行 政 法 化 之 個 案 研 究 劉 坤 億 由 於 行 政 院 推 動 行 政 法 化 時 間 不 長, 加 立 法 時 程 緩 慢, 截 至 目 前 我 國 行 政 法 僅 國 立 正 文 化 心 ㆒ 個 單 位, 因 此 本 文 乃 以 該 心 為 個 案 研 究 之 標 的 以 將 分 別 說 明 個 案 研 究 之 研 究 設 計, 標 的 個 案 之 背 景, 以 及 從 制 度 建 立 公 司 治 理 及 組 織 變 革 等 ㆔ 個 面 向 對 個 案 進 行 分 析 壹 研 究 設 計 個 案 研 究 的 研 究 設 計 通 常 包 括 列 五 項 重 要 元 素 :㆒ 研 究 問 題 ;㆓ 研 究 命 題 ;㆔ 分 析 單 元 ;㆕ 連 結 資 料 及 命 題 的 邏 輯 ; 以 及 五 解 釋 研 究 發 現 的 準 則 這 些 元 素,㆒ ㆔ 項 較 容 易 掌 握,㆓ 項 則 須 視 個 案 研 究 是 否 為 多 重 設 計, 如 為 單 ㆒ 設 計 且 為 先 導 性 個 案, 則 未 必 需 要 提 出 研 究 命 題 再 者, 在 ㆕ 五 項 元 素 方 面, 目 前 較 缺 乏 詳 細 的 操 作 指 導 (Yin, 2001) 衡 量 本 研 究 的 時 間 和 標 的 個 案 性 質, 乃 採 取 單 ㆒ 個 案 嵌 入 式 的 設 計 茲 說 明 個 案 研 究 設 計 如 : ㆒ 研 究 問 題 本 個 案 之 研 究 焦 點, 在 於 探 討 國 立 正 文 化 心 在 改 制 為 行 政 法 過 程, 所 出 現 關 於 制 度 建 立 公 司 治 理 及 組 織 變 革 等 ㆔ 方 面 相 關 問 題 的 探 索 再 者, 本 個 案 研 究 係 屬 於 單 ㆒ 設 計 且 為 先 導 個 案, 故 未 提 出 研 究 命 題 ㆓ 分 析 單 元 為 滿 足 前 述 ㆔ 項 問 題 的 探 索 描 述 及 解 釋, 本 個 案 研 究 選 擇 採 取 嵌 入 式 設 計, 亦 即 採 取 多 重 分 析 單 元, 包 括 分 析 整 體 系 統 ( 行 政 法 制 度 ) 間 單 元 ( 董 事 會 監 督 機 關 等 ) 及 個 體 ( 董 事 長 執 行 長 或 藝 術 總 監 等 ) ㆔ 資 料 來 源 為 提 高 個 案 的 構 念 信 度 和 內 在 效 度, 在 資 料 蒐 集 的 策 略, 係 採 取 多 元 測 定 作 者 為 國 立 臺 北 大 學 公 共 行 政 暨 政 策 學 系 助 理 教 授 1
的 方 法, 資 料 的 來 源 包 括 : 官 方 文 書 檔 案 新 聞 報 導 問 卷 調 查 深 度 訪 談 焦 點 團 體 座 談, 以 及 實 觀 察 由 於 研 究 期 程 不 長, 無 法 ㆒㆒ 對 董 事 會 監 事 會 成 員 進 行 訪 談, 因 此 採 取 問 卷 調 查 法 ( 採 普 查 方 式 ) 瞭 解 董 監 事 會 對 於 公 司 治 理 相 關 問 題 的 看 法 發 放 十 八 份 問 卷, 實 際 回 收 八 份, 回 收 率 44.4% 再 者, 由 於 研 究 標 的 對 於 研 究 議 題 產 生 敏 感 反 應, 在 資 料 蒐 集 不 易 的 情 況, 除 陸 續 訪 談 前 藝 術 總 監 朱 宗 慶 先 生 現 任 業 務 副 總 監 劉 怡 汝 女 士, 以 及 現 任 立 委 李 永 萍 女 士 以 外, 本 研 究 只 得 再 次 利 用 部 分 深 度 訪 談 和 焦 點 團 體 座 談 資 料 ㆕ 時 間 序 列 本 研 究 起 始 時 間 為 2004 年 5 月 底, 用 以 觀 察 個 案 的 時 間 相 當 有 限, 惟 從 國 立 正 文 化 心 改 制 過 程 來 看,2004 年 3 月 1 日 董 事 會 監 事 會 成 立 ( 行 政 法 正 式 掛 牌 運 作 ), 是 ㆒ 個 較 佳 的 時 間 序 列 分 截 點 另 方 面, 個 案 在 2004 年 6 月 28 日 發 生 首 任 藝 術 總 監 提 出 辭 呈, 同 年 7 月 9 日 董 事 會 通 過 其 辭 職 案, 此 亦 為 個 案 研 究 時 間 序 列 的 另 ㆒ 個 分 截 點 貳 個 案 背 景 在 個 案 背 景 描 述 方 面, 以 係 採 取 大 事 紀 的 方 式, 以 顯 現 個 案 在 時 間 序 列 所 發 生 的 主 要 事 件 ㆒ 國 立 正 文 化 心 於 1987 年 成 立, 主 要 任 務 在 於 國 家 戲 劇 院 及 國 家 音 樂 廳 之 營 運 與 管 理, 以 國 立 正 文 化 心 暫 行 組 織 規 程 為 營 運 法 源, 經 費 以 作 業 基 金 方 式, 由 教 育 部 全 額 補 助 ㆓ 由 於 長 期 以 來 組 織 定 位 不 明 且 公 務 體 制 不 適 合 藝 術 專 業 機 構 的 運 作,1992 年, 行 政 院 指 示 以 財 團 法 為 組 織 規 劃 目 標, 並 於 1994 年 將 財 團 法 正 文 化 心 設 置 條 例 草 案 函 送 立 法 院 審 議, 當 時 並 未 完 成 審 議, 之 後 因 政 府 組 織 機 關 基 本 法 和 員 額 法 未 能 完 成 立 法, 故 行 政 院 在 1999 年 7 月 要 求 教 育 部 暫 緩 辦 理 正 文 化 心 改 制 為 財 團 法 事 宜 ㆔ 2002 年, 行 政 院 為 推 動 政 府 組 織 改 造, 設 立 組 織 改 造 推 動 委 員 會, 確 立 去 任 務 化 方 化 行 政 法 化 及 委 外 化 等 ㆕ 項 策 略 原 則 經 過 檢 討 後, 國 立 正 文 化 心 符 合 屬 國 家 任 務 而 性 質 不 適 宜 由 行 政 機 關 實 施 之 性 質, 故 將 之 列 為 行 政 法 第 ㆒ 波 優 先 推 動 個 案 之 ㆒, 確 立 正 文 化 心 朝 行 政 法 組 織 方 向 進 行 改 制 同 年 12 月 行 政 院 院 會 通 過 2
國 立 正 文 化 心 組 織 設 置 條 例, 同 年 月 24 日 送 立 法 院 審 議 ㆕ 為 因 應 組 織 改 制 為 行 政 法 之 變 革, 朱 宗 慶 主 任 於 2003 年 1 月 推 展 2003 五 ㆓ 追 逐 願 景 工 程 計 劃, 為 行 政 法 化 預 作 準 備, 計 劃 工 作 項 目 包 括 : (㆒) 成 立 願 景 推 動 小 組 ;(㆓) 委 外 進 行 法 化 之 力 資 源 管 理 財 務 管 理 及 業 務 發 展 與 行 銷 等 專 案 研 究 ;(㆔) 根 據 組 織 內 部 經 營 需 求, 草 擬 相 關 運 作 規 範 及 章 程, 包 括 : 組 織 章 程 董 事 會 議 事 規 章 會 計 制 度 規 劃 內 部 稽 核 制 度 事 規 章 專 業 雜 誌 社 設 置 辦 法 及 採 購 辦 法 等 ;(㆕) 推 動 目 標 管 理 ;( 五 ) 進 行 員 工 在 職 訓 練 自 我 發 展 課 程, 並 導 入 全 面 品 質 管 理 課 程 ;( 六 ) 透 過 主 任 每 週 ㆒ 信 的 方 式, 與 組 織 員 工 溝 通 ;( 七 ) 進 行 員 工 前 程 計 劃 調 查, 做 為 員 工 訓 練 和 工 作 調 整 之 依 據 ;( 八 ) 推 動 員 工 撰 寫 工 作 日 誌, 蒐 集 日 誌 的 工 作 內 容 及 工 作 量 進 行 資 料 分 析, 作 為 用 依 據 及 標 準 五 2003 年 3 月 朱 宗 慶 主 任 展 開 立 法 院 拜 會 行 程, 爭 取 國 立 正 文 化 心 組 織 設 置 條 例 排 入 立 法 院 院 會 議 程, 且 舉 辦 媒 體 說 明 會, 對 外 向 大 眾 溝 通 國 立 正 文 化 心 未 來 營 運 及 組 織 設 置 方 向 同 年 4 月 17 日, 藝 文 界 亦 赴 立 法 院 為 國 立 正 文 化 心 改 制 行 政 法 催 生 六 2004 年 1 月 9 日 國 立 正 文 化 心 設 置 條 例 經 立 法 院 ㆔ 讀 通 過, 同 年 2 月 朱 宗 慶 主 任 獲 行 政 院 委 任, 擔 任 國 立 正 文 化 心 轉 型 行 政 法 體 制 過 渡 時 期 籌 備 事 宜 負 責 同 年 月 教 育 部 完 成 遴 選 推 薦 董 監 事 名 單, 並 提 請 行 政 院 院 長 正 式 聘 任 十 五 位 董 事 ㆔ 位 監 察, 以 及 從 董 事 指 派 國 立 臺 北 藝 術 大 學 校 長 邱 坤 良 出 任 董 事 長 董 事 及 監 察 名 單 如 表 ㆒ 所 示 表 ㆒ 國 立 正 文 化 心 董 事 及 監 察 名 單 董 事 長 邱 坤 良 國 立 臺 北 藝 術 大 學 校 長 董 事 范 巽 綠 教 育 部 政 務 次 長 董 事 陳 其 南 行 政 院 文 化 建 設 委 員 會 主 任 委 員 董 事 傅 立 葉 * 行 政 院 政 務 委 員 董 事 馬 水 龍 作 曲 家 學 者 董 事 賴 碧 霞 客 家 民 謠 促 進 會 理 事 董 事 周 理 琍 臺 南 女 子 技 術 學 院 音 樂 系 副 教 授 董 事 張 煖 國 立 臺 北 藝 術 大 學 舞 蹈 學 院 院 長 3
董 事 申 學 庸 音 樂 家 董 事 孫 大 川 國 立 東 華 大 學 民 族 發 展 所 所 長 董 事 吳 靜 吉 學 術 交 流 基 金 會 執 行 長 董 事 高 志 尚 義 美 食 品 副 董 事 長 董 事 吳 東 亮 台 新 金 控 董 事 長 董 事 黃 茂 雄 東 元 集 團 董 事 長 董 事 陳 藹 玲 富 邦 文 教 基 金 會 執 行 長 監 察 陳 春 榮 教 育 部 會 計 長 監 察 黃 秀 蘭 翰 廷 法 律 事 務 所 負 責 監 察 林 瑞 容 國 華 產 物 常 務 董 事 資 料 來 源 : 國 立 正 文 化 心 網 頁 * 註 : 原 董 事 為 陳 郁 秀 女 士 ( 為 政 府 機 關 代 表, 任 期 2004.03.01~2004.05.19), 由 於 內 閣 改 組, 董 事 席 位 由 行 政 院 政 務 委 員 傅 立 葉 女 士 繼 任 七 2004 年 1 月 至 3 月 份 展 開 全 面 力 評 鑑 與 職 能 調 查, 調 查 員 工 留 任 意 願 進 行 力 資 源 合 理 化 作 業, 並 且 於 同 年 1 月 15 16 日 針 對 全 體 員 工, 舉 辦 兩 場 正 文 化 心 組 織 設 置 條 例 說 明 會, 同 年 2 月 2 日 舉 辦 兩 場 法 化 員 工 相 關 權 益 說 明 會 八 2004 年 2 月 27 日, 朱 宗 慶 主 任 提 出 行 政 法 化 組 織 架 構 草 案, 藝 術 總 監 統 籌 所 有 的 業 務, 需 向 董 事 會 負 責, 其 設 立 藝 術 業 務 行 政 等 ㆔ 位 副 總 監 ; 此 外, 提 請 第 ㆒ 屆 董 事 會 核 定 通 過 成 立 附 屬 團 隊 管 理 委 員 會, 負 責 尋 覓 具 備 國 際 競 爭 力 的 附 屬 表 演 藝 術 團 隊 九 2004 年 3 月 1 日 國 立 正 文 化 心 正 式 掛 牌 運 作, 同 日 召 開 第 ㆒ 屆 董 事 會 第 ㆒ 次 會 議, 並 通 過 聘 任 朱 宗 慶 為 首 任 藝 術 總 監 同 年 月 9 日 召 開 第 ㆒ 屆 董 事 會 第 ㆒ 次 臨 時 會, 決 議 通 過 國 立 正 文 化 心 九 十 ㆔ 年 度 計 劃 ; 同 年 5 月 11 日 召 開 第 ㆓ 次 臨 時 會, 通 過 國 立 正 文 化 心 組 織 規 章 事 管 理 規 則 及 會 計 制 度 ; 同 年 5 月 18 日 召 開 第 ㆔ 次 臨 時 會, 決 議 通 過 董 事 會 公 文 流 程 不 需 經 藝 術 總 監, 以 及 九 十 ㆔ 年 度 預 算 請 財 務 部 修 正 後 送 董 事 會 財 務 小 組 覆 核 十 2004 年 6 月 28 日 藝 術 總 監 朱 宗 慶 向 董 事 長 提 出 書 面 請 辭 同 年 月 29 日 4
召 開 第 ㆒ 屆 董 事 會 第 ㆓ 次 會 議, 決 議 1. 董 事 會 將 心 資 產 員 及 設 備 授 權 藝 術 總 監 管 理 ;2. 通 過 心 薪 資 結 構 之 主 管 加 給 部 分 ;3. 原 則 通 過 九 十 ㆔ 年 度 預 算 案 ;4. 通 過 心 採 購 作 業 辦 法 ;5. 通 過 心 雜 誌 設 置 辦 法 ;6. 通 過 副 總 監 劉 怡 汝 李 世 明 事 備 查 案 十 ㆒ 2004 年 7 月 9 日 召 開 第 ㆕ 次 臨 時 會, 通 過 藝 術 總 監 朱 宗 慶 請 辭 案, 並 於 9 月 1 日 生 效 同 年 8 月 9 日 召 開 第 五 次 臨 時 會, 決 議 1. 原 則 通 過 心 九 十 ㆕ 年 度 預 算 ;2. 通 過 心 事 管 理 規 章 薪 幅 表 ;3. 新 舊 任 藝 術 總 監 於 93 年 9 月 1 日 移 交 前, 內 部 業 務 清 點 工 作 應 完 成 十 ㆓ 2004 年 8 月 23 日 召 開 第 ㆒ 屆 董 事 會 第 六 次 臨 時 會, 由 十 ㆔ 位 出 席 董 事 ㆒ 致 通 過 由 現 任 國 立 臺 北 藝 術 大 學 舞 蹈 系 講 師 平 珩 出 任 國 立 正 文 化 心 新 任 藝 術 總 監 十 ㆔ 2004 年 9 月 24 日 召 開 第 ㆒ 屆 董 事 會 第 ㆔ 次 會 議, 決 議 事 項 為 :1. 修 改 內 部 稽 核 辦 法 部 分 條 文 後 通 過 ;2. 九 十 ㆕ 年 度 預 算 案 修 正 後 通 過 ;3. 指 派 高 志 尚 董 事 代 表 董 事 會 參 加 國 家 交 響 樂 團 改 制 為 心 附 設 演 藝 團 體 籌 劃 小 組 會 議 參 個 案 分 析 從 時 間 序 列 來 看, 國 立 正 文 化 心 是 在 2002 年 8 月 確 認 朝 行 政 法 方 向 進 行 改 制, 該 心 行 政 法 設 置 條 例 草 案 是 於 同 年 12 月 經 行 政 院 院 會 審 查 通 過, 同 年 月 24 日 送 請 立 法 院 審 議, 歷 經 ㆒ 年 時 間, 於 2004 年 1 月 9 日 完 成 ㆔ 讀, 於 同 年 月 20 日 公 布, 並 經 行 政 院 函 核 定 以 同 年 3 月 1 日 作 為 改 制 日 依 本 個 案 研 究 之 設 計, 以 將 從 制 度 建 立 公 司 治 理, 以 及 組 織 變 革 等 ㆔ 方 面 問 題 進 行 分 析 ㆒ 制 度 建 立 由 於 行 政 法 法 草 案 至 今 尚 未 完 成 ㆔ 讀, 在 行 政 法 基 準 法 尚 未 通 過 前, 國 立 正 文 化 心 的 組 織 設 置 條 例 已 先 行 完 成 法 制 程 序, 是 以, 其 經 驗 在 行 政 法 制 度 建 立 過 程, 頗 值 得 觀 察 觀 察 國 立 正 文 化 心 組 織 設 置 條 例 法 制 化 過 程, 最 值 得 注 意 的 是 立 法 院 所 通 過 的 版 本, 與 行 政 院 原 來 所 提 的 版 本 有 部 分 差 異, 這 些 差 異 包 括 如 幾 項 ( 兩 版 本 對 照 表, 如 表 ㆓): 5
(㆒) 在 董 事 監 察 續 聘 規 定 方 面, 立 法 院 版 增 列 : 期 滿 得 續 聘 ㆒ 次, 但 續 聘 數 不 得 超 過 總 數 ㆔ 分 之 ㆓, 不 得 少 於 ㆔ 分 之 ㆒ 從 公 司 治 理 原 則 來 看, 增 列 之 規 範 具 有 降 低 董 事 會 出 現 負 面 功 能 之 防 弊 作 用 (㆓) 在 董 事 長 定 位 方 面, 行 政 院 版 內 容 為 : 董 事 長 對 內 綜 理 董 事 會 業 務, 對 外 代 表 本 心 ; 立 法 院 通 過 版 本 則 改 為 : 董 事 長 綜 理 董 事 會 業 務 經 向 立 法 院 李 永 萍 委 員 查 詢, 其 認 為 刪 掉 對 外 代 表 本 心 之 條 文 內 容, 是 為 了 更 加 確 立 兩 廳 院 應 由 藝 術 總 監 以 其 專 業 能 力 來 經 營 (㆔) 在 藝 術 總 監 定 位 方 面, 行 政 院 版 內 容 為 : 其 受 董 事 會 之 督 導, 執 行 本 心 業 務 ; 立 法 院 通 過 版 本 則 改 為 : 其 受 董 事 會 之 督 導, 綜 理 本 心 業 務, 對 外 代 表 本 心, 並 於 條 文 ( 第 15 條 ) 具 體 增 列 藝 術 總 監 之 職 掌 此 ㆒ 轉 折 處, 致 使 董 事 會 成 立 後, 董 事 會 與 藝 術 總 監 對 於 彼 此 職 權 及 角 色 定 位 認 知 出 現 嚴 重 紛 歧 (㆕) 在 董 事 會 職 掌 方 面, 比 較 行 政 院 版 和 立 法 院 通 過 之 版 本, 可 以 明 顯 發 現, 除 第 ㆒ 項 工 作 方 針 之 核 定 外, 其 餘 職 掌 內 容 均 有 或 多 或 少 的 調 整, 例 如 第 ㆔ 項 : 經 費 之 籌 募 保 管 及 運 用 ( 行 政 院 版 ), 立 法 院 通 過 版 本 僅 保 留 經 費 之 籌 募 ; 又 例 如 行 政 院 版 本 第 五 項 : 重 要 事 之 任 免 或 核 定, 立 法 院 版 則 在 第 六 項, 將 事 任 命 權 限 縮 到 僅 保 留 藝 術 總 監 之 任 免 由 這 些 條 文 的 調 整, 可 窺 知 立 法 院 版 確 實 是 想 確 立 國 立 正 文 化 心 為 藝 術 總 監 制 之 行 政 法 另 方 面, 立 法 院 版 在 董 事 會 職 掌 增 列 第 ㆕ 項 : 自 有 不 動 產 處 分 或 其 設 定 負 擔 之 審 議, 此 項 條 文 則 在 確 立 董 事 會 具 有 自 有 財 產 的 處 分 權 ( 五 ) 在 利 益 迴 避 原 則 方 面, 行 政 院 原 來 版 本 並 未 規 範, 立 法 院 通 過 版 本 則 予 以 增 列 從 公 司 治 理 原 則 來 看, 增 列 此 ㆒ 條 文 具 有 正 面 積 極 的 意 義 ( 六 ) 同 樣 的, 行 政 院 原 來 版 本 亦 無 明 訂 監 督 機 關 對 心 之 監 督 權 限, 立 法 院 版 加 以 增 列, 亦 是 強 化 公 司 治 理 之 具 體 作 為 從 所 述, 在 行 政 法 制 度 建 立 的 過 程, 立 法 院 ㆔ 讀 程 序 確 實 有 完 備 化 制 度 的 功 能, 但 立 法 過 程 也 顯 示 行 政 院 與 立 法 院 並 未 對 諸 如 董 事 會 制 董 事 長 制 或 藝 術 總 監 制 等 相 關 細 節 充 分 協 商 溝 通 6
表 ㆓ 國 立 正 文 化 心 設 置 條 例 版 本 對 照 表 行 政 院 版 立 法 院 版 1. 董 事 監 察 董 事 監 察 任 期 為 ㆔ 年, 期 滿 得 續 董 事 監 察 任 期 為 ㆔ 年, 期 滿 得 續 聘 ㆒ 次, 任 期 與 聘 ㆒ 次 但 續 聘 數 不 得 超 過 總 數 ㆔ 分 之 ㆓, 不 得 少 續 聘 規 定 董 事 監 察 之 資 格 遴 聘 解 聘 與 於 ㆔ 分 之 ㆒ 補 聘 之 方 式 及 其 他 相 關 事 項 之 辦 董 事 監 察 之 資 格 遴 聘 解 聘 與 補 聘 之 方 法, 由 主 管 機 關 定 之 ( 第 7 條 ) 式 及 其 他 相 關 事 項 之 辦 法, 由 監 督 機 關 定 之 ( 第 7 條 ) 2. 董 事 長 定 位 本 心 置 董 事 長 ㆒ 由 主 管 機 關 提 本 心 置 董 事 長 ㆒ 由 主 管 機 關 提 請 行 政 院 院 請 行 政 院 院 長 就 董 事 選 聘 任 之 董 長 就 董 事 選 聘 任 之 ; 解 聘 時, 亦 同 事 長 對 內 綜 理 董 事 會 業 務, 對 外 代 表 董 事 長 綜 理 董 事 會 業 務 ( 第 8 條 ) 本 心 ( 第 8 條 ) 3. 藝 術 總 監 定 位 本 心 設 置 藝 術 總 監 ㆒, 由 董 事 長 本 心 設 置 藝 術 總 監 ㆒, 由 董 事 長 提 請 董 事 提 請 董 事 會 通 過 聘 請 之 ; 其 受 董 事 會 會 通 過 聘 任 之 ; 其 受 董 事 會 之 督 導, 綜 理 本 之 督 導, 執 行 本 心 業 務 ( 第 13 條 ) 心 業 務, 對 外 代 表 本 心 藝 術 總 監 之 職 掌 如 : ㆒ 年 度 計 畫 之 核 定 ㆓ 年 度 預 算 之 擬 定 及 決 算 報 告 之 提 出 ㆔ 所 屬 員 之 任 免 ㆕ 業 務 之 執 行 與 監 督 五 其 他 業 務 計 畫 之 核 定 ( 第 15 條 ) 4. 董 事 會 職 掌 董 事 會 之 職 掌 如 : ㆒ 工 作 方 針 之 核 定 ㆓ 重 大 計 劃 之 審 核 ㆔ 經 費 之 籌 募 保 管 及 運 用 ㆕ 預 算 及 決 算 之 審 核 五 重 要 事 之 任 免 或 核 定 六 重 要 規 章 之 訂 定 及 修 正 董 事 會 之 職 掌 如 : ㆒ 工 作 方 針 之 核 定 ㆓ 營 運 計 畫 營 運 目 標 之 審 議 ㆔ 經 費 之 籌 募 ㆕ 自 有 不 動 產 處 分 或 其 設 定 負 擔 之 審 議 五 年 度 預 算 之 核 定 及 決 算 報 告 之 審 議 六 藝 術 總 監 之 任 免 七 其 他 重 大 事 項 之 審 議 或 核 定 ( 第 七 重 要 規 章 之 審 議 或 核 定 ( 第 9 條 ) 9 條 ) 7
5. 利 益 迴 避 無 董 事 監 察 藝 術 總 監 應 遵 守 利 益 迴 避 原 則, 原 則 不 得 假 借 職 務 之 權 力 機 會 或 方 法, 圖 謀 本 或 關 係 之 利 益 ; 其 利 益 迴 避 之 範 圍, 由 監 督 機 關 定 之 董 事 監 察 藝 術 總 監 相 互 間, 不 得 有 配 偶 及 ㆔ 等 親 以 內 血 親 姻 親 之 關 係 ( 第 13 條 ) 6. 監 督 機 關 無 監 督 機 關 對 本 心 權 限 如 : 權 限 ㆒ 財 產 及 財 務 狀 況 之 檢 查 ㆓ 營 運 ( 業 務 ) 績 效 之 評 鑑 ㆔ 董 事 監 察 之 聘 任 及 解 聘 ㆕ 董 事 監 察 於 執 行 業 務 違 反 法 令 時, 得 為 必 要 之 處 分 五 本 心 有 違 反 憲 法 法 律 法 規 命 令 時 予 以 撤 銷 變 更 廢 止 限 期 改 善 停 止 執 行 或 其 他 處 分 六 自 有 不 動 產 處 分 或 其 設 定 負 擔 之 核 可 七 其 他 依 法 律 所 為 之 監 督 ( 第 20 條 ) 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 ㆓ 公 司 治 理 由 深 度 訪 談 問 卷 調 查 及 焦 點 團 體 座 談 等 幾 類 資 料 交 叉 比 對, 對 於 目 前 國 立 正 文 化 心 改 制 為 行 政 法 後, 其 實 際 運 作 的 情 形 有 如 幾 項 值 得 關 注 的 現 象 及 問 題 : (㆒) 在 適 用 公 司 治 理 原 則 方 面, 從 深 度 訪 談 焦 點 團 體 座 談 及 問 卷 調 查 等 ㆔ 方 面 資 料 比 對 後, 呈 現 適 用 可 行 的 結 果 特 別 是 在 針 對 國 立 正 文 化 心 董 監 事 的 問 卷 調 查, 請 教 受 訪 者 對 於 國 立 正 文 化 心 在 董 事 會 運 作 及 資 訊 揭 露, 分 別 適 用 公 司 法 及 市 櫃 公 司 治 理 實 務 守 則 規 範 的 程 度, 根 據 有 效 的 回 答 結 果 可 知 多 數 受 訪 者 認 為 董 事 會 的 運 作 與 資 訊 揭 露 方 面 的 適 用 程 度 皆 達 50% 以, 且 資 訊 揭 露 方 面 的 適 用 程 度 高 於 董 事 會 運 作 如 表 ㆔ 所 示 8
表 ㆔ 適 用 公 司 治 理 原 則 程 度 調 查 數 據 題 目 選 項 次 數 有 效 百 分 比 累 積 百 分 比 90% 以 1 20.0% 20.0% 18 您 認 為 正 文 化 心 在 董 事 會 運 作, 可 以 應 用 公 司 法 及 市 櫃 公 司 治 理 實 務 守 則 規 範 的 程 度 有 多 高? 70-89% 1 20.0% 40.0% 50-69% 2 40.0% 80.0% 49% 以 1 20.0% 100.0% 不 確 定 3 總 和 5 100.0% 90% 以 2 33.3% 33.3% 19 您 認 為 正 文 化 心 在 資 訊 揭 露, 可 以 應 用 公 司 法 及 市 櫃 公 司 治 理 實 務 守 則 規 範 的 程 度 有 多 高? 70-89% 1 16.7% 50.0% 50-69% 2 33.3% 83.3% 49% 1 16.7% 100.0% 不 確 定 2 總 和 8 100.0% 資 料 來 源 : 本 研 究 調 查 (㆓) 在 治 理 機 制 的 定 位 方 面, 亦 即 國 立 正 文 化 心 是 董 事 會 制 董 事 長 制 或 是 藝 術 總 監 制 的 問 題, 從 幾 項 資 料 的 比 對 分 析, 顯 示 各 方 意 見 紛 歧 李 永 萍 委 員 及 前 藝 術 總 監 認 為 應 是 藝 術 總 監 制 ; 董 事 會 內 部 成 員, 多 數 董 事 解 讀 設 置 條 例 內 容 認 為 是 董 事 會 制, 少 部 分 董 事 則 認 為 是 董 事 長 制 ; 而 監 督 機 關 則 視 行 政 院 的 認 定 另 外, 根 據 接 受 國 立 正 文 化 心 委 託 設 計 內 控 制 度 的 會 計 師 事 務 所 代 表 的 觀 察, 國 立 正 文 化 心 目 前 是 實 施 合 議 制 的 董 事 會 運 作 方 式 (㆔) 有 關 董 監 事 獨 立 性 的 問 題 在 深 度 訪 談 資 料 顯 示, 由 於 國 立 正 文 化 心 的 董 監 事 皆 為 無 給 職 的 公 益 董 監 事, 因 此 其 獨 立 性 較 高 而 在 針 對 國 立 正 文 化 心 董 監 事 的 問 卷 調 查 顯 示, 有 高 達 87.5% 的 受 訪 者 認 為 董 監 事 在 董 監 事 聯 席 會 議, 均 能 坦 率 表 達 個 意 見 如 表 ㆕ 所 示 9
表 ㆕ 董 監 事 獨 立 性 調 查 數 據 題 目 選 項 次 數 有 效 百 分 比 累 積 百 分 比 非 常 同 意 3 37.5% 37.5% 17 您 是 否 同 意 正 文 化 心 的 董 監 事 聯 席 會 議 開 會 時, 董 ( 監 ) 事 均 能 坦 率 表 達 個 意 見? 同 意 4 50.0% 87.5% 普 通 1 12.5% 100.0% 不 同 意 0 0.0% 100.0% 非 常 不 同 意 0 0.0% 100.0% 總 和 8 100.0% 資 料 來 源 : 本 研 究 調 查 (㆕) 董 事 會 有 能 方 面 自 董 事 會 成 立 以 來 (2004 年 3 月 1 日 ), 截 至 目 前 (2004 年 10 月 31 日 ) 共 召 開 ㆔ 次 董 事 會 議 六 次 臨 時 會 議, 董 事 會 積 極 審 議 包 括 董 事 會 會 議 規 則 會 計 制 度 組 織 章 程 事 管 理 規 則 採 購 作 業 實 施 辦 法, 以 及 內 部 稽 核 辦 法 等 法 規 同 時 董 事 會 在 專 業 分 工 方 面, 也 成 立 了 藝 術 工 作 小 組 事 組 織 工 作 小 組 財 務 工 作 小 組 等 ( 未 正 式 成 立 分 工 委 員 會 ); 並 且 也 將 財 務 稽 核 設 於 董 事 會 之 凡 此 皆 顯 示 董 事 會 積 極 的 治 理 態 度 ( 五 ) 在 內 控 制 度 方 面 根 據 參 與 設 計 國 立 正 文 化 心 內 控 制 度 的 會 計 師 事 務 所 代 表 的 觀 察, 認 為 就 推 動 行 政 法 而 言, 內 部 控 制 非 常 重 要, 公 務 機 關 在 這 方 面 做 得 比 ㆒ 般 企 業 還 好, 但 就 行 政 法 的 運 作 仍 有 ㆒ 些 問 題 存 在 :(1) 會 計 格 式 並 沒 有 統 ㆒: 包 括 報 表 科 目 標 號 都 沒 有 標 準 化, 這 個 問 題 也 同 樣 存 在 財 團 法 之 ;(2) 管 理 會 計 制 度 及 績 效 考 核 辦 法 : 對 行 政 法 而 言, 由 於 必 須 執 行 公 共 任 務, 如 何 以 會 計 報 表 來 分 析 績 效, 牽 涉 到 監 督 機 關 的 方 式, 績 效 的 指 標 也 尚 未 確 定 ;(3) 財 產 管 理 : 行 政 法 的 土 及 建 物, 是 國 家 財 產 局 管 理 之 財 產 且 政 府 所 補 貼 的 部 分 依 法 也 為 公 有 財 產, 由 盈 餘 或 捐 贈 購 入 者, 則 為 自 有 財 產, 這 在 會 計 很 複 雜 ;(4) 事 制 度 及 財 務 制 度 鬆 綁 程 度 不 明 : 例 如 薪 資 是 否 該 保 密 績 效 是 否 可 以 分 配 給 公 務 員 等 等 問 題, 值 得 研 究 ;(5) 稅 務 的 問 題 : 行 政 法 是 否 該 繳 營 利 事 業 所 得 稅, 以 及 扣 繳 的 問 題 都 要 重 新 研 究 ;(6) 行 政 法 草 案 要 求 公 告 或 申 報, 但 沒 有 考 慮 到 會 計 師 簽 證 的 時 間 ( 六 ) 監 督 機 關 董 事 會 與 藝 術 總 監 ㆔ 者 互 動 狀 況 從 各 類 資 料 比 對 分 析 顯 示, 10
董 事 會 認 為 監 督 機 關 在 國 立 正 文 化 心 改 制 後 並 未 真 正 鬆 綁, 尤 其 是 在 財 務 採 購 作 業 方 面 再 者, 由 於 設 置 條 例, 有 關 董 事 會 和 藝 術 總 監 的 職 掌 ( 權 ) 重 疊 或 界 定 不 清, 引 發 兩 者 潛 在 的 衝 突 機 會 另 外, 根 據 部 分 參 與 焦 點 團 體 座 談 者 的 觀 察, 董 事 會 和 藝 術 總 監 產 生 衝 突 的 原 因 有 ㆔:(1) 藝 術 總 監 原 為 行 政 法 之 籌 備 處 主 任, 在 董 事 會 成 立 之 前 即 負 責 推 動 法 制 化 及 各 項 制 度 建 立 之 工 作, 較 董 事 會 更 熟 悉 改 制 單 位 的 情 況 ;(2) 藝 術 總 監 ( 執 行 長 ) 非 董 事 會 之 成 員, 第 ㆒ 屆 董 事 會 在 各 方 期 待 積 極 任 事 ;(3) 董 監 事 為 瞭 解 兩 廳 院 實 際 業 務, 過 程 讓 藝 術 總 監 感 受 到 職 權 受 到 干 涉 根 據 實 際 觀 察, 述 問 題 在 董 事 會 遴 聘 第 ㆓ 任 藝 術 總 監 後 即 不 再 出 現 ( 七 ) 國 立 正 文 化 心 現 階 段 應 優 先 執 行 的 任 務 根 據 本 研 究 所 進 行 的 問 卷 調 查 結 果, 受 訪 者 認 為 現 階 段 應 優 先 執 行 的 任 務 包 括 :(1) 規 劃 長 程 目 標 及 遠 景 ;(2) 建 立 各 項 管 理 制 度 及 完 成 重 要 規 章 之 審 議 ;(3) 建 立 心 與 董 事 會 間 合 法 妥 適 之 互 動 模 式 ;(4) 營 運 策 略 明 確 ;(5) 組 織 文 化 再 造 ;(6) 組 織 定 位 更 明 確 ; 以 及 (7) 開 源 節 流 措 施 ( 八 ) 目 前 國 立 正 文 化 心 組 織 設 置 條 例, 部 分 條 文 規 定 不 適 當, 進 而 限 制 董 事 會 運 作 績 效, 根 據 問 卷 調 查 結 果, 受 訪 者 指 出 以 幾 項 問 題 :(1) 設 置 條 例 第 九 條 與 第 十 五 條 董 事 會 與 藝 術 總 監 權 責 之 劃 分 不 清 ;(2) 設 置 條 例 第 十 七 條 附 設 演 藝 團 隊 定 義 不 明 ;(3) 設 置 條 例 第 卅 五 條 自 償 性 質 定 義 不 明 ; 以 及 (4) 設 置 條 例 應 加 重 董 事 會 及 藝 術 總 監 之 營 運 及 財 務 之 責 任 ( 九 ) 有 關 未 來 可 能 阻 礙 董 事 會 運 作 績 效 的 問 題 來 源, 根 據 本 研 究 之 調 查 結 果, 受 訪 者 指 出 以 幾 點 :(1) 行 政 員 難 脫 公 務 機 關 時 代 之 積 習 ;(2) 董 事 長 及 董 事 非 全 職, 有 限 時 間 的 付 出 及 報 償, 難 以 發 揮 管 理 營 運 之 功 能 ;(3) 監 督 機 關 對 於 正 文 化 心 督 導 之 舊 觀 念 未 相 應 調 整 ;(4) 正 文 化 心 相 關 規 章 之 執 行 效 率 不 彰 ;(5) 董 監 事 會 議 對 心 之 營 運 與 財 務 相 關 問 題 之 探 討 不 夠 深 入 ;(6) 國 立 正 文 化 心 應 被 視 為 企 業 界 的 研 發 單 位 和 藝 術 教 育 機 構 以 及 藝 術 外 交 的 橋 樑, 但 要 實 現 這 樣 的 理 想, 必 須 取 得 行 政 立 法 媒 體 與 相 關 士 的 理 解 與 認 同 然 而, 董 事 會 在 運 作 必 須 花 許 多 心 血 方 能 達 成 此 目 的 從 所 述, 國 立 正 文 化 心 之 實 際 運 作, 已 經 符 合 公 司 治 理 模 式 的 態 樣, 惟 董 事 會 正 式 運 作 迄 今 未 及 ㆒ 年, 仍 處 於 制 度 草 創 時 期, 關 於 行 政 法 董 事 會 的 11
定 位 職 能 專 業 分 工, 以 及 其 與 藝 術 總 監 之 間 的 權 責 劃 分, 乃 至 於 行 政 法 與 監 督 機 關 的 互 動 機 制 如 何 與 其 他 利 害 關 係 建 立 健 全 關 係 資 訊 揭 露 和 透 明 度 等 等 問 題, 都 有 待 於 未 來 逐 步 健 全 化 ㆔ 組 織 變 革 機 關 行 政 法 化 的 過 程, 實 際 即 是 ㆒ 種 組 織 變 革 的 歷 程 依 時 間 序 列, 國 立 正 文 化 心 的 組 織 變 革 管 理 工 作, 並 不 是 從 改 制 日 起 才 開 始, 而 是 在 確 立 朝 行 政 法 化 和 將 設 置 條 例 送 請 立 法 院 審 議 時 就 開 始 啟 動 茲 就 其 組 織 變 革 的 歷 程 經 驗 現 象 及 問 題, 分 述 如 : (㆒) 以 2003 五 ㆓ 追 逐 願 景 工 程 為 組 織 變 革 策 略 的 主 軸 自 2003 年 1 月 起, 展 開 為 期 ㆒ 年 五 十 ㆓ 週 的 組 織 再 造 工 程, 為 行 政 法 預 作 準 備 預 計 達 到 專 業 化 經 營 提 高 國 際 競 爭 力 及 個 工 作 價 值 觀 重 新 建 立 ㆔ 大 目 標 準 備 工 作 包 括 : (1) 成 立 願 景 推 動 小 組 : 以 朱 宗 慶 為 召 集, 成 員 包 括 : 企 業 管 理 法 律 會 計 藝 文 和 藝 術 行 政, 以 及 觀 光 產 業 界 等 士 (2) 推 動 目 標 管 理 : 由 各 組 室 依 據 心 發 展 目 標, 於 年 初 提 出 各 組 室 之 業 務 推 動 計 劃, 並 於 每 個 月 之 行 政 會 議, 報 告 工 作 進 度 與 計 畫, 共 列 出 355 項 需 追 蹤 考 核 的 事 項 (3) 實 施 員 工 訓 練 :A. 專 業 能 力 提 昇 的 在 職 訓 練, 即 由 各 組 室 依 工 作 需 求, 規 劃 在 職 訓 練 課 程 及 展 開 內 訓 ;B. 自 我 發 展 課 程 專 題 演 講, 以 組 織 變 革 個 工 作 能 力 之 培 養 管 理 與 管 理 為 主 題, 規 劃 系 列 專 題 演 講,2003 年 總 計 舉 辦 22 場 演 講, 主 講 者 包 括 : 政 府 官 員 知 名 企 業 執 行 長 文 化 學 者, 以 及 企 業 管 理 研 究 學 者 等 各 界 士 ;C. 導 入 全 面 品 質 管 理 課 程 : 由 飛 利 浦 文 教 基 金 會 協 助 TQM 實 作 導 入 課 程, 而 由 顧 問 公 司 進 行 室 組 工 作 流 程 改 善 輔 導, 釐 清 與 建 立 工 作 品 質 要 求 及 績 效 指 標, 建 立 日 常 管 理 制 度 和 能 力 (4) 主 任 每 週 ㆒ 信 : 內 容 著 重 於 兩 廳 院 行 政 法 化 之 過 程 與 感 想 共 計 發 出 52 封 信, 藉 此 與 員 工 溝 通 行 政 法 化 後 員 工 可 能 遭 遇 之 問 題 和 困 擾, 以 及 使 員 工 對 兩 廳 院 之 未 來 發 展 和 願 景, 有 進 ㆒ 步 之 瞭 解 (5) 進 行 員 工 前 程 計 畫 調 查 : 由 員 工 填 寫 職 業 前 程 計 畫 表, 以 瞭 解 每 ㆒ 位 員 工 對 目 前 工 作 及 未 來 3-5 年 後 之 發 展 期 待, 建 立 兩 廳 院 員 工 之 力 發 展 資 料 庫, 及 作 為 員 工 訓 練 和 工 作 調 整 之 依 據 12
(6) 推 動 工 作 日 誌 :A. 員 工 每 日 填 寫 工 作 日 誌, 作 為 各 組 室 主 管 瞭 解 員 工 工 作 進 度 與 問 題 的 溝 通 管 道 ;B. 主 管 每 月 進 行 ㆒ 次 工 作 考 核, 評 定 員 工 工 作 績 效 和 品 質 ;C. 蒐 集 工 作 日 誌 之 工 作 內 容 及 工 作 量 分 析 資 料, 作 為 用 依 據 和 標 準 (㆓) 行 政 法 化 相 關 制 度 規 章 實 施 委 外 研 究 在 專 案 研 究 方 面, 包 括 力 資 源 運 作 財 務 管 理 及 業 務 發 展 與 行 銷 等 ㆔ 項 主 題, 自 2003 年 6 月 起 委 託 學 術 機 構 進 行 研 究, 同 年 12 月 提 出 專 案 研 究 報 告 在 制 度 規 章 等 法 案 研 究 方 面, 則 根 據 內 部 營 運 需 求, 分 別 委 託 法 律 顧 問 會 計 室 事 務 所, 以 及 學 術 機 構 進 行 研 擬, 或 由 內 部 員 與 專 家 學 者 共 同 研 擬 這 些 制 度 規 章 包 括 : 組 織 章 程 董 事 會 議 事 規 章 會 計 制 度 規 劃 內 部 稽 核 制 度 事 規 章 專 業 雜 誌 社 設 置 辦 法, 以 及 採 購 作 業 辦 法 等 (㆔) 結 合 利 害 關 係 團 體 進 行 國 會 遊 說 (1) 國 立 正 文 化 心 主 任 展 開 立 法 院 拜 會 行 程, 爭 取 正 文 化 心 組 織 設 置 條 例 排 入 主 法 院 院 會 議 程 ; 並 且 制 作 兩 廳 院 行 政 法 說 明 資 料, 內 容 分 為 ㆔ 大 部 分 : 第 ㆒ 部 分 為 行 政 院 所 擬 之 文 教 機 構 法 化 背 景 說 明, 第 ㆓ 部 分 為 行 政 院 所 擬 之 行 政 法 是 什 麼 問 答, 第 ㆔ 部 分 為 兩 廳 院 與 行 政 法 之 各 種 問 答 說 明, 分 析 兩 廳 院 的 現 狀 未 來 以 及 轉 型 步 驟 ; 另 外, 根 據 兩 廳 院 行 政 法 說 明 資 料 另 製 作 簡 易 版 兩 廳 院 行 政 法 化 說 明 提 供 關 心 兩 廳 院 體 制 的 立 法 委 員 參 考 (2) 舉 辦 媒 體 說 明 會, 與 大 眾 溝 通 兩 廳 院 未 來 營 運 及 組 織 設 置 方 向 (3) 藝 文 界 赴 立 法 院 為 兩 廳 院 改 制 行 政 法 催 生 參 與 之 藝 文 界 士 包 括 : 雲 門 舞 集 藝 術 總 監 林 懷 民 音 樂 家 馬 水 龍 臺 北 藝 術 大 學 教 授 朱 惠 良 明 華 園 團 長 陳 勝 福 表 演 藝 術 聯 盟 理 事 長 溫 慧 玟 舞 蹈 空 間 團 長 平 珩 佛 光 大 學 教 授 林 谷 芳 表 演 工 作 坊 藝 術 總 監 賴 聲 川 臺 北 藝 術 大 學 校 長 邱 坤 良 (4) 由 國 立 正 文 化 心 朱 宗 慶 主 任 林 信 和 律 師 及 陳 素 芬 專 門 委 員 主 持 表 演 藝 術 團 體 說 明 會, 向 藝 術 相 關 社 群 說 明 行 政 法 化 後 之 營 運 及 組 織 運 作 方 式 (㆕) 組 織 變 革 改 變 期 的 困 境 與 問 題 國 立 正 文 化 心 設 置 條 例 通 過 後, 隨 即 董 事 會 成 立, 組 織 變 革 進 入 所 謂 的 改 變 期, 在 這 個 階 段 出 現 以 幾 項 問 題 : (1) 董 事 會 的 設 置, 當 然 是 行 政 法 制 度 的 重 要 治 理 機 制, 然 而 對 於 原 心 13
的 行 政 體 系, 或 甚 至 是 原 主 管 機 關 而 言, 董 事 會 的 嵌 入, 在 短 時 間 內 還 是 有 待 適 應 在 這 段 磨 合 期, 的 因 素 固 然 是 問 題 的 本 源 之 ㆒, 但 制 度 的 未 盡 完 備, 以 及 對 行 政 法 制 度 的 精 神 和 原 理 的 認 知 落 差, 也 是 造 成 前 述 關 於 監 督 機 關 董 事 會 和 藝 術 總 監 ㆔ 者 間 互 動 扞 格 的 原 因 (2) 改 制 行 政 法 後, 國 立 正 文 化 心 的 事 制 度 成 為 公 務 員 和 非 公 務 員 雙 軌 制, 這 兩 組 員 的 績 效 考 核 薪 資 待 遇 等 仍 然 會 出 現 ㆒ 定 程 度 的 差 異, 未 來 在 運 作 是 否 會 造 成 失 去 公 平 感 而 影 響 工 作 士 氣 和 組 織 氣 候 的 問 題, 值 得 進 ㆒ 步 關 注 並 及 早 因 應 整 體 而 言, 國 立 正 文 化 心 雖 為 我 國 目 前 第 ㆒ 個 行 政 法, 但 畢 竟 在 業 務 性 質 及 規 模, 與 其 他 即 將 改 制 ( 設 置 ) 為 行 政 法 的 單 位 仍 有 差 異, 基 於 個 案 不 宜 作 過 度 推 論 的 原 則, 本 個 案 分 析 所 呈 現 的 經 驗 現 象 及 問 題, 僅 能 作 為 未 來 改 制 ( 設 置 ) 行 政 法 之 機 關 的 部 分 參 考 14
參 考 文 獻 Yin, Robert K. 原 著, 尚 榮 安 譯 2001 個 案 研 究, 台 北 : 弘 智 國 立 正 文 化 心 設 置 條 例 草 案 總 說 明 暨 草 案 條 文,2003 行 政 院 組 織 改 造 服 務 團 行 政 法 化 小 組 實 訪 視 國 家 教 育 研 究 院 改 制 行 政 法 推 動 進 度 及 面 臨 問 題 座 談 紀 錄,2003 行 政 院 組 織 改 造 服 務 團 行 政 法 化 小 組 實 訪 視 行 政 院 文 化 建 設 委 員 會 所 屬 國 立 臺 灣 交 響 樂 團 改 制 行 政 法 推 動 進 度 及 面 臨 問 題 座 談 紀 錄,2003 行 政 院 組 織 改 造 服 務 團 行 政 法 化 小 組 實 訪 視 行 政 院 體 育 委 員 會 所 屬 國 家 運 動 選 手 訓 練 心 改 制 行 政 法 推 動 進 度 及 面 臨 問 題 座 談 紀 錄,2003 國 立 文 化 資 產 保 存 研 究 心 籌 備 處 行 政 院 組 織 改 造 服 務 團 行 政 法 化 小 組 實 訪 視 會 議 紀 錄,2003 行 政 院 事 行 政 局,2004, 行 政 法 實 例 及 法 規 彙 編 參 考 手 冊 15