公共管理的意涵

第 1 章 公 共 管 理 的 意 涵

本 章 大 綱 壹 從 四 個 角 度 界 定 公 共 管 理 的 概 念 貳 公 共 管 理 的 特 質 參 公 共 管 理 與 企 業 管 理 的 比 較 肆 公 共 管 理 的 公 共 性 伍 公 共 管 理 者 的 課 責 問 題 陸 公 共 管 理 的 研 究 途 徑

從 四 個 角 度 界 定 公 共 管 理 的 概 念 從 管 理 主 義 角 度 界 定 從 公 共 行 政 角 度 界 定 從 政 策 管 理 角 度 界 定 從 新 公 共 管 理 角 度 界 定 結 語

從 管 理 主 義 角 度 界 定 Clarke 與 Newman(1997, p. ix) 認 為, 管 理 主 義 已 經 成 為 國 家 意 識 型 態 與 政 府 實 務 的 信 仰 基 礎 Pollit(1990) 指 出, 管 理 主 義 具 有 下 列 五 項 主 張 : 社 會 的 進 步 有 賴 於 經 濟 生 產 力 的 提 高 ; 必 須 運 用 先 進 的 科 技 以 提 高 生 產 力 ; 唯 有 透 過 紀 律 性 的 公 務 人 力, 才 能 以 科 技 實 踐 目 標 ; 政 府 經 營 的 成 功 有 賴 於 技 巧 性 的 管 理 者 所 展 現 出 的 專 業 主 義 ; 管 理 者 必 須 擁 有 管 理 的 權 力 才 能 執 行 其 重 要 角 色

從 公 共 行 政 角 度 界 定 德 國 學 者 將 公 共 行 政 與 公 共 管 理 視 為 同 義 名 詞, 意 指 公 共 行 政 可 視 為 一 組 功 能 性 的 社 會 系 統, 依 其 自 訂 的 次 序 規 則, 依 賴 複 雜 與 變 遷 環 境 社 會 中 的 環 境 條 件 (Konig, 1996, pp. 4 & 59) 公 共 行 政 可 視 為 國 家 機 關 與 公 民 社 會 之 間 的 連 鎖 關 係, 這 種 互 動 的 平 等 關 係 可 以 分 為 兩 種 : 一 是 產 出 連 鎖 (output linkage), 意 指 將 國 家 機 關 的 資 訊 與 資 源 輸 出 到 公 民 社 會 的 過 程 ; 另 一 是 投 入 連 鎖 (input linkage), 意 指 將 公 民 社 會 的 需 求 與 意 見 投 入 國 家 機 關 內 部 的 過 程

從 政 策 管 理 角 度 界 定 政 策 管 理 的 概 念 為 : 公 共 管 理 與 政 策 分 析 緊 密 結 合, 兩 者 是 不 可 分 離 的 科 學 活 動 ; 政 策 管 理 者 所 進 行 的 活 動 非 常 廣 泛, 包 括 需 求 認 定 備 選 方 案 分 析 計 畫 選 定 與 資 源 配 置, 依 此 而 論, 其 工 作 內 容 與 政 策 分 析 重 疊, 無 法 分 離 ; 政 策 管 理 者 所 從 事 的 活 動 必 須 受 到 某 種 限 制, 包 括 行 政 責 任 組 織 能 量 個 人 技 巧 與 能 力 ; 政 策 管 理 者 之 目 的 在 於 為 政 府 的 政 策 行 動 進 行 政 治 上 有 利 的 解 釋

從 新 公 共 管 理 角 度 界 定 (1/2) 以 理 性 途 徑 從 事 管 理 活 動, 強 調 策 略 管 理 在 設 定 目 標 與 澄 清 政 策 議 題 上 的 角 色 改 變 政 策 與 行 政 分 離 的 組 織 結 構, 創 造 一 個 負 責 提 供 服 務 的 行 政 單 位, 其 服 務 對 象 可 能 是 組 織 內 部 的 其 他 單 位 或 組 織 外 部 的 民 眾 將 組 織 結 構 加 以 彈 性 變 革, 管 理 責 任 依 實 踐 目 標 的 績 效 成 果 指 派 給 個 別 管 理 者 以 效 率 效 果 與 經 濟 標 準 衡 量 組 織 成 就, 發 展 績 效 指 標, 俾 作 為 相 互 比 較 與 未 來 決 策 之 參 考

從 新 公 共 管 理 角 度 界 定 (2/2) 發 展 一 套 改 變 組 織 文 化 的 政 策, 希 望 能 從 傳 統 公 共 服 務 的 價 值 文 化 轉 變 為 市 場 導 向 與 企 業 精 神 的 新 公 共 服 務 模 式 執 行 人 力 資 源 管 理 技 術, 以 強 化 個 人 主 義, 弱 化 集 體 主 義 的 色 彩, 並 設 法 動 員 員 工 對 於 組 織 與 結 構 變 遷 的 支 持 與 承 諾 創 造 彈 性 的 回 應 的 與 學 習 的 公 共 組 織, 發 展 以 顧 客 與 公 民 為 焦 點 的 公 共 服 務 取 向, 希 望 從 供 給 導 向 轉 變 為 需 求 導 向, 不 再 受 制 於 專 業 的 供 給 者, 而 須 回 應 被 服 務 群 眾 的 需 求 將 傳 統 以 預 算 和 層 級 結 構 控 制 的 恩 惠 關 係 轉 變 為 買 方 與 賣 方 根 據 價 格 數 量 和 品 質 的 契 約 關 係

結 語 公 共 管 理 不 是 一 種 意 識 型 態 或 文 化 形 式, 而 是 一 種 新 興 專 業 或 管 理 實 務 公 共 管 理 不 是 公 共 行 政, 而 是 一 種 新 修 正 的 公 共 行 政 公 共 管 理 與 新 公 共 管 理 為 同 義 名 詞 公 共 管 理 研 究 範 圍 PAFHRIER, 其 意 義 是 :( 一 )PA 是 指 政 策 分 析 (policy analysis );( 二 )F 是 指 財 務 管 理 (financial management );( 三 )HR 是 指 人 力 資 源 管 理 (human resources management );( 四 )I 是 指 資 訊 管 理 ( information management );( 五 )ER 是 指 對 外 關 係 (external relationship)(garson & Overman, 1983)

公 共 管 理 的 特 質 公 共 管 理 是 將 企 業 管 理 手 段 運 用 於 公 部 門 上, 並 未 改 變 公 部 門 的 主 體 性 公 共 管 理 選 擇 性 地 運 用 市 場 機 制 手 段, 並 非 將 公 共 服 務 完 全 的 市 場 化 公 共 管 理 既 非 公 共 行 政, 亦 非 政 策 執 行, 惟 並 未 排 斥 二 者 的 內 涵, 只 是 進 行 修 正 公 共 管 理 重 視 與 外 部 環 境 的 關 係, 強 調 最 高 管 理 者 的 策 略 設 計 公 共 管 理 不 完 全 等 於 政 府 管 理, 它 是 與 私 部 門 非 營 利 部 門 公 民 社 會 或 個 人 進 行 公 私 合 夥 的 合 作 模 式 公 共 管 理 與 政 策 分 析 具 有 密 切 關 係, 不 可 分 離

公 共 管 理 是 將 企 業 管 理 手 段 運 用 於 公 部 門 上, 並 未 改 變 公 部 門 的 主 體 性 事 實 上, 目 前 對 於 公 共 管 理 最 大 的 誤 解, 乃 是 將 公 私 部 門 視 為 彼 此 完 全 孤 立 的 二 分 法 其 實, 公 私 部 門 有 不 同 形 式, 不 宜 二 分, 而 應 呈 現 一 個 光 譜 的 形 式, 從 市 場 化 與 國 家 化 的 程 度 來 劃 分, 最 左 端 的 是 完 全 的 私 部 門, 其 次 是 部 分 國 有 的 私 部 門 公 私 合 營 的 合 作 部 門 管 制 性 的 私 部 門 私 部 門 經 營 的 公 共 基 礎 建 設 部 門, 接 著 往 右 的 方 向 是 簽 約 外 包 的 公 部 門 管 理 競 爭 性 的 公 部 門, 以 及 最 右 邊 的 無 競 爭 性 的 公 部 門 ( 如 圖 1-1), 此 一 系 統 的 劃 分 相 當 明 確 地 推 翻 了 公 私 部 門 二 分 法 的 傳 統 僵 化 觀 點 鑑 於 公 部 門 的 特 性 與 地 位, 通 常 公 部 門 必 須 面 對 下 列 問 題 :( 一 ) 更 複 雜 與 更 模 糊 的 任 務 ;( 二 ) 政 策 執 行 上 遇 到 更 多 的 問 題 ; ( 三 ) 必 須 運 用 動 機 各 異 的 員 工 ;( 四 ) 更 關 切 尋 求 安 全 機 會 或 能 力 ;( 五 ) 更 關 心 對 於 市 場 失 靈 的 補 償 ;( 六 ) 以 象 徵 性 的 符 號 從 事 活 動 ;( 七 ) 設 定 嚴 格 的 承 諾 標 準 與 法 令 規 章 ;( 八 ) 必 須 根 據 公 共 利 益 運 作 ;( 九 ) 必 須 維 持 比 私 部 門 還 高 的 最 低 公 共 支 持 水 準 (Massey, 1993, p. 15)

圖 1-1 公 私 部 門 光 譜 圖

公 共 管 理 選 擇 性 地 運 用 市 場 機 制 手 段, 並 非 將 公 共 服 務 完 全 的 市 場 化 公 共 管 理 由 於 受 到 公 共 選 擇 途 徑 (public choice approach) 的 影 響, 對 於 政 客 與 官 僚 不 斷 追 求 權 力 的 膨 脹 與 預 算 的 擴 大 相 當 擔 心, 因 而 主 張 要 引 進 市 場 機 制, 將 公 共 服 務 民 營 化, 以 加 強 競 爭, 降 低 預 算 與 權 力 的 極 大 化, 故 稱 之 為 市 場 取 向 的 公 共 行 政 (marketoriented public administration)(hood, 1991) 或 市 場 驅 動 的 公 共 管 理 (market-driven public management)(terry, 1998, pp. 195-196) 不 過, 市 場 取 向 或 市 場 驅 動 的 公 共 管 理 是 指 選 擇 性 地 運 用 市 場 機 制 的 手 段 與 方 法, 並 非 實 質 上 將 政 府 予 以 完 全 的 市 場 化 (marketized) 實 際 上, 政 府 既 非 企 業, 亦 非 市 場, 公 部 門 又 未 喪 失 主 體 性, 如 何 可 能 成 為 市 場 的 代 名 詞 呢? 公 共 管 理 者 將 公 共 服 務 交 給 市 場 之 前, 通 常 都 會 經 過 審 慎 的 可 行 性 研 究

公 共 管 理 既 非 公 共 行 政, 亦 非 政 策 執 行, 惟 並 未 排 斥 二 者 的 內 涵, 只 是 進 行 修 正 公 共 管 理 與 公 共 行 政 政 策 執 行 是 不 相 同 的 從 公 共 行 政 與 公 共 管 理 的 區 別 而 論, 前 者 是 指 依 據 事 前 決 定 的 程 序 與 規 則, 對 於 資 源 做 有 次 序 的 安 排, 後 者 則 是 進 行 資 源 管 理 以 達 成 一 組 目 標 的 裁 量 權 從 政 策 執 行 與 公 共 管 理 的 區 別 而 論, 可 由 兩 方 面 著 手 : 從 研 究 焦 點 而 言, 前 者 著 重 於 執 行 組 織 的 結 構 與 過 程 研 究, 後 者 則 重 視 公 共 計 畫 的 成 果 與 績 效 ; 從 知 識 基 礎 而 言, 前 者 乃 是 放 在 政 治 學 公 共 行 政 與 政 策 領 域 內, 後 者 則 從 科 際 整 合 觀 點

公 共 管 理 重 視 與 外 部 環 境 的 關 係, 強 調 最 高 管 理 者 的 策 略 設 計 公 共 管 理 兼 顧 內 部 與 外 部 環 境 的 關 係, 特 別 是 重 視 外 部 環 境, 故 主 張 採 取 策 略 性 的 觀 點 進 行 資 源 的 管 理 該 策 略 通 常 包 括 如 何 認 定 顧 客 需 求 如 何 研 擬 因 應 計 畫 與 如 何 進 行 資 源 配 置 但 傳 統 的 公 共 行 政 則 僅 重 視 組 織 內 部 的 環 境 因 素, 強 調 以 標 準 作 業 程 序 與 官 僚 控 制 完 成 組 織 目 標 傳 統 公 共 行 政 的 分 析 單 元 是 官 僚 體 系, 探 討 主 題 是 官 僚 組 織 應 如 何 建 制? 官 僚 人 員 應 解 決 哪 些 問 題? 解 決 問 題 的 標 準 作 業 程 序 為 何? 如 何 能 夠 達 到 效 率 目 標? 因 此, 其 分 析 單 元 為 官 僚 人 員 的 行 政 管 理 程 序 與 原 理 但 是, 公 共 管 理 者 的 分 析 單 元 為 官 僚 部 門 最 高 管 理 者 的 策 略, 他 們 所 面 對 的 問 題 是 : 如 何 為 他 們 的 計 畫 或 官 僚 結 構 設 計 適 宜 的 管 理 策 略 (Ellwood, 1996, pp. 52-53)

公 共 管 理 不 完 全 等 於 政 府 管 理, 它 是 與 私 部 門 非 營 利 部 門 公 民 社 會 或 個 人 進 行 公 私 合 夥 的 合 作 模 式 公 共 管 理 非 常 強 調 公 私 夥 伴 關 係 (public-private-partnership) 國 家 績 效 評 鑑 就 非 常 強 調 公 私 夥 伴 關 係, 包 括 聯 邦 州 與 地 方 政 府 間 政 府 與 企 業 政 府 與 公 民 政 府 與 社 區 企 業 與 公 民 之 間, 乃 至 於 勞 工 與 管 理 階 層 之 關 係 以 勞 工 與 管 理 的 夥 伴 關 係 而 論,1993 年 10 月 1 日, 柯 林 頓 總 統 曾 發 布 12871 號 行 政 命 令, 為 加 強 勞 工 與 管 理 關 係 特 別 成 立 國 家 夥 伴 委 員 會 (National Partnership Council) 該 委 員 會 由 三 大 勞 工 組 織 : 聯 邦 勞 工 全 美 勞 工 聯 盟 及 工 業 組 織 聯 合 會 (American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations, AFL-CIO), 以 及 七 個 聯 邦 政 府 機 關 代 表 所 組 成 ( 其 中 兩 名 為 中 立 的 機 關 代 表 ) 肩 負 兩 項 重 大 任 務 :( 一 ) 審 查 國 家 績 效 評 鑑 報 告 中 人 事 管 理 局 所 計 劃 刪 減 一 萬 頁 的 聯 邦 人 事 手 冊 (Federal Personnel Manual) 之 建 議 案 ;( 二 ) 制 定 聯 邦 人 事 手 冊 的 日 落 立 法 條 款, 並 提 出 建 議 案

公 共 管 理 與 政 策 分 析 具 有 密 切 關 係, 不 可 分 離 政 策 管 理 乃 是 結 合 公 共 政 策 與 公 共 管 理 的 知 識 於 一 爐, 前 者 是 一 種 戰 術, 後 者 則 是 一 種 戰 略, 兩 者 有 先 後 之 分, 但 關 係 密 切 另 外, 也 有 學 者 指 出, 公 共 政 策 分 析 對 於 公 共 部 門 改 革 具 有 十 分 重 要 的 意 義, 政 策 分 析 主 要 是 關 切 政 府 做 些 什 麼 (what) 的 課 題, 公 共 管 理 則 關 切 如 何 做 (how) 的 問 題 事 實 上, 二 者 密 切 相 關 (Hughes, 1998, p. 130) 國 家 績 效 評 鑑 報 告 (NPR) 非 常 強 調 以 公 共 管 理 改 進 公 共 政 策 的 設 計

公 共 管 理 與 企 業 管 理 的 比 較 含 糊 性 (ambiguity) 就 私 人 企 業 而 言, 其 組 織 目 標 係 以 賺 錢 為 目 標, 故 營 業 收 入 淨 利 潤 或 市 占 率 就 成 為 評 估 企 業 組 織 績 效 的 唯 一 指 標, 企 業 組 織 經 理 人 亦 可 透 過 其 能 為 企 業 牟 取 利 潤 的 多 寡 來 評 定 其 經 營 能 力 至 於 公 共 管 理 者 的 目 標, 則 是 多 元 而 含 糊 的, 有 時 候 是 以 保 護 環 境 品 質 為 目 標, 有 時 候 是 以 為 殘 障 人 士 提 供 足 夠 的 復 健 服 務 為 目 標, 有 時 候 是 以 實 踐 社 會 公 平 正 義 為 目 標 多 元 決 策 制 定 (pluralistic decision making) 企 業 管 理 的 決 策 者 相 當 單 純, 企 業 組 織 的 執 行 長 總 經 理 或 董 事 長 可 能 依 個 人 想 法 就 足 以 決 定 企 業 組 織 的 發 展 與 行 動 但 是, 公 共 組 織 就 不 同 了, 公 共 管 理 者 面 對 的 是 一 群 決 策 參 與 者, 在 這 樣 多 元 決 策 制 定 情 境 下, 欲 達 成 共 識 性 的 公 共 決 策 是 非 常 困 難 的 可 見 性 (visibility) 公 共 管 理 者 在 社 會 中 的 可 見 度 似 乎 比 企 業 管 理 者 更 高

公 共 管 理 的 公 共 性 公 共 者 也, 除 了 政 府 之 外, 還 包 括 非 營 利 組 織 公 民 社 區 等 活 動 主 體, 這 些 行 動 主 體 未 必 具 有 政 府 的 合 法 性 與 權 威 性, 但 其 活 動 仍 可 作 為 公 共 管 理 研 究 的 對 象 之 一 (Frederickson, 1997, pp. 19-20) 公 共 行 政 與 私 人 行 政 相 異 之 處 在 於 公 共 性, 他 們 定 義 公 共 行 政 是 公 共 利 益 的 執 行 (the administration of the public interest), 不 僅 須 受 憲 法 的 完 全 制 約, 亦 須 受 到 市 場 的 部 分 制 約 ; 它 被 視 為 一 種 足 以 代 表 主 權 的 公 共 信 任 根 據 這 個 定 義, 我 們 可 以 解 析 公 共 性 的 概 念 如 下 (Rosenbloom & Kravchuk, 2002, p. 6): 恪 遵 憲 法 規 範 公 共 利 益 中 心 部 分 市 場 制 約 服 從 政 治 主 權

公 共 管 理 者 的 課 責 問 題 課 責 的 內 涵 究 竟 為 何? 事 實 上, 不 同 學 派 對 於 課 責 有 不 同 的 看 法, 我 們 可 以 從 不 同 途 徑 下, 依 據 課 責 型 態 課 責 機 構 課 責 標 準 三 個 角 度 來 比 較 (Frederickson, 1997, pp. 233-234; Rosenbloom & Kravchuk, 2002, pp. 573-574): 傳 統 公 共 行 政 途 徑 政 治 途 徑 司 法 途 徑 新 公 共 管 理 途 徑 新 公 共 行 政 途 徑

新 公 共 管 理 對 於 課 責 問 題 的 主 張 主 要 優 點 課 責 標 準 的 明 確 性 負 責 課 責 的 機 構 主 要 缺 點 強 調 顧 客 至 上 與 顧 客 滿 意 度 標 準 並 不 符 合 作 為 國 家 主 人 的 公 民 欠 缺 更 高 原 則 的 課 責 標 準

表 1-1 不 同 途 徑 下 的 課 責 機 制

P 研 究 途 徑 B 研 究 途 徑 兩 種 研 究 途 徑 的 整 合 公 共 管 理 的 研 究 途 徑

P 研 究 途 徑 支 持 此 研 究 途 徑 者 認 為, 公 共 管 理 應 該 與 公 共 政 策 相 結 合, 兩 者 千 萬 不 可 脫 離, 故 應 稱 為 政 策 管 理 但 後 來,P 途 徑 的 公 共 管 理 學 者 發 現, 公 共 部 門 的 管 理 對 於 量 化 分 析 與 巨 型 政 策 設 計 之 需 求 並 不 強 烈, 因 而 發 展 出 有 別 於 傳 統 公 共 行 政 的 政 策 管 理 理 論 P 研 究 途 徑 的 政 策 管 理 者 是 問 題 取 向 的, 基 本 上 認 為 公 共 管 理 為 政 策 分 析 的 補 充 性 工 具 相 當 重 視 公 共 管 理 的 政 治 面 向 P 途 徑 強 調 公 共 管 理 與 政 策 分 析 的 密 切 關 聯 性 P 的 研 究 途 徑 代 表 公 共 事 務 管 理 的 柔 性 面, 政 策 分 析 則 代 表 公 共 事 務 管 理 的 硬 性 面

B 研 究 途 徑 支 持 此 研 究 途 徑 者 認 為, 公 共 管 理 是 企 業 管 理 的 一 支, 只 不 過 管 理 對 象 不 同 而 已, 兩 者 基 本 的 管 理 策 略 並 無 不 同, 他 們 的 背 景 多 數 是 來 自 於 管 理 或 商 學 院 的 學 者, 故 具 有 一 般 管 理 學 的 知 識

兩 種 研 究 途 徑 的 整 合 B 與 P 研 究 途 徑 之 不 同 點 在 於 : 前 者 之 課 程 設 計 依 循 商 業 學 院 的 傳 統, 後 者 則 依 循 公 共 政 策 學 院 的 傳 統 前 者 並 不 強 調 公 共 組 織 與 私 人 組 織 的 差 異 性, 後 者 則 特 別 凸 顯 公 共 組 織 的 特 殊 性 前 者 企 圖 與 公 共 行 政 合 流, 後 者 則 企 圖 擺 脫 公 共 行 政 而 形 成 一 個 獨 立 的 管 理 領 域 前 者 關 切 發 展 公 私 組 織 差 異 性 的 經 驗 理 論, 後 者 則 假 定 公 私 組 織 的 差 異 性, 由 實 務 者 提 出 個 案 報 告 以 汲 取 其 教 訓 前 者 重 視 策 略 與 組 織 間 的 管 理, 是 過 程 取 向 的, 因 而 非 常 強 調 組 織 設 計 人 事 與 預 算 等 問 題, 但 後 者 則 強 調 政 策 與 政 治 問 題 前 者 主 張 採 用 量 化 分 析 ( 如 集 群 資 料 分 析 實 驗 設 計 ), 後 者 則 採 個 案 研 究 法 但 兩 種 研 究 途 徑 也 具 有 相 同 點 : 他 們 關 切 的 焦 點 已 經 超 過 行 政 機 關 內 部 的 行 政 問 題, 而 特 別 著 重 組 織 間 的 外 在 環 境 焦 點 尊 重 管 理 過 程 中 政 治 因 素 所 扮 演 之 角 色 規 範 性 取 向, 關 切 如 何 改 進 管 理 效 能 對 於 經 驗 性 學 習 的 欣 賞, 特 別 是 反 映 在 個 案 研 究 的 教 學 上

公 共 管 理 者 必 須 回 應 的 三 大 問 題 微 觀 管 理 (micromanagement): 公 共 管 理 者 如 何 打 破 公 部 門 的 管 理 循 環 信 任 問 題 治 理 問 題 企 業 精 神 問 題 (entrepreneurship) 動 機 管 理 (motivation management) 測 量 管 理 (measurement management)