 東 年 鑒 社,2011, 頁 472-73), 但 即 便 將 其 計 算 在 內, 廣 州 市 的 外 來 人 口 也 只 佔 其 實 際 管 理 總 人 口 的 一 半 左 右 ( 分 別 為 47.9% 和 58.9%) 參 見 曾 妮 : 萬 慶 良 以 委 員 身 份 建 議 消 除 外 地 人 隔 閡 別 叫 外 來 人 員 改 稱 新 廣 州 人, 南 方 日 報,2011 年 7 月 20 日,GC01 版 bm 廣 州 的 數 據 來 自 於 葉 卡 斯 : 廣 州 常 住 人 口 1/3 外 地 戶 口, 廣 州 日 報,2011 年 5 月 17 日,A1 版 ; 東 莞 的 數 據 來 自 於 東 莞 統 計 年 鑒 (2011), 頁 87 bn 周 秋 敏 : 新 塘 躋 身 廣 東 十 大 強 鎮, 信 息 時 報,2011 年 1 月 17 日,A9 版 bo 參 見 中 堂 鎮 2011 年 政 府 工 作 報 告, 東 莞 中 堂 網,www.zhongtang.gov.cn/ business/htmlfiles/zhongtang/pldjh/201111/443233.htm bp 參 見 陳 楓 等 : 全 國 流 動 人 口 第 一 大 省 如 何 創 新 管 理? 與 會 人 員 熱 議 : 讓 外 來 人 口 融 入 廣 東 實 現 中 國 夢, 南 方 日 報,2011 年 7 月 13 日,A07 版 bq 東 莞 統 計 年 鑒 (2011), 頁 364-65 brcl 岳 經 綸 : 轉 型 期 的 中 國 勞 動 問 題 與 勞 動 政 策 ( 北 京 : 東 方 出 版 中 心,2011), 頁 245-57;284-85 bs Dorothy J. Solinger, Contesting Citizenship in Urban China: Peasant Migrants, the State, and the Logic of the Market (Berkeley, CA: University of California Press, 1999), 277-90. bt 波 蘭 尼 (Karl Polanyi) 著, 馮 鋼 劉 陽 譯 : 大 轉 型 : 我 們 時 代 的 政 治 與 經 濟 起 源 ( 杭 州 : 浙 江 人 民 出 版 社,2007), 頁 112-15 ck Dorothy J. Solinger, China's Transients and the State: A Form of Civil Society?, Politics & Society 21, no. 1 (1993): 91-122. cm Wu Jieh-min, Rural Migrant Workers and China's Differential Citizenship: 新 塘 事 件 的 71 個 案 研 究
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el 岳 經 綸 : 福 利 地 區 的 形 成 與 省 域 公 民 身 份 的 建 構, 時 代 周 報,2010 年 12 月 9 日 em 人 均 數 據 以 常 住 人 口 計, 數 據 來 源 於 廣 東 統 計 年 鑒 (2011), 頁 183 en 馬 駿 侯 一 麟 : 中 國 省 級 預 算 中 的 非 正 式 制 度 : 一 個 交 易 費 用 理 論 框 架, 經 濟 研 究,2004 年 第 10 期, 頁 14-23;Jing Vivian Zhan, Explaining Central Intervention in Local Extra-Budgetary Practices in China, Asian Survey 51, no. 3 (2011): 497-519 eo 筆 者 根 據 2007 至 2011 年 間 的 東 莞 市 預 算 執 行 情 況 和 預 算 草 案 的 報 告 廣 州 市 預 算 執 行 情 況 和 預 算 草 案 的 報 告 和 廣 州 市 本 級 預 算 外 資 金 收 支 執 行 情 況 和 預 算 外 資 金 收 支 草 案 的 報 告 整 理 而 成 廣 州 市 相 關 報 告 參 見 中 國 廣 州 政 府 門 戶 網 站, http://gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2831/list.html; 東 莞 市 相 關 報 告 參 見 東 莞 市 財 政 局 網 站,http://czj.dg.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/ dgcz/s23469/index.htm ep 東 莞 市 2010 年 預 算 執 行 情 況 和 2011 年 預 算 草 案 的 報 告, 東 莞 市 人 民 政 府 網 站,http://zwgk.gd.gov.cn/007330010/201106/t20110614_190040.html; 東 莞 年 鑒 編 委 會 : 東 莞 年 鑒 (2011) ( 廣 州 : 廣 東 人 民 出 版 社,2011), 頁 351 eq 詹 晶 : 中 央 對 省 財 政 轉 移 支 付 的 決 定 因 素 : 公 平 議 價 還 是 效 益?, 經 濟 社 會 體 制 比 較,2011 年 第 6 期, 頁 73-84 erfn 筆 者 根 據 2007 至 2011 年 間 的 東 莞 市 預 算 執 行 情 況 和 預 算 草 案 的 報 告 整 理 而 成 esfm 筆 者 根 據 2007 至 2011 年 間 的 廣 州 市 預 算 執 行 情 況 和 預 算 草 案 的 報 告 整 理 而 成 et 參 見 中 國 財 政 部 預 算 司 編 : 全 國 地 市 縣 財 政 統 計 資 料 (2007) ( 北 京 : 中 國 財 政 經 濟 出 版 社,2010), 頁 1517-34 fk 馬 駿 岳 經 綸 : 整 合 政 策 與 預 算 : 我 國 公 共 治 理 面 臨 的 一 個 挑 戰, 載 岳 經 綸 郭 巍 青 主 編 : 中 國 公 共 政 策 評 論, 第 三 卷 ( 上 海 : 格 致 出 版 社 上 海 人 民 出 版 社,2009), 頁 1-16 fl 這 三 年 間 廣 州 市 本 級 社 會 保 障 和 就 業 支 出 佔 一 般 預 算 支 出 的 比 重 從 11.22% 降 為 11.17%, 教 育 支 出 比 重 從 7.00% 下 降 到 5.64%, 醫 療 生 支 出 從 5.78% 降 為 5.16%, 城 鄉 社 區 事 務 支 出 從 11.54% 降 低 為 9.87% 筆 者 根 據 2007 至 2011 年 間 的 廣 州 市 預 算 執 行 情 況 和 預 算 草 案 的 報 告 整 理 而 成 fp 岳 經 綸 趙 慧 : 我 國 社 會 保 障 制 度 地 域 化 的 發 展 及 其 制 約 以 東 莞 市 社 會 養 老 保 險 一 體 化 改 革 為 例, 公 共 管 理 研 究,2011 年 總 第 9 期, 頁 39-53 fq 該 辦 公 室 原 為 東 莞 市 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 領 導 小 組 常 設 辦 事 機 構 ; 在 2005 年 以 前, 該 辦 公 室 為 東 莞 市 出 租 屋 及 租 住 人 員 管 理 辦 公 室 fr 中 共 東 莞 市 委 辦 公 室 東 莞 市 人 民 政 府 辦 公 室 : 關 於 市 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 領 導 小 組 更 名 及 其 成 員 調 整 的 通 知 ( 東 委 辦 2008 78 號 ),2008 年 8 月 8 日 參 見 東 莞 市 新 莞 人 服 務 管 理 局 編 : 東 莞 市 新 莞 人 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 資 料 彙 編 ( 內 部 資 料,2011), 頁 147-48 fs 原 為 各 鎮 ( 街 道 ) 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 服 務 中 心 改 革 後, 機 構 性 質 人 員 編 制 領 導 職 數 管 理 關 係 沒 有 調 整 ft 東 莞 市 機 構 編 制 委 員 會 : 東 莞 市 新 莞 人 服 務 管 理 局 職 能 配 置 內 設 機 構 和 人 員 編 制 規 定 ( 東 機 編 2008 21 號 ) 參 見 東 莞 市 新 莞 人 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 資 料 彙 編, 頁 142-45 gk 中 共 東 莞 市 委 辦 公 室 東 莞 市 人 民 政 府 辦 公 室 : 關 於 成 立 東 莞 市 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 領 導 小 組 的 通 知 ( 東 委 辦 2005 64 號 ),2005 年 8 月 24 日 參 見 東 莞 市 新 莞 人 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 資 料 彙 編, 頁 138-39 原 流 動 人 員 和 出 租 屋 管 理 辦 公 室 常 務 副 主 任 由 市 委 政 法 委 市 維 穩 及 綜 治 辦 領 導 兼 任 glgr 筆 者 對 東 莞 市 新 莞 人 服 務 管 理 局 官 員 X 的 訪 談,2012 年 3 月 2 日 gm 趙 楊 : 東 莞 投 10.5 億 解 決 新 莞 人 住 房 難, 南 方 日 報,2011 年 7 月 27 日, A12 版 gn 筆 者 對 東 莞 市 H 鎮 社 保 局 官 員 Z 的 訪 談,2012 年 2 月 20 日 新 塘 事 件 的 73 個 案 研 究
74 學 術 論 文 go 段 思 午 : 東 莞 社 工 委 正 式 揭 牌 運 作, 南 方 日 報,2011 年 12 月 12 日,A10 版 gp 中 共 東 莞 市 委 辦 公 室 : 關 於 確 定 新 莞 人 為 外 來 工 新 稱 謂 的 通 知 ( 東 委 辦 2007 25 號 ),2007 年 4 月 18 日 參 見 東 莞 市 新 莞 人 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 資 料 彙 編, 頁 71 gq 倫 錦 洪 : 新 莞 人 服 務 局 服 務 對 象 擴 展 至 600 萬, 東 莞 時 報,2008 年 11 月 4 日 gs 2009 年 以 來 廣 東 省 政 府 開 始 要 求 全 省 各 鄉 鎮 街 道 建 立 綜 治 信 訪 維 穩 中 心, 試 圖 以 此 整 合 人 民 調 解 司 法 調 解 行 政 調 解 等 多 種 調 解 資 源 與 權 力, 形 成 大 綜 治 大 調 解 機 制 來 廣 泛 吸 納 和 化 解 各 類 社 會 糾 紛 gt 中 堂 鎮 政 府 : 五 好 保 穩 定 和 諧 促 發 展 中 堂 鎮 做 好 新 形 勢 下 群 眾 工 作 專 題 報 告 ( 內 部 文 件,2011) hkjk 鍾 燦 坤 : 在 加 強 外 來 人 員 服 務 管 理 維 護 社 會 和 諧 穩 定 專 題 調 研 座 談 會 上 的 匯 報 hm 任 焰 潘 毅 : 跨 國 勞 動 過 程 的 空 間 政 治 : 全 球 化 時 代 的 宿 舍 勞 動 體 制, 社 會 學 研 究,2006 年 第 4 期, 頁 21-33 ho 參 見 東 莞 市 社 會 保 障 局 : 關 於 建 立 東 莞 市 社 會 基 本 醫 療 保 險 制 度 的 通 知 ( 東 府 2008 51 號 ), 東 莞 市 社 會 保 障 局 網 站,http://dgsi.dg.gov.cn/zwgk/info.do?key ID=842 hpik 朱 亞 鵬 岳 經 綸 肖 棣 文 : 社 會 行 政 在 社 會 保 障 制 度 發 展 中 的 作 用 : 全 民 醫 保 的 東 莞 模 式 研 究, 載 中 國 公 共 政 策 評 論, 第 四 卷, 頁 156-73 hqin 東 莞 市 社 會 保 障 局 : 建 一 體 化 社 保 體 系 提 升 新 莞 人 幸 福 指 數, 載 東 莞 市 新 莞 人 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 資 料 彙 編, 頁 350-52 hr 郭 文 君 : 新 莞 人 在 校 子 女 擬 納 入 東 莞 醫 保, 南 方 日 報,2012 年 2 月 28 日, DC01 版 hs 東 莞 市 新 莞 人 服 務 管 理 工 作 領 導 小 組 辦 公 室 : 2011 年 全 年 新 莞 人 服 務 管 理 工 作 情 況 匯 報 ( 內 部 文 件,2011) htil 筆 者 根 據 2008 至 2011 年 間 東 莞 統 計 年 鑒 的 數 據 整 理 和 計 算 而 成 im 李 寶 珊 ( 廣 東 東 莞 市 社 會 保 障 局 副 局 長 ): 縮 小 城 鄉 差 距 共 享 改 革 發 展 成 果 東 莞 市 城 鄉 一 體 化 社 會 養 老 保 險 制 度 情 況 介 紹 (2012 年 2 月 27 日 ), 人 民 網,http:// society.people.com.cn/gb/168256/168261/17229637.html io 丁 汀 : 八 成 省 份 公 務 員 取 消 公 費 醫 療, 人 民 日 報,2012 年 1 月 19 日, 第 14 版 ip 2012 年 2 月, 廣 州 市 才 開 始 試 行 將 城 鎮 居 民 基 本 養 老 保 險 和 農 村 居 民 養 老 保 險 合 併, 但 是 城 鎮 居 民 養 老 保 險 和 城 鎮 企 業 職 工 養 老 保 險 還 是 區 分 開 來 iq 葉 靜 : 靈 活 就 業 人 員 社 會 保 險 僅 限 本 市 戶 籍 人 口 參 加, 信 息 時 報,2011 年 6 月 7 日,A14 版 ir 吳 冰 沈 寅 : 廣 東 流 動 人 口 服 務 的 東 莞 模 式, 人 民 日 報,2011 年 8 月 2 日 is 東 莞 市 教 育 局 : 實 施 新 莞 人 子 女 就 學 工 程 切 實 解 決 新 莞 人 子 女 接 受 義 務 教 育 問 題, 載 東 莞 市 新 莞 人 和 出 租 屋 管 理 服 務 工 作 資 料 彙 編, 頁 336-38 it 蔣 悅 飛 : 招 工 難 新 塘 七 成 工 廠 未 開 工, 廣 州 日 報,2012 年 2 月 3 日,A14 版 jl 閆 業 偉 : 新 塘 事 件 散 布 謠 言 者 被 抓 獲, 南 方 日 報,2011 年 6 月 16 日,GC04 版 jm 于 松 : 潮 州 打 砸 燒 背 後 : 勞 動 保 障 疲 軟 打 工 者 靠 同 鄉 會 出 頭, 東 方 早 報,2011 年 6 月 14 日,A02 版 jnjo 筆 者 對 東 莞 市 新 莞 人 服 務 管 理 局 官 員 Y 的 訪 談,2012 年 3 月 2 日 岳 經 綸 中 山 大 學 政 治 與 公 共 事 務 管 理 學 院 副 院 長 中 國 公 共 管 理 研 究 中 心 副 主 任 莊 文 嘉 香 港 中 文 大 學 政 治 與 行 政 學 系 博 士 候 選 人