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10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 1 公 平 交 易 季 刊 第 23 卷 第 4 期 (104/10), 頁 1-34 公 平 交 易 委 員 會 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 許 志 義 * 王 京 明 * 黃 鈺 愷 摘 要 本 研 究 旨 在 探 討 現 行 電 業 法 修 正 草 案 對 電 業 自 由 化 之 影 響, 並 分 析 我 國 電 業 自 由 化 過 程 中 及 自 由 化 後, 可 能 遭 遇 的 競 爭 違 法 行 為 態 樣, 研 析 公 平 會 應 扮 演 的 角 色 與 權 責, 並 提 出 公 平 會 因 應 公 平 競 爭 議 題 所 需 之 配 套 措 施 本 文 研 究 結 果 歸 納 電 力 產 業 與 其 他 產 業 之 屬 性 差 異, 包 括 電 力 市 場 供 需 變 化 之 速 度 與 幅 度 遠 大 於 一 般 產 業 短 期 電 力 市 場 之 供 需 交 易 與 成 交 價 格 需 事 前 撮 合 及 事 後 結 清 電 力 市 場 必 須 指 定 特 定 供 電 者 有 最 終 供 電 義 務 電 業 是 跨 多 種 專 業 領 域 的 資 本 密 集 與 知 識 密 集 產 業 等 進 一 步 闡 述 我 國 電 業 自 由 化 進 程 中, 電 力 市 場 可 能 存 在 公 平 交 易 法 載 明 之 競 爭 違 法 情 事, 依 市 場 區 別, 於 批 發 電 力 市 場 包 括 : 發 電 廠 間 不 當 併 購 之 結 合 行 為 發 電 廠 間 價 格 操 縱 之 聯 合 行 為 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業 可 能 造 成 妨 礙 公 平 競 爭 之 情 事 ; 於 零 售 電 力 市 場 包 括 : 零 售 業 者 間 合 意 訂 價 之 聯 合 行 為 採 行 搭 售 之 限 制 交 易 行 為 公 告 不 實 商 品 資 訊 之 欺 罔 市 場 行 為 ; 於 輔 助 服 務 市 場 可 能 投 稿 日 期 :104 年 1 月 5 日 104 年 3 月 30 日 審 查 通 過 日 期 :104 年 9 月 23 日 許 志 義 為 國 立 中 興 大 學 應 用 經 濟 學 系 暨 資 訊 管 理 學 系 合 聘 教 授 及 產 業 發 展 研 究 中 心 主 任 王 京 明 為 財 團 法 人 中 華 經 濟 研 究 院 研 究 員 黃 鈺 愷 ( 通 訊 作 者 :cupidkai@gmail.com) 為 國 立 中 興 大 學 產 業 發 展 研 究 中 心 專 任 研 究 人 員 本 文 作 者 感 謝 公 平 交 易 委 員 會 (FTC 10314) 研 究 計 畫 科 技 部 國 家 型 需 量 反 應 分 散 式 電 源 與 儲 能 之 整 合 應 用 (2/3) (104-3113-E-006-007) 專 題 研 究 計 畫 之 支 持, 以 及 銘 傳 大 學 汪 渡 村 院 長 對 本 文 初 稿 之 評 論 意 見, 始 得 完 成 本 文, 惟 文 中 若 有 訛 誤, 應 由 作 者 自 負 文 責

2 公 平 交 易 季 刊 存 在 緊 急 事 件 出 現 時, 發 生 調 度 電 力 不 公 等 違 反 公 平 競 爭 的 情 事 ; 於 電 力 相 關 科 技 研 發 市 場 可 能 出 現 關 於 智 慧 電 網 的 專 利 授 權 標 準 聯 合 制 定 等 市 場 行 為, 造 成 限 制 競 爭 或 不 公 平 競 爭 之 疑 慮 關 鍵 詞 : 電 業 自 由 化 競 爭 法 獨 立 電 力 調 度 中 心 電 業 管 制 機 關 競 爭 違 法 態 樣

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 3 一 緒 論 自 1980 年 代 英 國 首 相 柴 契 爾 夫 人 推 動 電 業 自 由 化 後, 各 國 陸 續 跟 進 此 一 行 列 電 業 自 由 化 之 浪 潮 隨 著 資 訊 科 技 的 進 步, 再 生 能 源 儲 能 系 統 之 各 種 分 散 式 電 力 資 源 蓬 勃 發 展, 世 界 潮 流 已 從 開 放 批 發 電 力 市 場 自 由 競 爭, 延 伸 至 配 電 層 級 以 下 的 零 售 市 場 之 終 端 用 戶 參 與 市 場 競 爭 此 國 際 電 力 市 場 自 由 化 之 風 潮 也 影 響 台 灣, 經 濟 部 於 2014 年 2 月 11 日 呈 報 電 業 法 修 正 草 案 ( 以 下 簡 稱 修 正 草 案 ) 至 行 政 院, 顯 示 我 國 積 極 推 動 電 業 自 由 化 之 政 策 氛 圍 然 而, 在 電 力 市 場 自 由 化 議 題 中, 最 大 的 挑 戰 是 如 何 解 決 電 力 生 產 與 消 費 市 場 失 靈 的 問 題, 以 及 如 何 建 立 一 個 公 平 與 效 率 的 電 力 競 爭 市 場 市 場 失 靈 的 情 況, 首 推 人 為 的 壟 斷 和 獨 占 市 場 結 構, 其 次 便 是 電 能 生 產 與 消 費 的 外 部 性 問 題 如 何 設 計 一 套 經 濟 公 平 與 公 開 的 電 力 市 場 運 作 制 度, 勢 必 影 響 電 力 市 場 自 由 化 改 革 的 效 果 與 成 敗 因 此, 本 文 目 的 在 探 討 現 行 電 業 法 修 正 草 案 對 電 業 自 由 化 之 影 響, 並 分 析 我 國 電 業 自 由 化 過 程 中 及 自 由 化 後, 可 能 遭 遇 之 競 爭 違 法 行 為 態 樣, 研 析 公 平 會 應 扮 演 之 角 色 與 權 責, 並 提 出 公 平 會 因 應 公 平 競 爭 議 題 所 需 之 配 套 措 施 本 文 首 先 論 述 我 國 電 業 自 由 化 之 背 景 與 研 究 目 的, 其 次 探 討 電 業 法 修 正 草 案 對 我 國 電 業 自 由 化 之 影 響, 接 著 探 討 在 此 電 業 法 修 正 草 案 之 電 業 制 度 設 計 下, 可 能 存 在 的 競 爭 違 法 態 樣, 同 時 針 對 潛 在 競 爭 違 法 態 樣, 論 述 公 平 會 的 角 色 與 權 責, 最 後 彙 整 本 文 結 論, 提 出 電 業 自 由 化 後, 為 維 持 電 力 市 場 公 平 競 爭, 公 平 會 所 需 因 應 的 配 套 措 施 與 建 議 二 我 國 電 業 法 修 正 草 案 對 電 業 自 由 化 之 影 響 ( 一 ) 電 業 法 修 正 草 案 下 我 國 電 業 自 由 化 開 放 時 程 過 去 電 業 係 屬 公 用 事 業 (Public Utility) 1, 由 於 其 提 供 之 商 品 與 勞 務, 與 一 般 1 許 志 義, 論 台 灣 地 區 能 源 政 策 與 市 場 自 由 化, 收 錄 於 張 中 祥 柏 雲 昌 ( 編 ), 海 峽 兩 岸 能 源 經 濟 與 政 策, 中 國 環 境 科 學 出 版 社,24-31 (2006)

4 公 平 交 易 季 刊 社 會 大 眾 日 常 生 活 息 息 相 關, 屬 於 各 行 各 業 生 產 過 程 中 不 可 或 缺 之 投 入 要 素, 故 傳 統 上 公 用 事 業 受 到 政 府 嚴 密 管 制 其 必 須 接 受 政 府 管 制 之 理 論 基 礎, 在 於 自 然 獨 占 所 造 成 之 市 場 失 靈, 以 確 保 社 會 正 義 (social justice), 包 括 平 均 正 義 (average justice) 與 分 配 正 義 (distributive justice) 然 而 隨 著 數 位 科 技 的 突 破 與 進 展, 導 致 各 事 業 體 內 各 單 位 之 資 訊 成 本 協 調 成 本, 以 及 消 費 者 間 之 交 易 成 本 雙 向 溝 通 成 本, 已 大 幅 下 降 此 一 成 本 結 構 的 顯 著 轉 變, 使 得 各 行 各 業 的 供 應 鏈, 可 藉 由 資 訊 通 信 科 技 之 普 及 應 用 而 被 切 割 細 分 化 (unbundling), 包 括 垂 直 綜 合 之 公 用 事 業, 也 不 例 外 就 傳 統 上 屬 於 自 然 獨 占 的 公 用 事 業 而 言, 各 項 業 務 的 切 割 細 分 化 可 有 效 區 隔 具 有 潛 在 市 場 競 爭 屬 性 (contestable attribute) 與 獨 占 屬 性 (monopolistic attribute) 的 各 個 不 同 部 分 前 者 如 發 電 與 售 電, 後 者 如 輸 電 與 配 電 一 旦 修 正 草 案 修 法 通 過 後, 發 電 業 與 售 電 業 將 立 即 不 受 民 營 公 用 事 業 監 督 條 例 的 規 範, 可 能 造 成 的 影 響, 依 影 響 時 程 區 分 歸 納 如 表 1 電 業 法 通 過 2 年 內, 除 電 力 網 業 仍 屬 獨 占 國 營 外, 發 電 業 與 售 電 業 將 全 面 開 放 民 間 參 與, 由 中 央 主 管 機 關 成 立 電 業 管 制 機 關, 並 由 電 業 管 制 機 關 成 立 財 團 法 人 型 態 的 電 力 調 度 中 心, 並 成 立 電 力 研 究 試 驗 所 進 行 電 力 設 備 測 試 研 究, 以 提 升 我 國 整 體 電 力 系 統 之 品 質 發 電 業 與 電 力 網 業 於 電 業 法 實 施 3 年 後, 必 須 為 不 同 法 人 且 不 得 交 叉 持 股, 考 量 部 門 分 割 之 行 政 作 業, 可 申 請 延 長 年 限 2 年, 僅 限 延 期 2 次 2 ( 二 ) 電 業 法 修 正 草 案 下 電 業 組 織 結 構 之 變 革 在 修 正 草 案 下 有 三 個 重 要 電 業 結 構 的 改 變, 一 為 設 置 獨 立 調 度 中 心 ; 其 次 為 發 電 廠 與 電 網 分 離, 發 電 業 民 營 化 ( 除 水 力 電 廠 核 能 電 廠 ); 第 三 為 電 業 管 制 機 關 之 設 立 以 下 分 別 論 述 三 者 之 變 革 意 涵 2 許 志 義 盧 姵 君, 論 競 爭 市 場 電 力 調 度 之 公 平 交 易 機 制, 公 平 交 易 季 刊, 第 22 卷 第 4 期,119-140 (2014); 許 志 義, 電 力 調 度 機 制 獨 立 性 探 討, 我 國 電 業 自 由 化 趨 勢 論 壇 專 題 講 座 (2013)

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 5 開 放 時 程 立 即 措 施 表 1 電 業 法 修 正 草 案 針 對 我 國 電 業 自 由 化 開 放 之 時 程 開 放 重 點 1. 研 擬 電 業 法 施 行 細 則 及 相 關 子 法, 以 落 實 電 業 法 之 執 行 ( 4) 2. 電 業 換 發 執 照 及 修 正 營 業 規 則, 以 符 合 法 規 規 定 ( 97-99) 3. 不 適 用 民 營 公 用 事 業 監 督 條 例 有 關 電 力 及 其 他 電 氣 事 業 之 規 定 ( 101) 1. 開 放 售 電 業 發 電 業, 全 面 開 放 民 間 參 與 ; 電 力 網 業 為 獨 占 國 營 ( 3 7 58-60 64) 2. 由 中 央 主 管 機 關 成 立 電 業 管 制 機 關, 負 責 電 業 及 電 力 市 場 之 監 管 電 力 調 度 之 監 管 用 戶 用 電 權 益 監 管 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 與 管 理 ; 電 業 管 制 機 關 未 成 立 前, 其 職 掌 由 中 央 主 管 機 關 執 行 之 ( 4) 3. 由 電 業 管 制 機 關 輔 導 成 立 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 中 心 ; 電 力 調 度 短 程 措 施 中 心 未 成 立 前, 由 電 業 管 制 機 關 指 定 電 力 網 業 負 責 電 力 調 度 業 務, 以 維 ( 電 業 法 通 過 護 電 力 系 統 安 全 ( 8-17) 後 2 年 內 ) 4. 設 立 核 能 後 端 營 運 基 金, 作 為 放 射 性 廢 棄 物 處 理 運 送 貯 存 最 終 處 置 及 設 施 除 役 等 相 關 工 作 所 需 費 用 ( 94) 5. 用 戶 之 購 電 選 擇 權, 其 適 用 範 圍 與 期 程 由 電 業 管 制 機 關 定 之 ( 58) 6. 電 業 間 依 企 業 併 購 法 進 行 併 購 者, 應 檢 具 併 購 計 畫 書 向 電 業 管 制 機 關 申 請 核 發 同 意 文 件 ( 30) 7. 成 立 電 力 研 究 試 驗 所, 進 行 電 力 技 術 規 範 研 究 及 電 力 設 備 測 試, 以 提 高 電 力 系 統 可 靠 度 及 供 電 安 全 ( 95) 1. 發 電 業 與 電 力 網 業 於 電 業 法 通 過 3 年 後, 必 須 為 不 同 法 人, 且 不 得 交 叉 中 長 程 措 施 持 股, 最 多 可 延 展 至 七 年 ( 7) ( 電 業 法 通 過 2. 辦 理 電 力 工 程 之 技 術 人 員 專 案 技 能 檢 定, 保 障 現 有 員 工 權 益 後 2 年 以 上 ) 3. 電 力 網 業 經 核 准 可 兼 營 其 他 電 業, 以 及 兼 營 電 業 以 外 之 其 他 事 業 ( 7) 4. 檢 討 全 面 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 以 擴 大 參 與 電 力 市 場 之 用 戶 範 圍 資 料 來 源 : 王 京 明 (2014) 3 1. 兩 階 段 成 立 ISO 按 經 濟 部 2014 年 2 月 11 日 陳 報 行 政 院 核 定 之 電 業 法 草 案, 目 前 擬 分 兩 階 段 成 立 電 力 調 度 中 心 第 一 階 段 採 廠 網 分 工, 也 就 是 會 計 獨 立 換 言 之, 發 電 公 司 輸 配 電 公 司 ISO 均 為 獨 立 法 人, 並 允 許 台 電 公 司 以 控 股 公 司 同 時 經 營 之 ; 且 此 三 間 公 司 於 第 一 階 段 亦 可 皆 為 國 營 公 司 至 於 第 二 階 段 採 廠 網 獨 立, 亦 即 廠 網 分 離,ISO 可 併 入 電 力 網 公 司 內, 亦 可 獨 立 存 在 於 發 電 輸 電 配 電 部 門 之 外, 使 市 場 結 構 更 加 明 確 區 隔 由 於 電 力 調 度 與 電 力 輸 送 具 備 準 公 共 財 特 3 王 京 明, 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 最 適 市 場 運 作 模 式 研 究, 臺 灣 電 力 公 司 委 託 研 究 計 畫 第 二 次 工 作 會 議 (2014)

6 公 平 交 易 季 刊 性, 故 電 力 輸 送 與 調 配, 仍 應 由 政 府 管 制 之 綜 觀 現 今 已 施 行 電 力 自 由 化 之 國 家, 亦 多 將 輸 電 與 調 度 機 制, 委 由 獨 立 機 構 管 理 ( 即 獨 立 調 度 中 心 或 區 域 輸 電 組 織 等 ), 確 保 供 電 之 可 靠 性 與 公 平 性 根 據 現 階 段 經 濟 部 陳 報 行 政 院 之 電 業 法 修 正 草 案 第 8 條, 明 定 電 力 調 度 中 心 秉 持 安 全 公 平 公 開 經 濟 及 能 源 政 策 原 則, 可 廣 納 更 多 市 場 參 進 者 在 此 一 概 念 下, 於 電 力 市 場 開 放 之 初, 需 建 置 正 確 之 結 構 (structure), 避 免 具 競 爭 屬 性 的 發 電 部 門, 與 具 獨 占 屬 性 的 輸 電 部 門 交 叉 補 貼, 可 有 效 導 正 電 力 市 場 參 與 者 之 行 為 (conduct), 提 升 電 力 市 場 績 效 (performance) 詳 言 之, 現 行 台 電 公 司 擁 有 輸 電 資 產, 若 未 來 開 放 電 力 市 場, 但 不 將 電 力 調 度 獨 立 於 台 電 公 司 之 營 運 範 圍 之 外, 則 台 電 公 司 可 向 需 要 調 度 服 務 之 發 電 配 電 公 司, 收 取 相 對 偏 高 之 輸 電 配 電 費 用, 並 將 新 參 進 者 排 除 於 市 場 之 外, 造 成 參 進 不 公 平 之 現 象 因 此, 必 須 作 到 廠 網 分 離, 方 屬 上 策 2. 電 業 自 由 化 下 發 電 廠 民 營 化 之 適 宜 性 我 國 邁 向 電 業 自 由 化 之 際, 規 劃 既 有 台 電 發 電 廠 民 營 化 4, 須 考 量 台 電 部 分 發 電 機 組 民 營 化 之 適 宜 性, 茲 說 明 如 下 : (1) 核 能 電 廠 核 能 電 廠 極 為 複 雜, 且 牽 涉 特 殊 之 核 能 災 變 與 巨 額 保 險 費 用 問 題 舉 例 而 言, 福 島 核 電 廠 為 東 京 電 力 公 司 營 運 之 民 營 核 電 廠, 東 京 電 力 公 司 為 顧 及 股 東 權 益, 對 於 幅 射 汙 水 處 理 之 鉅 額 支 出 踟 躕 不 前, 後 由 日 本 首 相 安 倍 晉 三 以 政 府 預 算 概 括 承 受 足 見 核 能 電 廠 雖 可 民 營 化, 然 其 民 營 化 所 涉 及 的 議 題 不 同 於 其 他 電 廠, 宜 審 慎 考 慮 (2) 水 力 電 廠 台 灣 之 水 庫 涉 及 多 目 標 用 途, 包 括 : 發 電 農 業 灌 溉 給 水 ( 包 含 工 業 用 水 ) 防 洪 及 觀 光 五 大 功 能 為 兼 顧 各 項 目 標, 水 庫 係 由 跨 部 會 單 位 ( 經 濟 部 水 利 4 許 志 義, 電 業 自 由 化 與 民 營 化 之 探 討, 台 灣 經 濟 預 測 與 政 策, 第 29 卷 第 2 期,97-107 (1999); 王 京 明, 電 力 自 由 化 改 革 與 運 作 配 套 - 台 灣 進 程 之 探 討, 財 團 法 人 資 訊 工 業 策 進 會 專 題 講 座 (2013)

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 7 署 台 灣 自 來 水 公 司 台 灣 電 力 公 司 水 庫 管 理 局 農 田 水 利 會 等 ) 共 同 管 理, 其 民 營 化 涉 及 諸 多 外 溢 效 果 (spill-over effects) 例 如 : 調 度 水 力 機 組 時, 水 力 發 電 之 出 力 型 態 係 根 據 灌 溉 水 準 設 定, 必 須 同 時 滿 足 發 電 與 農 業 灌 溉 之 需 要, 因 此, 我 國 之 水 力 電 廠 雖 亦 可 民 營 化, 然 其 涉 及 層 面 與 相 關 課 題, 不 同 於 火 力 電 廠 準 此, 於 會 計 獨 立 ( 廠 網 分 工 ) 階 段, 台 電 公 司 可 規 劃 以 控 股 公 司 方 式 同 時 成 立 許 多 國 營 發 電 子 公 司, 例 如 : 火 力 發 電 廠 5 水 力 發 電 廠 6 核 能 發 電 廠 皆 各 自 成 立 子 公 司 至 第 二 階 段, 可 進 一 步 採 廠 網 獨 立 或 廠 網 分 離 (ISO 獨 立 於 電 業 之 外 ), 使 發 電 公 司 輸 配 電 公 司 及 電 力 調 度 公 司 不 得 為 同 一 公 司 擁 有, 亦 不 能 交 叉 持 股 投 資 在 廠 網 分 離 階 段, 核 能 發 電 公 司 水 力 發 電 公 司 仍 可 考 慮 暫 時 保 留 為 國 營 公 司, 其 餘 火 力 發 電 公 司 經 專 業 評 估 後, 可 優 先 民 營 化 而 既 有 的 IPP 業 者, 除 原 簽 訂 25 年 固 定 購 電 合 約 (power purchase agreement,ppa) 之 必 需 供 電 量 外, 若 仍 有 增 額 發 電 量, 也 可 參 與 發 電 市 場 競 標 或 進 行 雙 邊 合 約 交 易 此 外, 為 了 在 電 業 自 由 化 後 維 持 電 力 系 統 品 質,ISO 調 度 規 則 應 明 確 規 範 電 力 批 發 市 場 與 輔 助 服 務 市 場 之 區 隔, 前 者 屬 私 有 財 交 易, 後 者 涉 及 公 共 財 交 易 ; 避 免 產 生 無 效 率 或 不 公 平 之 調 度 事 件, 如 強 迫 基 中 載 之 民 營 電 廠, 按 PPA 購 電 合 約 電 價 提 供 輔 助 服 務 例 如 :2012 年 下 半 年 期 間, 台 電 公 司 曾 強 制 若 干 IPP 發 電 機 組, 做 為 輔 助 服 務 電 力 調 度 之 用, 導 致 該 特 定 IPP 發 電 機 組 熱 機 備 轉 容 量 (spinning reserve) 與 待 機 時 間 增 加, 平 均 發 電 成 本 上 升, 此 恐 涉 及 調 度 的 不 獨 立 與 不 公 平 雖 按 照 PPA 內 容, 台 電 調 度 處 似 有 權 如 此 調 度, 然 而, 實 質 上 若 調 度 有 針 對 IPP 某 特 定 機 組, 於 特 定 期 間 內, 進 行 異 於 其 他 機 組 或 異 於 一 般 期 間 之 調 度 行 為 者, 即 有 調 度 不 公 平 不 獨 立 之 嫌 (3) 電 業 自 由 化 下 之 再 管 制 機 構 修 正 草 案 第 4 條 明 定, 將 由 中 央 主 管 機 關 成 立 電 業 管 制 機 關, 負 責 電 業 及 電 力 市 場 之 監 管 電 力 調 度 之 監 管 用 戶 用 電 權 益 監 管 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 與 管 理 ; 電 業 管 制 機 關 未 成 立 前, 其 職 掌 由 中 央 主 管 機 關 執 行 之 5 台 電 之 火 力 發 電 廠 包 括 : 深 澳 協 和 林 口 大 潭 通 霄 台 中 興 達 南 部 大 林 尖 山 塔 山 發 電 廠 6 台 電 之 水 力 發 電 廠 包 括 : 東 部 卓 蘭 桂 山 大 甲 溪 萬 大 明 潭 大 觀 翡 翠 石 門 曾 文 高 屏 蘭 陽 發 電 廠

8 公 平 交 易 季 刊 電 力 市 場 自 由 化, 雖 解 除 原 先 電 力 價 格 與 數 量 管 制, 但 必 須 對 公 平 競 爭 與 調 度 獨 立 性 進 行 再 管 制 由 於 再 管 制 之 業 務 範 圍 更 為 廣 泛, 先 進 國 家 也 多 透 過 管 制 機 構 監 督 電 力 自 由 化 市 場, 以 確 保 電 力 供 應 穩 定 與 消 費 者 權 益 隨 著 資 訊 科 技 的 進 步, 特 別 是 對 於 電 力 市 場 之 科 技 進 步 與 服 務 創 新 之 再 管 制 尤 為 重 要 以 英 國 為 例,2013 年 英 國 電 業 主 管 機 關 為 天 然 氣 暨 電 力 市 場 管 制 局 (OFGEM) 為 因 應 未 來 電 力 需 求 氣 候 變 遷 及 再 生 能 源 帶 來 的 挑 戰, 導 入 RIIO 框 架 (Revenues = Incentives + Innovation + Outputs), 將 輸 配 電 業 管 制 重 點 從 降 低 成 本 朝 向 更 全 面 的 誘 因 激 勵 創 新 與 品 質 之 規 管 途 徑 以 配 電 公 司 為 例, 配 電 業 者 必 須 每 年 繳 交 公 司 發 展 藍 圖 (business plans) 說 明 他 們 如 何 能 達 成 RIIO 框 架 之 目 的,OFGEM 審 核 後 合 格 的 業 者 將 給 予 快 速 通 關 (fast-tracked) 的 待 遇, 不 合 格 者 必 須 重 新 提 交 公 司 發 展 藍 圖, 再 由 OFGEM 嚴 格 審 核 之 在 RIIO 以 績 效 為 基 礎 的 架 構 下,OFGEM 提 供 了 業 者 強 烈 的 誘 因 去 以 較 低 的 成 本 達 成 低 碳 能 源 部 門 的 挑 戰, 績 效 包 括 了 安 全 可 靠 顧 客 滿 意 度 快 速 聯 網 社 會 公 義 環 境 品 質 與 創 新 的 努 力 等 各 項 關 鍵 因 子 ( 三 ) 電 業 法 修 正 草 案 待 釐 清 之 事 項 雖 然 此 修 正 草 案 電 業 自 由 化 程 度 相 較 於 過 去 已 有 大 幅 提 升, 但 當 中 仍 有 若 干 待 釐 清 之 事 項, 茲 說 明 如 下 : 1. 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業 存 在 不 公 平 競 爭 之 可 能 在 此 版 本 修 正 草 案 中, 電 力 網 業 留 有 可 兼 營 電 力 調 度 中 心 發 電 業 及 售 電 業 的 彈 性 空 間 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業 的 好 處, 在 於 電 力 網 業 充 分 掌 握 電 力 系 統 資 訊, 藉 由 這 些 資 訊 營 運 電 力 調 度 中 心 發 電 業 售 電 業, 雖 可 降 低 營 運 之 交 易 成 本, 但 卻 大 幅 度 地 降 低 了 開 放 競 爭 所 能 提 升 的 效 益, 更 失 去 了 分 工 與 專 業 的 效 率, 可 能 不 利 於 自 由 化 的 市 場 運 作 但 若 修 正 通 過 的 電 業 法 未 清 楚 規 範 電 力 網 業 之 營 運 權 限, 使 其 市 場 力 不 斷 擴 充, 等 同 又 回 到 原 點 與 現 行 台 電 公 司 壟 斷 經 營, 實 質 上 並 無 顯 著 差 異, 將 非 常 不 利 新 設 立 的 發 電 業 及 售 電 業 與 其 競 爭 故 若 要 允 許 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業, 應 於 電 業 法 修 正 草 案 中, 明 確 載 明 電 力 網 業 可 兼 營 其 他 電 業 之 時 機 ( 例 如 區 域 壅 塞 且 民 間 無 投 資 意 願 下 ), 及 其 規 模 之 上 限 ( 例 如 不 得 超 過 30MW), 且 需

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 9 接 受 電 業 管 制 機 構 對 其 兼 營 售 電 業 與 發 電 業 之 拆 分 管 制 ( 包 括 會 計 分 離 的 弱 管 制 或 子 公 司 形 式 的 法 人 分 離 之 強 管 制 ), 以 及 賦 予 電 力 網 業 哪 些 運 作 電 力 交 易 市 場 之 權 限 等, 均 極 為 重 要 若 電 網 業 能 普 遍 兼 營 其 他 電 業, 調 度 中 心 就 必 須 與 電 網 業 徹 底 切 割 (ownership unbundle), 否 則 電 網 業 就 必 須 不 得 兼 營 其 他 電 業, 這 是 維 持 自 由 化 市 場 的 基 本 法 則 2. 開 放 中 小 型 購 電 選 擇 權 時 程 與 範 圍 規 範 不 清 應 儘 速 全 面 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 即 使 電 力 網 業 不 兼 營 售 電 業, 中 小 型 電 力 用 戶 端 的 零 售 市 場 仍 然 受 限 於 管 制 機 關, 本 次 修 正 雖 立 意 良 善, 採 逐 步 開 放 用 戶 範 圍, 惟 其 開 放 時 程 必 須 更 加 明 確 此 外, 若 欲 健 全 售 電 業 間 之 競 爭, 則 勢 必 全 面 開 放 購 電 選 擇 權 3. 電 力 調 度 中 心 與 電 力 網 業 職 掌 功 能 與 角 色 應 界 定 明 確 有 關 電 力 調 度 中 心 與 電 力 網 業 是 否 同 屬 一 法 人, 或 應 分 開 獨 立 不 同 法 人, 各 有 利 弊 得 失 兩 者 合 而 為 一, 可 降 低 市 場 交 易 成 本, 並 且 有 範 疇 經 濟 (economy of scope) 之 綜 效, 亦 為 當 前 先 進 國 家 電 力 市 場 自 由 化 主 流 趨 勢 相 反 地, 分 開 獨 立 則 有 避 免 TransCo 輸 配 電 網 業 市 場 力 過 度 集 中 之 疑 慮 值 得 留 意 者, 國 內 電 力 網 業 在 此 版 本 草 案 中, 可 兼 營 發 輸 配 售 電 業 務 反 觀 國 外 電 業 自 由 化 模 式, 電 力 網 業 多 半 僅 能 負 責 輸 電 部 門 業 務 此 國 內 外 自 由 化 模 式 設 計 之 差 異, 在 界 定 ISO 模 式 和 TransCo 模 式 之 時, 應 將 電 力 網 業 在 此 草 案 架 構 中 的 權 利 義 務 亦 納 入 考 量 此 課 題 應 如 何 處 理, 目 前 電 業 法 版 本 仍 有 討 論 空 間 4. 能 否 有 效 確 保 電 業 管 制 機 關 之 獨 立 性 電 業 管 制 機 關 必 須 確 保 其 超 然 獨 立 行 使 職 權 之 職 能, 俾 保 證 電 業 管 制 機 關 監 理 電 力 市 場 電 業 經 營 用 戶 用 電 權 益 及 審 定 相 關 費 率 的 獨 立 性 電 業 管 制 機 關 之 相 關 委 員 任 期 應 受 到 保 障, 無 正 當 理 由 不 得 解 除 其 職 務 委 員 行 使 職 權 時, 應 保 有 獨 立 判 案 的 空 間 至 於, 電 業 管 制 機 關 之 預 算 與 組 織 員 額, 仍 受 上 級 行 政 機 關 與 立 法 機 關 監 管

10 公 平 交 易 季 刊 5. 對 微 電 網 分 散 式 電 力 系 統 等 未 來 電 力 技 術 應 有 彈 性 規 範 本 次 電 業 法 修 正 草 案 中, 並 未 充 分 考 量 上 述 電 力 新 興 科 技 之 迅 速 發 展, 建 議 預 留 彈 性 空 間, 無 論 是 授 權 子 法 訂 定, 或 以 不 確 定 法 律 概 念 保 留 予 電 業 管 制 機 關, 在 未 來 視 實 際 情 況 加 以 因 應, 此 方 面 仍 待 進 一 步 探 討 例 如 Vandezande et al.(2010) 指 出 在 一 些 歐 洲 國 家, 風 力 發 電 到 目 前 為 止 尚 未 背 負 著 完 全 平 衡 的 責 任 然 而 隨 著 風 力 發 電 的 比 例 增 加, 電 力 系 統 平 衡 的 成 本 卻 沒 有 適 當 分 配 給 應 付 責 任 的 一 方, 因 此 為 了 確 保 最 佳 的 平 衡 市 場 制 度 設 計, 同 時 準 確 針 對 微 電 網 風 力 發 電 與 分 散 式 電 力 系 統 的 影 響 進 行 評 估, 應 可 授 權 電 業 管 制 機 關 另 定 管 制 規 範 7 三 電 業 自 由 化 存 在 違 反 競 爭 法 之 行 為 態 樣 基 於 電 業 具 有 獨 特 的 產 業 特 性, 在 處 理 相 關 競 爭 議 題 時, 值 得 予 以 留 意 在 此 前 提 之 下, 可 依 據 修 正 草 案 將 電 業 分 成 : 發 電 業 電 力 網 業 售 電 業, 探 討 不 同 市 場 存 在 違 反 競 爭 法 的 行 為 態 樣 其 中 發 電 業 與 售 電 業 係 屬 非 公 用 事 業, 不 具 供 電 義 務, 可 隨 時 進 出 市 場, 也 可 與 異 業 結 合 以 下 將 依 據 不 同 開 放 階 段, 說 明 上 述 三 種 電 業 可 能 存 在 之 違 反 競 爭 法 態 樣 ( 一 ) 電 力 產 業 與 其 他 產 業 之 屬 性 差 異 1. 電 力 市 場 供 需 變 化 之 速 度 與 幅 度 遠 大 於 一 般 產 業 電 力 供 給 與 需 求 數 量, 皆 易 受 許 多 外 生 變 數 的 影 響, 諸 如 異 常 天 候 導 致 需 求 負 載 遽 增 大 型 發 電 機 組 跳 機 輸 配 線 路 倒 塌 或 斷 線 等 意 外 事 件 再 加 上 電 力 沒 有 存 貨, 瞬 間 供 給 必 須 恆 等 於 需 求, 且 部 分 基 載 機 組 之 供 給 出 力 缺 乏 彈 性 ( 如 : 核 能 機 組 燃 煤 機 組 等 ), 因 此 當 緊 急 事 件 造 成 供 給 量 遽 然 短 缺 或 需 求 負 載 暴 增 時, 電 力 市 場 價 格 往 往 會 出 現 甚 為 劇 烈 的 波 動 除 了 資 本 市 場 ( 如 : 股 市 ) 或 衍 生 性 金 融 市 7 Leen Vandezande, Leonardo Meeus, Ronnie Belmans, Marcelo Saguan & Jean-Michel Glachant, Well-functioning Balancing Markets: A Prerequisite for Wind Power Integration, 38(7) Energy Policy, 3146-3154 (2010).

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 11 場 之 價 格 與 供 需 數 量 波 動 外, 其 他 商 品 或 勞 務 市 場 鮮 有 此 種 價 量 波 動 顯 著 之 現 象 為 了 因 應 此 特 殊 商 品 屬 性, 電 力 市 場 的 交 易 設 計 與 規 則 也 必 須 做 相 應 之 規 劃 與 處 理 依 交 易 合 約 之 類 別 可 區 分 為 現 貨 市 場 合 約 期 貨 市 場 合 約 ; 依 時 間 軸 可 區 分 為 遠 期 契 約 市 場 前 一 日 市 場 日 內 市 場 即 時 市 場 ; 依 交 易 標 的 可 區 分 為 能 量 市 場 容 量 市 場 輔 助 服 務 市 場 壅 塞 管 理 市 場 由 於 上 述 各 種 電 力 市 場 的 交 易 設 計 與 遊 戲 規 則 雖 各 有 不 同, 但 在 自 由 化 市 場 中, 本 質 上 都 是 緣 起 於 發 電 業 之 電 廠 產 出 彼 此 間 具 有 供 給 替 代 性 與 用 戶 之 需 求 替 代 性, 均 應 屬 於 同 一 電 力 市 場 以 發 電 市 場 來 說, 跨 越 不 同 的 地 區 不 論 是 期 貨 或 現 貨, 日 內 或 前 一 日, 雙 邊 或 集 中 交 易, 由 於 皆 透 過 共 同 的 電 力 網 路 使 市 場 的 流 動 性 高 且 替 代 性 強, 因 此 可 視 為 是 同 一 市 場 而 輸 電 限 制 會 影 響 電 力 市 場 的 地 理 區 域 範 圍, 當 輸 電 容 量 限 制 成 立 時, 電 力 市 場 即 被 分 割, 所 以 凡 影 響 輸 電 容 量 限 制 的 因 素 皆 會 影 響 電 力 市 場 的 範 圍, 但 若 輸 配 電 系 統 順 暢 而 無 壅 塞 時, 則 電 力 網 所 及 之 處 皆 應 被 視 為 同 一 電 力 市 場 例 如 Cramton et al. (2007) 認 為 電 力 批 發 市 場 通 常 是 圍 繞 在 即 期 交 易 的 能 源 市 場, 當 買 賣 雙 方 對 標 價 達 成 共 識 後, 則 會 出 現 一 個 由 供 需 雙 方 所 決 定 出 的 價 格, 市 場 此 時 達 到 結 清 的 狀 態 這 種 單 一 價 格 拍 賣 機 制 每 天 都 在 發 生, 並 對 遠 期 能 源 市 場 有 很 大 的 影 響 在 實 務 上, 約 80% 至 95% 的 批 發 電 力 遠 期 市 場 之 結 清 價 格, 會 高 於 即 期 市 場 的 價 格 但 是 由 於 遠 期 價 格 反 映 現 貨 價 格, 從 長 遠 的 角 度 來 看, 能 源 的 總 成 本 是 由 即 期 市 場 所 決 定 即 期 市 場 扮 演 著 最 低 成 本 的 電 力 調 度 和 資 源 調 度 的 關 鍵, 同 時 提 供 了 短 期 績 效 和 長 期 投 資 激 勵 的 重 要 價 格 信 號 8 2. 短 期 ( 前 一 日 與 日 內 ) 電 力 市 場 之 供 需 交 易 與 成 交 價 格 需 事 前 撮 合 及 事 後 結 清 基 於 前 述 電 力 系 統 可 能 因 供 給 端 發 輸 配 電 突 發 狀 況, 或 天 候 異 常 造 成 需 求 端 瞬 間 劇 變, 電 力 供 需 失 衡, 致 使 電 力 系 統 可 靠 度 下 降, 甚 至 造 成 電 力 系 統 之 崩 潰, 尤 其 受 限 於 當 今 科 技 發 展 之 侷 限, 電 力 仍 無 法 大 量 有 效 儲 存, 沒 有 ( 欠 缺 ) 存 貨, 與 其 他 製 造 業 不 同 因 此, 電 力 自 由 化 市 場 必 須 設 計 特 有 的 前 一 日 與 日 內 市 場 (day 8 Peter Cramton & Steven Stoft, Why We Need to Stick with Uniform Price Auctions in Electricity Markets, 20(1) Electricity Journal, 26-37 (2007).

12 公 平 交 易 季 刊 ahead and intra-day market), 亦 即 24 小 時 前 與 24 小 時 內 的 短 期 電 力 交 易 市 場 一 般 而 言, 大 多 數 的 電 力 皆 會 在 前 一 日 市 場 (day-ahead market) 收 盤 前, 藉 由 雙 邊 合 約 (bilateral contract) 或 電 力 交 易 所 (Power Exchange) 完 成 交 易 而 前 一 日 與 日 內 市 場 的 設 計 目 的, 係 為 因 應 當 日 電 力 實 際 交 割 前, 可 能 發 生 緊 急 事 故 ( 如 : 發 電 機 組 或 輸 配 線 路 故 障 電 力 壅 塞 天 氣 極 端 變 化 等 ), 以 致 原 本 簽 訂 之 市 場 合 約 無 法 如 期 完 成 供 需 交 易, 在 前 一 日 與 日 內 市 場 產 生 急 劇 的 供 需 變 化 由 於 電 力 是 大 眾 民 生 必 需 品, 若 電 力 短 缺 將 會 造 成 可 觀 的 經 濟 損 失 與 生 活 上 的 不 便, 造 成 社 會 不 安 因 此, 短 期 前 一 日 與 日 內 電 力 交 易 市 場 行 為 具 有 上 述 之 外 部 性, 若 未 能 設 計 完 善, 將 會 造 成 電 力 系 統 安 全 可 靠 度 的 潛 在 問 題 因 此, 當 緊 急 事 故 發 生 時, 需 要 有 原 排 程 外 的 發 電 機 組, 進 入 日 內 市 場 滿 足 電 力 需 求, 避 免 電 力 系 統 可 靠 度 下 降 總 之, 電 力 市 場 個 別 行 為 主 體 之 供 給 與 需 求 都 具 有 潛 在 的 外 部 性, 可 能 造 成 電 力 市 場 的 失 靈, 損 害 電 力 系 統 安 全 與 可 靠 度 此 類 與 其 他 產 業 屬 性 特 殊 之 處, 值 得 特 別 留 意 3. 電 力 市 場 必 須 指 定 特 定 供 電 者 有 最 終 供 電 義 務 (last resort of supply) 由 於 電 力 係 屬 民 生 必 需 品, 傳 統 上 被 定 義 為 公 用 事 業, 亦 即 其 商 品 與 服 務 係 為 不 特 定 人 在 任 何 時 間 任 何 空 間 ( 尤 其 是 公 共 空 間 ) 均 有 消 費 需 求 無 可 替 代 之 特 性 在 此 情 況 下, 為 滿 足 消 費 者 最 基 本 的 電 力 需 求 數 量, 例 如 每 一 用 戶 每 月 至 少 有 120 度 電 力 需 求 數 量 的 消 費 額 度, 電 業 有 按 供 電 成 本 定 價 提 供 此 基 本 消 費 額 度 之 義 務 外, 電 業 尚 有 對 請 求 供 電 者, 無 正 當 理 由, 不 得 拒 絕 供 電 之 供 電 義 務 當 然, 對 於 公 共 空 間 之 供 電 義 務, 由 於 涉 及 公 眾 利 益, 並 顧 及 整 體 社 會 安 定, 更 需 針 對 供 電 義 務 加 以 規 範 準 此 而 論, 電 力 市 場 必 須 安 排 特 定 供 電 者 具 有 最 終 供 電 義 務, 此 類 義 務 多 半 由 綜 合 電 業 或 在 地 的 配 售 電 業 承 擔 由 於 行 政 院 版 的 電 業 法 並 無 綜 合 電 業, 因 此, 由 電 力 網 業 兼 營 售 電 業 承 擔 電 力 系 統 的 最 終 供 電 義 務 然 而, 電 力 網 業 如 果 沒 有 發 電 設 施, 僅 有 電 力 網, 當 電 力 市 場 沒 有 足 夠 的 發 電 容 量 時, 電 力 網 業 將 無 法 落 實 其 最 終 供 電 義 務 責 任 在 特 定 情 形 下, 或 有 必 要 准 許 電 力 網 業 兼 營 其 他 小 規 模 ( 如 30MW 以 下 ) 的 發 電 業 例 如 : 在 小 型 區 域 性 供 電 瓶 頸 範 圍 內, 發 電 機 組 之 投 資 欠 缺 規 模 經 濟, 導 致 開 放 民 間 經 營, 缺 乏 其 投 資 意 願, 此 時 須 仰 賴 有 最 終 供 電 義 務 責 任 的 電 力 網 業, 在 供 電 瓶 頸 地 區 兼

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 13 營 發 電 業 又 如 若 干 偏 遠 地 區, 欠 缺 用 戶 密 度 經 濟 (economy of density), 導 致 民 間 缺 乏 經 營 售 電 業 之 意 願, 此 時 亦 需 仰 賴 有 最 終 供 電 義 務 之 電 力 網 業 在 偏 遠 地 區 兼 營 售 電 業 值 得 注 意 者, 由 電 力 網 業 同 時 負 責 電 力 調 度, 並 確 保 終 端 用 戶 無 缺 電 之 虞, 很 可 能 會 產 生 不 公 平 競 爭 之 疑 慮 例 如 : 電 力 網 業 一 旦 兼 營 其 發 電 設 施 或 售 電 業 務, 有 可 能 基 於 自 利 動 機, 透 過 交 叉 補 貼 或 優 先 調 度 其 發 電 設 施 或 優 先 由 其 兼 營 之 售 電 業 務, 介 入 新 社 區 或 工 業 區 之 電 力 供 給, 造 成 不 公 平 競 爭 之 疑 慮, 值 得 競 爭 法 主 管 機 關 與 電 業 管 制 機 關 特 別 留 意 4. 跨 多 種 專 業 領 域 的 資 本 密 集 與 知 識 密 集 產 業 電 業 是 資 本 密 集 型 產 業, 亦 屬 於 知 識 密 集 型 產 業 特 別 是 在 電 力 市 場 自 由 化 架 構 下, 不 僅 牽 涉 發 輸 配 售 供 應 鏈 各 階 段 之 電 力 科 技 資 通 訊 技 術 材 料 科 技 環 保 科 技 等 工 業 領 域, 電 力 零 售 市 場 的 開 放, 更 涉 及 服 務 業 之 創 新 商 業 模 式 與 消 費 者 權 益 維 護, 是 典 型 的 跨 領 域 跨 產 業 跨 市 場 之 綜 合 性 產 業 在 此 情 況 下, 電 業 一 旦 自 由 化 後, 各 種 與 上 述 科 技 發 展 及 商 業 模 式 相 關 之 智 慧 財 產 權 競 合 技 術 授 權 交 易 技 術 標 準 規 範 等, 均 涉 及 電 力 商 品 市 場 技 術 市 場 及 研 發 市 場, 此 三 個 市 場 之 潛 在 違 法 行 為 態 樣, 使 電 力 產 業 競 爭 政 策 相 較 於 其 他 產 業 更 加 值 得 關 注 ( 二 ) 電 業 自 由 化 不 同 階 段 潛 在 之 違 法 態 樣 1. 單 一 買 方 模 式 階 段 之 違 法 態 樣 此 模 式 係 由 一 家 綜 合 電 業 向 多 家 發 電 公 司 行 使 獨 買 之 權 利, 其 所 購 買 之 電 力 連 同 自 身 的 發 電 出 力 透 過 其 輸 配 電 系 統, 將 電 力 獨 賣 予 所 有 用 戶, 如 圖 1 所 示 一 般 情 形 下, 獨 立 發 電 業 (IPPs) 並 無 售 電 的 特 許 權 該 綜 合 電 業 因 擁 有 輸 配 電 線 路, 故 民 營 發 電 業 須 將 電 能 透 過 長 期 購 售 電 合 約 方 式 (PPA) 躉 售 予 該 綜 合 電 業, 合 約 的 價 格 與 費 用 透 過 綜 合 電 業 最 終 轉 嫁 給 用 戶, 由 於 僅 以 有 限 度 的 競 爭 且 以 長 期 合 約 為 基 礎, 所 以 市 場 風 險 技 術 風 險 和 大 部 分 信 用 風 險 都 轉 嫁 給 用 戶, 違 法 態 樣 主 要 為 長 期 合 約 的 訂 定 或 每 年 議 價 換 約 時, 業 者 ( 買 賣 雙 方 ) 違 反 公 平 交 易 及 違 約 或 以

14 公 平 交 易 季 刊 不 正 當 手 段 參 與 競 標 ( 開 放 發 電 業 時 業 者 違 反 競 標 圍 標 綁 標 等 行 為 ) 及 換 約 議 價 限 制 競 爭 等 行 為 9 例 如 台 電 與 IPP 在 PPA 購 電 合 約 完 成 簽 約 之 後, 不 僅 在 調 度 行 為 上 可 能 有 調 度 不 公 平 不 獨 立 之 嫌,IPP 之 間 也 可 能 有 利 用 PPA 購 電 合 約 發 生 限 制 競 爭 之 行 為, 故 政 府 仍 應 採 取 高 度 管 制 之 政 策, 現 行 我 國 電 力 市 場 即 屬 於 此 種 模 式 亞 洲 許 多 國 家 在 自 由 化 的 初 期, 亦 仿 效 此 模 式 作 為 自 由 化 的 第 一 步, 同 時 作 為 吸 引 更 多 私 人 投 資 的 一 種 方 式 G G G T D R G: 發 電 T: 輸 電 D: 配 電 R: 售 電 資 料 來 源 : 王 京 明 (2014) 圖 1 單 一 買 方 模 式 2. 批 發 競 爭 模 式 階 段 之 違 法 態 樣 此 階 段 電 力 市 場 有 多 家 發 電 多 家 配 售 電 公 司 與 一 家 輸 電 公 司, 為 此 模 式 下 的 產 業 結 構, 綜 合 電 業 更 進 一 步 將 配 售 電 部 門 劃 分 出 來 成 為 多 家 公 司 經 營, 如 圖 2 所 示 開 放 大 用 戶 購 電 選 擇 權, 使 其 亦 可 加 入 批 發 市 場 的 買 方, 而 輸 電 公 司 則 負 有 電 能 現 貨 市 場 交 易 與 中 央 調 度 的 功 能, 此 電 業 結 構 為 各 國 進 行 電 業 自 由 化 時 之 批 發 市 9 王 京 明, 評 議 民 營 電 廠 違 反 公 平 交 易 法 聯 合 行 為 之 判 決, 經 濟 前 瞻, 第 157 期,53-61 (2015)

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 15 場 的 理 想 形 式 (TransCo 模 式 ) 然 而, 在 某 些 國 家 拆 分 綜 合 電 業 面 臨 巨 大 阻 力, 因 此 只 能 進 行 發 輸 配 售 業 務 之 會 計 或 職 能 上 的 分 離, 無 法 要 求 進 行 子 公 司 方 式 分 離 或 公 司 所 有 權 完 全 分 離 在 此 情 況 下, 為 維 持 公 平 競 爭 就 必 須 另 外 成 立 獨 立 的 電 力 調 度 中 心 (ISO) 來 管 理 電 能 現 貨 市 場 交 易 與 中 央 調 度 的 功 能, 此 為 ISO 模 式, 在 美 國 多 數 州 的 電 業 結 構 和 歐 盟 的 一 些 國 家 都 屬 此 類 G: 發 電 T: 輸 電 D: 配 電 R: 售 電 資 料 來 源 : 王 京 明 (2014) 圖 2 批 發 競 爭 模 式 我 國 在 此 電 業 法 草 案 架 構 下, 為 了 落 實 批 發 市 場 自 由 化 的 目 標, 計 畫 在 通 過 電 業 法 後 的 數 年 內, 實 施 廠 網 分 離, 此 將 是 我 國 電 業 自 由 化 進 程 中 重 要 的 變 革 然 而, 將 發 電 廠 與 電 力 網 業 分 開, 以 我 國 現 狀 而 言, 仍 有 諸 多 挑 戰 過 去 台 電 概 括 電 力 產 業 上 下 游 全 部 的 業 務, 談 及 廠 網 分 離 首 要 課 題 就 是 該 如 何 拆 分, 部 門 拆 分 的 考 量 不 僅 資 產 的 部 分, 尚 需 考 量 台 電 過 去 將 近 兩 千 億 的 累 積 虧 損 此 外, 廠 網 分 離 落 實 批 發 市 場 自 由 化 後, 電 價 理 應 因 各 個 發 電 廠 相 互 競 爭 售 電 而 下 降 然 而, 在 合 理

16 公 平 交 易 季 刊 的 制 度 設 計 下, 各 發 電 廠 在 自 由 化 後 將 會 反 映 實 際 燃 料 成 本 在 我 國 現 行 廢 核 聲 浪 以 及 不 易 開 發 燃 煤 電 力 廠, 且 原 有 民 營 電 廠 又 享 有 競 爭 豁 免 條 款, 又 無 相 對 應 的 電 廠 開 發 計 畫 補 足 用 電 缺 口 的 情 形 下, 電 價 波 動 程 度 加 劇 將 難 以 避 免 這 些 實 際 執 行 衍 生 的 問 題 與 其 帶 來 的 影 響, 皆 是 考 量 廠 網 分 離 時 所 應 評 估 因 素 不 論 ISO 或 TransCo 模 式, 其 市 場 特 性 皆 包 括 :(1) 發 電 完 全 解 除 管 制, 進 入 競 爭 性 批 發 市 場 買 賣 電 力 ;(2) 配 電 公 司 和 大 用 戶 在 批 發 市 場 競 爭 買 電 ;(3) 零 售 商 聯 銷 商 經 紀 人 和 交 易 商 都 允 許 進 入 批 發 市 場 ;(4) 大 用 戶 必 須 適 用 現 貨 市 場 價 格, 不 能 享 受 配 售 電 公 司 提 供 的 受 管 制 之 默 認 服 務 (default service);(5) 配 電 公 司 與 發 電 商 或 聯 銷 商 簽 訂 合 約, 以 保 證 向 小 用 戶 履 行 提 供 電 力 之 義 務 ;(6) 配 電 與 售 電 多 數 仍 一 體 化 經 營, 並 無 零 售 競 爭 根 據 上 述 市 場 特 性, 此 階 段 可 能 存 在 的 競 爭 結 合 聯 合 行 為 態 樣, 主 要 發 生 在 發 電 廠 輸 配 電 網 大 用 戶 間 可 能 存 在 的 違 法 態 樣 如 下 : (1) 發 電 廠 間 不 當 併 購 之 結 合 行 為 當 發 電 業 全 面 開 放 競 爭 後 ( 核 能 水 力 電 廠 除 外 ), 發 電 廠 皆 會 由 民 間 經 營, 股 權 可 自 由 交 易 移 轉 準 此, 可 能 存 在 大 型 電 廠 併 購 小 型 電 廠 或 電 廠 間 交 叉 持 股 之 行 為, 藉 機 壯 大 電 廠 自 身 在 批 發 市 場 的 市 場 力, 進 而 限 制 小 型 電 廠 的 競 爭 力 或 阻 礙 潛 在 競 爭 者 進 入 市 場 之 可 能 至 於 發 電 業 與 其 他 非 電 業 之 結 合, 只 要 是 不 受 管 制 的 自 由 競 爭 產 業, 在 電 業 自 由 化 後 應 無 公 平 交 易 之 問 題, 但 目 前 民 營 發 電 業 被 視 為 准 公 用 電 業, 且 即 使 修 正 草 案 通 過 後, 亦 享 有 豁 免 競 爭 至 其 合 約 期 滿 為 止 之 條 款, 其 25 年 購 電 合 約 又 以 反 映 合 理 成 本 為 價 量 訂 定 之 基 礎, 且 可 隨 情 勢 變 更 而 每 年 向 上 調 整, 故 民 營 電 業 有 高 度 誘 因 兼 營 他 業, 並 以 交 叉 補 貼 轉 嫁 他 業 成 本, 再 透 過 PPA 合 約 傳 給 廣 大 的 電 力 用 戶 之 虞, 而 台 電 公 司 作 為 單 一 買 方, 因 無 法 做 到 利 益 迴 避 ( 與 部 分 民 營 電 業 交 叉 持 股 且 長 期 以 來 派 任 高 階 人 事 ), 可 能 影 響 其 作 為 用 戶 善 良 代 理 人 的 議 約 行 為 故 民 營 電 業 兼 營 他 業 行 為 仍 應 受 到 管 制 (2) 發 電 廠 間 價 格 操 縱 之 聯 合 行 為 批 發 電 力 市 場 自 由 化 後, 以 聯 合 行 為 態 樣 而 言, 發 電 廠 可 能 會 相 互 勾 結, 各 自 減 少 發 電 量, 使 電 力 系 統 存 在 供 不 應 求 之 情 形, 刻 意 使 市 場 成 交 價 格 上 升 由 於 電 力 乃 低 需 求 彈 性 之 財 貨, 因 此 可 增 加 其 自 身 獲 利

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 17 (3) 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業 可 能 造 成 妨 礙 公 平 競 爭 之 情 事 在 此 修 正 草 案 架 構 下, 尚 有 重 要 待 釐 清 之 處, 即 電 力 網 業 與 電 力 調 度 中 心 職 掌 功 能 依 國 外 經 驗 來 說, 成 立 電 力 調 度 中 心 則 不 需 廠 網 分 離, 並 且 由 電 力 調 度 中 心 來 掌 管 電 力 市 場 的 運 作 反 之, 若 廠 網 分 離 則 不 需 成 立 電 力 調 度 中 心, 廠 網 分 離 後, 由 輸 電 公 司 負 責 電 力 調 度 並 管 理 電 力 市 場 而 以 目 前 修 正 草 案 來 看, 既 成 立 電 力 調 度 中 心 又 廠 網 分 離, 並 非 不 好, 但 修 正 草 案 第 7 條 載 明 電 力 網 業 經 電 業 管 制 機 關 核 准 下, 可 兼 營 發 售 電 業, 此 除 了 可 能 有 調 度 不 公 外, 也 存 在 交 叉 補 貼 等 不 公 平 競 爭 之 可 能 性, 此 種 電 力 網 業 球 員 兼 裁 判 角 色 之 隱 憂, 恐 會 妨 害 公 平 競 爭, 形 成 獨 家 買 賣 的 人 為 壟 斷, 不 利 我 國 實 現 電 業 自 由 化 之 目 標 因 此, 若 要 允 許 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業, 應 於 電 業 法 修 正 草 案 中, 明 確 載 明 在 何 種 狀 況 下 電 力 網 業 可 兼 營 其 他 電 業, 且 限 定 其 經 營 規 模 之 上 限 ( 如 30MW), 以 及 應 賦 予 電 力 網 業 哪 些 運 作 電 力 交 易 市 場 之 權 限, 值 得 後 續 關 注 3. 零 售 競 爭 模 式 階 段 之 違 法 態 樣 此 模 式 有 多 家 發 電 配 電 售 電 公 司 與 一 家 輸 電 公 司, 零 售 競 爭 模 式 的 前 提 是 批 發 市 場 已 為 完 全 競 爭 性 市 場 在 此 模 式 下, 允 許 所 有 用 戶 選 擇 其 供 電 零 售 商, 所 以 競 爭 的 發 電 商 可 以 把 電 賣 給 任 何 人, 小 用 戶 通 常 透 過 用 戶 群 代 表 (aggregator) 或 零 售 商 購 電 對 於 小 用 戶 而 言, 可 享 有 選 擇 供 電 者 提 供 的 各 式 服 務 之 福 祉, 如 圖 3 所 示 此 模 式 之 缺 點 在 於 售 電 業 須 負 責 小 用 戶 的 結 算 成 本 與 需 要 安 裝 計 量 電 表, 並 且 還 須 對 小 用 戶 進 行 培 訓, 對 於 售 電 業 者 而 言 未 必 有 利 可 圖 零 售 競 爭 模 式 是 電 業 自 由 化 的 最 終 型 式, 也 是 一 個 國 家 電 業 自 由 化 市 場 成 熟 與 否 的 判 定 指 標 目 前 世 界 各 國 如 歐 盟 紐 澳 北 美 南 美 等 國 皆 已 採 用 此 模 式 通 過 允 許 眾 多 競 爭 性 零 售 商 對 發 電 商 施 加 競 爭 壓 力, 以 獲 取 更 為 合 理 的 價 格, 零 售 商 的 准 入 與 競 爭 所 帶 來 的 好 處 遠 超 過 競 爭 性 批 發 市 場, 使 新 設 電 廠 的 融 資 也 有 了 更 廣 闊 與 更 透 明 的 市 場 在 此 階 段 落 實 電 業 全 面 自 由 化, 此 時 的 競 爭 行 為 不 僅 存 在 於 批 發 市 場, 也 存 在 於 零 售 市 場 因 此, 除 了 上 述 批 發 市 場 可 能 存 在 的 競 爭 態 樣 外, 零 售 市 場 也 存 在 過 去 未 見 的 競 爭 態 樣 因 不 同 競 爭 態 樣, 涉 及 不 同 發 生 形 式 與 商 業 行 為, 可 視 情 形 採 取 合 適 的 因 應 對 策, 茲 列 如 下 :

18 公 平 交 易 季 刊 (1) 零 售 業 者 間 合 意 訂 價 之 聯 合 行 為 電 力 為 民 生 必 需 品, 需 求 彈 性 低, 若 零 售 廠 商 私 下 進 行 協 商 售 電 價 格 等 聯 合 行 為, 提 高 售 電 價 格 以 謀 求 自 身 獲 利, 此 舉 將 不 利 於 缺 乏 需 求 彈 性 的 電 力 用 戶 此 可 能 會 發 生 在 全 國 市 場 或 是 缺 少 競 爭 者 之 特 定 區 域, 公 平 會 應 定 期 檢 視 相 關 業 者 成 本 與 售 價 是 否 有 異 常 脫 鉤 之 情 事 發 生 (2) 採 行 搭 售 之 限 制 交 易 行 為 依 據 公 平 交 易 法 第 20 條 第 5 款 : 以 不 正 當 限 制 交 易 相 對 人 之 事 業 活 動 為 條 件, 而 與 其 交 易 之 行 為 以 及 公 平 法 施 行 細 則 第 28 條 : 本 法 第 20 條 第 5 款 所 稱 限 制, 指 搭 售 獨 家 交 易 地 域 顧 客 或 使 用 之 限 制 及 其 他 限 制 事 業 活 動 之 情 形 前 項 限 制 是 否 不 正 當 而 有 限 制 競 爭 之 虞, 應 綜 合 當 事 人 之 意 圖 目 的 市 場 地 位 所 屬 市 場 結 構 商 品 或 服 務 特 性 及 履 行 情 況 對 市 場 競 爭 之 影 響 等 加 以 判 斷 若 零 售 業 者 將 電 力 產 品 與 既 有 通 路 產 品 進 行 不 可 拆 分 之 銷 售 行 為, 將 觸 犯 公 平 法 第 20 條 規 定, 公 平 會 得 以 介 入 執 法 (3) 公 告 不 實 商 品 資 訊 之 欺 罔 市 場 行 為 國 外 成 熟 的 電 力 零 售 市 場, 會 將 電 力 產 品 做 一 般 電 力 和 綠 電 的 產 品 服 務 區 隔 若 此 時 有 不 肖 零 售 商, 針 對 綠 電 之 購 買 者, 進 行 特 定 團 體 或 組 群 之 欺 罔 10 產 品 來 源 標 示 不 清 仿 冒 綠 電 認 證 哄 抬 綠 電 售 價, 影 響 特 定 團 體 或 組 群 的 交 易 秩 序, 且 會 使 社 會 大 眾 有 失 對 綠 電 的 信 賴, 進 而 不 利 再 生 能 源 發 展 類 似 欺 罔 或 運 用 其 相 對 優 勢 市 場 地 位, 刻 意 不 公 開 或 扭 曲 市 場 資 訊 等 行 為, 均 應 予 以 留 意 ( 三 ) 未 來 新 興 電 力 科 技 發 展 可 能 產 生 之 違 法 態 樣 除 了 上 述 發 生 在 不 同 市 場 的 違 法 態 樣 之 外, 近 年 來 智 慧 電 表 (Smart Meter) 和 分 散 式 電 力 資 源 (Distributed Energy Resource, DER) 的 興 起, 有 別 於 傳 統 電 力 公 司 一 對 多 的 運 作 模 式 當 前 電 力 市 場 發 展 趨 勢, 在 於 藉 由 能 源 資 通 訊 科 技, 使 電 10 所 稱 欺 罔, 係 指 對 交 易 相 對 人, 以 積 極 欺 瞞 或 消 極 隱 匿 重 要 交 易 資 訊 致 引 人 錯 誤 之 方 式, 從 事 交 易 之 行 為 常 見 類 型 包 括 : 冒 充 或 依 附 具 信 賴 力 之 主 體 不 實 促 銷 手 段 隱 匿 重 要 交 易 資 訊 等

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 19 力 系 統 能 同 時 進 行 多 對 多 雙 向 同 步 互 動 的 新 興 商 業 模 式, 朝 向 物 聯 網 (Internet of Things, IoT) 與 大 數 據 (Big Data) 的 實 現 然 而, 多 對 多 的 運 作 模 式 使 電 力 系 統 納 入 為 數 眾 多 零 散 小 規 模 的 分 散 式 電 力 資 源 與 再 生 能 源, 讓 電 力 系 統 增 添 許 多 不 確 定 性 相 對 地, 也 讓 許 多 電 力 子 系 統 (sub-systems) 浮 現 具 有 商 業 價 值 之 互 補 性, 以 及 制 衡 既 存 業 者 之 潛 在 競 爭 性, 有 利 於 消 費 者 之 選 擇 價 值 與 權 益 維 護 上 述 不 確 定 性 包 括 輔 助 服 務 的 額 外 需 求 氣 候 變 化 對 電 力 系 統 安 全 與 可 靠 度 的 影 響 等 ; 至 於, 互 補 性 則 指 各 電 力 子 系 統 間 的 相 互 協 調, 特 別 是 能 源 資 訊 技 術 平 台 可 監 控 不 穩 定 的 再 生 能 源, 並 結 合 眾 多 智 慧 家 電 與 儲 能 裝 置, 使 不 穩 定 的 分 散 式 電 力 資 源, 提 升 其 可 靠 度 值 得 注 意 的 是, 在 上 述 相 關 智 慧 電 網 科 技 發 展 過 程 中, 也 可 能 出 現 違 反 競 爭 法 的 行 為 態 樣, 例 如 : 關 於 智 慧 電 網 的 專 利 標 準 授 權 等 市 場 行 為, 均 可 能 產 生 限 制 競 爭 或 不 公 平 競 爭 之 疑 慮 舉 例 言 之, 若 因 專 利 標 準 的 限 制, 導 致 台 灣 智 慧 電 表 由 極 少 數 的 供 應 廠 商 把 持, 將 會 不 利 智 慧 電 表 產 業 的 競 爭 此 外, 若 用 戶 端 將 讀 取 電 表 資 料 的 權 利, 授 權 給 特 定 電 力 網 業, 在 此 電 業 法 草 案 的 架 構 下, 電 力 網 業 得 以 兼 營 他 業, 掌 握 用 戶 用 電 數 據 的 電 力 網 業, 若 將 其 自 身 經 營 他 業 的 營 利 業 務 與 售 電 業 務 掛 勾, 將 有 可 能 產 生 限 制 競 爭 情 事 的 發 生 基 本 上, 公 平 會 處 理 相 關 技 術 授 權 案 件, 可 按 公 平 交 易 委 員 會 對 於 技 術 授 權 協 議 案 件 之 處 理 原 則 辦 理 該 原 則 第 4 條 規 定 : 形 式 上 雖 為 依 照 專 利 法 等 行 使 權 利 之 正 當 行 為, 惟 實 質 上 逾 越 專 利 權 等 正 當 權 利 之 行 使 範 圍, 違 反 專 利 法 等 保 障 發 明 創 作 之 立 法 意 旨 時, 仍 應 依 公 平 交 易 法 及 本 處 理 原 則 處 理 此 條 文 說 明 公 平 會 可 依 據 該 處 理 原 則, 審 查 相 關 技 術 授 權 案 件 而 其 審 理 辦 法 先 依 公 平 交 易 法 第 45 條 規 定 檢 視 之 對 於 市 場 的 劃 定, 係 依 據 該 技 術 授 權 協 議 對 商 品 市 場 (good markets) 技 術 市 場 (technology markets) 創 新 市 場 (innovation markets) 可 能 或 真 正 所 產 生 限 制 競 爭 或 不 公 平 競 爭 之 影 響, 進 行 評 估 此 外, 除 考 量 智 慧 電 網 相 關 技 術 授 權 協 議 內 容 之 合 理 性, 並 應 審 酌 授 權 人 就 授 權 技 術 所 具 有 之 市 場 力 量 授 權 協 議 當 事 人 於 特 定 市 場 之 市 場 地 位 及 市 場 狀 況 授 權 協 議 所 增 加 技 術 之 利 用 機 會 與 排 除 競 爭 效 果 之 影 響 程 度 特 定 市 場 進 出 之 難 易 程 度 授 權 協 議 限 制 期 間 之 長 短 特 定 授 權 技 術 市 場 之 國 際 或 產 業 慣 例 等 事 項, 以 評 判 是 否 有 違 反 公 平 交 易 法

20 公 平 交 易 季 刊 四 我 國 電 業 自 由 化 公 平 會 之 權 責 分 析 本 文 已 討 論 電 業 自 由 化 後 可 能 產 生 的 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣, 以 下 將 論 述 公 平 會 為 因 應 前 述 潛 在 違 法 行 為 態 樣, 其 角 色 與 其 他 有 關 機 構 的 權 責 探 討 首 先 探 討 公 平 會 如 何 根 據 公 平 交 易 法 介 入 前 述 的 違 法 態 樣, 有 何 因 應 措 施, 接 著 再 研 析 因 應 我 國 電 業 自 由 化, 公 平 會 與 其 他 有 關 機 構 之 權 責 探 討 ( 一 ) 因 應 電 業 自 由 化 公 平 會 可 採 行 之 措 施 由 上 述 論 述, 可 知 無 論 現 行 電 業 法 或 修 正 草 案 皆 適 用 公 平 交 易 法, 而 以 當 前 我 國 電 業 環 境 而 言, 隨 著 國 際 電 力 自 由 化 的 風 潮 下, 我 國 已 於 民 國 84 年 開 始 開 放 民 間 設 立 發 電 廠, 於 電 力 產 業 中 引 進 競 爭 機 制 面 對 電 業 競 爭 議 題, 公 平 會 為 準 司 法 機 構, 應 針 對 電 業 競 爭 議 題, 建 立 事 前 評 估 與 事 後 監 督 之 評 判 作 業 法 則 其 具 體 作 法 說 明 如 下 : 1. 廠 商 市 場 力 事 前 評 估 市 場 力 (market power) 係 檢 視 市 場 是 否 具 有 公 平 競 爭 的 必 要 條 件, 市 場 力 是 一 個 廠 商 提 升 和 維 持 價 格 水 準 高 出 完 全 競 爭 市 場 中 之 水 準 而 能 獲 利 的 能 力 因 此, 公 平 會 有 必 要 對 廠 商 市 場 力 進 行 事 前 評 估 以 電 業 而 言, 電 力 批 發 市 場 由 於 兩 個 原 因 導 致 市 場 力 的 檢 驗 格 外 受 到 關 注, 一 是 因 為 電 力 是 民 生 必 需 品, 影 響 經 濟 發 展 與 人 民 生 活 福 祉 至 鉅, 二 是 因 為 電 力 在 目 前 科 技 水 準 下 不 能 大 量 儲 存 且 缺 乏 需 求 彈 性, 又 易 受 到 輸 電 容 量 限 制, 因 此 特 別 容 易 受 到 市 場 力 的 影 響 特 別 是 電 力 市 場 自 由 化 後, 由 於 其 產 業 特 性, 往 往 可 能 導 致 高 度 集 中 的 發 電 業 與 售 電 業 組 織 結 構, 更 加 惡 化 市 場 力 濫 用 問 題 之 嚴 重 性 因 此 世 界 各 國 對 電 力 市 場 皆 進 行 管 制, 如 美 國 1935 年 就 開 始 對 電 力 批 發 市 場 進 行 管 制, 要 求 電 價 必 須 是 合 理 且 公 正 ; 歐 盟 也 規 定 過 度 抬 高 電 價 (hanging excessive prices) 是 市 場 力 的 濫 用, 必 須 受 公 平 交 易 法 的 約 束, 奧 地 利 政 府 更 在 其 卡 特 爾 法 (Cartel Law) 中 明 訂 電 力 與 瓦 斯 市 場 中 濫 用 市 場 力 的 一 方, 必 須 負 有 舉 證 責 任 來 說 明 自 己 的 漲 價 合 理 與 否 英 國 政 府 也 在 發 電 業 執 照 中 規 定, 在 輸 電

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 21 容 量 受 限 壅 塞 時, 某 些 不 被 允 許 的 訂 價 行 為 因 此 在 電 力 自 由 化 的 國 家, 管 制 當 局 多 執 行 產 業 結 構 結 合 的 限 制, 以 緩 解 市 場 力 的 濫 用, 或 者 事 前 規 定 限 制 廠 商 的 行 為 ( 如 價 格 上 限 限 制 策 略 競 標 ) 或 者 是 限 定 必 須 以 成 本 為 基 礎 的 競 標 這 些 事 前 的 規 定, 再 輔 以 事 後 的 調 查 與 違 法 的 鉅 額 處 罰, 以 遏 阻 市 場 力 的 濫 用 由 於 電 力 商 品 具 有 不 可 大 量 儲 存 需 求 缺 乏 彈 性 與 電 力 網 路 傳 輸 限 制 等 特 性, 使 得 傳 統 的 公 平 競 爭 檢 驗, 必 須 額 外 小 心 與 特 別 處 理 根 據 市 場 占 有 率 計 算 得 來 的 市 場 集 中 度 赫 芬 達 爾 - 赫 希 曼 指 數 (Herfindahl- Hirschman Index, 簡 稱 HHI), 廣 泛 用 來 衡 量 市 場 是 否 具 有 競 爭 性, 亞 洲 各 國 發 電 業 之 HHI 如 表 2 所 示 廠 商 數 (A) 市 場 佔 比 (B) HHI 指 數 (C=AxB 2 ) 表 2 市 場 佔 比 與 各 國 發 電 業 HHI 市 場 集 中 情 況 1 100.00% 10,000 HHI>2,000 2 50.00% 5,000 過 度 集 中 3 33.33% 3,333 ( 少 於 5 家 廠 商 ) 4 25.00% 2,500 5 20.00% 2,000 1,000<HHI<2,000 6 16.67% 1,667 稍 微 過 度 集 中 7 14.29% 1,429 (5 至 10 家 廠 商 ) 8 12.50% 1,250 9 11.11% 1,111 10 10.00% 1,000 11 9.09% 909 HHI<1,000 12 8.33% 833 集 中 度 適 中 13 7.69% 769 ( 多 於 10 家 廠 商 ) 14 7.14% 714 15 6.67% 667 16 6.25% 625 17 5.88% 588 18 5.56% 556 19 5.26% 526 20 5.00% 500 資 料 來 源 : 王 京 明 (2014) 註 :HHI 計 算 方 式 為 所 有 市 場 參 與 者 之 市 場 占 有 率 (%) 平 方 和 亞 洲 國 家 HHI 比 較 新 加 坡 ( HHI 2,241) 3 家 大 型 5 家 小 型 發 電 公 司 中 國 大 陸 ( HHI 2,000) 均 分 為 5 家 發 電 廠 南 韓 ( HHI 1,691-1,687) 核 能 1 家, 火 力 均 分 為 5 家

22 公 平 交 易 季 刊 由 於 HHI 係 計 算 各 廠 商 市 佔 率 的 平 方 和, 其 數 值 介 於 0-10,000 之 間, 在 歐 盟 若 HHI 數 值 大 於 2,000 代 表 市 場 過 度 集 中 需 加 以 管 制, 小 於 1,000 代 表 不 集 中, 在 美 國 FERC 認 為 HHI 小 於 2,500 且 該 廠 商 市 佔 率 小 於 20% 或 者 HHI 小 於 1,000 廠 商 市 佔 率 大 於 20%, 該 廠 商 都 不 具 有 市 場 力 HHI 理 論 上 會 與 市 場 力 的 大 小 成 正 比 而 與 需 求 彈 性 成 反 比 現 行 電 業 法 下 的 我 國 發 電 業 HHI 為 6,143, 其 中 台 電 發 電 業 的 佔 比 將 近 八 成, 因 此 我 國 發 電 業 仍 是 高 度 集 中 的 市 場, 如 表 3 所 示 表 3 現 行 電 業 法 下 我 國 發 電 業 HHI 發 電 業 者 市 占 率 % 市 占 率 平 方 台 電 公 司 78 6,084 麥 寮 4.4 19.36 長 生 2.2 4.84 和 平 3.16 9.9856 嘉 惠 1.63 2.6569 新 桃 1.45 2.1025 星 能 1.2 1.44 森 霸 2.39 5.7121 國 光 1.17 1.3689 星 元 1.2 1.44 其 他 3.2 10.24 HHI 指 數 6,143.146 資 料 來 源 : 王 京 明 (2014) 2. 事 後 市 場 行 為 的 檢 驗 監 督 前 述 HHI 指 數 檢 驗 係 屬 市 場 結 構 的 檢 驗 是 事 前 的 檢 驗, 並 不 一 定 代 表 廠 商 有 進 行 反 市 場 的 行 為, 事 後 的 各 種 市 場 力 掃 描 測 試 (Screening Tests) 才 能 認 定 電 力 批 發 市 場 是 否 已 被 市 場 力 操 控 掃 描 測 試 一 般 是 根 據 比 較 業 者 的 真 實 市 場 行 為 和 真 實 市 場 的 結 果, 與 假 想 的 完 全 競 爭 市 場 下 應 有 的 結 果 在 完 全 競 爭 市 場 下, 業 者 假 設 會 以 變 動 成 本 報 價, 而 市 場 則 會 以 系 統 的 邊 際 成 本 成 交 業 者 的 短 期 變 動 成 本 可 以 根 據 燃 料 成 本, 機 組 熱 效 率 和 機 組 容 量 加 以 評 估, 而 市 場 的 系 統 邊 際 成 本, 則 按 市 場 最 小 的 變 動 成 本 開 始 加 以 排 序, 直 到 滿 足 市 場 需 求 為 止 掃 描 測 試 亦 可 以 業 者 的 報 價 資 料 和 市 場

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 23 成 交 價 格, 加 以 檢 驗 業 者 是 否 有 囤 貨 與 居 奇 (withholding capacity) 之 哄 抬 市 價 行 為 業 者 的 報 價 標 單 是 否 長 期 一 致, 是 否 與 其 機 組 的 邊 際 成 本 脫 離, 亦 可 作 為 事 後 市 場 行 為 檢 驗 判 定 的 標 準 然 而 在 評 估 業 者 與 市 場 的 邊 際 成 本 時, 許 多 現 實 的 限 制 因 素 須 納 入 考 量, 如 技 術 條 件 與 長 期 動 態 決 策 期 間 等 因 此, 根 據 業 者 與 市 場 的 變 動 成 本, 僅 能 作 為 衡 量 市 場 力 的 標 竿 (benchmark), 亦 即 是 變 動 成 本 的 下 限 此 類 事 後 檢 視 市 場 力 掃 描 測 試 的 實 際 操 作 方 式, 可 參 考 美 國 FERC 於 2004 年 4 月 發 布 評 估 市 場 力 相 關 方 法 論 的 法 案 該 市 場 力 掃 描 測 試 之 目 的 主 要 在 檢 視 賣 方 是 否 擁 有 水 平 市 場 獨 占 力, 進 而 透 過 增 減 發 電 量 或 投 遞 不 合 理 之 競 價, 以 操 縱 市 場 價 格 FERC 將 此 市 場 力 掃 描 拆 成 兩 個 部 分 : 關 鍵 供 應 商 掃 描 (Pivotal Supplier Screen) 與 批 發 市 場 占 有 率 掃 描 (Wholesale Market Share Screen) 關 鍵 供 應 商 掃 描 係 評 估 賣 方 在 年 度 尖 峰 時 段, 於 所 屬 供 電 區 域 內, 得 以 行 使 市 場 力 的 潛 在 可 能, 以 及 單 方 面 支 配 市 場 的 能 力 若 賣 方 的 發 電 容 量 無 法 滿 足 年 度 尖 峰 需 求, 該 賣 方 將 被 判 定 未 通 過 測 試 批 發 市 場 占 有 率 掃 描 係 檢 視 賣 方 在 每 一 季 度, 透 過 比 較 其 自 身 未 履 行 發 電 容 量 (uncommitted capacity) 和 整 體 市 場 的 未 履 行 容 量, 以 評 估 賣 方 是 否 擁 有 市 場 支 配 地 位 當 未 履 行 發 電 容 量 的 市 場 占 有 率 在 任 一 季 度 中 超 過 20%, 該 賣 方 將 會 判 定 未 通 過 測 試 當 賣 方 未 通 過 上 述 掃 描 測 試, 賣 方 得 以 提 出 新 證 據 駁 回 FERC 的 測 試 結 果 若 未 駁 回 測 試 結 果, 賣 方 將 會 被 要 求 提 出 減 少 市 場 力 的 提 案, 並 要 求 繳 納 應 退 還 收 益 款 項 透 過 國 際 間 利 潤 價 差 (Reference Price-cost Margin) 的 橫 向 比 較 也 是 一 種 常 用 的 市 場 力 濫 用 判 定 方 式, 亦 即 比 較 市 場 的 成 交 價 格 與 系 統 的 邊 際 成 本 之 差 距 加 州 市 場 監 督 委 員 會 (Market Surveillance Committee, MSC) 就 曾 使 用 10% 的 利 潤 價 差 做 為 判 定 市 場 力 有 無 濫 用 的 比 較 標 竿,2000 年 加 州 電 力 危 機 時,MSC 便 發 現 當 時 平 均 利 潤 價 差 高 達 40% 以 上, 遠 超 過 合 理 與 公 正 的 價 格 水 準, 必 須 立 即 加 以 管 制 綜 上, 公 平 會 除 可 對 修 法 前 後 的 電 業 執 行 公 平 交 易 法 外, 因 應 電 業 自 由 化, 作 為 準 司 法 機 構 更 積 極 的 做 法 是, 進 行 事 前 市 場 力 評 估 以 及 事 後 市 場 行 為 監 督 等 相 關 配 套 措 施 必 要 時, 也 可 按 公 平 交 易 法 第 6 條 第 2 款 本 法 規 定 事 項, 涉 及 其 他 部 會 之 職 掌 者, 由 主 管 機 關 商 同 各 該 部 會 辦 理 之, 與 電 業 法 中 央 主 管 機 關 及 相 關 部 會 相 互 協 商 電 業 競 爭 政 策

24 公 平 交 易 季 刊 凡 是 對 電 業 市 場 行 為 面 有 妨 害 競 爭 之 個 案, 以 及 對 於 電 業 市 場 結 構 面 之 競 爭 政 策, 有 觸 犯 公 平 交 易 法 之 處, 公 平 會 應 秉 持 其 市 場 競 爭 等 專 業 見 解, 進 行 不 同 市 場 結 構 之 模 擬, 以 有 效 維 護 電 力 市 場 之 公 平 競 爭 環 境 而 目 的 電 業 主 管 機 關 對 其 主 管 之 電 業, 可 就 其 主 管 法 令, 為 行 政 之 指 揮 監 督 考 核 或 予 以 裁 罰, 具 有 實 質 約 束 力 準 此, 為 了 電 業 與 國 家 的 整 體 發 展, 從 政 府 行 政 一 體 的 角 度, 電 業 管 制 政 策 ( 即 產 業 政 策 ) 與 競 爭 政 策 ( 亦 即 解 除 管 制 政 策 ) 之 不 同 中 央 主 管 機 關 必 須 彼 此 職 權 分 工 密 切 配 合, 方 能 提 供 業 者 共 存 共 榮 與 永 續 發 展 之 健 全 環 境, 並 兼 顧 消 費 者 福 祉 ( 二 ) 因 應 電 業 自 由 化 公 平 會 與 其 他 機 關 之 權 責 探 討 為 因 應 電 業 自 由 化 後 可 能 產 生 的 違 法 態 樣, 前 已 探 討 公 平 會 如 何 檢 視 市 場 力 以 及 其 因 應 措 施 然 而, 當 中 需 涉 及 跨 部 門 的 資 源 整 合 與 溝 通 合 作 本 節 將 進 一 步 論 述 公 平 會 與 其 他 有 關 機 構 之 權 責 探 討 公 平 會 的 職 掌 包 括.. 關 於 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 擬 訂 事 項 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項 事 業 活 動 及 經 濟 情 況 之 調 查 事 項 違 反 公 平 交 易 法 案 件 之 調 查 處 分 事 項 等 另 依 據 公 平 交 易 法 第 26 條 規 定.. 主 管 機 關 對 於 涉 有 違 反 本 法 規 定, 危 害 公 共 利 益 之 情 事, 得 依 檢 舉 或 職 權 調 查 處 理 依 據 以 上 公 平 會 所 負 責 事 務, 對 於 電 業 逐 步 自 由 化 後, 公 平 會 可 以 介 入 的 議 題 如 前 章 所 闡 述 以 下 就 批 發 電 力 市 場 零 售 電 力 市 場 潛 在 違 法 態 樣 以 及 公 平 會 可 因 應 的 措 施 與 協 同 因 應 之 機 關 整 理 如 表 4 若 欲 探 討 各 機 關 在 電 業 環 境 改 變 下, 所 涉 及 到 的 政 策 制 定 議 題 電 力 市 場 法 規 細 則 制 定 電 業 營 運 議 題 之 職 責, 由 於 法 規 生 效 效 力 有 過 渡 期, 故 以 下 分 別 依 電 業 法 修 正 草 案 通 過 施 行 2 年 內 以 及 2 年 後 進 行 論 述 在 電 業 法 修 正 草 案 通 過 施 行 2 年 內, 如 電 力 政 策 的 頒 布 電 力 市 場 結 構 規 11 劃 設 計 電 業 法 及 其 相 關 子 法 之 修 訂 等 事 項, 為 經 濟 部 能 源 局 環 保 署 及 經 濟 部 11 根 據 立 法 院 初 審 通 過 的 環 境 資 源 部 組 織 法 草 案, 原 環 保 署 將 整 合 氣 象 局 水 利 署 森 林 及 保 育 署 水 保 及 地 礦 署 下 水 道 及 環 境 工 程 局 國 家 公 園 署 ( 原 國 家 公 園 管 理 處 ) 森 林 及 自 然 資 源 試 驗 所 生 態 多 樣 性 研 究 所 環 境 教 育 及 訓 練 所 等 機 關, 成 立 環 境 資 源 部 由 於 本 研 究 期 間 該 法 案 仍 屬 草 案, 未 知 實 際 生 效 組 織 架 構 以 及 時 程, 故 以 原 機 關 職 掌 之 權 責 為 分 析 探 討

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 25 表 4 電 業 自 由 化 違 法 態 樣 與 公 平 會 因 應 措 施 批 發 電 力 市 場 違 法 態 樣 發 電 廠 間 不 當 併 購 之 結 合 行 為 發 電 廠 間 價 格 操 縱 之 聯 合 行 為 電 力 網 業 兼 營 電 力 調 度 中 心 可 能 造 成 妨 礙 公 平 競 爭 之 情 事 零 售 電 力 市 場 公 平 會 職 責 ( 公 平 交 易 法 適 用 法 條 ) HHI 測 試 ( 第 9 條 第 10 條 第 11 條 第 39 條 第 40 條 ) 市 場 力 掃 描 測 試 利 潤 價 差 測 試 ( 第 14 條 第 20 條 第 4 款 ) 於 立 法 通 過 前, 提 出 公 平 交 易 法 之 專 業 意 見 ( 第 25 條 ) 協 同 合 作 機 關 電 業 管 制 機 關 電 業 管 制 機 關 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 零 售 業 者 間 合 意 訂 價 之 聯 合 行 為 採 行 搭 售 之 限 制 交 易 行 為 零 售 商 仿 冒 公 告 不 實 商 品 資 訊 之 欺 罔 市 場 行 為 市 場 力 掃 描 測 試 利 潤 價 差 測 試 ( 第 14 條 第 20 條 第 4 款 ) 定 期 追 蹤 調 查 建 置 完 善 檢 舉 機 制 ( 第 9 條 第 20 條 第 5 款 ) 定 期 追 蹤 調 查 建 置 完 善 檢 舉 機 制 ( 第 22 條 第 25 條 ) 電 業 管 制 機 關 電 業 管 制 機 關 電 業 管 制 機 關 輔 助 服 務 市 場 緊 急 事 件 發 生 的 調 度 電 力 行 為 電 力 研 發 市 場 市 場 力 掃 描 測 試 利 潤 價 差 測 試 ( 第 14 條 第 20 條 第 1 款 第 20 條 第 2 款 ) 電 業 管 制 機 關 電 力 科 技 相 關 專 利 技 術 授 權 與 標 準 衍 生 的 限 制 競 爭 情 事 定 期 追 蹤 調 查 建 置 完 善 檢 舉 機 制 ( 第 20 條 第 5 款 第 45 條 ) 經 濟 部 智 慧 財 產 局 電 業 管 制 機 關 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 國 營 會 等 單 位 之 主 要 職 掌, 而 公 平 會 國 發 會 原 能 會 水 利 署 與 電 力 及 天 然 氣 價 格 諮 詢 委 員 會 等, 亦 為 政 策 與 業 務 相 關 之 單 位, 詳 如 表 5 所 示, 此 乃 電 力 市 場 自 由 化 過 渡 期 之 權 責 分 配

26 公 平 交 易 季 刊 表 5 電 業 法 修 正 草 案 通 過 施 行 過 渡 時 期 相 關 業 務 權 責 分 工 議 題 職 責 機 關 工 作 事 項 一 電 力 政 策 頒 布 電 業 自 由 化 政 策 與 願 景 能 源 政 策 ( 含 核 能 水 力 再 生 能 源 與 汽 電 共 生 之 定 位 ) 公 平 會 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 原 能 會 經 濟 部 水 利 署 12 套 牢 成 本 處 理 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 氣 候 變 遷 與 環 境 環 保 署 政 策 ( 如 CO 2 汙 染 排 放 ) 原 能 會 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 二 電 力 市 場 結 構 規 劃 與 設 計 市 場 重 組 公 平 會 ( 含 過 渡 期 與 中 經 濟 部 能 源 局 長 期 ) 國 發 會 台 電 公 司 民 營 化 公 平 會 ( 含 發 電 電 力 網 售 電 核 經 濟 部 國 營 會 能 水 力 部 門 ) 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 提 供 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 能 源 供 需 之 預 測 規 劃 執 行 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 確 保 核 能 應 用 安 全 河 川 流 域 保 育 經 理 之 整 體 調 查 規 劃 治 理 計 畫 之 擬 訂 水 土 資 源 經 理 分 工 協 調 能 源 開 發 生 產 運 儲 轉 換 分 配 銷 售 及 利 用 之 審 核 事 項 國 家 發 展 計 畫 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 環 境 品 質 監 測 之 策 劃 指 導 及 監 督 溫 室 氣 體 減 量 法 及 相 關 子 法 之 訂 定 溫 室 氣 體 排 放 量 登 錄 及 認 證 與 查 驗 排 放 源 減 量 審 議 額 度 核 發 及 實 質 減 量 成 效 追 蹤 管 理 嚴 格 執 行 核 能 安 全 管 制 輻 射 防 護 及 環 境 偵 測 妥 善 規 劃 放 射 性 廢 棄 物 管 理 新 能 源 再 生 能 源 與 節 約 能 源 技 術 之 研 發 推 廣 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 資 源 分 配 提 供 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 能 源 供 需 預 測 規 劃 執 行 國 家 發 展 計 畫 之 綜 合 性 規 劃 協 調 審 議 資 源 分 配 提 供 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 各 公 民 營 電 廠 市 占 率 相 關 意 見 台 電 事 業 經 營 環 境 預 測 分 析 民 營 化 規 劃 作 業 之 統 籌 與 協 調 及 其 員 工 認 股 權 益 補 償 之 督 導 台 電 各 事 業 移 轉 民 營 資 產 出 售 之 督 導 申 請 公 開 發 行 上 市 及 上 櫃 案 之 研 議 及 股 權 處 理 有 關 事 宜 能 源 事 業 之 許 可 登 記 管 理 輔 導 及 監 督 國 家 發 展 計 畫 之 綜 合 性 規 劃 協 調 審 議 資 源 分 配 12 套 牢 成 本 (Stranded Costs) 係 指 公 用 電 業 在 市 場 開 放 競 爭 後, 因 為 產 品 價 格 不 具 有 市 場 競 爭 力, 無 法 藉 由 未 來 各 基 期 營 收, 回 收 全 部 既 生 成 本 的 情 況, 實 務 上 以 發 電 資 產 投 資 成 本 占 大 宗 參 經 濟 部 能 源 局, 能 源 話 題 : 談 公 用 電 業 套 牢 成 本 的 處 置, 能 源 報 導,2004 年 10 月 號,25 (2004)

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 27 電 力 市 場 結 構 之 法 制 化 ( 如 電 業 劃 分 為 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 三 種 ) 電 力 政 策 之 法 制 化 ( 如 電 力 市 場 調 度 規 則 之 擬 訂 與 實 施 ) 電 力 市 場 相 關 機 構 之 成 立 ( 含 電 業 管 制 機 關 電 力 調 度 中 心 電 力 研 究 試 驗 所 等 公 共 財 ) 原 能 會 公 平 會 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 公 平 會 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 公 平 會 經 濟 部 能 源 局 國 發 會 相 關 重 要 規 範 事 公 平 會 項 經 濟 部 能 源 局 ( 包 括 價 格 制 國 發 會 定 供 電 可 靠 與 電 力 及 天 然 氣 價 品 質 用 戶 服 務 格 諮 詢 委 員 會 品 質 市 場 占 有 率 及 電 業 執 照 申 請 變 更 與 撤 銷 等 ) 電 業 法 相 關 子 法 公 平 會 之 擬 定 經 濟 部 能 源 局 ( 含 電 力 交 易 國 發 會 電 力 調 度 及 電 力 電 力 及 天 然 氣 價 價 格 ) 格 諮 詢 委 員 會 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 確 保 核 能 應 用 安 全 提 供 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 提 出 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 提 出 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 提 出 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 各 種 電 價 費 率 制 定 調 整 與 核 可 提 出 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 國 家 發 展 政 策 之 規 劃 協 調 資 源 分 配 各 種 電 價 費 率 制 定 調 整 與 核 可 電 業 法 修 正 草 案 通 過 2 年 後, 除 上 述 屬 政 策 面 之 外, 如 電 力 市 場 交 易 行 為 之 規 範, 是 由 電 業 管 制 機 關 經 濟 部 與 公 平 會 共 同 職 掌 ; 而 電 業 營 運 相 關 事 項 執 照 申 請 變 更 撤 銷 及 電 業 法 之 更 新 與 修 訂 等 事 項, 乃 由 電 業 管 制 機 關 職 掌, 經 濟 部 與 公 平 會 為 業 務 相 關 單 位, 詳 如 表 6 所 示 本 研 究 之 權 責 分 析 僅 以 經 濟 部 電 業 法 修 正 草 案 版 本 為 討 論 基 礎, 若 日 後 電 業 法 經 一 定 程 度 修 改 後, 此 權 責 規 範 仍 有 斟 酌 之 處 然 而, 值 得 注 意 的, 未 來 成 立 電 業

28 公 平 交 易 季 刊 管 制 機 關, 其 管 制 架 構 需 明 確 規 範 調 度 中 心 市 場 參 與 者 及 主 管 機 關 間 之 權 責 亦 即, 電 力 調 度 中 心 之 目 的 事 業 主 管 機 關 ( 即 管 制 機 關 ) 之 職 掌, 及 電 力 調 度 中 心 之 權 利 與 義 務, 均 需 載 明 於 法 令 條 文 中, 以 法 規 為 依 據 目 的 事 業 主 管 機 關 或 管 制 機 關 對 於 所 有 市 場 參 與 者, 必 須 擁 有 監 督 管 制 之 實 質 權 力, 包 括 可 執 行 調 查 之 權 力 執 行 法 規 之 權 力 ( 懲 罰 ) 對 外 解 釋 法 規 之 權 力 等, 以 避 免 市 場 參 與 者 濫 用 其 市 場 力 表 6 電 業 自 由 化 之 後 相 關 業 務 權 責 分 工 議 題 職 責 機 關 工 作 事 項 一 電 力 市 場 交 易 行 為 之 規 範 維 護 公 平 競 爭 公 平 會 ( 相 關 事 業 之 獨 立 會 計 禁 止 交 叉 補 貼 電 網 費 電 業 管 制 機 關 率 無 歧 視 ) 審 理 違 反 公 平 競 爭 之 案 件 ( 不 當 購 併 市 場 獨 占 力 濫 用 聯 合 哄 抬 電 價 等 ) 經 濟 部 公 平 會 經 濟 部 電 業 管 制 機 關 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項 調 查 事 業 活 動 及 經 濟 情 況 處 分 違 反 公 平 交 易 法 之 案 件 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 電 力 調 度 監 督 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 等 事 宜 策 訂 有 利 公 平 競 爭 及 產 業 發 展 之 經 濟 政 策 與 措 施 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項 調 查 事 業 活 動 及 經 濟 情 況 處 分 違 反 公 平 交 易 法 之 案 件 策 訂 有 利 公 平 競 爭 及 產 業 發 展 之 經 濟 政 策 與 措 施 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 電 力 調 度 監 督 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 等 事 宜 電 力 交 易 公 平 會 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項 調 查 事 業 活 動 及 經 濟 情 況 處 分 違 反 公 平 交 易 法 之 案 件 電 業 管 制 機 關 經 濟 部 電 力 調 度 中 心 之 公 平 會 相 關 業 務 ( 包 括 : 調 度 範 圍 項 目 程 序 規 電 業 管 制 機 關 範 費 用 分 攤 緊 急 處 置 等 事 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 電 力 調 度 監 督 管 理 用 戶 用 電 權 益 監 督 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 等 事 宜 執 行 有 利 產 業 發 展 之 電 業 營 運 相 關 措 施 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項 調 查 事 業 活 動 及 經 濟 情 況 處 分 違 反 公 平 交 易 法 之 案 件 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 電 力 調 度 監 督 管 理

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 29 項 ) 二 電 業 營 運 相 關 事 項 電 業 管 制 公 平 會 ( 費 率 管 制 供 電 可 靠 與 品 質 用 戶 服 務 品 質 ) 電 業 管 制 機 關 電 業 執 照 之 申 請 變 更 與 撤 銷 電 業 法 修 訂 及 更 新 經 濟 部 能 源 局 電 業 管 制 機 關 經 濟 部 能 源 局 公 平 會 資 料 來 源 : 本 研 究 整 理 經 濟 部 能 源 局 電 業 管 制 機 關 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 等 事 宜 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項 調 查 事 業 活 動 及 經 濟 情 況 處 分 違 反 公 平 交 易 法 之 案 件 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 電 力 調 度 監 督 管 理 用 戶 用 電 權 益 監 督 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 等 事 宜 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 電 力 調 度 監 督 管 理 能 源 事 業 之 許 可 登 記 管 理 輔 導 及 監 督 提 出 公 平 交 易 政 策 及 法 規 之 意 見 能 源 政 策 及 法 規 之 擬 訂 提 出 電 業 及 電 力 市 場 監 督 管 理 意 見 五 結 論 與 建 議 本 文 探 討 現 行 電 業 法 修 正 草 案 對 電 業 自 由 化 之 影 響, 分 析 在 此 電 業 自 由 化 架 構 下, 電 力 市 場 可 能 存 在 的 違 反 競 爭 法 之 行 為 態 樣, 並 研 析 公 平 會 在 當 中 扮 演 的 角 色 與 權 責 探 討, 最 後 提 出 電 業 自 由 化 後, 公 平 會 針 對 公 平 競 爭 議 題 所 需 之 因 應 措 施 與 協 同 合 作 機 關 之 作 為 以 下 彙 整 本 研 究 結 果 與 建 議, 以 提 供 公 平 會 與 相 關 部 會 因 應 電 業 自 由 化 之 參 考 在 現 行 電 業 法 修 正 草 案 版 本 對 我 國 電 業 的 影 響, 依 時 間 的 推 演 可 歸 納 如 下 : 第 一 階 段 計 畫 將 台 電 廠 網 分 工 會 計 分 離, 並 成 立 獨 立 調 度 中 心 與 電 業 管 制 機 關 第 二 階 段 採 廠 網 分 離, 將 台 電 既 有 電 廠 民 營 化 ( 核 能 水 力 發 電 廠 除 外 ), 落 實 批 發 電 力 市 場 競 爭 第 三 階 段 則 逐 步 開 放 售 電 業, 由 零 售 商 能 源 服 務 公 司 既 有 電 力 公 司 用 戶 群 代 表 銷 售 電 力, 使 零 售 電 力 市 場 全 面 競 爭, 終 端 電 力 用 戶 享 有 購 電 選 擇 權, 可 自 由 選 擇 偏 好 的 能 源 公 司 電 力 產 品 與 服 務 在 此 電 業 自 由 化 架 構 下, 電 業 所 涉 及 的 獨 占 結 合 聯 合 等 限 制 競 爭 及 其 他 不 公 平 競 爭 之 行 為, 皆 受 公 平 交 易 法 之 規 範 而 公 平 會 所 扮 演 的 角 色, 則 依 公 平 交 易

30 公 平 交 易 季 刊 法 規 定, 依 法 擬 訂 相 關 公 平 交 易 之 法 規, 審 議 公 平 交 易 法 有 關 之 公 平 交 易 事 項, 調 查 事 業 活 動 及 經 濟 之 情 況 處 分 違 反 公 平 交 易 法 之 案 件 等 在 我 國 電 業 自 由 化 進 程 中, 電 力 市 場 存 在 公 平 交 易 法 載 明 之 競 爭 違 法 情 事, 依 市 場 區 別, 於 批 發 電 力 市 場 包 括 : 發 電 廠 間 不 當 併 購 之 結 合 行 為 發 電 廠 間 價 格 操 縱 之 聯 合 行 為 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業 可 能 造 成 妨 礙 公 平 競 爭 之 情 事 ; 於 零 售 電 力 市 場 包 括 : 零 售 業 者 間 合 意 訂 價 之 聯 合 行 為 採 行 搭 售 之 限 制 交 易 行 為 公 告 不 實 商 品 資 訊 之 欺 罔 市 場 行 為 ; 於 輔 助 服 務 市 場 可 能 存 在 緊 急 事 件 出 現 時, 發 生 調 度 電 力 不 公 等 違 反 公 平 競 爭 的 情 事 ; 於 電 力 相 關 科 技 研 發 市 場 可 能 出 現 關 於 智 慧 電 網 的 專 利 授 權 標 準 聯 合 制 定 等 市 場 行 為, 造 成 的 限 制 競 爭 或 不 公 平 競 爭 之 疑 慮 針 對 上 述 可 能 違 反 公 平 交 易 法 情 事, 公 平 會 具 體 因 應 措 施 如 下 : 對 於 發 電 廠 間 不 當 併 購 之 結 合 行 為 發 電 廠 間 價 格 操 縱 之 聯 合 行 為 零 售 業 者 間 合 意 訂 價 之 聯 合 行 為 等 情 事, 公 平 會 可 協 同 電 業 管 制 機 關, 進 行 HHI 指 數 測 試 等 事 前 市 場 力 掃 描 測 試, 以 及 事 後 利 潤 價 差 等 測 試, 檢 驗 廠 商 是 否 有 觸 犯 公 平 交 易 法 對 於 採 行 搭 售 之 限 制 交 易 行 為 零 售 商 仿 冒 公 告 不 實 商 品 資 訊 之 欺 罔 市 場 行 為, 公 平 會 可 協 同 電 業 管 制 機 關, 定 期 追 蹤 調 查, 建 置 完 善 檢 舉 機 制, 以 防 止 相 關 妨 礙 競 爭 情 事 之 發 生 在 電 業 法 修 正 草 案 通 過 實 行 的 2 年 過 渡 時 間 內, 舉 凡 能 源 政 策 與 電 業 自 由 化 願 景 的 擘 畫 電 力 市 場 重 組 電 業 相 關 機 構 之 成 立 電 力 法 規 之 細 則 制 定, 以 經 濟 部 能 源 局 為 主 管 機 關, 國 發 會 為 輔 助 機 關, 有 牽 涉 公 平 競 爭 議 題, 公 平 會 可 扮 演 提 供 制 定 相 關 法 規 建 議 之 協 同 角 色 氣 候 變 遷 與 環 境 政 策 則 以 環 保 署 為 主 管 機 關, 若 涉 及 到 核 能 發 電 則 以 原 能 會 為 主 管 機 關, 水 力 發 電 則 以 經 濟 部 水 利 署 為 主 管 機 關 在 尚 未 成 立 電 業 管 制 機 關 前, 電 價 費 率 的 制 定 調 整 與 核 可, 則 由 經 濟 部 能 源 局 協 同 電 力 及 天 然 氣 價 格 諮 詢 委 員 會 負 責 在 電 業 法 修 正 草 案 通 過 2 年 後, 舉 凡 有 關 維 護 公 平 競 爭 電 力 交 易 電 力 調 度 等 議 題, 以 電 業 管 制 機 關 為 主 管 機 關, 公 平 會 則 為 執 行 審 議 調 查 處 分 違 反 公 平 交 易 法 案 件 之 機 關 電 業 自 由 化 後, 電 業 環 境 將 會 有 更 多 的 競 爭 行 為, 較 諸 過 去 國 營 獨 占 ( 寡 占 ) 嚴 密 管 制 市 場 下, 著 重 價 格 與 數 量 管 制 之 情 況 截 然 不 同 當 前 在 民 營 競 爭 鬆 綁 與 自 由 化 市 場 下, 再 生 能 源 分 散 式 發 電 系 統 汽 電 共 生 系 統 需

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 31 量 反 應 及 電 能 資 訊 即 時 管 理 系 統, 迅 速 發 展 且 日 益 普 及 之 不 可 阻 逆 趨 勢 下, 如 何 著 重 公 平 品 質 創 新 之 激 勵 政 策, 面 對 更 動 態 的 市 場 變 化 下, 公 平 會 將 有 更 寬 廣 的 執 法 空 間 因 此 公 平 會 未 來 需 持 續 追 蹤 國 外 相 關 執 法 經 驗, 從 事 創 新 經 濟 與 知 識 經 濟 體 制 下, 相 關 新 興 課 題 之 研 究 與 委 託 相 關 專 題 研 究 計 畫, 進 一 步 落 實 競 爭 政 策 與 法 規, 維 護 公 平 競 爭 的 電 力 市 場

32 公 平 交 易 季 刊 參 考 文 獻 中 文 部 分 王 京 明, 電 力 自 由 化 改 革 與 運 作 配 套 - 台 灣 進 程 之 探 討, 財 團 法 人 資 訊 工 業 策 進 會 專 題 講 座 (2013) 王 京 明, 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 最 適 市 場 運 作 模 式 研 究, 臺 灣 電 力 公 司 委 託 研 究 計 畫 第 二 次 工 作 會 議 (2014) 王 京 明, 評 議 民 營 電 廠 違 反 公 平 交 易 法 聯 合 行 為 之 判 決, 經 濟 前 瞻, 第 157 期 (2015) 許 志 義, 電 業 自 由 化 與 民 營 化 之 探 討, 台 灣 經 濟 預 測 與 政 策, 第 29 卷 第 2 期 (1999) 許 志 義, 論 台 灣 地 區 能 源 政 策 與 市 場 自 由 化, 收 錄 於 張 中 祥 柏 雲 昌 ( 編 ), 海 峽 兩 岸 能 源 經 濟 與 政 策, 中 國 環 境 科 學 出 版 社 (2006) 許 志 義, 電 力 調 度 機 制 獨 立 性 探 討, 我 國 電 業 自 由 化 趨 勢 論 壇 專 題 講 座 (2013) 許 志 義 盧 姵 君, 論 競 爭 市 場 電 力 調 度 之 公 平 交 易 機 制, 公 平 交 易 季 刊, 第 22 卷 第 4 期 (2014) 經 濟 部 能 源 局, 能 源 話 題 : 談 公 用 電 業 套 牢 成 本 的 處 置, 能 源 報 導,2004 年 10 月 號 (2004) 外 文 部 分 Cramton, Peter & Stoft, Steven, Why We Need to Stick with Uniform Price Auctions in Electricity Markets, 20(1) Electricity Journal (2007). Vandezande, Leen, Meeus, Leonardo, Belmans, Ronnie, Saguan, Marcelo & Glachant, Jean-Michel, Well-functioning Balancing Markets: A Prerequisite for Wind Power Integration, 38(7) Energy Policy (2010).

10304 我 國 電 業 自 由 化 違 反 競 爭 法 行 為 態 樣 之 探 討 33 Investigation of Illegal Behavior Patterns in Contravention of the Competition Law Regarding Electricity Industry Liberalization in Taiwan Hsu, Jyh-Yih Wang, King-Min Huang, Yu-Kai Abstract The thrust of this paper is to analyze illegal behavior patterns contravening the competition law in regard to the liberalization of the electricity industry in Taiwan. In order to achieve this objective, we first review illegal behavior patterns in the deregulated electricity market in developed countries, and then discuss the kinds of possible illegal behavior patterns that might manifest themselves during the process of liberalizing the electricity industry in Taiwan. Moreover, the responsibilities and role of the Fair Trade Commission (FTC) are elaborated. The research results show that the characteristic differences between the electricity industry and other industries include: (1) the changes in electricity market supply and demand exhibit far greater fluctuations than other markets; (2) the short-term transactions with respect to supply and demand have to be matched in advance and the deal has to be settled after delivery; (3) the market regulation must define the specific energy supplier as the last resort of supply for the public interest; and (4) the electricity industry is capital-intensive, knowledge-intensive and multidisciplinary. Furthermore, there are some potential illegal patterns in the wholesale electricity market, such as unfair mergers and acquisitions (M&A), and controlling the wholesale market price through cartel activity. While in the retail electricity market market behaviors such as the forming of coa- Date submitted: January 5, 2015March 30, 2015 Date accepted: September 23, 2015 Hsu, Jyh-Yih, Director, Industrial Development Research Center, and Professor, Department of Applied Economics and Department of Management Information Systems, National Chung-Hsing University, Taichung City, Taiwan; Wang, Kim-Mie, Research Fellow, Chung-Hua Institution for Economic Research, Taipei City, Taiwan; Huang, Yu-Kai, Research Associate, Industrial Development Research Center, National Chung-Hsing University, Taichung City, Taiwan.

34 公 平 交 易 季 刊 litions, bundling and cheating when selling might be identified as illegal competitive patterns, in the ancillary service market, unfair dispatching behaviors might be observed while supply and demand are not in balance. In the electricity R&D market, confined competition or unfair competition might result from authorization in relation to the pattern and design of technique standards. In order to prevent these illegal competitive activities from occurring, the FTC should undertake ex ante HHI to test the power of the relevant markets, and should also implement a Reference Price-Cost Margin test to examine the relevant electricity market to check whether any market player is breaking the Fair Trade Law. Keywords: Liberalization of the Electricity Industry, Competition Law, Independent System Operator, Authority of the Electricity Industry, Illegal Behavior Pattern.