財 團 法 人 中 技 社 (CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日 創 設, 以 引 進 科 技 新 知, 培 育 科 技 人 才, 協 助 國 內 外 經 濟 建 設 及 增 進 我 國 生 產 事 業 之 生 產 能 力 為 宗 旨 初 期 著 力 於 石 化

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1 專 題 報 告 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 (Ⅳ) 電 業 自 由 化 中 華 民 國 103 年 12 月

2 財 團 法 人 中 技 社 (CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日 創 設, 以 引 進 科 技 新 知, 培 育 科 技 人 才, 協 助 國 內 外 經 濟 建 設 及 增 進 我 國 生 產 事 業 之 生 產 能 力 為 宗 旨 初 期 著 力 於 石 化 廠 之 設 計 與 監 建,1979 年 轉 投 資 成 立 中 鼎 工 程, 承 續 工 程 業 務 ; 本 社 則 回 歸 公 益 法 人 機 制, 朝 向 裨 益 產 業 發 展 之 觸 媒 研 究 污 染 防 治 與 清 潔 生 產 節 能 及 環 保 技 術 服 務 與 專 業 諮 詢 2006 年 本 社 因 應 社 會 環 境 變 遷 的 需 求, 在 環 境 與 能 源 業 務 方 面 轉 型 為 智 庫 的 型 態, 藉 由 專 題 研 究 研 討 會 論 壇 座 談 會 等, 以 及 發 行 相 關 推 廣 刊 物 與 科 技 新 知 叢 書, 朝 知 識 創 新 服 務 的 里 程 碑 邁 進, 建 構 資 訊 交 流 與 政 策 研 議 的 平 台 ; 協 助 公 共 政 策 之 規 劃 研 擬, 間 接 促 成 產 業 之 升 級, 達 成 環 保 節 能 與 經 濟 繁 榮 兼 籌 並 顧 之 目 標 本 著 創 社 初 衷, 為 求 對 我 們 所 處 的 環 境 能 有 更 深 的 貢 獻 以 及 協 助 產 業 發 展, 對 國 內 前 瞻 性 與 急 迫 性 的 能 源 環 境 及 經 濟 議 題 邀 集 國 內 外 專 家 進 行 研 究 探 討, 為 廣 為 周 知, 提 供 讀 者 參 考, 特 發 行 此 專 題 報 告 本 專 題 報 告 係 由 本 社 召 開 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 ( 第 三 年 度 ) 系 列 座 談 之 電 業 自 由 化 主 題 研 討, 集 結 八 位 引 言 人 及 多 位 與 談 人 的 寶 貴 資 料, 包 括 台 灣 綜 合 研 究 院 吳 再 益 院 長 台 電 公 司 環 境 保 護 處 蔡 顯 修 處 長 成 功 大 學 陳 家 榮 教 授 台 電 公 司 綜 合 研 究 所 徐 真 明 所 長 台 灣 經 濟 研 究 院 楊 豐 碩 所 長 台 電 公 司 綜 合 研 究 所 洪 紹 平 主 任 台 北 大 學 張 四 立 教 授 台 電 公 司 企 劃 處 李 清 榮 博 士 台 電 公 司 李 漢 申 前 總 經 理 台 電 公 司 企 劃 處 林 正 義 處 長 雲 林 科 技 大 學 蔡 岳 勳 副 教 授 台 電 公 司 法 務 室 胡 大 民 主 任 及 台 灣 機 電 工 程 服 務 社 杜 悅 元 副 總 經 理, 最 後 由 顧 洋 教 授 進 行 總 結, 撰 寫 結 論 與 建 議, 極 具 參 考 價 值 發 行 人 : 潘 文 炎 主 編 : 余 騰 耀 顧 洋 杜 悅 元 執 行 編 輯 : 王 釿 鋊 鄒 倫 許 湘 琴 楊 錦 桂 發 行 者 : 財 團 法 人 中 技 社 地 址 / 106 台 北 市 敦 化 南 路 二 段 97 號 8 樓 電 話 / 傳 真 / 網 址 / 本 社 專 題 報 告 內 容 已 同 步 發 行 於 網 站 中, 歡 迎 下 載 參 考 ISBN:

3 財 團 法 人 中 技 社 序 言 電 力 供 需 與 國 家 安 全 及 民 生 需 求 息 息 相 關, 長 期 以 來 我 國 對 於 電 力 事 業 營 運 的 考 量, 以 滿 足 社 會 民 生 需 求 及 經 濟 發 展 為 主 要 目 標, 忽 略 電 力 事 業 本 身 就 是 社 會 發 展 過 程 重 要 的 決 定 條 件, 更 是 邁 入 環 境 永 續 必 需 的 變 革 工 具 台 電 肩 負 任 務 相 當 繁 重 且 兼 具 多 重 角 色 定 位, 既 是 一 般 企 業, 也 是 國 營 企 業, 還 是 能 源 事 業, 三 者 角 色 不 同, 其 功 能 自 然 不 盡 相 同 而 其 擔 負 之 能 源 事 業 的 角 色 則 必 須 能 提 供 全 民 與 產 業 充 足 穩 定 安 全 價 廉 與 乾 淨 的 能 源 以 台 電 而 言, 又 需 受 到 不 少 法 令 規 章 的 節 制 與 主 管 ( 行 政 立 法 ) 機 關 的 監 管 : 如 配 合 政 府 政 策 之 補 貼 ( 如 弱 勢 補 貼 綠 能 收 購 等 ) 與 電 價 凍 漲, 不 僅 無 法 合 理 反 映 成 本 且 增 加 巨 額 負 擔 ; 又 如 配 合 政 策 推 動, 發 展 綠 能 與 智 慧 電 網, 提 早 投 入 的 資 金, 短 期 內 亦 無 法 回 收, 不 具 成 本 效 益 等 等 這 些 節 制 或 監 管 不 論 是 否 合 理, 但 絕 對 會 減 弱 企 業 的 經 營 效 率 與 競 爭 力, 也 讓 其 成 為 無 法 永 續 經 營 的 絆 腳 石 本 社 基 於 公 益 法 人 角 色, 自 2012 年 起 開 始 一 系 列 能 源 電 力 有 關 議 題, 邀 集 國 內 能 源 電 力 相 關 領 域 專 家 學 者, 匯 聚 智 慧 與 經 驗, 進 行 能 源 電 力 相 關 議 題 的 研 討, 並 將 歷 年 成 果 彙 編 成 冊, 出 版 包 括 :( 一 ) 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 專 題 報 告 ( ): 從 供 應 端 需 求 端 能 源 價 格 與 管 理 法 規 等 觀 點 切 入 探 討 ;( 二 ) 核 四 關 鍵 議 題 報 告 ( ): 應 用 情 境 模 擬 方 式, 對 供 電 安 全 減 碳 目 標 及 經 濟 等 面 向 提 出 衝 擊 影 響 ;( 三 ) 台 灣 能 源 與 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 (Ⅱ) ( ): 從 供 電 成 本 對 用 電 價 格 售 電 之 浮 動 電 價 差 別 電 價 及 智 慧 電 表 ( 網 ) 進 行 剖 析 推 動 再 生 能 源 面 臨 的 挑 戰 ;( 四 ) 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 Ⅲ 專 題 報 告 ( ): 探 討 國 際 間 以 空 污 法 管 制 二 氧 化 碳 之 發 展 趨 勢 二 氧 化 碳 納 入 空 污 法 管 制 對 我 國 電 力 供 應 之 影 響 本 (2014) 年 度 仍 延 續 往 年 系 列 座 談 會 方 式, 考 量 台 電 公 司 面 臨 電 業 自 由 化 及 民 營 化 的 挑 戰 似 已 成 為 不 可 避 免 之 趨 勢, 但 如 何 兼 顧 能 源 政 策 維 持 供 電 安 全 與 穏 定 以 及 維 持 合 理 的 電 價 又 可 保 護 消 費 者 權 益 及 臺 灣 社 會 環 境 之 永 續 發 展, 相 關 政 策 之 推 動 與 法 令 制 ( 訂 ) 定 修 正, 故 選 定 電 業 自 由 化 為 研 討 主 軸, 針 對 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 ; 電 業 自 由 化 之 影 響 評 估 ; 台 電 的 因 應 策 略 及 構 想 ; 電 業 法 及 相 關 法 令 之 修 訂 建 議 等 四 項 主 題 進 行 探 討, 最 後 綜 整 具 體 建 議 結 論, 彙 編 成 冊 因 此, 期 能 提 供 政 府 相 關 機 關 與 電 力 事 業 及 電 力 能 源 供 需 之 產 業 或 社 會 大 眾 參 考

4 目 錄 前 言 1 第 一 章 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 3 作 者 : 楊 豐 碩 所 長 台 灣 經 濟 研 究 院 洪 紹 平 主 任 台 灣 電 力 公 司 綜 合 研 究 所 第 二 章 電 業 自 由 化 之 影 響 評 估 41 作 者 : 張 四 立 教 授 台 北 大 學 自 然 資 源 與 管 理 研 究 所 李 清 榮 博 士 台 灣 電 力 公 司 企 劃 處 第 三 章 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想 77 作 者 : 李 漢 申 先 生 台 灣 電 力 公 司 前 總 經 理 林 正 義 處 長 台 灣 電 力 公 司 企 劃 處 第 四 章 因 應 電 力 自 由 化 電 業 法 及 相 關 法 令 之 修 訂 建 議 105 作 者 : 蔡 岳 勳 副 教 授 雲 林 科 技 大 學 科 技 法 律 研 究 所 胡 大 民 主 任 台 灣 電 力 公 司 法 律 室 第 五 章 結 論 與 建 議 171 作 者 : 顧 洋 教 授 台 灣 科 技 大 學 化 工 系

5 前 言 電 力 供 應 的 安 全 與 穩 定, 是 維 繫 現 代 社 會 運 作 與 經 濟 發 展 的 關 鍵, 為 了 維 持 電 力 供 應 相 關 事 業 持 續 有 效 的 經 營, 自 1990 年 以 來, 電 力 市 場 的 開 放 與 自 由 化, 已 成 為 許 多 國 家 電 力 市 場 改 革 的 政 策 方 向 一 般 而 言, 電 力 市 場 自 由 化 的 主 要 目 標, 是 拆 解 傳 統 電 力 供 應 相 關 事 業 垂 直 整 合 之 發 輸 配 售 電 業 務 的 市 場 結 構, 並 透 過 市 場 的 競 爭, 提 高 電 業 經 營 效 率, 並 可 吸 引 民 間 或 外 資 投 入 電 力 基 礎 建 設, 減 少 政 府 財 政 支 出 與 負 擔, 進 而 帶 來 長 期 的 消 費 者 利 益 國 際 間 推 動 電 力 市 場 自 由 化, 迄 今 已 經 二 十 餘 年, 因 各 國 推 動 背 景 與 驅 動 因 素 不 同, 其 採 行 推 動 模 式 不 盡 相 似, 推 動 績 效 亦 差 異 甚 大, 有 部 份 電 力 市 場 之 電 價 下 降, 但 在 美 國 英 國 等 也 發 生 多 次 停 電 危 機 各 國 推 動 電 力 市 場 自 由 化 之 經 驗 顯 示 : 電 力 市 場 自 由 化 之 推 動, 須 奠 基 在 長 期 穩 定 政 策 支 持, 及 有 效 的 市 場 設 計 規 範 監 管 機 制 惟 電 力 市 場 除 了 經 營 效 率 外, 亦 牽 涉 到 電 力 供 應 的 長 期 穩 定 環 境 衝 擊 消 費 者 保 護 等 層 面 之 考 量 我 國 自 有 能 源 匱 乏, 大 量 依 賴 進 口 能 源, 而 且 電 力 供 給 體 系 相 對 規 模 小 而 獨 立, 欠 缺 有 效 的 能 源 備 援 系 統, 面 對 電 力 市 場 自 由 化 的 推 動, 更 是 須 謹 慎 應 對 的 艱 鉅 挑 戰 我 國 政 府 亦 曾 多 次 硏 擬 電 業 法 修 正 草 案, 主 要 方 向 在 朝 自 由 化 進 行, 但 因 內 外 在 條 件 與 環 境 不 成 熟, 均 未 能 完 成 修 法 101 年 經 濟 部 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組, 研 議 我 國 電 業 自 由 化 推 動 方 向, 希 望 解 構 台 電 公 司 之 獨 占 現 況, 推 動 民 營 化, 重 組 電 力 市 場, 提 升 經 營 績 效, 並 設 置 獨 立 管 制 機 構 來 決 定 電 價 調 整 幅 度 及 調 整 時 機 本 專 題 報 告 特 別 邀 請 多 位 對 於 能 源 事 業 經 營 專 業 學 養 及 經 驗 豐 富 之 國 內 專 家 學 者, 審 慎 參 酌 世 界 各 國 在 推 動 電 力 市 場 自 由 化 之 經 驗 與 其 後 續 對 電 力 供 應 相 關 事 業 之 影 響, 並 歸 納 其 獲 得 經 驗 與 教 訓 以 及 回 顧 我 國 過 去 電 業 自 由 化 修 法 之 歷 程, 經 過 四 場 次 之 專 家 學 者 座 談 會 集 思 廣 益 後, 考 量 能 源 安 全 經 濟 發 展 及 國 際 趨 勢, 針 對 民 國 103 年 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案, 評 估 其 中 有 關 電 業 自 由 化 規 劃 所 可 能 產 生 之 影 響, 提 出 具 體 建 議, 以 提 供 政 府 相 關 主 管 機 關 參 酌, 也 期 待 我 國 未 來 順 利 推 動 電 力 市 場 自 由 化 後, 能 持 續 提 供 國 計 民 生 所 需 之 優 質 電 力 服 務 1

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7 第 一 章 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 一 前 言 楊 豐 碩 洪 紹 平 郭 婷 瑋 歐 美 各 國 在 90 年 代 之 前 即 已 開 始 推 動 電 業 自 由 化, 隨 著 時 間 的 演 進, 各 國 的 電 力 市 場 制 度 之 優 劣 缺 失 亦 逐 漸 浮 現, 而 使 得 原 有 之 電 力 市 場 架 構 有 修 正 之 必 要, 如 加 州 因 電 力 解 除 管 制 方 案 嚴 重 扭 曲, 使 加 州 兩 家 最 大 的 電 力 公 司 瀕 臨 破 產, 且 因 電 力 供 給 不 足, 不 斷 發 生 停 電 與 限 電 危 機 因 而, 在 我 國 電 力 市 場 自 由 化 正 開 始 起 步 之 時, 實 有 必 要 密 切 觀 察 其 他 先 進 國 家 實 行 電 力 自 由 化 之 經 驗 與 未 來 進 展, 一 方 面 可 做 為 規 劃 我 國 電 力 市 場 時 之 參 考, 亦 可 免 於 重 蹈 覆 轍, 以 發 展 出 一 個 適 合 台 灣 本 土 化 的 電 力 市 場 架 構 與 運 作 模 式, 增 進 市 場 競 爭 機 制 與 維 護 消 費 者 權 益, 進 而 建 立 公 平 合 理 之 競 爭 環 境 推 動 電 業 自 由 化 對 我 國 而 言 並 非 新 議 題, 過 去 為 推 動 電 業 自 由 化 所 提 之 電 業 法 修 正 草 案, 歷 來 在 行 政 院 及 立 法 院 有 諸 多 提 案 版 本, 但 皆 在 立 法 院 多 次 進 出 無 法 順 利 三 讀 通 過 長 期 以 來, 台 電 公 司 經 營 在 現 行 過 度 行 政 干 預 下, 市 場 機 制 受 到 嚴 重 扭 曲, 電 價 無 法 反 映 合 理 成 本, 造 成 經 營 嚴 重 虧 損, 而 政 策 性 負 擔 又 無 法 完 全 轉 嫁 成 本 至 消 費 者 因 此, 現 今 在 政 策 規 劃 上, 遂 有 希 望 透 過 引 進 市 場 自 由 化 競 爭 及 電 業 結 構 重 組 等 措 施 之 構 思, 藉 此 提 升 電 業 效 率 與 改 善 當 前 經 營 環 境 依 據 經 濟 部 於 103 年 2 月 11 日 函 送 行 政 院 審 議 電 業 法 修 正 草 案 之 電 業 結 構, 除 電 網 業 外, 我 國 將 開 放 發 電 業 售 電 業 加 入 市 場, 但 短 期 內 仍 維 持 台 電 綜 合 電 業 經 營 型 態, 並 成 立 電 力 調 度 中 心 統 籌 執 行 電 力 調 度, 且 逐 步 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 長 期 則 推 動 廠 網 分 離, 切 割 發 電 與 電 網 部 門 因 此, 隨 著 電 力 市 場 競 爭 程 度 的 逐 漸 提 高, 電 業 除 面 臨 用 戶 市 場 重 新 分 配 的 問 題 外, 並 需 面 對 電 業 環 境 的 改 變, 如 新 電 業 管 制 機 構 與 電 價 管 制 機 制 電 力 調 度 中 心 的 成 立 及 廠 網 分 離 等 然 而, 我 國 在 推 動 電 業 自 由 化 時, 為 避 免 推 動 後 產 生 經 營 效 率 仍 無 法 改 善 機 制 設 計 淪 為 空 談 或 導 致 市 場 失 靈 等 不 良 反 應, 須 先 有 效 釐 清 其 推 動 思 維 及 可 行 模 式, 以 順 利 完 成 後 續 修 法 作 業 故 本 文 主 要 可 分 三 大 部 分 進 行 探 討, 首 先, 透 過 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 案 例, 學 習 及 借 鏡 其 推 動 發 展 經 驗 ; 再 者, 了 解 國 內 推 動 電 業 自 由 化 目 的 及 意 義, 釐 清 當 前 所 面 臨 課 題, 以 有 效 釐 清 推 動 時 應 考 量 之 因 素 ; 最 後, 藉 由 過 去 我 國 推 動 電 業 自 由 3

8 化 之 歷 程 現 況 及 作 法, 提 出 當 前 推 動 電 業 自 由 化 之 看 法 與 建 議 二 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 之 經 驗 與 借 鏡 ( 一 ) 電 業 自 由 化 之 整 體 發 展 趨 勢 依 據 國 外 電 業 自 由 化 之 發 展 經 驗, 以 美 國 標 準 化 設 計 SMD 為 例, 電 力 市 場 之 開 放 主 要 有 二 個 發 展 主 軸 :(1) 發 電 競 爭 機 制 之 建 立 (2) 輸 電 網 路 使 用 權 之 開 放, 兩 者 交 匯 於 節 點 電 價 ; 再 加 上 用 戶 端 選 擇 權 之 開 放 所 形 成 之 售 電 競 爭, 構 成 了 整 體 電 業 市 場 解 除 管 制 之 核 心 基 礎 模 式 而 美 國 電 業 自 由 化 知 名 電 力 專 家 Sally Hunt 所 著 電 力 市 場 競 爭 將 其 歸 結 為 幾 個 重 要 內 涵 -(1) 競 爭 性 市 場 之 要 件 : 流 動 性 ( 同 一 時 地 同 一 價 眾 多 賣 者 與 買 者 ) 效 率 性 ( 價 格 接 受 者 ) 和 完 整 性 ( 一 套 完 整 之 遠 期 與 現 貨 之 多 元 市 場 和 風 險 管 理 工 具 );(2) 產 業 組 織 與 功 能 : 分 為 發 電 輸 電 調 度 配 電 和 售 電 ( 其 中 發 售 電 競 爭, 輸 配 電 管 制, 調 度 則 維 持 中 立 );(3) 市 場 競 爭 模 式 : 分 為 獨 佔 獨 買 批 發 競 爭 和 零 售 競 爭 四 種 模 式 ;(4) 市 場 交 易 規 則 : 分 為 轉 供 ( 代 輸 ) 模 式 分 散 模 式 ( 雙 邊 交 易 為 主, 自 願 電 力 池 ) 和 一 體 化 模 式 ( 集 中 交 易, 強 制 電 力 池 );(5) 市 場 設 計 的 四 大 支 柱 : 不 平 衡 電 能 壅 塞 管 理 輔 助 服 務 以 及 計 畫 排 程 與 調 度 ;(6) 解 除 管 制 五 大 改 革 重 點 : 需 求 端 ( 計 量 需 量 反 應 現 貨 價 ) 交 易 規 則 ( 集 中 或 雙 邊 交 易 ) 輸 電 業 務 模 式 ( 廠 網 分 離 管 制 輸 電 與 調 度 之 合 一 ) 供 給 端 ( 開 放 抑 制 獨 占 力 ) 和 零 售 開 放 ( 用 戶 選 擇 權 最 終 保 障 服 務 ) 整 體 而 言, 依 照 美 國 SMD 標 準 化 設 計 需 具 備 八 項 主 要 功 能 :(1) 雙 邊 合 約 (2) 日 前 市 場 與 即 時 市 場 (3) 日 前 市 場 備 轉 市 場 和 輸 電 服 務 之 共 同 最 佳 化 (4) 節 點 邊 際 電 價 (LMP) (5) 輸 電 權 交 易 (FTR CRR) (6) 確 保 長 期 電 力 供 應 : 如 發 電 容 量 市 場 (ICAP) (7) 需 量 反 應 (DR) (8) 抑 制 市 場 力 措 施 針 對 上 述 攸 關 電 業 自 由 化 之 基 礎 思 維 與 各 種 可 能 模 式, 擬 進 一 步 加 以 綜 合 歸 納 如 下 : 1. 市 場 模 式 (1) 市 場 競 爭 模 式 分 析 國 際 間 已 實 施 電 業 自 由 化 國 家 之 經 驗, 電 力 市 場 所 採 用 之 市 場 競 爭 模 式, 依 據 競 爭 程 度 的 不 同, 大 致 可 分 為 競 標 躉 購 批 發 代 輸 零 售 代 輸 自 願 性 電 力 池 及 強 制 電 力 池 等 五 種 各 種 競 爭 方 式 比 較 如 表 1-1 4

9 表 1-1. 各 種 電 力 市 場 開 放 競 爭 方 式 之 比 較 開 放 競 爭 方 式 對 既 存 電 業 之 影 響 競 爭 程 度 實 施 過 程 施 行 實 例 競 標 躉 購 批 發 代 輸 零 售 代 輸 強 制 電 力 池 ( 集 中 交 易 ) 自 願 性 電 力 池 ( 雙 邊 合 約 + 集 中 交 易 ) 較 小 小 ; 限 於 新 增 機 組 或 簡 單 線 路 狀 由 綜 合 電 業 經 營 無 購 電 選 擇 權 5 公 平 代 輸 費 率 我 國 各 階 段 開 放 之 民 營 電 廠 中 ; 電 網 仍 保 持 現 中 ; 間 接 競 爭, 用 戶 稍 複 雜 ; 需 要 釐 訂 日 本 美 國 聯 邦 及 歐 盟 規 定 大 ; 發 電 業 間 競 爭, 複 雜 ; 需 維 持 公 平 紐 西 蘭 挪 威 大 ; 仍 保 持 現 狀, 有 用 戶 購 電 選 擇 秩 序 及 相 關 配 套 技 美 國 各 州 英 但 有 直 接 衝 擊 權, 售 電 業 開 放 競 爭 術 措 施 歐 盟 各 國 相 當 複 雜 ; 需 建 立 澳 州 新 加 坡 大 ; 發 電 系 統 需 與 大 ; 發 電 業 間 競 爭, 新 市 場 管 理 組 織 及 韓 國 前 英 國 電 輸 電 系 統 分 離 由 ISO/TSO 調 度 維 持 公 平 與 秩 序 力 池 紐 西 蘭 挪 威 大 ; 交 易 (MO) 與 調 大 ; 發 電 業 間 競 爭 由 極 複 雜 ; 交 易 風 險 美 國 加 州 英 國 度 (SO) 分 離 ISO/TSO 調 度 大 等 就 整 個 電 力 市 場 的 性 質 而 言, 未 來 開 放 競 爭 後, 若 未 強 制 分 割 台 電 發 電 部 門 為 數 家 發 電 公 司, 則 電 力 市 場 可 能 形 成 寡 占 市 場, 原 屬 台 電 之 發 電 部 門 將 為 此 市 場 中 的 優 勢 廠 商, 具 有 強 大 的 市 場 佔 有 率 及 市 場 力 量 而 就 個 別 電 力 市 場 來 說, 發 電 市 場 與 售 電 市 場 為 可 競 爭 的 產 業, 但 由 於 發 電 廠 之 投 資 金 額 頗 為 可 觀, 因 此 預 料 在 初 期, 市 場 可 能 形 成 寡 占 或 獨 占 性 競 爭 市 場, 而 尚 無 法 達 到 完 全 競 爭 狀 態 而 售 電 部 門 係 屬 服 務 業 性 質, 進 入 障 礙 小, 因 此 開 放 競 爭 後 之 市 場 結 構 可 趨 近 於 完 全 競 爭 或 獨 占 性 競 爭 市 場 至 於 輸 配 電 市 場 由 於 具 自 然 獨 占 的 性 質, 政 府 對 其 維 持 管 制, 進 入 障 礙 大, 且 電 業 法 修 正 草 案 中 並 亦 規 定 僅 有 一 家 且 為 國 營, 故 將 仍 維 持 獨 占 的 性 質 (2) 廠 網 分 離 模 式 由 於 電 網 具 有 自 然 獨 占 特 性, 大 多 數 國 家 將 之 歸 類 為 不 可 競 爭 部 門, 必 須 接 受 管 制, 電 業 自 由 化 廠 網 分 離 旨 在 經 由 發 電 廠 和 電 網 之 分 離, 有 效 達 成 (1) 電 網 資 產 擁 有 者 可 以 公 平 開 放 其 網 路 供 市 場 參 與 者 使 用 ;(2) 系 統 操 作 者 ( 調 度 機 構 ) 可 以 公 平 調 度 電 源 和 電 網 ;(3) 發 電 廠 可 以 達 到 公 平 上 網 代 輸 或 競 價 的 目 的 綜 觀 世 界 各 國 之 廠 網 分 離, 依 其 分 離 程 度, 概 可 歸 納 成 三 種 模 式 :(1) 會 計 分 離 電 廠 和 電 網 隸 屬 於 公 用 事 業 母 公 司 下 進 行 會 計 分 離, 另 成 立 獨 立 之 調 度 機 構 (ISO);(2) 經 營 權 分 離 電 廠 輸 電 ( 含 電 網 與 調 度 ) 隸 屬 於 公 用 事 業 母 公 司 下 進 行 經 營 權 分 離 ( 事 業 部 ) 或 法 律 分 離 ( 企 業 集 團 下 之 子 公 司 );(3) 所 有 權 分 離 成 立 獨 立 之 輸 電 公 司 ( 含 電 網 與 調 度 ), 發 電 隸 屬 於 另 一 家 公 司 ( 見 下 圖 1-1)

10 圖 1-1 廠 網 分 離 模 式 歐 盟 指 令 原 最 低 要 求 為 會 計 與 功 能 分 離, 而 獨 立 輸 電 運 轉 機 構 (ITO) 方 案 於 2009 年 正 式 開 始 實 施, 顯 示 從 會 計 分 離 管 理 分 離 已 演 進 至 法 律 分 離 進 而 所 有 權 分 離 (TSO) 之 要 求 日 本 原 僅 要 求 十 家 電 力 公 司 之 輸 電 部 門 必 須 進 行 會 計 與 資 訊 分 離 而 已, 但 近 年 來 開 始 推 動 電 業 全 面 自 由 化, 更 進 一 步 推 動 輸 配 電 的 廣 域 化 與 中 立 化, 期 望 能 達 成 法 律 分 離 或 所 有 權 之 分 離 而 其 他 國 家 則 皆 要 求 輸 電 部 門 之 操 作 權 與 所 有 權 應 與 其 他 業 務 分 離, 如 美 國 英 國 北 歐 新 加 坡 南 韓 等 (3) 電 力 交 易 ( 市 場 操 作 者,MO) 與 調 度 管 理 ( 系 統 操 作 者,SO) 機 構 關 於 電 力 交 易 與 調 度 管 理 機 構 的 組 織 設 計 應 該 有 幾 個 原 則, 要 先 有 明 確 的 法 令 授 權, 再 來 是 政 府 部 門 的 有 效 監 督 管 理, 最 後 是 市 場 及 調 度 規 則 的 事 先 訂 定 要 設 計 管 理 機 構 首 先 要 考 量 的 是 其 組 織 應 該 要 按 照 制 度 的 規 劃, 例 如 是 採 取 集 中 交 易 雙 邊 合 約 還 是 兩 種 交 易 並 存, 再 來 管 理 機 構 的 組 織 定 位 是 獨 立 性 的 還 是 營 利 與 非 營 利 性 的 另 外 監 督 機 構 是 由 政 府 設 立 管 制 機 構 還 是 另 外 成 立 委 員 會, 都 依 各 國 情 況 不 一 而 有 別 基 本 上, 在 集 中 市 場 與 雙 邊 合 約 搭 配 的 交 易 制 度 下, 電 力 市 場 的 結 構 比 較 複 雜, 相 對 來 講, 交 易 與 調 度 管 理 機 構 所 負 擔 的 責 任 就 會 比 較 重, 發 生 網 路 壅 塞 的 情 況 可 能 會 比 較 多, 如 何 解 決 這 些 問 題, 是 交 易 與 調 度 管 理 機 構 的 一 大 挑 戰 在 僅 有 集 中 交 易 的 電 力 市 場 下, 競 爭 性 的 機 制 比 較 不 容 易 產 生, 優 勢 地 位 廠 商 利 用 其 優 勢 來 操 控 市 場 價 格 的 可 能 性 比 較 高, 因 此 交 易 與 調 度 管 理 機 構 就 必 須 在 這 方 面 多 加 注 意 另 外, 有 關 交 易 與 調 度 管 理 機 制 的 設 計 模 式 方 面, 交 易 與 調 度 管 理 機 制 的 管 理 層 級 有 一 個 兩 難 的 問 題, 就 是 如 何 能 在 兼 顧 市 場 參 與 者 的 意 見 表 6

11 達 下, 使 得 交 易 與 調 度 運 作 能 符 合 利 益 迴 避 的 原 則 以 其 他 國 家 的 經 驗 來 看, 以 強 制 法 律 將 交 易 與 調 度 管 理 機 構, 與 電 業 或 相 關 利 益 組 織 分 割 是 最 好 的 作 法, 如 此 在 運 作 上 比 較 不 容 易 產 生 不 公 平 的 現 象 交 易 與 調 度 管 理 機 構 的 組 織 設 計 原 則 要 考 量 交 易 成 本, 到 底 是 要 設 電 力 交 易 所 (PX) 還 是 電 力 調 度 中 心 (ISO), 首 先 必 須 考 慮 到 交 易 成 本 是 不 是 增 加 ; 再 來 是 市 場 與 組 織 之 間 的 成 本 關 係, 像 是 業 者 與 管 理 機 構 之 間 的 溝 通 協 調 也 要 考 慮 另 外 就 是 電 力 調 度 與 電 力 交 易 的 介 面 關 係, 如 電 力 價 格 之 決 定 報 價 之 後 輸 電 費 率 要 之 訂 定 壅 塞 的 情 況 下 重 新 定 價 的 方 式 等, 因 為 作 業 流 程 有 連 續 性, 若 是 分 開 由 兩 個 機 構 負 責, 將 會 增 加 交 易 成 本 (4) 市 場 類 型 商 品 電 能 : 電 能 市 場 的 價 格 可 反 映 出 負 載 預 測 和 可 用 來 滿 足 該 負 載 的 發 電 水 準 前 一 日 電 能 市 場 的 市 場 結 清 價 格, 反 映 出 次 一 日 每 小 時 供 給 的 邊 際 成 本, 市 場 邊 際 價 格 (LMP) 則 反 映 了 不 同 地 區 的 輸 電 限 制 ISO/RTO 會 先 公 布 其 負 載 預 測, 由 發 電 業 者 投 標, 提 出 其 價 格 出 力, 再 由 市 場 軟 體 以 前 一 日 市 場 電 能 及 即 時 市 場 可 調 度 之 備 轉 容 量 共 同 最 適 為 目 標, 計 算 最 低 成 本 的 發 電 排 程, 前 一 日 電 能 市 場 與 備 轉 容 量 市 場 的 價 差, 會 導 致 有 彈 性 的 機 組 在 這 兩 個 前 一 日 市 場 中 游 移 即 時 市 場 則 於 每 個 小 時 的 分 鐘 前 開 始 運 作, 會 依 據 未 被 排 程 的 新 標 單 更 新 供 給 預 測, 算 出 每 小 時 達 到 供 需 均 衡 的 新 價 格 輔 助 服 務 : 電 力 系 統 運 作 的 安 全 在 自 由 化 市 場 中 都 是 透 過 各 項 輔 助 服 務 的 功 能 來 達 成, 包 括 頻 率 電 壓 備 轉 全 黑 啟 動 等, 調 度 與 交 易 規 則 中 必 須 針 對 這 些 輔 助 服 務 量 與 價 的 訂 定 方 式, 以 及 系 統 安 全 的 標 準 及 事 故 處 理 的 緊 急 程 序 做 出 詳 細 規 範, 以 確 保 電 力 系 統 的 安 全 未 來 電 力 調 度 中 心 對 於 輔 助 服 務 的 購 買, 可 以 合 約 簽 訂 方 式 與 市 場 機 制 為 之 容 量 : 為 了 確 保 電 力 系 統 的 可 靠 度, 系 統 應 保 有 超 過 尖 峰 負 載 以 上 容 量, 因 此 有 些 地 區 的 也 為 發 電 容 量 設 立 市 場, 以 PJM 為 例, 每 個 配 電 公 司 必 須 依 其 用 戶 之 負 載 量, 滿 足 其 容 量 要 求, 容 量 取 得 方 式 可 透 過 自 己 的 發 電 容 量 雙 邊 合 約 或 至 容 量 市 場 購 買 容 量 來 滿 足 容 量 要 求 集 中 型 的 容 量 市 場 的 優 點 為 可 提 供 系 統 操 作 者 透 明 的 採 購 機 制 與 標 準 化 的 容 量 商 品, 有 助 於 市 場 監 督, 且 流 動 性 較 雙 邊 交 易 市 場 為 高, 若 搭 配 有 許 多 小 型 售 電 業 者 活 躍 的 零 售 市 場 則 更 為 有 利 但 也 有 一 些 缺 點, 如 增 加 了 市 場 設 計 的 複 雜 度 提 高 設 計 缺 失 的 風 險 以 及 較 高 的 管 理 成 本 等 7

12 時 間 財 務 輸 電 權 (FTR):FTR 是 一 種 財 務 避 險 契 約, 可 避 免 因 為 輸 電 網 路 損 失 或 壅 塞 所 造 成 的 價 格 波 動 FTR 商 品 是 以 實 體 輸 電 網 路 區 段 定 義, 包 括 一 個 注 入 點 及 一 個 提 出 點, 但 不 代 表 購 買 FTR 者 就 有 該 段 線 路 的 所 有 權, 只 表 示 擁 有 前 一 日 市 場 該 段 線 路 壅 塞 成 本 ( 兩 點 間 之 LMP 差 異 ) 的 收 入 權 FTR 最 初 的 所 有 人 為 輸 電 線 路 業 主, 藉 由 出 售 FTR 給 售 電 業 者, 輸 電 業 主 可 以 得 到 收 入 回 收 線 路 投 資 部 分 成 本, 也 可 產 生 投 資 新 輸 電 線 路 的 誘 因 FTR 的 買 方 則 可 迴 避 掉 輸 電 壅 塞 成 本 的 波 動, 得 到 已 知 且 固 定 的 價 格, 再 移 轉 給 用 戶, 用 戶 也 能 得 到 較 穩 定 的 電 價 按 目 前 電 業 法 修 正 案 之 規 劃, 並 未 明 確 說 明 是 否 會 設 立 電 力 交 易 所, 但 主 管 機 關 似 乎 傾 向 於 以 雙 邊 合 約 為 主 但 雙 邊 合 約 屬 於 長 期 遠 期 (Forward) 或 短 期 遠 期 ( 前 一 日, 通 常 亦 將 其 歸 為 現 貨 ), 而 即 時 之 供 給 與 需 求 不 一 定 會 與 契 約 量 完 全 符 合, 到 時 一 定 會 發 生 即 時 電 能 不 平 衡 的 現 象, 對 於 即 時 之 供 需 平 衡, 必 須 有 即 時 市 場 來 處 理, 故 實 有 必 要 建 立 競 標 之 電 力 現 貨 市 場 且 唯 有 透 過 現 貨 市 場 之 競 標 過 程, 利 用 區 域 或 節 點 訂 價, 才 能 發 現 電 力 之 現 貨 價 格, 提 供 給 投 資 人 做 網 路 擴 建 或 電 廠 投 資 之 參 考 依 據, 故 仍 有 建 立 即 時 電 力 現 貨 市 場 與 價 格 之 必 要 而 針 對 電 力 特 有 屬 性 下 從 市 場 制 度 設 計 之 完 整 性 來 看, 宜 有 一 套 從 中 長 期 市 場 日 前 市 場 時 前 市 場 到 即 時 市 場, 分 別 考 量 其 交 易 商 品 運 作 機 制 交 易 模 式 和 角 色 功 能 之 整 體 搭 配, 以 利 逐 步 階 段 性 動 態 調 節, 而 能 達 到 即 時 之 電 力 供 需 平 衡, 如 下 圖 1-2 圖 1-2 電 力 市 場 演 進 過 程 8

13 (5) 交 易 模 式 依 國 外 先 進 國 家 電 力 市 場 演 化 經 驗 來 看, 從 獨 買 交 易 模 式 演 進 至 批 發 競 爭 交 易 模 式, 可 能 過 渡 至 電 力 代 輸 交 易 模 式 階 段, 將 涉 及 到 輸 電 計 費 問 題, 一 般 可 採 用 邊 際 成 本 法 (LMP) 和 嵌 入 成 本 法 ( 包 括 郵 票 法 百 萬 瓦 里 法 潮 流 跟 蹤 法 和 合 同 路 徑 法 ) 一 旦 進 入 批 發 競 爭 階 段, 輸 電 網 路 成 為 公 共 運 輸 (common carrier) 樞 紐 設 施 (essential facility), 須 強 制 性 公 平 開 放 其 使 用 權 予 所 有 市 場 參 與 者 而 批 發 電 力 交 易 模 式 可 分 為 集 中 交 易 與 雙 邊 合 約 等 二 類, 集 中 交 易 係 指 購 電 者 ( 零 售 商 或 大 工 業 用 戶 ) 與 售 電 者 ( 發 電 業 者 ) 皆 至 集 中 市 場 進 行 競 價 交 易 ; 雙 邊 合 約 則 是 買 賣 雙 方 簽 訂 雙 邊 合 約 電 力 集 中 交 易 模 式 因 為 由 電 力 調 度 中 心 或 電 力 交 易 所 根 據 發 電 業 者 投 標 的 資 料 調 度, 能 夠 安 排 最 佳 的 電 力 調 配 排 程 輔 助 服 務 輸 電 的 壅 塞 管 理 等 等, 來 滿 足 系 統 用 電 的 需 求, 也 能 使 電 力 池 價 格 透 明 化, 有 利 於 買 賣 雙 方 進 行 財 務 上 的 避 險 措 施 主 要 的 優 點 在 於 可 將 電 力 系 統 的 外 部 性 內 生 化 處 理, 因 此 不 但 可 降 低 交 易 成 本, 促 進 市 場 的 效 率, 亦 可 使 市 場 失 靈 的 程 度 降 低 其 主 要 缺 點 則 在 於 其 對 於 電 力 現 貨 交 易 市 場 服 務 提 供 的 壟 斷 性 質, 使 得 電 力 交 易 所 外 的 交 易 受 到 限 制, 降 低 了 電 力 買 賣 雙 方 的 交 易 選 擇 權 與 自 由 度, 沒 有 辦 法 提 供 強 烈 的 誘 因, 來 鼓 勵 新 的 發 電 業 容 量 投 入 若 是 只 允 許 發 電 方 進 行 競 標, 在 發 電 容 量 較 緊, 市 場 只 存 在 少 數 的 發 電 業 者 或 發 電 業 者 規 模 相 差 懸 殊 的 時 候, 電 力 池 的 價 格 容 易 被 少 數 操 縱 由 於 電 價 會 有 波 動 的 風 險, 可 能 會 讓 電 力 設 備 投 資 人 有 報 酬 率 的 疑 慮, 所 以 需 要 訂 實 體 電 力 或 財 務 契 約, 一 般 來 說, 集 中 市 場 之 現 貨 電 價 之 波 動 為 電 力 市 場 中 主 要 之 風 險 來 源, 發 電 業 者 因 電 價 波 動 之 不 確 定 性 而 無 法 維 持 收 益 穩 定, 購 電 者 則 必 須 面 對 現 貨 電 價 高 漲 時 昂 貴 之 購 電 成 本 故 大 多 數 之 電 力 用 戶 與 發 電 業 者 多 藉 由 簽 訂 合 約 之 方 式 讓 電 價 與 電 量 維 持 在 一 固 定 波 動 範 圍, 此 即 為 合 約 市 場 在 電 力 交 易 制 度 中 的 之 角 色 對 發 電 廠 而 言, 有 雙 邊 合 約 交 易 市 場 存 在 時, 可 採 取 簽 訂 長 期 並 將 價 格 公 式 化 的 契 約, 其 風 險 的 管 理 較 簡 易, 而 如 果 僅 有 短 期 競 價 方 式 市 場 時 ( 例 如 有 每 日 交 易 的 交 易 所 ), 其 面 對 的 風 險 管 理 較 複 雜 困 難 未 來 如 果 同 時 考 慮 市 場 效 率 與 風 險 管 理 時, 可 採 取 大 部 份 簽 訂 價 格 公 式 化 的 長 期 契 約 以 分 攤 風 險, 但 應 仍 有 部 份 透 過 交 易 市 場 的 競 價 作 業 ( 如 電 能 平 衡 市 場 ), 反 應 出 供 需 的 狀 況 以 增 加 市 場 效 率 此 外, 若 市 場 交 易 皆 在 場 外 透 過 雙 邊 交 易 完 成, 所 有 成 本 及 價 格 資 訊 都 將 喪 失 透 明 性, 最 後 將 只 有 大 工 業 或 商 業 用 戶 可 透 過 談 判, 獲 得 較 佳 之 電 力 合 約 條 件, 而 一 般 住 宅 小 用 戶 則 淪 為 談 判 桌 下 的 犧 牲 品 (6) 結 算 模 式 市 場 價 格 的 決 定 方 式 有 採 用 市 場 結 清 價 格 (Marginal Clearance 9

14 Price, MCP;System Marginal Price, SMP) 者 或 市 場 報 價 成 交 價 格 (Pay As You Bid, PAB) 的 方 式 ; 前 者 多 用 於 廠 商 不 具 市 場 力 的 情 況 下, 而 後 者 則 是 為 了 預 防 有 潛 在 的 市 場 力 濫 用 的 情 況 時 所 採 用 目 前 多 數 國 家 採 行 市 場 結 清 價 格 作 為 決 定 集 中 市 場 之 批 發 電 價 之 方 式, 以 鼓 勵 供 給 端 依 其 邊 際 成 本 報 價 (7) 區 域 / 節 點 電 價 區 域 / 節 點 定 價 係 利 用 各 地 區 不 同 的 節 點 價 格 反 應 輸 電 損 失 和 網 路 限 制 之 成 本, 由 於 電 力 輸 送 有 輸 電 損 失 和 輸 電 系 統 瓶 頸 的 限 制, 因 此 各 地 的 電 力 市 場 價 格 便 呈 現 出 差 異 的 情 況, 以 反 映 輸 電 損 失 和 輸 電 壅 塞 的 成 本, 也 因 此 區 域 / 節 點 的 價 格, 便 成 為 發 電 輸 電 和 需 求 面 管 理 DSM 的 投 資 或 決 策 基 礎 由 於 各 地 之 負 載 需 求 和 發 電 情 況 隨 時 在 變, 因 此 區 域 / 節 點 之 電 價 亦 隨 時 改 變, 區 域 / 節 點 間 的 電 價 差 就 代 表 了 適 當 的 變 動 輸 電 成 本, 此 種 訂 價 模 式 可 提 供 符 合 經 濟 效 率 發 電 之 訊 息, 適 合 競 爭 市 場, 亦 是 不 會 導 致 扭 曲 訊 息 的 訂 價 方 式 由 此 種 訂 價 方 式 所 產 生 的 經 濟 租 都 歸 輸 電 網 路, 因 此 可 被 用 來 抵 償 輸 電 損 失 和 紓 解 電 力 網 路 之 壅 塞 程 度 2. 監 督 管 制 制 度 由 於 電 力 市 場 所 具 有 的 物 理 及 經 濟 特 性, 電 力 調 度 在 極 短 的 時 間 內 必 須 瞬 間 達 到 供 需 平 衡, 且 要 維 持 電 力 系 統 可 靠 安 全 與 品 質, 同 時 電 力 又 無 法 儲 存, 而 需 求 面 在 即 時 的 情 況 下 對 價 格 的 反 應 相 當 有 限, 無 法 對 價 格 做 出 彈 性 反 應, 因 此 或 多 或 少 總 是 有 單 方 面 市 場 力 ( 供 給 面 ) 濫 用 情 況 存 在, 因 此 不 能 僅 以 一 般 的 商 業 法 規 ( 如 : 公 平 交 易 法 反 托 拉 斯 法 證 券 交 易 法 等 ) 來 監 督 管 制, 而 必 須 另 建 立 一 套 健 全 的 專 業 的 特 別 為 電 力 市 場 及 電 力 調 度 而 設 計 之 電 力 監 管 機 制 依 據 各 個 國 家 的 作 法, 政 府 在 電 力 市 場 中 所 扮 演 的 角 色 可 分 成 三 類, 一 種 是 協 助 輔 導 的 角 色, 政 府 並 沒 有 介 入 市 場, 甚 至 在 管 制 的 部 分 都 非 常 的 放 任 自 治, 完 全 以 市 場 機 制 為 主, 但 是 此 種 完 全 以 市 場 競 爭 理 論 的 模 式 來 形 成 電 力 市 場 的 例 子 並 不 多 見 ; 第 二 種 政 府, 是 扮 演 創 始 推 動 者 的 角 色, 在 推 動 了 市 場 的 自 由 化 初 期, 政 府 開 始 設 計 了 一 些 機 制, 然 後 就 退 出, 市 場 歸 市 場, 政 府 不 干 預 ; 第 三 種 是 規 劃 執 行 者 的 角 色, 政 府 無 論 在 市 場 規 劃 建 立 執 行 修 正 各 時 期 都 扮 演 了 重 要 的 一 份 子 由 各 國 電 力 市 場 運 作 經 驗 來 看, 一 個 成 功 而 有 效 率 的 電 力 市 場 及 調 度 監 管 機 制 必 須 符 合 下 列 原 則 : (1) 市 場 及 調 度 監 管 制 度 之 設 計 必 須 具 有 前 瞻 性 (forward-looking) 及 彈 性 和 可 適 應 性 (flexibility and adaptability), 能 預 防 及 即 時 更 正 任 何 微 小 的 市 場 設 計 錯 誤 (2) 市 場 的 監 督 單 位 及 程 序 必 須 受 到 政 府 管 制 機 構 的 充 分 全 力 支 持 基 本 10

15 上 所 有 的 監 管 事 務 都 要 依 法 行 政, 所 以 主 管 機 關 必 須 要 有 法 律 授 權, 主 管 機 關 的 監 督 權 限, 也 必 須 要 在 法 律 上 確 定 而 監 督 的 內 容 也 要 依 據 相 關 的 行 政 命 令, 要 依 照 調 度 規 則 交 易 規 則 來 進 行, 相 關 的 業 者 則 有 遵 守 的 義 務 (3) 市 場 監 督 機 構 必 須 定 期 與 不 定 期 準 備 一 致 性 的 電 力 市 場 與 輸 配 電 系 統 運 作 的 績 效 評 估 結 果 與 報 告 (4) 所 有 業 者 提 送 資 訊 與 市 場 操 作 資 訊 必 須 公 開 揭 露, 且 須 提 供 給 所 有 市 場 參 與 者, 使 市 場 參 與 者 能 分 析 並 自 我 保 護, 亦 應 提 供 給 監 督 及 管 制 機 構 及 一 般 大 眾, 作 為 監 督 市 場 運 作 及 檢 驗 監 督 管 制 機 制 是 否 背 離 全 民 福 祉 之 用 (5) 監 督 的 機 制 必 須 真 正 獨 立 於 市 場 管 理 者 系 統 運 作 者 及 利 益 相 關 團 體 監 督 機 關 必 須 要 有 獨 立 性, 必 須 要 能 避 免 業 者 和 行 政 部 門 的 干 擾 ; 調 度 交 易 價 格 和 電 力 交 易 市 場 決 策 也 都 需 要 透 明 化 ; 監 督 機 關 的 監 督 效 力 有 糾 正 罰 金 勒 令 停 業 或 歇 業, 而 針 對 電 力 調 度 中 心 或 電 力 交 易 所 亦 可 以 解 散 或 接 管, 這 一 部 分 都 必 須 要 有 法 律 授 權 基 本 上, 自 由 化 後 之 電 力 市 場 不 能 由 政 府 機 關 層 層 管 制, 而 是 儘 可 能 讓 市 場 機 制 去 解 決 問 題, 有 明 顯 或 重 大 問 題 的 時 候, 才 由 監 督 機 關 介 入, 這 樣 才 能 維 持 市 場 的 穩 定 度 3. 調 度 機 構 之 角 色 與 定 位 系 統 調 度 之 獨 立 可 透 過 兩 種 型 態 達 成, 一 種 是 所 謂 ITO 模 式, 即 將 發 輸 配 售 各 自 成 立 子 公 司, 其 中 輸 配 電 子 公 司 擁 有 網 路 資 產 所 有 權 與 操 作 權, 亦 即 由 輸 配 電 子 公 司 內 部 成 立 調 度 或 系 統 運 轉 部 門 統 籌 相 關 業 務 另 外 一 種 係 為 將 調 度 功 能 獨 立 切 割 出 來 成 立 電 力 調 度 中 心, 與 其 他 發 輸 配 售 功 能 分 離 運 作 之 型 式, 亦 即 所 謂 ISO 模 式, 所 有 權 與 操 作 權 分 屬 不 同 單 位 負 責 兩 種 模 式 之 比 較 可 參 見 表 1-2 表 1-2 ISO 與 ITO 模 式 比 較 比 較 項 目 ISO( 功 能 分 離 ) ITO( 法 律 分 離 ) (1) 指 令 功 能 移 至 他 組 織 ISO, 與 輸 電 部 門 之 操 作 功 能 如 何 劃 輸 配 電 部 門 與 其 他 部 門 間 在 行 1. 輸 配 電 部 分, 不 易 理 解 為 會 計 員 工 情 資 等 方 面 較 能 門 獨 立 性 (2) 輸 配 電 部 門 與 其 他 部 門 ( 發 明 確 區 隔, 獨 立 性 較 高 售 ) 間 僅 會 計 分 離, 獨 立 性 受 到 挑 戰 ISO 與 其 他 輸 配 電 業 務 間 無 資 控 股 公 司 集 團 內 之 資 金 關 係, 可 能 2. 與 ISO 間 金 關 係, 對 於 集 團 公 司 無 偏 袒 誘 偏 袒 發 售 子 公 司, 需 要 對 母 公 司 之 資 金 關 係 因 加 以 規 範 11

16 3. 穩 定 供 電 4. 監 督 彈 性 5. 投 資 6. 風 險 管 理 擔 當 輸 配 電 業 務 調 度 功 能 的 ISO 與 輸 配 電 資 產 擁 有 者 分 屬 輸 配 電 子 公 司 可 以 和 目 前 一 樣, 進 不 同 組 織, 如 何 劃 分 以 確 保 中 立 行 輸 配 系 統 開 發 維 護 和 運 轉 一 貫 性 和 對 供 電 穩 定 的 影 響 需 要 加 作 業 以 考 量 (1) 需 就 ISO 與 輸 配 電 資 產 擁 有 者 有 無 超 過 界 線 干 涉 行 為 或 其 劃 分 是 否 恰 當 等 加 以 監 督 (2) 另 需 監 督 輸 配 電 部 門 與 發 售 部 門 間 之 會 計 分 離 情 資 管 制 輸 配 電 部 門 全 體 已 是 別 的 組 織, 較 等 能 掌 握 其 中 立 性 之 施 行 情 形, 也 較 (3) 由 於 系 統 操 作 專 業 性 高, 輸 配 能 透 過 政 策 管 制 加 以 規 範 電 資 產 擁 有 者 依 調 度 指 令 進 行 機 器 開 關 操 作, 外 界 很 難 檢 驗 有 無 確 保 中 立 性, 其 相 對 政 策 管 制 成 本 可 能 較 高 (1) 輸 配 電 子 公 司 自 己 進 行 設 備 投 (1)ISO 可 以 獨 立 投 資 資 與 運 維 管 理, 不 受 發 售 子 公 司 左 右 而 可 適 當 進 行 投 資 (2) 發 售 子 公 司 不 受 輸 配 電 子 公 司 (2) 輸 配 電 部 門 與 發 售 電 部 門 間 管 制 束 縛, 經 營 自 由 度 得 以 提 升, 之 投 資 具 競 爭 與 抵 換 關 係 有 利 競 爭 中 追 求 效 率, 開 展 創 新 顧 客 服 務 和 發 展 新 事 業 收 益 變 動 風 險 較 大 的 發 售 電 部 門 輸 配 電 子 公 司 與 發 售 電 子 公 司 不 會 對 輸 配 電 子 公 司 的 財 務 產 生 間 之 風 險 難 以 切 割 直 接 影 響, 其 可 能 之 破 產 風 險 較 小 ( 二 ) 先 進 國 家 個 案 經 驗 1. 英 國 整 體 而 言, 英 國 歷 經 四 次 改 革, 過 去 從 電 力 池 模 式 (Power Pool) 到 新 電 力 交 易 協 議 (New Electricity Trading Arrangement, NETA) 以 至 於 英 國 電 力 交 易 與 傳 輸 協 議 (British Electricity Trading & Transmission Arrangement, BETTA) 之 三 階 段 演 進 未 來 則 將 朝 向 2013 年 所 通 過 立 法 依 EMR 電 力 市 場 改 革 白 皮 書 下 之 各 項 改 革 機 制 英 國 電 業 改 革 自 1989 電 業 法 修 訂 後, 將 中 央 發 電 局 (Central Electricity Generation Board, CEGB) 改 組 成 兩 家 發 電 公 司 一 家 輸 電 公 司 與 12 家 區 域 12

17 供 電 公 司 (Regional Electricity Companies, RECs) 同 時 為 因 應 新 的 電 業 情 勢, 英 國 政 府 於 1990 年 4 月 1 日 成 立 新 的 電 業 管 制 機 構 - 電 業 管 制 局 (the Office of Energy Regulation, OFFER) 以 統 籌 管 理 新 的 電 力 市 場, 此 機 構 於 2000 年 改 制 為 天 然 氣 暨 電 力 市 場 管 制 局 (Office of Gas and Electricity Markets, OFGEM) 1989 電 業 法 修 訂 後 成 立 了 英 格 蘭 及 威 爾 斯 地 區 的 強 制 性 集 中 交 易 市 場, 要 求 100MW 以 上 的 機 組 必 須 強 制 投 標, 並 以 系 統 邊 際 價 格 (SMP) 結 算 ( 電 力 池 購 電 價 格 = 能 量 價 格 + 容 量 價 格, PPP=SMP+LOLP*(SMP-VOLL)) 1995 年 12 月 英 國 政 府 要 求 區 域 供 電 公 司 必 須 釋 出 部 分 股 權 而 成 為 民 營 的 英 國 國 家 輸 電 公 司 (National Grid Company, NGC) 2001 年 3 月 後, 電 力 市 場 之 運 作 則 以 新 電 力 交 易 協 議 (New Electricity Trading Arrangement, NETA) 做 為 規 範, 由 強 制 性 集 中 交 易 改 成 自 願 性 集 中 交 易 配 合 雙 邊 合 約 的 方 式 所 有 的 發 電 業 者 將 不 再 以 系 統 邊 際 價 格 (SMP) 獲 得 同 樣 的 支 付, 而 是 需 要 去 尋 找 自 己 的 買 者 ( 售 電 業 或 用 戶 ), 也 就 是 出 價 成 交 的 方 式 (Pay-as-Bid) 其 市 場 包 括 遠 期 期 貨 和 短 期 電 力 市 場 及 平 衡 機 制 市 場 惟 自 1990 年 開 始 長 達 15 年 的 英 國 電 力 市 場 化 改 革, 並 未 擴 及 蘇 格 蘭 地 區 從 而 形 成 競 爭 市 場, 故 2004 年 7 月 英 國 政 府 經 由 通 過 新 能 源 法, 期 能 為 英 格 蘭 威 爾 斯 蘇 格 蘭 三 大 地 區 ( 統 稱 Great Britain,GB) 奠 定 統 一 的 競 爭 性 市 場 法 律 基 礎, 揭 示 英 國 第 三 次 電 力 市 場 化 改 革 的 啟 動 2005 年 4 月, 英 國 電 力 交 易 和 傳 輸 協 議 (BETTA) 正 式 開 始 實 施, 將 NGC 的 調 度 功 能 轉 移 到 新 的 系 統 調 度 機 構 大 不 列 顛 系 統 調 度 中 心 (Great Britain System Operator, GBSO) 統 一 負 責 電 力 調 度 和 系 統 平 衡, 而 NGC 只 是 作 為 輸 電 所 有 者 (TO) 參 與 到 市 場 交 易 中 ; 並 通 過 所 制 定 新 的 平 衡 和 結 算 規 則 線 路 與 系 統 使 用 規 範 和 電 網 規 範 等 法 規, 統 一 了 定 價 方 法 和 電 網 使 用 合 約, 立 基 在 NETA 交 易 體 系 的 基 石 上, 建 立 統 一 的 電 力 交 易 平 衡 和 結 算 系 統 2011 年 7 月 英 國 重 新 檢 討 電 力 市 場 改 革, 並 公 布 電 力 市 場 改 革 白 皮 書 (Electricity Market Reform, EMR), 其 目 標 有 三 : 確 保 供 電 安 全 確 保 永 續 低 碳 技 術 投 資 充 足 效 益 最 大 化 與 成 本 最 小 化 依 EMR 白 皮 書, 未 來 的 電 力 批 發 市 場 將 引 進 兩 項 新 機 制, 由 系 統 操 作 者 (National Grid) 負 責 管 理 : 具 價 差 合 約 形 式 之 饋 電 電 價 (feed-in tariff) 機 制 及 容 量 合 約 (capacity agreement), 此 二 機 制 又 透 過 設 定 碳 價 格 下 限 及 排 放 標 準 兩 項 措 施 支 援 ( 圖 1-3) 預 計 2013 年 將 通 過 形 成 立 法,2014 年 開 始 實 施 白 皮 書 內 所 規 劃 的 各 種 市 場 改 革 機 制 13

18 政 府 制 定 整 體 政 策 及 關 鍵 參 數 系 統 操 作 者 (National Grid) 提 供 分 析 依 據 供 政 府 決 策 並 管 理 相 關 機 制 長 期 低 碳 誘 因 價 差 合 約 (CfDs) 容 量 市 場 簽 訂 充 分 可 靠 的 容 量 協 議 以 確 保 供 電 安 全 投 資 低 碳 發 電, 並 以 碳 價 下 限 與 排 放 績 效 標 準 支 援 在 現 有 電 力 市 場 內 運 作 EMR 機 制, 包 括 再 生 能 源 義 務 ( 至 2017) 與 小 規 模 饋 電 價 格 優 惠 (FIT) 圖 1-3 英 國 電 力 改 革 白 皮 書 之 新 市 場 機 制 與 管 理 資 料 來 源 :Dept. of Energy and Climate Change(2012), Electricity Market Reform 2. 美 國 加 州 Policy Overview, UK 加 州 電 力 自 由 化 改 革 始 於 1996 年, 其 電 力 市 場 的 設 計 主 要 著 重 在 打 破 原 電 力 市 場 的 三 大 民 營 公 用 電 業 發 輸 配 售 之 壟 斷 勢 力, 避 免 不 同 用 戶 群 或 加 州 配 電 事 業 間 成 本 之 交 叉 補 貼, 以 及 透 過 調 低 與 凍 結 零 售 電 價, 以 確 保 消 費 者 能 從 自 由 化 政 策 中 獲 得 利 益 2000 年 夏, 電 價 開 始 產 生 異 常 之 高 漲 現 象, 批 發 市 場 的 電 價 解 制 後 上 漲 了 將 近 10 倍 左 右, 但 零 售 市 場 的 電 價 卻 因 AB1890 解 制 法 案 之 規 定, 不 但 凍 結 且 每 年 向 下 調 整 10%, 三 大 綜 合 電 業 (SDG&E, PG&E, SCE) 必 須 被 強 迫 在 批 發 市 場 以 高 價 購 電 而 在 零 售 市 場 以 低 價 售 電, 又 無 法 將 批 發 市 場 高 漲 之 電 價 轉 嫁 給 消 費 者 造 成 虧 損, 導 致 其 財 務 危 機 ; 同 時 緊 急 事 故 發 生 更 加 頻 繁, 南 加 州 常 常 發 生 無 預 警 斷 電, 並 開 始 實 施 輪 流 限 電 2001 年 1 月 30 日 加 州 電 力 交 易 所 (CalPX) 停 止 運 作, 改 由 ISO 管 理 電 力 市 場 集 中 交 易 ( 排 程 協 調 者 Scheduling Coordinator, SC 仍 負 責 雙 邊 交 易 ) 此 次 加 州 電 力 危 機 使 得 加 州 成 為 電 業 自 由 化 最 著 名 的 失 敗 案 例, 各 國 於 推 動 電 業 自 由 化 時 無 不 引 以 為 鑑 經 過 數 年 演 變, 目 前 美 國 加 州 批 發 市 場 的 商 品 服 務 十 分 多 樣, 包 括 能 量 ( 實 質 供 需 平 衡 與 虛 擬 供 需 平 衡 ) 容 量 ( 剩 餘 容 量 與 彈 性 容 量 ) 輔 助 服 務 ( 調 度 機 組 升 降 載 的 頻 率 控 制 冷 機 與 熱 機 備 載 容 量 ) 其 它 ( 壅 塞 收 入 權, CRR), 採 最 佳 化 市 場 邊 際 結 算 價 格 機 制, 而 區 域 邊 際 價 格 由 能 量 容 量 線 損 等 價 格 組 成, 如 圖 1-4 同 一 城 市 社 區 的 用 戶 亦 可 透 過 社 區 選 擇 整 14

19 合 (Community Choice Aggregation, CCA) 方 式, 整 合 地 區 性 公 家 機 關 商 業 及 一 般 用 戶 之 負 載 需 求 與 分 散 型 發 電 設 備, 參 與 電 力 市 場 買 賣, 並 推 動 需 量 反 應 及 綠 色 電 力 能 量 容 量 線 損 區 域 邊 際 價 格 圖 1-4 區 域 邊 際 價 格 組 成 (1) 前 一 日 市 場 (Day-ahead market) 前 一 日 市 場 用 來 確 定 每 小 時 的 市 場 結 算 價 格 和 機 組 排 程, 分 析 必 須 運 轉 的 機 組 降 低 出 價, 生 產 成 最 低 的 電 能 成 本, 同 時 滿 足 可 靠 性 的 需 求 ; 交 易 日 的 7 天 前 開 放 市 場, 交 易 日 的 前 一 天 關 閉, 結 果 在 下 午 1 時 發 表 前 一 日 市 場 的 三 個 流 程 是 : 市 場 力 之 消 除 整 合 遠 期 市 場 (Integrated Forward Market, IFM) 和 剩 餘 容 量 排 程 (Residual Unit Commitment,RUC) 如 果 任 何 出 價 無 法 滿 足 市 場 力 的 測 試, 就 需 要 調 整, 系 統 會 決 定 最 有 效 率 的 排 程 表, 以 解 決 區 域 的 可 靠 性 整 合 遠 期 市 場, 則 同 時 分 析 電 能 和 輔 助 服 務 市 場, 以 確 定 需 要 的 傳 輸 容 量 ( 壅 塞 管 理 ), 並 確 認 供 需 標 單 平 衡 的 所 需 備 轉 容 量 當 遠 期 市 場 無 法 滿 足 預 測 的 負 載, 則 ISO 可 利 用 剩 餘 容 量 排 程, 以 最 低 成 本 購 買 額 外 更 多 的 容 量 (2) 即 時 市 場 (Real-time market) 即 時 市 場 是 一 個 在 所 有 的 其 他 程 序 運 行 後, 即 時 採 購 能 量 ( 包 括 備 轉 ) 及 管 理 壅 塞 的 現 貨 市 場 這 個 市 場 產 生 的 能 量 須 達 成 瞬 間 需 求 的 平 衡, 如 果 需 求 下 降 就 減 少 電 源 供 給, 提 供 所 需 的 輔 助 服 務, 並 可 在 極 端 的 條 件 下 抑 低 需 求 即 時 市 場 由 小 時 前 排 程 (HASP) 15 分 鐘 即 時 排 程 容 量 (RTUC) 5 分 鐘 即 時 排 程 容 量 (RTD) 所 組 成 小 時 前 排 程 包 括 能 量 與 輔 助 服 務 的 價 格, 於 交 易 時 間 前 75 分 鐘 關 閉 市 場 ;15 分 鐘 即 時 排 程 容 量 包 括 能 量 與 輔 助 服 務 的 價 格, 須 承 諾 機 組 可 以 在 5 個 小 時 內 完 成 起 動 ;5 分 鐘 即 時 排 程 容 量 包 括 能 量 的 價 格, 其 為 RUC 的 彈 性 可 用 的 剩 餘 容 量 15

20 圖 1-5 加 州 市 場 交 易 時 程 (3) 壅 塞 收 入 權 (congestion revenue right, CRR) 這 是 一 種 金 融 工 具, 用 來 管 理 在 前 一 日 調 度 程 序 產 生 的 電 能 壅 塞 費, 這 些 權 利 可 以 以 壅 塞 邊 際 成 本 被 分 配 或 拍 賣, 是 組 成 整 合 遠 期 市 場 區 域 邊 際 價 格 的 一 部 分 收 入 的 權 利 賦 予 其 持 有 人 在 給 定 的 交 易 時 段 線 路 發 生 壅 塞 時 可 收 取 款 項, 如 果 在 給 定 的 交 易 時 段 的 輸 電 壅 塞 情 況 是 相 反 方 向 的 時 候, 則 要 求 持 有 人 支 付 費 用 (4) 收 斂 投 標 (Convergence bidding) 這 是 一 個 讓 市 場 參 與 者 可 以 於 前 一 日 市 場 購 買 或 出 售 電 能 的 服 務, 在 即 時 市 場 上 則 必 須 反 向 出 售 或 購 買, 也 被 稱 為 虛 擬 投 標, 可 迫 使 提 前 一 日 和 即 時 市 場 價 格 拉 近, 或 稱 之 收 斂, 亦 可 提 高 市 場 參 與 者 之 數 目, 增 加 流 動 性 同 時 也 讓 進 行 實 體 電 力 買 賣 的 發 電 業 者 及 公 用 電 業 可 以 利 用 虛 擬 投 標 的 策 略, 減 少 前 一 天 和 即 時 市 場 價 格 變 動 方 向 判 斷 錯 誤 的 風 險 上 述 各 項 交 易 商 品 參 見 表 1-3 表 1-3 電 力 商 品 項 目 與 市 場 之 關 係 市 場 程 序 能 量 輔 助 服 務 彈 性 容 量 剩 餘 容 量 壅 塞 收 入 權 前 一 日 市 IFM * 場 RUC 即 時 市 場 HASP RTUC RTD 其 他 (CRR) * 註 : 電 能 包 括 實 體 與 虛 擬 彈 性 容 量 與 剩 餘 容 量 於 前 一 日 市 場 交 易, 於 即 時 市 場 使 用 16

21 3. 日 本 日 本 於 第 二 次 世 界 大 戰 之 後, 為 了 保 護 及 培 植 國 內 產 業, 因 此 對 電 業 加 諸 許 多 的 管 制 近 年 來 隨 著 世 界 電 業 自 由 化 潮 流, 其 政 府 對 電 力 產 業 也 開 始 採 取 逐 步 開 放 政 策 1995 年 日 本 電 業 法 修 正, 開 始 於 電 力 產 業 中 引 進 競 爭, 開 放 獨 立 發 電 業 (IPPs) 進 入 市 場, 但 其 發 電 只 能 躉 售 給 具 區 域 獨 占 特 性 的 發 輸 配 售 業 務 之 垂 直 整 合 電 力 公 司 ( 一 般 電 氣 事 業 者 ); 此 外, 並 開 放 成 立 特 定 電 氣 事 業 者, 亦 即 我 國 分 散 型 發 電 業 者, 申 請 後 可 利 用 其 自 有 線 路 直 接 供 電 給 附 近 用 戶 電 價 管 制 方 式 則 引 進 標 竿 比 較 法, 以 促 使 電 業 積 極 提 昇 效 率 1999 年 5 月 電 業 法 修 正 則 著 重 於 零 售 市 場 的 開 放, 特 定 規 模 電 氣 事 業 者 (power producer and supplier, PPS), 其 可 透 過 區 域 電 力 公 司 的 輸 配 電 設 備 代 輸, 供 電 給 有 選 擇 權 的 用 戶, 用 電 規 模 大 於 2000KW 以 上 特 高 壓 用 戶, 即 可 行 使 用 戶 購 電 選 擇 權, 之 後 並 逐 年 開 放 其 他 高 壓 用 戶 之 購 電 選 擇 權 2005 年 4 月 電 力 交 易 所 正 式 運 作 後, 開 始 有 了 電 能 集 中 交 易 市 場, 包 括 現 貨 市 場 與 遠 期 市 場 但 經 過 這 樣 的 改 革 後, 仍 然 沒 有 改 變 一 般 電 力 業 者 區 域 獨 佔 的 情 勢, 零 售 業 者 的 市 佔 率 極 低 (2011 年 度 3.6%), 有 部 分 區 域 甚 至 沒 有 新 加 入 業 者, 而 且 跨 區 供 電 也 僅 有 一 例, 由 此 可 見 一 般 電 力 業 者 間 並 沒 有 直 接 競 爭 的 事 實 至 於 費 率 方 面, 自 部 分 自 由 化 以 來, 雖 然 已 提 供 不 同 的 費 率 方 案, 但 尖 峰 費 率 或 不 受 燃 料 費 影 響 之 費 率 方 案 則 幾 乎 厥 如 在 2011 年 東 北 震 災 後, 日 本 政 府 重 新 思 考 電 力 系 統 改 革 之 必 要, 規 劃 分 三 階 段 推 動 全 面 性 的 電 業 自 由 化, 含 蓋 建 立 時 前 和 即 時 之 電 力 交 易 市 場 如 圖 1-6 其 重 點 包 括 1 : 第 1 階 段 : 設 立 廣 域 系 統 調 度 機 構 鑒 於 震 災 後 電 力 供 需 情 況, 擴 大 廣 域 系 統 運 用 是 當 前 的 課 題, 應 就 可 行 之 部 分 加 緊 實 施 因 此, 須 儘 速 進 行 檢 討 廣 域 系 統 調 度 機 構 的 詳 細 制 度 設 計, 經 過 客 觀 且 透 明 的 檢 討, 以 2 年 後 (2015) 設 立 廣 域 系 統 調 度 機 構 訂 定 廣 域 的 系 統 計 畫 案 與 強 化 供 需 調 整 機 能 的 時 程, 並 依 據 制 定 必 要 的 規 定 與 系 統 建 構 的 準 備 情 況 下 先 進 行 此 部 分 第 2 階 段 : 進 入 零 售 市 場 的 全 面 自 由 化 為 了 實 現 用 戶 購 電 選 擇 權, 要 儘 早 實 施 進 入 零 售 市 場 的 全 面 自 由 化, 但 是 要 實 現 這 個 目 標, 低 壓 代 輸 制 度 等 必 要 制 度 建 置 是 不 可 或 缺 的, 因 此 相 關 制 度 的 檢 討 要 儘 早 進 行, 目 標 3 年 後 零 售 全 面 自 由 化 此 外, 為 了 建 置 新 進 入 市 場 之 業 者 得 以 簡 單 確 保 電 源 的 的 競 爭 環 境, 批 發 電 力 市 場 也 需 要 活 性 化 對 於 廢 除 批 發 管 制, 雖 然 從 批 發 市 場 活 性 化 觀 點 來 看, 朝 向 及 早 廢 除 為 佳, 惟 另 一 方 面 轉 移 期 間 也 要 有 一 定 的 考 量, 因 此 將 在 零 售 市 場 1 摘 自 日 本 電 力 市 場 改 革 委 員 會 專 門 報 告 17

22 全 面 自 由 化 時 加 以 廢 除, 在 此 之 前 依 批 發 管 制 下 所 訂 下 的 契 約, 只 要 當 事 人 不 改 約, 可 以 其 締 約 條 件 繼 續 存 續 同 時, 因 零 售 自 由 化 供 電 義 務 廢 除 ( 最 終 保 障 服 務 及 普 遍 服 務 除 外 ), 須 實 施 供 電 能 力 確 保 義 務 與 最 終 電 源 投 標 制 度 作 為 確 保 穩 定 供 電 的 最 後 機 制 ( 參 見 圖 1-7) 第 3 階 段 : 法 律 上 分 離 後 輸 配 電 部 門 的 更 加 中 立 化 與 費 率 管 制 的 廢 除 為 了 能 使 輸 配 電 部 門 中 立 化, 包 含 家 庭 用 戶 在 內 的 費 率 管 制 廢 除 是 不 可 或 缺 的, 也 要 定 出 解 除 過 渡 期 間 措 施 的 必 要 條 件 因 此 雖 然 希 望 儘 早 實 施, 惟 對 於 輸 配 電 部 門 的 更 加 中 立 化, 需 要 修 改 穩 定 供 電 所 需 的 指 揮 機 能 預 計 實 行 時 程 為 5~7 年 後 (2018 年 ~2020 年 ) 對 於 法 律 上 分 離 後, 進 行 輸 配 電 部 門 中 立 化 時, 需 要 注 意 不 能 讓 穩 定 供 電 所 需 之 資 金 調 度 產 生 困 難 加 入 零 售 市 場 全 面 自 由 化 後, 隨 著 競 爭 的 進 展 情 況, 亦 將 逐 步 廢 除 費 率 管 制 從 保 護 消 費 者 觀 點 來 看, 宜 有 一 定 的 過 渡 期, 在 輸 配 電 部 門 中 立 化 等 各 種 制 度 完 備 一 邊 確 認 導 入 智 慧 電 錶 等 競 爭 環 境 建 置 與 實 質 競 爭 進 展 後, 再 解 除 過 渡 期 措 施 ( 參 見 圖 1-8) 圖 1-6 日 本 三 階 段 全 面 電 業 自 由 化 資 料 來 源 :METI(2013), 日 本 電 力 市 場 改 革 委 員 會 專 門 報 告, BCG 譯 18

23 圖 1-7 零 售 市 場 之 開 放 圖 1-8 輸 配 網 路 中 立 化 19

24 三 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 及 面 臨 課 題 電 業 自 由 化 的 意 義, 在 於 促 進 市 場 競 爭 提 昇 經 營 效 率 及 增 進 消 費 者 福 利, 作 法 上 乃 將 市 場 競 爭 機 制 引 進 具 競 爭 性 的 非 網 路 部 門, 並 透 過 對 電 業 的 功 能 性 分 割, 讓 同 時 擁 有 網 路 設 施 的 垂 直 整 合 電 業 無 法 利 用 其 既 有 的 優 勢 地 位, 妨 礙 非 網 路 部 門 ( 發 電 售 電 ) 的 市 場 競 爭 ( 一 ) 我 國 電 業 經 營 環 境 與 特 性 電 力 由 於 無 法 儲 存 及 產 銷 一 致 性, 且 電 業 投 資 具 資 本 密 集 輸 配 電 力 網 設 施 具 明 顯 區 域 獨 占 性 等 特 性, 因 此 傳 統 上, 國 內 外 的 電 力 事 業 主 要 為 國 營 獨 占 事 業 台 灣 為 一 獨 立 的 島 嶼 國 家, 電 力 系 統 孤 立 難 以 及 時 從 他 處 取 得, 過 去 以 來 為 考 量 電 業 規 模 經 濟 發 揮 且 對 民 生 重 大 的 影 響, 因 此, 同 樣 地 電 力 事 業 主 要 也 由 發 輸 配 電 垂 直 整 合 的 國 營 台 電 公 司 所 獨 占 經 營 以 台 灣 電 業 的 經 營 環 境 來 看, 在 欠 缺 自 產 能 源 而 長 期 仰 賴 進 口, 電 源 開 發 及 輸 變 電 設 備 興 建 不 易, 以 及 電 力 需 求 成 長 迅 速 等 情 況 下, 電 業 市 場 的 自 由 化 規 劃 應 考 量 國 內 特 殊 的 環 境 特 性 茲 將 國 內 環 境 特 性 與 限 制 條 件 說 明 如 下 : 1. 海 島 型 孤 立 電 力 系 統 一 般 而 言, 電 業 自 由 化 架 構 設 計 與 未 來 交 易 制 度 規 劃, 必 須 同 時 考 量 經 濟 ( 市 場 競 爭 經 營 效 率 ) 與 技 術 ( 系 統 安 全 供 應 可 靠 ) 兩 方 面, 有 時 在 系 統 可 靠 度 的 要 求 上, 可 能 會 出 現 與 市 場 競 爭 衝 突 的 情 況, 此 時 兩 者 間 的 取 捨 就 必 須 與 外 在 環 境 互 相 配 合 台 灣 是 屬 於 海 島 型 的 孤 立 電 力 系 統, 電 力 網 路 系 統 受 到 自 然 環 境 的 限 制 而 無 法 與 外 界 聯 通, 若 系 統 一 旦 出 現 問 題 時, 無 法 獲 得 外 界 電 力 系 統 的 支 援, 因 此, 通 常 在 系 統 可 靠 度 的 要 求 上, 必 須 維 持 較 高 的 水 準 2 2. 能 源 供 應 穩 定 及 多 元 化 的 安 全 考 量 國 內 99% 以 上 的 能 源 供 應 來 自 進 口, 而 為 促 使 能 源 的 穩 定 供 應 以 及 減 輕 能 源 不 足 的 衝 擊, 能 源 多 元 化 已 成 共 識 為 達 成 能 源 供 應 的 多 元 化 及 穩 定, 過 去 以 來, 我 國 即 鼓 勵 使 用 多 種 能 源, 如 煤 炭 石 油 核 能 天 然 氣 等, 且 對 於 各 項 能 源 的 生 產 進 口 及 消 費 均 詳 加 掌 握, 各 項 能 源 價 格 也 受 到 政 府 一 定 的 管 制 ; 進 而, 為 達 到 能 源 的 供 應 穩 定, 對 於 煤 炭 液 化 石 油 氣 及 石 油 製 品 等 均 有 其 安 全 存 量 的 規 定 2 中 華 經 濟 研 究 院, 電 力 科 技 進 展 下 電 業 管 制 改 革 之 研 究, 台 電 公 司,88 年 12 月 20

25 為 因 應 我 國 自 產 能 源 匱 乏 的 環 境 限 制, 確 保 大 眾 民 生 的 福 祉, 促 進 能 源 種 類 及 來 源 多 元 化, 妥 善 規 劃 整 體 能 源 供 需 和 開 發, 乃 是 未 來 能 源 政 策 的 重 點 之 一 因 此, 在 電 源 供 應 上 仍 強 調 繼 續 開 發 水 力 降 低 石 油 依 賴 擴 大 進 口 液 化 天 然 氣, 以 及 適 度 維 持 核 能 比 重 3. 兼 顧 環 保 責 任 及 產 業 競 爭 的 能 源 政 策 目 標 兼 顧 經 濟 發 展 及 環 境 保 護 的 永 續 發 展 問 題, 為 目 前 各 國 刻 不 容 緩 的 重 要 課 題, 我 國 為 因 應 此 一 國 際 新 潮 流 善 盡 地 球 村 一 份 子 的 職 責, 雖 然 目 前 尚 未 被 要 求 簽 訂 執 行 氣 候 變 化 綱 要 公 約, 但 為 了 保 護 環 境 提 昇 競 爭 力, 整 個 能 源 政 策 及 能 源 結 構 已 朝 向 該 目 標 進 行 調 整 規 劃 及 因 應 未 來 將 不 以 追 求 高 度 經 濟 成 長 為 目 標, 而 優 先 推 動 節 約 能 源 及 提 昇 能 源 使 用 效 率, 並 持 續 推 動 汽 電 共 生 水 力 發 電 及 再 生 能 源 此 外, 大 力 推 廣 液 化 天 然 氣 的 使 用, 以 抑 制 二 氧 化 碳 的 排 放 4. 輸 配 電 網 路 脆 弱 受 到 先 天 地 理 環 境 的 限 制, 我 國 電 力 系 統 集 中 在 西 部, 且 負 載 集 中 在 南 北 端 形 成 狹 長 型 的 發 展 北 部 用 電 量 大 發 電 量 小, 而 中 南 部 剛 好 相 反, 造 成 每 逢 夏 季 尖 峰 時 期, 大 量 的 電 力 須 靠 輸 電 幹 線 由 中 南 部 往 北 送, 凸 顯 幹 線 輸 電 系 統 維 持 穩 定 安 全 供 電 的 重 要 性 但 國 內 負 責 南 電 北 送 的 超 高 壓 線 路, 僅 有 南 北 兩 路, 計 四 迴 線 可 供 使 用, 以 致 常 處 於 共 容 量 的 極 限 運 轉 綜 合 上 述 環 境 特 性 因 素, 增 加 了 電 業 市 場 經 營 自 由 化 規 劃 的 困 難 性, 讓 我 們 更 加 明 瞭 未 來 規 劃 時 的 問 題 所 在, 並 能 在 這 些 限 制 下, 設 計 出 一 套 適 合 我 國 國 情 環 境 的 電 業 自 由 化 架 構 ( 二 ) 當 前 推 動 電 業 自 由 化 面 臨 課 題 及 困 境 我 國 因 欠 缺 自 產 能 源 而 長 期 仰 賴 進 口, 致 使 發 電 成 本 受 國 際 能 源 價 格 波 動 影 響 頗 劇 ; 其 次, 電 力 需 求 成 長 迅 速 但 電 源 開 發 及 輸 變 電 設 備 興 建 不 易 等 情 況 下, 致 使 國 內 電 業 經 營 環 境 及 電 力 市 場 健 全 發 展 出 現 隱 憂 ; 復 以, 長 期 以 來 國 營 電 業 經 營 績 效 備 受 質 疑, 故 要 求 改 革 聲 浪 不 斷 ; 凡 此 種 種 課 題, 導 致 社 會 大 眾 期 望 透 過 推 動 電 業 自 由 化 來 加 以 解 決 但 由 於 上 述 諸 多 電 力 能 源 及 社 經 問 題 之 解 決, 涉 及 其 問 題 本 質 與 自 由 化 之 關 聯 性, 以 及 社 會 大 眾 對 各 項 課 題 之 認 知 與 共 識, 例 如 : 電 力 能 源 政 策 扭 曲 社 會 各 界 認 知 衝 突 台 電 公 司 角 色 之 定 位 政 策 導 入 之 困 境 管 制 者 角 色 及 制 度 變 化 等, 使 得 電 力 自 由 化 政 策 思 維 及 做 法 之 合 理 性 及 有 效 性 面 臨 許 多 爭 議 及 挑 戰 1. 電 力 能 源 政 策 之 扭 曲 由 於 國 內 有 99% 以 上 的 能 源 供 給 是 來 自 於 進 口, 但 在 現 行 市 場 機 制 受 21

26 到 限 制 下, 面 對 國 際 間 能 源 價 格 上 漲, 電 價 無 法 順 利 合 理 反 應 其 成 本 ; 再 者, 由 於 全 球 暖 化 議 題 使 得 國 際 間 對 二 氧 化 碳 排 放 減 量 管 制 相 對 重 視, 但 因 為 國 內 對 電 源 結 構 調 整 遲 未 能 達 成 共 識, 遂 對 推 動 電 業 自 由 化 造 成 糾 葛 及 阻 礙 (1) 電 價 合 理 化 目 前 國 內 電 價 調 整 機 制 係 依 電 業 法 及 國 營 事 業 管 理 法 相 關 規 範 進 行 辦 理, 但 運 作 實 務 上 卻 具 有 一 定 困 難 性 ; 當 然, 政 府 在 電 價 調 整 政 策 之 決 策 品 質 及 過 程, 亦 頗 多 值 得 檢 討 之 處 長 期 以 來, 政 府 對 相 關 能 源 或 公 用 費 率 選 擇 採 取 緩 漲 或 凍 漲 決 策, 抑 制 為 合 理 反 應 成 本 所 需 之 價 格 調 漲, 使 得 台 電 公 司 供 電 成 本 無 以 合 理 反 應, 相 關 投 資 無 法 確 保 回 收, 導 致 營 運 虧 損 嚴 重, 投 資 誘 因 不 足 而 投 資 績 效 無 法 顯 現 因 此, 在 自 由 化 電 力 市 場 中, 要 使 台 電 公 司 與 其 他 電 業 公 平 競 爭, 電 價 管 制 方 式 必 須 重 新 思 考 理 論 上, 開 放 市 場 中 具 競 爭 性 電 力 服 務 應 反 映 市 場 機 制, 使 市 場 價 格 訊 號 能 夠 正 確 揭 露, 以 避 免 被 少 數 業 者 操 控, 導 致 價 格 被 哄 抬, 或 阻 礙 潛 在 業 者 進 入 市 場 之 行 為 ; 最 重 要 的 是 電 價 得 以 有 效 反 映 成 本, 確 保 業 者 合 理 回 收 與 報 酬, 避 免 造 成 社 會 資 源 配 置 失 當 但 由 於 當 前 國 內 社 經 環 境 氛 圍 所 致, 電 價 無 法 合 理 化, 反 成 為 推 動 自 由 化 制 度 設 計 之 最 大 糾 葛 及 限 制 (2) 電 源 結 構 配 比 面 對 全 球 暖 化 議 題, 政 府 希 望 達 成 高 效 潔 淨 的 能 源 政 策 目 標, 身 為 國 營 公 用 事 業 也 因 此 負 有 能 源 配 比 之 責 任, 維 持 一 定 容 量 之 火 力 水 力 核 能 及 再 生 能 源 電 源 在 未 來 自 由 化 市 場 的 競 爭 上, 政 府 這 些 強 制 性 政 策 目 標 將 影 響 整 體 社 會 資 源 配 置, 但 若 缺 乏 完 備 之 制 度 設 計, 一 般 民 營 發 電 業 者 不 無 履 行 義 務 或 是 缺 乏 落 實 執 行 的 壓 力 此 外, 當 前 國 內 對 於 電 源 結 構 配 置 仍 無 法 達 成 共 識, 復 以 電 價 無 法 合 理 反 應 成 本, 致 使 對 於 電 源 配 比 及 義 務 爭 議 不 斷, 故 未 來 推 動 電 業 自 由 化 時, 政 府 及 電 業 將 面 臨 如 何 有 效 落 實 能 源 配 比 政 策 之 課 題 2. 社 會 各 界 認 知 衝 突 由 於 長 期 以 來 國 內 電 業 市 場 處 於 國 營 獨 占 公 用 事 業 型 態, 且 電 力 影 響 民 生 及 工 業 甚 劇, 故 社 會 各 界 認 為 電 業 應 被 賦 予 相 關 政 策 性 任 務, 以 達 成 公 共 利 益 之 實 現 此 外, 在 社 會 各 界 對 電 業 有 所 期 待 之 下, 電 業 相 關 電 力 設 施 規 劃 興 建 及 維 護 卻 多 受 到 民 眾 抗 爭 環 評 阻 礙 等 不 利 衝 擊, 因 而, 凸 顯 當 前 社 會 各 界 對 於 這 些 課 題 認 知 衝 突, 也 不 利 於 電 業 自 由 化 之 推 動 (1) 政 策 性 任 務 由 於 目 前 台 電 公 司 屬 國 營 公 用 事 業, 按 照 政 府 政 策 及 電 業 法 規 定, 肩 22

27 負 多 項 政 策 性 任 務, 包 括 : 對 特 定 用 戶 ( 如 學 校 農 業 ) 給 予 用 電 優 待, 經 營 離 島 供 電 營 運 虧 損, 配 合 政 策 實 施 獎 勵 用 戶 節 電 措 施, 以 及 配 合 政 府 穩 定 物 價 未 足 額 反 映 電 價 等, 但 面 對 未 來 國 內 逐 步 邁 向 自 由 化 電 力 市 場, 開 放 新 市 場 參 與 者 進 入, 故 電 業 間 應 有 公 平 競 爭 立 足 點, 因 此, 這 些 政 策 性 任 務 必 須 回 歸 相 關 行 政 主 管 部 門 負 責 或 由 全 體 電 業 共 同 責 任 分 擔, 如 此 才 能 真 正 促 進 公 共 利 益 事 實 上 國 營 事 業 政 策 性 任 務 調 整, 即 是 將 事 業 經 營 與 社 會 功 能 分 離, 使 前 者 能 獲 致 較 佳 之 資 源 配 置 效 率, 而 後 者 則 回 歸 政 府 之 行 政 體 系 及 社 會 政 策 ; 不 應 既 要 求 事 業 提 高 效 率 降 低 成 本, 又 要 求 其 負 起 社 會 ( 救 助 ) 責 任, 而 實 際 上 卻 又 應 由 政 府 負 責 之 施 政 責 任, 否 則 兩 者 混 為 一 談 將 是 兩 頭 落 空 未 來 推 動 電 業 自 由 化 時, 則 需 加 以 思 考 政 策 性 任 務 之 必 要 性 及 調 整 作 法, 制 訂 相 關 配 套 作 法, 以 維 護 整 體 電 業 間 公 平 競 爭 環 境 (2) 鄰 避 效 應 隨 著 工 商 業 的 進 步 與 生 活 水 準 的 不 斷 提 昇, 電 力 消 費 占 總 能 源 消 費 的 比 重 也 有 不 斷 上 升 的 趨 勢 面 對 國 內 電 力 需 求 成 長 以 及 電 力 基 礎 設 施 不 足, 過 去 政 府 相 關 單 位 持 續 努 力 解 決, 在 電 源 開 發 方 面, 除 台 電 公 司 推 動 各 項 電 源 開 發 計 畫 外, 亦 陸 續 開 放 民 間 興 建 電 廠 及 汽 電 共 生 ; 在 輸 變 電 及 配 電 方 面, 目 前 由 台 電 公 司 負 責 設 施 興 建 與 維 護 但 從 過 去 經 驗 來 看, 受 到 一 般 民 眾 鄰 避 效 應 影 響 使 得 推 動 各 項 電 力 基 礎 建 設 受 阻, 例 如 : 深 澳 火 力 電 廠 擴 建 澎 湖 ~ 雲 林 之 海 底 高 壓 電 纜 台 北 市 松 湖 變 電 所 等 興 建 計 畫, 受 到 環 評 無 法 通 過 民 眾 抗 爭 用 地 取 得 不 易 等 原 因, 導 致 工 程 進 度 延 宕 因 此, 如 何 降 低 各 界 對 於 電 力 設 施 興 建 之 鄰 避 效 應, 仍 是 未 來 推 動 電 業 自 由 化 所 需 面 對 之 課 題 3. 台 電 公 司 角 色 之 定 位 台 電 公 司 為 我 國 垂 直 整 合 之 綜 合 電 業, 提 供 國 內 所 需 電 力, 對 台 灣 經 濟 發 展 扮 演 舉 足 輕 重 之 角 色 然 而, 推 動 電 業 自 由 化 之 下, 將 對 於 現 行 市 場 結 構 及 電 業 組 織 進 行 檢 討 與 改 革, 故 台 電 公 司 未 來 之 角 色 定 位, 將 是 可 能 面 臨 之 課 題, 其 中 包 含 : 民 營 化 糾 葛 政 策 執 行 及 事 業 經 營 組 織 調 整 及 政 策 改 變, 分 別 說 明 如 下 : (1) 民 營 化 糾 葛 既 有 國 營 之 台 電 公 司 是 否 將 配 合 同 步 進 行 民 營 化, 固 然 不 是 未 來 電 業 自 由 化 推 動 之 課 題, 但 對 於 自 由 化 政 策 成 敗 卻 將 會 是 關 鍵 不 可 避 免 的 當 前 社 會 輿 論 對 於 國 營 事 業 民 營 化 仍 有 許 多 似 是 而 非 的 論 點, 認 為 民 營 化 將 會 導 致 價 格 上 漲 服 務 品 質 下 降, 公 共 服 務 性 降 低 圖 利 特 定 財 團 加 深 貧 富 差 距, 無 法 配 合 國 家 能 源 政 策 喪 失 能 源 安 全 等 種 種 疑 慮 此 外, 台 電 公 司 工 會 對 民 營 化 和 市 場 自 由 化 仍 存 有 疑 慮 並 出 現 強 烈 反 彈, 因 此, 民 23

28 營 化 後 其 員 工 權 益 是 否 仍 受 保 障, 確 是 攸 關 未 來 電 業 自 由 化 能 否 順 利 推 動 長 期 而 言, 國 營 事 業 民 營 化 的 確 是 應 當 考 慮 的 方 向, 並 將 所 肩 負 之 政 策 性 任 務 回 歸 政 府 行 政 體 系, 如 此 對 於 原 來 國 營 事 業 之 長 遠 發 展 員 工 福 利 才 有 良 性 的 影 響 不 過, 由 於 國 內 能 源 產 業 仍 具 不 同 程 度 獨 占 性 或 寡 占 性, 並 受 包 含 售 價 訂 定 政 策 任 務 之 各 種 限 制, 因 此, 國 營 事 業 民 營 化 應 在 市 場 開 放 自 由 化 前 提 下 推 動, 制 定 相 關 配 套 措 施 ( 特 別 是 前 述 具 獨 占 性 質 公 用 事 業 的 管 制 配 套 ), 使 市 場 所 有 業 者 之 權 利 義 務 均 等, 避 免 產 生 新 的 民 營 獨 占 大 恐 龍 (2) 政 策 執 行 及 事 業 經 營 由 於 台 電 公 司 屬 國 營 公 用 事 業, 除 按 照 政 府 政 策 及 電 業 法 規 定, 肩 負 多 項 政 策 性 任 務 外 ; 更 重 要 的 是, 過 去 以 來 對 於 國 內 電 力 能 源 政 策 亦 肩 負 部 分 規 劃 及 執 行 之 角 色 事 實 上, 社 會 大 眾 對 能 源 國 營 事 業 公 司 治 理 經 營 效 率 及 員 工 福 利 等 是 否 合 法 合 理 之 爭 議, 引 發 要 求 國 營 事 業 改 革 經 營 績 效 之 呼 聲, 其 實 其 導 因 正 是 源 自 於 台 電 公 司 必 須 同 時 扮 演 政 策 規 劃 執 行 及 事 業 經 營 管 理 兩 種 角 色 而 來 固 然 改 革 工 作 是 要 解 決 國 營 事 業 公 司 治 理 及 經 營 效 率 的 短 期 問 題, 但 更 要 體 認 的 是 能 源 市 場 自 由 化 課 題 才 是 長 期 問 題 根 源, 並 且 釐 清 市 場 自 由 化 與 國 營 事 業 民 營 化 的 糾 葛, 以 能 同 步 解 決 市 場 獨 占 或 寡 占 以 及 國 營 事 業 經 營 績 效 等 病 灶 未 來 國 內 推 動 電 業 自 由 化, 這 些 政 策 任 務 必 須 回 歸 相 關 行 政 主 管 部 門 負 責 或 由 全 體 電 業 共 同 責 任 分 擔, 即 是 將 事 業 經 營 與 政 策 執 行 角 色 分 離, 如 此 才 能 真 正 促 進 公 共 利 益 (3) 組 織 調 整 及 政 策 改 變 在 現 行 國 營 獨 占 經 營 體 制 下, 台 電 公 司 組 織 龐 大 且 複 雜, 除 電 力 事 業 相 關 部 門, 還 有 附 屬 單 位 ( 如 電 力 研 究 所 ), 龐 大 複 雜 的 組 織 型 態 對 於 未 來 自 由 化 下 將 影 響 台 電 公 司 競 爭 力 此 外, 配 合 市 場 開 放, 台 電 公 司 業 務 範 圍 將 進 行 調 整, 使 得 台 電 在 市 場 中 角 色 面 臨 相 當 大 的 變 化, 故 在 推 動 市 場 開 放 時, 國 營 電 業 經 營 組 織 調 整 規 劃 及 執 行 是 否 順 利, 亦 將 是 影 響 電 業 自 由 化 推 動 之 重 要 因 素 此 外, 當 電 力 市 場 由 管 制 型 態 轉 變 為 競 爭 型 態 時, 過 去 電 業 可 能 係 因 當 時 政 策 性 考 量 或 規 定 而 進 行 之 投 資 計 畫, 可 能 面 臨 投 資 成 本 不 易 回 收 之 情 形, 包 括 發 電 設 備 閒 置 長 期 購 售 電 合 約 套 牢 成 本 等, 故 未 來 面 對 市 場 自 由 開 放 下, 配 合 組 織 調 整 及 民 營 化 推 動 規 劃 適 切 之 配 套 機 制 4. 政 策 導 入 之 困 境 由 於 電 力 牽 涉 及 國 內 民 生 及 工 業 部 門, 故 行 政 院 及 立 法 院 過 去 針 對 電 24

29 業 自 由 化 政 策 推 動 所 設 電 業 法 修 正 草 案 提 出 各 種 版 本, 但 至 今 仍 尚 未 順 利 通 過 立 法 進 行 推 動, 顯 示 國 內 現 今 對 於 推 動 電 業 自 由 化 的 政 策 存 在 導 入 之 困 境, 例 如 : 政 策 一 致 性 部 會 本 位 心 態 及 修 法 不 易 等 (1) 政 策 一 致 性 過 去 政 府 推 動 電 業 自 由 化 所 研 提 之 電 業 自 由 化 規 劃 設 計 時, 皆 有 不 同 市 場 架 構 或 機 制 設 計, 理 當 在 政 策 規 劃 時 考 量 準 備 及 執 行 階 段 之 延 續 性, 以 及 市 場 自 由 化 架 構 及 制 度 設 計 論 述 基 礎, 避 免 造 成 政 策 方 向 變 化 的 衝 突 以 電 業 組 織 重 整 為 例, 過 去 多 半 以 維 持 綜 合 電 業 型 態 進 行 規 劃, 現 今 則 認 為 應 順 應 國 際 間 發 展 趨 勢 及 國 內 電 業 環 境 改 革, 提 出 廠 網 分 離 做 法, 雖 立 意 良 好, 但 卻 使 得 外 界 對 於 政 策 立 場 改 變 論 述 上 的 疑 惑 ; 再 者, 推 動 電 業 自 由 化 政 策 理 當 逐 步 導 入 市 場 機 制, 但 政 府 對 相 關 能 源 或 公 用 費 率 卻 選 擇 採 取 緩 漲 或 凍 漲 之 管 制 決 策, 抑 制 為 合 理 反 應 成 本 所 需 之 價 格 調 漲, 而 導 致 能 源 國 營 事 業 虧 損 嚴 重 (2) 部 會 本 位 心 態 依 據 現 行 政 機 關 職 掌 業 務, 電 業 自 由 化 規 劃 主 要 由 經 濟 部 負 責, 但 電 力 涉 及 國 內 民 生 產 業 及 社 會 部 門, 故 對 於 自 由 化 規 劃 之 方 向 與 看 法, 主 管 機 關 必 然 與 其 他 部 會 有 所 不 同, 例 如 : 新 管 制 組 織 或 機 關 是 否 必 要 成 立 解 除 政 策 性 任 務 恐 對 各 目 的 事 業 主 管 機 關 產 生 影 響 電 價 調 整 或 管 制 等 因 此, 推 動 自 由 化 時, 各 部 會 本 位 主 義 或 意 見 能 否 配 合 整 體 政 策 調 整 將 會 是 面 臨 之 課 題 (3) 修 法 不 易 電 業 法 於 民 國 36 年 12 月 10 日 制 定, 截 至 101 年 底 止 雖 歷 經 7 次 修 正, 惟 配 合 電 業 自 由 化 政 策 推 動 之 電 力 市 場 架 構 調 整 部 分 均 未 進 行 實 質 修 正 過 去 行 政 院 分 別 於 84 年 9 月 88 年 12 月 27 日 91 年 5 月 6 日 96 年 9 月 26 日 及 97 年 2 月 15 日 提 交 電 業 法 修 正 草 案 送 立 法 院 審 議, 但 皆 無 法 於 各 屆 立 法 委 員 任 期 屆 滿 前 完 成 修 法 程 序 由 歷 次 立 院 審 議 經 驗 來 看, 由 於 電 業 自 由 化 涉 及 電 力 市 場 結 構 設 計 市 場 運 作 機 制 及 市 場 績 效 管 理 等 問 題 較 為 多 元 複 雜, 在 行 政 部 門 未 積 極 推 動 及 朝 野 未 達 共 識 下, 期 望 能 如 期 完 成 立 法 審 議 之 難 度 甚 高 且 不 易 完 整 通 過 5. 管 制 者 角 色 與 制 度 變 化 過 去 政 府 對 於 電 業 的 管 理 方 式 主 要 是 經 由 主 管 機 關, 即 經 濟 部, 透 過 國 營 事 業 委 員 會 及 能 源 局, 以 及 若 干 任 務 編 組 性 質 之 委 員 會, 對 同 屬 國 家 行 政 體 系 內 的 國 營 電 業 ( 台 電 公 司 ), 在 行 政 一 體 性 的 原 則 下 直 接 加 以 管 理 支 配 若 市 場 上 僅 有 一 家 國 營 事 業 的 時 代 尚 為 可 行, 然 而 面 對 未 來 電 力 市 場 自 由 化 的 多 元 發 展, 政 府 扮 演 電 業 管 制 者 之 角 色 及 制 度 思 維, 也 必 須 同 時 調 整, 包 括 行 政 部 門 管 制 作 業 及 立 法 部 門 監 督 心 態 的 調 整 故 未 來 電 業 25

30 邁 向 自 由 化 之 際, 透 過 管 制 者 角 色 及 制 度 思 維 的 調 整 與 改 變, 如 何 有 效 在 競 爭 性 的 電 力 市 場 中, 扮 演 對 市 場 運 作 規 則 的 制 定 與 市 場 行 為 之 監 管, 以 防 止 業 者 濫 用 市 場 力 而 影 響 公 平 競 爭 同 時 在 非 競 爭 市 場 中, 如 何 維 護 其 市 場 上 相 關 權 益 及 義 務 履 行 等 課 題 綜 合 言 之, 上 述 諸 多 電 力 能 源 及 社 經 問 題, 涉 及 其 問 題 本 質 與 自 由 化 之 因 果 關 聯 性, 以 及 社 會 大 眾 對 各 項 課 題 之 認 知 與 共 識, 雖 然 社 會 大 眾 期 望 透 過 推 動 電 業 自 由 化 來 加 以 解 決, 但 電 力 自 由 化 政 策 思 維 及 做 法 之 合 理 性 及 有 效 性 面 臨 許 多 爭 議 及 挑 戰 因 此, 後 續 在 推 動 電 業 自 由 化 政 策 時, 必 須 明 確 掌 握 何 者 與 自 由 化 有 關 或 無 關, 以 及 各 項 課 題 對 自 由 化 推 動 之 影 響 程 度 四 台 灣 電 業 法 修 正 案 架 構 下 之 自 由 化 階 段 進 程 考 量 議 題 與 制 度 設 計 ( 一 ) 近 期 電 業 自 由 化 架 構 及 措 施 之 檢 視 年 經 濟 部 送 行 政 院 電 業 法 修 正 案 之 規 劃 從 101 年 8 月 21 日 經 濟 部 油 電 小 組 第 7 次 會 議 指 示, 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組 擬 訂 我 國 電 業 自 由 化 推 動 方 向, 經 6 次 會 議 討 論, 主 要 提 出 3 項 建 議 :(1) 開 放 發 電 業 ( 不 含 核 能 及 大 水 力 ) 設 置 ;(2) 輸 配 電 業 不 開 放 申 設, 但 應 開 放 電 力 網 代 輸 ;(3) 成 立 電 力 調 度 中 心, 後 續 仍 陸 續 召 開 多 次 協 商 會 議 座 談 會 及 修 法 工 作 會 議 等 進 行 討 論, 以 利 求 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 周 延 與 完 善 其 後, 經 濟 部 長 於 102 年 10 月 11 日 裁 示 電 業 自 由 化 分 兩 階 段 進 行, 階 段 一 採 廠 網 獨 立, 階 段 二 採 廠 網 分 離, 如 圖 所 示 而 經 濟 部 於 103 年 2 月 報 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 中, 則 更 一 步 規 劃 出 未 來 電 力 市 場 之 結 構 與 運 作 方 式, 並 成 立 獨 立 之 電 業 管 制 機 構 管 理 及 監 督 電 業 經 營 及 確 保 用 戶 權 益 (1) 推 動 規 劃 現 行 提 案 版 本 內 容 部 分, 經 參 考 先 進 國 家 電 業 自 由 化 作 法 後, 預 計 採 廠 網 分 工 與 廠 網 分 離 二 階 段 規 劃, 循 序 漸 進 推 動 我 國 電 業 自 由 化 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ): 在 於 要 求 不 同 類 別 電 業 間 須 會 計 獨 立, 避 免 交 叉 補 貼, 以 達 到 廠 網 分 工, 此 與 國 際 間 初 期 推 動 電 業 自 由 化 作 法 功 能 分 離 類 似 ; 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ): 在 於 要 求 電 力 網 業 與 發 電 業 完 全 分 離, 二 者 不 得 為 同 一 法 人 且 不 得 交 叉 持 股, 以 達 到 實 質 廠 網 所 有 權 分 離 (2) 電 業 分 類 及 定 位 26

31 由 於 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 多 牽 涉 電 業 市 場 重 新 劃 分 與 定 位, 故 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 下, 未 來 電 業 在 市 場 定 位 與 劃 分 亦 將 改 變, 從 現 行 壟 斷 之 綜 合 電 業 及 獨 立 發 電 業 者 之 型 態, 重 新 區 分 為 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 其 中, 電 力 網 業 部 分, 由 於 擁 有 電 力 網, 具 有 自 然 獨 佔 之 特 性, 且 仍 須 公 平 提 供 所 有 電 業 使 用, 故 未 來 仍 維 持 一 家 國 營 獨 占 型 態 屬 於 公 用 事 業 ; 售 電 業 部 分 : 主 要 作 為 發 電 業 與 用 戶 間 之 媒 介, 可 向 發 電 業 購 買 電 能 售 予 具 購 電 選 擇 權 之 用 戶, 具 有 競 爭 性, 故 屬 於 非 公 用 事 業 ; 發 電 業 部 分 : 除 自 設 發 電 廠 之 外, 可 透 過 其 他 電 業 及 自 用 發 電 設 備 購 電, 而 其 售 電 方 式 未 來 將 不 再 侷 限 僅 能 躉 售, 包 含 : 躉 售 電 能 售 予 電 力 網 業 或 其 他 發 電 業 透 過 電 力 網 代 輸 予 用 戶 自 設 線 路 直 接 供 電 予 用 戶 等 共 三 種 (3) 市 場 開 放 與 監 管 措 施 現 行 電 業 法 規 劃 之 版 本 有 關 市 場 開 放 部 分, 如 同 國 際 間 發 展 經 驗, 未 來 配 合 電 業 自 由 化 進 程, 採 逐 步 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 以 避 免 一 次 全 面 開 放 對 於 電 業 及 市 場 產 生 劇 烈 衝 擊 開 放 後 將 允 許 用 戶 自 行 選 擇 購 電 對 象, 原 則 上 先 以 電 壓 等 級 較 高 之 用 戶 為 開 放 對 象, 俟 達 成 廠 網 實 質 分 離 之 長 期 目 標 後, 再 檢 討 考 量 是 否 全 面 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 以 擴 大 參 與 電 力 市 場 之 電 力 用 戶 範 圍 有 關 市 場 監 管 部 分, 電 力 網 業 由 於 屬 於 公 用 事 業, 其 價 格 仍 受 管 制, 發 電 業 售 電 業 因 具 競 爭 性 且 為 非 公 用 事 業, 故 價 格 則 不 予 管 制 此 外, 另 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 負 責 管 理 及 監 督 電 業 經 營 確 保 用 戶 用 電 權 益 及 審 議 與 核 定 電 價 及 相 關 收 費 費 率, 以 利 政 府 掌 握 電 力 市 場 自 由 化 最 後, 在 推 動 自 由 化 初 期 ( 廠 網 分 工 ) 階 段, 由 於 仍 允 許 發 電 業 及 電 力 網 業 兼 營 之 型 態, 故 須 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心, 統 籌 執 行 電 力 調 度 業 務, 提 供 所 有 電 業 公 平 使 用 電 力 網, 俾 能 使 電 力 市 場 運 作 具 公 平 性 及 公 正 性 綜 上, 整 體 自 由 化 時 程 方 面, 現 行 修 法 提 案 版 本 規 劃 於 修 法 通 過 後 即 達 成 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ), 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ) 時 程 方 面 則 最 遲 將 於 修 法 通 過 後 7 年 內 完 成, 電 力 市 場 架 構 如 下 圖 所 示 : 27

32 ( ) 電 力 市 場 架 構 圖 - 第 1 階 段 : 會 計 分 離 ( 修 法 通 過 後 ) 再 生 能 源 發 電 設 備 設 置 者 依 再 生 能 源 發 展 條 例 設 置 之 再 生 能 源 發 電 設 備 依 再 生 能 源 發 展 條 例 規 定 躉 售 發 電 廠 及 電 力 網 會 計 獨 立 台 電 發 電 廠 電 力 網 業 ( 獨 占 國 營 ) 發 電 業 ( 發 電 業 間 可 相 互 躉 售 ) 既 有 IPP ( 含 化 石 及 再 生 能 源 發 電 ) 躉 售 新 設 發 電 業 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心 ( 依 電 力 調 度 規 則 調 度 ) 依 雙 邊 合 約 代 輸 直 供 躉 售 售 電 業 自 用 發 電 設 備 設 置 者 放 寬 不 予 任 何 限 制 用 戶 ( 費 率 受 管 制 ) 供 電 義 務 具 購 電 選 擇 權 用 戶 ( 費 率 不 管 制 ) 圖 1-9 電 力 市 場 架 構 -- 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ) 電 力 市 場 架 構 圖 - 第 2 階 段 : 廠 網 分 離 ( 修 法 通 過 後 年 ) 再 生 能 源 發 電 設 備 設 置 者 依 再 生 能 源 發 展 條 例 設 置 之 再 生 能 源 發 電 設 備 發 電 業 與 電 力 網 業 不 得 為 同 一 法 人 且 不 得 交 叉 持 股 發 電 業 ( 發 電 業 間 可 相 互 躉 售 ) 台 電 發 電 業 既 有 IPP ( 含 化 石 及 再 生 新 設 發 電 業 能 源 發 電 ) 躉 售 躉 售 自 用 發 電 設 備 設 置 者 放 寬 不 予 任 何 限 制 依 再 生 能 源 發 展 條 例 規 定 躉 售 電 力 網 業 ( 獨 占 國 營 ) 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心 ( 依 電 力 調 度 規 則 調 度 ) 依 雙 邊 合 約 代 輸 直 供 售 電 業 用 戶 ( 費 率 受 管 制 ) 供 電 義 務 具 購 電 選 擇 權 用 戶 ( 費 率 不 管 制 ) 圖 1-10 電 力 市 場 架 構 圖 -- 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ) 28

33 2. 各 種 版 本 之 差 異 及 各 界 之 疑 義 電 業 自 由 化 為 國 際 間 發 展 趨 勢, 我 國 電 業 法 自 民 國 36 年 制 定 迄 今 雖 歷 經 多 次 修 正, 但 對 於 市 場 架 構 及 電 業 管 理 制 度 已 逾 數 十 年 未 予 修 正, 因 此 各 界 為 因 應 時 代 脈 動, 故 檢 討 現 有 電 力 市 場 結 構, 並 提 出 不 同 之 修 法 版 本 建 議 截 至 103 年 5 月 為 止, 除 經 濟 部 送 行 政 院 審 議 中 之 修 法 版 本 外, 3 4 尚 有 包 括 民 進 黨 團 提 案 版 本 及 台 電 工 會 版 本 等, 而 各 版 本 主 要 之 差 異 及 疑 義, 分 別 說 明 如 下 : (1) 電 業 分 類 由 於 電 業 自 由 化 多 牽 涉 電 業 重 新 劃 分 與 定 位, 故 不 同 版 本 間 多 有 所 差 異 本 次 民 進 黨 團 版 本 及 台 電 工 會 版 本 皆 主 張 電 業 分 類 包 括 : 綜 合 電 業 發 電 業 輸 電 業 及 配 電 業, 其 中 綜 合 電 業 輸 電 業 ( 國 營 ) 及 配 電 業 為 公 用 事 業 ; 發 電 業 及 售 電 業 為 非 公 用 事 業 然 而, 與 本 次 經 濟 部 提 案 之 版 本 之 差 異, 主 要 在 於 是 否 應 維 持 綜 合 電 業 之 型 態, 但 若 參 酌 國 際 間 發 展 經 驗 及 本 次 修 法 目 的, 係 為 促 進 市 場 競 爭 並 達 實 質 廠 網 分 離, 似 應 取 消 綜 合 電 業 設 置 但 未 來 在 發 電 業 不 具 公 用 事 業 身 分 之 下, 其 原 屬 發 電 廠 之 員 工 權 益 及 保 障 將 與 現 行 具 公 用 事 業 身 分 有 所 不 同, 故 是 否 應 維 持 綜 合 電 業 型 態, 後 續 仍 有 修 法 討 論 空 間 (2) 電 業 分 割 與 經 營 限 制 參 考 國 際 間 推 動 自 由 化 經 驗, 不 難 發 現 推 動 時 多 牽 涉 電 業 分 離 ( 割 ) 5 與 兼 營 限 制 等 議 題, 但 對 於 電 業 經 營 恐 產 生 不 小 影 響, 故 不 同 版 本 皆 提 出 不 同 之 看 法 與 建 議 以 台 電 工 會 版 為 例, 主 要 認 為 公 用 電 業 與 發 電 業 間 不 得 互 相 兼 營, 若 兼 營 電 業 以 外 之 其 他 事 業, 應 經 中 央 主 管 機 關 核 准 此 外, 須 依 營 業 區 域 或 經 營 類 別, 建 立 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 ; 民 進 黨 團 版 本 則 認 為 不 同 類 別 電 業 間 不 同 營 業 區 域 間 不 同 能 源 種 類 發 電 設 備 間 應 建 立 分 離 會 計 另 外, 台 電 公 司 應 於 電 業 法 修 正 通 過 後 一 年 內, 切 割 成 為 獨 立 國 營 輸 電 公 司 個 別 獨 立 之 國 營 發 電 公 司 區 域 型 國 營 配 電 公 司 及 國 營 核 能 發 電 公 司 等 然 而, 現 行 經 濟 部 提 案 版 本 除 主 張 電 力 網 業 應 經 核 准 後 始 得 兼 營 其 他 電 業 不 同 類 別 電 業 間 應 建 立 分 離 會 計 之 外, 由 於 未 來 推 動 朝 向 廠 網 分 離 階 段, 故 認 為 電 業 法 修 正 通 過 滿 三 年 後, 電 力 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 3 民 進 黨 團 版 本 於 立 法 院 第 8 屆 第 4 期 會 期 第 11 次 會 議 中, 由 柯 建 銘 高 志 鵬 及 吳 秉 叡 等 三 位 委 員 共 同 提 案 4 台 電 工 會 版 本 預 計 將 於 今 (103) 年 度 本 次 立 法 院 會 期 透 過 楊 瓊 瓔 委 員 進 行 提 案 5 國 際 間 在 推 動 自 由 化 之 下, 按 分 離 ( 割 ) 程 度 由 小 至 大, 模 式 依 序 為 : 會 計 分 離 功 能 分 離 法 律 分 離 及 所 有 權 分 離 29

34 且 不 得 交 叉 持 股 ( 實 質 廠 網 分 離 ), 但 保 留 彈 性 空 間 最 長 得 延 展 四 年 因 此, 各 版 本 除 皆 主 張 電 業 應 會 計 分 離 之 外, 主 要 差 異 在 於 自 由 化 下 廠 網 分 離 之 時 程, 而 廠 網 分 離 時 程 恐 牽 涉 電 業 經 營 組 織 分 割, 特 別 是 對 於 現 今 綜 合 電 業 ( 台 電 公 司 ) 經 營 型 態 將 有 重 大 影 響, 故 預 料 未 來 廠 網 分 離 之 時 程 規 劃 將 是 一 大 爭 議 所 在 (3) 電 力 調 度 中 心 成 立 方 式 參 考 各 國 在 推 動 電 業 自 由 化 過 程 時, 多 成 立 電 力 調 度 中 心, 以 負 責 電 力 調 度 業 務, 確 保 電 力 調 度 之 公 平 及 中 立 性, 故 各 版 本 皆 認 為 成 立 有 其 必 要, 惟 不 同 版 本 對 於 成 立 方 式 則 有 不 同 看 法 與 建 議 現 行 經 濟 部 提 案 版 本, 主 要 建 議 成 立 之 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 中 心 6, 並 考 量 政 府 財 政 資 源 有 限, 且 依 據 使 用 者 付 費 原 則, 規 劃 由 所 有 參 與 電 力 市 場 之 電 業 共 同 捐 助 成 立 然 而, 民 進 黨 團 版 本 及 台 電 工 會 版 本 則 認 為 應 由 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 捐 助 成 立 因 此, 未 來 主 要 爭 議 點 將 在 於 捐 助 來 源 部 分 (4) 獨 立 管 制 機 構 設 立 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 時, 確 保 電 力 市 場 之 公 平 競 爭 確 保 用 戶 用 電 權 益 有 效 管 理 電 業 經 營 及 其 他 因 素 干 擾, 多 半 成 立 獨 立 管 制 機 構, 以 有 效 達 成 市 場 監 督 與 管 理 之 責 因 此, 現 今 經 濟 部 提 案 版 本 民 進 黨 團 版 本 及 台 電 工 會 版 本 皆 建 議 成 立 管 制 機 構 然 而, 現 階 段 對 於 管 制 機 構 設 立, 主 要 疑 義 在 於 未 來 管 制 機 構 恐 與 現 行 經 濟 部 能 源 局 及 未 來 經 濟 及 能 源 部 能 源 署 組 織 法 草 案 所 定 職 掌 事 項 相 互 重 疊, 同 時 受 限 於 現 有 法 規 制 度, 並 無 再 增 設 新 的 獨 立 機 關 空 間, 故 未 來 能 否 成 立 獨 立 管 制 機 關 以 及 其 機 關 是 否 具 有 獨 立 性 仍 有 待 討 論 (5) 用 戶 購 電 選 擇 權 開 放 電 業 自 由 化 除 針 對 供 給 端 之 市 場 結 構 或 電 業 組 織 進 行 檢 討 之 外, 更 重 要 是 需 求 端 的 購 電 選 擇 權 開 放, 期 望 透 過 市 場 競 爭 機 制, 使 電 力 市 場 更 具 多 元 化 與 差 異 化 國 際 間 對 於 用 戶 購 電 選 擇 權 多 採 逐 步 開 放 之 作 法, 避 免 貿 然 全 面 開 放 對 於 市 場 及 用 戶 產 生 影 響 然 而, 現 階 段 各 版 本 對 於 用 戶 選 擇 權 開 放, 雖 皆 主 張 逐 步 開 放, 但 其 時 程 規 劃 版 本 內 容 仍 有 些 許 差 異 以 民 進 黨 團 版 本 為 例, 認 為 應 於 電 業 法 中 明 定 修 法 通 過 後 五 年 內 全 面 開 放 用 戶 自 由 選 擇 購 電 來 源 ; 以 現 今 經 濟 部 提 案 版 本 及 台 電 工 會 版, 則 建 議 開 放 範 圍 及 期 程, 未 來 將 另 行 公 告 之, 故 無 須 於 法 中 明 訂 全 面 開 放 時 程 因 此, 後 續 對 於 用 戶 購 電 選 擇 權 開 放 時 程, 是 否 應 於 法 中 明 定 將 是 朝 野 協 商 時 討 論 之 重 點 6 95 年 4 月 4 日 行 政 院 審 查 電 業 法 修 正 草 案 會 議, 考 量 國 外 經 營 實 例, 多 半 係 由 非 營 利 組 織 負 責 電 力 調 度, 且 由 經 濟 部 所 列 電 力 調 度 中 心 之 業 務 觀 之, 電 力 調 度 非 屬 公 權 力 之 執 行, 故 為 兼 顧 執 行 彈 性, 避 免 其 他 外 在 因 素 干 擾, 將 電 力 調 度 中 心 定 位 為 私 法 人 ( 財 團 法 人 ) 30

35 (6) 其 他 ( 政 策 性 任 務 電 能 基 金 能 源 配 比 義 務 等 ) 各 版 本 除 前 述 對 於 電 業 結 構 及 市 場 開 放 差 異 之 外, 對 於 政 策 性 補 貼 是 否 刪 除 是 否 應 成 立 電 能 基 金 是 否 須 有 能 源 配 比 等, 各 版 本 皆 有 不 同 之 看 法 與 建 議, 尤 其 是 政 策 性 補 貼 刪 除 部 分, 雖 然 各 版 本 皆 主 張 回 歸 電 業 專 業 經 營, 應 解 除 政 策 性 補 貼 負 擔 然 而, 其 作 法 差 異 在 於 是 否 應 於 法 中 明 定 由 各 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 支 應, 以 現 今 經 濟 部 提 案 版 本 認 為 不 須 於 法 內 明 定 7 ; 民 進 黨 團 及 台 電 工 會 版 本 則 認 為 應 於 法 中 明 定 雖 然 此 類 議 題 並 非 屬 於 電 業 自 由 化 之 探 討 範 疇, 但 現 階 段 仍 存 在 各 界 意 見 分 歧 之 處, 故 未 來 修 法 時 仍 有 待 討 論 ( 二 ) 推 動 電 業 自 由 化 應 考 量 議 題 電 業 自 由 化 規 劃 之 設 計 原 則, 不 僅 要 考 慮 如 何 創 造 競 爭, 更 要 顧 慮 系 統 的 穩 定 與 安 全 在 同 時 加 入 經 濟 面 ( 市 場 競 爭 ) 與 技 術 面 ( 系 統 穩 定 ) 的 考 量 之 後, 電 業 市 場 的 設 計 更 顯 現 出 多 樣 化 的 面 貌, 這 一 點 可 以 從 國 外 電 業 自 由 化 的 經 驗 中 得 到 驗 證 因 此, 舉 凡 供 電 義 務 套 牢 資 產 購 售 電 合 約 調 度 中 心 之 運 作 競 爭 策 略 發 售 業 可 能 之 市 場 重 分 配 等 自 由 化 相 關 議 題 及 民 營 化 與 否 之 影 響, 都 應 儘 早 規 劃 1. 市 場 之 共 同 最 佳 化 當 輔 助 服 務 被 視 為 個 別 商 品, 且 獨 立 於 其 他 輔 助 服 務 與 電 力 現 貨 市 場 時, 係 由 ISO 以 最 低 的 價 格 購 買 符 合 系 統 安 全 標 準 之 電 力 商 品, 來 達 成 成 本 最 小 化 有 些 市 場 則 可 相 互 關 聯, 例 如 發 電 容 量 可 提 供 備 轉 容 量 電 力 與 供 給 電 能, 但 是 同 一 容 量 不 可 同 時 供 應 兩 市 場, 若 標 單 已 被 一 市 場 接 受 時, 則 自 動 被 另 一 市 場 排 除 在 某 些 情 況 下, 啟 動 一 備 轉 反 應 (reserve response), 例 如 快 速 備 轉, 可 能 也 會 啟 動 另 一 較 慢 的 反 應 若 要 達 到 最 低 總 成 本, 便 必 須 考 慮 電 能 市 場 與 輔 助 服 務 市 場 間 之 相 互 關 聯 在 相 互 關 聯 的 各 類 電 力 商 品 市 場 中, 電 力 標 單 與 結 清 價 格 可 以 兩 個 方 式 處 理 : 一 種 方 式 為 採 用 連 續 性 的 投 標 程 序, 發 電 業 者 在 電 力 現 貨 市 場 中 投 標 但 未 獲 結 清 之 電 能, 可 再 度 至 一 或 多 個 備 轉 容 量 市 場 投 標, 但 這 種 分 散 式 的 投 標 程 序 通 常 很 複 雜 不 易 處 理, 而 且 可 能 無 法 獲 得 最 低 之 標 單 組 合, 達 到 最 佳 之 最 低 成 本 目 標 ; 另 一 種 是 為 集 中 式 處 理 方 式, 藉 由 特 別 設 計 之 共 同 最 佳 化 軟 體, 同 時 評 估 並 結 清 電 能 及 相 關 聯 之 輔 助 服 務 市 場 ; 目 前 此 種 集 中 式 現 貨 市 場 結 清 方 法 已 有 許 多 成 功 之 範 例 7 過 去 立 法 院 與 行 政 院 歷 次 會 議, 如 :101 年 4 月 25 日 立 法 院 第 8 屆 第 1 會 期 經 濟 委 員 會 第 14 次 全 體 委 員 會 議 101 年 9 月 17 日 總 統 及 行 政 院 長 於 立 法 行 政 部 門 議 事 運 作 研 討 會 102 年 11 月 29 日 行 政 院 召 開 台 電 及 中 油 公 司 政 策 性 負 擔 相 關 事 宜 會 議, 皆 已 確 認 政 策 性 負 擔 回 歸 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 之 原 則, 故 宜 由 各 相 關 主 管 機 關 通 盤 考 量 政 策 目 標 需 要, 編 列 預 算 方 式 支 應, 進 而 促 使 電 業 回 歸 專 業 經 營, 以 符 合 公 平 及 效 率 原 則 31

36 2. 確 保 容 量 之 長 期 投 資 推 動 電 業 自 由 化 應 考 量 因 素 首 重 於 電 力 穩 定 供 應, 包 括 電 源 端 以 及 輸 配 電 網 端 之 充 裕 性 為 主 要 條 件, 尤 其 是 未 來 國 內 恐 將 面 臨 供 電 不 足 窘 境, 例 如 : 台 電 公 司 因 環 評 抗 爭 等 因 素, 新 建 或 擴 建 電 廠 計 畫 一 再 延 岩, 另 輸 配 電 線 路 興 建 受 阻 及 南 電 北 送 容 量 限 制, 亦 均 影 響 電 力 穩 定 供 應 故 在 推 動 電 業 自 由 化 時 應 考 量 妥 善 策 畫 相 關 作 法 與 配 套 措 施, 例 如 : 未 來 輸 配 電 部 門 仍 應 負 責 其 電 網 之 規 劃 興 建 及 維 護 義 務 ; 電 源 端 則 透 過 市 場 機 制 設 計 或 相 關 投 資 誘 因 等 吸 引 市 場 投 資 者, 特 別 是 確 保 市 場 長 期 容 量 投 資 自 由 化 下 雖 然 主 要 以 短 期 電 能 交 易 為 主, 惟 綜 觀 世 界 先 進 各 國 電 力 市 場 整 體 制 度 設 計, 亦 極 為 重 視 中 長 期 電 力 規 劃, 經 由 中 長 期 合 約 容 量 市 場 節 點 電 價 壅 塞 管 理 容 量 計 費 容 量 義 務 和 管 制 手 段 等 來 確 保 足 夠 之 容 量 需 求 ( 電 源 與 電 網 ) 例 如 加 州 經 由 過 去 失 敗 經 驗 之 後 除 由 ISO 兼 營 市 場 操 作 者 並 主 導 長 期 電 網 規 劃 外, 另 加 入 了 中 長 期 合 約 容 量 市 場 和 壅 塞 收 入 權 CRR 等 制 度 ; 澳 洲 在 短 期 市 場 交 易 下 對 於 輸 配 電 公 司 所 提 報 輸 配 電 計 畫 ( 含 發 電 計 畫 評 估 ) 則 另 進 行 管 制 測 試 (RIT-T, RIT-D), 以 確 保 長 期 (10 年 ) 之 投 資 機 會 報 告 (ESOO) 中 期 (2 年 ) 之 系 統 適 合 性 評 估 (PASA) 短 期 (8 天 前 ) 之 適 合 性 評 估 和 更 短 期 (5 天 ) 之 預 調 度 與 調 度 之 整 體 搭 配, 從 而 確 保 每 個 區 域 市 場 之 供 電 可 靠 度 ; 而 日 本 中 長 期 電 力 規 劃 之 基 礎, 則 來 自 於 能 量 市 場 之 價 格 訊 號 回 饋 和 全 國 電 力 調 度 機 構 ONCT 所 主 導 容 量 市 場 和 最 終 電 源 投 標 制 度 之 建 立 3. 供 電 義 務 在 電 業 自 由 化 之 前, 此 供 電 義 務 多 由 公 用 電 業 負 責, 受 政 府 管 制 但 在 電 業 自 由 化 之 後, 引 進 競 爭, 此 時 若 仍 要 求 原 有 之 公 用 電 業 承 擔 全 部 之 供 電 義 務, 則 將 對 其 競 爭 力 產 生 不 利 影 響, 但 在 因 故 發 生 停 電 時, 或 是 未 向 售 電 業 購 電 及 偏 遠 地 區 之 電 力 用 戶, 仍 需 有 一 最 終 供 電 者 來 負 責 提 供 電 力 服 務, 因 此 必 須 有 配 套 措 施, 使 得 負 擔 供 電 義 務 之 電 業 ( 最 終 供 電 者 ) 能 與 其 他 電 業 公 平 競 爭, 同 時 不 影 響 電 力 消 費 者 之 權 益 狹 義 的 供 電 義 務, 即 是 指 用 戶 事 前 申 設 線 路 時, 若 一 個 區 域 內 只 有 一 家, 則 消 費 者 可 要 求 於 特 定 天 數 內, 無 正 當 理 由 不 得 拒 絕 供 電 ( 正 當 理 由 包 括 用 戶 已 選 擇 別 的 供 電 業 者 時 的 情 形, 則 由 其 他 供 電 者 負 擔 供 電 義 務, 但 若 用 戶 與 另 一 家 供 電 業 者 終 止 契 約, 只 要 用 戶 在 終 止 契 約 前 一 定 期 限 內 向 綜 合 電 業 之 配 電 部 門 申 請, 則 身 為 當 地 配 電 業 者, 亦 需 負 有 接 線 的 義 務 ), 此 即 為 所 謂 的 事 前 供 電 義 務, 亦 即 必 須 要 有 至 少 一 個 電 業 隨 時 準 備 供 電 若 某 一 區 域 只 有 一 個 供 電 業 者, 並 兼 售 電 業, 則 一 定 要 有 供 電 義 務, 即 所 謂 專 營 權 的 供 電 義 務 至 於 事 後 供 電 義 務 即 是 指 復 電, 一 般 而 言, 綜 合 電 業 都 需 有 工 作 停 電, 即 維 修 停 電, 另 外 一 種 為 意 外 事 故 的 停 電, 此 種 情 形 必 須 要 能 在 固 定 時 間 內 復 電 最 後 一 種 就 是 契 約 型 供 電 義 務, 在 32

37 用 戶 有 選 擇 權 時, 由 簽 約 之 供 電 業 者 負 擔, 此 種 義 務 具 有 競 爭 的 型 態, 其 規 範 於 契 約 內 容 中 明 訂 在 用 戶 選 擇 權 開 放 後, 為 預 防 契 約 型 供 電 義 務 業 者 倒 閉, 致 使 其 用 戶 面 臨 無 電 可 用 之 危 機, 必 須 有 一 其 他 業 者, 負 擔 最 終 供 電 義 務, 承 接 倒 閉 供 電 者 之 用 戶, 並 繼 續 其 供 電 業 務 4. 用 戶 選 擇 權 由 於 我 國 未 來 電 力 批 發 市 場 的 設 計 係 採 成 立 獨 立 調 度 中 心, 而 無 電 力 池 制 度 之 設 計, 且 第 一 階 段 不 對 綜 合 電 業 進 行 水 平 分 割, 故 將 來 電 力 交 易 勢 必 採 行 直 供 轉 供 或 躉 售 等 分 散 交 易 之 方 式 此 時 便 須 有 用 戶 選 擇 權 開 放 之 配 套 措 施, 以 使 得 用 戶 不 受 制 於 當 地 之 配 電 業 或 綜 合 電 業, 而 有 機 會 直 接 與 其 他 電 業 簽 訂 雙 邊 交 易 契 約 進 行 電 力 買 賣 開 放 用 戶 選 擇 權 可 以 達 成 經 濟 學 上 的 三 種 效 率 :(1) 生 產 效 率 : 由 於 競 爭 的 引 進, 可 促 使 供 電 業 者 以 最 低 成 本 提 供 電 力 ;(2) 資 源 配 置 效 率 : 若 未 開 放 零 售 競 爭, 電 力 市 場 只 有 供 給 面 可 對 電 價 做 出 反 應, 開 放 零 售 競 爭 後 則 可 使 大 中 小 型 用 戶 都 可 以 參 與 電 力 市 場 交 易, 需 求 面 按 其 願 付 價 格 對 電 價 做 出 反 應, 區 域 電 價 輔 助 服 務 電 力 壅 塞 等 都 可 以 達 成 電 力 資 源 分 配 效 率 ;(3) 投 資 效 率 : 藉 由 零 售 競 爭 所 產 生 的 動 態 價 格 訊 息 可 提 供 業 者 作 為 建 廠 或 網 路 擴 建 維 修 等 長 期 投 資 資 訊, 使 業 者 可 做 出 正 確 投 資 決 策 因 為 用 戶 購 電 選 擇 權 的 開 放 需 要 技 術 面 與 制 度 面 相 配 合, 技 術 面 主 要 為 電 表 安 裝 及 資 訊 傳 送 管 理 及 監 控 系 統 之 建 立 而 制 度 面 則 包 括 轉 供 制 度 用 戶 移 轉 制 度 負 載 型 態 配 置 方 法 最 終 供 電 義 務 制 度 等, 大 部 分 的 國 家 在 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 時, 為 了 避 免 對 系 統 造 成 過 大 之 衝 擊, 多 採 分 階 段 開 放, 而 避 免 一 次 全 面 開 放, 且 多 由 戶 數 較 少 用 電 量 較 大 之 工 業 用 戶 先 開 放 國 外 之 開 放 範 圍 有 一 次 全 面 開 放 者 ( 如 加 州 PJM 等 ), 亦 有 分 階 段 開 放 者, 如 英 國 與 澳 洲 是 由 高 電 壓 與 大 容 量 之 大 用 戶 先 開 放, 在 逐 步 擴 及 中 小 用 戶 ; 而 紐 西 蘭 則 是 由 小 用 戶 先 行 開 放, 在 擴 及 大 用 戶 各 國 決 定 開 放 之 幅 度 與 時 間 表 所 考 慮 之 因 素, 因 國 情 不 同 而 異, 可 歸 納 如 下 : 考 量 技 術 瓶 頸 : 如 智 慧 型 電 表 通 訊 技 術 輸 配 電 容 量 等, 無 法 一 次 全 面 開 放, 必 須 先 開 放 一 部 分 符 合 技 術 可 行 性 用 戶, 再 逐 漸 擴 及 全 部 用 戶 政 治 因 素 : 通 常 大 用 戶 較 有 政 治 影 響 力, 因 此 透 過 權 力 與 利 益 之 運 作, 可 左 右 政 府 決 策, 較 小 用 戶 先 享 有 用 戶 購 電 選 擇 權 反 之, 若 政 府 ( 執 政 黨 ) 考 慮 的 是 選 票 的 多 寡, 則 可 能 先 開 放 數 量 龐 大 的 小 型 用 戶, 以 求 取 多 數 選 票 之 青 睞 經 濟 因 素 : 考 慮 開 放 選 擇 權 對 產 業 購 電 成 本 及 既 有 電 業 之 衝 擊 忍 受 度, 來 決 定 開 放 的 範 圍 及 時 程 或 是 先 進 行 成 本 效 益 分 析, 以 決 定 是 否 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 及 開 放 範 圍 33

38 公 平 原 則 : 基 於 公 平 原 則, 一 次 開 放 所 有 類 型 之 用 戶 之 購 電 選 擇 權, 但 考 量 技 術 限 制, 可 對 各 階 段 之 總 額 度 設 立 上 限 5. 輸 配 電 之 開 放 與 管 制 為 防 止 開 放 競 爭 後 發 生 市 場 操 縱 力 量, 必 須 要 建 立 獨 立 專 責 的 監 督 管 制 單 位, 負 責 監 督 電 力 市 場 與 電 力 網 路 的 運 作, 當 市 場 出 現 價 格 異 常 或 是 調 度 爭 議 時, 可 以 行 使 調 查 與 懲 處 業 者 也 必 須 將 必 要 資 訊 公 開 揭 露, 避 免 業 者 間 進 行 黑 箱 作 業, 進 行 聯 合 壟 斷 行 為, 而 損 及 用 戶 權 益 依 據 國 外 自 由 化 之 經 驗, 輸 配 電 網 皆 須 開 放 公 平 使 用, 且 價 格 受 管 制, 強 調 輸 電 費 率 條 款 的 公 平 性, 所 有 電 網 使 用 者 皆 適 用 非 歧 視 性 費 率, 有 公 平 一 致 的 計 價 基 礎 及 相 同 品 質 的 輸 電 服 務 ; 而 且 所 謂 之 公 平 之 輸 電 服 務, 必 須 要 根 據 一 套 公 開 的 網 路 使 用 費 率 條 款, 而 不 僅 是 就 個 別 合 約 分 別 協 商 訂 定, 以 避 免 簽 約 過 程 過 長 造 成 時 間 上 的 延 誤 或 是 多 餘 的 交 易 成 本, 增 加 網 路 客 戶 的 負 擔 與 不 便 以 阻 礙 避 免 競 爭 由 於 輸 配 電 負 責 電 網 的 維 修 擴 建, 且 具 有 自 然 獨 占 的 傾 向, 為 不 影 響 發 電 端 與 需 求 端 開 放 競 爭 之 進 行, 必 須 針 對 輸 配 電 業 的 費 率 進 行 管 制, 管 制 方 式 以 誘 因 共 容 制 或 績 效 基 礎 的 訂 價 法 較 能 降 低 輸 配 電 費 率, 以 促 進 需 求 供 給 兩 端 的 競 爭 自 由 化 後 市 場 結 構 將 趨 於 複 雜, 舉 例 來 說 : 在 自 由 化 市 場 架 構 之 下, 陸 續 吸 引 其 他 民 營 發 電 業 者 加 入 系 統, 其 最 大 挑 戰 即 在 於 區 域 間 電 力 供 需 平 衡 及 調 度 協 調 複 雜 度 增 加, 故 電 力 系 統 如 何 有 效 維 護 其 運 轉 安 全 及 可 靠 度, 被 視 為 推 動 電 業 自 由 化 時 應 考 量 之 其 一 因 素 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 時, 多 由 特 定 組 織 或 單 位 負 責 制 定 相 關 系 統 運 轉 安 全 準 則 或 規 範, 如 : 美 國 由 NERC 負 責 澳 洲 由 AEMC 可 靠 度 小 組 負 責 新 加 坡 由 PSO 負 責, 以 確 保 自 由 化 後 電 力 系 統 運 轉 安 全 及 可 靠 度 6. 市 場 操 縱 力 為 避 免 批 發 市 場 被 少 數 發 電 公 司 掌 控 而 能 夠 炒 作 市 場, 必 須 進 行 發 電 市 場 集 中 度 分 析 ( 如 赫 芬 達 爾 指 數 Herfindahl Index), 必 要 時 可 進 行 發 電 資 產 切 割, 使 市 場 中 有 足 夠 的 賣 方, 減 少 市 場 遭 操 控 的 可 能 同 時 消 除 新 進 業 者 的 進 入 障 礙, 包 括 法 律 障 礙 等, 並 且 建 立 管 制 機 制, 監 控 與 抑 制 電 力 市 場 操 縱 力 為 防 止 開 放 競 爭 後 發 生 市 場 操 縱 力 量, 必 須 要 建 立 獨 立 專 責 的 監 督 管 制 單 位, 負 責 監 督 電 力 市 場 與 電 力 網 路 的 運 作, 當 市 場 出 現 價 格 異 常 或 是 調 度 爭 議 時, 可 以 行 使 調 查 與 懲 處 業 者 也 必 須 將 必 要 資 訊 公 開 揭 露, 避 免 業 者 間 進 行 黑 箱 作 業, 進 行 聯 合 壟 斷 行 為, 而 損 及 用 戶 權 益 從 各 國 電 業 自 由 化 的 經 驗 來 看, 想 要 在 發 電 市 場 中 引 進 競 爭 機 制 的 一 34

39 個 關 鍵 因 素, 在 於 發 電 市 場 中 必 須 有 足 夠 的 市 場 參 與 者, 或 是 個 別 市 場 參 與 者 不 具 有 操 控 市 場 的 力 量 若 市 場 中 某 一 發 電 業 之 資 產 占 比 或 市 場 占 比 過 高 都 應 受 到 管 制, 否 則 市 場 競 爭 機 制 將 無 法 運 作 而 解 決 問 題 的 方 法 包 括 :(1) 將 該 發 電 公 司 分 割 成 多 個 公 司,(2) 限 制 其 市 場 交 易,(3) 限 制 其 利 潤 的 上 限,(4) 限 制 其 電 價 上 限 7. 電 價 合 理 管 制 在 市 場 自 由 化 推 動 過 程 中, 為 保 障 公 共 利 益 之 實 現, 解 決 可 能 產 生 的 市 場 失 靈 (market failure) 現 象, 政 府 則 有 必 要 重 新 建 立 特 別 管 制 架 構 及 遊 戲 規 則, 但 所 應 介 入 僅 在 於 能 源 政 策 的 落 實 及 公 平 競 爭 環 境 的 建 立, 俾 使 在 自 由 化 後 能 夠 繼 續 維 持 能 源 事 業 所 提 供 之 供 給 或 服 務 的 穩 定 性 與 親 近 性, 並 進 一 步 規 範 交 易 秩 序 的 形 成 國 際 間 主 要 透 過 電 業 自 由 化, 使 電 價 合 理 反 映 成 本, 並 將 單 一 電 價 區 分 為 發 電 價 格 輸 配 電 價 格 及 售 電 價 格 等 項 目, 其 中 透 過 發 電 及 售 電 自 由 競 爭 市 場, 價 格 不 予 管 制 ; 輸 配 電 價 格 由 於 仍 具 有 自 然 獨 占 特 性 不 開 放 競 爭, 故 仍 予 以 管 制, 摒 除 以 往 成 本 加 成 之 保 證 報 酬 訂 價 管 理 方 式, 採 以 世 界 各 國 較 有 效 率 的 管 制 方 式, 例 如 績 效 基 礎 誘 因 機 制 ( 價 格 上 限 ) 等 此 外, 對 於 經 營 績 效 管 理, 則 應 訂 定 相 關 績 效 標 準 (standards of performance), 並 引 進 國 際 間 經 營 績 效 卓 著 的 能 源 事 業 做 為 管 理 標 竿 (yardstick) 健 全 的 市 場 機 制 即 有 賴 重 新 對 自 由 化 開 放 市 場 的 合 理 管 制 ( 公 平 透 明 的 遊 戲 規 則 ), 如 此 才 能 真 正 促 進 公 共 利 益 8. 套 牢 成 本 回 收 套 牢 成 本 係 指 電 業 因 管 制 政 策 法 規 市 場 結 構 的 改 變, 而 使 得 過 去 的 投 資 無 法 在 競 爭 市 場 回 收 的 部 分, 與 經 營 的 錯 誤 或 不 效 率 無 關 而 所 謂 零 售 套 牢 成 本, 係 指 公 用 事 業 或 輸 電 事 業, 因 服 務 由 電 力 零 售 用 戶 轉 變 為 零 售 轉 供 服 務 之 客 戶, 而 產 生 之 合 法 審 慎 及 可 驗 證 成 本 套 牢 成 本 可 能 來 自 發 電 設 備 核 電 廠 清 償 長 期 購 電 合 約 提 前 退 休 計 劃 案 等 因 此 可 再 細 分 為 (1) 套 牢 資 產 : 未 來 無 法 由 電 價 回 收 的 固 定 資 產 部 分, 如 發 電 設 備 的 過 度 投 資 ; 及 (2) 套 牢 合 約 : 過 去 簽 訂 之 長 期 購 售 電 合 約 或 燃 料 採 購 合 約, 在 市 場 型 態 轉 變 下 造 成 的 損 失 以 往 電 力 公 司 在 考 慮 興 建 設 備 或 是 簽 訂 長 期 原 料 採 購 購 電 等 長 期 合 約 時, 可 能 是 基 於 現 有 客 戶 不 會 流 失 的 預 期, 從 事 長 期 的 投 資 或 決 策 ; 而 在 電 力 市 場 自 由 化 之 後, 原 有 的 客 戶 很 可 能 轉 而 另 尋 更 便 宜 的 電 源, 此 時 電 力 公 司 若 無 法 找 到 新 客 戶, 則 這 些 不 再 有 效 率 的 套 牢 資 產 成 本 勢 必 要 由 離 去 的 客 戶 存 留 的 客 戶 股 東 或 是 納 稅 人 四 者 之 中 回 收 由 於 套 牢 資 產 成 本 回 收 問 題 極 具 爭 議 性, 在 政 治 層 面 上, 必 須 透 過 主 管 機 關 如 電 業 管 制 委 員 會 之 立 法, 謀 求 電 力 市 場 參 與 者 與 用 戶 的 一 致 認 同, 35

40 符 合 社 會 公 平 正 義, 方 能 順 利 回 收 未 來 在 進 行 開 放 售 電 業 及 用 戶 購 電 選 擇 權 時, 套 牢 資 產 的 回 收 亦 應 一 併 加 以 規 劃, 並 應 建 立 套 牢 成 本 回 收 之 法 源 依 據, 以 免 影 響 自 由 競 爭 市 場 中 之 公 平 性 9. 推 動 時 程 安 排 從 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化 之 經 驗 來 看, 進 行 市 場 或 電 業 結 構 重 整, 多 涉 及 到 相 關 組 織 分 割 問 題 未 來 國 內 推 動 電 業 自 由 化 時, 恐 影 響 到 現 行 台 電 公 司 經 營 組 織 切 割, 然 其 影 響 程 度 將 受 到 推 動 時 程 安 排 所 致 倘 若 採 取 較 積 極 作 法, 如 英 國 電 業 在 一 年 半 即 完 成 電 業 重 整, 則 對 於 台 電 公 司 影 響 程 度 將 較 為 劇 烈 ; 反 觀, 若 是 推 動 時 程 安 排 過 久, 雖 對 於 現 行 電 業 影 響 程 度 較 小, 但 將 無 法 對 外 宣 示 政 府 對 於 市 場 改 革 之 決 心 因 此, 推 動 時 程 安 排 過 快 或 過 慢 皆 不 利 推 動 自 由 化, 故 應 謹 慎 思 考 其 市 場 架 構 全 貌 市 場 機 制 作 法 及 可 能 產 生 之 效 益 後, 進 而 訂 出 確 切 具 可 行 之 推 動 時 程 ( 三 ) 未 來 修 法 之 可 能 情 境 國 內 推 動 電 業 自 由 化 並 非 新 議 題, 如 前 所 述, 過 去 行 政 院 及 立 法 院 有 諸 多 電 業 法 修 法 草 案 版 本 納 入 電 業 自 由 化 相 關 條 文, 但 最 後 並 未 能 順 利 拍 板 定 案, 顯 示 國 內 對 於 電 業 自 由 化 的 議 題 並 未 具 有 一 定 共 識, 故 本 文 認 為 在 正 式 推 動 電 業 自 由 化 之 前, 其 修 法 部 分 有 必 要 先 掌 握 可 能 面 臨 之 情 境, 主 要 可 區 分 市 場 設 計 面 及 政 策 制 定 面 兩 大 部 分 來 進 行 探 討, 分 別 說 明 如 下 : 1. 市 場 設 計 面 (1) 電 業 組 織 型 態 切 割 : 未 來 電 業 在 廢 除 專 營 權 後, 電 業 分 類 將 可 能 朝 向 發 電 業 輸 配 電 業 及 售 電 業 等 進 行, 以 達 成 廠 網 分 離 階 段, 此 為 一 種 情 境 ; 另 一 種 情 境 則 為 是 否 仍 可 維 持 綜 合 電 業 型 態, 以 避 免 因 電 業 重 新 分 類, 造 成 既 有 員 工 權 益 及 保 障 受 損, 進 而 影 響 電 業 正 常 營 運 (2) 引 進 市 場 競 爭 機 制 : 未 來 期 望 透 過 引 進 市 場 競 爭 機 制, 提 升 市 場 績 效 及 經 營 效 率, 現 行 修 法 情 境 主 要 朝 向 開 放 非 電 網 部 門 ( 如 : 發 電 業 及 售 電 業 ) 自 由 申 設, 且 可 透 過 躉 售 代 輸 或 直 供 售 電 予 用 戶 然 而, 就 現 行 修 法 規 劃, 其 市 場 競 爭 方 式 僅 為 雙 邊 合 約 模 式, 並 未 有 更 積 極 性 電 力 市 場 交 易 機 制 設 計 ( 如 : 國 外 自 願 型 電 力 池 交 易 模 式 ), 故 就 引 進 市 場 機 制 部 分, 僅 透 過 雙 邊 合 約 模 式 並 無 搭 配 電 力 池 交 易 其 競 爭 性 是 否 足 夠, 將 是 未 來 修 法 時 須 探 討 之 情 境 (3) 市 場 監 管 功 能 強 化 : 未 來 在 電 力 市 場 開 放 下, 其 市 場 結 構 與 模 式 將 更 具 複 雜 性, 故 有 其 必 要 加 強 對 於 市 場 監 管 功 能 因 此, 未 來 成 立 獨 立 管 制 機 構 將 是 修 法 加 強 市 場 監 管 功 能 的 一 種 情 境 ; 倘 若, 36

41 受 限 於 國 內 既 有 法 制 規 範, 無 法 強 化 其 獨 立 監 管 特 性, 成 立 常 設 8 性 任 務 編 組 的 相 關 市 場 監 管 委 員 會 則 為 另 一 種 情 境, 如 : 電 價 及 費 率 審 議 委 員 會 (4) 電 力 調 度 中 心 成 立 方 式 : 為 建 立 公 平 合 理 之 電 業 市 場, 在 電 業 法 修 正 草 案 中 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心, 對 於 促 進 電 力 的 公 平 調 度 確 有 其 必 要 性, 國 際 間 亦 多 採 此 方 式 維 護 電 力 調 度 公 正 性 然 而, 現 階 段 國 內 不 同 修 法 草 案 版 本 對 於 成 立 方 式 則 有 不 同 看 法 與 建 議, 故 未 來 修 法 可 能 情 境, 一 種 是 由 電 業 共 同 捐 助 成 立 ; 另 一 種 則 為 由 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 成 立, 而 兩 種 情 境 各 有 其 利 弊, 故 未 來 須 在 確 保 電 力 調 度 維 持 公 正 性 之 下, 探 討 以 何 種 成 立 方 式 進 行 修 法 較 為 合 適 (5) 用 戶 購 電 開 放 時 程 : 國 際 間 推 動 電 業 自 由 化, 多 採 取 逐 步 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 而 現 階 段 各 界 對 於 逐 步 開 放 的 作 法 具 有 相 同 共 識, 但 是 否 應 於 未 來 修 法 將 開 放 時 程 納 入, 或 其 保 留 彈 性 空 間 不 允 納 入 法 源, 故 將 是 未 來 修 法 時 須 探 討 之 情 境 2. 政 策 制 定 面 (1) 是 否 刪 除 政 策 性 優 惠 補 助 : 政 策 性 電 價 優 惠 補 助 由 於 牽 涉 到 公 用 事 業 弱 勢 及 社 福 團 體 等, 而 現 今 各 版 本 雖 皆 主 張 回 歸 電 業 專 業 經 營, 應 解 除 政 策 性 補 貼 負 擔, 但 其 作 法 上 似 乎 有 其 差 異, 故 未 來 修 法 時 可 能 情 境 可 分 為 : 一 種 是 刪 除 相 關 優 惠 條 文, 交 由 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 自 行 依 其 政 策 必 要 性 辦 理 補 貼 ; 另 一 種 則 為 建 議 保 留 電 業 提 供 相 關 優 惠 條 文, 但 增 訂 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 支 應 法 源 ; 最 後 一 種 情 境 則 為 維 持 現 狀 不 予 修 正 (2) 是 否 設 置 電 能 基 金 問 題 : 從 過 去 至 現 今, 各 修 法 版 本 皆 曾 提 出 電 能 基 金 設 置, 電 能 基 金 主 要 用 途 為 潔 淨 能 源 補 貼 能 源 研 究 發 展 節 約 電 能 電 力 普 及 公 用 路 燈 補 貼 等, 但 考 量 行 政 院 立 法 院 及 審 計 部 要 求 不 宜 再 新 增 基 金, 現 行 能 源 研 究 發 展 基 金 石 油 基 金 及 再 生 能 源 發 展 基 金 亦 擬 整 併 為 單 一 基 金 辦 理, 爰 不 再 增 設, 故 未 來 修 法 時 是 否 應 成 立 電 能 基 金 則 將 是 須 探 討 之 情 境 (3) 是 否 賦 予 能 源 配 比 義 務 : 為 因 應 國 際 環 保 公 約 的 要 求, 將 能 源 配 比 義 務 加 諸 於 電 業 有 其 不 得 不 行 之 背 景, 但 執 行 方 式 卻 必 須 審 慎 考 量 若 以 二 氧 化 碳 排 放 量 做 比 較, 天 然 氣 確 實 優 於 煤 炭 ; 但 若 從 燃 料 價 格 水 準 及 波 動 的 角 度 來 看, 天 然 氣 的 成 本 卻 高 於 煤 炭 因 此, 若 無 其 他 的 誘 因 或 平 衡 成 本 的 機 制, 強 制 要 求 業 者 興 建 天 8 國 內 衛 生 福 利 部 現 有 常 設 性 任 務 編 組 的 全 民 健 康 保 險 會 及 全 民 健 康 保 險 爭 議 審 議 會 37

42 然 氣 發 電 機 組, 將 影 響 其 在 市 場 上 的 競 爭, 故 未 來 修 法 對 於 電 業 能 源 配 比 義 務 之 情 境, 可 分 為 一 種 需 要 賦 予 電 業 能 源 配 比 義 務, 其 作 法 可 能 包 括 : 責 成 各 發 電 業 者 自 行 擴 建 機 組 達 成 各 項 能 源 配 比 目 標 允 許 各 電 力 業 者 透 過 公 開 市 場 彼 此 認 購 配 比 額 度 以 繳 交 能 源 基 金 折 抵 部 份 能 源 配 比 義 務 另 一 種 情 境 則 是 不 須 賦 予 電 業 能 源 配 比 義 務, 意 謂 著 關 於 低 碳 能 源 的 開 發 利 用, 將 回 歸 能 源 管 理 法 第 十 五 條 之 一 能 源 開 發 及 使 用 評 估 準 則, 無 須 於 電 業 法 中 再 作 規 定 此 外, 未 來 天 然 氣 機 組 可 藉 由 提 供 相 關 輔 助 服 務 回 收 其 投 資 及 燃 料 成 本, 與 燃 煤 機 組 之 定 位 並 未 全 然 相 同, 且 仍 具 有 其 競 爭 力, 故 毋 須 另 行 規 定 電 業 之 燃 氣 配 比 義 務 雖 然 一 般 在 法 律 制 定 上, 通 常 無 法 做 到 十 分 鉅 細 靡 遺, 但 就 電 業 法 修 法 恐 涉 及 市 場 結 構 及 電 業 經 營, 故 確 實 有 其 必 要 先 掌 握 修 法 可 能 面 臨 之 情 境, 並 在 未 來 修 正 草 案 內 清 楚 的 規 範 或 釋 疑, 這 對 政 策 制 定 者 而 言 將 能 有 效 評 估 可 行 模 式 及 配 套 作 法, 以 順 利 推 動 電 力 市 場 自 由 化 發 展, 同 時, 對 於 既 有 市 場 參 與 者 或 有 意 加 入 市 場 的 新 參 與 者 而 言, 將 能 避 免 經 營 策 略 決 策 上 之 困 擾 五 結 語 ( 一 ) 目 前 電 業 法 修 正 草 案 之 市 場 競 爭 設 計 雖 已 初 具 雛 形, 但 實 質 競 爭 的 達 成 性 及 公 平 性 仍 有 待 進 一 步 的 規 劃 設 計 我 國 發 電 市 場 結 構 目 前 明 顯 為 台 電 公 司 一 家 獨 大,9 家 民 營 IPP 在 現 行 購 售 電 合 約 之 下, 其 性 質 僅 為 台 電 公 司 之 衛 星 電 廠, 即 使 電 業 自 由 化 通 過 後, 出 現 新 的 民 營 IPP, 短 期 內 並 無 法 達 成 實 質 競 爭 效 果 因 此, 打 破 現 行 台 電 公 司 在 發 電 市 場 之 獨 大 結 構, 為 我 國 電 業 自 由 化 能 否 產 生 具 體 成 效 之 關 鍵 因 素 之 一 ( 二 ) 電 力 市 場 運 作 之 效 率 競 爭 及 公 平 並 非 可 以 自 然 產 生, 需 要 立 基 於 一 個 周 延 之 市 場 制 度 設 計 基 礎, 無 縫 接 軌 電 力 交 易 排 程 調 度 和 結 算 從 觀 念 設 計 細 部 設 計 操 作 系 統 建 立 情 境 模 擬 到 實 際 上 線 逐 步 完 成 它 更 非 一 蹴 可 及, 需 要 藉 由 階 段 性 執 行 結 果 之 回 饋 訊 息, 不 斷 調 整 修 正, 是 一 個 長 期 演 化 的 過 程, 方 能 達 到 如 先 進 國 家 邁 向 成 熟 與 健 康 市 場 之 境 地 ( 三 ) 在 自 由 化 下 電 力 市 場 雖 然 主 要 以 短 期 電 能 交 易 為 主, 惟 綜 觀 各 國 電 力 市 場 整 體 制 度 設 計, 分 別 經 由 市 場 導 向 或 管 制 與 政 策 手 段, 來 確 保 兼 顧 長 短 期 之 電 源 與 電 網 容 量 除 考 量 容 量 計 費 容 量 義 務 容 量 市 場 或 財 務 輸 電 權 外, 亦 極 為 重 視 中 長 期 電 力 規 劃, 尤 其 對 於 輸 配 電 公 司 38

43 所 提 報 輸 配 電 計 畫 宜 進 行 管 制 測 試, 以 確 保 長 期 之 投 資 機 會 中 短 期 之 系 統 裕 度 評 估 和 更 短 期 之 預 調 度 與 調 度 之 整 體 搭 配, 從 而 確 保 每 個 區 域 市 場 之 供 電 可 靠 度 ( 四 ) 宜 審 慎 思 考 市 場 制 度 組 織 設 計, 其 中 攸 關 市 場 操 作 者 (MO) 系 統 操 作 者 (SO) 和 輸 電 所 有 者 (TO) 之 最 適 組 合 結 構, 究 係 採 行 早 期 英 國 NGC 之 MO/SO/TO 完 全 整 合 模 式, 或 先 前 美 國 加 州 之 (MO,SO,TO) 完 全 分 離 模 式, 或 美 國 PJM 新 英 格 蘭 紐 約 和 澳 洲 之 (MO/SO,TO) 模 式, 亦 或 北 歐 四 國 和 紐 西 蘭 之 (MO,SO/TO) 模 式, 及 其 相 互 間 之 協 調 關 係 ( 五 ) 需 要 建 立 市 場 遊 戲 規 則 之 市 場 制 度 設 計 規 範, 包 括 市 場 力 之 監 管 機 制 市 場 結 構 電 能 市 場 / 輔 助 服 務 市 場 / 容 量 市 場 之 運 作 制 度 市 場 利 害 關 係 人 之 權 責 關 係 確 保 電 源 與 電 網 長 期 投 資 機 制 電 網 開 放 及 計 費 與 費 率 管 制 制 度 售 電 開 放 / 用 戶 選 擇 權 / 供 電 義 務 制 度 需 量 反 應 制 度 系 統 操 作 規 則 電 表 量 測 制 度 結 算 制 度 壅 塞 管 理 制 度 市 場 監 控 制 度 電 力 調 度 機 構 權 責 和 電 業 管 制 制 度 等, 及 其 相 關 議 題 之 配 套 制 度 ( 六 ) 需 要 建 構 電 力 市 場 技 術 支 援 系 統 包 括 即 時 信 息 系 統 (SIS) 能 量 管 理 系 統 (EMS) 報 價 處 理 系 統 (BPS) 電 能 計 量 系 統 (TMRS) 交 易 管 理 系 統 (TMS) 市 場 分 析 與 預 測 系 統 (MAFS) 電 能 量 測 與 結 算 系 統 (SBS) 合 約 管 理 系 統 (CMS) 和 報 價 輔 助 決 策 系 統 (DSS) 等 技 術 基 礎 系 統, 來 支 援 市 場 制 度 之 操 作 化 與 確 保 其 執 行 可 行 性 ( 七 ) 市 場 制 度 設 計 需 要 與 技 術 發 展 和 政 策 法 制 相 融 合, 包 括 智 慧 電 網 / 智 慧 電 表 與 需 量 反 應 發 展 再 生 能 源 併 網 和 二 氧 化 碳 管 制 等 考 量, 從 而 強 化 整 體 電 力 基 礎 建 設, 以 利 確 保 電 力 供 需 平 衡 與 穩 定 安 全 低 碳 環 保 和 帶 動 經 濟 發 展 之 能 源 - 經 濟 - 環 境 3E 電 力 永 續 發 展 39

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45 第 二 章 電 業 自 由 化 之 影 響 評 估 張 四 立 李 清 榮 一 前 言 1980 年 代 全 球 電 力 市 場 重 組 (electricity market reform), 蔚 成 風 潮, 此 類 行 動 可 能 冠 以 不 同 的 名 稱, 如 改 革 (restructuring) 自 由 化 (liberalization) 民 營 化 (privatization) 企 業 化 (corporatization) 及 解 除 管 制 (deregulation), 但 均 代 表 對 傳 統 垂 直 整 合 的 電 力 市 場 (vertical integrated electricity market) 之 管 制 典 範 (regulatory paradigm) 的 反 思 與 變 革 就 歷 史 經 驗 觀 之, 傳 統 電 業 的 營 運 架 構, 主 要 以 兩 種 型 態 呈 現, 即 政 府 直 接 擁 有 的 公 營 事 業 (state-owned enterprises, SOEs), 或 在 政 府 管 制 下 之 獨 占 民 營 事 業 二 十 世 紀 的 電 業 經 營, 截 至 80 年 代 之 前, 多 在 上 述 認 知 與 架 構 模 式 下, 進 行 電 力 的 投 資 開 發 與 營 運 管 理 垂 直 整 合 的 電 業, 藉 由 價 值 鏈 的 整 合 及 生 產 成 本 內 部 化 所 達 成 交 易 成 本 節 省 的 效 果, 無 論 在 學 理 面 (Coase, 1937) 或 實 證 文 獻 上 (Michaels, 2005), 均 獲 支 持 但 是 另 一 方 面, 數 十 年 的 實 施 經 驗, 亦 累 積 包 括 公 營 電 業 無 效 率 過 度 投 資 長 期 投 資 風 險 完 全 轉 嫁 給 最 終 電 力 用 戶 不 同 電 力 用 戶 間 之 交 叉 補 貼 問 題 用 戶 無 選 擇 權 下 消 費 權 益 受 損, 以 及 政 府 管 制 單 位 在 人 力 與 資 訊 面 的 相 對 弱 勢 等 問 題, 其 中 尤 以 下 列 三 問 題 的 存 在, 使 得 獨 占 的 民 營 電 業 或 公 營 電 業 的 效 率 及 價 格 透 明 化 議 題, 格 外 受 到 質 疑, 而 深 化 對 於 電 力 市 場 改 革 的 期 待 : ( 一 ) 不 對 稱 的 獎 懲 機 制 對 電 業 而 言, 維 持 適 度 的 備 用 容 量, 有 助 提 升 供 電 穩 定 度, 但 是 何 謂 最 適 的 備 用 容 量 率, 則 不 易 認 定 實 務 面, 相 對 於 過 多 的 閒 置 容 量 而 言, 因 為 備 用 容 量 不 足 造 成 缺 電 所 導 致 的 損 失 與 社 會 擾 動, 更 易 受 到 各 界 關 注 與 責 難 促 使 電 業 經 營 者 傾 向 重 視 供 電 安 全 而 過 度 投 資, 以 避 免 缺 電 因 此 對 傳 統 電 業 管 制 模 式 而 言, 管 制 者 對 於 備 用 容 量 的 妥 適 與 否, 多 採 放 任 不 干 預 的 態 度, 與 現 行 競 爭 性 市 場 對 於 備 用 容 量 議 題 的 關 注 程 度, 不 可 同 日 而 語 ( 二 ) 傳 統 管 制 架 構 下 的 電 業, 對 於 管 制 者 與 政 治 人 物 的 關 說 介 入, 具 有 不 可 抗 拒 的 吸 引 力, 表 現 的 作 為, 包 括 價 格 的 操 縱 與 特 定 消 費 族 群 的 補 貼, 但 是 因 此 導 致 資 源 的 誤 置, 以 及 公 平 分 配 的 問 題, 亦 引 發 外 界 關 注 (Sioshansi, 2006) ( 三 ) 核 能 發 電 的 爭 議 資 本 密 集 的 核 電 業 者, 拜 公 營 電 業 及 報 酬 率 管 制 之 賜, 以 及 政 府 長 期 購 電 合 約 及 / 或 政 府 補 貼 保 證, 方 能 於 1980 年 代 41

46 獲 得 快 速 發 展 的 空 間 欠 缺 這 些 條 件, 私 營 的 電 業 應 該 會 迴 避 此 類 鉅 額 投 資 而 電 業 自 由 化 之 目 的, 旨 在 藉 引 進 市 場 競 爭 促 使 電 價 下 降 自 英 國 於 1990 年 開 啟 電 業 自 由 化 與 民 營 化 濫 觴, 從 此 各 國 也 競 相 模 仿 進 行 電 業 改 革, 迄 今 已 歷 廿 年 餘, 推 動 結 果 卻 毀 譽 參 半, 有 部 份 獲 得 批 發 市 場 之 電 價 下 降, 也 發 生 2001 年 之 美 國 加 州 電 力 危 機, 也 於 2003 年 8 月 14 日 發 生 北 美 區 域 大 停 電 事 故 及 英 國 部 分 區 域 停 電 事 故 從 各 國 推 動 電 業 自 由 化 之 歷 程 來 看, 因 推 動 背 景 與 驅 動 因 素 不 同, 其 採 行 推 動 模 式 不 盡 相 似, 要 評 估 其 影 響 必 須 就 其 推 動 績 效 予 以 分 析, 包 括 : 對 電 價 波 動 電 力 系 統 可 靠 度 長 短 期 電 源 投 資 電 業 產 業 結 構 變 化 ( 購 併 ) 市 場 公 平 競 爭 及 用 戶 行 使 購 電 選 擇 權 之 占 比 等 項, 但 評 估 一 個 國 家 之 推 動 績 效, 很 難 以 同 一 衡 量 標 準 來 比 較, 因 此 本 文 首 先 僅 能 從 文 獻 探 討 方 式, 去 搜 尋 推 動 國 家 之 各 種 推 動 模 式 及 其 對 電 業 部 門 之 影 響, 並 歸 納 其 獲 得 經 驗 與 教 訓, 來 評 估 經 濟 部 版 電 業 自 由 化 規 劃 所 可 能 產 生 之 影 響 本 文 的 架 構, 計 分 為 六 節, 第 二 節 首 先 由 電 業 自 由 化 典 範 轉 移 的 內 涵, 檢 視 各 國 電 業 市 場 自 由 化 的 市 場 反 應, 及 其 對 電 業 市 場 結 構 的 動 態 調 整 的 影 響 ; 第 三 節 則 由 實 證 研 究 為 基 礎, 回 顧 文 獻 對 於 各 國 推 動 電 業 自 由 化 成 效 的 歸 納 以 及 實 施 方 向 與 方 法 所 提 出 之 規 範 性 建 議 ; 第 四 節 則 選 定 若 干 量 化 指 標, 進 行 實 施 成 效 的 量 化 分 析 ; 而 現 行 我 國 電 業 法 草 案 所 規 劃 之 電 業 自 由 化 實 施 階 段 與 方 向, 及 其 中 可 能 衍 生 的 問 題, 乃 是 第 五 節 的 內 容 重 點 ; 第 六 節 的 內 容, 以 我 國 電 業 自 由 化 規 劃 方 向 為 依 據, 應 用 他 國 的 經 驗, 分 就 對 台 電 公 司, 發 電 業 及 整 體 電 業 市 場 之 可 能 衝 擊, 進 行 評 析 ; 第 七 節 則 為 結 論 二 電 業 自 由 化 典 範 轉 移 的 內 涵 與 影 響 本 節 與 次 節 的 重 點, 在 於 分 別 由 理 論 與 實 務 層 面, 藉 由 文 獻 回 顧, 檢 視 國 際 推 動 電 業 市 場 重 組 的 成 效 不 過 必 須 強 調 的 是, 電 力 市 場 重 組 對 任 何 一 個 國 家 或 地 區 而 言, 均 是 一 持 續 進 行 的 過 程, 受 到 電 業 所 有 權 歸 屬 發 電 燃 料 技 術 機 組 組 合 成 本 結 構 市 場 設 計 與 管 制 制 度 等 因 素 的 影 響, 各 國 的 電 業 市 場 發 展 進 程 與 特 性, 各 有 不 同, 但 是 綜 觀 現 行 電 業 市 場 的 架 構, 由 傳 統 的 垂 直 整 合 電 力 系 統 為 基 礎, 已 歷 經 兩 次 的 典 範 轉 移 (paradigm shift) 第 一 次 的 典 範 轉 移, 是 由 傳 統 的 垂 直 整 合 電 業 市 場, 轉 移 至 以 能 量 交 易 為 主 的 分 割 型 電 業 市 場 (energy-only unbundled electricity market), 第 二 次 的 典 範 轉 移, 則 是 由 能 量 交 易 的 分 割 型 電 業 市 場, 過 渡 至 能 量 加 容 量 交 易 的 分 割 型 電 業 市 場 (energy plus capacity unbundled electricity market), 此 波 的 典 範 轉 移, 乃 是 電 業 自 由 化 先 進 市 場 ( 國 家 ) 為 因 42

47 應 再 生 能 源 進 入 電 網 的 占 比 漸 增 所 導 致 以 能 量 成 本 為 競 爭 基 礎, 對 電 力 穩 定 供 應 的 衝 擊, 所 進 行 的 新 一 波 電 力 市 場 重 組 ( 一 ) 第 一 波 電 力 市 場 典 範 轉 移 的 特 徵 理 論 假 設 與 議 程 設 定 : 1. 特 徵 第 一 次 典 範 轉 移, 乃 以 20 世 紀 末 的 電 業 市 場 重 組 行 動 為 主, 並 具 有 以 下 的 共 同 的 特 徵 : (1) 垂 直 整 合 電 業 的 分 割, 區 分 為 發 輸 配 售 等 部 門 發 電 端 可 藉 由 開 放 民 營 發 電 業 進 入 市 場 綜 合 電 業 既 有 電 廠 出 售 或 以 電 廠 分 離 會 計 或 實 質 分 割 進 行 公 司 重 組 等 (2) 發 電 端 的 電 廠 所 有 權 交 易 市 場 的 創 造 (3) 電 力 系 統 的 投 資 取 決 於 市 場 參 與 者 及 其 市 場 操 縱 能 力 2. 理 論 假 設 此 一 典 範 轉 移, 乃 是 出 於 對 於 政 府 管 制 所 導 致 的 包 括 人 為 抑 低 電 價 用 戶 間 交 叉 補 貼 現 象 公 營 事 業 經 營 無 效 率 或 民 營 受 管 制 電 業 的 過 度 投 資 等 行 為 所 造 成 資 源 配 置 扭 曲 現 象 的 改 革 行 動, 同 時 基 於 對 於 市 場 經 濟 的 自 由 競 爭 機 制 的 信 任, 包 括 國 際 能 源 總 署 (IEA, 1999a, 1999b) 世 界 銀 行 國 際 貨 幣 基 金 (IMF) 及 亞 洲 開 發 銀 行 (ADB)(Dubash, 2002; Tellam, 2000) 的 支 持 與 呼 籲, 無 異 形 成 電 業 自 由 化 的 效 率 意 識 形 態 (Efficiency ideology, see Byrne and Mun, 2003), 使 得 自 由 化 市 場 競 爭 與 效 率 間, 幾 乎 畫 上 等 號 此 一 效 率 意 識 形 態 的 內 涵, 包 括 : (1) 私 部 門 的 整 體 資 源 配 置 效 率, 高 於 公 部 門 (2) 提 升 競 爭 機 制, 減 少 政 府 干 預 與 管 制, 有 助 提 升 經 濟 效 率 (3) 服 膺 市 場 導 向 的 政 策, 將 可 藉 由 賦 予 消 費 者 選 擇 權, 使 電 力 系 統 的 營 運 受 制 於 民 主 的 壓 力 下 (4) 電 業 自 由 化 可 藉 由 加 速 汰 換 老 舊 發 電 設 備 與 技 術, 而 改 善 並 強 化 環 境 品 質, 並 有 效 提 升 電 力 用 戶 的 綠 色 消 費 意 識 3. 議 題 設 定 電 業 自 由 化 在 上 述 的 理 論 假 設 下, 於 推 動 電 業 去 管 制 化 的 過 程 中, 同 時 將 議 題 設 定 為 電 力 供 給 的 商 品 化 (commodification), 而 非 傳 統 自 然 獨 占 下 的 公 用 事 業, 而 所 謂 的 電 業 市 場 的 進 步, 亦 取 決 於 市 場 對 電 力 商 品 與 服 務 的 生 產 與 消 費 能 力 換 言 之, 提 升 電 業 的 效 率, 可 以 反 映 於 其 生 產 成 本 的 降 低 與 消 費 者 負 擔 能 力 的 提 升, 但 是 根 據 Byrne and Mun (2003), 電 力 商 品 化 的 議 題 設 定, 亦 將 電 力 部 門 導 向 集 中 化 (centralization) 與 市 場 化 (marketization) 的 結 果 (1) 電 業 自 由 化 的 市 場 集 中 化 趨 勢 及 影 響 43

48 傳 統 垂 直 整 合 的 電 業, 基 於 發 電 端 規 模 經 濟 的 考 量, 因 此 所 興 建 的 電 廠, 裝 置 容 量 相 對 較 大, 高 額 的 資 金 需 求, 亦 形 成 市 場 進 入 的 障 礙, 此 一 長 期 平 均 成 本 遞 減 的 特 性, 亦 是 電 力 系 統 傳 統 被 視 為 自 然 獨 占 產 業 的 因 素 之 一 1990 年 代 小 型 燃 氣 發 電 機 組 的 出 現, 消 除 資 金 需 求 的 市 場 障 礙, 舉 例 而 言, 美 國 獨 立 發 電 業 者 的 新 增 發 電 機 組,1992 年 平 均 僅 為 25 千 瓩, 而 公 用 電 業 所 新 建 的 電 廠 裝 置 容 量, 由 1980 年 代 中 期 平 均 超 過 600 千 瓩, 降 低 為 1992 年 的 100 千 瓩 (Flavin and Lenssen, 1994, p. 17) 此 一 狀 況, 被 視 為 1990 年 代 各 國 積 極 執 行 電 業 自 由 化 的 決 定 性 因 素 之 一 雖 然 如 此, 但 是 電 業 自 由 化 並 未 導 引 電 業 市 場 朝 向 電 力 系 統 分 散 式 (decentralized) 在 地 式 (localized) 的 方 向 發 展, 相 反 的, 藉 由 電 業 的 併 購, 以 及 輸 配 電 網 的 操 作, 電 力 市 場 乃 朝 向 集 中 化 的 方 式 發 展 舉 例 而 言, 因 為 批 發 競 爭 市 場 的 成 立, 美 國 民 營 電 業 的 家 數 遽 減,1992 年 美 國 前 十 大 民 營 電 業 之 發 電 容 量 占 總 裝 置 容 量 占 比, 為 36%, 但 2000 年, 此 一 統 計 增 至 接 近 72% 英 國 的 電 業 自 由 化 亦 有 相 同 集 中 化 情 況, 包 括 電 力 零 售 公 司 的 併 購, 使 第 二 階 段 創 造 出 之 12 個 區 域 零 售 公 司, 歷 經 合 併 過 程 後,2002 年 變 為 8 家 此 一 集 中 化 的 趨 勢, 不 僅 表 現 在 發 電 業 與 配 售 電 業 的 家 數 與 市 場 佔 有 率 的 變 化 上, 而 且 也 表 現 在 所 有 權 的 變 化 之 上 無 論 在 區 域 性 或 國 際 性 發 電 端 的 市 場 競 爭, 必 須 搭 配 輸 電 網 的 開 放, 方 能 得 以 落 實 輸 電 網 在 自 由 化 過 程 中 被 視 為 共 同 載 體 (common carriers), 必 須 對 所 有 用 戶, 應 用 競 價 上 網 方 式, 開 放 使 用 權 (open access) 但 在 因 為 發 售 電 端 市 場 自 2000 年 以 來 的 集 中 化 發 展 (Thomas, 2002), 為 了 無 障 礙 的 傳 輸 大 量 的 電 流, 跨 區 域 電 網 互 聯 的 地 理 範 圍, 亦 持 續 擴 大 此 一 趨 勢, 在 歐 洲 最 為 明 顯 配 合 自 由 化 的 批 發 交 易 模 式 的 實 施, 無 論 集 中 交 易 或 雙 邊 合 約, 隨 著 交 易 規 模 的 不 同, 亦 賦 予 不 同 規 模 的 交 易 者 ( 消 費 者 ) 以 不 同 的 議 價 能 力 (bargain power) 換 言 之, 電 業 自 由 化 的 市 場 開 放, 吸 引 跨 國 民 營 電 業 伴 隨 著 全 球 資 金 的 加 入, 乃 是 不 可 避 免 的 結 果, 亦 被 視 為 市 場 效 率 的 展 現 但 是 在 此 一 電 力 商 品 化 的 過 程 中, 民 營 電 業 為 追 求 內 部 成 本 的 極 小 化, 仍 會 以 規 模 經 濟 為 手 段, 結 果 導 致 市 場 占 有 率 與 所 有 權 的 集 中 化, 同 時 亦 使 小 規 模 的 電 力 用 戶 的 權 益, 受 到 影 響 (2) 電 業 自 由 化 的 市 場 化 趨 勢 及 影 響 公 用 電 業 的 解 除 管 制, 最 大 的 差 異 在 於 電 力 用 戶 的 市 場 參 與 型 態 的 改 變, 在 垂 直 整 合 的 電 業 結 構 中, 電 業 的 投 資 調 度 均 透 過 集 中 規 劃 與 控 制 為 之, 用 戶 不 具 選 擇 權, 相 關 的 發 輸 配 電 投 資 決 策, 僅 能 以 接 受 者 的 地 位, 被 動 接 受 資 源 分 配 結 果 當 市 場 機 制 與 民 主 決 策 的 公 民 參 與 畫 上 等 號 後, 電 業 自 由 化 的 用 戶 選 擇 權 賦 予, 使 用 戶 得 44

49 以 直 接 表 達 消 費 者 偏 好, 所 提 供 的 價 格 指 標 訊 息, 亦 可 作 為 相 關 調 度 與 投 資 決 策 的 依 據, 此 一 過 程, 無 異 是 公 民 選 擇 權 (citizenship) 的 自 由 化 及 市 場 化 (Somers, 2001) ( 二 ) 電 力 市 場 典 範 轉 移 的 影 響 回 顧 國 際 推 動 市 場 自 由 化 的 成 果, 雖 然 因 動 機 目 標 設 定 與 主 客 觀 條 件 的 不 同, 而 成 效 分 岐, 但 在 電 力 商 品 化 集 中 化 與 市 場 化 的 結 果 下, 其 於 經 濟 面 政 治 面 環 境 面 及 社 會 面, 仍 形 成 若 干 與 原 始 理 論 預 期 悖 離 的 發 展, 可 供 進 一 步 觀 察 與 討 論 1. 經 濟 層 面 各 國 電 業 為 市 場 自 由 化 所 實 施 的 垂 直 分 割 行 動, 在 市 場 集 中 化 的 發 展 下, 有 垂 直 與 水 平 的 重 新 整 合 趨 勢 (Thomas, 2002;Byrne and Mun, 2003; Pollitt, 2007) Byrne and Mun (2003) 以 2001 年 的 加 州 電 力 市 場 危 機 為 例, 對 市 場 機 制 的 經 濟 效 率 假 設, 提 出 強 烈 的 質 疑, 並 且 對 文 獻 ( 如 World Bank, 2001) 指 出 加 州 危 機 乃 導 因 於 市 場 設 計 的 錯 誤, 提 出 反 駁, 認 為 如 果 市 場 需 要 仰 賴 政 策 設 計 以 達 成 效 率 目 標, 為 何 不 乾 脆 承 認 政 策 目 標 的 設 定, 才 是 自 由 化 成 功 的 關 鍵 因 素, 而 非 市 場 因 此 作 者 主 張 電 業 自 由 化 的 政 策 挑 戰, 在 於 建 構 一 可 以 符 合 集 體 公 共 價 值 的 決 策 制 定 程 序, 而 非 自 由 化 政 策 本 身, 在 此 前 提 下, 市 場 應 被 視 為 達 成 公 共 目 標 的 手 段, 而 不 應 以 市 場 經 濟 學 為 名, 強 制 取 代 公 共 政 策 的 選 擇 (Byrne and Mun, 2003, p. 58) 2. 環 境 層 面 電 力 市 場 重 組 除 追 求 經 濟 效 率 目 標 外, 亦 將 社 會 目 標, 包 括 就 業 所 得 電 價 的 可 負 擔 性 及 資 源 配 置 公 平 等 議 題, 納 入 考 量, 但 對 環 境 議 題, 則 多 被 忽 略 市 場 自 由 化 促 使 民 營 公 用 電 業 相 較 於 之 前 的 公 營 ( 或 管 制 ) 獨 占 電 業 經 營 者, 更 為 重 視 短 期 市 場 利 潤 的 追 求, 雖 然 這 可 能 激 發 業 者 對 技 術 與 管 理 的 創 新, 但 是 可 能 導 致 長 期 公 共 利 益 ( 例 如 節 能 需 求 端 管 理 與 再 生 能 源 ) 的 被 犧 牲 與 妥 協 電 力 產 品 的 商 品 化, 使 民 營 電 業 致 力 提 升 發 售 電 量, 以 提 高 營 收, 而 非 服 務 品 質 的 改 善 以 美 國 為 例, 在 其 執 行 電 業 市 場 重 組 的 1993 年 至 1998 年 間, 電 業 投 入 於 進 行 需 求 端 管 理 的 支 出, 下 降 45%, 相 較 於 預 測 的 支 出 水 準, 則 降 低 57%, 再 生 能 源 發 電 量 則 1993 年 的 660 億 度, 降 至 1998 年 的 490 億 度 以 開 放 獨 立 發 電 業 者 (independent power producer, IPP) 進 入 垂 直 整 合 的 電 業 市 場 而 言, 為 了 提 高 電 廠 設 置 誘 因, 所 訂 定 的 購 電 合 約 (power purchase agreements, PPAs), 對 於 提 供 需 求 端 效 率 的 做 法, 亦 無 著 墨, 因 此 電 力 的 商 品 化 將 使 電 業 的 經 濟 目 標 與 環 境 目 標 呈 現 分 歧, 亦 加 速 環 境 目 標 的 逐 底 競 爭 (race to the bottom) 45

50 3. 政 治 層 面 電 力 市 場 重 組 的 目 的 之 ㄧ, 是 希 望 以 自 發 性 之 市 場 機 制 運 作, 取 代 政 治 性 的 治 理 但 是 執 行 結 果 證 明, 市 場 活 動 的 自 我 管 制 所 需 要 投 入 的 外 部 監 管 機 制, 遠 較 獨 占 公 營 事 業 的 管 制, 來 得 多 且 複 雜 以 協 調 電 力 系 統 各 部 門 達 成 即 時 性 電 壓 與 頻 率 的 系 統 平 衡 機 制 為 例, 自 由 化 市 場 顯 較 傳 統 垂 直 整 合 的 電 業 市 場 結 構, 來 得 複 雜 且 具 挑 戰 性 最 主 要 的 因 素, 在 於 自 由 化 市 場 的 發 輸 配 售 各 部 門, 其 個 別 的 目 標 與 利 益 難 免 有 衝 突 為 控 制 各 部 門 可 能 的 策 略 性 操 作 行 為, 避 免 個 別 利 益 的 追 求 影 響 整 體 電 力 系 統 的 平 衡 穩 定, 自 由 化 市 場 的 調 度 控 制 機 制 之 設 計, 其 組 織 架 構 傾 向 於 採 大 型 之 獨 立 組 織, 且 管 制 權 集 中 化 且 強 化 的 方 式 設 計, 包 括 電 力 交 易 中 心 ( 電 力 池 ) 獨 立 系 統 操 作 者 以 及 區 域 輸 電 組 織 等, 此 一 中 央 集 權 式 的 管 制 組 織, 勢 必 弱 化 地 方 的 調 度 管 控 決 策 權 加 以 自 由 化 電 業 市 場 參 與 者 的 眾 多 規 則 設 計 的 複 雜 市 場 資 訊 的 大 量 即 時 與 專 業, 均 增 加 終 端 電 力 消 費 者 公 共 參 與 的 成 本, 實 質 地 削 弱 其 參 與 的 能 力, 而 進 一 步 強 化 中 央 集 權 式 的 管 制 ( 理 ) 權 力 與 資 訊 掌 控 能 力 因 此 電 業 自 由 化 的 市 場 設 計, 若 未 刻 意 強 化 民 主 與 公 眾 參 與 原 則, 其 結 果 多 會 以 服 務 電 業 市 場 中 享 有 經 濟 與 技 術 優 勢 的 實 體 之 利 益 為 主 但 是 在 主 張 減 少 政 府 干 預 的 電 業 自 由 化 大 纛 之 下, 公 部 門 的 決 策 空 間 被 進 一 步 壓 縮, 使 市 場 進 一 步 對 特 殊 利 益 者 開 放, 而 政 府 主 管 機 關 ( 包 括 管 制 機 構 ) 為 維 護 公 共 利 益 而 對 市 場 操 作 進 行 的 管 理 或 管 制 作 為, 其 合 法 性 也 會 不 斷 面 對 各 方 利 益 的 挑 戰 消 費 者 選 擇 權 的 賦 予 乃 是 電 業 自 由 化 市 場 方 能 享 有 的 權 利, 但 是 電 力 經 濟 學 的 學 理 面 亦 指 出, 消 費 者 選 擇 乃 是 社 會 面 對 電 力 商 品 所 行 使 眾 多 選 擇 權 中 的 一 項, 其 他 的 選 擇, 包 括 服 務 品 質 環 境 永 續 社 會 公 平 電 力 基 礎 設 施 投 資 計 畫 的 公 民 參 與 與 民 主 治 理 議 題 等 在 新 自 由 意 識 形 態 (neo-liberal ideology) 下, 主 張 賦 予 電 業 市 場 消 費 者 選 擇 權, 無 異 乃 將 個 人 選 擇 權 的 重 要 性, 置 於 社 會 選 擇 之 上, 因 此 也 使 集 體 行 使 的 社 會 選 擇 空 間, 受 到 壓 縮 與 忽 視 若 將 消 費 者 選 擇 權 的 賦 予, 視 為 公 民 權 的 市 場 化 過 程, 亦 會 獲 得 相 同 的 結 論 因 為 在 市 場 尋 求 平 衡 各 方 的 選 擇 權 利 過 程 中, 勢 必 朝 向 強 勢 的 經 濟 利 益 傾 斜, 畢 竟, 在 市 場 中, 乃 是 以 貨 幣 計 算 選 票, 而 非 人 頭 4. 社 會 層 面 在 電 業 自 由 化 的 過 程 中, 弱 勢 團 體 所 可 能 遭 到 權 益 受 損 或 不 公 平 對 待 的 議 題, 受 到 頗 多 的 關 注 有 研 究 指 出, 即 使 自 由 化 可 達 成 效 率 改 善 及 成 本 降 低 的 效 果, 但 是 效 益 的 分 配, 仍 可 能 未 盡 公 平 因 為 在 競 爭 性 的 市 場 中, 大 電 力 用 戶 的 議 價 權, 絕 對 遠 高 於 小 用 戶, 因 此 家 庭 用 電 及 小 型 商 業 用 戶, 可 能 遭 到 電 價 的 歧 視 待 遇 此 一 狀 況, 即 是 學 者 ( 如 Guy 46

51 et al., 1997) 所 指 之 cherry-picking ( 挑 肥 揀 瘦 ) 與 social dumping ( 社 會 背 棄 ) 現 象, 在 電 業 自 由 化 過 程 中, 包 括 巴 西 (Silva, 2000) 及 英 國 (Guy et al., 1997) 均 曾 發 生 類 似 案 例, 社 會 弱 勢 且 不 具 利 潤 前 景 的 電 力 用 戶, 往 往 被 市 場 捨 棄 在 消 費 資 訊 數 位 化 即 時 化 的 現 代, 電 力 用 戶 的 區 位 所 得 與 消 費 能 力 極 易 被 市 場 區 隔 辨 識, 進 而 被 挑 選 與 差 別 對 待 當 電 力 服 務 在 數 位 化 時 代 中 的 意 義 與 角 色 愈 趨 重 要 的 情 況 下, 弱 勢 用 戶 因 為 受 到 市 場 差 別 對 待 所 形 成 的 社 會 分 化 結 果, 不 僅 代 表 電 力 服 務 品 質 的 差 異 化 與 不 平 等, 亦 隱 含 對 其 經 濟 與 政 治 參 與 權 的 弱 化 與 剝 奪 換 言 之, 縱 使 電 業 自 由 化 符 合 個 體 經 濟 學 之 配 置 效 率 改 善 的 理 性, 但 是 對 總 體 及 社 會 層 面 的 公 平 性, 無 疑 遭 到 忽 視 三 先 進 國 家 推 動 電 業 自 由 化 之 績 效 歸 納 與 方 向 建 議 -- 文 獻 探 討 電 業 自 由 化 自 20 世 紀 後 期 蔚 為 世 界 潮 流 以 來, 世 界 各 大 學 及 學 術 研 究 機 構 以 及 專 業 顧 問 機 構 曾 經 大 量 探 討 各 國 案 例, 本 文 僅 就 所 蒐 集 到 適 合 供 作 本 題 目 分 析 之 文 獻 來 探 討, 文 獻 內 容 以 電 業 市 場 自 由 化 的 實 證 計 量 模 型 分 析 結 果 之 歸 納, 以 及 電 業 自 由 化 規 範 性 建 議 之 摘 述 為 重 點 本 節 的 內 容, 可 與 前 節 典 範 轉 移 之 理 論 分 析 文 獻 內 容, 相 互 印 證, 並 為 後 續 針 對 我 國 電 業 自 由 化 規 劃 方 向 之 衝 擊 評 估, 提 供 理 論 面 與 實 證 面 之 參 考 資 訊 ( 一 ) Dr. John Kwoka 對 美 國 電 力 市 場 改 革 之 相 關 研 究 文 獻 探 討 根 據 美 國 西 北 大 學 教 授 John Kwoka (2006) 之 論 文 對 美 國 電 力 部 門 重 組 之 研 究 探 討 (Restructuring the U. S. Electric Power Sector: A Review of Recent Studies), 彙 整 2004 至 2006 年 間 以 美 國 各 州 或 地 區 電 業 改 革 所 作 之 12 篇 相 關 研 究, 茲 摘 述 本 篇 文 獻 所 指 出 各 國 或 地 區 發 生 之 電 業 改 革 併 發 問 題 如 下 : 1. 改 革 後 市 場 結 構 產 生 購 併 與 市 場 壟 斷 現 象 (1) 電 業 結 構 重 新 再 垂 直 整 合 新 電 業 改 革 之 初, 雖 主 張 引 進 發 電 與 售 電 市 場 競 爭, 而 將 發 電 與 輸 配 電 業 務 分 割, 並 將 輸 電 部 門 獨 立 為 ISOs 與 RTOs 以 收 競 爭 效 果, 但 實 施 後 之 結 果 並 不 全 如 預 期, 後 來 美 國 有 些 州 之 公 用 事 業 管 制 委 員 會 (PUC), 甚 至 拒 絕 分 割 發 電 業, 有 趣 的 是, 那 些 已 分 割 之 公 用 電 業 現 在 藉 購 買 或 自 己 興 建 發 電 廠 再 度 成 為 垂 直 整 合 型 公 用 電 業, 並 直 接 指 出 改 革 本 身 已 造 成 另 一 種 成 本 (2) 批 發 市 場 出 現 市 場 壟 斷 情 況 FERC 在 其 2004 年 市 場 調 查 報 告 中 指 出, 加 州 與 中 西 部 地 區 中, 有 10 家 發 電 公 司 之 發 電 容 量 占 該 地 區 市 場 總 裝 置 容 量 之 74 至 83%, 而 且, 此 47

52 一 占 比 正 由 少 數 發 電 公 司 藉 由 購 併 而 逐 漸 加 大 中 此 種 現 象 使 競 爭 陷 入 寡 占 危 險, 進 而 對 電 業 重 組 目 的 產 生 懷 疑 此 一 現 象 亦 在 PJM 市 場 發 現,PJM 在 第 1 年 就 發 生 電 費 超 收 224 百 萬 美 元, 加 州 居 民 在 1999 年 因 發 電 市 場 遭 到 IPPs 操 縱 壟 斷 而 多 付 出 70 億 美 元 (Kwoka, 2006) (3) 發 電 業 與 配 電 業 間 發 生 購 併 現 象 在 1994 至 2003 年 間 美 國 地 區 有 70 家 公 用 電 業 購 併, 其 中 大 多 為 配 電 業, 在 2004 年 發 電 業 為 新 建 發 電 廠 而 合 併 者 有 6% 在 英 國, 目 前 發 電 市 場 經 由 發 電 業 與 售 電 業 整 併 為 6 大 發 電 公 司, 獲 得 可 觀 利 潤, 英 國 電 業 管 制 機 構 (OFGEM) 正 在 調 查 是 否 有 不 公 平 競 爭 情 況, 計 畫 進 一 步 限 制 發 電 業 與 售 電 業 之 整 併 (2014) 2. 寡 占 發 電 市 場 有 利 用 不 當 手 段 保 留 部 分 容 量 不 參 與 競 價, 伺 機 操 縱 市 場 價 格 最 著 名 案 件 為 年 之 加 州 電 力 危 機, 當 時, 因 市 場 競 爭 機 制 設 計 不 良, 現 貨 市 場 之 定 價 不 如 輔 助 服 務 市 場 之 定 價 條 件, 因 此, 許 多 發 電 業 不 在 前 一 日 市 場 報 價, 而 保 留 容 量 使 容 量 短 缺 炒 高 電 價 目 前 英 國 亦 有 類 似 情 況 出 現 3. 區 域 輸 電 組 織 成 本 上 升 市 場 治 理 與 效 果 爭 議 FERC 鼓 吹 之 區 域 輸 電 組 織 (RTO) 之 設 置 成 本 與 營 運 成 本 一 直 增 加 中, 依 FERC 本 身 估 計, 新 設 RTO 之 建 置 成 本 大 約 在 3,800 與 11,700 萬 美 元 之 間 (2005 年 估 計 ), 然 後 每 年 需 花 掉 3,500 至 7,800 萬 美 元 在 營 運 費 用, 如 以 其 核 定 6 個 RTO 總 費 用, 估 計 將 高 達 10 億 美 元, 將 抵 銷 掉 開 放 電 力 市 場 之 預 期 效 益 RTO 內 部 治 理 機 制 影 響 該 電 力 市 場 之 績 效 與 市 場 秩 序 至 巨, 也 影 響 市 場 利 害 關 係 人 之 權 益, 但 在 美 國 各 地 之 RTO 之 組 織 與 治 理 機 制 隨 各 地 RTO 之 設 計 目 的 而 不 同, 有 些 RTO 並 不 擁 有 輸 電 資 產, 無 法 利 用 各 種 工 具 去 維 護 輸 電 線 路, 以 因 應 各 種 停 電 事 故, 也 不 直 接 負 責 輸 電 線 路 之 營 運 成 本 與 所 需 之 投 資, 因 此, 許 多 RTO 要 求 FERC 應 該 對 具 有 獨 占 性 之 輸 電 公 司 給 予 強 力 管 制, 而 不 是 允 許 其 一 再 擴 充 廣 為 人 知 的 是,RTO 既 難 以 解 決 輸 電 壅 塞 問 題, 也 無 法 鼓 勵 輸 電 公 司 去 作 投 資,PJM 其 2005 年 之 市 場 報 告 指 出, 自 2000 年 以 來,PJM 之 每 年 輸 電 壅 塞 成 本 占 其 總 電 費 收 入 比 例, 已 經 增 加 了 6-10%, 在 2005 年 增 加 至 9%, 總 壅 塞 成 本 高 達 20.9 億 美 元 (Kwoka, 2006) Kwoka 於 2013 年 針 對 包 括 CAISO ERCOT ISO-NE MISO NYISO PJM 及 SPP 等 6 大 RTO 的 營 運 成 本 做 比 較 分 析, 發 現 RTO 之 營 運 成 本 與 其 執 行 的 功 能 多 寡 相 關, 其 中 包 括 : 即 時 市 場 壅 塞 管 理 與 輔 助 服 務 等 48

53 成 本 皆 明 顯 增 加, 而 且 規 模 愈 大 成 本 愈 多,PJM 之 營 運 成 本 要 比 ERCOT 與 CAISO 多, 因 此,RTO 之 成 本 視 其 功 能 多 寡 與 市 場 規 模 大 小 而 定 (Greenfield and Kwoka, 2013) 4. 服 務 品 質 與 系 統 可 靠 度 問 題 服 務 品 質 與 系 統 可 靠 度 是 市 場 改 革 追 求 目 的 之 一, 傳 統 電 業 之 供 電 義 務, 改 革 後 已 為 配 電 業 與 發 電 業 所 達 成 雙 邊 合 約 替 代, 但 此 一 協 議 並 不 等 於 服 務 品 質 與 系 統 可 靠 度, 一 項 由 北 美 系 統 可 靠 度 協 會 (NERC, 現 已 改 組 為 公 司 型 態 ) 於 2005 年 調 查 年 及 年 兩 時 期 之 停 電 事 故, 發 現 在 改 革 後, 停 電 頻 率 有 明 顯 增 加 之 趨 勢 (Kwoka, 2006) 在 2003 年 之 北 美 地 區 大 停 電 事 故 調 查 結 果, 雖 然 事 件 之 發 生 與 改 革 並 無 直 接 關 聯, 但 在 進 一 步 分 析 得 知, 電 業 市 場 之 改 革, 係 將 電 業 間 之 相 互 協 調 轉 變 為 競 爭 關 係, 從 追 求 系 統 可 靠 度 轉 變 為 追 求 利 潤, 電 力 系 統 之 維 護 費 用 相 關 人 力 與 技 術 專 家 均 較 改 革 前 明 顯 減 少 但 在 PJM 之 擴 大 聯 網 使 系 統 可 靠 度 提 升 與 電 源 增 加 等 效 應 下, 電 力 市 場 規 模 之 擴 大 主 張 也 隨 之 增 加 ( 二 )Besant-Jones 對 開 發 中 國 家 電 力 市 場 改 革 之 研 究 與 規 範 性 建 議 世 界 銀 行 (the World Bank) 於 2006 年 發 表 對 開 發 中 國 家 推 動 電 力 市 場 改 革 的 檢 討 報 告 --Reforming Power Markets in Developing Countries: What Have We Learned? 該 報 告 係 針 對 世 界 150 個 開 發 中 國 家 之 70 個 國 家 自 1990 年 代 開 始 推 動 電 力 市 場 改 革 之 結 果, 進 行 總 檢 討, 並 就 實 施 方 法, 提 出 規 範 性 建 議 該 報 告 之 主 筆 Besant-Jones 指 出, 開 發 中 國 家 之 電 力 市 場 改 革 績 效, 應 從 其 推 動 之 原 因 與 誘 因 去 評 估 本 報 告 所 涵 蓋 的 開 發 中 國 家 中, 拉 丁 美 洲 國 家 推 動 電 業 自 由 化 之 共 同 點, 在 於 外 債 壓 力 及 急 需 引 進 國 外 資 金 以 改 善 或 擴 建 其 電 力 設 施, 許 多 國 家 採 用 智 利 模 式 與 英 國 模 式, 將 發 輸 配 電 部 門 分 離, 引 進 輸 電 系 統 操 作 機 構, 負 責 市 場 交 易 與 系 統 操 作 業 務 而 東 亞 及 南 亞 國 家 則 偏 向 於 吸 引 私 人 投 資 發 電 廠, 如 獨 立 發 電 業 (IPPs), 包 括 印 度 印 尼 中 國 大 陸 馬 來 西 亞 巴 基 斯 坦 菲 律 賓 泰 國 及 越 南 等 但 部 份 國 家 推 動 市 場 改 革, 在 吸 引 民 間 投 資 方 面 卻 未 能 獲 得 顯 著 績 效, 原 因 有 三 : 1. 投 資 人 在 部 分 國 家 投 資 失 敗 之 經 驗, 使 其 裹 足 不 前 ; 2. 欠 缺 投 資 氣 候 ; 3. 市 場 未 建 立 相 關 競 爭 機 制 或 管 制 政 策 不 連 貫, 使 投 資 人 面 臨 高 度 風 險 而 怯 步 開 發 中 國 家 推 動 電 力 市 場 改 革, 其 開 放 發 電 業 競 爭 所 獲 得 效 益, 大 多 49

54 分 配 在 工 商 業 用 戶, 住 宅 用 戶 並 未 得 到 好 處, 因 此, 自 由 派 學 者 專 家 皆 呼 籲 要 擴 大 市 場 競 爭 範 圍, 亦 即 開 放 零 售 市 場 競 爭 到 一 般 用 戶 另 一 方 面, 開 放 市 場 競 爭 之 同 時, 也 給 當 地 政 府 取 消 相 關 補 貼 之 機 會, 例 如 :(1) 移 除 或 支 援 其 對 公 用 電 業 之 負 債,(2) 取 消 或 減 少 對 特 定 團 體 之 直 接 補 貼,(3) 拍 賣 國 有 電 業 之 資 產 或 釋 出 其 持 股, 以 增 加 國 庫 收 入 Besant-Jones 建 議 開 發 中 國 家 應 遵 循 較 健 全 自 由 化 策 略 如 下 (Besant-Jones, 2006): 1. 實 施 電 業 民 營 化 與 開 放 電 力 市 場 時, 應 於 決 定 建 置 新 市 場 交 易 模 式 前, 必 須 先 完 備 專 業 法 律 與 管 制 架 構 之 建 置 2. 電 力 市 場 重 組 之 進 行, 從 整 合 型 電 業 到 部 分 開 放 市 場 結 構, 以 及 達 成 市 場 完 全 鬆 綁 之 過 程 中, 要 循 序 漸 進, 亦 即 要 有 轉 型 過 渡 期 間 3. 批 發 市 場 交 易 機 制 之 重 組, 由 傳 統 之 垂 直 整 合 與 自 然 獨 占 電 業, 轉 型 到 以 開 放 IPPs 之 單 一 買 方 模 式, 然 後 到 批 發 市 場 之 開 放 電 力 代 輸 模 式 ( 含 大 用 戶 購 電 ), 最 後 到 雙 邊 合 約 模 式, 或 到 以 競 價 為 基 礎 之 集 中 式 電 力 池 模 式 之 過 程 中, 應 循 序 漸 進 4. 電 業 之 組 織 或 財 務 重 組 ( 事 業 部 或 分 割 公 司 ) 過 程, 均 要 以 私 人 財 產 權 概 念 進 行 重 建, 避 免 有 關 套 牢 成 本 之 問 題, 亦 即 在 進 行 電 業 重 組 時, 要 先 進 行 處 理 當 時 可 能 產 生 之 套 牢 成 本 雖 然 部 分 開 發 中 國 家 已 經 跳 脫 上 述 之 重 組 程 序, 但 未 進 行 改 革 國 家 則 宜 儘 量 遵 循, 以 避 免 錯 誤 發 生 在 進 行 改 革 時, 也 有 可 能 發 生 下 列 策 略 性 問 題, 應 進 行 事 前 評 估 : 1. 為 改 善 服 務 品 質 所 作 之 投 資, 在 改 革 前 或 在 改 革 後 進 行, 是 否 會 造 成 電 價 上 漲? 2. 在 開 放 民 營 或 引 進 民 間 資 金 前, 是 否 應 改 善 虧 損 之 公 用 電 業 或 配 電 業 的 財 務 績 效? 3. 民 營 化 前 對 配 電 部 門 之 改 革, 如 何 對 具 有 潛 力 之 都 會 地 區 與 不 具 活 力 之 鄉 村 區 域, 作 合 理 劃 分, 以 避 免 挑 肥 揀 瘦 之 不 公 平 行 為? 4. 在 將 發 電 部 門 民 營 化 前, 是 否 也 進 行 績 效 不 良 之 配 電 業 的 民 營 化 作 業? 電 業 自 由 化 之 績 效 不 是 短 期 內 就 可 產 生 的, 一 般 民 眾 皆 希 望 民 營 電 業 可 能 會 帶 來 較 國 營 電 業 更 好 之 服 務, 但 如 無 健 全 之 管 制 制 度, 也 可 能 會 產 生 市 場 失 靈 現 象 Besant-Jones 報 告 中, 最 後 建 議, 開 發 中 國 家 要 進 行 電 力 市 場 改 革 之 規 劃 與 訂 定 細 部 作 業 前, 必 須 針 對 下 列 問 題 提 出 具 體 解 決 方 案 與 規 劃, 否 則 不 宜 輕 啟 改 革 程 序 : 50

55 1. 要 確 定 所 需 要 之 何 種 電 業 經 營 環 境 及 建 立 何 種 交 易 市 場 體 制? 再 思 考 透 過 法 律 管 制 與 競 爭 架 構 等 來 完 成? 以 及 要 如 何 保 障 投 資 人 ( 包 括 發 電 業 與 用 戶 ) 之 財 產 權 益? 2. 民 營 電 業 與 公 營 電 業 提 供 之 服 務, 所 擔 任 之 角 色 為 何? 3. 如 何 對 新 電 業 之 電 價 收 入 與 資 金 籌 措 予 以 管 理? 對 於 社 會 目 的 或 任 務 如 何 補 貼, 而 不 會 影 響 市 場 交 易 或 效 率 分 配 之 公 平 性? 4. 從 改 革 進 行 之 時 點, 到 所 想 要 推 動 之 目 標 或 最 後 之 市 場 型 態 間, 要 採 取 何 種 轉 型 途 徑? 例 如 : 既 有 電 業 之 組 織 重 組 或 市 場 結 構 改 變 及 資 金 籌 措 之 改 變 等, 應 謹 慎 規 劃 5. 因 應 轉 型 可 能 遭 遇 之 風 險 或 代 價, 誰 應 負 責 去 減 輕? 6. 如 何 進 行 國 營 電 業 所 需 之 財 務 重 整 作 業? 7. 在 轉 型 期 間 所 產 生 的 非 預 期 發 展 而 延 誤 改 革 進 行 時, 要 考 慮 採 取 何 種 因 應 措 施? 8. 何 時 及 如 何 對 利 害 關 係 人 權 益 影 響 進 行 協 調? 9. 在 改 革 過 程 中, 什 麼 時 點 可 訂 定 時 間 表 及 啟 動 重 要 自 由 化 步 驟 10. 以 什 麼 基 礎 去 檢 視 所 訂 之 改 革 步 驟, 以 符 合 整 體 改 革 策 略 四 電 業 自 由 化 實 施 成 效 的 國 際 經 驗 量 化 分 析 上 述 的 分 析, 係 以 文 獻 回 顧 為 基 礎, 將 各 國 推 動 電 業 市 場 重 組 的 結 果, 對 照 市 場 自 由 化 的 經 濟 理 論, 進 行 敘 述 性 及 規 範 性 的 分 析 與 建 議 然 而 相 關 文 獻, 或 以 特 定 國 家 為 分 析 範 圍 與 對 象, 或 在 持 續 動 態 演 進 的 自 由 化 過 程 中, 僅 觀 察 其 中 特 定 時 段 的 現 象 與 結 果, 因 此 相 關 推 論 與 敘 述 的 一 般 性 與 正 確 性, 仍 有 討 論 空 間 本 節 則 將 進 一 步 針 對 前 節 的 觀 點, 提 出 以 時 間 序 列 的 量 化 數 據 為 基 礎 的 比 較 分 析, 以 檢 視 其 正 確 性 ( 一 ) OECD 商 品 市 場 管 制 指 標 (PMR) 1. 國 家 電 業 管 制 指 標 本 研 究 根 據 OECD 商 品 市 場 管 制 指 標 (PMR) 資 料 庫 中 之 ETCR 電 業 管 制 指 標 2013 年 的 數 據, 將 各 國 資 指 標 由 低 至 高 排 列, 結 果 如 圖 2-1, 此 一 指 標, 乃 是 四 子 項 目 ( 進 入 管 制 公 股 占 比 垂 直 整 合 與 市 場 結 構 ) 指 標 之 平 均 值, 指 標 尺 度 為 0 至 6 分, 分 數 越 高, 表 市 場 自 由 化 程 度 愈 高 圖 2-1 的 結 果, 顯 示 包 括 西 班 牙 德 國 英 國 澳 洲 紐 西 蘭 等 長 期 致 力 於 推 動 電 力 市 場 自 由 化 的 國 家, 其 指 標 表 現 並 不 突 出, 甚 至 居 於 倒 數 排 名, 主 要 原 因, 在 於 這 些 國 家 在 4 項 細 指 標 的 表 現 不 佳 此 四 項 細 指 標 的 問 卷 內 容 及 相 關 國 家 的 表 現, 如 表 2-1 另 本 研 究 亦 篩 選 若 干 國 51

56 家 之 及 2013 年 之 指 標 值, 已 呈 現 其 推 動 電 業 自 由 化 之 市 場 動 態 演 進 狀 況, 結 果 如 圖 2-2 值 得 注 意 的 是, 幾 乎 所 有 的 國 家, 相 較 於 其 1998 年 的 表 現, 其 後 各 年 的 指 標 值 均 呈 現 下 降, 僅 丹 麥 日 本 與 南 韓 等 國 的 2013 年 指 標 值 略 微 提 升, 應 與 其 近 年 致 力 推 動 電 業 自 由 化 有 關, 其 他 國 家, 包 括 澳 大 利 亞 比 利 時 法 國 德 國 紐 西 蘭 英 國 挪 威 等 國 之 與 2013 年 的 指 標 值, 多 呈 持 平 或 持 續 下 降 狀 態, 顯 示 主 要 國 家 電 業 自 由 化 的 推 動, 面 臨 瓶 頸 而 進 展 有 限, 甚 至 有 績 效 逆 轉 現 象 圖 年 OECD 電 力 管 制 資 料 庫 之 各 國 電 力 管 制 指 標 比 較 總 指 標 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ETCR 電 力 管 制 資 料 庫 ;2. 本 研 究 繪 製 表 2-1 OECD 電 力 管 制 指 標 之 細 指 標 問 卷 內 容 與 主 要 國 家 之 指 標 表 現 電 力 管 制 指 標 細 指 標 進 入 管 制 公 股 占 比 垂 直 整 合 與 市 場 結 構 總 指 標 問 卷 內 容 第 三 方 (TPA) 取 得 輸 電 網 使 用 權 的 條 件 如 何 決 定? 是 否 自 由 化 電 力 批 發 市 場? 電 力 用 戶 享 有 選 擇 權 的 最 低 門 檻 為 何? 公 部 門 直 接 或 間 接 持 有 電 力 產 業 規 模 最 大 之 公 司 的 股 權 比 例 為 何? 垂 直 分 割 的 發 輸 配 售 各 部 門 電 業 與 其 他 部 門 之 電 業 間 的 關 係 電 力 產 業 中 最 大 公 司 的 市 場 占 比 4 W i I i i=1 Wi: 權 重 i Ii: 細 指 標 i 權 重 1/4 1/4 1/4 1/4 1 澳 大 利 亞 加 拿 大 法 國 德 國 日 本 韓 國 紐 西 蘭 西 班 牙 英 國 美 國 * *:2008 年 資 料 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ETCR 電 力 管 制 資 料 庫 ;2. 本 研 究 整 理 52

57 圖 2-2. 主 要 國 家 電 力 管 制 指 標 的 演 變 狀 況 (1998, 2003, 2008, 2013) 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ETCR 電 力 管 制 資 料 庫 ;2. 本 研 究 繪 製 2. 路 網 部 門 管 制 管 理 指 標 (Indicators of Regulatory Management in Network Sectors) ETCR 電 力 管 制 指 標, 乃 呈 現 各 國 電 業 市 場 的 自 由 化 狀 況, 但 未 能 呈 現 市 場 治 理 的 品 質 2013 年 OECD 之 PMR 指 標 亦 針 對 六 路 網 部 門 ( 指 電 力 瓦 斯 通 訊 鐵 路 軌 道 運 輸 空 運 及 港 口 ) 之 管 制 管 理 實 績, 設 計 指 標, 以 衡 量 路 網 部 門 之 治 理 成 效, 同 時 作 為 PMR 路 網 部 門 管 制 指 標 的 補 充 資 訊 以 電 力 部 門 為 例, 電 力 管 制 管 理 指 標 在 呈 現 調 查 年 度 的 電 業 管 制 的 設 計 與 執 行 狀 況 (OECD, 2014) 2013 年 之 各 國 指 標 表 現, 如 圖 2-3 由 於 2013 年 的 電 力 部 門 治 理 指 標 為 新 指 標, 因 此 無 法 透 過 跨 年 比 較, 呈 現 特 定 國 家 電 業 市 場 管 制 治 理 狀 況 的 演 進, 但 是 透 過 跨 國 比 較, 仍 可 掌 握 各 國 電 業 市 場 管 制 治 理 的 相 對 表 現 以 英 國 為 例, 由 於 其 在 權 責 範 圍 的 評 分 為 0, 影 響 其 整 體 評 分 (1.59), 表 現 相 對 落 後 於 澳 大 利 亞 (2.65) 德 國 (2.27) 與 紐 西 蘭 (2.18) 南 韓 以 其 在 各 項 細 指 標 的 表 現, 相 對 優 良, 整 體 評 分 4.06, 為 資 料 庫 中 電 力 部 門 的 最 高 分 ( 如 表 2-2) 53

58 表 2-2 OECD 電 力 部 門 管 制 治 理 指 標 之 細 指 標 問 卷 內 容 與 主 要 國 家 之 指 標 表 現 總 指 標 電 力 部 門 管 制 治 理 指 標 細 指 標 獨 立 性 權 責 範 圍 可 信 賴 度 加 總 問 卷 內 容 政 策 指 示 員 額 預 算 8 項 問 卷 獨 立 性 是 否 由 法 律 明 定? 長 期 政 策 規 劃 / 日 常 業 務 運 作 / 個 別 決 策 等 是 否 須 遵 照 上 級 機 關 之 政 策 指 示? 政 策 指 示 內 容 的 公 開 透 明 程 度 8 項 問 卷 1 項 問 人 數 職 題 位 任 期 任 命 方 預 算 式 解 職 規 來 源? 定 兼 職 可 能 性 旋 轉 門 條 款? 13 項 問 題 管 制 者 的 角 色 為 何 : 決 策 或 諮 詢 或 執 行? 是 否 具 有 蒐 集 被 管 制 者 資 訊 的 法 定 強 制 力? 對 非 遵 約 的 違 法 行 為, 是 否 具 處 罰 權? 對 相 關 請 求 是 否 具 法 定 准 駁 權? 18 項 問 題 是 否 定 期 公 開 管 制 資 訊? 法 定 上 級 主 管 機 關 為 何? 績 效 指 標 蒐 集 內 容 ( 服 務 提 供 企 業 治 理 管 制 程 序 法 律 義 務 市 場 競 爭 程 度 財 務 表 現 ) 資 訊 揭 露, 管 制 行 動 透 明 度 5 W i I i i=1 Wi: 權 重 i Ii: 細 指 權 重 1/9 1/9 1/9 1/3 1/3 1 澳 大 利 亞 加 拿 大 na na na na na na 法 國 德 國 日 本 na na na na na na 韓 國 紐 西 蘭 西 班 牙 英 國 美 國 * na na na na na na 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ Regulatory management in network sectors 電 力 管 制 管 理 資 料 庫 ; 2. 本 研 究 整 理 標 i 54

59 圖 年 OECD 電 力 部 門 管 制 管 理 指 標 資 料 來 源 :1. OECD/PMR/ Regulatory management in network sectors 電 力 管 制 管 理 資 料 庫 ; 2. 本 研 究 ( 二 ) 歐 盟 - 歐 洲 電 力 自 由 化 指 標 歐 盟 為 衡 量 電 業 市 場 自 由 化 之 衝 擊, 於 2001 年 由 歐 盟 執 委 會 (European Commission, EC) 之 運 輸 與 能 源 部 (Directorate General for Transport and Energy, EG TREN) 委 辦 歐 洲 電 業 自 由 化 指 標 研 究 計 畫, 由 顧 問 公 司 OXERA 負 責 執 行 (OXERA, 2001) 此 一 計 畫 延 續 2000 年 由 英 國 與 荷 蘭 政 府 所 支 持 之 研 究, 及 所 發 展 之 指 標 系 統, 並 統 整 歐 盟 統 計 局 (EUROSTAT) 及 歐 洲 電 力 聯 盟 (EURELECTRIC) 資 料 庫, 以 電 業 的 供 應 鏈 結 構 為 基 礎, 建 構 方 法 論 架 構 ( 如 圖 2-4), 作 為 選 取 指 標 的 依 據 其 目 的 一 在 區 隔 出 決 定 有 效 競 爭 的 主 要 驅 動 因 素, 其 二 在 於 發 展 衡 量 歐 洲 電 業 市 場 整 合 程 度 的 指 標 雖 然 此 一 指 標 架 構 並 未 發 展 成 系 統 性 資 料 庫, 但 是 多 項 量 化 指 標 仍 被 納 入 EC 自 2001 年 開 始, 為 系 統 性 追 蹤 瓦 斯 與 電 力 內 部 市 場 發 展 狀 況 而 發 佈 之 標 竿 報 告 (Benchmarking Report) 中 (EC, 2001) 圖 2-4 歐 洲 電 力 自 由 化 指 標 架 構 電 力 市 場 自 由 化 指 標 競 爭 性 市 場 範 疇 非 競 爭 性 市 場 範 疇 發 電 市 場 競 爭 狀 況 電 力 批 發 市 場 售 電 業 / 供 電 業 競 爭 狀 況 電 網 取 得 條 件 國 家 間 電 網 連 結 狀 況 管 制 影 響 資 料 來 源 :OXERA, 2001, p. 8; 本 研 究 繪 製 55

60 本 文 以 下 將 應 用 歐 盟 統 計 局 及 管 制 者 委 員 會 之 相 關 出 版 品, 篩 選 其 中 可 反 映 歐 洲 電 業 市 場 重 組 的 績 效 指 標, 就 市 場 結 構 價 格 變 化 價 格 管 制 及 市 場 集 中 度 變 化 等 議 題, 檢 視 歐 洲 各 國 ( 以 歐 盟 15 國 為 主 ) 推 動 電 業 自 由 化 行 動 對 電 業 市 場 所 帶 來 的 影 響 1. 市 場 結 構 本 文 彙 整 比 較 歐 盟 15 國 2000 年 與 2010 年 之 電 業 市 場 結 構 變 化 情 況, 如 表 2-3, 此 一 結 果, 顯 示 就 主 要 發 電 業 者 的 市 場 佔 有 率 觀 之, 主 要 國 家 如 法 國 德 國 及 英 國 之 發 電 業 市 場, 近 年 有 相 對 集 中 化 趨 勢 電 業 零 售 市 場 的 業 者 家 數, 雖 有 增 加, 但 是 市 佔 率 大 於 5% 的 業 者 家 數, 相 較 於 2000 年 而 言, 多 維 持 不 變, 甚 或 有 減 少, 顯 示 電 業 零 售 市 場 的 結 構, 亦 有 集 中 化 趨 勢 而 輸 電 網 路 的 系 統 操 作 業 者, 除 英 國 與 德 國 完 全 由 民 營 公 司 經 營 外, 在 其 餘 的 13 國 中, 有 6 國 的 公 營 持 股 比 例, 超 過 50% 表 2-3 歐 盟 15 國 電 力 市 場 結 構 指 標 之 比 較 (2000 年 與 2010 年 ) 2000 年 2010 年 國 家 別 前 三 大 公 主 要 發 主 要 電 前 三 大 公 主 要 發 主 要 電 TSO 公 用 電 業 市 電 業 家 力 零 售 用 電 業 市 電 業 家 力 零 售 股 占 比 場 占 比 (%) * 數 * 業 家 數 場 占 比 (%) * 數 * 業 家 數 奧 地 利 45% 5 7 n.a. 4 6/ % 比 利 時 96% % 3 3/ % 丹 麥 78% % 2 n.a./ % 芬 蘭 45% % 4 3/ % 法 國 92% % 1 1/ % 德 國 64% % 3 3/> % 希 臘 97% % 1 1/11 n.a. 愛 爾 蘭 97% % 6 5/8 n.a. 義 大 利 69% % 5 3/ % 盧 森 堡 n.a. n.a % 2 4/ % 荷 蘭 59% % 5 3/ % 葡 萄 牙 82% %% 2 4/ % 西 班 牙 83% % 4 4/ % 瑞 典 90% % 5 5/ % 英 國 36% % 9 6/22 0.0% * : 指 市 佔 率 大 於 5% 之 業 者 資 料 來 源 :1. EC, Energy Markets in the European Union in 2011, EU, EC, Second benchmarking report on the implementatation of the internal electricity and gas market, Commission Staff Working Paper, SEC(2003), 448; 3. 本 研 究 彙 整 2. 價 格 變 化 圖 2-5 呈 現 1998 年 至 2011 年 之 歐 盟 15 國 家 庭 用 電 零 售 價 格 的 變 化 狀 況 ( 如 灰 色 條 圖 ), 此 一 價 格 並 與 批 發 電 價 然 氣 價 格 ( 德 國 邊 境 價 格 ) 油 價 ( 布 蘭 特 原 油 ) 與 燃 煤 價 格 指 標 (1998 年 =1) 比 較 結 果 顯 示, 家 庭 用 電 的 56

61 零 售 電 價 水 準, 相 對 於 批 發 電 價 及 其 他 能 源 價 格 而 言, 相 對 穩 定, 以 批 發 電 價 為 例, 後 者 在 13 年 間, 上 漲 近 2 倍, 同 時 間 煤 價 與 氣 價 上 漲 的 上 漲, 分 別 為 2 倍 與 3 倍 而 零 售 電 價 的 上 漲 率 則 為 1.3 倍 但 是 另 一 值 得 注 意 的 是, 在 13 年 期 間, 觀 察 批 發 電 價 的 變 動, 共 有 四 波 下 跌 的 趨 勢 而 同 時 間 零 售 電 價 則 多 呈 上 漲, 特 別 是 比 較 年 年 間 的 兩 波 批 發 電 價 的 跌 勢, 與 零 售 電 價 的 走 勢 呈 現 背 離, 此 一 結 果, 印 證 本 文 前 節 的 觀 察, 即 零 售 市 場 的 電 力 用 戶, 其 市 場 的 議 價 能 力 較 低, 因 容 易 成 為 自 由 化 市 場 供 給 端 策 略 性 定 價 行 為 的 犧 牲 者 圖 2-5 歐 盟 15 國 家 庭 用 電 之 零 售 電 價 與 批 發 電 價 天 然 氣 價 油 價 與 煤 價 指 數 (1998=100, 當 期 價 格 ) 之 比 較 資 料 來 源 :EC, Price developments on the EU retail markets for electricity and gas , Market Observatory and Statistics, special issues, p electricity/doc/analysis_retail.pdf 3. 價 格 管 制 根 據 歐 盟 能 源 管 制 者 委 員 會 (Council of European Energy Regulators, CEER)2013 年 報 告 的 統 計, 即 使 在 推 動 電 業 自 由 化 多 年 的 現 在, 歐 盟 27 個 會 員 國 中, 仍 有 18 個 會 員 國 針 對 不 同 的 電 力 用 戶, 實 施 管 制 電 價, 而 住 宅 部 門 用 戶 是 用 管 制 之 零 售 電 價 比 例, 如 表 2-4 在 價 格 管 制 之 下, 電 價 不 是 由 市 場 的 供 需 決 定, 而 是 由 政 府 主 管 機 關 或 特 定 的 國 家 管 制 機 構 (NRA) 所 決 定, 管 制 型 態, 主 要 包 括 價 格 上 限 (price cap), 收 入 上 限 (revenue cap) 或 報 酬 率 管 制 / 成 本 加 成 (rate of return/cost plus) 等 三 類 ( 見 圖 2-6) 57

62 國 家 別 奧 地 利 表 年 各 類 電 力 用 戶 之 電 價 管 制 狀 況 實 施 管 制 電 價 的 用 戶 別 住 宅 用 戶 管 制 電 價 比 例 % 住 宅 住 宅 ( 弱 勢 ) 中 小 企 業 工 業 無 電 價 管 制 比 利 時 8.4% 保 加 利 亞 100% 塞 浦 路 斯 100% 捷 克 無 電 價 管 制 丹 麥 80.0% 愛 沙 尼 亞 100% 芬 蘭 無 電 價 管 制 法 國 93.0% 德 國 無 電 價 管 制 英 國 無 電 價 管 制 希 臘 99.9% 匈 牙 利 98.3% 愛 爾 蘭 無 電 價 管 制 義 大 利 80.0% 拉 脫 維 亞 97.3% 立 陶 宛 100% 盧 森 堡 無 電 價 管 制 馬 爾 他 100% 荷 蘭 無 電 價 管 制 北 愛 爾 蘭 89.8% 挪 威 無 電 價 管 制 波 蘭 99.5% 葡 萄 牙 90.2% 羅 馬 尼 亞 100% 斯 洛 伐 克 100% 斯 洛 伐 尼 亞 無 電 價 管 制 西 班 牙 59.4% 瑞 典 無 電 價 管 制 資 料 來 源 :ACER/CEER, Annual Report on the resultss of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012, p.40 and p

63 圖 2-6 歐 盟 27 國 電 價 管 制 方 法 與 調 整 頻 率 ( 月 ) 資 料 來 源 : 同 表 2-4,ACER/CEER, Annual Report on the resultss of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2012,p 市 場 集 中 度 變 化 本 研 究 根 據 歐 盟 統 計 局 (2013) 之 資 料, 針 對 歐 盟 15 國 之 國 內 最 大 電 力 公 用 事 業 之 市 場 占 比, 比 較 其 2000 年 與 2011 年 的 數 據 變 化, 結 果 顯 示, 扣 除 無 資 料 的 盧 森 堡 與 荷 蘭 外,13 個 國 家 中, 大 多 數 國 家 的 均 呈 現 市 場 佔 有 率 下 降 狀 況, 顯 示 電 業 市 場 競 爭 力 的 改 善 但 英 國 丹 麥 挪 威 芬 蘭 等 四 國, 最 大 供 電 業 者 的 市 占 率 呈 現 上 升 ( 見 圖 2-7), 而 此 四 個 國 家 的 電 業 自 由 化 表 現, 向 被 視 為 表 率, 但 是 近 年 之 市 場 重 整 合 現 象, 是 否 會 擴 及 其 他 歐 盟 會 員 國? 及 其 整 體 效 率 表 現, 是 否 相 對 高 於 市 場 集 中 度 較 低 的 國 家? 值 得 持 續 觀 察 另 一 值 得 關 注 的 狀 況, 乃 是 歐 洲 市 場 前 十 大 公 用 電 業, 其 2012 年 的 總 發 電 量, 占 歐 盟 27 國 之 市 場 佔 有 率 已 達 58.7%( 見 表 2-5), 此 一 市 佔 率, 透 過 自 由 化 市 場 的 併 購, 仍 持 續 擴 大 中, 因 此 使 其 對 歐 盟 電 力 市 場 相 關 決 策 制 定, 擁 有 極 大 的 遊 說 誘 因 與 影 響 力 未 來 十 大 公 共 電 業 市 佔 率 的 發 展, 及 其 對 各 國 及 歐 盟 整 合 電 力 市 場 的 影 響 ( 包 括 再 生 能 源 補 貼 廢 除 核 電 及 提 供 新 增 火 力 發 電 機 組 投 資 誘 因 ) 如 何? 亦 值 得 觀 察 59

64 圖 2-7 歐 盟 主 要 國 家 最 大 供 電 業 者 之 市 場 占 有 率 變 化 (2000 與 2011 年 ) 資 料 來 源 :1. EC, EU Energy in Figures-Statistical Pocketbook 2013, p 本 研 究 繪 製 表 年 歐 盟 前 十 大 公 用 電 業 之 發 電 量 與 再 生 能 源 佔 比 電 業 2012 歐 洲 發 電 量 ( 十 億 度 ) 歐 盟 27 國 總 發 電 量 佔 比 % 再 生 能 源 風 力 (%) 水 力 (%) 其 他 (%) 合 計 (%) EdF % 0.8% 6.5% 0.6% 7.9% RWE % 2.1% 1.6% 1.8 % 5.5 % E.ON % 2.2% 9.0% 1.0 % 12.2 % ENEL % 3.6% 2.9% % % GDF 2.2% % 3.8% Suez % % Vatte 24.5% % 2.4% nfall % % Iberd % % rola % % % CEZ % 1.4% 3.0% % % EnB 10.8% % 0.8% W % % PGE 0.8% % 0.2% % % 合 計 % 2.7% 8.0% % % 資 料 來 源 :1. Dallos, G., Locked in the Past, Why Europe s Energy Companies Fear Change, Greenpeace, 2014., p 本 研 究 整 理 60

65 五 我 國 電 業 自 由 化 之 規 畫 內 容 的 評 述 我 國 電 業 自 由 化 議 題, 於 民 國 101 年 因 電 價 調 整 議 題, 引 發 社 會 對 台 電 經 營 效 率 的 質 疑, 在 經 濟 部 台 電 及 中 油 公 司 經 營 改 善 小 組 委 員 會 議 的 建 議 下, 重 新 啟 動 相 關 規 劃, 目 前 經 濟 部 已 完 成 電 業 法 修 正 草 案 初 稿, 提 交 行 政 院 進 行 討 論 中 綜 觀 此 一 草 案 內 容, 由 於 仍 停 留 於 電 業 市 場 的 結 構 性 及 實 施 期 程 之 初 步 規 畫 階 段, 尚 未 進 入 細 部 市 場 設 計 之 實 質 討 論, 因 此 欲 據 此 架 構, 評 估 電 業 自 由 化 對 台 灣 整 體 的 衝 擊, 尚 屬 言 之 過 早, 恐 亦 無 法 充 分 掌 握 可 能 的 衝 擊 層 面 與 幅 度 但 是 本 文 依 據 前 節 所 回 顧 之 國 外 累 積 近 30 年 之 電 業 自 由 化 推 動 經 驗, 以 下 乃 在 簡 述 經 濟 部 於 103 年 2 月 11 日 送 行 政 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 內 容 後, 就 其 規 劃 方 向 與 內 容, 以 及 電 業 法 草 案 內 容, 進 行 評 析 ( 一 ) 經 濟 部 送 行 政 院 之 版 本 簡 介 依 據 經 濟 部 送 行 政 院 審 查 之 電 業 法 修 正 草 案, 其 主 要 規 劃 主 要 內 容 如 下 : 1. 採 廠 網 分 工 ( 會 計 分 離 ) 及 廠 網 分 離 2 階 段 進 行 2. 電 業 劃 分 為 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 : 電 力 網 業 為 國 營 獨 占 之 公 用 事 業, 以 一 家 為 限, 電 力 網 業 須 經 核 准, 始 得 兼 營 發 電 業 及 售 電 業 3. 開 放 發 電 業 及 售 電 業, 為 非 公 用 電 業, 電 價 不 受 管 制 ; 發 電 業 可 以 躉 售 電 力 網 轉 供 ( 直 接 零 售 ) 及 專 線 直 供 方 式 售 電 4. 由 中 央 主 管 機 關 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 關, 職 掌 下 列 事 項 : (1) 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 (2) 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 (3) 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 及 管 理 (4) 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 5. 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心, 依 電 業 管 制 機 構 所 訂 電 力 調 度 規 則 統 籌 執 行 電 力 調 度 業 務 6. 為 確 保 供 電 穩 定 及 安 全, 電 能 銷 售 業 ( 發 電 業 電 力 網 業 與 售 電 業 ) 應 就 其 電 能 銷 售 量 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量, 該 容 量 除 得 自 設 外, 並 得 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 7. 分 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 由 高 壓 用 戶 逐 步 開 放 至 低 用 量 用 戶, 未 開 放 用 戶 由 電 力 網 業 負 責 供 電 義 務 8. 消 法 定 政 策 性 任 務, 回 歸 由 相 關 目 的 事 業 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 支 應 61

66 依 照 經 濟 部 之 規 劃, 採 廠 網 分 工 ( 會 計 分 離 ) 及 廠 網 分 離 2 階 段 推 動, 其 兩 階 段 之 開 放 市 場, 係 以 台 電 公 司 之 廠 網 分 離 為 重 點, 第 一 階 段 要 求 台 電 公 司 在 修 法 施 行 後 必 須 進 行 以 法 律 分 割 方 式 進 行 廠 網 分 離 ( 如 圖 2-8), 亦 即 建 立 發 電 部 門 與 輸 配 電 部 門 之 獨 立 會 計 制 度, 由 於 第 一 階 段 即 開 放 電 力 代 輸 與 大 用 戶 購 電 選 擇 權, 因 此, 輸 電 與 配 電 部 門 之 獨 立 會 計 亦 必 須 建 立 在 修 法 施 行 後 3 年 內, 台 電 公 司 必 須 將 組 織 分 割 為 兩 個 不 同 法 人 ( 所 有 權 分 離 ) 之 獨 立 發 電 公 司 與 電 力 網 公 司 ( 如 圖 2-9 之 第 2 階 段 市 場 架 構 ), 不 得 交 叉 持 股, 此 種 做 法 與 國 外 之 明 確 將 競 爭 性 之 發 電 售 電 業 務, 從 非 競 爭 性 之 輸 電 與 配 電 業 務 分 離 之 做 法 不 同, 由 於 電 力 網 業 仍 負 責 電 網 規 劃 營 運 與 售 電 等 業 務, 此 種 廠 網 分 離 概 念 設 計 將 影 響 其 相 關 配 套 機 制 之 規 劃 甚 巨 圖 2-8 第 1 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 -- 會 計 分 離 ( 修 法 通 過 後 ) 圖 2-9 第 2 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 - 廠 網 分 離 62

67 ( 二 ) 對 經 濟 部 能 源 局 規 劃 方 向 與 內 容 之 評 析 1. 規 劃 方 向 及 內 容 與 修 法 目 的 不 相 一 致 本 文 在 前 文 中 已 說 明, 電 業 自 由 化 欲 追 求 之 目 的 會 影 響 電 業 自 由 化 模 式 之 選 擇, 修 正 草 案 第 一 條 說 明 欄 明 述 : 本 法 制 定 之 目 的, 在 於 開 發 及 節 約 國 家 電 力 資 源, 促 使 電 能 有 效 供 應, 並 藉 健 全 電 業 經 營 及 公 平 競 爭, 保 障 用 戶 權 益, 以 平 衡 電 業 之 權 利 及 義 務 但 從 修 法 內 容 及 其 相 關 配 套 機 制 均 未 曾 做 過 評 估 是 否 可 行, 包 括 : 如 何 促 進 電 源 投 資 如 何 促 進 節 約 能 源 與 能 源 有 效 利 用 如 何 健 全 電 經 營 與 公 平 競 爭 如 何 確 保 用 戶 權 益 及 如 何 營 造 公 平 競 爭 等 等 2. 從 維 持 綜 合 電 業 之 推 動 模 式 匆 促 改 採 取 廠 網 分 離 模 式, 顯 見 其 推 動 目 的 不 明 亦 未 有 自 由 化 之 願 景 規 劃 能 源 局 原 依 照 電 業 自 由 化 規 劃 小 組 建 議, 朝 維 持 綜 合 電 業 與 電 力 代 輸 規 劃 與 修 法, 惟, 因 民 進 黨 版 已 率 先 以 更 激 進 之 廠 網 分 離 模 式 及 廢 核 政 策 之 修 法 版 本 送 進 立 法 院, 而 亦 改 採 廠 網 分 離 模 式 規 劃, 顯 見 不 但 未 有 明 確 推 動 目 的 與 自 由 化 願 景, 似 乎 為 因 應 自 由 化 潮 流 而 推 動 的 3. 規 劃 方 向 與 修 法 內 容 受 參 與 審 查 之 各 部 會 意 見 與 法 令 限 制 而 改 變 能 源 局 歷 年 來 推 動 電 業 自 由 化, 均 召 集 相 關 部 會 與 相 關 業 者 共 同 研 商, 但 歷 經 多 年, 版 本 架 構 與 內 容 亦 隨 之 改 變, 而 且, 各 部 會 所 派 與 會 人 員 對 修 法 目 的 與 電 業 專 業 均 不 清 楚, 甚 至 每 次 派 員 參 與 討 論 者 均 不 同, 參 與 人 員 均 從 本 位 心 態 去 維 護 既 有 制 度, 難 達 成 共 識, 如 遇 有 堅 持 意 見 者, 主 事 者 就 退 縮 或 捨 棄, 造 成 規 劃 不 周 或 配 套 不 完 整 之 現 象 4. 電 業 自 由 化 之 推 動 雖 歷 經 多 年, 但 均 未 見 有 推 動 之 誘 因 與 驅 動 力, 電 業 法 修 正 草 案 亦 未 經 確 實 評 估 及 進 入 立 院 實 質 審 查, 因 此, 對 電 業 自 由 化 規 劃 之 研 究 人 力 與 經 驗 累 積, 均 構 成 相 當 不 利 影 響 ( 三 ) 對 電 業 法 修 正 草 案 之 評 析 1. 未 見 有 批 發 零 售 及 現 貨 等 市 場 設 計 與 管 理 規 範, 如 何 引 進 市 場 競 爭? 推 動 電 業 自 由 化, 最 重 要 在 於 建 構 完 善 且 公 平 之 市 場 交 易 體 系 與 管 理 規 範, 促 進 電 業 經 營 效 率 及 解 決 不 必 要 的 管 制, 但 未 見 有 市 場 交 易 機 制 設 計, 僅 規 劃 雙 邊 合 約, 但 其 交 易 資 訊 很 難 透 明 化, 不 易 發 現 市 場 價 格 訊 息, 與 國 外 對 市 場 交 易 制 度 與 作 業 機 制 之 詳 盡 設 計 與 管 理 監 督, 大 異 其 趣 尤 其, 在 英 國 與 新 加 坡, 更 對 發 電 業 用 戶 雙 方 合 約 交 易, 如 何 做 財 務 避 險 措 施, 均 有 周 全 之 配 套 機 制 2. 忽 略 短 期 與 長 期 之 供 電 安 全 設 計, 配 套 機 制 不 足 難 以 誘 發 投 資 63

68 自 由 化 規 劃 之 最 高 原 則, 在 於 確 保 供 電 安 全 之 制 度 設 計, 在 國 外 電 力 市 場 均 針 對 短 期 與 長 期 供 電 安 全 分 別 建 立 配 套 機 制, 就 短 期 而 言, 由 調 度 中 心 建 立 現 貨 市 場 輔 助 服 務 市 場 及 平 衡 電 力 市 場 等 交 易 機 制, 由 發 電 業 就 其 機 組 特 性 與 獲 利 機 會 競 標 此 一 機 制 為 目 前 北 歐 Nord Pool 美 國 德 州 ERCOT 及 中 西 部 電 力 系 統 採 行 就 長 期 而 言, 設 計 以 容 量 支 付 (capacity payment, CP) 鼓 勵 發 電 業 投 資 尖 峰 機 組, 降 低 其 投 資 風 險 與 穩 定 其 收 入, 以 確 保 發 電 容 量 能 維 持 系 統 可 靠 度 及 預 防 電 源 短 缺 情 況 發 生, 此 一 機 制 為 早 期 英 國 強 制 電 力 池 及 目 前 加 州 東 北 各 電 力 市 場 PJM 西 班 牙 阿 根 廷 與 智 利 採 用 依 據 草 案 第 39 條 設 計, 為 確 保 供 電 安 全, 售 電 業 者 ( 包 括 發 電 業 電 力 網 業 及 售 電 業 ) 應 依 其 售 電 量 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量, 雖 規 定 可 自 設 或 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 設 置 者 購 得, 但 在 雙 邊 合 約 架 構 無 法 提 供 市 場 價 格 資 訊 下, 業 者 是 不 會 冒 風 險 自 行 投 資 設 置 因 此, 很 有 可 能 售 電 業 相 互 簽 訂 合 約 購 買 以 滿 足 備 用 容 量 規 定, 實 際 上, 並 未 有 真 正 新 增 容 量 產 生, 未 來 將 增 加 管 制 成 本 與 風 險, 將 對 未 來 供 電 安 全 形 成 隱 憂 3. 市 場 開 放 後, 在 利 潤 極 大 化 考 量, 業 者 將 朝 最 低 成 本 發 電 機 組 開 發, 不 但 影 響 市 場 公 平 競 爭, 且 不 易 落 實 能 源 政 策 能 源 ( 電 力 ) 政 策 與 環 保 政 策 發 展 影 響 未 來 發 電 投 資 意 願, 如 國 內 能 源 政 策 與 環 保 政 策 朝 向 低 碳 嚴 格 標 準 推 動, 將 增 加 既 有 發 電 業 之 經 營 成 本, 並 對 新 進 業 者 構 成 市 場 進 入 障 礙, 自 由 化 後 投 資 風 險 將 從 用 戶 轉 移 由 發 電 業 者 負 擔, 未 來 相 關 管 制 機 構 ( 經 濟 部 與 環 保 署 ) 如 何 落 實 相 互 矛 盾 之 能 源 政 策 與 環 保 政 策, 必 須 找 出 共 容 並 存 之 配 套 機 制 市 場 開 放 後, 發 電 業 基 於 利 潤 極 大 化 原 則 將 以 低 成 本 之 燃 煤 機 組 進 入 市 場 競 爭, 如 管 制 政 策 不 當 或 管 制 功 能 無 法 發 揮 時, 且 未 來 國 營 發 電 業 不 移 轉 民 營 的 話, 所 有 清 潔 能 源 政 策 ( 如 天 氣 氣 與 再 生 能 源 ) 將 由 國 營 發 電 業 承 擔, 而 形 成 不 公 平 競 爭 態 勢, 而 且, 這 些 因 清 潔 能 源 極 大 化 政 策 而 增 加 之 投 資 與 營 運 成 本, 勢 必 轉 嫁 給 國 營 之 電 力 網 業 用 戶 負 擔, 因 此, 引 進 市 場 競 爭, 必 須 對 發 電 市 場 之 公 平 競 爭 問 題, 包 括 政 策 性 任 務 分 擔 ( 如 再 生 能 源 之 附 加 電 價 機 制 與 搭 配 環 保 政 策 對 低 碳 投 資 鼓 勵 等 ), 以 及 對 電 業 之 既 有 投 資 建 立 套 牢 成 本 回 收 機 制 4. 對 供 電 義 務 與 電 力 網 業 權 責 之 定 位 不 清, 將 造 成 電 力 網 業 之 未 來 經 營 困 難 依 草 案 設 計, 將 電 業 分 為 發 電 業 與 售 電 業 為 不 受 管 制 之 非 公 用 電 業, 電 力 網 業 為 國 營 受 管 制 之 公 用 電 業, 負 有 供 電 義 務, 與 國 外 廠 網 分 離 將 電 業 分 割 為 發 電 售 電 與 輸 電 配 電 等 四 種 不 同, 基 本 上, 不 允 許 電 網 業 經 營 發 電 業 務, 尤 其 輸 電 業 不 得 買 賣 電 能 也 不 負 責 供 電 義 務, 大 多 將 輸 電 與 64

69 電 力 調 度 業 務 分 離 (Transco 與 ISO) 或 將 輸 電 獨 立 (ITO) 兼 營 ISO 業 務 等 不 同 設 計, 其 考 量 因 素 不 同 影 響 其 模 式 選 擇 惟, 依 草 案 規 定 電 力 網 業 不 得 兼 營 發 電 業 務, 為 履 行 供 電 義 務, 必 須 與 發 電 業 簽 訂 雙 邊 合 約, 如 簽 約 價 格 高 於 管 制 電 價 無 法 回 收 購 電 成 本, 勢 必 產 生 嚴 重 虧 損 ( 與 目 前 台 電 情 況 及 加 州 案 例 類 似 ), 或 無 法 在 市 場 購 得 電 力 時, 難 以 履 行 供 電 義 務 建 議 參 考 國 外 三 種 做 法 :(1) 公 用 電 業 以 長 約 方 式 購 電 之 成 本 得 轉 嫁 給 用 戶 ; 或 (2) 公 告 總 需 求 量 之 一 定 比 例, 由 發 電 業 依 管 制 電 價 競 標 供 應 給 公 用 電 業, 如 新 加 坡 模 式 (EMA, 2009); 或 (3) 在 轉 型 期 間, 由 一 家 最 後 供 電 業 (Supplier of Last Resort) 負 責, 依 服 務 成 本 為 基 礎 及 電 價 上 限 供 電, 但 得 定 期 調 整, 如 美 國 俄 亥 俄 州 之 管 制 電 價 設 計 (Pearce, 2006) 5. 電 業 管 制 機 關 ( 構 ) 之 職 權 與 功 能 設 計, 應 以 能 避 免 政 治 與 行 政 干 預 為 原 則 依 國 外 經 驗, 設 置 獨 立 電 業 管 制 機 構 為 推 動 電 業 自 由 化 必 備 條 件 之 一, 其 目 的 在 於 確 保 市 場 免 於 失 靈 維 持 公 平 競 爭 及 保 障 消 費 者 權 益, 並 對 不 具 競 爭 性 之 輸 配 部 門 之 服 務 品 質 與 價 格 予 以 管 制, 以 避 免 影 響 市 場 競 爭 另 一 方 面, 解 除 對 市 場 競 爭 之 不 當 管 制, 使 電 業 能 經 營 回 歸 市 場, 對 市 場 之 外 部 性 效 果 施 以 管 制 及 電 業 之 經 營 管 理, 包 括 : 能 源 政 策 與 能 源 效 率 之 執 行 市 場 監 督 與 管 理 電 價 與 收 費 率 之 訂 定 市 場 交 易 爭 議 之 處 理 等, 能 以 一 客 觀 獨 立 立 場 之 準 司 法 權 力 機 構 負 責, 避 免 政 治 干 預 而 影 響 電 業 正 常 經 營 及 用 戶 權 益 保 障 惟, 依 經 濟 部 之 規 劃, 在 經 濟 部 下 設 置 三 級 政 府 組 織, 獨 立 行 使 職 權, 此 一 位 階, 依 國 內 政 經 生 態 恐 無 法 避 免 政 治 干 預 及 行 政 干 預 ( 包 括 電 價 審 定 及 其 他 非 經 濟 性 等 政 策 ) 依 據 國 發 會 及 人 事 總 處 表 示, 國 內 目 前 之 三 個 獨 立 機 關, 包 括 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 公 平 交 易 委 員 會 及 中 央 選 舉 委 員 會, 皆 為 隸 屬 行 政 院 之 二 級 機 關, 與 經 濟 部 目 前 規 劃 之 三 級 機 關 有 所 不 同 且 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 32 條 規 定 : 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 機 關 總 數 以 三 個 為 限, 如 欲 設 置, 則 必 須 提 中 央 機 關 組 織 法 之 修 法, 困 難 度 大 增 由 歷 次 行 政 院 審 查 與 協 商 情 況, 要 設 置 獨 立 電 業 管 制 機 關 可 能 性 甚 低, 務 實 做 法, 可 能 朝 建 立 電 價 合 理 化 機 制 較 為 可 行 6. 電 力 調 度 機 構 (ISO) 之 功 能 與 職 權 是 否 應 有 市 場 建 置 與 運 作, 應 先 確 定 輸 電 公 司 角 色 定 位 與 廠 網 分 離 模 式 後 再 作 選 擇 由 於 電 力 調 度 與 完 成 電 力 交 易 間 之 作 業 流 程, 具 有 連 續 性 與 相 互 依 賴 性, 包 括 : 提 報 每 一 交 易 時 段 之 交 易 量 與 價 格, 以 作 為 調 度 排 程 之 依 據, 如 有 輸 電 壅 塞 時, 必 須 依 壅 塞 管 理 規 則 再 排 程, 以 決 定 實 際 調 度 次 序 與 該 65

70 時 段 之 交 易 價 格, 其 中 尚 包 括 輔 助 服 務 採 購 與 不 平 衡 電 力 之 結 算 等 交 易 規 範 之 訂 定, 因 此, 就 完 成 市 場 交 易 作 業, 電 力 調 度 中 心 必 須 兼 具 電 力 交 易 功 能 依 經 濟 部 規 劃, 調 度 中 心 僅 負 責 發 電 排 程 系 統 調 度 及 輔 助 服 務 壅 塞 管 理 及 不 平 衡 電 力 服 務 等 事 項, 對 電 力 調 度 作 業 與 電 力 交 易 機 制 未 作 整 體 規 範, 包 括 : 雙 方 合 約 市 場 現 貨 市 場 與 輔 助 服 務 等 市 場 間 之 連 結 機 制 之 建 置 電 力 交 易 規 則 與 電 力 調 度 規 則 間 之 作 業 聯 結 ( 如 : 交 易 價 格 與 交 易 量 之 提 報 發 電 排 程 與 輸 電 壅 塞 處 理 關 聯 性 等 等 ) (Neenie and Flaim, 2010) 依 國 外 經 驗, 調 度 機 構 之 主 要 功 能 均 涵 蓋 電 力 調 度 電 力 交 易 及 相 關 爭 議 處 理, 因 此, 電 力 調 度 中 心 之 權 責 有 待 明 確 訂 定, 包 括 市 場 監 督 與 爭 議 處 理 等 機 制 7. 目 前 台 電 財 務 結 構 及 非 核 政 策 情 況 下, 推 動 模 式 與 推 動 時 機 均 有 待 商 榷 依 經 濟 部 規 劃, 將 分 廠 網 分 工 與 廠 網 分 離 兩 階 段 進 行 電 業 自 由 化, 亦 即 電 業 法 修 正 通 過 後 3 年 內, 台 電 必 須 進 行 內 部 之 發 電 部 門 與 電 網 部 門 分 工 作 業 ( 會 計 獨 立 ),3 年 後, 立 即 分 為 個 別 不 相 隸 屬 之 獨 立 公 司 ( 廠 網 分 離 ): 發 電 公 司 與 國 營 電 力 網 公 司 ( 不 得 交 叉 持 股 ), 如 有 正 當 理 由 得 展 延 2 次, 每 次 以 2 年 為 限 本 次 採 行 廠 網 分 離 修 法, 均 未 對 廠 網 分 離 之 可 行 性 及 可 能 造 成 之 衝 擊 與 影 響 做 評 估, 尤 其 目 前 台 電 虧 損 累 累 情 況 下, 將 台 電 作 組 織 分 割, 諸 不 論 面 對 電 力 工 會 與 員 工 之 反 映, 光 在 分 割 公 司 之 債 權 與 債 務 之 處 理 與 承 續 問 題 發 電 公 司 之 市 場 占 比 限 制 以 及 國 營 體 制 是 否 能 因 應 開 放 後 之 市 場 競 爭, 是 否 搭 配 民 營 化 作 業 等 議 題, 如 在 推 動 自 由 化 前, 未 能 解 決 虧 損 與 債 務 及 建 立 電 價 合 理 化 等 議 題, 皆 存 在 相 當 不 確 定 因 素 六 對 目 前 電 業 自 由 化 規 劃 案 之 影 響 評 估 本 節 將 據 前 節 經 濟 部 電 業 自 由 化 之 規 畫 內 容 與 方 向, 分 別 就 第 一 階 段 維 持 綜 合 電 業 的 台 電 公 司, 與 發 電 業 之 營 運 與 投 資 決 策, 以 及 整 體 電 業 市 場 之 衝 擊, 進 行 評 估 ( 一 ) 對 台 電 公 司 未 來 經 營 之 衝 擊 從 上 述 對 電 業 法 修 正 草 案 之 評 析 得 知, 以 經 濟 部 版 本 通 過 修 法 施 行 後, 如 第 一 階 段 維 持 綜 合 電 業 的 台 電 公 司 承 續 為 電 力 網 業, 將 對 造 成 下 列 衝 擊 : 66

71 1. 開 放 發 電 業, 電 價 不 受 管 制, 發 電 業 將 以 挑 肥 揀 瘦 方 式 搶 奪 大 用 戶, 電 力 網 業 因 負 有 供 電 義 務, 必 須 為 供 電 成 本 高 的 大 多 數 住 宅 用 戶 提 供 電 能 與 電 網 服 務, 如 其 購 電 成 本 不 能 反 映 在 電 價 上, 不 利 於 永 續 經 營 2. 在 利 潤 極 大 化 自 由 市 場 上, 不 易 落 實 能 源 政 策 及 電 力 政 策 ( 包 括 能 源 配 比 節 能 減 碳 及 能 源 效 率 之 推 動 ), 若 未 來 發 電 公 司 維 持 國 營, 則 電 力 網 業 勢 必 與 國 營 發 電 業 簽 訂 雙 邊 合 約, 則 國 營 發 電 業 擔 負 所 有 之 能 源 政 策, 將 移 轉 給 電 力 網 業 負 擔, 與 目 前 台 電 公 司 情 況 相 同 3. 修 法 施 行 後 立 即 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 勢 必 產 生 既 有 用 戶 流 失, 目 前 已 奉 准 投 資 不 具 競 爭 力 且 高 成 本 之 燃 氣 機 組, 及 已 簽 訂 尚 未 期 滿 之 購 電 或 燃 料 合 約 等 形 成 套 牢 資 產, 不 利 未 來 經 營, 因 此 可 能 導 致 台 電 公 司 對 現 行 ( 或 電 價 全 面 合 理 化 前 ) 的 投 資 決 策, 傾 向 採 取 保 守 態 度, 從 而 偏 離 整 體 電 業 現 階 段 最 適 的 投 資 水 準 4. 因 應 國 內 節 能 減 碳 政 策 壓 力, 如 實 施 碳 稅 或 提 升 減 排 標 準, 將 限 縮 電 業 營 運 空 間 ( 如 美 國 限 制 燃 煤 機 組 興 建 ), 增 加 投 資 風 險 與 營 運 成 本 5. 市 場 開 放 後, 由 於 目 前 規 劃 案 的 市 場 機 制 不 明, 如 輔 助 服 務 及 備 用 電 力 未 能 反 映 其 實 際 成 本 時, 將 更 墊 高 電 力 網 業 之 供 電 成 本, 不 利 市 場 競 爭 6. 自 由 化 後, 台 電 如 經 營 電 力 網 業, 則 須 負 責 供 電 義 務, 如 不 建 置 獨 立 電 業 管 制 機 構 及 電 價 合 理 化 機 制 等 管 制 體 系, 則 無 法 避 免 政 治 與 行 政 干 預, 難 以 履 行 供 電 義 務 ( 二 ) 對 發 電 業 之 營 運 與 投 資 之 影 響 評 估 市 場 開 放 後, 是 否 可 能 引 進 市 場 競 爭? 對 既 有 發 電 業 會 不 會 造 成 衝 擊? 會 不 會 有 新 的 投 資 人 進 入 市 場? 經 濟 部 版 修 正 草 案 能 否 營 造 公 平 競 爭 環 境 與 投 資 機 會? 此 一 議 題 就 廠 網 分 離 與 雙 邊 合 約 模 式 架 構 可 分 為 下 列 三 方 面 探 討 : 1. 對 既 有 發 電 業 之 衝 擊 依 國 外 經 驗, 均 在 電 力 市 場 重 組 前 先 規 畫 並 決 定 市 場 交 易 模 式 ( 包 括 日 前 即 時 現 貨 輔 助 服 務 及 雙 邊 合 約 等 市 場 ) 與 市 場 占 比 管 制, 再 要 求 綜 合 電 業 依 規 定 將 發 電 部 門 分 割 成 不 相 隸 屬 之 數 家 發 電 公 司, 相 互 競 爭 針 對 廠 網 分 離 模 式 下, 市 場 發 電 占 比 的 決 定 方 式, 依 英 國 及 南 韓 的 做 法, 係 考 量 機 組 任 務 ( 基 中 尖 載 ) 燃 料 配 比 容 量 規 模 地 理 位 置 燃 氣 合 約 ( take or pay) 技 術 標 準 營 收 與 營 運 成 本 機 組 壽 齡 與 運 轉 年 限 等 因 素 英 國 將 原 中 央 電 力 局 (CEGB) 分 割 為 三 家 發 電 公 司 (National Power PowerGen British Energy( 核 能 )) 及 一 家 輸 電 公 司 (NGC), 其 抽 蓄 水 力 與 聯 67

72 網 系 統 歸 NGC 控 管 南 韓 將 韓 電 之 發 電 部 門 分 割 為 5 家 火 力 發 電 公 司 ( 南 東 中 部 西 部 南 部 及 東 西 部 ) 及 1 家 核 能 水 力 公 司 依 修 正 草 案 設 計, 將 台 電 分 割 為 發 電 業 及 電 力 網 業 ( 國 營 ), 並 未 規 定 其 市 場 占 比, 如 繼 續 維 持 國 營 型 態, 則 違 反 公 平 競 爭 情 況 可 能 較 少, 如 將 來 移 轉 民 營 時, 將 面 臨 再 分 割 之 情 況 對 既 有 簽 長 期 購 電 合 約 (PPAs) 之 獨 立 發 電 業 處 理 方 式, 依 美 國 做 法, 或 採 取 與 發 電 資 產 拍 賣 一 起 處 理, 或 採 取 重 新 談 判 改 以 雙 邊 合 約 處 理, 但 目 前 則 大 多 採 取 修 改 為 中 期 合 約 或 在 現 貨 市 場 拍 賣 對 照 台 灣 的 做 法, 目 前 草 案 對 台 電 之 長 期 PPA 並 未 作 處 理, 有 可 能 由 電 力 網 業 承 續 2. 對 未 來 投 資 之 影 響 市 場 開 放 後, 是 否 會 吸 引 新 發 電 機 組 之 投 資 者, 端 視 其 獲 利 機 率 而 定, 惟, 未 來 發 電 投 資 風 險 將 由 用 戶 轉 由 投 資 人 負 擔, 在 雙 邊 合 約 與 廠 網 分 離 架 構 下, 影 響 投 資 人 進 入 發 電 市 場 之 各 項 因 素 如 : (1) 國 營 電 力 網 業 之 管 制 電 價 水 平, 能 否 反 映 發 電 業 者 之 成 本 與 預 期 投 資 報 酬 率, 如 國 營 發 電 業 之 售 電 價 格 不 能 反 映 或 等 於 其 成 本 時, 則 無 法 引 進 市 場 競 爭 (2) 諸 不 論 新 電 廠 廠 址 與 建 廠 所 遭 遇 之 環 評 與 抗 爭 因 素, 則 燃 煤 機 組 較 具 競 爭 力, 但 會 面 臨 日 趨 嚴 格 之 環 保 管 制 標 準, 未 來 營 運 成 本 將 形 成 壓 力, 目 前 美 國 已 以 空 污 法 限 制 新 燃 煤 電 廠 之 排 放 標 準, 顯 示 美 國 未 來 之 燃 煤 電 廠 已 不 具 市 場 競 爭 力 (3) 長 期 而 言, 新 投 資 人 不 會 考 量 在 現 貨 市 場 競 爭, 然 與 消 費 者 簽 訂 長 期 雙 邊 合 約, 亦 會 面 對 燃 料 價 格 變 動 影 響, 如 無 英 國 類 似 差 價 合 約 (Contract for difference, CFD) 等 之 相 關 避 險 機 制, 發 電 業 者 將 會 因 用 戶 流 失 而 面 臨 財 務 風 險, 例 如 : 今 (2014) 年 5 月 間 在 美 國 發 生 之 德 州 最 大 電 力 公 司 Energy Future Holdings (EFH) 因 用 戶 流 失 而 宣 佈 破 產 (4) 另 一 方 面, 新 投 資 人 能 否 進 入 發 電 市 場, 視 能 否 獲 得 銀 行 之 專 案 貸 款 而 定, 如 不 能 取 得 長 期 PPA 保 證, 則 無 法 進 行 投 資 3. 未 來 投 資 機 會 與 威 脅 依 據 台 電 長 期 負 載 預 測 方 案 之 中 案, 估 計 103 至 117 年 之 經 濟 成 長 率 平 均 為 3.13%, 尖 峰 負 載 成 長 率 為 1.75%, 顯 示 未 來 用 電 將 持 續 成 長, 如 以 備 用 容 量 率 作 各 種 情 境 分 析, 如 核 四 計 畫 無 法 執 行, 備 用 容 量 率 將 在 107 年 以 後 降 至 10% 以 下, 供 電 可 靠 度 將 無 法 維 持, 恐 有 限 電 情 況 發 生 (1) 最 有 潛 力 參 與 市 場 者 68

73 從 前 述 缺 電 情 況 似 可 提 供 投 資 人 進 入 市 場 機 會, 以 過 去 第 四 階 段 IPP 業 者 申 請 籌 設 資 料 來 看, 最 有 潛 力 參 與 市 場 者 有 : 麥 寮 龍 港 和 平 嘉 惠 及 其 他 汽 電 共 生 業 者, 總 計 約 有 萬 (2) 既 有 25 年 PPA 期 滿 之 IPPs 目 前 與 台 電 簽 訂 PPA 者 計 有 9 家, 其 中 最 快 於 民 國 113~115 年 期 滿 者 有 麥 寮 汽 電 3 部 機 組 與 長 生 2 部 機 組, 假 設 電 業 法 最 快 能 在 105 年 1 月 通 過 施 行, 既 有 IPP 在 10 年 內 將 不 會 構 成 競 爭 者, 除 非 9 家 IPPs 透 過 談 判 解 約, 並 尋 得 用 戶 簽 約 售 電 上 述 投 資 機 會 之 成 就 條 件, 必 須 在 電 力 網 業 之 受 管 制 電 價 能 反 映 發 電 業 之 供 電 成 本 與 滿 足 業 者 預 期 之 投 資 報 酬 率 而 定 ( 三 ) 對 電 力 市 場 的 影 響 以 下 就 電 力 市 場 分 割 經 濟 效 率 設 備 利 用 率 備 轉 容 量 電 價 服 務 品 質 市 場 力 等 議 題, 探 討 電 業 自 由 化 推 動 過 程 中 我 國 可 能 經 歷 的 挑 戰 1. 垂 直 分 割 與 範 疇 經 濟 議 題 依 我 國 電 業 自 由 化 的 初 步 規 劃, 因 為 採 階 段 式 進 行 電 力 系 統 分 割, 應 屬 衝 擊 相 對 較 小 的 垂 直 分 割 作 法, 未 來 隨 著 發 電 端 售 電 端 市 場 的 陸 續 開 放, 搭 配 綜 合 電 業 的 民 營 化, 最 終 將 達 成 我 國 電 力 系 統 實 質 完 全 的 垂 直 分 割 此 一 目 標 的 達 成, 雖 可 能 因 市 場 競 爭 的 導 入, 提 升 供 給 端 業 者 的 經 營 效 率, 而 為 整 體 社 會 創 造 額 外 的 效 益, 但 是 觀 諸 其 他 國 家 的 經 驗, 相 關 研 究 均 已 肯 定 垂 直 分 割 將 伴 隨 範 疇 經 濟 的 減 損 所 導 致 之 內 部 成 本 的 增 加, 因 此 包 括 英 國 在 內 的 許 多 國 家, 在 歷 經 電 業 自 由 化 初 期 的 垂 直 分 割 後, 隨 著 自 由 化 的 深 化 及 售 電 端 的 完 全 開 放, 往 往 給 予 上 游 及 下 游 業 者 基 於 範 疇 經 濟 的 考 量 而 進 行 重 整 合 (re-integration) 的 誘 因, 以 使 上 游 發 電 業 得 以 掌 握 下 游 消 費 者, 藉 以 擴 大 範 疇 經 濟, 降 低 成 本, 但 是 經 此 過 程 所 降 低 的 成 本, 多 內 化 為 業 者 的 經 營 利 潤, 一 般 並 不 會 反 映 至 最 終 消 費 者 的 電 價 上 基 於 此 一 實 務 經 驗, 以 我 國 的 電 業 市 場 規 模 與 特 性 觀 之, 有 必 要 就 階 段 性 垂 直 分 割 對 不 同 的 利 害 關 係 人 ( 如 發 售 電 業 者 與 消 費 者 ) 所 衍 生 的 效 益 與 成 本 幅 度 與 配 置 方 式, 進 行 分 析, 確 保 電 力 用 戶 在 電 業 的 系 統 結 構 調 整 過 程 中, 可 以 享 有 完 整 未 經 妥 協 之 實 質 市 場 效 率 提 升 的 效 益 2. 垂 直 分 割 對 不 同 發 電 機 組 的 市 場 競 爭 力 與 設 備 利 用 率 的 影 響 垂 直 分 割 後 的 發 電 市 場, 其 交 易 模 形 式 無 論 採 集 中 交 易 或 雙 邊 合 約, 或 混 合 模 式, 均 會 賦 予 不 同 技 術 ( 燃 料 ) 的 發 電 機 組 以 不 同 的 競 爭 力, 特 別 在 短 期 系 統 負 載 固 定 的 情 況 下, 基 載 機 組 一 般 的 設 備 利 用 率, 均 有 提 升 的 狀 況 對 系 統 端 的 發 電 組 合 而 言, 需 考 慮 以 下 三 種 情 境 : 69

74 (1) 在 非 核 家 園 政 策 的 逐 步 落 實 下, 基 載 的 電 力 若 由 燃 煤 與 燃 氣 機 組 承 擔, 則 機 組 間 的 競 爭 將 意 味 燃 煤 機 組 的 容 量 因 素, 相 對 於 現 況 將 獲 進 一 步 提 升 因 此 對 CO 2 及 其 他 空 氣 汙 染 物 排 放 量 的 影 響 與 環 境 面 的 衝 擊, 值 得 關 注 (2) 在 再 生 能 源 發 展 目 標 的 持 續 進 展 下, 燃 氣 機 組 的 熱 機 待 轉 (spin reserve) 角 色, 在 電 力 系 統 可 靠 度 的 考 量 下, 將 益 形 重 要, 因 此 對 燃 氣 機 組 整 體 的 熱 效 率 表 現, 以 及 其 輔 助 服 務 的 價 值 ( 或 整 體 電 力 系 統 的 成 本 ) 與 定 價 問 題, 值 得 關 注 (3) 長 期 而 言, 再 生 能 源 機 組 以 其 於 能 量 成 本 的 優 勢, 在 集 中 交 易 市 場 將 具 高 度 競 爭 力, 但 是 隨 著 其 裝 置 容 量 的 增 加, 其 於 發 電 量 占 比 的 增 加, 將 衝 擊 燃 煤 燃 氣 機 組 的 發 電 量, 以 及 其 獲 利 能 力 與 成 本 回 收 年 限 而 集 中 交 易 市 場 的 價 格 資 訊, 對 於 燃 煤 與 燃 氣 電 廠 投 資 所 提 供 的 指 標 效 果, 是 否 足 以 形 成 汰 舊 更 新 投 資 誘 因? 值 得 關 注 3. 價 格 台 灣 電 力 市 場 自 由 化 後, 電 價 的 變 化 將 是 各 方 電 力 用 戶 最 關 切 的 指 標 且 由 101 年 的 電 價 調 整 爭 議 內 容 與 過 程 觀 之, 現 行 以 行 政 權 主 導 之 電 價 調 整 機 制, 無 論 在 調 價 時 機 或 幅 度 的 決 定, 均 引 發 爭 議, 因 此, 包 括 主 管 機 關 經 濟 部 在 內 的 電 價 調 整 決 策 之 相 關 參 與 者, 均 擬 藉 由 電 業 自 由 化, 將 電 價 決 策 權 回 歸 市 場 決 定 其 優 點, 固 可 藉 由 市 場 規 則 的 建 立 與 運 作, 使 各 階 段 電 力 供 應 的 成 本 透 明, 並 透 過 電 力 交 易 完 全 揭 露, 減 少 外 界 的 質 疑 另 方 面, 各 界 基 於 經 濟 學 理 論, 對 於 引 進 競 爭 的 電 力 市 場 效 率 改 善, 將 可 反 映 於 最 終 電 價 上, 使 電 價 降 低 的 期 待, 則 基 於 下 列 因 素, 而 極 有 可 能 落 空 (1) 台 電 公 司 累 積 虧 損 問 題, 何 時 解 決? 如 何 解 決? 若 欲 藉 由 自 由 化 後 的 市 場 機 制 解 決, 則 電 價 顯 然 難 以 下 降 但 是 此 一 財 務 赤 字 若 無 法 在 自 由 化 前 彌 平, 勢 必 影 響 台 電 資 產 重 估 的 合 理 性, 並 增 加 自 由 化 初 期 執 行 會 計 垂 直 分 割 的 複 雜 度 (2) 現 行 垂 直 整 合 架 構 下 所 節 省 的 內 部 成 本, 在 垂 直 分 割 的 自 由 化 市 場 下, 必 須 逐 項 提 列, 包 括 輸 配 電 及 輔 助 服 務 之 成 本 計 算, 其 背 後 所 需 支 援 之 法 規 會 計 資 訊 技 術 及 行 政 監 督 成 本, 由 於 這 些 成 本 項 目, 乃 因 應 電 業 自 由 化 而 產 生, 因 此, 乃 屬 自 由 化 的 新 增 成 本 此 外, 若 考 量 初 期 電 力 供 需 端 均 須 付 出 的 相 關 學 習 成 本, 則 短 期 對 電 業 自 由 化 所 導 致 的 電 價 下 降 期 待, 難 稱 務 實 (3) 鑒 於 燃 料 成 本 在 電 價 中 的 占 比, 現 行 約 占 6 成 左 右, 電 業 自 由 化 後 之 中 長 期 的 電 價 走 勢, 絕 大 比 例 仍 將 取 決 於 國 際 市 場 的 燃 煤 與 天 然 氣 的 價 格 水 準 但 是 隨 著 再 生 能 源 在 裝 置 容 量 與 發 電 量 的 占 比 增 加, 以 及 70

75 對 於 備 轉 容 量 ( 包 括 熱 機 備 轉 ) 依 賴 程 度 的 加 深, 這 些 需 求, 將 透 過 即 時 市 場 資 訊 傳 達, 雖 然 就 現 行 我 國 電 業 自 由 化 的 設 計 架 構 中, 無 法 窺 知 未 來 國 內 負 責 處 理 電 力 系 統 即 時 供 需 平 衡 之 現 貨 市 場 競 標 機 制 設 計 細 節, 但 是 可 以 想 像 的 是, 依 日 負 載 及 季 節 負 載 型 態 的 不 同, 備 用 容 量 對 電 力 系 統 的 價 值 亦 有 不 同, 此 一 機 會 成 本 的 變 動, 極 具 變 異 性, 因 此 勢 必 帶 動 電 價 的 變 異 性 增 加, 換 言 之, 中 長 期 的 國 內 電 價 水 準, 雖 取 決 於 國 際 燃 料 市 場 的 變 動, 而 有 不 確 定 性, 但 是 可 以 確 定 的 是, 再 生 能 源 的 加 入 所 帶 動 的 備 用 容 量 及 輔 助 服 務 需 求 成 本 變 化, 將 使 現 貨 市 場 的 電 價 波 動 增 加 4. 服 務 品 質 綜 合 國 際 電 業 自 由 化 的 經 驗 與 國 內 現 行 電 業 自 由 化 的 架 構 規 劃, 我 國 初 期 所 開 放 的 雙 邊 合 約 購 電, 將 帶 動 發 電 端 業 者 對 於 大 電 力 用 戶 售 電 合 約 的 爭 奪 戰, 據 此, 可 以 推 斷, 未 開 放 市 場 選 擇 權 的 用 戶 端, 將 承 擔 由 競 爭 性 市 場 所 轉 嫁 的 無 效 率 成 本 ( 如 相 對 低 效 率 之 發 電 廠 發 電 成 本 ), 而 所 享 有 的 供 電 可 靠 度, 對 於 不 具 市 場 選 擇 權 的 用 戶 而 言, 亦 相 對 較 低 5. 市 場 力 透 過 電 業 自 由 化 的 過 程 和 手 段, 進 行 電 力 系 統 的 垂 直 分 割, 於 發 售 電 端 引 進 競 爭 機 制, 而 輸 配 電 端 則 開 放 使 用, 因 此 可 以 降 低 任 一 公 用 電 業 在 市 場 上 佔 有 支 配 性 地 位 ( 如 垂 直 整 合 的 公 用 電 業 般 ) 而 濫 用 其 市 場 力 的 可 能 性 而 且 理 論 上, 經 由 公 開 透 明 且 即 時 的 價 格 資 訊 揭 露, 任 何 操 縱 市 場 的 行 為, 均 無 所 遁 形 但 是 實 務 面 的 經 驗, 顯 示 短 期 性 的 市 場 操 縱 行 為, 防 堵 不 易, 而 且 難 以 證 明 市 場 力 濫 用 行 為 的 存 在 加 以 國 外 的 案 例, 顯 示 重 整 合 的 趨 勢, 使 得 解 制 後 的 電 業 市 場 有 復 歸 集 中 化 的 傾 向 以 台 灣 的 狀 況 而 言, 未 來 發 電 端 的 公 用 電 業, 短 期 即 使 考 量 電 廠 規 模 與 區 位 分 布, 作 為 分 割 依 據, 但 透 過 市 場 動 態 運 作 與 電 廠 購 併 行 動, 仍 有 可 能 形 成 規 模 差 距 懸 殊 的 發 電 業, 而 增 加 自 由 化 後 業 者 市 場 力 濫 用 的 風 險 若 欲 防 止 此 一 狀 況 的 產 生, 必 須 仰 賴 健 全 且 專 業 的 市 場 監 管 機 制 的 設 計 與 運 作, 輔 以 完 善 的 資 訊 系 統, 進 行 管 理 但 此 無 疑 將 加 重 ( 而 非 減 輕 ) 政 府 的 電 業 市 場 管 制 角 色, 而 且 新 增 管 制 成 本 七 結 論 與 建 議 從 Besant-Jones(2006) 研 究 發 現, 電 力 市 場 改 革 (1) 必 須 兼 顧 多 面 向 政 策 目 標,(2) 推 動 程 序 必 須 有 一 定 的 條 件,(3) 改 革 是 一 種 過 程, 不 是 一 個 事 件 因 此, 電 業 自 由 化 不 是 為 自 由 化 而 自 由 化, 目 標 不 是 一 蹴 可 及, 也 不 是 盲 目 追 隨 他 國 模 式, 而 是 先 確 定 推 動 目 的 並 作 願 景 規 劃, 再 以 專 業 態 度 作 制 度 規 劃 設 計, 評 估 其 可 行 後 進 行 修 法 綜 觀 國 際 累 積 近 三 十 年 的 電 71

76 業 自 由 化 執 行 經 驗, 邁 入 21 世 紀 後, 已 由 第 一 波 由 效 率 意 識 形 態 (Efficiency ideology) 的 典 範 轉 移, 進 入 新 一 波 典 範 轉 移, 引 領 此 波 典 範 轉 移 的 概 念, 在 於 電 力 系 統 的 平 衡 (balance) 與 妥 適 (adequacy) 藉 由 重 整 電 力 的 批 發 市 場, 重 新 界 定 電 力 系 統 的 安 全 限 制 與 經 濟 調 度, 以 確 保 短 期 的 系 統 平 衡 與 可 靠 度, 同 時 重 新 界 定 市 場 面 價 格 訊 號 所 提 供 之 財 務 誘 因, 以 確 保 長 期 電 力 系 統 容 量 的 妥 適 目 前 第 二 波 典 範 轉 移 的 電 力 市 場 改 革 行 動, 正 在 歐 洲 醞 釀, 尚 未 見 實 質 的 成 果 但 是 相 關 複 雜 而 長 期 全 面 性 的 市 場 設 計, 足 以 說 明 電 業 自 由 化 乃 是 一 動 態 的 市 場 演 進 過 程, 並 非 最 終 的 政 策 目 的 反 觀 我 國, 近 年 來 在 電 價 訂 定 過 程 中, 過 度 強 調 民 眾 參 與, 而 深 化 政 治 力 介 入 電 力 市 場 的 運 作, 造 成 電 力 價 格 指 標 的 長 期 扭 曲 與 電 業 整 體 資 源 配 置 決 策 的 誤 置 沉 寂 多 時 的 電 業 自 由 化 政 策, 在 此 一 情 況 下 重 啟, 被 各 方 視 為 可 以 拯 救 台 灣 電 業 於 泥 淖 中 的 救 贖 手 段 但 是 對 照 國 際 推 動 電 業 自 由 化 的 先 進 國 家 經 驗, 我 國 的 電 力 系 統, 同 樣 面 臨 平 衡 與 妥 適 的 挑 戰, 而 電 力 市 場 的 運 作, 尚 停 留 在 效 率 改 革 的 典 範 轉 移 思 維 中, 不 僅 令 人 憂 心, 電 業 自 由 化 帶 來 問 題, 可 能 多 過 於 其 所 能 提 供 的 解 答 基 於 上 述 觀 點, 爰 對 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 規 劃 方 向 提 出 下 列 建 議, 供 後 續 研 究 或 實 務 規 劃 之 參 考 : 1. 先 訂 定 推 動 目 的 與 自 由 化 願 景, 並 評 估 推 動 可 行 性 後 再 決 定 推 動 模 式 : 例 如 : 英 國 之 2013 年 電 力 市 場 改 革 (EMR) 所 陳 述 之 四 大 修 法 主 軸 : (1) 提 供 投 資 避 險 合 約 (CFD) 機 制, (2) 為 供 電 安 全 提 供 容 量 支 付 (capacity payment) 鼓 勵,(3) 將 碳 交 易 之 價 格 維 持 最 低, 及 (4) 訂 定 碳 排 標 準 等, 每 一 項 機 制 均 做 完 整 之 政 策 分 析 與 評 估 後, 才 納 入 修 法 (EMR: Policy Overview, 2012); 加 州 ISO 每 作 調 度 規 則 或 交 易 規 則 之 修 正, 均 舉 辦 公 聽 會, 廣 納 各 利 害 關 係 人 之 意 見 後 完 成 2. 政 策 分 析 與 評 估 過 程 宜 謹 慎 及 徹 底 進 行 例 如, 自 由 化 是 否 能 降 低 電 價? 根 據 能 源 局 評 估 結 果, 在 外 在 條 件 不 變 情 形 下 可 維 持 現 行 電 價 水 準, 僅 依 單 純 主 觀 假 設, 就 據 以 下 此 一 結 論, 難 以 服 眾 3. 檢 視 引 進 市 場 競 爭 之 前 提 及 分 階 段 推 動 之 替 代 方 案 根 據 文 獻 探 討 自 由 化 先 進 國 家 之 經 驗 教 訓, 本 文 歸 納 出 推 動 電 力 市 場 改 革 之 前 提 條 件 包 括 : (1) 採 漸 進 式 開 放 作 法, 逐 步 視 市 場 發 展 情 況 建 置 各 項 必 備 機 制 與 配 套 措 施 ; 72

77 (2) 電 源 與 輸 電 容 量 必 須 要 充 裕, 才 能 引 進 市 場 競 與 提 高 電 業 經 營 效 率 ; (3) 須 事 先 規 劃 及 訂 定 完 善 之 法 令 與 管 制 機 制, 以 供 市 場 參 與 者 遵 循 ; (4) 開 放 用 戶 參 與 零 售 市 場 競 爭, 必 須 建 置 完 備 交 易 作 業 之 軟 硬 體 作 業 系 統 ; (5) 需 建 立 長 短 期 之 電 力 市 場 融 通 體 系, 擴 大 多 元 交 易 管 道, 如 雙 邊 合 約 遠 期 合 約 期 貨 及 選 擇 權 市 場 以 及 其 他 衍 生 性 金 融 商 品, 提 供 市 場 參 與 者 之 避 險 機 會, 以 活 絡 市 場 要 滿 足 上 述 推 動 前 提, 必 須 要 評 估 之 建 置 成 本 與 專 業 人 力 之 培 訓 與 養 成, 並 在 確 定 推 動 目 的 後, 採 取 分 階 段 做 法 進 行, 例 如, 先 採 取 成 本 較 少 之 批 發 電 力 代 輸 模 式, 並 研 究 如 何 建 立 電 價 合 理 化 機 制 與 以 績 效 為 基 礎 之 管 制 體 系, 營 造 電 業 合 理 之 經 營 環 境 後, 再 進 一 步 開 放 市 場 4. 推 動 前 必 須 將 目 前 電 業 經 營 問 題 納 入 考 量 目 前 國 營 綜 合 電 業 經 營 績 效 與 面 對 困 境, 包 括 電 價 無 法 反 映 因 國 際 燃 料 價 格 上 漲 之 發 電 成 本 ; 擔 負 能 源 政 策 ( 天 然 氣 再 生 能 源 及 能 源 效 率 推 動 ) 及 公 益 性 任 務, 墊 高 售 電 成 本, 使 財 務 更 形 惡 化 ; 電 源 及 電 網 開 發 受 環 保 抗 爭 影 響, 導 致 基 載 電 廠 增 建 及 更 新 不 易 ; 因 應 節 能 減 碳 政 策 壓 力, 如 未 來 3 座 核 能 電 廠 依 期 除 役, 替 代 電 源 成 本 大 幅 提 高, 未 來 供 電 成 本 將 居 高 不 下, 增 加 投 資 風 險 與 營 運 成 本 ; 面 臨 員 工 退 休 潮, 人 力 與 技 術 斷 層 嚴 重 ; 以 及 在 國 營 體 制 下, 政 策 及 法 規 束 縛 繁 多, 無 法 以 企 業 化 自 主 經 營 上 述 問 題 是 否 能 透 過 自 由 化 途 徑 解 決? 73

78 參 考 文 獻 一 中 文 部 分 1. 經 濟 部 能 源 局 ( ) 電 業 法 修 正 草 案 第 2 次 協 商 會 議 簡 報 2. 台 電 開 發 處 (2014.5) 電 業 自 由 化 對 我 國 電 力 供 需 ( 發 電 端 ) 的 影 響 與 因 應 3. 台 電 業 務 處 (2014.5) 電 業 自 由 化 對 我 國 電 力 供 需 ( 售 電 端 ) 的 影 響 與 因 應 4. 王 京 明,(2007) 先 進 國 家 電 業 自 由 化 推 動 績 效 之 評 估 研 究 - 台 電 公 司 委 託 研 究 計 畫 期 末 報 告 5. 陳 家 榮 (2014) 二 氧 化 碳 受 空 污 法 管 制 對 國 內 電 力 經 濟 之 影 響 與 可 能 因 應, 中 技 社, 台 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 ( 三 ) 座 談 會 二 英 文 部 分 : 1. Annual Energy Outlook 2014, U.S. Energy Information Administration. 2. Besant-jones, John and Robert Bacon (2013) Revisiting the Policy Options on the Market Structure of the Power Sector. Report of the World Bank. 3. Besant-Jones, John E. (2006) Reforming Power Markets in Developing Countries: What have We Learned? The World Bank Group and Energy and Mining Sector Board. 4. Besant-Jones (2007) Should Electricity Sectors in Developing countries be Unbundling? 5. Byrne, J. and Mun, Y.M Rethinking reform in the electricity sector: Power liberalization or energy transformation. In Njeri Wamunkonya (ed.) Electricity Reform: Social and Environmental Challenges. Roskilde, Denmark: UNEP-RISØ Centre. Pp Chao, Hung-po and Hillard G. Huntingdon (1998) Introduction: Economic and Technological Principles in Designing Power Markets, Designing Competitive Electricity Markets. (Edited), EPRI, Kluwer s International Series. 7. Chao, Hung-po, Shmuel Oren and Robert Wilson (2005) Restructuring Electricity markets: Reevaluation of Vertical Integration and Unbundling. 8. Coase, R., The nature of the firm. Economica 4, Cochran, J. Miller, M., Milligan, M., Ela, E., Arent, D., and Bloom, A., Market Evolution: Wholesale Electricity Market Design for 21st Century Power Systems, Technical Report, NREL/TP-6A , October Cochran, J., M. Miler, M. Milligan, and others (2014) Market Evolution: Wholesale Electricity Market Design for 21st Century Power System. Technical Report of NREL. 11. Department of Energy & Climate change, UK (2012) Electricity Market Reform: Policy Overview. 12. Dubash, N (ed.) Power politics: Equity and environment in electricity reform. Washington: World Resources Institute. 13. EC, First benchmarking report on the implementation of the internal 74

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81 第 三 章 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想 李 漢 申 林 正 義 一 前 言 英 國 於 1990 年 代 首 先 倡 導 電 業 自 由 化, 將 原 來 獨 占 之 國 營 中 央 電 力 局 (CEGB) 解 構, 並 同 時 進 行 民 營 化 接 著 包 括 澳 洲 紐 西 蘭 美 國 挪 威 新 加 坡 韓 國 等 一 些 巳 開 發 及 開 發 中 國 家 一 一 仿 傚, 進 行 電 力 市 場 改 革, 但 由 於 各 國 或 地 區 之 政 經 制 度, 能 源 結 構, 產 業 特 性, 文 化 背 景 不 同 等 因 素, 各 國 推 動 電 業 自 由 化 目 的 自 有 不 同 一 般 而 言, 主 要 目 的 是 希 望 透 過 產 業 結 構 重 整, 對 綜 合 電 業 之 發 輸 配 售 電 業 務, 進 行 功 能 性 及 ( 或 ) 所 有 權 的 分 割, 以 引 進 發 電 端 及 售 電 端 之 競 爭, 提 高 電 業 經 營 效 率, 降 低 零 售 電 價, 讓 用 電 戶 普 遍 受 惠 另 外 一 些 開 放 目 的, 在 於 吸 引 民 間 或 外 資 投 入 電 力 基 礎 建 設, 減 少 政 府 財 政 支 出 與 負 擔, 並 強 化 電 力 系 統 的 穩 定 及 可 靠 性 等 等 我 國 在 民 國 年, 政 府 曾 多 次 硏 擬 電 業 法 修 正 草 案, 主 要 方 向 在 朝 自 由 化 進 行, 其 市 場 架 構 基 本 上 大 致 為 :(1) 廢 除 電 業 專 營 權, 開 放 綜 合 電 業 發 電 業 輸 電 業 配 電 業 申 設 ;(2) 引 進 電 力 市 場 競 爭 ;(3) 成 立 獨 立 電 力 調 度 中 心, 公 平 公 開 無 歧 視 調 度 電 力 ; 以 及 (4) 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 這 些 版 本 因 內 外 在 條 件 與 環 境 不 成 熟, 均 未 能 於 各 屆 立 法 委 員 任 期 內 完 成 修 法 而 廢 棄 101 年 8 月 間 經 濟 部 油 電 小 組 指 示, 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組, 再 度 研 議 我 國 電 業 自 由 化 推 動 方 向, 究 其 原 因 在 於 從 95 年 起 國 際 發 電 燃 料 大 漲, 致 使 台 電 供 電 成 本 急 遽 上 升, 但 未 能 藉 調 整 電 價 來 完 全 反 映 在 售 價 上, 導 致 年 年 虧 損, 截 至 100 年 底 累 積 虧 損 幾 達 1,178 億 元 (103 年 5 月 類 季 虧 損 達 2,136 億 元, 幾 乎 達 台 電 公 司 資 本 額 的 三 分 之 二, 如 圖 3-1) 政 府 不 得 不 宣 布 從 101 年 6 月 起 調 整 電 價, 但 因 當 時 整 個 經 濟 大 環 境 並 不 好, 同 時 油 電 雙 漲, 調 幅 又 大, 造 成 民 間 及 國 會 極 大 反 彈, 在 媒 體 推 波 助 瀾 之 下, 要 求 政 府 檢 討 台 電 經 營 績 效 不 彰 的 聲 浪, 不 絕 於 耳 主 要 爭 議 之 議 題 包 括 : 電 力 系 統 備 用 容 量 率 偏 高 燃 料 採 購 黑 箱 作 業 成 本 高 台 電 虧 損 但 民 營 電 廠 卻 賺 錢, 不 當 購 售 電 合 約 圖 利 業 者 冗 員 多 福 利 好 投 資 過 剩 浪 費 等 為 消 弭 民 怨, 經 濟 部 成 立 台 電 及 中 油 公 司 經 營 改 善 小 組 對 台 電 及 中 油 公 司 進 行 檢 討, 除 要 求 台 電 公 司 降 低 成 本 增 加 收 益 減 少 及 緩 辦 投 資 計 畫 外, 另 成 立 電 業 自 由 化 規 劃 小 組, 探 討 電 業 自 由 化 之 規 劃 方 向, 電 業 自 由 化 之 方 向 似 乎 成 為 解 決 台 電 所 有 問 題 之 主 要 手 段 之 一 希 望 透 過 77

82 解 構 台 電 公 司 之 獨 占 型 態 並 重 組 電 力 市 場, 並 進 一 步 推 動 民 營 化, 讓 電 力 市 場 有 更 多 的 參 與 者, 透 過 競 爭 提 升 經 營 績 效, 讓 電 業 供 電 成 本 資 訊 更 透 明, 並 設 置 獨 立 管 制 機 構 來 決 定 電 價 調 整 幅 度 及 調 整 時 機 ; 但 對 於 台 電 公 司 之 累 計 虧 損 是 否 能 在 自 由 化 市 場 制 度 逐 步 獲 得 彌 補 電 價 能 否 合 理 反 映 成 本 及 如 何 解 決 台 電 公 司 等 諸 多 問 題, 並 未 在 其 規 劃 內 容 與 相 關 機 制 內 另 外 在 野 民 進 黨 團, 已 在 立 法 院 提 出 電 業 自 由 化 版 本 的 電 業 法 修 正 草 案, 也 迫 使 政 府 主 管 機 關, 急 於 提 出 相 對 應 的 電 業 法 修 正 草 案 圖 3-1 台 電 公 司 103 年 5 月 底 止 之 資 產 負 債 情 形 二 電 業 法 修 正 架 構 及 問 題 探 討 ( 一 ) 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 限 制 在 政 府 決 定 以 推 動 電 業 自 由 化, 來 解 決 台 灣 電 力 市 場 的 問 題 及 困 境 時, 我 們 實 在 應 先 檢 視 台 灣 天 然 環 境 之 限 制 與 推 動 自 由 化 之 條 件, 以 及 電 業 經 營 環 境 與 其 他 推 動 國 家 有 何 不 同 之 處, 這 些 特 性 都 將 會 使 得 電 業 自 由 化 的 規 劃 及 市 場 設 計 架 構 變 得 更 為 複 雜 且 困 難 1. 台 灣 缺 乏 自 產 能 源 除 了 少 量 水 力 及 再 生 能 源 外,98% 之 發 電 用 燃 料 全 仰 賴 進 口 ( 包 括 核 能 油 煤 天 然 氣 ), 如 何 提 供 穩 定 價 廉 安 全 的 電 力, 在 推 動 自 由 化 時 必 須 考 量 並 確 保 供 應 無 疑 匱 乏, 因 此, 發 電 能 源 多 元 化 的 強 制 性 就 必 須 考 量, 例 如 : 要 求 發 電 業 能 源 配 比, 或 其 他 租 稅 手 段 ( 如 碳 稅 能 源 稅 ), 似 乎 成 為 不 得 已 的 措 施, 否 則 高 成 本 低 碳 的 燃 氣 電 廠 如 何 與 低 成 本 高 碳 的 燃 煤 電 廠 在 發 電 市 場 進 行 公 平 競 爭 故 如 何 訂 定 發 電 能 源 配 比, 將 是 影 響 進 入 發 電 市 場 之 障 礙 2. 系 統 發 電 裝 置 容 量 不 足 充 足 的 發 電 裝 置 容 量 ( 含 備 用 容 量 ) 是 競 爭 市 場 初 期 必 備 之 條 件, 否 則 會 阻 礙 市 場 的 發 展, 並 使 消 費 者 將 面 對 高 昂 及 波 動 的 尖 峰 電 價 台 灣 在 78

83 環 保 意 識 及 鄰 避 的 環 境 下, 新 建 電 廠 即 便 是 興 建 燃 氣 電 廠 及 興 建 電 源 線 需 要 5~7 年 的 時 間 ( 不 含 前 置 作 業 及 環 評 要 求 ) 當 今 在 穩 健 減 核 及 核 四 停 工 的 情 境 下, 預 測 電 力 系 統 在 2018 年 以 後 將 面 臨 系 統 備 用 容 量 率 低 於 10 % 之 情 況 ( 如 圖 3-2), 缺 電 機 率 大 增, 現 階 段 是 否 有 條 件 推 動 電 業 自 由 化, 值 得 深 思 圖 3-2 發 電 備 用 容 量 率 之 情 境 分 析 (10302 案 ) 3. 台 灣 電 力 網 脆 弱 台 灣 受 地 形 限 制, 電 力 網 幹 線 呈 南 北 走 向, 由 於 北 中 南 區 域 電 力 供 需 間 不 平 衡, 如 : 北 部 地 區 需 電 量 佔 全 系 統 40% 以 上, 而 供 電 量 僅 約 35%, 在 一 年 內 某 些 時 段 ( 尤 其 是 夏 季 ), 電 力 系 統 就 發 生 大 量 南 電 北 送 或 中 電 北 送 情 況, 輸 電 網 路 上 幾 個 重 要 變 電 所 或 開 閉 所 勢 必 形 成 壅 塞 節 點, 使 得 自 由 化 市 場 設 計 管 理 上, 除 了 考 慮 安 全 穩 定 性 外 也 增 加 了 複 雜 度 4. 台 灣 屬 孤 立 電 力 系 統 孤 立 系 統 未 與 外 界 連 結, 電 力 系 統 的 可 靠 度 及 穩 定 性 要 求 比 較 高, 如 何 在 競 爭 態 勢 下 能 維 持 充 分 可 靠 電 力, 自 由 化 市 場 規 劃 設 計 上 應 極 為 妥 慎, 幾 乎 沒 有 犯 錯 空 間 5. 法 制 不 足 政 治 干 預 徒 有 法 而 不 執 行, 是 目 前 電 業 經 營 困 難 的 主 因, 例 如 離 島 建 設 條 例 中, 於 法 應 由 政 府 負 擔 其 與 本 島 間 之 電 價 差 額, 卻 由 電 業 自 行 吸 收, 依 再 生 能 源 發 展 條 例 之 規 定, 其 收 購 價 格 得 附 加 於 用 電 戶 之 電 價 回 收, 但 實 際 上, 收 購 價 格 與 所 繳 交 之 基 金 統 統 由 台 電 負 擔 電 價 政 策 紊 亂, 能 源 政 策 沒 一 致 性, 甚 至 同 一 政 黨 前 後 之 政 策 都 沒 連 貫 例 如 電 業 自 由 化 過 去 幾 次 版 本 間, 市 場 架 構 及 運 作 機 制 都 不 同, 缺 乏 延 續 性 6. 公 用 事 業 負 擔 大 量 政 策 任 務 ( 如 附 錄 3-1-1) 政 府 對 特 定 用 戶 或 社 會 弱 勢 族 群 給 予 用 電 優 待 或 救 濟, 或 要 求 電 業 配 合 執 行 節 能 政 策 及 智 慧 型 電 網 裝 設 等 之 成 本, 皆 未 能 反 映 在 售 價 上 等 等, 均 須 於 推 動 自 由 化 市 場 前 妥 善 解 決, 否 則, 如 何 去 設 計 一 個 公 平 競 爭 的 市 79

84 場 ( 二 ) 經 濟 部 版 之 修 正 重 點 依 據 經 濟 部 陳 報 行 政 院 之 電 業 法 修 正 草 案, 其 規 劃 架 構 之 主 要 內 容 如 下 : 1. 分 2 階 段 推 動 電 業 自 由 化 第 一 階 段 採 廠 網 分 工 進 行 會 計 分 離, 發 電 廠 與 電 力 網 部 門 可 同 屬 台 電 公 司 ( 如 圖 3-3) 第 二 階 段 採 廠 網 分 離, 電 力 網 業 與 發 電 公 司 間 不 得 為 同 一 法 人 且 不 得 交 叉 持 股 ( 如 圖 3-4) 2. 將 電 業 劃 分 為 發 電 業 電 力 網 與 售 電 業 (1) 電 力 網 業 屬 國 營 獨 占 之 公 用 事 業 (2) 發 電 業 屬 非 公 用 事 業, 其 售 電 價 格 不 受 管 制, 所 生 產 之 電 力 可 以 躉 售 轉 供 ( 代 輸 ) 及 專 線 直 供 方 式 售 予 具 有 購 電 選 擇 權 之 用 戶 (3) 售 電 業 屬 非 公 用 事 業, 可 向 發 電 業 或 自 用 發 電 設 備 設 置 者 購 電 售 予 具 有 購 電 選 擇 權 之 用 戶, 價 格 不 受 管 制 3. 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構 負 責 下 列 工 作 : (1) 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 管 理 (2) 電 力 調 度 之 監 督 管 理 (3) 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 管 理 (4) 電 價 及 相 關 收 費 費 率 之 審 議 及 核 定 4. 成 立 獨 立 電 力 調 度 中 心 開 放 電 力 網 供 所 有 電 業 公 平 使 用, 使 得 電 力 市 場 能 公 平 公 正 運 作 5. 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量 為 確 保 供 電 穩 定 及 安 全, 發 電 業 配 電 業 及 售 電 業 於 透 過 電 力 網 售 電 予 其 用 戶 時, 應 就 其 電 能 銷 售 量 準 備 適 當 備 轉 用 供 電 容 量 6. 分 2 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 第 一 階 段 預 計 開 放 高 壓 及 以 上 用 戶, 用 戶 數 約 2 萬 3 千 餘 戶, 用 電 量 占 比 約 60% 第 二 階 段 開 放 所 有 用 戶 80

85 圖 3-3 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ) 電 力 市 場 架 構 圖 3-4 第 二 階 段 ( 廠 網 分 離 ) 電 力 市 場 架 構 ( 四 ) 對 經 濟 部 版 之 評 析 意 見 1. 在 政 策 分 析 方 面 自 從 1990 年 英 國 推 動 電 力 市 場 重 組, 許 多 國 家 或 地 區 相 繼 跟 進, 因 各 地 區 的 主 客 觀 條 件 及 目 的 不 同, 設 計 規 劃 的 電 力 市 場 自 有 不 同, 主 要 是 希 望 達 到 市 場 公 平 競 爭, 提 高 電 業 經 營 效 率, 回 饋 最 終 用 戶, 享 有 優 良 供 電 品 質 及 低 廉 合 理 的 價 格 為 達 成 上 述 自 由 化 目 標, 各 市 場 架 構 不 斷 在 進 行 檢 討 修 正, 因 此 也 提 供 了 我 國 進 行 電 力 市 場 自 由 化 參 考 的 資 訊 尤 其 在 考 量 台 灣 電 力 市 場 的 獨 特 性 後, 下 列 問 題 在 規 劃 架 構 時, 值 得 再 關 注 : (1) 競 爭 市 場 是 否 能 同 時 兼 顧 系 統 供 電 安 全 與 穩 定, 以 及 有 效 公 平 且 透 明 的 運 作 81

86 (2) 零 售 價 格 是 否 能 維 持 穩 定 及 合 理 反 映 電 業 投 資 與 營 運 成 本, 以 及 降 低 其 對 經 濟 民 生 的 影 響 (3) 供 電 品 質 能 否 維 持 高 可 靠 度 ( 包 括 不 缺 電 即 時 維 修 服 務 電 壓 頻 率 穩 定 ) (4) 政 府 部 門 立 法 機 關 社 會 大 眾 是 否 能 充 分 了 解 自 由 化 的 益 處 及 可 能 的 風 險 (5) 推 動 電 業 自 由 化 前, 是 否 要 先 建 立 一 良 好 的 規 劃 及 監 督 單 位, 能 持 續 對 自 由 化 全 程 進 行 市 場 規 劃 及 控 管 (6) 電 業 自 由 化 後, 是 否 多 數 用 戶 獲 得 益 處 或 可 能 僅 少 數 用 戶 獲 益 (7) 台 電 公 司 是 否 同 時 進 行 民 營 化 與 自 由 化, 或 孰 先 孰 後 台 電 公 司 是 否 維 持 綜 合 電 業, 或 分 割 為 發 輸 配 售 電 業, 分 階 段 辦 理 或 一 次 到 位 (8) 電 力 市 場 重 組, 台 電 公 司 不 論 是 否 民 營 化, 員 工 相 關 權 益 必 須 設 法 妥 善 處 理 ( 包 括 工 作 心 態 工 作 權 待 遇 等 ) (9) 電 業 自 由 化 後, 節 能 減 碳 能 源 政 策 環 保 主 張 再 生 能 源 能 源 安 全 等 政 策 如 何 達 成 (10) 電 業 自 由 化 後, 對 公 用 電 業 之 未 來 永 續 經 營 弱 勢 族 群 與 社 會 福 利 政 策 如 何 維 持 兼 顧 (11) 要 有 明 確 的 自 由 化 市 場 架 構 與 制 度 設 計, 重 點 考 慮 如 下 : 建 立 一 獨 立 且 強 而 有 力 的 監 督 管 制 機 構, 不 受 政 治 干 擾, 方 能 維 持 市 場 公 平 公 正 的 運 作 市 場 競 爭 方 式 僅 為 雙 邊 合 約 模 式 是 否 合 宜, 是 否 應 建 立 即 時 中 長 期 電 力 市 場 交 易 機 制 電 力 調 度 中 心 負 責 執 行 電 力 系 統 平 衡 及 輔 助 性 服 務, 價 格 如 何 訂 定 是 否 透 明, 結 算 機 制 如 何 輸 配 電 費 率 與 零 售 價 格 如 何 訂 定 與 管 制, 非 管 制 之 零 售 價 格 是 否 透 明 如 何 避 免 挑 肥 揀 瘦 2. 在 政 策 規 劃 架 構 方 面 經 研 析 經 濟 部 對 電 力 市 場 的 規 劃 及 相 關 電 業 法 修 正 方 向, 只 見 原 則 性 說 明, 欠 缺 細 緻 度 及 周 延 性, 與 國 外 均 先 作 市 場 設 計 並 訂 有 明 確 之 市 場 規 則 等 做 法 不 同, 如 市 場 運 作 機 制 若 放 任 由 業 者 私 下 進 行, 可 能 會 產 生 對 市 場 交 易 之 解 讀 各 有 不 同, 這 些 仍 有 待 強 化, 才 能 使 電 力 市 場 重 組 之 執 行 走 82

87 得 穩 健 建 議 經 濟 部 版 本 之 規 劃 架 構, 宜 就 下 列 各 項 予 以 強 化 : (1) 強 化 電 力 市 場 競 爭 機 制 之 設 計 就 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 其 市 場 競 爭 模 式 僅 以 雙 邊 合 約 為 基 礎, 雙 邊 合 約 較 缺 乏 市 場 價 格 透 明 度, 缺 乏 競 爭 性, 對 於 長 期 電 力 供 需 可 能 情 況, 不 易 從 市 場 獲 得 明 確 價 格 訊 號, 不 足 以 引 導 新 電 源 投 入 市 場 另 外 也 缺 少 財 務 及 投 資 避 險 工 具 台 灣 屬 孤 立 電 力 系 統, 長 期 電 源 規 劃 及 電 力 穩 定 供 應 一 直 是 台 電 公 司 列 為 首 要 的 目 標, 推 動 自 由 化 時 仍 不 能 忽 視, 故 市 場 制 度 設 計 一 定 要 能 確 保 供 電 安 全 觀 察 國 際 推 動 電 力 市 場 重 組 經 驗, 市 場 交 易 制 度 設 計 上 初 步 應 先 考 慮 建 立 : 即 時 市 場 輔 助 服 務 市 場 與 中 長 期 市 場, 分 別 對 系 統 即 時 平 衡 與 系 統 安 全 之 輔 助 服 務 所 需 電 能, 以 及 長 期 電 源 開 發 所 需 備 用 容 量 等 等, 建 立 明 確 的 價 格 訊 號 (2) 建 立 健 全 之 市 場 管 制 機 構 依 據 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 在 經 濟 部 下 設 置 電 業 管 制 機 構, 獨 立 行 使 職 權, 負 責 電 業 監 督 管 制 及 費 率 審 議, 但 在 目 前 政 經 生 態 下, 可 預 見 此 一 機 構 是 否 能 避 免 政 治 干 預 及 行 政 指 導, 及 能 否 獨 立 行 使 職 權 令 人 存 疑 依 國 外 經 驗, 健 全 的 自 由 化 競 爭 市 場 必 須 要 有 獨 立 且 強 而 有 力 的 監 管 機 構, 能 獨 立 於 市 場 管 理 者 ( 主 管 機 關 ), 市 場 參 與 者 及 相 關 利 益 團 體 之 外, 且 不 受 政 治 干 擾, 才 能 維 持 市 場 穩 定 運 作 與 公 平 競 爭, 並 保 障 消 費 者 權 益 故 期 待 市 場 管 制 機 構 組 織 層 級 成 員 架 構 及 幕 僚 能 及 早 妥 為 規 劃 (3) 確 定 電 力 調 度 中 心 的 功 能 與 定 位 依 據 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 調 度 中 心 負 責 發 電 排 程 系 統 調 度 及 輔 助 服 務 壅 塞 管 理 及 不 平 衡 電 力 服 務, 得 收 取 調 度 費 及 代 收 電 力 轉 供 費 但 對 電 力 調 度 作 業 及 電 力 交 易 作 業 間 之 競 價 排 程 與 交 易 結 算 機 制 未 作 整 體 規 範, 而 相 關 爭 議 則 交 由 中 央 主 管 機 關 調 處 或 交 付 仲 裁, 均 有 待 作 周 全 與 整 體 設 計 依 國 外 經 驗, 大 多 數 調 度 機 構 均 涵 蓋 電 力 調 度 電 力 交 易 及 相 關 爭 議 處 理, 這 主 要 是 電 力 調 度 與 完 成 交 易 間 之 作 業 具 有 連 續 性 與 相 互 依 賴 性, 而 爭 議 之 處 理 則 具 專 業 性 及 時 效 性 故 電 力 調 度 中 心 之 權 責 應 明 確 訂 定, 包 括 技 術 性 調 度 規 則 電 網 規 則 交 易 規 則 與 相 關 作 業 準 則, 交 易 結 算 等 機 制, 以 及 市 場 監 督 與 相 關 爭 議 處 理 等 功 能 (4) 多 次 逐 步 分 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 依 經 濟 部 之 目 前 規 劃, 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權, 係 配 合 兩 階 段 推 動 電 業 自 由 化 規 劃 分 次 開 放, 第 一 階 段 即 開 放 高 壓 及 以 上 用 戶, 雖 僅 2 萬 3 千 餘 戶, 但 用 電 量 高 達 60%, 理 論 上 市 場 開 放, 可 能 發 生 發 電 業 搶 奪 大 用 戶, 83

88 造 成 市 場 失 序, 且 對 台 電 公 司 客 戶 流 失 有 一 定 程 度 的 衝 擊 依 國 外 經 驗, 自 由 化 市 場 開 放, 以 分 次 逐 步 推 動 方 式 較 多, 主 要 在 避 免 市 場 失 序, 以 循 序 漸 進 方 式, 獲 取 經 驗 調 整, 修 正 市 場 運 作 規 則 故 建 議 以 電 壓 等 級 及 用 電 量 分 階 段, 按 161KV 以 上 特 髙 壓 ( 用 電 量 約 占 18 %) 69KV 以 上 特 高 壓 ( 用 電 量 約 占 12%) 11.4KV 以 上 高 壓 ( 用 電 量 約 占 30%) 低 壓 電 力 ( 用 電 量 約 占 20%) 低 壓 表 燈 住 宅 ( 用 電 量 約 占 20%) ( 如 表 3-1) 五 階 段 漸 進 方 式 開 放 開 放 期 程 授 權 由 電 業 管 制 機 關 決 定, 不 宜 於 修 法 中 明 訂 完 成 年 限, 以 保 持 彈 性, 俾 使 市 場 運 作 規 則 有 機 會 漸 次 調 整, 更 臻 完 備 (5) 電 力 網 業 負 有 供 電 義 務 之 檢 討 依 經 濟 部 之 修 法 規 劃, 電 力 網 業 為 公 用 事 業, 負 有 供 電 義 務 在 第 二 階 段 廠 網 分 離 之 架 構 下, 本 身 不 得 擁 有 發 電 廠, 為 履 行 供 電 義 務, 必 須 向 發 電 業 購 買 電 力, 如 屆 時 無 法 以 合 理 價 格 取 得 所 需 電 力, 或 購 電 成 本 無 法 如 數 透 過 管 制 電 價 回 收 時, 將 難 以 履 行 供 電 義 務, 並 可 能 產 生 嚴 重 虧 損 經 檢 討, 電 力 網 業 之 供 電 義 務 應 僅 止 於 連 接 線 路 之 義 務, 電 能 供 應 服 務 應 由 各 發 電 業 提 供 如 由 電 力 網 業 負 責, 應 考 慮 建 立 配 套 機 制, 如 電 力 網 業 購 電 成 本 可 如 數 轉 嫁 予 用 戶, 或 確 保 市 場 保 有 充 裕 之 發 電 容 量 表 3-1 台 電 公 司 各 類 別 之 用 戶 數 與 用 電 量 占 比 (103.5) 電 壓 等 級 用 戶 數 用 電 量 占 比 (%) 特 高 壓 :161kV 以 上 特 高 壓 :69kV 以 上 高 壓 :3.3/11.4/22.8kV 以 上 23, 低 壓 :110/220/380kV ( 含 低 壓 電 力 包 燈 及 營 業 表 燈 ) 1,353, 低 壓 :110/220/380kV ( 非 營 業 表 燈 之 住 宅 用 戶 ) 11,868, ( 四 ) 民 進 黨 團 版 之 修 正 重 點 102 年 11 月 19 日 民 進 黨 團 送 交 立 法 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 之 主 要 修 正 內 容 如 下 :( 如 圖 3-5) 1. 電 業 劃 分 為 公 用 事 業 之 綜 合 電 業 輸 電 業 配 電 業 及 非 公 用 事 業 之 發 電 業 與 售 電 業 兩 類, 分 別 予 以 管 理 2. 輸 電 業 配 電 業 之 電 力 網 開 放 公 開 公 平 使 用, 但 輸 電 業 不 得 買 賣 電 能, 84

89 配 電 業 不 得 設 置 發 電 廠 3. 綜 合 電 業 與 配 電 業 負 有 供 電 義 務, 綜 合 電 業 得 於 其 營 業 區 域 外 設 置 發 電 廠 與 電 源 線, 並 得 向 營 業 區 域 內 外 購 電 4. 綜 合 電 業 發 電 業 配 電 業 應 就 其 售 電 量 準 備 適 當 備 用 容 量 5. 允 許 籌 設 區 域 性 之 綜 合 電 業, 鼓 勵 分 散 型 供 電 系 統 6. 劃 分 不 同 營 業 區 域 之 配 電 業 7. 設 置 財 團 法 人 之 電 力 調 度 中 心, 由 中 央 主 管 機 關 編 列 預 算 捐 助, 電 力 交 易 所 由 電 力 調 度 中 心 籌 設, 並 由 電 力 調 度 監 理 及 電 業 調 處 委 員 會 調 處 爭 議 8. 增 定 輸 電 線 下 補 償, 並 電 力 調 度 監 理 及 電 業 調 處 委 員 會 調 處 土 地 價 購 協 議 之 爭 議 9. 設 置 電 價 及 費 率 審 議 小 組 及 建 立 電 價 穩 定 基 金 與 穩 定 機 制, 以 降 低 電 價 短 期 衝 擊 10. 電 業 法 修 正 通 過 施 行 3 年 內, 應 全 面 更 新 智 慧 型 電 表 11. 法 定 政 策 性 補 貼 由 各 目 的 事 業 主 管 機 關 編 列 預 算 補 助 12. 自 用 發 電 設 備 之 餘 電 躉 售, 以 總 裝 置 容 量 之 20% 為 限, 效 率 達 標 準 者 可 達 50% 13. 增 定 能 源 研 究 發 展 基 金 與 核 後 端 基 金 之 法 源, 與 電 力 研 究 試 驗 所 14. 有 關 台 電 公 司 特 別 條 文 :( 如 表 3-2) (1) 修 法 施 行 後 6 個 月 內, 完 成 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度 (2) 修 法 施 行 後 一 年 內, 分 割 成 立 國 營 輸 電 公 司, 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 (3) 修 法 施 行 後 一 年 內, 分 割 成 立 國 營 之 發 電 公 司 與 配 電 公 司, 配 電 公 司 再 一 營 業 區 域 劃 分 為 區 域 型 配 電 公 司 (4) 修 法 施 行 後 一 年 內, 分 割 成 立 國 營 核 能 發 電 公 司, 核 能 機 組 於 民 國 114 年 前 全 部 停 止 運 轉 85

90 表 3-2 與 台 電 公 司 組 織 分 割 有 關 之 規 定 項 目 經 濟 部 版 民 進 黨 團 版 會 計 獨 立 廠 網 分 離 核 能 發 電 電 力 網 業 經 核 准 兼 營 者, 應 建 立 依 經 營 類 別 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 電 力 網 業 應 為 國 營, 以 一 家 為 限 本 法 修 正 之 條 文 施 行 滿 三 年 後, 電 力 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 且 不 得 交 叉 持 股 如 有 正 當 理 由, 得 申 請 延 展 兩 次, 每 次 展 期 不 得 逾 兩 年 設 置 核 能 發 電 與 容 量 在 二 萬 瓩 以 上 之 水 力 發 電, 以 公 營 為 限 但 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 在 此 限 本 法 修 正 施 行 後 6 個 月 內, 完 成 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度 本 法 修 正 施 行 後 1 年 內, 分 割 成 立 國 營 輸 電 公 司, 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 本 法 修 正 施 行 後 1 年 內, 分 割 成 立 國 營 之 發 電 公 司 與 配 電 公 司, 配 電 公 司 再 依 據 主 管 機 關 劃 定 之 不 同 營 業 區 域, 分 割 成 立 不 同 之 區 域 型 國 營 配 電 公 司 本 法 修 正 施 行 後 1 年 內, 分 割 成 立 國 營 核 能 發 電 公 司, 核 能 機 組 於 民 國 114 年 前 全 部 停 止 運 轉 圖 3-5 民 進 黨 版 之 電 力 市 場 架 構 ( 五 ) 對 民 進 黨 團 版 之 評 析 意 見 經 濟 部 對 民 進 黨 團 版 修 正 草 案 之 評 估 意 見 如 下 : 1. 核 能 電 廠 於 114 年 前 全 部 停 止 運 轉 之 規 定 : 與 確 保 核 安, 穩 健 減 核 政 策 不 符, 未 來 核 四 即 使 通 過 安 全 檢 測 亦 無 法 商 轉 2. 立 法 通 過 後 1 年 內 分 割 台 電 公 司 成 輸 電 發 電 配 電 及 核 能 發 電 4 家 86

91 國 營 公 司 之 規 定 : 台 電 公 司 切 割 涉 及 國 營 事 業 組 織 改 造 相 關 規 劃 及 預 算 作 業, 於 1 年 內 實 施 有 窒 礙 難 行 3. 立 法 通 過 後 3 年 內 全 面 更 新 為 智 慧 型 電 表 之 規 定 : 目 前 全 國 共 1,200 萬 低 壓 電 表 用 戶,3 年 內 全 面 更 新 為 智 慧 型 電 表 恐 窒 礙 難 行, 依 行 政 院 核 定 之 規 劃, 低 壓 智 慧 型 電 表 分 20 年 逐 年 分 批 安 裝 4. 明 定 線 下 補 償 法 源 : 電 業 設 置 線 路 或 電 源 線 使 用 私 有 土 地 及 其 上 空 或 地 下, 應 給 予 合 理 補 償 並 事 先 通 知 之 規 定 : 有 關 線 下 補 償 金 額, 依 台 電 公 司 估 算, 以 補 償 費 率 40% 計 算, 線 下 補 償 總 額 約 需 1,208 億 元, 恐 加 重 電 價 調 漲 壓 力, 引 發 社 會 爭 議 5. 設 立 電 價 穩 定 基 金 ( 為 降 低 電 價 波 動 對 民 生 衝 擊, 短 期 補 貼 民 生 用 電 電 價 ) 電 能 基 金 ( 能 源 研 究 發 展 等 ) 及 核 能 後 端 營 運 基 金 之 規 定 : 除 現 有 核 能 後 端 營 運 基 金 宜 予 以 法 制 化 外, 其 餘 兩 基 金 之 設 立, 與 現 行 基 金 合 併 基 金 縮 減 之 政 策 方 向 不 符 由 於 未 來 一 般 民 生 用 戶 電 價 仍 受 管 制, 為 避 免 電 價 波 動, 可 由 電 價 及 費 率 審 議 小 組 於 審 議 費 率 時 納 入 考 量, 毋 須 另 行 設 置 電 價 穩 定 基 本 部 已 有 能 源 發 展 基 金, 有 關 能 源 研 究 發 展 等 工 作, 可 納 入 能 源 發 展 基 金, 毋 須 另 行 設 置 電 能 基 金 6. 電 價 及 各 種 收 費 費 率 計 算 公 式 訂 定 前 應 舉 辦 聽 證 會, 並 送 立 法 院 審 議 通 過 後 公 告 實 施 之 規 定 : 如 有 關 為 電 價 及 各 種 收 費 費 率 計 算 公 式 皆 須 經 過 聽 證 會 程 序, 恐 受 到 外 界 不 當 干 預, 影 響 電 業 永 續 經 營 三 台 電 之 因 應 策 略 與 構 想 ( 一 ) 電 業 自 由 化 對 台 電 的 衝 擊 1. 經 營 型 態 改 變 的 衝 擊 當 啓 動 第 一 階 段 電 業 自 由 化 時, 必 須 做 到 廠 網 分 工, 也 就 是 釐 清 發 輸 配 售 電 各 部 門 間 之 主 要 工 作 內 容 上 下 游 業 務 運 作 關 聯 性 及 其 經 營 權 責, 藉 由 分 離 會 計 制 度, 將 各 發 輸 配 售 電 部 門 之 成 本 及 收 入 分 別 具 體 呈 現 而 進 行 第 二 階 段 自 由 化 時, 台 電 公 司 必 須 完 成 廠 網 分 離, 也 就 是 台 電 公 司 發 電 部 門 與 電 力 網 部 門 切 割 成 2 家 或 3 個 家 獨 立 的 公 司, 不 得 交 叉 持 股 組 織 將 作 大 幅 度 調 整, 人 力 資 源 須 配 合 檢 討, 工 會 與 管 理 部 門 的 緊 張 關 係 需 要 溝 通 化 解, 員 工 心 態 也 須 適 當 調 適, 來 面 對 新 的 經 營 環 境 2. 用 戶 用 電 選 擇 權 的 衝 擊 87

92 依 經 濟 部 之 規 劃 架 構, 初 始 開 放 需 求 端 用 戶 透 過 雙 邊 合 約 購 電, 對 一 般 用 戶 而 言, 由 於 電 力 需 求 不 大, 在 與 發 電 業 者 議 價 時 勢 必 處 於 弱 勢, 常 無 人 問 津 相 對 的, 大 用 戶 由 於 用 電 需 求 大, 則 是 發 電 業 搶 奪 的 對 象 意 味 著, 台 電 公 司 大 用 戶 未 來 流 失 的 機 會, 可 能 遠 大 於 弱 勢 的 小 用 戶, 造 成 一 般 用 戶 之 平 均 服 務 成 本 提 高, 而 流 失 售 電 量, 可 能 導 致 部 分 資 產 閒 置 成 了 套 牢 成 本 而 且, 用 戶 行 使 購 電 選 擇 權 時, 將 使 得 電 網 調 度 趨 於 複 雜, 輸 電 容 量 壅 塞 處 理, 對 電 力 系 統 的 衝 擊 在 所 難 免 3. 對 未 來 電 力 建 設 的 衝 擊 電 力 建 設 包 括 電 網 及 電 廠 人 員 招 募 與 訓 練 資 通 訊 軟 硬 體 等 建 設, 這 些 工 程 都 屬 於 長 期 規 則 且 持 續 進 行 工 作, 需 要 投 入 大 量 資 金 與 時 間, 在 政 府 確 定 推 動 電 業 自 由 化 時, 這 些 建 設 都 需 審 慎 檢 討, 其 對 競 爭 市 場 的 需 求 與 必 要 性, 以 免 成 為 套 牢 成 本 ( 二 ) 台 電 因 應 電 業 自 由 化 的 策 略 構 想 1. 因 應 電 業 自 由 化, 台 電 要 怎 麼 想? 在 電 業 自 由 化 推 動 過 程 中, 台 電 既 為 政 策 之 執 行 者, 也 是 市 場 參 與 者 之 一, 經 常 在 大 我 ( 福 國 利 民 ) 與 小 我 ( 企 業 生 存 發 展 員 工 及 民 股 股 東 權 益 之 保 障 ) 之 間 轉 換 角 色 此 外, 依 據 經 濟 部 送 行 政 院 審 議 之 電 業 法 修 正 草 案 之 規 定, 台 電 在 電 業 法 修 正 施 行 後 一 定 期 間, 必 須 分 割 為 發 電 及 電 力 網 兩 家 獨 立 公 司, 彼 此 不 得 交 叉 持 股, 台 電 屆 時 的 存 續 公 司 為 何? 在 談 策 略 構 想 前, 必 須 加 以 釐 清 ( 如 圖 3-6) 圖 3-6 因 應 電 業 自 由 化 台 電 要 怎 麼 想? 2. 公 司 可 能 怎 麼 變? 台 電 未 來 最 妥 適 的 組 織 活 動 ( 型 態 ) 及 其 組 合 方 式 為 何? 可 從 產 業 88

93 間 產 業 內 企 業 內 三 個 面 向 來 加 以 檢 視 ( 如 圖 3-7) 產 業 間 : 在 產 業 結 構 調 整 節 能 減 碳 政 策 及 國 際 能 源 價 格 上 漲 等 因 素 之 影 響 下, 我 國 電 力 需 求 成 長 率 已 逐 年 趨 緩, 加 以 電 力 市 場 開 放 競 爭 後, 台 電 未 來 在 電 力 批 發 及 零 售 市 場 之 佔 有 率 亦 將 逐 年 下 降, 在 本 業 規 模 萎 縮 利 潤 率 下 滑 的 情 況 下, 台 電 要 把 它 的 資 源 力 氣 擺 在 哪 裡? 是 國 內 還 是 海 外, 本 業 或 它 業? 對 集 團 企 業 的 發 展 更 有 利? 產 業 內 : 依 據 能 源 局 之 規 劃, 在 電 業 法 修 正 施 行 後 一 定 期 間, 台 電 須 拆 分 為 2 至 3 家 獨 立 之 公 司 ( 發 電 電 力 網 核 能 及 大 水 力 ), 要 達 成 前 述 法 規 要 求, 台 電 既 有 之 人 力 資 產 債 權 債 務 要 如 何 拆 分? 火 力 機 組 是 否 應 進 一 步 分 割 成 數 家 公 司? 其 分 割 考 量 及 方 式 為 何? 是 否 搭 配 民 營 化 進 行? 第 一 階 段 是 否 應 成 立 獨 立 的 系 統 操 作 機 構 (ISO)? 都 是 政 府 及 台 電 必 須 深 思 孰 慮 的 問 題 企 業 內 : 企 業 內 之 組 織 活 動, 一 般 可 分 為 集 團 企 業 (corporate level) 事 業 部 (business level) 及 功 能 性 單 位 (functional level) 三 個 層 次 予 以 探 討 台 電 目 前 雖 已 規 劃 自 105 年 1 月 起 推 動 事 業 部 制, 但 集 團 企 業 之 控 股 公 司 模 式 為 何, 因 相 關 法 規 尚 未 明 確, 相 對 較 缺 乏 討 論 不 過, 參 酌 國 外 主 要 電 業 之 作 法, 屆 時 集 團 企 業 之 控 股 模 式, 將 包 括 本 業 及 它 業 的 所 有 關 聯 事 業 圖 3-7 台 電 可 能 怎 麼 變 3. 對 的 事 情 就 放 手 去 做 我 國 電 業 自 由 化 之 推 動, 因 電 業 法 修 正 草 案 尚 未 立 法 通 過, 未 來 之 管 制 架 構 及 市 場 設 計 仍 有 許 多 的 不 確 定 性 不 過, 不 管 未 來 修 法 結 89

94 果 為 何, 我 國 電 業 改 革 要 走 到 哪 一 進 程 ( 如 圖 3-8), 對 一 些 不 涉 及 修 法 有 利 提 升 電 業 經 營 效 率 台 電 應 可 立 即 著 手 進 行 的 工 作, 如 獨 立 會 計 內 部 廠 網 分 工 及 事 業 部 等, 幾 乎 確 認 可 提 升 成 本 意 識 釐 清 權 責 分 際 並 促 進 效 率 提 升, 是 對 的 事 情, 就 該 積 極 規 劃, 著 手 推 動 圖 3-8 我 們 的 無 悔 思 維 4. 對 台 電 因 應 電 業 自 由 化 之 建 議 (1) 籌 組 顧 問 團 隊 為 因 應 電 業 自 由 化, 台 電 公 司 有 必 要 成 立 顧 問 團 隊, 成 員 包 括, 國 外 顧 問 公 司 國 內 研 究 機 構 學 者 專 家 內 部 員 工 工 會 代 表 法 務 人 員 等, 任 務 為 借 重 國 外 經 驗, 務 實 考 量 國 內 政 經 的 特 殊 性, 來 檢 視 電 業 自 由 化 原 則 方 向 及 進 程, 對 需 要 進 一 步 釐 清 及 規 劃 不 足 待 補 強 部 分, 向 主 管 機 關 提 出 調 整 修 正 建 議, 對 自 由 化 市 場 細 部 設 計, 研 訂 所 需 市 場 運 作 準 則 及 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 之 階 段 時 間 表 等, 提 供 建 議 方 案 對 公 司 內 部 組 織 財 務 人 員 配 置 等 面 對 自 由 化 及 將 來 可 能 的 民 營 化 給 予 建 議 顧 問 團 隊 並 負 責 對 內 員 工 及 對 外 部 之 政 府 部 門 立 法 機 關 社 會 大 眾, 作 說 明 與 溝 通 工 作 (2) 對 公 司 的 各 項 資 源 及 負 債 進 行 總 盤 點 為 明 確 掌 握 公 司 之 資 產, 有 必 要 對 各 項 有 形, 無 形 資 產 人 力 資 源, 財 務 狀 況 ( 包 括 各 項 債 權 債 務 ) 進 行 盤 點, 甚 至 於 包 括 對 開 拓 新 興 業 務 的 能 力 與 機 會 ( 如 土 地 開 發 物 業 管 理 能 源 管 理 電 廠 維 修 光 纖 網 路 出 租 等 業 務 ) 進 行 盤 點 另 一 方 面, 公 司 在 進 行 廠 網 分 工 與 廠 網 分 離 作 業 時, 各 部 門 組 織 及 人 力 勢 必 重 新 配 置 與 調 整, 包 括 : 廠 與 網 間 廠 與 廠 間 廠 與 修 護 處 間 輸 電 與 配 電 間 配 電 與 售 電 間 之 業 務 分 工 與 權 責 歸 屬, 由 原 來 的 垂 直 中 央 集 權 式 管 理 朝 分 權 式 規 劃, 採 取 資 源 共 享, 負 債 則 是 共 同 承 受 業 務 分 工 90

95 與 組 織 分 離 後, 則 勢 必 親 兄 弟 明 算 帳, 其 中 最 難 部 分, 當 屬 套 牢 成 本 及 累 計 虧 損 如 何 妥 善 處 理 分 配, 務 必 做 到 明 確 分 工 與 權 責 相 符, 並 減 少 不 必 要 的 爭 議 (3) 檢 討 現 有 IPP 合 約 台 電 公 司 目 前 與 9 家 民 營 電 廠 間 簽 有 25 年 長 期 購 售 電 合 約, 在 現 行 購 售 電 合 約 下, 這 9 九 家 民 營 電 廠 僅 是 台 電 代 工 工 廠 性 質, 假 如 電 業 法 在 105 年 通 過 施 行, 在 未 來 10 年 內 合 約 仍 存 續, 不 會 與 台 電 公 司 形 成 實 質 競 爭, 但 是 有 可 能 部 分 廠 家 會 要 求 解 除 合 約, 尤 其 是 擁 有 燃 煤 機 組 之 IPP, 因 其 發 電 成 本 具 有 低 於 台 電 售 價 之 優 勢, 合 約 終 止 後 將 成 為 台 電 公 司 的 競 爭 者 台 電 是 否 同 意 雙 方 合 意 終 止 合 約, 交 換 條 件 為 何, 燃 氣 IPP 又 如 何 對 待, 都 必 須 妥 為 檢 討 因 應 另 台 電 公 司 因 自 由 化 廠 網 分 離, 廠 網 分 別 成 了 獨 立 公 司,IPP 合 約 由 那 家 公 司 承 繼, 得 一 併 檢 討 因 應 (4) 進 行 公 司 民 營 化 評 估 與 準 備 當 電 業 法 修 正 通 過 施 行 時, 台 電 公 司 勢 必 解 構 重 組 雖 然 自 由 化 形 成 競 爭 市 場, 在 競 爭 市 場 中, 重 組 後 的 台 電 公 司 並 不 一 定 要 進 行 民 營 化, 才 具 有 競 爭 力, 但 在 現 今 之 法 規 與 命 令 束 縛 政 治 干 預 與 政 策 任 務 等 政 經 環 境 下, 才 會 對 國 營 事 業 構 成 不 公 平 競 爭 地 位, 台 電 公 司 是 否 能 排 除 法 規 束 縛 政 治 干 預 與 政 策 任 務 等 限 制, 否 則 台 電 公 司 應 評 估 是 否 配 套 進 行 民 營 化, 以 因 應 未 來 之 自 由 化 市 場 競 爭 如 要, 時 間 點 在 何 時, 在 自 由 化 前 自 由 化 後 或 同 時 進 行 另 外, 民 營 化 是 一 鉅 大 工 程, 而 且 台 電 公 司 龐 大 的 累 積 虧 損 沒 有 解 決 方 案 之 前, 能 否 吸 引 投 資 人, 而 按 計 畫 成 功 釋 股, 完 成 民 營 化, 也 需 要 妥 為 思 考 規 劃 準 備 四 台 電 現 階 段 之 因 應 作 為 目 前 經 濟 部 版 正 在 行 政 院 審 議 中, 民 進 黨 版 團 版 亦 在 立 法 院 等 待 送 交 委 員 會 審 查, 雖 然 兩 版 均 採 廠 網 分 離 與 雙 邊 合 約 為 市 場 架 構, 但 均 未 有 明 確 市 場 交 易 機 制, 無 論 電 業 自 由 化 規 劃 之 未 來 發 展 方 向 為 何, 目 前 之 垂 直 整 合 型 態 之 電 業 結 構 勢 必 被 解 構 為 發 電 輸 電 配 電 與 售 電 部 門 或 獨 立 公 司, 因 此, 台 電 公 司 有 必 要 及 早 因 應, 除 依 據 電 業 法 修 正 草 案 之 要 求, 建 立 部 門 別 之 會 計 分 離 制 度 外, 並 規 劃 組 織 轉 型 為 事 業 部 之 準 備 作 業, 台 電 公 司 現 階 段 之 因 應 作 為 如 下 : ( 一 ) 進 行 組 織 轉 型 規 劃 1. 背 景 說 明 101 年 初, 政 府 規 劃 調 整 油 電 價 格, 造 成 輿 論 與 民 眾 質 疑 聲 浪 四 起, 91

96 強 烈 要 求 台 電 公 司 與 中 油 公 司 進 行 改 革 同 年 4 月 間, 經 濟 部 成 立 台 電 及 中 油 公 司 經 營 改 善 小 組 101 年 4 月 24 日, 經 濟 部 施 前 部 長 指 示 : 現 階 段 請 台 電 公 司 研 議 聘 請 專 業 顧 問 公 司 評 估 在 國 營 事 業 架 構 下 的 最 適 組 織 結 構 立 法 院 經 濟 委 員 會 101 年 5 月 16 日 通 過 楊 瓊 瓔 等 6 位 委 員 提 案 : 要 求 台 電 公 司 於 近 期 內 進 行 組 織 調 整, 以 改 善 經 營 困 境, 因 應 內 外 環 境 衝 擊 其 後, 台 電 公 司 隨 即 委 託 美 商 波 士 頓 顧 問 公 司 ( 簡 稱 BCG) 進 行 研 究, 經 其 研 究 結 果 認 為 在 國 營 事 業 架 構 下 台 電 公 司 最 適 組 織 為 事 業 部 制, 並 分 水 火 力 發 電 核 能 發 電 輸 供 電 及 配 售 電 等 4 個 事 業 部 前 項 研 究 經 經 濟 部 經 改 專 案 辦 公 室 陳 向 部 長 簡 報 後,102 年 11 月 18 日 經 濟 部 函 示 : 無 論 為 配 合 廠 網 分 離 或 因 應 電 業 自 由 化, 以 事 業 部 制 作 為 台 電 公 司 組 織 轉 型 第 一 階 段 係 屬 可 行 方 向, 請 台 電 公 司 儘 速 與 員 工 及 台 電 工 會 溝 通, 加 速 推 動, 並 預 定 於 104 年 年 底 前 完 成 組 織 調 整 作 業 105 年 1 月 起 即 正 式 實 施 ( 如 圖 3-9) 2. 組 織 轉 型 目 的 與 推 動 目 標 (1) 規 劃 目 的 強 化 各 部 門 之 成 本 效 益 意 識 : 事 業 部 組 織 之 運 作, 將 對 各 事 業 課 以 成 本 掌 控 或 利 潤 責 任 與 經 營 成 果, 可 藉 以 強 化 各 部 門 之 成 本 效 益 意 識 改 善 組 織 效 能 以 提 升 總 體 經 營 績 效 : 事 業 部 組 織 之 運 作, 將 賦 予 各 事 業 較 大 經 營 權 限, 以 縮 短 其 決 策 流 程 及 增 加 經 營 彈 性, 有 助 提 升 公 司 總 體 經 營 績 效 回 應 社 會 改 革 期 待 : 推 動 事 業 部 組 織, 除 提 升 公 司 總 體 經 營 績 效 外, 將 對 公 司 運 作 體 系 及 管 理 模 式 做 制 度 性 變 革, 可 回 應 社 會 對 台 電 改 革 之 期 待 因 應 未 來 各 種 可 能 挑 戰 : 內 部 廠 網 分 工 之 推 動, 能 促 進 發 輸 配 售 電 會 計 分 離 制 度 有 效 落 實 執 行, 將 可 強 化 各 部 門 之 競 爭 能 力, 以 因 應 未 來 各 種 可 能 挑 戰 (2) 推 動 目 標 在 2 年 內 完 成 事 業 部 規 劃, 於 105 年 1 月 開 始 施 行 共 成 立 水 火 力 發 電 核 能 發 電 輸 供 電 配 售 電 等 4 個 事 業 部 工 程 部 門 暫 維 持 現 狀, 視 未 來 公 司 發 展 及 市 場 環 境 再 考 量 是 否 實 施 事 業 部 制 92

97 圖 3-9 台 電 公 司 之 組 織 轉 型 規 劃 因 應 電 業 自 由 化 發 展 提 升 總 體 經 營 績 效 成 立 事 業 部 (105 年 1 月 1 日 ) 介 面 釐 清 權 責 釐 清 規 劃 廠 網 分 工 ( 魂 ) 建 立 會 計 分 離 制 度 參 酌 BCG 研 究 最 適 組 織 結 構 ( 形 ) 成 立 水 火 力 發 電 核 能 發 電 輸 供 電 配 售 電 4 個 事 業 部 3. 未 來 事 業 部 之 運 作 模 式 為 實 施 事 業 部 組 織, 總 管 理 處 定 位 將 由 原 本 營 運 管 控 調 整 為 策 略 管 控 總 管 理 處 定 位 在 策 略 管 控, 負 責 相 關 業 務 之 規 劃 設 計 督 導 與 考 核, 包 含 公 司 總 體 方 向 策 略 與 重 大 投 資 等 決 策 各 事 業 部 則 定 位 在 營 運, 著 重 於 例 行 業 務 之 運 作, 如 運 維 施 工 修 護 等 ( 如 圖 3-10~3-12) 圖 3-10 台 電 公 司 事 業 部 之 運 作 模 式 93

98 94 圖 3-11 台 灣 電 力 股 份 有 限 公 司 現 行 系 統 圖 圖 3-12 台 電 公 司 事 業 部 組 織 規 劃 架 構 ( 二 ) 推 動 內 部 廠 網 分 工 由 於 組 織 轉 型 僅 是 組 織 型 態 的 改 變, 如 未 作 內 部 業 務 之 實 質 分 工 權 責 劃 分 與 責 任 歸 屬, 是 無 法 直 接 產 生 實 質 上 的 組 織 績 效 因 此, 必 須 透 過 內 部 廠 網 分 工 之 落 實, 從 根 本 作 業 流 程 各 部 門 之 成 本 與 收 入 確 認, 藉 由 責 任 中 心 制 度 推 動, 才 能 創 造 真 正 的 價 值, 故 組 織 轉 型 之 先 期 規 劃, 必 須 進 行 內 部 廠 網 分 工, 才 能 將 台 電 蛻 變 之 形 與 魂 合 體, 兩 者 相 輔 相 成, 配 套 推 動 內 部 廠 網 分 工 若 能 成 功, 事 業 部 自 然 就 會 順 利 接 軌 二 綜 合 研 究 所 主 管 直 接 向 總 經 理 報 告 註 : 一 表 示 該 單 位 為 不 屬 總 管 理 處 之 直 屬 單 位 委 員 會 核 能 火 力 發 電 工 程 處 綜 合 研 究 所 施 工 處 人 力 資 源 處 會 計 處 新 事 業 開 發 室 法 律 事 務 室 工 業 安 全 衛 生 處 環 境 保 護 處 政 風 處 訓 練 所 公 眾 服 務 處 資 訊 系 統 處 營 建 處 電 源 開 發 處 財 務 處 施 工 處 工 務 所 資 料 處 理 中 心 秘 書 處 企 劃 處 燃 料 處 材 料 處 電 力 調 度 處 澳 洲 辦 事 處 董 事 會 董 事 長 專 業 總 工 程 ( 管 理 ) 師 審 計 委 員 會 秘 書 室 總 經 理 副 總 經 理 檢 核 室 水 火 力 發 電 事 業 部 核 能 發 電 事 業 部 配 售 電 事 業 部 輸 供 電 事 業 部 核 能 技 術 處

99 1. 推 行 目 的 內 部 廠 網 分 工 為 全 公 司 根 本 性 且 全 面 性 的 核 心 政 策, 其 推 動 最 終 目 的 在 創 造 價 值 降 低 成 本, 以 提 升 公 司 經 營 效 率 及 企 業 競 爭 力 內 部 廠 網 分 工 雖 與 電 業 自 由 化 等 議 題 並 無 直 接 關 聯, 但 卻 可 肆 應 未 來 之 各 種 可 能 變 化 ( 如 電 業 自 由 化 民 營 化 與 組 織 轉 型 等 ) ( 如 表 3-3) 表 3-3 內 部 廠 網 分 工 之 預 期 目 的 項 目 說 明 對 內 對 外 1. 釐 清 各 事 業 部 間 之 業 務 分 界 與 權 責 分 際, 打 破 以 往 吃 大 鍋 飯 的 思 維, 讓 各 業 別 有 權 有 責 2. 建 立 分 離 會 計 制 度, 灌 輸 各 業 別 及 員 工 之 成 本 及 收 入 意 識, 把 錢 花 在 刀 口 上 3. 建 立 事 業 部 分 工 明 確 權 責 相 符 之 核 心 精 神, 讓 事 業 部 制 度 順 利 推 動 並 以 績 效 掛 帥 1. 提 升 公 司 事 業 部 單 位 與 員 工 的 績 效 與 競 爭 力, 對 外 發 聲 才 夠 力 2. 強 化 經 營 體 質, 並 建 立 成 本 效 益 觀 念 與 作 法, 以 打 破 外 界 對 台 電 的 刻 板 形 象 3. 透 過 分 離 會 計 制 度, 促 使 發 輸 配 售 電 等 營 運 成 本 資 訊 透 明 化, 避 免 交 叉 補 貼 疑 慮 2. 規 劃 原 則 確 定 內 部 廠 網 分 工 各 系 統 應 辦 工 作 項 目 分 工 原 則 及 未 來 業 務 運 作 方 式 建 立 分 離 會 計 制 度, 以 釐 清 各 系 統 之 主 要 業 務 分 工 及 權 責 歸 屬 建 立 內 部 廠 網 分 工 之 推 動 架 構 實 施 步 驟 及 推 動 期 程, 俾 配 套 推 動 事 業 部 內 部 廠 網 分 工 之 主 要 目 標, 係 在 建 構 分 離 會 計 制 度, 以 確 定 各 事 業 部 之 權 責 分 工 與 責 任 歸 屬, 依 成 本 與 收 入 之 分 離 原 則, 推 展 至 各 業 別 之 主 要 項 目, 並 依 預 訂 完 成 期 程 追 蹤 控 管 初 期 以 年 度 事 業 計 畫 - 產 銷 計 畫 為 基 礎, 進 行 內 部 廠 網 分 工, 依 各 系 統 ( 部 門 ) 間 之 主 要 工 作 項 目 及 其 業 務 運 作 關 聯 性 釐 清 相 關 權 責 與 責 任 歸 屬, 待 內 部 廠 網 分 工 完 成 後, 將 之 納 入 責 任 中 心 制 度 實 施 方 案 管 控 3. 推 動 期 程 內 部 廠 網 分 工 之 完 成 期 限, 目 前 配 合 事 業 部 之 規 劃 預 訂 在 104 年 12 月 31 日, 已 自 102 年 9 月 開 始 展 開, 分 三 階 段 進 行 : 第 一 階 段 為 規 劃 期 : 執 行 期 間 為 103 年 6 月 30 日 前, 完 成 現 階 95

100 段 18 項 待 處 理 議 題 之 規 劃 作 業, 釐 清 各 議 題 大 部 分 爭 議, 並 確 認 未 來 執 行 之 大 方 向 第 二 階 段 為 整 備 與 檢 討 期 : 執 行 期 間 為 103 年 7 月 1 日 至 104 年 6 月 30 日, 主 要 目 標 是 落 實 內 部 廠 網 分 工 各 議 題 之 規 劃 方 案, 並 視 各 方 案 之 執 行 與 推 動 情 況, 定 期 檢 討 與 修 正, 以 確 保 規 劃 方 案 順 利 落 實 第 三 階 段 為 蓄 勢 待 發 期 : 執 行 期 間 為 104 年 7 月 1 日 至 104 年 12 月 31 日, 主 要 目 標 是 對 內 部 廠 網 分 工 各 議 題 規 劃 方 案 之 推 展 情 形 與 事 業 部 組 織 推 動 規 劃 進 行 最 後 檢 視 與 確 認, 確 保 105 年 事 業 部 實 施 順 利 接 軌 ( 如 表 3-4) 表 3-4 內 部 廠 網 分 工 整 體 推 動 期 程 表 4. 現 階 段 推 動 議 題 內 部 廠 網 分 工 經 各 系 統 研 析 後, 探 討 之 議 題 計 有 18 項 ( 如 圖 3-13), 截 至 目 前 已 大 致 完 成 分 工 原 則 與 責 任 歸 屬, 將 由 各 主 管 處 與 主 辦 處 依 據 歷 次 會 議 決 議 予 以 條 文 化 後, 綜 整 訂 定 台 電 公 司 內 部 廠 網 分 工 原 則 與 權 責 歸 屬 實 施 辦 法, 並 公 布 施 行 圖 3-13 內 部 廠 網 分 工 現 階 段 推 動 議 題 96

101 ( 三 ) 組 織 轉 型 成 功 之 關 鍵 因 素 面 對 當 前 台 灣 電 業 經 營 困 境 以 及 未 來 電 力 市 場 競 爭 來 臨, 台 電 公 司 必 須 在 謹 慎 檢 視 外 在 經 營 環 境 之 變 化, 及 評 估 內 在 經 營 體 質 之 強 弱 點, 重 新 研 訂 未 來 經 營 策 略, 因 此, 無 論 電 業 自 由 化 規 劃 方 向 在 未 來 如 何 發 展, 必 須 先 作 組 織 轉 型 以 提 升 經 營 體 質, 強 化 競 爭 能 力, 目 前 已 研 擬 下 列 改 革 與 溝 通 策 略 :( 如 圖 3-10) 1. 內 部 廠 網 分 工 與 事 業 部 相 連 結 建 立 獨 立 會 計 收 支 分 離 制 度, 推 動 內 部 廠 網 分 工, 以 落 實 發 輸 配 售 電 之 經 營 權 責, 灌 輸 各 部 門 之 成 本 意 識, 並 培 養 其 競 爭 能 力, 讓 同 仁 適 應 新 運 作 模 式, 為 未 來 之 市 場 競 爭 預 做 準 備 目 前 已 規 劃 因 應 內 部 廠 網 分 工 責 任 中 心 運 作 試 行 辦 法, 已 自 103 年 度 起 開 始 試 行,104 年 度 起 則 將 主 要 的 內 部 廠 網 分 工 項 目 納 入, 使 責 任 中 心 制 度 成 為 未 來 事 業 部 目 標 管 理 及 績 效 評 比 的 主 要 依 據, 以 提 升 公 司 整 體 經 營 績 效 2. 建 構 事 業 部 經 營 能 力 未 來 事 業 部 係 朝 具 有 自 主 經 營, 自 負 盈 虧, 績 效 考 核 運 作 特 性 規 劃, 避 免 本 位 主 義, 加 強 相 互 間 之 協 調 與 整 合, 串 起 整 個 電 力 價 值 鍊 之 順 利 運 作, 才 能 創 造 公 司 總 體 經 營 綜 效 電 業 自 由 化 後, 發 電 業 面 臨 外 來 競 爭, 其 他 事 業 部 的 各 項 營 運 成 本 都 需 透 明 化, 並 接 受 各 界 檢 驗 各 事 業 部 應 如 何 強 化 競 爭 能 力 降 低 營 運 成 本, 都 是 應 該 思 考 與 努 力 的 課 題 3. 請 經 濟 部 協 助 處 理 法 規 鬆 綁 台 電 公 司 經 營 管 理 受 到 諸 多 法 規 束 縛, 相 關 法 規 必 須 加 以 鬆 綁, 方 能 提 供 未 來 事 業 部 運 作 的 彈 性 及 自 主 性 目 前 台 電 已 針 對 人 事 會 計 採 購 等 法 規 束 縛 進 行 檢 討 並 臚 列 法 規 修 正 事 項 及 其 理 由 台 電 公 司 業 於 103 年 1 月 依 經 濟 部 可 以 核 定 者 須 陳 報 行 政 院 核 定 者 及 涉 及 修 法, 須 經 立 法 院 審 議 通 過 者 三 類, 總 計 提 報 需 鬆 綁 法 規 36 案 函 請 國 營 會 協 助 處 理 4. 隨 環 境 不 同 調 整 心 態 台 電 公 司 面 對 當 前 的 嚴 苛 挑 戰, 惟 有 變 革 才 能 突 圍 而 出 台 電 公 司 應 全 力 保 障 同 仁 的 權 益, 但 同 仁 也 應 隨 外 在 環 境 的 改 變 調 適 心 態 97

102 五 結 論 與 建 議 ( 一 ) 目 前 台 電 公 司 是 一 垂 直 整 合 的 國 營 電 力 事 業, 自 有 其 垂 直 整 合 之 綜 效 推 動 電 業 自 由 化, 台 電 公 司 有 無 必 要 解 構, 要 視 推 動 目 的 及 採 行 何 種 市 場 模 式 而 定, 如 為 引 進 並 建 立 公 平 公 正 的 競 爭 環 境, 必 須 成 立 市 場 監 督 管 制 機 構 與 電 力 調 度 中 心, 以 及 建 立 公 開 操 作 的 電 力 交 易 市 場 ( 目 前 規 劃 以 雙 邊 合 約, 並 未 能 解 決 所 有 電 力 交 易 相 關 運 作 議 題 ), 這 些 管 制 機 構 調 度 中 心 或 市 場 交 易 作 業 都 需 要 完 整 的 管 理 法 規 軟 硬 體 設 備 專 業 技 術 與 豐 富 經 驗 的 專 業 人 力, 而 這 些 組 織 設 備 及 人 力 之 投 入 成 本, 是 電 業 自 由 化 啟 動 所 必 須 之 經 費 故 建 議 政 府 主 管 機 關, 必 須 在 推 動 電 業 自 由 化 之 前, 評 估 並 提 出 具 體 論 據, 引 進 市 場 競 爭 後, 究 竟 會 提 高 多 少 經 營 效 率 與 競 爭 效 益, 能 夠 降 低 零 售 電 價, 而 且 對 現 有 綜 合 電 業 予 以 切 割 分 離, 其 所 能 獲 得 效 率, 能 夠 較 維 持 整 合 電 業 之 綜 效 節 省 之 成 本 為 高, 能 讓 用 戶 直 接 受 惠, 否 則 政 府 推 動 電 業 自 由 化 之 目 的, 將 受 質 疑 ( 二 ) 台 電 公 司 目 前 遭 遇 的 經 營 困 境 及 外 界 質 疑 經 營 績 效 不 彰, 是 否 能 透 過 電 力 市 場 自 由 化 而 獲 得 解 決, 這 必 須 要 有 清 楚 的 答 案 台 電 公 司 是 否 經 營 績 效 不 彰, 可 透 過 幾 個 經 營 績 效 指 標 來 判 斷, 包 括 電 價 水 平 停 限 電 時 間 與 次 數 線 路 損 失 服 務 品 質 ( 含 搶 修 復 電 時 間 用 戶 投 訴 之 處 理 機 制 停 限 電 補 償 機 制 等 ) 員 工 生 產 力 ( 平 均 服 務 用 戶 數 ) 等, 這 些 指 標, 台 電 除 了 自 我 評 比, 逐 年 追 求 進 步 外, 與 國 外 電 業 比 較, 其 實 不 遑 多 讓 ( 如 附 錄 3-2), 實 不 應 被 解 讀 為 台 電 公 司 經 營 績 效 不 彰 至 於 台 電 公 司 目 前 之 經 營 困 境, 主 要 還 是 在 於, 電 價 遭 政 治 力 介 入, 無 法 實 際 反 映 供 電 成 本, 造 成 嚴 重 虧 損 所 引 起, 而 這 個 問 題 很 難 透 過 電 力 自 由 化 之 推 動 來 解 決, 而 是 要 建 立 零 售 價 格 能 合 理 反 映 成 本 之 機 制 來 解 決, 因 為 社 會 大 眾 要 求 的 是, 低 廉 的 電 價, 電 價 是 否 合 理 化 不 是 其 所 最 關 切 的 所 以 電 業 自 由 化 並 非 解 決 台 電 公 司 經 營 困 境, 及 消 除 外 界 質 疑 的 萬 靈 丹 因 此, 有 必 須 再 檢 視 電 業 自 由 化 的 推 動 必 要 性 ( 三 ) 推 動 電 業 自 由 化, 要 有 穩 健 且 持 續 性 的 電 力 政 策, 以 便 規 劃 建 立 長 期 且 永 續 發 展 的 電 力 市 場 目 前 政 治 與 社 會 民 情 環 境 是 否 具 有 此 一 條 件, 有 待 檢 視 日 本 自 福 島 核 電 事 故 發 生 後, 國 內 的 反 核 聲 浪 大 增, 加 上 學 運 及 某 一 反 核 人 氏 的 絕 食 影 響, 政 府 被 迫 宣 布 核 四 停 工 封 存, 對 未 來 長 期 供 電 安 全 與 穩 定, 將 會 造 成 深 遠 之 影 響 而 且 核 四 封 存 後 所 造 成 之 容 量 短 缺, 將 由 燃 氣 或 燃 煤 電 廠 或 核 一 二 廠 的 延 役 來 填 補 不 足, 惟, 除 了 新 電 源 開 發 計 畫 無 法 於 2018 年 以 前 到 位, 往 後 數 年 限 電 機 率 將 大 增 外, 另 將 引 發 2020 年 全 國 排 碳 回 到 2005 年 水 準 的 國 際 減 碳 承 諾 無 法 達 成, 核 電 廠 延 役 也 許 是 另 一 大 規 模 抗 爭 的 導 火 線 近 期 電 力 政 策 並 不 明 朗, 數 年 後 電 源 端 之 備 用 容 量, 將 明 顯 不 足, 此 時 推 動 電 98

103 業 自 由 化 是 否 是 適 當 時 點, 實 有 待 商 榷 ( 四 ) 經 濟 部 及 民 進 黨 團 目 前 提 出 之 電 業 法 修 正 草 案, 均 朝 廠 網 分 離 方 向 規 劃, 台 電 公 司 目 前 垂 直 整 合 經 營 型 態, 未 來 會 被 迫 改 變 為 未 雨 綢 繆, 台 電 公 司 除 已 配 合 經 濟 部 要 求, 進 行 組 織 轉 型 之 事 業 部 規 劃 外, 對 一 些 不 涉 及 修 法 有 利 於 提 升 電 業 經 營 效 率 台 電 可 立 即 辦 理 的 事 項, 如 獨 立 會 計 內 部 廠 網 分 工 等, 台 電 亦 皆 已 積 極 規 劃, 著 手 推 動 中, 因 此, 不 論 未 來 是 否 推 動 電 業 自 由 化, 台 電 之 事 業 部 規 劃, 將 可 因 應 各 種 經 營 模 式 之 改 變, 持 續 透 過 組 織 轉 型 與 提 升 經 營 績 效, 為 用 戶 謀 求 福 祉 99

104 一 各 類 用 電 優 待 附 錄 台 電 公 司 近 10 年 政 策 性 負 擔 金 額 單 位 : 億 度 / 億 元 類 別 公 用 路 燈 自 來 水 電 化 鐵 路 變 電 站 年 度 用 電 度 數 減 收 金 額 用 電 度 數 減 收 金 額 用 電 度 數 減 收 金 額 類 別 學 校 用 電 農 業 用 電 蘭 嶼 住 民 年 度 用 電 度 數 減 收 金 額 用 電 度 數 減 收 金 額 用 電 度 數 減 收 金 額 類 別 軍 眷 用 電 合 計 年 度 用 電 度 數 減 收 金 額 用 電 度 數 減 收 金 額

105 註 : 軍 眷 優 待 用 電 自 99 年 1 月 起 由 國 防 部 編 預 算 補 助 二 用 電 折 扣 獎 勵 節 能 措 施 單 位 : 億 度 ; 億 元 年 度 節 電 度 數 節 電 扣 減 金 額 三 離 島 虧 損 單 位 : 億 度 ; 億 元 項 目 92 年 度 93 年 度 94 年 度 95 年 度 96 年 度 售 電 度 數 售 電 收 入 售 電 成 本 直 接 成 本 與 費 用 燃 料 項 目 非 燃 料 項 目 資 金 成 本 分 攤 共 同 費 用 售 電 成 本 合 計 售 電 虧 損 各 年 度 售 電 度 數 售 電 收 入 與 售 電 成 本 項 目 97 年 度 98 年 度 99 年 度 100 年 度 101 年 度 售 電 度 數 ( 億 度 ) 售 電 收 入 售 電 成 本 直 接 成 本 與 費 用 燃 料 項 目 非 燃 料 項 目 資 金 成 本 分 攤 共 同 費 用 售 電 成 本 合 計 售 電 虧 損 註 :94 年 及 以 前 年 度 售 電 度 數 未 含 小 琉 球 地 區 售 電 度 數 101

106 附 錄 台 電 公 司 102 年 政 策 性 負 擔 金 額 優 待 對 象 法 令 依 據 102 年 補 貼 金 額 ( 億 元 ) 公 用 路 燈 電 業 法 第 66 條 公 用 自 來 水 電 業 法 第 65 條 6.33 電 化 鐵 路 電 業 法 第 65 條 4.82 學 校 電 業 法 第 65 條 農 業 農 業 發 展 條 例 第 29 條 2.83 離 島 離 島 建 設 條 例 第 14 條 庇 護 工 場 電 業 法 第 65 條 立 案 社 福 機 構 電 業 法 第 65 條 0.07 護 理 之 家 電 業 法 第 65 條 0 身 障 者 維 生 輔 具 電 業 法 第 65-1 條 0.04 合 計

107 電 力 公 司 線 路 損 失 率 (%) 1. 法 國 電 力 7.3(n) (EDF) (2011) 2. 韓 電 3.57 (KEPCO) (2012) 3. 日 本 東 京 電 力 4.3 (TEPCO) (2012) 6. 美 國 南 方 電 力 (SC) 6.2(n) (2011) 附 錄 3-2 各 國 綜 合 電 業 重 要 經 營 績 效 ( 修 訂 ) 每 戶 停 電 時 間 ( 分 / 戶 年 ) 95.1(n) (2010) (2012) 5 (2012) 12.2 (2010) 每 員 工 售 電 量 ( 萬 度 ) 547 (2012) 1,466 (2012) (2012) 697 (2013) 火 力 廠 熱 效 率 (%) 42.2(n) (2004) 38.8 (2012) (2012) 34.1(n) (2007) CO2 排 放 強 度 ( 公 斤 / 度 ) 0.04 (2012) (2012) (2012) (2011) 資 產 報 酬 率 (%) 2.55 (2012) (2012) (2012) 4.01 (2013) 信 用 評 等 Aa3 (2012) A1 (2012) B1 (2012) Baa1 (2013) 9. 南 非 電 力 (ESKOM) (2012) 11. 義 大 利 電 力 (ENEL) 6.0 (2012) 14. 魁 北 克 電 力 (Hydro-Québec) 17. 日 本 關 西 電 力 (KANSAI) 18. 日 本 中 部 電 力 (CHUBU) 21. 德 國 萊 茵 集 團 (RWE) 20. 台 電 (TPC) 10.9(n) (2011) 4.8 (2012) 4.3 (2012) 5.5(n) (2011) 4.25 (2013) 小 時 (2012) 45 (2012) 150 (2012) 7 (2012) 46 (2012) 18.1 (2011) (2013) 473 (2012) 283 (2012) 1,027 (2012) 684 (2012) 757 (2012) 389 (2012) 885 (2013) 32.0 (2012) 39.9 (2012) 32.2(n) (2009) (2011) (2012) 41.0(n) (2011) (2013) (2012) (2012) (2012) (2012) (2012) (2012) (2013) 1.96 (2012) 5.88 (2012) 2.65 (2012) (2012) -0.2 (2012) 4.09 (2012) (2013) Baa3 (2012) Baa2 (2012) Aa2 (2012) A3 (2012) A3 (2012) A3 (2012) A+ (2013) 註 :1. 台 電 公 司 在 全 球 綜 合 電 業 之 裝 置 容 量 規 模 排 名 第 20, 本 表 係 與 規 模 較 台 電 大 (RWE 除 外 ) 且 資 料 較 齊 全 之 10 家 作 比 較 2. n 代 表 全 國 資 料 3.Moody s 信 用 評 等 等 級 :Aaa Aa1 Aa2 Aa3 A1 A2 A3 Baa1 等 S&P 信 用 評 等 等 級 : AAA AA+ AA AA- A + A A- 103

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109 第 四 章 因 應 電 力 自 由 化 電 業 法 及 相 關 法 令 之 修 訂 建 議 一 前 言 4-1 理 論 觀 點 * 蔡 岳 勳 能 源 的 安 全 與 穩 定 供 應 是 現 代 社 會 與 經 濟 發 展 的 基 石, 而 其 中, 可 靠 穩 定 且 充 足 的 電 力 供 應, 更 是 維 繫 工 業 化 社 會 的 日 常 運 作 與 國 際 競 爭 力 的 關 鍵, 而 同 時, 傳 統 能 源 大 量 使 用 所 帶 來 的 全 球 氣 候 變 遷 與 環 境 資 源 保 護 的 衝 擊, 更 對 建 構 可 靠 穩 定 的 電 力 政 策, 帶 來 更 大 的 挑 戰, 對 於 依 賴 幾 乎 百 分 之 百 進 口 能 源, 並 且 為 孤 島 電 力 系 統 的 我 國 來 說, 更 是 如 此 但 為 了 達 成 可 靠 且 穩 定 的 電 力 供 應, 並 且 同 時 達 成 前 述 環 境 資 源 保 護 等 的 嚴 酷 的 挑 戰, 綜 合 性 規 劃 的 電 力 市 場 誘 因 端 政 策 架 構 (incentive-based framework), 亦 成 為 許 多 國 家 在 建 構 其 電 力 市 場 管 制 政 策 的 著 眼 方 向, 而 其 中, 電 力 市 場 的 解 除 管 制 (de-regulation) 開 放 與 自 由 化, 已 成 為 全 球 許 多 國 家 在 近 20 年 來 所 選 擇 的 政 策 方 向 電 力 市 場 自 由 化 的 目 標 是 拆 解 傳 統 垂 直 整 合 的 發 電 系 統 與 設 備 的 市 場 結 構, 並 透 過 市 場 的 競 爭, 增 進 電 力 系 統 設 備 等 資 產 之 效 率, 進 而 帶 來 長 期 的 消 費 者 利 益 9, 根 據 IEA 的 報 告, 近 年 來 全 球 的 電 力 市 場, 雖 然 其 中 有 失 敗 的 例 子, 但 電 力 自 由 化 長 期 的 經 濟 實 證 經 驗, 仍 是 正 面 的 10 但 電 力 市 場 自 由 化 成 功 經 驗, 須 奠 基 在 有 效 明 確 的 市 場 設 計 規 範 監 管 與 長 期 穩 定 政 策 支 持, 才 能 創 造 出 有 效 率 的 競 爭 市 場 11, 惟 電 力 的 供 應, 除 了 市 場 效 率 面 外, 亦 牽 涉 到 長 期 穩 定 的 電 力 供 應 能 源 與 環 境 的 調 合 消 費 者 保 護 等 事 涉 多 種 複 雜 的 層 面 之 問 題, 這 對 於 為 孤 島 電 力 系 統 的 我 國 來 說, 更 是 與 謹 慎 應 對 的 艱 鉅 的 挑 戰, 而 世 界 各 國 在 推 動 電 力 市 場 自 由 化 之 經 驗 與 相 關 立 法 發 展, 更 是 值 得 我 國 參 考 本 文 除 回 顧 我 國 過 去 電 業 自 由 化 修 法 之 歷 程, 並 針 對 民 國 103 年 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案, 同 時 參 酌 國 內 外 學 說 與 比 較 法 研 究, 但 由 於 電 力 市 場 自 由 化 牽 涉 甚 廣, 限 於 篇 幅, 本 文 僅 針 對 獨 立 電 業 管 制 機 構 電 業 自 由 化 立 法 之 規 範 密 度 與 法 律 保 留 市 場 競 爭 管 制 面 電 力 調 度 中 心 爭 端 * 美 國 杜 蘭 大 學 (Tulane University) 法 學 博 士, 現 職 國 立 雲 林 科 技 大 學 科 技 法 律 研 究 所 副 教 授 本 文 感 謝 專 任 研 究 助 理 洪 佩 汶 與 本 人 之 綠 色 能 源 法 研 究 室 研 究 生 團 隊 之 協 助 整 理 資 料 9 See OECD/IEA, Lessons from Liberalised Electricity Markets 14, available at : (last visited:2014/8/11 ). 10 Id. at Id. at

110 解 決 與 弱 勢 保 障 等 相 關 重 點, 進 行 研 析 二 我 國 電 業 自 由 化 修 法 之 歷 程 ( 一 ) 我 國 過 去 電 業 自 由 化 修 法 之 沿 革 我 國 電 業 原 屬 國 營 事 業, 其 產 業 發 展 由 國 家 主 導, 因 其 具 有 公 共 性 與 影 響 整 體 國 家 發 展 的 重 要 性, 但 為 提 升 整 體 國 家 競 爭 力 及 因 應 世 界 潮 流, 開 始 進 行 逐 步 的 改 革 與 開 放 1990 年 代 後, 我 國 因 應 世 界 電 業 自 由 化 及 產 業 結 構 調 整 (restructuring) 之 調 整 ( 如 : 美 國 1978 年 公 用 事 業 管 制 政 策 法 (Public Utility Regulatory Policies Act, PURPA of 1978) 1989 年 英 12 國 電 業 法 (Electricity Act of 1989) 1995 年 日 本 電 業 法 修 正 以 及 1995 年 美 國 加 州 公 共 事 業 委 員 會 (California Public Utilities Commission, CPUC ) 推 動 電 力 改 革 政 策 (CPUC Preferred Policy) 13 等 ), 開 始 積 極 推 動 電 業 自 由 化 進 而 民 營 化 的 政 策 電 業 管 制 革 新 之 相 關 政 策 方 向, 政 府 在 相 關 能 源 政 策 當 中 均 有 提 及 ( 請 參 照 表 4-1-1: 電 業 自 由 化 沿 革 ), 亦 開 始 電 業 法 的 增 修 民 國 84 年 先 後 辦 理 第 一 二 階 段 開 放 電 業 14, 民 國 85 年 行 政 院 核 定 之 重 要 能 源 政 策 中, 即 提 到 電 業 自 由 化 與 民 營 化 之 推 動 工 作 15 在 規 劃 上, 相 較 於 相 對 不 明 確 之 天 然 氣 與 石 油 自 由 化 之 具 體 措 施 規 劃, 政 府 在 電 業 自 由 化 卻 有 相 當 詳 細 的 電 力 自 由 化 時 程 階 段 與 架 構 之 規 劃, 對 於 電 業 自 由 化 之 高 度 重 視 民 國 87 年 2 月 全 國 能 源 會 議 決 定, 電 力 的 代 輸 制 度 建 立 電 力 交 易 所 分 割 配 電 業 務 以 及 核 能 與 水 利 維 持 國 營 16 等 等, 這 些 也 都 在 87 年 能 源 白 皮 書 94 年 能 源 政 策 白 皮 書 以 及 98 年 全 17 國 能 源 會 議 當 中 提 及 電 業 自 由 化 的 重 要 性, 持 續 在 多 次 全 國 能 源 會 議 之 結 論 及 能 源 白 皮 書 均 有 強 調 提 到 之, 當 然 也 成 為 國 科 會 能 源 科 技 國 12 林 唐 裕, 美 日 英 法 荷 電 業 相 關 法 規 之 探 討, 能 源 季 刊, 第 29 卷, 第 3 期, 頁 (1999) 陳 瓊 瑤, 加 州 電 業 自 由 化 政 策 之 探 討, 能 源 季 刊, 第 29 卷, 第 2 期, 頁 2-18(1999) 台 電 民 間 購 電 報 告 (102 年 11 月 26 日 公 布 版 ), 頁 2,( 2013) 行 政 院, 臺 灣 地 區 能 源 政 策 及 執 行 措 施, 行 政 院 第 二 四 九 次 會 議 核 定 第 四 次 修 正 (1996) 經 濟 部 能 源 局, 九 十 四 年 能 源 政 策 白 皮 書, 經 濟 部 能 源 局 出 版 (2005) 98 年 全 國 能 源 會 議 總 結 報 告, 能 源 價 格 與 市 場 開 放, 能 源 局, file:///c:/users/asus/downloads/%e3%80%8c%e8%83%bd%e6%ba%90%e5%83%b9%e6%a0%bc%e8%8 8%87%E5%B8%82%E5%A0%B4%E9%96%8B%E6%94%BE%E3%80%8D%E7%B8%BD%E7%B5%90%E5 %A0%B1%E5%91%8A.pdf ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 06 日 ) 年 全 國 能 源 會 議, 結 論 報 告, 議 題 二 能 源 政 策 與 能 源 結 構 發 展 方 向 09 ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 06 日 ) 19 推 動 電 業 自 由 化 乃 94 年 能 源 政 策 白 皮 書 之 重 要 推 動 方 向 106

111 家 型 計 畫 之 研 究 重 點 20 時 間 形 式 內 容 表 4-1-1: 電 業 自 由 化 沿 革 84 年 政 府 政 策 辦 理 第 一 二 階 段 開 放 電 業 85 年 政 府 政 策 電 業 自 由 化 與 民 營 化 之 推 動 85 年 12 月 國 家 發 展 會 議 (1) 取 消 能 源 價 格 優 惠 制 度 (2) 大 幅 解 除 公 營 事 業 政 策 任 務 87 年 2 月 全 國 能 源 會 議 (1) 建 立 代 輸 制 度 (2) 建 立 電 力 交 易 所 (3) 分 割 配 電 業 務 (4) 核 能 及 水 力 維 持 國 營 87 年 5 月 全 國 能 源 會 議 加 速 推 動 能 源 事 業 自 由 化 與 民 營 化 87 年 11 月 全 國 能 源 會 議 決 定 開 放 第 三 階 段 液 化 天 然 氣 獨 立 發 電 廠 (LNG IPP) 的 設 置 88 年 1 月 經 濟 部 現 階 段 開 放 民 間 設 立 發 電 廠 方 案 88 年 12 月 行 政 院 電 業 法 修 正 草 案, 提 交 立 法 院 審 查 91 年 12 月 立 法 院 一 讀 並 通 過 : 電 業 法 修 正 草 案 須 經 由 黨 團 協 商 獲 得 結 論 才 能 送 交 二 讀 之 提 案 黨 團 協 商 電 業 法 相 關 增 修 資 料 來 源 : 本 文 整 理 電 業 為 國 家 發 展 的 重 要 產 業, 電 價 高 低 與 電 力 穩 定 關 係 著 國 家 競 爭 力 及 國 家 未 來 之 經 濟 發 展 電 業 以 往 多 為 國 營 獨 占 事 業, 未 有 巿 場 競 爭 存 在, 而 隨 二 十 世 紀 的 自 由 化 之 風 潮 興 起, 電 業 必 須 改 變 經 營 型 態 進 入 障 礙 降 低 均 有 利 於 電 業 自 由 化 與 民 營 化 世 界 各 國 紛 紛 採 取 電 業 逐 步 開 放 政 策, 藉 由 競 爭 機 制 以 提 升 電 業 效 率, 以 達 電 價 下 降 與 電 力 品 質 提 升, 但 也 在 改 革 過 程 中 發 生 問 題 21, 值 得 借 鏡 近 年 來 電 業 自 由 化 雖 是 我 國 電 業 政 策 發 展 重 心, 但 長 期 政 府 推 動 立 法 過 程 面 臨 多 種 挑 戰 目 前 我 國 電 業 結 構 由 台 電 以 及 數 家 民 營 發 電 業 者 及 自 用 發 電 設 備 業 者 組 成, 台 電 屬 於 一 個 公 營 且 獨 占 之 綜 合 電 業, 然 因 台 電 連 年 虧 損 經 營 效 率 不 佳 之 外, 更 鑒 於 國 際 間 經 濟 自 由 化 以 及 各 國 逐 漸 推 動 電 業 自 由 化 之 立 法 改 革 等 國 際 趨 勢, 促 使 我 國 開 始 電 業 自 由 化 之 改 革 我 國 亦 致 20 建 立 公 平 有 效 率 及 開 放 的 能 源 市 場, 使 能 源 市 場 逐 步 自 由 化 係 政 府 節 能 及 因 應 全 球 暖 化 之 減 碳 政 策 之 重 要 一 環, 能 源 國 家 型 科 技 計 畫 簡 介 手 冊 ( 文 字 版 )- 能 源 國 家 型 科 技 計 畫, 頁 21, 網 址 : ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 06 日 ) 21 白 玉 良, 美 國 加 州 電 業 自 由 化 挫 敗 的 省 思, 能 源 季 刊, 第 31 卷, 第 2 期, 頁 41-60(2001 ) 107

112 力 於 研 究 電 業 自 由 化 之 改 革 許 久, 針 對 電 業 自 由 化 之 電 業 法 修 法 草 案, 這 20 多 年 來 有 各 種 版 本, 搖 擺 於 行 政 院 及 立 法 院, 卻 始 終 尚 未 通 過 立 法 103 年 02 月 11 日, 新 的 電 業 法 修 正 草 案 行 政 院 開 會, 而 行 政 院 經 討 論 後 決 定 暫 緩 之, 故 103 年 行 政 院 開 會 版 電 業 法 修 正 草 案 ( 以 下 簡 稱 電 業 法 修 正 草 案 ) 仍 尚 未 送 入 立 法 院 通 過 立 法 22 本 文 以 下 將 以 電 業 法 修 正 草 案 作 為 本 文 研 討 之 重 點 ( 二 ) 103 年 行 政 院 版 電 業 法 修 正 草 案 經 濟 部 於 103 年 02 月 11 日 簽 出 新 版 電 業 法 關 於 電 業 自 由 化 之 修 正 草 案, 並 送 進 行 政 院 院 會 審 議, 於 103 年 02 月 19 日 時 經 過 行 政 院 院 會 之 討 論 決 定 將 該 草 案 暫 緩 之 23 ; 然 而, 本 文 將 以 103 年 行 政 院 開 會 版 本 之 草 案 版 本 作 為 本 文 之 研 析 重 點 年 新 電 業 法 草 案 內 容 說 明 103 年 新 版 電 業 法 草 案 之 修 正 重 點, 有 以 下 幾 點 24 : 將 電 業 分 為 電 力 網 業 發 電 網 業 及 售 電 業 : (1) 電 力 網 業 以 一 家 為 限, 因 負 有 供 電 義 務, 性 質 特 殊, 故 為 國 營 之 公 用 事 業, 且 電 價 須 受 管 制, 並 公 平 公 開 地 開 放 電 力 網 路 供 所 有 使 用 者 使 用 ; 發 電 業 與 售 電 業 則 屬 非 公 用 事 業, 其 電 價 不 須 受 管 制, 發 電 業 者, 其 售 電 方 式 不 再 僅 侷 限 於 躉 售, 包 含 : 躉 售 電 能 售 予 電 力 網 業 或 其 他 發 電 業 透 過 電 力 網 代 輸 予 用 戶 自 設 線 路 直 接 供 電 予 用 戶, 而 售 電 業 者, 主 要 作 為 發 電 業 和 用 戶 間 之 媒 介, 可 向 發 電 業 購 買 電 能 售 予 具 購 電 選 擇 權 之 用 戶 (2) 分 兩 階 段 推 動 電 業 自 由 化 : 在 第 一 階 段 期 間, 即 廠 網 分 工, 既 有 綜 合 電 業 必 須 依 照 發 電 輸 電 與 配 電 等 部 門 業 務, 分 別 建 立 獨 立 會 計 制 度, 以 釐 清 各 部 門 之 成 本 與 費 用 在 第 二 階 段 期 間, 即 廠 網 分 離, 應 在 電 業 法 通 過 實 施 3 年 內, 將 綜 合 電 業 分 割 為 不 同 隸 屬 之 發 電 業 與 電 力 網 業, 若 無 法 在 期 限 內 完 成 22 台 電 公 司 經 營 改 善 最 新 辦 理 情 形, 頁 B%E9%A0%852.pdf ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 12 日 ) 23 台 灣 電 力 公 司, 資 訊 揭 露 : 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 12 日 ) 24 林 正 義, 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想, 發 表 於 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想 座 談 會, 頁 3-4(2014) 108

113 分 割, 則 可 延 長 2 次, 每 次 以 2 年 為 限, 亦 即 台 電 在 電 業 法 修 正 通 過 實 施 後 7 年 內, 必 須 達 到 實 質 廠 網 分 離, 使 發 電 業 與 電 力 網 業 分 別 隸 屬 於 不 同 之 法 人 組 織, 且 彼 此 間 不 得 交 叉 持 股 成 立 政 府 組 織 型 態 之 電 業 管 制 機 構 : 依 照 經 濟 部 之 規 劃, 電 業 管 制 機 構 之 組 織 設 計, 係 隸 屬 於 經 濟 部 下 之 三 級 行 政 機 關, 獨 立 行 使 職 權 電 業 管 制 機 構 之 主 要 職 權 為 : 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 用 戶 用 電 權 益 監 督 及 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 其 管 理 成 立 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 中 心 : 電 力 調 度 中 心 須 依 電 力 調 度 規 則, 本 安 全 公 平 公 開 經 濟 及 能 源 政 策 原 則 執 行 電 力 調 度, 並 管 理 系 統 安 全 與 執 行 輸 電 壅 塞 等 業 務 電 力 調 度 中 心 未 成 立 前, 由 電 業 管 制 機 構 指 定 電 力 網 業 執 行 之, 電 力 網 業 不 得 拒 絕 訂 定 備 用 供 電 容 量 機 制 : 為 確 保 供 電 穩 定 及 安 全, 規 定 電 業 ( 即 發 電 業 配 電 業 及 售 電 業 ) 銷 售 電 能 予 其 用 戶 時, 應 就 其 電 能 銷 售 量 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量 開 放 用 戶 選 擇 權 : 允 許 用 戶 自 行 選 擇 購 電 對 象, 能 源 局 初 步 決 定 先 以 電 壓 等 級 較 高 之 用 戶 為 開 放 對 象, 並 視 市 場 開 放 情 況, 由 電 業 管 制 機 構 逐 步 檢 討 擴 大 開 放 範 圍 設 置 核 能 後 端 營 運 基 金 與 電 力 研 究 試 驗 所 年 新 電 業 法 草 案 之 市 場 架 構 第 一 階 段, 即 廠 網 分 工, 要 求 不 同 類 別 電 業 間 須 會 計 獨 立, 避 免 交 叉 補 貼, 以 達 到 廠 網 分 工, 此 與 國 際 間 初 期 推 動 電 業 自 由 化 作 法 功 能 分 離 類 似 25 若 新 版 電 業 法 草 案 通 過 後, 就 整 體 自 由 化 時 程 方 面, 今 年 新 的 修 法 提 案 版 本 規 劃 於 修 法 通 過 後 即 達 成 第 一 階 段 ( 廠 網 分 工 ), 其 電 力 市 場 架 構 如 圖 4-1-1: 第 一 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 : 25 楊 豐 碩, 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式, 發 表 於 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 座 談 會, 頁 22(2014) 109

114 圖 4-1-1: 第 一 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 資 料 來 源 : 楊 豐 碩, 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式, 發 表 於 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 座 談 會, 頁 23(2014) 第 二 階 段, 即 廠 網 分 離, 其 電 力 市 場 架 構 如 圖 4-1-2: 第 二 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 : 圖 4-1-2: 第 二 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 資 料 來 源 : 楊 豐 碩, 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式, 發 表 於 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 座 談 會, 頁 23(2014) 110

115 由 圖 4-1-1: 第 一 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 圖 4-1-2: 第 二 階 段 電 力 市 場 架 構 圖 可 看 出 新 版 電 業 法 草 案 通 過 後, 於 廠 網 分 工 階 段 時, 台 電 仍 可 兼 營 發 電 及 輸 電, 然 而 發 電 及 輸 電 部 分 必 須 會 計 獨 立, 此 為 將 台 電 此 國 營 企 業 拆 解 成 為 各 個 小 公 司, 使 其 彼 此 自 由 競 爭 之 過 渡 階 段 在 此 一 階 段, 原 有 之 民 營 電 廠 與 台 電 簽 訂 之 躉 售 合 約 將 不 受 影 響, 民 營 電 廠 仍 將 電 賣 給 台 電, 然 而 台 電 不 得 再 自 行 將 電 配 送 給 用 戶, 需 要 透 過 新 設 立 以 財 團 法 人 姿 態 之 電 力 調 度 中 心, 由 電 力 調 度 中 心, 公 平 地 輸 配 台 電 以 及 新 設 立 之 民 營 發 電 業 所 產 生 之 電 力, 再 代 輸 給 售 電 業 者 或 用 戶 而 市 場 上 之 自 用 發 電 設 備 者, 仍 可 自 行 發 電 自 給 自 足, 不 生 影 響 在 此 階 段 開 放 較 高 壓 以 上 用 戶, 用 戶 選 擇 權, 使 用 戶 自 由 化 另 外 亦 須 設 立 電 業 管 制 機 構, 負 責 電 業 管 制 及 費 率 審 議 於 廠 網 分 離 階 段 時 ( 新 版 電 業 法 草 案 通 過 後 七 年 內 ), 則 必 須 將 台 電 原 本 之 發 電 業 及 輸 配 電 業 拆 成 不 同 之 公 司, 原 本 屬 於 台 電 之 輸 配 電 業, 因 為 擁 有 電 網, 所 以 仍 保 持 國 營 企 業 之 型 態 在 此 階 段 不 得 使 任 何 電 業 者 之 發 電 業 及 輸 配 電 業 有 兼 營 的 情 形, 必 須 達 到 實 質 廠 網 所 有 權 分 離 新 設 立 之 民 營 電 廠 自 用 發 電 設 備 戶 電 力 調 度 中 心 及 電 業 管 制 機 構, 則 仍 與 前 階 段 相 同 在 此 階 段 則 檢 討 市 場 狀 評 估 是 否 開 放 剩 餘 用 戶 之 用 戶 選 擇 權, 使 用 戶 選 擇 權 全 面 開 放, 達 到 用 戶 全 面 自 由 化 三 103 年 電 業 法 草 案 之 相 關 重 要 議 題 ( 一 ) 獨 立 電 業 管 制 機 構 IEA 於 2005 年 關 於 電 業 市 場 自 由 化 的 重 要 報 告, 於 回 顧 檢 討 過 去 數 十 年 間 國 際 主 要 國 家 於 發 展 電 業 市 場 自 由 化 的 情 況 後, 明 確 的 指 出, 推 動 電 業 市 場 自 由 化 最 重 要 的 關 鍵 在 於 完 善 的 政 府 政 策 支 持 與 整 體 法 規 的 設 計 與 執 行, 而 其 中, 最 關 鍵 的 重 點, 在 於 獨 立 管 制 機 構 的 建 立 26 因 為 電 業 市 場 自 由 化 的 目 的, 在 於 藉 由 市 場 的 自 由 競 爭 而 達 成 效 率 化 的 生 產 配 置, 而 政 府, 在 其 中 最 重 要 的 角 色, 在 於 建 立 一 個 有 效 的 法 規 架 構 來 確 保 有 效 率 的 自 由 競 爭 能 夠 發 展, 因 為 有 效 率 的 市 場 競 爭 在 傳 統 電 力 自 然 獨 占 的 情 況 下, 是 無 法 自 動 發 生, 須 靠 介 政 府 強 而 有 力 的 介 入 建 立 完 善 的 法 規 架 構 市 場 設 計 與 監 督 機 制, 才 能 逐 步 建 立 起 公 平 的 競 爭 環 境, 這 其 中 的 核 心 關 鍵 機 制, 全 繫 於 政 府 是 否 有 建 立 起 一 個 獨 立 而 專 業 的 管 制 機 構 27, 藉 由 獨 立 專 業 管 制 機 構 的 執 行 與 監 督, 才 能 確 保 26 See IEA, supra note 9at Id. at

116 有 效 率 的 經 濟 法 規 依 循 監 督 機 制 的 運 作, 奠 立 電 業 市 場 自 由 化 的 成 功 28 本 文 以 下 就 國 外 電 業 管 制 機 構 之 功 能 與 定 性 之 介 紹 出 發, 並 借 比 較 法 之 經 驗 觀 點 來 審 視 我 國 電 業 法 修 正 草 案 中 關 於 電 業 管 制 機 構 之 獨 立 性 功 能 性 與 管 制 工 具 等 重 要 問 題 1. 國 外 電 業 管 制 機 構 之 功 能 與 定 性 (1) 美 國 聯 邦 能 源 管 理 委 員 會 美 國 聯 邦 能 源 管 理 委 員 會 (Federal Energy Regulatory Commission, FERC) 之 前 身 為 聯 邦 能 源 委 員 會 (Federal Power Commission,FPC) 29, 其 委 員 會 主 要 乃 負 責 電 力 天 然 氣 原 油 傳 輸 之 聯 邦 機 構 30 自 1935 年 的 聯 邦 能 源 法 與 1938 年 的 天 然 氣 法 (Natural Gas Act) 授 權 FPC 進 行 電 力 及 天 然 氣 之 銷 售 和 運 輸 管 制 31 於 1977 年 美 國 國 會 將 FPC 重 新 改 組 為 美 國 聯 邦 能 源 管 理 委 員 會, 具 體 任 務 乃 為 監 督 管 制 能 源 市 場, 與 確 定 電 力 批 發 價 格 是 否 公 正 和 合 理 32 現 今 美 國 聯 邦 能 源 管 理 委 員 會 為 獨 立 機 構, 委 員 須 經 由 總 統 提 名, 參 議 院 同 意 通 過, 且 委 員 會 的 決 策 須 經 由 聯 邦 法 院 的 審 核 年 能 源 政 策 法 案 (Energy Policy Act of 2005, EPAct 2005) 開 放 能 源 市 場 之 銷 售 和 運 輸, 擴 大 聯 邦 能 源 管 理 委 員 會 的 權 力, 賦 予 其 監 管 州 與 州 之 間 電 力 天 然 氣 石 油 傳 輸 之 權 限 34 其 管 轄 權 範 圍 包 括 州 與 州 之 間 的 電 力 銷 售 批 發, 以 及 水 電 執 業 許 可 天 然 氣 價 格 和 石 油 管 線 率 35 根 據 聯 邦 能 源 法 (Federal Power Act, FPA), FERC 管 制 電 力 傳 輸 以 及 批 發 銷 售 價 格 和 服 務 36, 更 甚 至 於 該 法 中 規 範 FERC 管 制 水 力 發 電 的 許 可 和 安 全 性 年 能 源 政 策 法 案, 其 賦 予 聯 邦 能 源 管 理 委 員 會 權 限 如 下 38 : 州 與 州 之 間 的 電 力 傳 輸 和 批 發 銷 售 的 管 制 ; 28 Id. 29 See FERC, What FERC Does, available at: (last visited: 2014/8/4) 30 See ALLGOV, Federal Energy Regulatory Commission(FERC), available at: agencyid=7402# (last visited: 2014/8/4) 31 Id. 32 Id. 33 See Lawrence R. Greenfield, An Overview of the Federal Energy Regulatory Commissionand Federal Regulation of Public Utilities in the United States, Federal Energy Regulatory Commission, Office of the General Counsel, 2010/12, at See supra note Id. 36 See Lawrence supra note 33, at Id. 38 See supra note

117 對 於 私 人 營 業 內 政 各 州 水 電 項 目 具 有 許 可 及 管 制 權 限 ; 確 保 州 與 州 之 間 高 壓 電 傳 輸 系 統 的 可 靠 性 ; 監 控 和 調 查 能 源 市 場 的 權 限 ; 違 反 FERC 對 於 能 源 市 場 訂 立 之 規 定 者, 須 負 民 事 責 任 ; 審 核 電 力 公 司 之 間 的 合 作 交 易 往 來 併 購 等 企 業 事 務 ; 審 核 電 力 傳 輸 計 畫 規 範 的 選 址 申 請 ; 監 控 天 然 氣 和 水 電 項 目 之 重 大 電 力 政 策 所 造 成 的 環 境 問 題 (2) 美 國 加 州 公 共 事 務 委 員 會 加 州 公 共 事 務 委 員 會 (The California Public Utilities Commission, CPUC) 之 歷 史 可 上 朔 至 1853 年, 因 應 管 理 鐵 路 而 生 的 機 關 1873 年, 立 法 機 構 正 式 設 立 了 加 州 運 輸 委 員 理 事 會, 享 有 鐵 路 管 轄 權 1911 年, 加 州 修 改 憲 法, 設 立 鐵 路 委 員 會 1912 年 公 共 事 業 法 把 鐵 路 委 員 會 的 職 權 擴 大 到 包 括 公 共 事 業,1945 年 正 式 改 名 為 加 州 公 共 事 業 委 員 會 CPUC 規 範 了 私 人 擁 有 的 電 力 天 然 氣 電 信 自 來 水 鐵 路 軌 道 交 通 和 客 運 企 業 五 位 受 到 州 長 委 任 的 委 員, 以 及 我 們 的 員 工, 都 致 力 於 確 保 消 費 者 以 合 理 的 價 格 獲 得 安 全 可 靠 的 公 共 事 業 服 務, 並 防 止 欺 詐 行 為 發 生, 以 促 進 加 州 經 濟 的 健 全 發 展 39 加 州 公 共 事 業 委 員 會 制 定 了 美 國 加 州 的 潔 淨 能 源 相 關 政 策, 使 其 在 整 個 國 家 甚 至 是 國 際 上 的 潔 淨 能 源 相 關 措 施 和 政 策 設 計 居 於 領 先 地 位, 使 之 有 利 於 消 費 者 環 境 和 經 濟 發 展 加 州 公 共 事 業 委 員 會 在 快 速 變 化 的 電 信 行 業 上, 也 站 在 通 訊 問 題 的 最 前 線, 並 且 制 定 了 消 費 者 保 護 計 劃, 以 幫 助 消 費 者 和 防 止 欺 詐 行 為 40 按 照 加 州 憲 法 第 12 章 (CALIFORNIA CONSTITUTION) 第 1 條 中 明 訂, 其 委 員 會 由 五 名 委 員 組 成, 採 交 錯 任 期 制, 每 任 州 長 僅 得 提 命 部 分 委 員, 經 過 州 參 議 院 批 准, 再 由 州 長 進 行 任 命, 任 期 六 年 州 長 於 五 名 委 員 中 指 定 一 名 委 員 為 委 員 會 主 席 五 位 委 員 集 體 做 出 政 策 和 程 序 等 方 面 的 最 終 決 定 公 共 事 務 委 員 會 內 的 工 作 人 員 包 括 行 政 法 官 律 師 技 術 專 家 安 全 和 消 費 者 服 務 方 面 的 專 家, 以 及 調 查 人 員 41 該 委 員 會 規 範 私 人 投 資 者 擁 有 的 公 共 服 務 的 電 力 天 然 氣 電 信 自 來 水, 鐵 路 軌 道 交 通 和 客 運 企 業, 其 中 能 源 部 份 包 括 太 平 洋 天 然 氣 和 電 力 公 司 (Pacific Gas and Electric Company, PG&E), 南 加 州 愛 迪 生 39 See California Public Utilities Commission, about us, available at: (last visited:2014/8/3). 40 Id. 41 加 州 公 共 事 務 委 員 會, 消 費 者 指 南, ( 最 後 點 閱 日 期 :2014 年 08 月 12 日 ) 113

118 公 司 (Southern California Edison, SCE), 聖 地 亞 哥 天 然 氣 和 電 力 公 司 ( San Diego Gas & Electric, SDG&E) 和 美 國 南 加 州 煤 氣 公 司 加 州 公 共 事 業 委 員 會 內 部 包 含 許 多 不 同 的 部 門, 在 電 力, 天 然 氣, 蒸 汽, 石 油 管 道 等 行 業, 例 如 能 源 相 關 事 務 由 其 下 的 能 源 處 協 助 委 員 會 處 理 由 於 其 監 管 的 加 州 公 共 事 業 是 如 此 之 大, 加 州 公 共 事 業 委 員 會 的 能 源 政 策 和 目 標, 在 美 國 加 州 具 有 廣 泛 的 影 響 力 在 電 力 方 面, 其 監 督 加 州 公 用 事 業 切 換 到 智 能 電 網 技 術 的 目 標 加 州 公 共 事 業 委 員 會 監 管 發 電 和 採 購 電 價 和 市 場 天 然 氣 政 策 和 價 格, 以 及 電 力 傳 輸 和 分 配 42 而 當 前 加 州 公 共 事 業 委 員 會 設 立 的 法 律 依 據 在 加 州 憲 法 第 12 章 定 有 明 文, 並 且 闡 述 其 法 律 地 位 與 制 度 性 規 範 以 及 大 略 之 權 利 範 圍, 細 部 的 規 範 則 是 在 加 州 的 公 共 事 業 法 中 詳 細 列 出 再 來 要 探 討 所 謂 獨 立 機 關 的 問 題, 以 美 國 來 看, 聯 邦 政 府 本 身 的 獨 立 機 關 可 以 從 幾 個 面 向 來 觀 察, 首 先 是 組 織 架 構 43, 美 國 行 政 機 關 本 身 多 半 都 會 有 一 個 經 由 總 統 派 任 的 首 長, 和 秘 書 以 及 事 務 官 組 成 ; 獨 立 機 關 則 不 然, 獨 立 機 關 多 已 委 員 會 形 式 進 行 組 成, 並 且 採 取 合 議 制, 委 員 的 產 生 方 式 則 是 由 總 統 提 名, 經 由 參 議 院 同 意 再 由 總 統 任 命 之, 而 且 具 備 一 定 時 間 的 任 期 44, 而 這 任 期 多 半 都 較 總 統 任 期 為 長, 並 且 會 設 計 成 每 任 總 統 僅 得 提 名 部 分 委 員, 以 防 止 委 員 會 之 決 定 受 總 統 個 人 意 志 影 響, 以 上 種 種 做 法 旨 在 維 持 其 獨 立 性 而 從 加 州 憲 法 第 12 條 上 可 以 看 出, 加 州 公 共 事 業 委 員 會 本 身 具 備 所 有 獨 立 機 關 的 特 點, 首 先 是 委 員 會 形 式 並 採 取 合 議 制, 委 員 產 生 的 方 式 是 由 州 長 提 名, 州 參 議 會 同 意 再 由 州 長 任 命 之, 並 且 有 固 定 任 期 制 度, 一 任 六 年, 委 員 任 期 要 長 於 州 長 的 任 期, 並 採 交 錯 任 期 制 度, 一 任 州 長 最 多 僅 得 提 名 部 分 委 員, 這 使 其 較 不 易 被 單 一 州 長 掌 控 從 另 一 方 面 來 看, 加 州 憲 法 第 12 條 第 5 項 中, 很 明 確 的 說 出 立 法 機 構 在 州 憲 法 限 制 的 範 圍 內, 賦 予 公 共 事 業 委 員 會 額 外 的 權 力 與 管 轄 範 圍, 並 且 並 不 特 別 規 範 其 設 立 方 式, 而 另 以 公 共 事 業 法 進 行 細 部 規 定, 可 以 看 出 加 州 公 共 事 業 委 員 會 雖 無 明 確 在 法 規 上 規 範 其 為 獨 立 機 關, 但 觀 其 組 織 架 構 與 設 立 之 法 源 依 據 而 言, 似 可 認 為 其 為 加 州 州 內 之 獨 立 機 關 (3) 歐 盟 能 源 監 管 機 構 歐 盟 為 建 立 單 一 競 爭 性 能 源 市 場 於 1996 年 頒 布 電 力 內 部 市 場 一 般 規 則 42 See ZERO RESOURCE, THE DIFFERENCE BETWEEN THE CEC AND CPUC, available at: (last visited: 2014/08/03). 43 See Pierce, Richard; Shapiro, Sidney A.; Verkuil, Paul, Administrative Law and Process 101,5th ed. (2009). 44 Id, at

119 (Directive 96/92/EC), 針 對 歐 洲 電 力 市 場 發 輸 及 配 電 業 自 由 化 改 革 活 動 提 供 了 一 遵 循 法 則, 明 定 發 輸 配 電 業 等 各 項 活 動 應 獨 立 分 割, 同 時 亦 規 範 了 用 戶 自 由 選 擇 售 電 業 者 的 權 利 Directive 96/92/EC 明 訂 : 各 成 員 國 可 要 求 配 電 業 者 負 擔 區 域 供 電 義 務, 費 率 可 受 管 制 年 6 月 重 新 修 訂 後 發 布 新 的 電 力 內 部 市 場 共 同 規 則 ( Directive2003/92/EC:common rules for internal market in electricity and repealing Directive96/92/EC), 其 中 規 範 了 會 員 國 發 輸 配 電 業 之 組 織 功 能 市 場 行 為 及 網 路 公 平 使 用 系 統 操 作 之 一 般 規 則, 以 促 進 電 力 市 場 之 自 由 競 爭 其 相 關 重 要 法 規 要 點 如 下 : 成 員 國 應 設 立 一 或 多 個 管 制 機 構, 該 機 構 須 獨 立 於 其 他 電 業 中 之 利 益 團 體, 負 責 確 保 市 場 的 公 平 競 爭 及 效 率, 其 主 要 監 督 項 目 為 : 互 聯 電 網 之 管 理 及 分 配 規 則 國 內 電 力 系 統 網 路 壅 塞 處 理 輸 配 電 公 司 連 結 及 修 復 電 網 的 速 度 輸 配 電 系 統 操 作 者 關 於 電 網 使 用, 互 聯 網 路 容 量 分 配 等 資 訊 之 公 布 會 計 帳 目 之 獨 立 給 予 新 發 電 業 者 之 電 網 連 結 條 款 費 率 之 公 平 性 市 場 之 透 明 性 及 競 爭 管 制 機 關 還 必 須 負 責 審 核 網 路 連 結 及 平 衡 服 務 之 收 費 計 算 方 式 當 輸 配 電 系 統 操 作 有 爭 議 時, 可 移 交 至 管 制 機 構 進 行 調 解, 管 制 機 構 應 接 到 投 訴 在 兩 個 月 內 公 布 決 議 若 為 跨 國 爭 議, 則 判 決 單 位 為 拒 絕 他 人 使 用 系 統 之 輸 電 系 統 操 作 者 所 在 行 政 區 之 管 制 單 位 46 從 歐 盟 自 由 化 之 經 驗 中, 發 現 到 獨 立 電 力 管 制 機 關 之 角 色, 在 隨 著 每 一 個 階 段 的 改 革, 均 逐 步 提 升 其 重 要 性 在 第 一 與 第 二 電 力 指 令 當 中, 僅 在 國 家 層 級, 相 當 強 調 在 既 有 能 源 政 策 主 管 機 關 外 之 設 置 獨 立 電 業 管 制 機 關 ; 當 時, 在 歐 洲 層 級, 亦 有 許 多 電 業 管 制 之 組 織, 如 : 歐 洲 管 制 之 諮 詢 委 員 會 ( European Regulators' Group for Electricity and Gas, ERGEG) 諮 詢 溝 通 平 台 ( 佛 羅 倫 斯 論 壇 ) 及 正 式 之 機 關 ( 跨 國 電 力 委 員 會 ) 在 第 三 電 力 指 令 中, 則 持 續 強 調 功 能 運 作 更 強 大 之 歐 盟 層 級 國 家 層 級 之 獨 立 管 制 機 關 之 重 要 性 由 此 三 波 改 革, 明 顯 可 看 到 獨 立 電 力 管 制 機 關 之 地 位 與 重 要 性, 逐 步 提 升, 甚 至 近 來 設 立 歐 盟 等 級 之 管 制 機 關 - 能 源 監 管 機 構 監 管 合 王 京 明, 全 球 電 業 自 由 化 之 探 討, 國 際 經 濟 情 勢 週 報, 第 1457 期, 頁 8(2002) 王 京 明 杜 家 雯 郭 婷 瑋, 電 業 自 由 化 改 革 之 國 際 間 比 較 與 評 鑑, 頁 (2008) 115

120 作 局 (Agency for the Cooperation of Energy Regulators Regulation, ACER) 47 表 4-1-2: 歐 盟 指 令 (REGULATION (EC) No 713/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL) 之 條 文 架 構 章 節 名 稱 / 條 號 範 圍 第 一 章 建 立 與 法 律 地 位 ( ESTABLISHMENT AND LEGAL STATUS)/ 第 1 條 ~ 第 4 條 第 二 章 任 務 (TASKS)/ 第 5 條 ~ 第 11 條 第 三 章 組 織 架 構 (ORGANISATION)/ 第 12 條 ~ 第 20 條 第 四 章 財 務 規 定 / 第 21 條 ~ 第 26 條 第 五 章 一 般 性 規 定 / 第 27 條 ~ 第 33 條 第 六 章 最 後 條 款 / 第 34 條 ~ 第 35 條 本 文 整 理 說 明 定 義 該 機 構 之 法 律 地 位 及 旗 下 組 織 規 範 該 機 構 之 任 務 及 合 作 對 象 針 對 管 理 委 員 會 監 管 機 構 董 事 申 訴 委 員 會 之 任 務 規 範 規 範 該 機 構 之 財 政 預 算 建 立 執 行 控 制 針 對 該 機 構 之 特 權 豁 免 人 事 第 三 國 參 與 等 規 範 該 機 構 之 評 估 與 過 渡 性 措 施 資 料 來 源 :REGULATION (EC) No 713/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL ACER 此 管 制 機 關 其 相 關 權 利 授 權 於 歐 盟 指 令 (Regulation (EC) No 713/2009 of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators) 48 中 可 知 ( 亦 可 參 照 表 4-1-2: 歐 盟 指 令 (REGULATION (EC) No 713/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL) 之 條 文 架 構 ), 此 管 制 機 構 乃 係 為 了 能 源 管 理 者 所 共 同 建 立, 並 且 於 該 指 令 第 二 條 賦 予 該 機 關 具 有 法 人 格, 可 以 自 由 獲 取 動 產 與 不 動 產, 亦 可 成 為 法 律 訴 訟 之 主 體 該 行 政 機 關 應 包 含 :(a) 管 理 委 員 會 ( Administrative Board), 應 實 行 該 指 令 第 十 三 條 所 闡 明 的 任 務 (b) 監 管 機 構 (a Board of Regulators), 應 實 行 該 指 令 第 十 五 條 所 闡 明 的 任 務 (c) 董 事, 應 實 行 該 指 令 第 十 七 條 所 闡 明 的 任 務 (d) 申 訴 委 員 會 (a Board of Appeal), 應 實 行 該 指 令 第 十 九 條 所 闡 明 的 任 務 ( 請 參 照 表 4-1-3:ACER 之 執 行 任 務 ) 47 高 銘 志, 歐 盟 電 業 自 由 化 立 法 對 台 灣 歷 年 來 電 業 自 由 化 整 體 法 制 架 構 之 啟 示, 發 表 於 第 二 屆 兩 岸 清 華 法 學 論 壇 研 討 會, 頁 16(2012) 48 See European Commission, Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), available at: (last visited:2014/08/07). 116

121 除 此 之 外, 該 指 令 第 四 條 規 範 該 管 制 機 關 需 要 頒 布 意 見 並 提 供 建 議 予 傳 輸 系 統 業 者 頒 布 意 見 並 提 供 建 議 予 法 規 當 局 頒 布 意 見 並 提 供 建 議 予 歐 盟 國 會 與 理 事 會 或 委 員 會 並 且 依 該 指 令 第 七 八 九 條, 根 據 個 案 作 出 個 別 決 議 與 基 於 本 指 令 第 六 條 使 用 電 力 交 換 網 絡 與 基 於 使 用 天 然 氣 傳 輸 網 絡, 該 機 關 應 服 從 議 會 無 拘 束 力 的 組 織 指 導 原 則 等 規 範 49 機 關 管 理 委 員 會 表 4-1-3:ACER 之 執 行 任 務 各 會 或 其 機 構 任 務 條 文 內 容 一 根 據 第 15 條 第 2 款, 管 理 委 員 會 應 在 徵 詢 監 管 機 構 後, 獲 得 相 關 的 意 見 下, 根 據 第 16 條 第 2 款 委 任 執 行 董 事 二, 根 據 第 14 條 第 1 款, 管 理 委 員 會 應 任 命 監 管 機 構 的 成 員 三 根 據 第 18 第 1 款 和 第 2 款, 管 理 委 員 會 應 任 命 申 訴 委 員 會 的 成 員 四 董 事 會 應 確 保 該 機 構 能 執 行 其 任 務, 並 執 行 本 條 例 賦 予 它 的 任 務 五 在 每 年 9 月 30 日 前, 管 理 委 員 會 收 到 了 諮 詢 委 員 會 和 監 管 委 員 會 根 據 第 15 條 第 3 款 的 批 准 之 後, 應 開 始 執 行 工 作, 該 機 構 對 未 來 一 年 的 工 作 計 劃 應 發 送 它 向 歐 洲 議 會 評 議 會 和 委 員 會 工 作 計 劃 應 在 不 影 響 年 度 預 算 程 序 而 通 過, 並 予 以 公 佈 六 管 理 委 員 會 應 通 過 多 年 度 計 劃, 並 在 必 要 時 予 以 修 訂 該 修 訂 須 根 據 由 獨 立 的 外 部 專 家 評 估 報 告, 這 些 文 件 應 當 公 佈 七 管 理 委 員 會 應 按 照 第 21 條 至 24 行 使 預 算 權 力 八 管 理 委 員 會 在 已 經 獲 得 委 員 會 的 同 意, 決 定 是 否 接 受 任 何 遺 產 捐 贈 資 助 及 其 他 資 源, 或 從 會 員 國 或 監 管 機 構 任 何 自 願 性 的 捐 款 董 事 會 應 按 照 第 24 條 第 5 款, 明 確 地 記 載 資 金 的 來 源 九 管 理 委 員 會 在 得 到 監 管 機 構 的 意 見 之 後, 行 使 權 力 處 份 執 行 委 員 十 根 據 第 28 條 第 2 款, 管 理 委 員 會 應 制 定 該 機 構 工 作 人 員 的 工 作 實 施 細 則 十 一 根 據 第 30 條, 管 理 委 員 會 應 通 過 有 關 獲 得 該 機 構 文 件 的 規 則 十 二 管 理 委 員 會 應 制 定 報 告 規 範, 並 公 佈 該 機 構 的 年 度 報 告 並 根 據 第 17 條 第 8 款, 在 每 年 的 6 月 15 日, 將 報 告 送 歐 洲 議 會 理 事 會 該 報 告 委 員 會 審 計 法 院 歐 洲 經 濟 和 社 會 委 員 會 該 機 構 的 年 度 報 告 應 獨 立 送 給 監 管 機 構, 監 管 機 構 可 依 報 告, 訂 定 今 年 有 關 該 機 構 的 監 管 活 動 (a)issue opinions and recommendations addressed to transmission system operators;(b)issue opinions and recommendations addressed to regulatory authorities;(c)issue opinions and recommendations addressed to the European Parliament, the Council, or the Commission;(d)take individual decisions in the specific cases referred to in Articles 7, 8 and 9; and(e)submit to the Commission non-binding framework guidelines (framework guidelines) in accordance with Article 6 of Regulation (EC) No 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and Article 6 of Regulation (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the natural gas transmission networks

122 十 三 管 理 委 員 會 制 訂 並 發 布 委 員 會 的 議 事 規 則 監 管 機 構 董 事 申 訴 委 員 會 一 監 管 機 構 應 提 供 有 關 第 5,6,7,8 和 9 條 所 提 到 的 意 見, 給 予 建 議 和 審 議 通 過 的 意 見 此 外, 監 管 機 構 在 負 責 的 職 務 內, 應 提 供 建 議 執 行 人 員 二 根 據 第 13 條 第 1 款 和 第 16 條 第 2 款, 監 管 機 構 應 當 對 管 理 委 員 會 提 供 的 意 見 決 定 其 成 員 監 管 機 構 的 委 員, 其 中 四 分 之 三 以 上 的 成 員 由 上 述 方 式 作 出 決 定 三 監 管 機 構 應 根 據 第 23 條 第 1 款 而 成 立, 根 據 第 13 條 第 5 款 和 第 17 條 第 6 款 決 定 該 機 構 的 工 作 計 劃 在 每 年 的 9 月 1 日 前, 提 交 其 計 劃 給 董 事 會 以 通 過 預 算 草 案 四 根 據 第 13 條 第 12 款 和 第 17 條 第 8 款, 監 管 機 構 應 獨 立 地 決 定 年 報 中 的 監 管 活 動, 五 歐 洲 議 會 在 充 分 尊 重 其 獨 立 性 前 提 下, 邀 請 監 管 機 構 主 席 或 副 主 席 詢 問 相 關 工 作 事 項, 並 需 回 答 議 會 成 員 提 出 的 問 題 一 董 事 應 負 責 代 表 機 構, 並 負 責 管 理 工 作 二 董 事 應 處 理 管 理 委 員 會 交 辦 工 作, 但 他 無 投 票 的 權 利 三 根 據 第 和 9 條, 監 管 機 構 所 提 出 的 意 見, 董 事 應 採 納 並 公 佈 之 四 在 監 管 機 構 的 指 導 下 和 管 理 委 員 會 的 控 制 下, 董 事 應 負 責 實 施 該 機 構 的 年 度 工 作 計 劃 五 關 於 機 構 的 內 部 行 政 指 令 和 發 布 公 告, 董 事 應 特 別 注 意, 採 取 必 要 的 措 施, 以 確 保 機 構 的 運 作 是 依 照 本 條 例 六 董 事 應 做 出 下 一 年 機 構 的 工 作 草 案, 並 在 每 年 6 月 30 日 提 交 給 監 管 機 構 歐 洲 議 會 和 委 員 會 七 根 據 第 23 條 第 1 款, 董 事 應 制 定 該 機 構 的 預 算 草 案, 並 應 依 第 24 條 處 理 該 預 算 案 八 董 事 應 編 制 每 年 的 年 度 報 告 草 案, 一 部 份 為 該 機 構 的 監 管 活 動, 一 部 份 為 財 務 和 行 政 事 務 九 根 據 第 28 條 第 3 款, 董 事 行 使 其 所 規 定 的 權 力 一 任 何 自 然 人 或 法 人, 包 括 國 家 監 管 部 門, 對 於 政 策 或 個 人, 不 論 直 接 或 間 接 影 響, 可 以 因 第 7 8 或 9 條 的 情 況 提 出 申 訴, 二 申 訴 的 理 由 應 提 交 書 面, 且 在 申 訴 事 件 發 生 之 日 起 兩 個 月 內 提 出, 申 訴 委 員 會 需 要 在 提 出 申 訴 後 兩 個 月 內 作 出 決 定 三 根 據 第 1 款 情 況 提 出 的 申 訴 不 可 不 作 出 決 定 但 是, 如 果 認 為 情 況 需 要, 可 暫 停 有 爭 議 的 申 請 四 申 訴 委 員 會 應 審 查 申 訴 是 否 具 備 充 分 理 由 通 知 當 事 人 是 必 要 的, 在 規 定 的 時 間 內, 申 訴 相 關 文 件 送 達 當 事 人 各 方 對 申 訴 有 權 作 出 118

123 口 頭 陳 述 五 申 訴 委 員 會 可 根 據 本 條 行 使 職 權, 也 可 將 案 件 移 交 給 相 關 主 管 機 構, 採 用 那 種 方 式 由 申 訴 委 員 會 作 出 決 定 六 申 訴 委 員 會 應 制 定 並 公 佈 其 申 訴 規 則 七 申 訴 委 員 會 的 決 定 應 公 開 本 文 整 理 2. 電 業 法 草 案 關 於 電 業 管 制 機 構 之 組 織 定 性 問 題 從 本 文 前 述 之 國 際 發 展 來 看, 可 以 看 出, 各 國 於 推 動 電 業 及 能 源 市 場 自 由 化 的 政 策 立 法, 皆 不 約 而 同 的 以 獨 立 行 使 職 權 的 管 制 機 構, 作 為 自 由 化 的 電 力 市 場 監 管 單 位, 甚 至 歐 盟 亦 成 立 跨 國 歐 盟 層 級 的 獨 立 監 管 機 構, 藉 以 統 整 歐 盟 會 員 國 國 內 管 制 機 構 之 運 作 透 過 專 業 中 立 的 獨 立 管 制 機 構, 除 了 能 排 除 短 期 的 政 治 干 涉 影 響, 確 保 長 期 能 源 市 場 規 範 的 穩 定 與 透 明 性 外, 透 過 獨 立 管 制 機 構 身 兼 準 行 政 準 立 法 準 司 法 的 權 能 特 性, 亦 能 夠 維 繫 被 管 制 領 域 事 項 的 規 範 專 業 性 穩 定 性 與 效 率 性, 這 也 是 各 國 不 約 而 同 的 在 近 年 來 發 展 獨 立 能 源 管 制 機 構 的 原 因 之 一 而 此 次 我 國 電 業 法 修 正 草 案, 似 乎 亦 依 循 這 樣 的 國 際 趨 勢 與 思 維, 依 照 我 國 電 業 法 修 正 草 案 中 第 四 條 所 研 擬 條 文 觀 之, 本 草 案 所 指 之 電 業 管 制 機 構, 乃 為 推 動 電 業 自 由 化 確 保 用 戶 用 電 權 益 有 效 管 理 電 業 經 營 及 監 督 電 力 市 場 公 平 競 爭, 準 此, 中 央 主 管 機 關 應 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 其 負 有 獨 立 行 使 職 權 地 位, 並 得 以 監 督 與 管 理 電 業 經 營 確 保 用 電 權 益 及 審 核 電 價 與 相 關 費 率, 俾 使 能 達 成 現 階 段 電 力 市 場 自 由 化 政 策 而 就 我 國 電 業 法 修 正 草 案 第 四 條 其 條 文 用 語, 其 係 指 若 將 電 業 管 制 機 構 視 為 獨 立 行 使 職 權 之 管 制 機 構, 參 照 前 述 的 國 際 趨 勢 與 我 國 相 關 組 織 法 制 度 之 規 範, 系 爭 機 構 應 以 獨 立 機 關 50 設 立 之, 方 能 達 成 監 督 電 業 經 營 之 獨 立 行 使 職 權 與 自 主 運 作 之 任 務 所 謂 獨 立 機 關, 在 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 ( 下 稱 中 基 法 ) 第 3 條 第 1 項 第 2 款 規 定 : 獨 立 機 關 : 指 依 據 法 律 獨 立 行 使 職 權, 自 主 運 作 50 針 對 我 國 獨 立 機 關 之 建 置, 最 早 乃 依 照 總 統 府 政 府 改 造 委 員 會 提 出 的 獨 立 機 關 的 建 制 理 念 與 原 則, 爾 後 並 依 據 行 政 院 所 訂 獨 立 機 關 建 制 原 則, 將 其 納 入 行 政 院 擬 具 之 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 草 案 送 立 法 院 審 議, 其 後 經 立 法 院 三 讀 通 過 於 93 年 6 月 23 日 公 布, 使 獨 立 機 關 成 為 法 律 概 念 而 獨 立 機 關 之 組 織 應 如 何 建 制, 始 符 合 憲 法 上 之 要 求, 尤 以 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 之 組 織 設 計, 是 否 符 合 憲 法 之 規 定 與 精 神, 亦 引 起 不 少 爭 議 其 爭 議 司 法 院 大 法 官 解 釋 第 613 號 針 對 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 組 織 法 是 否 違 憲 問 題 作 成 解 釋, 有 必 要 從 此 一 解 釋 之 檢 討 與 分 析 中, 對 於 獨 立 機 關 建 置 之 相 關 問 題 加 以 探 討 周 志 宏, 我 國 獨 立 機 關 建 制 問 題 之 研 究, 第 一 屆 公 共 行 政 與 公 法 學 術 研 討 會, 頁 2(2005) 119

124 , 除 法 律 另 有 規 定 外, 不 受 其 他 機 關 指 揮 監 督 之 合 議 制 機 關, 而 於 大 法 官 解 釋 第 613 號 理 由 書 中 亦 有 以 下 之 闡 述 :... 立 法 院 如 經 由 立 法 設 置 獨 立 機 關, 將 原 行 政 院 所 掌 理 特 定 領 域 之 行 政 事 務 從 層 級 式 行 政 體 制 獨 立 而 出, 劃 歸 獨 立 機 關 行 使, 使 其 得 依 據 法 律 獨 立 行 使 職 權, 自 主 運 作, 對 行 政 一 體 及 責 任 政 治 即 不 免 有 所 減 損 惟 承 認 獨 立 機 關 之 存 在, 其 主 要 目 的 僅 在 法 律 規 定 範 圍 內, 排 除 上 級 機 關 在 層 級 式 行 政 體 制 下 所 為 對 具 體 個 案 決 定 之 指 揮 與 監 督, 使 獨 立 機 關 有 更 多 不 受 政 治 干 擾, 依 專 業 自 主 決 定 之 空 間... 能 源 市 場, 尤 其 是 電 力 市 場 的 產 銷 運 作, 有 其 獨 特 性, 尤 其 其 為 公 用 且 無 法 有 效 率 儲 存 的 特 性, 再 者, 電 力 產 業 的 產 銷 鏈 結 具 有 其 相 當 複 雜 性, 加 上 為 了 推 動 建 立 開 放 有 效 率 的 電 力 自 由 化 市 場, 需 仰 賴 專 業 且 長 期 穩 定 的 法 規 依 循, 因 此, 我 國 電 業 法 草 案 第 四 條 所 謂 獨 立 行 使 職 權 之 管 制 機 構, 應 以 獨 立 機 關 定 之 惟 若 我 國 電 業 管 制 機 構 於 未 來 朝 獨 立 機 關 定 位 方 向 設 置, 依 據 行 政 院 組 織 法 第 9 條 規 定, 當 前 行 政 院 下 所 設 之 二 級 獨 立 機 關 為 : 中 央 選 舉 委 員 會 公 平 交 易 委 員 會 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 此 外, 依 中 基 法 第 32 條 第 二 項 之 規 定, 相 當 於 二 級 支 獨 立 機 關 總 數 以 三 個 為 限 因 此 若 未 來 將 電 業 管 制 機 構 設 定 以 二 級 獨 立 機 構 關 納 入, 勢 必 需 要 修 改 現 行 相 關 法 令 另 一 方 面, 依 中 基 法 之 規 定, 獨 立 機 關 之 設 置, 並 非 以 二 級 機 關 為 限, 除 了 組 織 層 級 之 差 異 外, 相 當 於 二 級 獨 立 機 關 之 合 議 制 成 員, 依 同 法 21 條 第 一 項 之 規 定, 須 經 立 法 院 同 意 後 任 命 之, 而 非 二 級 獨 立 機 關 之 合 議 制 成 員, 依 同 法 之 規 定, 則 由 一 級 機 關 的 首 長 任 命 之 而 現 行 行 政 院 組 織 中, 亦 有 三 級 獨 立 機 關, 即 飛 航 安 全 調 查 委 員 會 如 果 將 未 來 電 業 法 草 案 中 獨 立 電 業 管 制 機 構 納 入 三 級 獨 立 機 關, 雖 似 乎 與 未 來 行 政 機 關 組 織 再 造 後 所 成 立 之 能 源 署 位 階 相 等, 惟 考 量 電 業 自 由 化 市 場 與 監 管 的 複 雜 性 與 重 要 性, 甚 至 延 伸 考 慮, 整 體 電 業 市 場 與 其 他 能 源 市 場 之 牽 連 密 切,, 甚 至 我 國 能 源 與 電 力 部 分 的 運 作, 除 影 響 國 民 生 計 的 程 度 外, 對 於 整 體 環 境 保 護 與 因 應 氣 候 變 遷 影 響 甚 大, 未 來 草 案 應 可 重 新 檢 討 我 國 整 體 能 源 政 策 與 市 場 監 管 之 機 制, 應 可 將 電 業 油 氣 及 其 他 公 用 事 業 之 市 場 監 管 整 合 集 中, 成 立 二 級 的 獨 立 管 制 機 關, 專 職 公 用 事 業 價 格 與 市 場 監 管 之 重 責 大 任 3. 新 電 業 法 草 案 電 業 管 制 機 構 之 功 能 性 與 管 制 工 具 (1) 我 國 電 業 監 管 機 構 之 執 掌 - 與 歐 盟 指 令 之 比 較 ( 請 參 照 表 4-1-4: 我 國 監 管 機 構 與 歐 盟 監 管 機 構 職 掌 之 比 較 ) 120

125 我 國 電 業 法 草 案 第 四 條 : 為 推 動 電 業 自 由 化 確 保 用 戶 用 電 權 益 有 效 管 理 電 業 經 營 及 監 督 電 力 市 場 公 平 競 爭, 中 央 主 管 機 關 應 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 其 組 織 條 例, 另 以 法 律 定 之 電 業 管 制 機 構 職 掌 如 下 : 一 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 二 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 三 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 及 管 理 四 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 電 業 管 制 機 構 成 立 前, 其 依 本 法 應 執 行 事 項, 由 中 央 主 管 機 關 辦 理 之 從 該 條 可 以 看 出, 我 國 為 了 推 動 電 業 自 由 化, 電 業 管 制 機 構 之 功 能 性 定 位 相 當 的 廣 泛, 草 案 列 出 四 大 項 目 的 職 掌 功 能, 跨 含 市 場 監 督 調 度 管 理 電 價 及 用 戶 權 益 之 監 管, 雖 算 廣 泛, 但 與 歐 盟 2009 電 力 指 令 第 37.1 條 ( 即 歐 盟 指 令 要 求 各 會 員 國 設 立 支 獨 立 監 管 機 構 之 執 掌 ) 51 來 相 較, 仍 嫌 過 於 廣 泛 不 夠 明 確 歐 盟 電 力 指 令 要 求 之 執 掌 功 能 多 達 21 項, 除 去 部 分 歐 盟 跨 國 間 之 監 管 要 求 約 5 項, 仍 達 16 項 之 多 歐 盟 雖 已 歷 經 三 波 電 力 自 由 化 之 立 法 過 程, 但 仍 在 其 跨 國 家 指 令 間 不 厭 其 煩 的 做 出 相 當 細 緻 明 確 的 指 示 與 規 範, 其 仍 有 我 國 能 深 思 參 考 之 處, 例 如 電 力 供 應 安 全 監 督 之 透 明 度 市 場 競 爭 秩 序 管 理 之 原 則 長 期 電 力 投 資 服 務 品 質 監 督 市 場 與 價 格 資 訊 之 透 明 度 與 揭 露 電 網 與 調 度 管 理 之 原 則 等, 皆 值 得 我 國 參 考, 亦 牽 涉 到 本 文 將 後 述 之 依 法 行 政 法 律 保 留 之 密 度 與 授 權 明 確 性 等 問 題 51 Art. 37.1, Directive 2009/72/EC. 121

126 表 4-1-4: 我 國 監 管 機 構 與 歐 盟 監 管 機 構 職 掌 之 比 較 我 國 電 業 法 修 正 草 案 第 四 條 電 業 管 制 機 構 之 職 掌 第 四 條 為 推 動 電 業 自 由 化 確 保 用 戶 用 電 權 益 有 效 管 理 電 業 經 營 及 監 督 電 力 市 場 公 平 競 爭, 中 央 主 管 機 關 應 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 其 組 織 條 例, 另 以 法 律 定 之 電 業 管 制 機 構 職 掌 如 下 : 一 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 二 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 三 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 及 管 理 四 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 電 業 管 制 機 構 成 立 前, 其 依 本 法 應 執 行 事 項, 由 中 央 主 管 機 關 辦 理 之 52 歐 盟 規 範 會 員 國 電 業 監 管 機 構 之 職 掌 (a) 依 照 透 明 公 開 之 準 則 來 修 正 或 批 准 傳 輸 或 分 配 時 之 費 率 及 方 法 (b) 確 保 輸 配 電 之 營 運 商 相 關 的 系 統 擁 有 者 及 電 力 企 業 遵 守 本 指 令 及 其 他 相 關 之 歐 盟 法 規 中 所 規 範 之 義 務 ( 包 括 跨 國 界 問 題 ) (c) 與 監 管 當 局 或 會 員 國 權 責 機 關 合 作 處 理 跨 國 界 問 題 (d) 遵 循 並 實 施 任 何 監 管 當 局 或 委 員 或 所 做 成 之 有 關 並 具 有 法 律 約 束 力 之 決 定 (e) 每 年 定 期 向 監 管 當 局 會 員 國 權 責 機 關 及 委 員 會 提 交 活 動 和 實 際 達 成 情 形 之 報 告, 該 報 告 須 包 括 於 本 指 令 中 所 列 出 之 項 目, 包 括 已 執 行 之 步 驟 與 收 效 情 況 (f) 確 保 輸 送 分 配 與 供 應 商 之 間 無 交 叉 補 貼 (g) 監 督 傳 輸 系 統 營 運 商 的 投 資 計 劃 並 於 年 度 報 告 中 提 出 對 該 傳 輸 系 統 營 運 商 的 投 資 計 劃 評 估, 須 符 合 Article 8(3)(b) of Regulation (EC) No 714/2009 下 對 於 歐 盟 範 圍 內 的 網 絡 發 展 計 畫 所 規 範 之 一 致 性, 且 該 項 評 估 內 容 須 提 出 修 訂 這 些 投 資 計 畫 的 建 議 (h) 與 其 他 有 權 限 的 當 局 立 定 和 核 准 服 務 及 供 給 品 質 的 標 準 與 要 求, 或 是 對 相 關 法 規 提 出 貢 獻 (l) 監 督 公 開 透 明 程 度, 包 括 批 發 價 格, 並 確 保 其 符 合 電 力 企 業 的 公 開 透 明 義 務 (j) 監 督 批 發 和 零 售 層 面 的 市 場 開 放 度 以 及 競 爭 水 平, 包 括 電 力 交 易 所, 或 為 家 庭 型 客 戶 所 提 供 的 預 付 系 統 開 關 速 率 斷 線 率 費 用 維 修 服 務 的 執 行 和 家 庭 客 戶 的 投 訴 等, 以 及 對 於 競 爭 的 任 何 扭 曲 或 限 制, 包 括 提 供 任 何 相 關 訊 息, 並 將 有 關 案 件 移 交 相 關 管 理 機 構 52 Id. 122

127 本 文 整 理 (k) 監 督 限 制 性 契 約 行 為 的 產 生, 包 括 可 以 防 止 大 型 非 家 庭 型 客 戶 與 多 個 供 應 商 同 時 簽 約 的 排 他 性 條 款, 並 且 在 適 當 情 況 下 通 知 相 關 的 管 理 機 構 (l) 尊 重 中 止 供 應 契 約 和 長 期 合 約 的 契 約 自 由, 此 項 自 由 是 與 歐 盟 法 律 相 兼 容, 並 與 社 會 政 策 一 致 (m) 監 測 輸 電 及 配 電 系 統 於 營 運 時 所 耗 費 的 時 間, 以 便 進 行 後 續 連 接 和 維 護 (n) 與 其 他 有 關 當 局 一 同 確 保 消 費 者 保 護 措 施, 包 括 載 列 於 附 件 一 之 條 款 為 有 效 且 可 被 強 制 執 行 的 (o) 每 年 至 少 提 出 一 符 合 第 三 條 之 供 應 價 格 有 關 之 建 議, 並 在 適 當 情 況 下 提 交 給 有 關 當 局 參 考 (p) 提 供 一 依 據 條 文 設 計 之 易 於 理 解 且 統 一 格 式 的 客 戶 的 消 費 資 料, 並 使 所 有 客 戶 可 即 使 提 取 於 附 件 ( 一 ) 第 h 點 中 之 有 關 資 料 (q) 依 據 Regulation (EC) No 714/2009, 監 督 傳 輸 系 統 營 運 商 配 送 系 統 營 運 商 供 應 商 和 客 戶 等 市 場 各 方 是 否 有 盡 到 自 身 角 色 責 任 和 相 關 制 度 的 執 行 情 況 (r) 監 督 投 資 是 否 會 對 供 應 安 全 有 影 響 (s) 監 督 歐 盟 與 第 三 國 傳 輸 系 統 營 運 商 之 間 的 技 術 合 作 (t) 監 督 第 42 條 所 規 範 之 保 障 措 施 的 執 行 情 況 (u) 確 保 在 區 域 型 市 場 中 數 據 交 換 的 系 統 兼 容 性 (2) 我 國 電 業 管 制 機 構 之 管 制 功 能 與 工 具 整 理 我 國 電 業 法 修 正 草 案 中, 電 業 管 制 機 構 相 關 的 功 能 性 條 文 約 有 35 條, 如 表 4-1-5: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 功 能 條 文 所 示, 而 主 要 的 管 制 處 罰 工 具, 以 罰 鍰 與 廢 止 執 照 為 主, 如 下 : 表 4-1-6: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 處 罰 手 段 條 文 表 4-1-7: 電 業 法 草 案 廢 止 執 照 之 規 範 : 123

128 表 4-1-5: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 功 能 條 文 修 正 條 文 增 修 主 要 內 容 說 明 第 四 條 新 增 成 立 目 的 與 職 掌 第 六 條 修 訂 ( 一 ) 電 力 網 業 應 為 國 營, 以 一 家 為 限 ( 二 ) 核 能 發 電 與 容 量 在 二 萬 瓩 以 上 之 水 力 發 電 非 公 營 核 准 第 七 條 修 訂 電 力 網 業 兼 營 其 他 電 業 核 准 第 九 條 新 增 輔 導 成 立 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 法 人 第 十 條 第 十 一 條 第 十 四 條 第 十 五 條 第 十 七 條 第 十 八 條 新 增 新 增 新 增 新 增 新 增 修 訂 電 力 調 度 中 心 未 成 立 前, 電 力 調 度 業 務, 由 電 業 管 制 機 構 指 定 電 力 網 業 執 行 公 告 一 定 電 壓 等 級 以 上 之 電 力 網, 應 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 電 力 調 度 中 心 之 董 事 監 察 人, 至 少 應 有 三 分 之 一, 由 電 業 管 制 機 構 指 派 之 有 關 專 家 任 之, 電 業 管 制 機 構 指 派 之 董 事 中 選 任 一 人 為 董 事 長 電 力 調 度 中 心 有 無 法 繼 續 營 運 之 虞 派 員 或 指 定 電 力 網 業 接 管 得 隨 時 令 電 力 調 度 中 心 提 出 財 務 或 業 務 之 報 告 資 料 查 核 業 務 及 調 取 有 關 證 件 電 業 籌 設 或 發 電 業 擴 建 設 備 向 電 業 管 制 機 構 申 請 籌 設 或 擴 建 許 可 第 十 九 條 新 增 電 業 管 制 機 構 為 第 十 九 條 審 查 應 注 意 事 項 第 二 十 條 修 訂 電 業 籌 設 或 擴 建 許 可 期 間 展 期 核 准 第 二 十 一 條 新 增 電 業 變 更 其 主 要 發 電 設 備 之 能 源 種 類 裝 置 容 量 或 廠 址 核 准 第 二 十 二 條 新 增 售 電 業 申 請 電 業 管 制 機 構 核 發 電 業 執 照 第 二 十 四 條 修 訂 電 力 網 業 營 業 區 域 核 准 第 二 十 五 條 修 訂 發 電 業 及 電 力 網 業 之 二 十 年 電 業 執 照 申 請 延 展 第 二 十 八 條 第 二 十 九 條 修 訂 修 訂 ( 一 ) 核 准 發 電 業 及 售 電 業 停 業 ( 二 ) 歇 業 電 業 執 照 註 銷 協 調 其 他 電 業 接 續 停 業 及 歇 業 電 業 經 營 使 用 其 電 業 設 備 繼 續 供 電 第 三 十 條 修 訂 電 業 併 購 核 發 同 意 文 件 第 三 十 一 條 修 訂 電 業 違 反 法 令 經 勒 令 停 工 者, 電 業 管 制 機 構 得 逕 為 變 更 電 業 登 記, 並 換 發 電 業 執 照 第 三 十 二 條 修 訂 得 廢 止 其 電 業 執 照 :( 一 ) 濫 用 市 場 地 位 行 為, 危 害 交 易 秩 序, 經 有 罪 判 決 確 定 ( 二 ) 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 經 處 分 機 關 通 知 電 業 管 制 機 構 第 三 十 九 條 修 訂 電 能 銷 售 量 準 備 適 當 備 用 供 電 容 量, 並 向 電 業 管 制 機 構 申 報 124

129 第 五 十 八 條 修 訂 轉 供 用 戶 之 範 圍 及 期 程 公 告 第 五 十 九 條 修 訂 電 力 網 業 拒 絕 供 電 核 准 第 六 十 條 新 增 可 銷 售 電 之 用 戶 公 告 第 六 十 二 條 修 訂 電 力 網 業 對 用 戶 申 請 設 置 聯 結 至 電 力 網 之 線 路 拒 絕 核 准 第 六 十 三 條 修 訂 電 力 網 業 之 電 價 與 電 力 網 業 及 電 力 調 度 中 心 各 種 收 費 費 率 之 計 算 公 式 制 定 第 六 十 四 條 新 增 電 力 網 業 營 業 規 章 核 定, 發 電 業 售 電 業 營 業 規 章 備 查 第 六 十 六 條 修 訂 電 力 網 業 限 制 供 電 時 間 核 准 第 六 十 七 條 修 訂 電 業 不 得 已 事 故 須 全 部 或 一 部 停 電 核 准 第 七 十 四 條 修 訂 電 業 及 電 力 調 度 中 心 月 報 年 報 備 查 及 報 告 之 內 容 及 格 式 制 定 第 七 十 六 條 修 訂 裝 置 容 量 二 千 瓩 以 上 自 用 發 電 設 備 者 許 可 第 七 十 七 條 修 訂 自 用 發 電 設 備 生 產 之 電 能 售 購 契 約 備 查 第 七 十 八 條 修 訂 自 用 發 電 設 備 設 置 之 用 戶 用 電 設 備 設 置 於 他 地 核 准 第 九 十 七 條 新 增 公 告 註 銷 電 業 執 照, 經 註 銷 後 仍 繼 續 營 業 者, 依 第 八 十 條 規 定 處 罰 本 文 整 理 資 料 來 源 : 電 業 法 修 正 草 案 表 4-1-6: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 處 罰 手 段 條 文 修 正 條 文 增 修 主 要 內 容 說 明 第 三 十 二 條 修 訂 得 廢 止 其 電 業 執 照 :( 一 ) 濫 用 市 場 地 位 行 為, 危 害 交 易 秩 序, 經 有 罪 判 決 確 定 ( 二 ) 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 經 處 分 機 關 通 知 電 業 管 制 機 構 第 八 十 條 新 增 未 取 得 電 業 執 照 而 經 營 電 業 者, 罰 鍰 限 期 改 善 得 勒 令 停 止 營 業 及 未 改 善 得 按 次 處 罰 第 八 十 一 條 新 增 電 力 調 度 中 心 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 及 得 按 次 處 罰 第 八 十 二 條 修 訂 電 業 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 按 次 處 罰 廢 止 電 業 執 照 第 八 十 三 條 修 訂 電 業 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 按 次 處 罰 第 八 十 五 條 新 增 電 力 調 度 中 心 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 按 次 處 罰 第 八 十 七 條 新 增 電 業 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 及 按 次 處 罰 第 八 十 九 條 修 訂 設 置 自 用 發 電 設 備 者 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 按 次 處 罰 第 九 十 七 條 新 增 公 告 註 銷 電 業 執 照, 經 註 銷 後 仍 繼 續 營 業 者, 依 第 八 十 條 規 定 處 罰 本 文 整 理 資 料 來 源 : 電 業 法 修 正 草 案 125

130 表 4-1-7: 電 業 法 草 案 廢 止 執 照 之 規 範 廢 止 執 照 之 相 關 條 文 第 32 條 第 1 項 第 1 款 一 濫 用 市 場 地 位 行 為, 危 害 交 易 秩 序, 經 有 罪 判 決 確 定 第 32 條 第 1 項 第 2 款 : 二 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 經 處 分 機 關 通 知 電 業 管 制 機 構 第 82 條 第 1 項 第 2 款 二 未 依 第 十 一 條 規 定 接 受 調 度 第 11 條 : 經 電 業 管 制 機 構 公 告 一 定 電 壓 等 級 以 上 之 電 力 網, 應 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 但 有 正 當 理 由 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 在 此 限 第 82 條 第 1 項 第 3 款 三 違 反 第 二 十 六 條 規 定, 拒 絕 電 力 網 互 聯 第 26 條 : 電 力 網 業 對 於 發 電 業 或 設 置 自 用 發 電 設 備 者 要 求 與 其 電 力 網 互 聯 時, 不 得 拒 絕 但 要 求 互 聯 之 電 業 設 備 或 自 用 發 電 設 備 不 符 合 第 三 十 四 條 至 第 三 十 八 條 第 四 十 條 至 第 四 十 二 條 或 第 四 十 三 條 規 定 者, 不 在 此 限 第 82 條 第 1 項 第 8 款 八 違 反 第 五 十 九 條 第 一 項 之 規 定, 未 規 劃 或 興 建 營 業 區 域 內 之 電 力 網 第 59 條 第 1 項 : 電 力 網 業 應 規 劃 興 建 與 維 護 其 營 業 區 域 內 之 電 力 網 及 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 以 滿 足 用 戶 及 其 他 電 業 之 電 能 需 求 第 82 條 第 1 項 第 9 款 九 違 反 第 五 十 九 條 第 二 項 規 定, 拒 絕 營 業 區 域 內 用 戶 之 供 電 請 求 第 59 條 第 2 項 : 電 力 網 業 對 營 業 區 域 說 明 濫 用 市 場 地 位 行 為, 危 害 交 易 秩 序, 經 有 罪 判 決 確 定, 電 業 管 制 機 構 得 廢 止 其 電 業 執 照 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 經 處 分 機 關 通 知 電 業 管 制 機 構, 電 業 管 制 機 構 得 廢 止 其 電 業 執 照 未 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 針 對 電 業 管 制 機 構 公 告 一 定 電 壓 等 級 以 上 之 電 力 網 之 調 度, 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 電 力 網 業 不 得 拒 絕 發 電 業 或 設 置 自 用 發 電 設 備 者 要 求 與 其 電 力 網 之 互 聯 若 拒 絕 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 電 力 網 業 應 規 劃 興 建 與 維 護 其 營 業 區 域 內 之 電 力 網 及 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 以 滿 足 用 戶 及 其 他 電 頁 之 電 能 需 求, 若 違 反 則 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 電 力 網 業 對 營 業 區 域 內 用 戶 請 求 供 電, 非 有 正 當 理 由 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准, 不 得 拒 絕 若 拒 絕 則 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 126

131 內 用 戶 請 求 供 電, 非 有 正 當 理 由 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准, 不 得 拒 絕 第 82 條 第 1 項 第 10 款 十 違 反 第 五 十 九 條 第 三 項 規 定, 對 特 定 對 象 有 不 當 之 差 別 待 遇 或 未 經 許 可 而 拒 絕 將 電 力 網 提 供 電 業 使 用 第 59 條 第 3 項 : 電 力 網 業 應 依 公 平 公 開 原 則 提 供 電 力 網 給 所 有 電 業 使 用, 以 轉 供 電 能 並 收 取 費 用, 不 得 對 特 定 對 象 有 不 當 之 差 別 待 遇 但 有 正 當 理 由, 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 在 此 限 第 82 條 第 1 項 第 11 款 十 一 違 反 六 十 條 規 定, 設 置 主 要 發 電 設 備 或 售 電 予 非 公 告 之 用 戶 第 60 條 : 售 電 業 為 銷 售 電 能 予 用 戶, 得 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 不 得 設 置 主 要 發 電 設 備 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 電 力 網 業 應 依 公 平 公 開 原 則 提 供 電 力 網 給 所 有 電 業 使 用, 以 轉 供 電 能 並 收 取 費 用, 不 得 對 特 定 對 象 有 不 當 之 差 別 待 遇 若 違 反 則 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 售 電 業 為 銷 售 電 能 予 用 戶, 得 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 不 得 設 置 主 要 發 電 設 備 若 違 反 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 第 82 條 第 1 項 第 12 款 十 二 未 依 第 六 十 六 條 規 定 供 電 第 66 條 : 電 力 網 業 應 全 日 供 電 但 因 情 況 特 殊, 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 得 限 制 供 電 時 間 第 82 條 第 1 項 第 13 款 十 三 違 反 第 六 十 七 條 規 定, 停 電 逾 十 五 日 不 報 請 核 准 者 第 67 條 : 電 業 因 不 得 已 事 故 須 全 部 或 一 部 停 電 時, 除 臨 時 發 生 障 礙, 得 事 後 補 行 報 告 外, 應 報 請 直 轄 市 政 府 或 縣 ( 市 ) 政 府 核 准 並 公 告 之, 其 逾 十 五 日 者, 並 應 轉 報 電 業 管 制 機 構 核 准 未 依 照 第 66 條 電 力 網 業 應 全 日 供 電 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 電 業 因 不 得 已 事 故 須 全 部 或 一 部 停 電 時, 除 臨 時 發 生 障 礙, 得 事 後 補 行 報 告 外, 應 報 請 直 轄 市 政 府 或 縣 ( 市 ) 政 府 核 准 並 公 告 之, 其 逾 十 五 日 者, 並 應 轉 報 電 業 管 制 機 構 核 准 若 停 電 逾 15 日 不 報 請 核 准 者 根 據 第 82 條 第 3 項 之 規 範 廢 止 執 照 之 情 形, 並 且 依 照 第 82 條 第 2 項 業 管 制 機 構 得 通 知 限 期 改 善 ; 屆 期 未 改 善 者, 得 按 次 處 罰 連 續 處 罰 達 三 次 者, 並 得 廢 止 其 電 業 執 照 本 文 整 理 127

132 電 力 管 制 機 構 身 兼 推 動 電 力 自 由 化 市 場 的 建 立 與 監 管, 其 執 掌 功 能 與 重 要 性 已 如 前 述, 但 細 究 電 業 法 草 案 中 之 管 制 功 能 與 管 制 工 具, 不 難 發 現 在 看 似 完 備 的 條 文 設 計 中, 似 乎 賦 予 電 業 管 制 機 構 事 後 管 制 之 管 制 工 作, 缺 乏 事 前 事 中 的 介 入 性 管 制 工 具 電 力 市 場 的 競 爭 市 場 設 計, 除 了 事 後 弊 端 的 查 處 外, 管 制 機 關 於 事 前 與 事 後 的 介 入 權 能 亦 是 關 鍵, 分 析 電 業 法 修 正 草 案, 較 為 明 確 的 事 前 管 制 工 具 以 執 照 的 核 發 與 相 關 細 部 規 定 的 核 備 為 原 則, 如 草 案 第 20 條 第 21 條 第 25 條 第 33 條 等 再 者, 事 中 的 資 訊 報 告 與 檢 查, 則 規 範 於 草 案 第 17 條 34 條 74 條 與 75 條, 但 多 以 定 期 的 資 訊 揭 露 與 檢 查 為 主 草 案 中 亦 無 明 確 規 範 關 於 核 備 過 後 之 相 關 事 項 法 規 依 循 之 監 管 與 查 核, 以 及 違 反 效 果 為 何 除 此 之 外, 電 業 法 草 案 賦 予 管 制 機 構 的 權 限 多 以 事 後 違 反 的 罰 鍰 連 續 處 罰 廢 止 執 照 等 管 制 工 具 為 主, 另 外 對 於 市 場 秩 序 的 管 制, 亦 只 有 規 範 在 草 案 第 30 條 ( 電 業 結 合 的 許 可 ), 以 及 第 32 條 其 他 市 場 秩 序 違 反 管 制 機 構 事 前 事 中 的 介 入 管 制 工 具, 如 核 發 執 照 得 否 附 款 附 條 件 等, 或 是 是 否 有 事 中 監 督 是 否 違 反 該 執 照 的 附 款 或 條 件 等, 在 草 案 中 並 無 明 確 規 範 亦 無 如 證 券 交 易 法 第 66 條 ( 賦 予 主 管 機 關 得 警 告 命 令 解 除 職 務 部 分 或 全 部 停 業 或 是 撤 銷 許 可 ) 第 64 條 ( 主 管 機 關 得 隨 時 命 令 證 券 商 題 出 報 告 或 檢 查 其 營 業 等 相 關 資 料, 違 反 法 令 重 大 者, 並 得 封 存 ) 第 161 條 ( 主 管 機 關 得 為 保 護 公 益 等, 得 以 命 令 通 之 證 券 交 易 所 變 更 其 章 程 等 或 是 撤 銷 其 決 議 或 處 分 ) 第 164 條 ( 主 管 機 關 得 於 證 券 交 易 所 派 駐 監 理 人 員 ) 等, 亦 或 是 銀 行 法 第 61-1 條 ( 主 管 機 關 得 對 銀 行 撤 銷 法 定 會 議 決 議 停 止 部 分 業 務 命 令 解 除 經 理 人 或 職 員 解 除 董 事 監 察 人 職 務 或 為 其 他 必 要 處 置 ) 第 44-2 條 ( 針 對 銀 行 資 本 適 足 性, 主 管 機 關 可 以 為 多 項 必 要 處 置 ) 第 45 條 ( 主 管 機 關 得 隨 時 派 員 檢 查 業 務 ), 亦 或 是 公 平 交 易 法 第 13 條 ( 得 為 禁 止 及 其 他 必 要 處 分, 或 是 命 解 散 停 業 或 勒 令 歇 業 ) 第 17 條 ( 中 央 主 管 機 關 之 處 分 得 附 條 件 或 負 擔 ) 而 管 制 機 構 如 依 草 案 第 18 條 以 下 許 可 電 業 執 照 後, 依 草 案 第 25 條, 該 執 照 的 期 限 為 20 年, 並 得 展 延 10 年 在 這 30 年 的 漫 長 時 間 裡 面, 管 制 機 構 除 如 表 4-1-7: 電 業 法 草 案 廢 止 執 照 之 規 範 所 整 理 的 規 範 得 以 事 後 管 制 廢 止 執 照 外, 事 中 除 資 訊 報 告 義 務 等 外, 幾 乎 完 全 只 有 如 表 4-1-6: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 處 罰 手 段 條 文 所 整 理 的, 以 罰 鍰 與 連 續 處 罰 為 主, 與 電 業 有 關 接 管 的 規 定, 也 只 有 規 範 在 草 案 第 29 條, 由 管 制 機 構 協 調 其 他 電 業 接 管, 缺 乏 如 上 述 如 證 交 法 銀 行 法 及 公 平 法 等 的 事 中 與 事 後 直 接 管 制 工 具 可 供 選 擇 128

133 而 電 業 法 草 案 中 關 於 管 制 機 構 的 市 場 秩 序 管 制 工 具, 主 要 規 範 在 第 30 條 與 第 32 條, 其 中 電 業 未 經 管 制 機 構 同 意 結 合, 依 草 案 第 82 條 第 一 項 第 五 款, 亦 只 有 罰 鍰 之 處 罰 而 依 草 案 第 32 條, 對 於 電 業 濫 用 市 場 地 位 或 是 違 反 法 令 的 行 為, 更 需 要 經 有 罪 判 決 確 定, 或 受 其 他 機 關 勒 令 歇 業, 電 業 管 制 機 構 才 得 廢 止 其 電 業 執 照, 基 本 上 本 草 案 將 電 業 管 制 機 構 對 於 市 場 競 爭 秩 序 的 處 罰 管 制 工 具 完 全 剝 奪 再 者, 依 照 草 案 第 82 條 相 關 規 定, 整 理 如 表 4-1-7: 電 業 法 草 案 廢 止 執 照 之 規 範, 管 制 機 構 在 連 續 處 罰 三 次 後, 得 廢 止 其 電 業 執 照, 這 樣 的 事 後 管 制 手 段 立 法, 除 了 缺 乏 比 例 原 則 的 原 則 性 規 範 外 ( 如 是 否 應 以 情 節 重 大 為 限 ), 亦 限 制 了 電 業 管 制 機 構 除 了 許 可 執 照 罰 鍰 廢 照 外, 並 無 其 他 事 前 事 中 及 事 後 的 其 他 管 制 工 具, 進 而 凸 顯 出 電 業 法 草 案 賦 予 管 制 機 構 的 管 制 工 具 之 局 限 性 ( 二 ) 規 範 密 度 與 法 律 保 留 1. 自 由 化 相 關 事 項 規 範 密 度 過 低 電 業 自 由 化 的 目 的, 在 於 循 序 漸 進 地 提 升 電 業 市 場 的 競 爭, 並 進 而 達 到 市 場 競 爭 帶 來 的 服 務 品 質 上 升 電 力 價 格 的 下 降 以 及 電 業 本 身 的 競 爭 力, 透 過 電 業 自 由 化 提 升 國 家 競 爭 力 並 能 有 更 好 的 國 家 發 展 但 以 市 場 開 放 之 初, 政 府 仍 需 有 適 當 管 制, 才 能 使 電 業 自 由 化 的 過 程 順 利 發 展, 當 然 電 業 管 制 與 效 率 並 進 的 模 式 也 有 典 範 移 轉 的 借 鏡 此 模 式 我 國 可 向 歐 盟 借 鏡, 歐 盟 在 三 波 電 業 自 由 化 指 令 之 下, 使 用 拆 解 (Unbundling ) 的 方 式, 對 整 體 性 之 電 業 自 由 化 計 劃 與 控 制 過 程 施 加 一 定 程 度 之 影 響, 也 符 合 垂 直 整 合 (Vertical Integration) 電 業 的 特 性, 達 到 價 值 鏈 (Value Chain) 的 效 率 提 升 與 監 管 便 利 的 競 爭 優 勢 53 歐 盟 指 令 對 於 電 業 拆 解 約 可 設 計 分 為 : 功 能 拆 解 ((Functional Unbundling) 或 稱 為 管 理 拆 解 (Managerial Unbundling)) 54 法 律 拆 解 (Legal Unbundling) 會 計 拆 解 (Account Unbundling) 獨 立 系 統 經 營 者 (Independent System Operator, ISO ) 及 所 有 權 拆 解 ( Ownership Unbundling) 55 而 歐 盟 指 令 的 拆 解 規 範 從 寬 鬆 到 更 加 嚴 格 的 拆 解 管 制 :1996 年 電 力 市 場 指 令 (Directive 96/92/EC) 主 要 規 範 功 能 拆 解 的 部 分, 及 要 求 輸 電 系 統 如 非 自 始 即 獨 立 於 發 電 與 配 電 系 統 之 外, 則 輸 電 管 線 53 拆 解 的 專 業 化 提 升 效 率 性, 有 限 範 圍 的 監 管 評 定 績 效 跟 改 善 績 效 降 低 成 本 54 Iñigo del Guayo, Gunther Kühne, Martha Roggenkamp, Ownership Unbundling and Property Rights in the EU Energy Sector, in PROPERTY AND THE LAW IN ENERGY AND NATURAL RESOURCES 332 (Aileen McHarg et al. eds., 2010). 55 Fabiana Di Porto, ENERGY LAW IN ITALY 82 (2011). 129

134 營 運 者 至 少 須 在 管 理 行 政 事 務 方 面 自 主 56, 但 其 他 方 面 並 未 嚴 加 規 範 2003 年 電 力 市 場 指 令 (Directive 03/54/EC) 則 建 議 納 入 法 律 及 功 能 拆 解 等 管 制 措 施 57, 原 有 的 拆 解 則 更 加 確 立 2009 年 電 力 市 場 指 令 (Drective 2009/72/EC) 則 為 促 進 輸 電 管 線 營 運 業 者 與 垂 直 結 合 電 業 間 的 拆 解 58 就 不 同 拆 解 的 部 分 作 以 下 論 述 : (1) 功 能 拆 解 : 為 維 護 輸 配 電 管 線 營 運 者 其 執 行 營 運 業 務 的 獨 立 性, 使 電 力 業 仍 可 透 過 組 織 以 及 人 事 方 面 的 措 施 而 對 於 其 業 務 行 為 施 加 影 響 (2) 法 律 拆 解 : 輸 配 電 管 線 業 務 須 為 法 律 之 私 法 人 營 運, 以 求 其 法 律 形 式 上 獨 立 性 之 確 保 59 (3) 會 計 拆 解 : 避 免 差 別 對 待 交 叉 補 貼 以 及 競 爭 扭 曲 等 情 況, 電 業 相 關 業 務 行 為 如 係 由 不 同 公 司 所 執 行, 必 須 以 分 別 管 理 帳 目 之 方 式, 於 其 內 部 會 計 中 就 其 電 力 輸 送 及 配 送 兩 項 業 務 行 為 分 別 管 理 帳 目 並 採 精 確 且 透 明 方 式 將 所 支 出 成 本 分 攤 至 各 類 業 務 另 需 進 行 外 部 帳 目 管 理 審 核, 應 特 別 就 電 業 是 否 遵 守 上 述 內 部 帳 目 管 理 義 務 加 以 審 查 (4) 獨 立 系 統 經 營 : 獨 立 管 線 營 運 者 之 拆 解 作 為 所 有 權 拆 解 之 替 代 (5) 所 有 權 拆 解 : 垂 直 結 合 電 業 就 輸 電 管 線 及 其 與 輸 電 管 線 營 運 者 間 之 財 產 關 係 進 行 拆 解 以 下 ( 表 : 歐 盟 電 力 市 場 指 令 與 我 國 103 年 電 業 修 正 草 案 比 較 ) 為 我 國 電 業 修 正 草 案 與 歐 盟 電 力 市 場 指 令 指 令 對 於 拆 解 的 條 文 的 比 較 : 56 參 照 該 指 令 第 7 條 第 6 項 規 定 57 KOM (2001) 125 end., vom , S. 25 und 40 ff. 58 Erwägungsgrund 10 der Elektrizitätsrichtlinie 亦 請 參 見, 陳 信 安, 論 電 力 市 場 自 由 化 之 解 體 管 制 措 施, 興 大 法 學 第 12 期, 頁 161 以 下 (2012) 59 Säcker/Schönborn, Rechtliche Entflechtung, in; Säcker (Hrsg.), Energierecht, 2. Aufl., 2010, Bd. 1, 7 EnWG, Rn. 21; Roth, a.a.o. (Fn. 47), S.22; Chen, a.a.o. (Rn. 4), S. 151; Kommission, Vermerk der GD: Entflechtungsregelung vom , S

135 表 : 歐 盟 電 力 市 場 指 令 與 我 國 103 年 電 業 修 正 草 案 比 較 分 類 103 年 電 業 修 正 草 案 歐 盟 指 令 功 能 拆 解 法 律 拆 解 會 計 拆 解 ISO 獨 立 所 有 權 拆 解 本 文 整 理 第 3 條, 各 電 業 分 類, 但 無 相 詳 細 的 組 織 與 人 事 規 定 第 5 條, 公 司 法 之 股 份 有 限 公 司 為 限, 歐 盟 電 業 之 法 人 60 有 選 擇 性 第 7 條 僅 不 得 交 叉 補 貼 明 文, 相 關 會 計 規 則 授 權 電 業 管 制 機 構, 無 明 文 電 於 業 法 第 9 條 電 力 調 度 中 心 由 電 業 管 制 機 構 輔 導 成 立 無 (1)1996 年 指 令 第 7 9 條 (2)2003 年 指 令 第 10 條 第 2 項 第 15 條 第 2 項 2003 年 指 令 第 10 條 第 1 項 第 15 條 第 1 項 (1)1996 年 指 令 第 6 章 條 (2)2003 年 指 令 第 19 條 第 3 項 及 第 4 項 2009 年 指 令 第 13 條 第 4 項 第 17 條 第 1 項 第 18 條 第 19 條 第 2-8 項 第 20 條 第 21 條 2009 年 指 令 第 9 條 第 1 項 及 第 7 項 第 13 條 第 1 項 第 14 條 第 1 項 及 第 2 項 目 前 我 國 電 業 法 修 正 草 案 對 於 拆 解 ISO 獨 立 或 是 開 放 通 連 ( thrid-party access) 的 相 關 規 定 甚 少, 而 歐 盟 指 令 拆 解 的 沿 革 跟 密 度 甚 為 周 密 跟 完 全, 值 得 我 國 修 正 草 案 仿 效 增 修 國 內 亦 有 學 者 特 別 指 出, 歐 盟 的 指 令 (directive) 做 為 框 架 性 立 法 之 定 位, 不 應 做 過 多 細 部 之 規 定, 但 為 何 歐 盟 在 三 個 電 力 指 令 的 進 程 後, 還 是 做 了 相 當 細 節 之 規 範, 其 實 反 映 出 過 去 歐 盟 失 敗 的 實 施 經 驗 相 關 61 相 當 值 得 我 國 謹 慎 思 考, 相 關 的 法 規 密 度 是 否 太 低 且 太 過 原 則, 以 致 缺 乏 實 際 的 可 操 作 性 2. 法 律 保 留 授 權 明 確 性 之 相 關 問 題 60 Theobald/Theobald, a.a.o.(fn. 21), S.326; de Wyl/Finke, Entflechtung von Energieversorgungsunternehmen, in: Schneider/Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, 3. Aufl., 2011, 4, Rn. 181; Kommission, a.a.o. (Fn. 69), S 高 銘 志, 前 揭 註 47, 頁

136 表 4-1-9: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 授 權 子 法 條 文 修 正 條 文 增 修 主 要 內 容 說 明 第 七 條 第 九 條 修 訂 新 增 電 力 網 業 會 計 處 理 之 方 法 程 序 與 原 則 會 計 之 監 督 與 管 理 及 其 他 應 遵 行 事 項 之 準 則, 由 電 業 管 制 機 構 定 之 電 業 捐 助 與 捐 贈 金 額 及 方 式, 電 力 調 度 中 心 申 請 設 立 許 可 之 要 件 程 序 設 立 基 準 監 督 及 管 理 事 項 之 規 則 制 定 第 十 條 新 增 電 力 調 度 之 規 則 制 定 第 十 五 條 新 增 電 力 調 度 中 心 接 管 相 關 事 項 之 辦 法 制 定 第 十 六 條 新 增 電 力 調 度 中 心 相 關 事 項 之 辦 法 制 定 第 三 十 三 條 第 三 十 九 條 第 六 十 八 條 第 七 十 六 條 第 九 十 六 條 本 文 整 理 修 訂 修 訂 修 訂 修 訂 修 訂 資 料 來 源 : 電 業 法 修 正 草 案 電 業 籌 設 擴 建 施 工 之 許 可 執 照 之 核 發 變 更 延 展 與 停 業 歇 業 併 購 等 事 項 之 申 請 程 序 期 間 及 審 查 原 則 之 規 則 制 定 容 量 之 內 容 計 算 公 式 基 準 與 範 圍 申 報 程 序 與 期 間 審 查 稽 核 及 相 關 管 理 事 項 之 辦 法 制 定 違 規 用 電 之 查 報 認 定 賠 償 基 準 及 其 處 理 之 規 則 制 定 自 用 發 電 設 備 之 許 可 登 記 撤 銷 或 廢 止 登 記 與 變 更 等 事 項 之 申 請 程 序 期 間 審 查 項 目 及 管 理 之 規 則 制 定 受 理 申 請 許 可 查 驗 核 給 證 照 或 登 記, 應 收 取 審 查 費 證 照 費 或 登 記 費 收 費 標 準 制 定 表 4-1-9: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 授 權 子 法 條 文 為 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 授 權 子 法 條 文, 從 表 中 我 們 可 以 發 現 從 如 第 七 條 電 力 網 業 會 計 處 理 之 方 法 程 序 與 原 則 會 計 之 監 督 與 管 理 及 其 他 應 遵 行 事 項 之 準 則 第 九 條 電 業 捐 助 與 捐 贈 金 額 及 方 式, 電 力 調 度 中 心 申 請 設 立 許 可 之 要 件 程 序 設 立 基 準 監 督 及 管 理 事 項 之 規 則 制 定 第 十 條 電 力 調 度 之 範 圍 項 目 等 管 理 規 則 更 甚 至 第 三 十 三 條 電 業 籌 設 擴 建 施 工 之 許 可 執 照 之 核 發 變 更 延 展 與 停 業 歇 業 併 購 等 事 項 之 申 請 程 序 期 間 及 審 查 原 則 之 規 則 制 定... 等 等, 皆 授 權 電 業 管 制 機 構 自 行 訂 之 針 對 表 4-1-9: 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 業 管 制 機 構 授 權 子 法 條 文 所 有 事 項 皆 授 權 子 法 定 之, 卻 沒 有 任 何 原 則 性 之 規 範 保 留 於 電 業 法 母 法, 這 樣 的 立 法 是 否 符 合 行 政 法 的 法 律 保 留 原 則 與 授 權 明 確 性 等 原 則, 不 無 疑 問 132

137 所 謂 法 律 保 留 原 則, 係 指 於 無 法 律 授 權 之 情 況 下, 行 政 機 關 即 不 能 合 法 的 作 成 行 政 行 為, 故 憲 法 已 將 某 些 事 項 保 留 予 立 法 機 關, 須 由 立 法 機 關 親 自 以 法 律 加 以 規 定, 始 符 合 民 主 原 則, 若 無 由 立 法 機 關 所 制 定 之 法 律 授 權, 行 政 機 關 即 不 能 合 法 的 作 成 行 政 行 為 62, 亦 即 行 政 行 為 不 僅 要 不 牴 觸 法 律, 也 不 能 以 消 極 的 不 違 反 法 律 為 已 足, 故 勢 必 需 要 積 極 以 法 律 明 定 再 者, 行 政 機 關 所 為 之 行 政 行 為, 須 有 法 律 明 文 授 權 之 依 據, 始 為 合 法 63 綜 上 所 述, 所 謂 法 律 保 留 原 則, 即 指 行 政 權 的 行 動, 只 有 在 法 律 有 明 確 授 權 情 形 下, 始 得 為 之 ; 換 句 話 說, 行 政 欲 為 特 定 行 為, 必 須 有 法 律 授 權 依 據 故 在 法 律 沒 有 明 文 規 定 的 領 域, 由 於 行 政 活 動 並 未 牴 觸 法 律, 固 不 違 反 法 律 優 越 原 則 ; 惟 因 欠 缺 法 律 的 授 權, 依 其 情 形, 可 能 發 生 違 反 法 律 保 留 原 則 的 問 題 特 定 領 域 的 國 家 事 務 應 保 留 由 立 法 者 以 法 律 規 定, 行 政 權 只 能 依 照 法 律 的 指 示 決 定 行 止, 因 此 特 定 領 域 的 行 政 行 為, 非 有 法 律 依 據 不 得 為 之 除 此 之 外, 大 法 官 解 釋 第 443 號 針 對 法 律 保 留 原 則 之 解 釋 文 如 下 :... 憲 法 所 定 人 民 之 自 由 及 權 利 範 圍 甚 廣, 凡 不 妨 害 社 會 秩 序 公 共 利 益 者, 均 受 保 障 惟 並 非 一 切 自 由 及 權 利 均 無 分 軒 輊 受 憲 法 毫 無 差 別 之 保 障 : 關 於 人 民 身 體 之 自 由, 憲 法 第 八 條 規 定 即 較 為 詳 盡, 其 中 內 容 屬 於 憲 法 保 留 之 事 項 者, 縱 令 立 法 機 關, 亦 不 得 制 定 法 律 加 以 限 制 ( 參 照 本 院 釋 字 第 三 九 二 號 解 釋 理 由 書 ), 而 憲 法 第 七 條 第 九 條 至 第 十 八 條 第 二 十 一 條 及 第 二 十 二 條 之 各 種 自 由 及 權 利, 則 於 符 合 憲 法 第 二 十 三 條 之 條 件 下, 得 以 法 律 限 制 之 至 何 種 事 項 應 以 法 律 直 接 規 範 或 得 委 由 命 令 予 以 規 定, 與 所 謂 規 範 密 度 有 關, 應 視 規 範 對 象 內 容 或 法 益 本 身 及 其 所 受 限 制 之 輕 重 而 容 許 合 理 之 差 異 : 諸 如 剝 奪 人 民 生 命 或 限 制 人 民 身 體 自 由 者, 必 須 遵 守 罪 刑 法 定 主 義, 以 制 定 法 律 之 方 式 為 之 ; 涉 及 人 民 其 他 自 由 權 利 之 限 制 者, 亦 應 由 法 律 加 以 規 定, 如 以 法 律 授 權 主 管 機 關 發 布 命 令 為 補 充 規 定 時, 其 授 權 應 符 合 具 體 明 確 之 原 則 ; 若 僅 屬 與 執 行 法 律 之 細 節 性 技 術 性 次 要 事 項, 則 得 由 主 管 機 關 發 布 命 令 為 必 要 之 規 範, 雖 因 而 對 人 民 產 生 不 便 或 輕 微 影 響, 尚 非 憲 法 所 不 許 又 關 於 給 付 行 政 措 施, 其 受 法 律 規 範 之 密 度, 自 較 限 制 人 民 權 益 者 寬 鬆, 倘 涉 及 公 共 利 益 之 重 大 事 項 者, 應 有 法 律 或 法 律 授 權 之 命 令 為 依 據 之 必 要, 乃 屬 當 然... 綜 上 所 述, 尤 以 針 對 如 以 法 律 授 權 主 管 機 關 發 布 命 令 為 補 充 規 定 時, 其 授 權 應 符 合 具 體 明 確 之 原 則 外 ; 又 關 於 給 付 行 政 措 施, 其 受 法 律 規 範 之 密 度, 自 較 限 制 人 民 權 益 者 寬 鬆, 但 倘 涉 及 公 共 利 益 之 重 大 事 項 者, 應 有 法 律 或 法 律 授 權 之 命 令 為 依 據 之 必 要, 乃 屬 當 然 李 建 良, 行 政 法 基 本 十 講, 頁 248(2013) 同 前 揭 註, 頁 257 司 法 院 釋 字 第 443 號 解 釋, 司 法 院 大 法 官 解 釋 檢 索 系 統 : 133

138 是 此, 除 了 法 律 保 留 原 則 需 要 注 意 之 外, 仍 需 要 注 意 授 權 明 確 性 所 謂 授 權 明 確 性 係 針 對 法 律 若 授 權 法 規 命 令 就 重 要 事 項 予 以 補 充 規 定 時, 最 好 具 體 明 確 ; 不 僅 要 符 合 授 權 的 意 旨, 且 不 能 添 增 法 律 所 無 之 限 制 65 例 如 : 大 法 官 解 釋 第 522 號 理 由 書 提 到 : 立 法 機 關 得 以 委 任 立 法 之 方 式, 授 權 行 政 機 關 發 布 命 令, 以 為 法 律 之 補 充, 雖 為 憲 法 之 所 許, 惟 其 授 權 之 目 的 內 容 及 範 圍 應 具 體 明 確, 始 符 憲 法 第 二 十 三 條 之 意 旨, 迭 經 本 院 解 釋 在 案 至 於 授 權 條 款 之 明 確 程 度, 則 應 與 所 授 權 訂 定 之 法 規 命 令 對 人 民 權 利 之 影 響 相 稱 另 外, 大 法 官 解 釋 第 491 號 理 由 書 亦 提 及 :... 其 授 權 之 目 的 範 圍 及 內 容 則 應 具 體 明 確 而 後 可... 而 於 大 法 官 解 釋 第 402 號 理 由 書 敘 明 :... 法 律 授 權 訂 定 命 令, 如 涉 及 限 制 人 民 之 自 由 權 利 時, 其 授 權 之 目 的 範 圍 及 內 容 須 符 合 具 體 明 確 之 要 件 ; 若 法 律 僅 為 概 括 之 授 權 者, 固 應 就 該 項 法 律 整 體 所 表 現 之 關 連 意 義 為 判 斷, 而 非 拘 泥 於 特 定 法 條 之 文 字, 惟 依 此 種 概 括 授 權 所 訂 定 之 命 令, 祇 能 就 母 法 有 關 之 細 節 性 及 技 術 性 事 項 加 以 規 定, 尚 不 得 超 越 法 律 授 權 之 外, 逕 行 訂 定 裁 罰 性 之 行 政 處 分 條 款, 迭 經 本 院 解 釋 有 案 此 外, 大 法 官 解 釋 第 394 號 理 由 書 針 對 母 法 授 權 子 法 亦 有 相 關 敘 述 :... 準 此, 凡 與 限 制 人 民 自 由 權 利 有 關 之 事 項, 應 以 法 律 或 法 律 授 權 命 令 加 以 規 範, 方 與 法 律 保 留 原 則 相 符 故 法 律 授 權 訂 定 命 令 者, 如 涉 及 限 制 人 民 之 自 由 權 利 時, 其 授 權 之 目 的 範 圍 及 內 容 須 符 合 具 體 明 確 之 要 件 ; 若 法 律 僅 為 概 括 授 權 時, 固 應 就 該 項 法 律 整 體 所 表 現 之 關 聯 意 義 為 判 斷, 而 非 拘 泥 於 特 定 法 條 之 文 字 ; 惟 依 此 種 概 括 授 權 所 訂 定 之 命 令 祇 能 就 執 行 母 法 有 關 之 細 節 性 及 技 術 性 事 項 加 以 規 定, 尚 不 得 超 越 法 律 授 權 之 外, 逕 行 訂 定 制 裁 性 之 條 款, 此 觀 本 院 釋 字 第 三 六 七 號 解 釋 甚 為 明 顯 除 了 大 法 官 解 釋 394 號 解 釋 理 由 書 中 提 及 母 法 授 權 子 法 問 題 外, 另 外 於 大 法 官 解 釋 第 367 號 理 由 書 中 亦 敘 明 : 若 法 律 僅 概 括 授 權 行 政 機 關 訂 定 施 行 細 則 者, 該 管 行 政 機 關 於 符 合 立 法 意 旨 且 未 逾 越 母 法 規 定 之 限 度 內, 自 亦 得 就 執 行 法 律 有 關 之 細 節 性 技 術 性 之 事 項 以 施 行 細 則 定 之, 惟 其 內 容 不 能 牴 觸 母 法 或 對 人 民 之 自 由 權 利 增 加 法 律 所 無 之 限 制, 行 政 機 關 在 施 行 細 則 之 外, 為 執 行 法 律 依 職 權 發 布 之 命 令, 尤 應 遵 守 上 述 原 則 本 院 釋 字 第 二 六 八 號 第 二 七 四 號 第 三 一 三 號 及 第 三 六 號 解 釋 分 別 闡 釋 甚 明 綜 合 上 述 大 法 官 解 釋 理 由, 電 業 法 授 權 相 關 子 法 規 範 相 關 事 項, 需 要 將 其 授 權 事 項 描 述 具 體 明 確 而 非 沒 有 保 留 任 何 原 則 性 之 規 範 於 電 業 法 中, 以 至 其 子 法 缺 乏 授 權 明 確 性 之 原 則 65 陳 勵 新, 論 授 權 明 確 性 原 則, 國 立 台 北 大 學 法 學 系 碩 士 論 文, 頁 3(2004) 134

139 ( 三 ) 市 場 競 爭 管 制 面 問 題 1. 電 業 管 制 機 構 與 競 爭 法 主 管 機 關 之 管 制 競 合 應 謹 慎 檢 討 IEA 的 電 業 市 場 自 由 化 報 告 明 確 的 指 出, 要 推 動 電 業 市 場 自 由 化, 只 有 建 立 拆 解 垂 直 整 合 的 電 力 供 應 體 系 第 三 方 進 入 (third-party access ) 以 及 零 售 市 場 競 爭 等 法 律 機 制 是 不 夠 的 66, 成 功 的 電 業 市 場 競 爭 環 境 除 了 必 須 讓 所 有 的 參 與 者 能 夠 自 由 進 入 市 場, 並 且 必 須 消 除 市 場 的 集 中 度 (market concentration) 與 濫 用 市 場 地 位 的, 才 能 讓 市 場 競 爭 完 全 發 展, 這 也 有 賴 於 明 確 市 場 競 爭 管 制 機 制 的 建 立 67 電 業 法 修 正 草 案, 關 於 市 場 競 爭 的 相 關 條 文 之 規 範 密 度 不 低, 主 要 條 文 例 如 草 案 第 1 條 即 揭 櫫 本 法 之 目 的 在 於 促 進 電 業 公 平 競 爭 與 合 理 經 營, 第 4 條 ( 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構 以 監 督 市 場 公 平 競 爭 ) 第 7 條 ( 電 力 網 兼 營 電 業 以 外 事 業 以 不 影 響 妨 害 公 平 競 爭 不 得 交 叉 補 貼 ) 第 8 條 ( 電 力 調 度 應 以 安 全 公 平 公 開 經 濟 ) 第 12 條 ( 電 力 網 業 不 得 拒 絕 調 度 ) 第 24 條 ( 電 力 網 業 營 業 區 域 限 制 ) 第 25 條 ( 電 業 執 照 許 可 ) 第 26 條 ( 電 力 網 業 不 得 拒 絕 互 聯 ) 第 30 條 ( 電 業 結 合 許 可 ) 第 32 條 ( 濫 用 市 場 地 位 或 違 反 法 令 ) 第 59 條 ( 電 力 網 不 得 有 不 當 之 差 別 待 遇 ) 第 62 條 ( 電 力 網 不 得 拒 絕 用 戶 聯 結 ) 第 77 條 ( 自 用 發 電 設 備 之 銷 售 限 制 ) 等 ( 詳 細 請 參 照 表 : 關 於 市 場 競 爭 之 相 關 條 文 ) 66 IEA, supra note 9 at Id. 135

140 法 條 條 號 條 文 規 範 表 : 關 於 市 場 競 爭 之 相 關 條 文 第 1 條 ( 本 法 之 目 的 在 於 促 進 電 業 公 平 競 爭 與 合 理 經 營 ) 第 4 條 ( 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構 以 監 督 市 場 公 平 競 爭 ) 為 開 發 及 節 約 國 家 電 力 資 源, 調 節 電 力 供 需, 促 進 電 業 公 平 競 爭 及 合 理 經 營, 保 障 用 戶 權 益, 增 進 社 會 福 祉, 特 制 定 本 法 條 文 規 範 : 為 推 動 電 業 自 由 化 確 保 用 戶 用 電 權 益 有 效 管 理 電 業 經 營 及 監 督 電 力 市 場 公 平 競 爭, 中 央 主 管 機 關 應 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 其 組 織 條 例, 另 以 法 律 定 之 電 業 管 制 機 構 職 掌 如 下 : 一 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 二 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 三 用 戶 用 電 權 益 之 監 督 及 管 理 四 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 電 業 管 制 機 構 成 立 前, 其 依 本 法 應 執 行 事 項, 由 中 央 主 管 機 關 辦 理 之 第 7 條 ( 電 1. 力 電 力 網 業 應 經 電 業 管 制 機 構 核 准, 始 得 兼 營 其 他 電 業 網 兼 營 電 業 以 自 本 法 中 華 民 國 O 年 O 月 O 日 修 正 之 條 文 施 行 滿 三 年 後, 電 力 外 事 業 以 不 影 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 且 不 得 交 叉 持 股 如 有 正 當 理 由, 響 妨 害 公 平 競 得 申 請 延 展 兩 次, 每 次 展 期 不 得 逾 兩 年 爭 不 得 交 叉 電 力 網 業 兼 營 電 業 以 外 之 其 他 事 業, 應 以 不 影 響 電 力 網 業 業 務 經 補 貼 ) 營 及 不 妨 害 公 平 競 爭, 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者 為 限 電 力 網 業 依 第 一 項 及 前 項 規 定, 經 核 准 兼 營 者, 應 建 立 依 經 營 類 別 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 電 力 網 業 會 計 分 離 制 度 會 計 處 理 之 方 法 程 序 與 原 則 會 計 之 監 督 與 管 理 及 其 他 應 遵 行 事 項 之 準 則, 由 電 業 管 制 機 構 定 之 第 8 條 ( 電 力 調 度 應 以 安 全 公 平 公 開 經 濟 ) 電 力 調 度, 應 本 安 全 公 平 公 開 經 濟 及 能 源 政 策 原 則 為 之 第 12 條 ( 電 1. 力 為 確 保 電 力 系 統 之 供 電 安 全 及 穩 定, 電 力 調 度 中 心 得 依 調 度 需 求 網 業 不 得 拒 絕 及 發 電 業 申 請, 要 求 電 力 網 業 提 供 必 要 之 電 能 及 服 務, 電 力 網 業 調 度 ) 不 得 拒 絕 電 力 網 業 因 提 供 前 項 必 要 電 能 及 服 務, 得 向 電 業 收 取 費 用 2. 輔 助 服 務 為 確 保 電 力 系 統 安 全 穩 定 運 轉 之 重 要 事 項, 輔 助 服 務 可 分 為 由 發 電 業 及 電 力 網 業 提 供 發 電 業 所 提 供 之 輔 助 服 務 係 由 所 需 者 自 行 以 雙 邊 合 約 向 發 電 業 購 買 及 取 得, 爰 無 須 規 範 其 提 供 義 務 ; 另 考 量 電 力 網 業 為 獨 占 經 營, 爰 本 條 第 一 項 明 定 電 力 網 業 提 供 輔 助 服 務 之 義 務, 並 於 第 二 項 規 定 其 得 收 取 等 價 之 費 用 136

141 第 24 條 ( 電 力 網 業 營 業 區 域 限 制 ) 第 25 條 ( 電 業 執 照 許 可 ) 第 26 條 ( 電 力 網 業 不 得 拒 絕 互 聯 ) 第 30 條 ( 電 業 結 合 許 可 ) 第 32 條 ( 濫 用 市 場 地 位 或 違 反 法 令 ) 第 59 條 ( 電 力 網 不 得 有 不 當 之 差 別 待 遇 ) 第 62 條 ( 電 力 網 不 得 拒 絕 用 戶 聯 結 ) 第 77 條 ( 自 用 發 電 設 備 之 銷 售 限 制 ) 本 文 整 理 電 力 網 業 營 業 區 域, 以 經 電 業 管 制 機 構 核 准 之 營 業 區 域 圖 為 準, 不 得 自 由 伸 縮 營 業 區 域 圖, 應 懸 掛 於 營 業 所 內 發 電 業 及 電 力 網 業 之 電 業 執 照 有 效 期 間 為 二 十 年, 自 電 業 管 制 機 構 核 發 電 業 執 照 之 發 照 日 期 起 算 期 滿 一 年 前, 得 向 電 業 管 制 機 構 申 請 延 展, 每 次 延 展 最 長 以 十 年 為 限 售 電 業 之 電 業 執 照 有 效 期 間 為 五 年, 自 電 業 管 制 機 構 核 發 電 業 執 照 之 發 照 日 期 起 算 期 滿 六 個 月 前, 得 向 電 業 管 制 機 構 申 請 延 展, 每 次 延 展 最 長 以 三 年 為 限 第 一 項 延 展 之 審 查, 準 用 第 十 九 條 規 定 電 力 網 業 對 於 發 電 業 或 設 置 自 用 發 電 設 備 者 要 求 與 其 電 力 網 互 聯 時, 不 得 拒 絕 但 要 求 互 聯 之 電 業 設 備 或 自 用 發 電 設 備 不 符 合 第 三 十 四 條 至 第 三 十 八 條 第 四 十 條 至 第 四 十 二 條 或 第 四 十 三 條 規 定 者, 不 在 此 限 電 業 間 依 企 業 併 購 法 規 定 進 行 併 購 者, 應 由 擬 併 購 之 電 業 共 同 檢 具 併 購 計 畫 書, 載 明 併 購 後 之 營 業 項 目 資 產 負 債 及 其 資 本 額, 先 向 電 業 管 制 機 構 申 請 核 發 同 意 文 件 電 業 有 下 列 情 形 之 一 者, 電 業 管 制 機 構 得 廢 止 其 電 業 執 照 : 一 濫 用 市 場 地 位 行 為, 危 害 交 易 秩 序, 經 有 罪 判 決 確 定 二 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 經 處 分 機 關 通 知 電 業 管 制 機 構 電 力 網 業 應 規 劃 興 建 與 維 護 其 營 業 區 域 內 之 電 力 網 及 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 以 滿 足 用 戶 及 其 他 電 業 之 電 能 需 求 電 力 網 業 對 營 業 區 域 內 用 戶 請 求 供 電, 非 有 正 當 理 由 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准, 不 得 拒 絕 電 力 網 業 應 依 公 平 公 開 原 則 提 供 電 力 網 給 所 有 電 業 使 用, 以 轉 供 電 能 並 收 取 費 用, 不 得 對 特 定 對 象 有 不 當 之 差 別 待 遇 但 有 正 當 理 由, 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 在 此 限 電 力 網 業 對 用 戶 申 請 設 置 聯 結 至 電 力 網 之 線 路, 非 有 正 當 理 由 並 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 得 拒 絕 前 項 電 力 網 業 所 設 置 之 線 路, 得 對 用 戶 酌 收 線 路 工 程 費 自 用 發 電 設 備 生 產 之 電 能 得 售 予 電 業, 除 下 列 情 形 外, 其 銷 售 量 以 總 裝 置 容 量 百 分 之 二 十 為 限 : 一 能 源 效 率 達 電 業 管 制 機 構 所 定 標 準 以 上 者, 其 銷 售 量 得 達 總 裝 置 容 量 百 分 之 五 十 二 生 產 電 能 所 使 用 之 能 源 屬 再 生 能 源 者, 其 生 產 之 電 能 得 全 部 銷 售 予 電 業 前 項 之 購 售 契 約, 應 送 電 業 管 制 機 構 備 查 137

142 但 電 業 亦 屬 於 公 平 交 易 法 所 規 範 之 對 象, 對 於 電 業 之 市 場 競 爭 行 為 可 能 違 反 公 平 交 易 法 的 態 樣, 國 內 學 者 指 出 其 包 含 濫 用 市 場 地 位 合 併 行 為 聯 合 行 為 拒 絕 網 路 互 連 斷 絕 供 電 行 為 差 別 待 遇 交 叉 補 貼, 以 及 其 他 足 以 影 響 交 易 秩 序 或 顯 失 公 平 之 行 為 68 其 中 部 分 電 業 可 能 違 反 公 平 交 易 法 之 態 樣, 電 業 法 修 正 草 案 雖 已 有 所 規 範, 依 公 平 交 易 法 第 46 條, 在 不 牴 觸 公 平 交 易 法 立 法 意 旨 之 範 圍 內, 應 優 先 適 用 電 業 法 草 案 之 規 範 惟 除 此 之 外, 電 業 法 草 案 與 公 平 交 易 法 仍 有 相 當 重 疊 之 範 圍, 如 結 合 聯 合 行 為 之 管 制, 這 亦 牽 涉 到 電 力 市 場 秩 序 之 管 制, 電 業 管 制 機 構 與 競 爭 法 主 管 機 關 管 轄 競 合 之 問 題 電 力 市 場 的 運 作, 相 較 於 其 他 產 業 市 場, 有 其 即 為 特 殊 的 差 異 性, 因 此 增 添 傳 統 競 爭 法 對 其 管 制 介 入 的 複 雜 度, 例 如 傳 統 競 爭 法 對 於 競 爭 秩 序 的 判 斷 標 準 在 於 市 場 力 量 (market power) 的 判 斷, 但 電 力 市 場 的 市 場 力 量 判 斷, 由 於 相 關 市 場 (relevant market) 界 定 之 困 難, 傳 統 競 爭 法 判 斷 標 準 將 落 入 難 以 操 作 的 困 境 這 是 因 為 電 力 無 法 儲 存, 即 時 供 給 與 需 求 的 數 量 亦 隨 時 間 變 化 彈 性 在 變 動 ( 從 無 限 大 到 當 傳 輸 壅 塞 發 生 時 趨 近 於 零 ) 69, 如 何 去 界 定 適 當 的 市 場, 是 採 每 小 時 前 一 日 每 月 或 是 每 年 的 長 期 契 約 量 長 短 期 容 量 市 場 是 否 納 入 70, 這 些 都 是 傳 統 競 爭 法 判 斷 標 準 在 電 力 市 場 操 作 所 面 臨 的 特 殊 困 難 而 許 多 文 獻 亦 指 出, 由 於 電 力 市 場 之 特 殊 性, 因 此 事 前 (ex ante) 市 場 管 制 與 市 場 設 計, 應 取 代 傳 統 競 爭 法 事 後 (ex post) 市 場 管 制 71 電 力 市 場 市 場 界 定 的 特 殊 性, 亦 可 在 2013 年 公 平 會 裁 處 九 家 民 營 電 廠 聯 合 行 為 案 中 看 出, 雖 本 案 尚 未 確 定, 但 亦 有 學 者 從 另 一 角 度 指 出, 除 了 從 公 司 法 上 的 經 營 判 斷 原 則 指 出 台 電 與 民 營 電 廠 契 約 之 私 法 性, 亦 認 為 民 營 電 廠 之 契 約 並 不 存 在 於 公 平 會 所 認 定 的 與 台 電 競 爭 之 發 電 市 場, 系 爭 契 約, 比 較 接 近 contract-out, 亦 或 是 長 期 的 容 量 契 約 市 場 72 不 論 該 論 點 是 否 完 全 正 確, 但 該 論 點 亦 反 映 出 競 爭 法 主 管 機 關 與 未 來 電 業 管 制 機 構 在 市 場 管 制 上 亦 可 能 會 出 現 之 管 制 觀 點 差 異 另 一 方 面, 電 力 市 場 的 管 制, 亦 須 考 慮 到 能 源 供 應 安 全 穩 定, 甚 68 劉 華 美, 競 爭 法 與 能 源 法, 頁 , 元 照 出 版 有 限 公 司, David M. Newbery, Regulatory challenges to European electricity liberalization, 9 Swedish Economic Plicy Review 9, 24 (2002). 70 IEA, supra note 1, at See Id. at 73. See also Newbery, supra note 69 at 王 文 宇, 正 本 清 源 - 評 台 電 與 民 營 電 廠 紛 爭 涉 及 的 多 重 法 律 議 題, 月 旦 法 學 雜 誌, No.217, 頁 63 以 下,2013 年 6 月 138

143 至 是 能 源 配 比 之 要 求, 因 此 如 何 調 合 電 業 管 制 機 構 與 競 爭 法 管 制 機 構 間 之 競 合, 將 是 自 由 化 後 電 力 市 場 管 制 之 重 要 問 題 觀 察 國 際 間 推 動 電 業 市 場 自 由 化, 對 於 電 力 市 場 競 爭 秩 序 之 維 護, 大 略 可 分 為 由 競 爭 法 主 管 機 關 與 電 業 監 管 機 關 共 同 監 管 執 行 競 爭 法, 或 是 分 工 執 行 市 場 競 爭 秩 序 監 管 兩 種, 前 者 如 英 國 石 油 及 電 力 管 制 機 關 ( Gas and Electricity Markets Authority, GEMA ), 在 英 國 競 爭 法 ( Competition Act) 的 授 權 下, 可 進 行 石 油 與 電 力 市 場 反 市 場 競 爭 的 調 查 與 執 行 73 而 後 者 如 德 國 聯 邦 卡 特 爾 總 署 (the Bundeskartellamt), 執 行 競 爭 法 的 管 制 與 監 察, 但 依 據 德 國 反 不 正 競 爭 法 (German Act against Restrains of Competition, Gesetz gegen Wettbewerbschrankungen, GWB) 第 48 條 第 三 項 之 規 定, 與 德 國 聯 邦 電 力 油 氣 通 訊 鐵 路 及 郵 政 總 署 (the Federal Network Agency, the Bundesnetzagetur), 共 同 監 管 能 源 市 場 之 相 關 資 訊 與 透 明 度 74 但 無 論 是 競 爭 法 主 管 機 關 統 合 電 力 市 場 競 爭 秩 序 之 管 制, 或 是 與 電 力 監 管 機 構 併 行, 由 於 事 涉 電 力 市 場 之 市 場 設 計 與 監 管, 我 國 相 關 法 規 應 謹 慎 檢 討 2. 電 業 法 草 案 關 於 結 合 與 濫 用 市 場 力 量 管 制 之 相 關 規 定 不 符 我 國 法 規 現 況 惟 在 結 合 與 濫 用 市 場 競 爭 部 分, 電 力 法 修 正 草 案 似 乎 採 取 由 競 爭 法 主 管 機 關 主 導 之 方 向, 惟 電 力 法 草 案 現 行 條 文, 在 此 部 分 有 相 當 問 題 首 先 是 草 案 第 30 條 規 範 電 業 間 之 併 購, 應 先 向 電 業 管 制 機 構 申 請 核 發 同 意 文 件, 採 取 事 前 許 可 制 之 設 計 但 有 問 題 的 是, 該 條 規 定 與 公 平 交 易 法 第 11 條 以 下, 所 採 取 之 事 前 申 報 制 之 間 之 關 係 為 何? 是 依 公 平 法 第 46 條 之 規 定, 優 先 適 用 電 業 法? 還 是 併 行 呢? 依 公 平 交 易 法 相 關 之 規 定, 事 業 之 水 平 結 合 達 一 定 條 件 時, 需 向 公 平 交 易 委 員 會 申 報, 公 平 交 易 委 員 會 應 在 受 理 申 報 三 十 日 內 ( 及 延 長 期 間 內 ), 如 無 反 對 之 意 見, 企 業 即 可 逕 行 結 合 另 外, 同 法 亦 對 於 結 合 申 報 之 例 外 中 央 主 管 機 關 審 駁 標 準, 及 是 否 附 條 件 有 相 當 詳 細 之 規 定 75 但 反 觀 電 業 法 草 案 第 30 條 之 規 定, 法 條 只 規 範 電 業 間 之 併 購, 並 73 See Powers and duties of GEMA, available at: (last visited : 2014/08/12). 74 See the Bundeskartellamt, Energy monitoring, available at: (last visited :2014/08/12). 75 參 見 公 平 交 易 法 第 條 139

144 未 清 楚 規 範 是 否 針 對 水 平 或 是 垂 直 之 結 合 狀 況, 另 外 違 反 該 條 規 定, 依 草 案 第 82 條 第 一 項 第 五 款, 電 業 管 制 機 構 只 能 處 以 罰 鍰, 並 未 如 公 平 交 易 法 第 13 條 之 規 範, 公 平 交 易 委 員 會 對 於 違 法 結 合, 得 為 禁 止 等 一 切 必 要 之 處 分 因 此 電 業 法 草 案 第 30 條 之 規 定, 將 勢 必 引 發 與 公 平 交 易 法 相 關 規 定 競 合 適 用 上 之 疑 義 第 二 是 電 業 法 草 案 第 32 條 之 問 題, 該 條 規 定 電 業 管 制 機 構 得 在 下 列 情 形 之 一 者, 得 廢 止 電 業 執 照 a. 濫 用 市 場 地 位 行 為, 危 害 交 易 秩 序, 經 有 罪 判 決 確 定 b. 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 經 處 分 機 關 通 知 電 業 管 制 機 構 此 條 為 電 業 法 草 案 唯 一 針 對 電 業 濫 用 市 場 地 位 行 為 之 唯 一 規 定, 但 細 究 此 條 規 範, 可 以 很 明 顯 的 發 現, 該 條 規 定 完 全 與 現 行 公 平 交 易 法 的 相 關 規 範 並 不 相 容, 甚 至 大 幅 縮 限 電 業 管 制 機 構 對 於 電 業 濫 用 市 場 地 位 之 管 制 力 量 首 先, 該 條 第 一 項 第 一 款 所 謂 經 有 罪 判 決 確 定, 似 乎 只 限 縮 於 電 業 被 依 公 平 交 易 法 等 相 關 法 律 被 刑 事 判 決 有 罪 確 定 這 似 乎 完 全 忽 略 我 國 公 平 交 易 法 規 範 體 系 下, 所 採 取 之 先 行 政 後 司 法 原 則 依 據 公 平 交 易 法 第 條, 關 於 違 反 獨 占 濫 用 聯 合 行 為 及 不 正 競 爭 行 為 等 相 關 的 刑 事 罰 則, 只 有 在 受 處 分 人 刻 意 違 反 公 平 交 易 委 員 會 之 相 關 行 政 處 分, 如 限 期 停 止 或 採 取 必 要 更 正 措 施 等 行 為 後, 才 得 處 以 刑 事 處 罰 亦 即, 即 便 是 電 業 濫 用 市 場 行 為 重 大, 受 公 平 會 依 公 平 法 第 41 條 命 令 改 正 其 行 為, 只 要 該 被 處 分 人 遵 循 或 爭 執 該 行 政 處 分, 依 公 平 交 易 法 第 35 條 以 下 之 相 關 規 定, 刑 事 處 罰 仍 無 所 附 麗, 更 不 用 論 就 算 經 刑 事 判 決 有 罪 三 審 定 讞 確 定, 其 時 間 點 已 在 該 行 為 發 生 過 後 許 久, 該 等 廢 照 措 施 到 底 是 否 即 時 有 益, 是 否 能 有 效 對 電 業 違 反 濫 用 市 場 地 位 之 行 為, 能 產 生 多 少 有 效 之 嚇 阻 而 電 業 法 草 案 第 32 條 第 一 項 第 二 款 之 規 定, 違 反 法 令, 受 勒 令 歇 業 處 分, 依 公 平 交 易 法 之 相 關 規 定, 更 是 明 顯 不 足 依 公 平 交 易 法 第 41 條 之 規 定, 公 平 交 易 委 員 會 對 於 違 反 公 平 交 易 法 之 事 業, 得 限 期 命 其 停 止 改 正 其 行 為 或 採 取 必 要 措 施 勒 令 歇 業 可 能 只 是 公 平 交 易 委 員 會 做 相 關 處 分 之 選 項 之 一, 甚 至 如 事 業 違 反 公 平 交 易 法 結 合 申 報 之 規 定, 依 同 法 第 13 條, 公 平 交 易 委 員 會 亦 可 命 其 處 分 全 部 或 部 分 股 份 甚 至 解 散 停 止 營 業 等 必 要 處 分, 勒 令 歇 業 亦 只 是 其 處 分 之 選 項 之 一 因 此 電 業 法 草 案 第 30 條 與 第 32 條 之 相 關 電 力 市 場 秩 序 管 制 規 定, 與 現 行 法 制 有 相 當 大 之 出 入, 應 重 新 檢 討 140

145 ( 四 ) 電 力 調 度 中 心 相 關 問 題 觀 諸 國 際 間 推 動 電 業 市 場 自 由 化 之 經 驗, 當 面 臨 確 保 穩 定 安 全 的 即 時 供 電 系 統 操 作 與 調 度, 競 爭 市 場 機 制 本 身 是 無 法 提 供 一 個 完 整 的 誘 因 規 範 架 構, 甚 至 放 任 市 場 競 爭 本 身 將 有 可 能 傷 害 供 電 系 統 安 全 76, 因 此 政 府 的 介 入 系 統 操 作 與 調 度 是 必 須 的, 而 國 際 間 之 經 驗 是 透 過 建 立 獨 立 的 系 統 操 作 者 (independent system operator) 來 達 成 此 間 目 的 電 力 調 度 中 心 規 範 密 度 問 題 我 國 電 業 法 修 正 草 案 亦 採 取 同 樣 途 徑, 設 立 獨 立 電 力 調 度 中 心, 其 功 能 為 統 籌 電 力 調 度, 讓 電 力 網 公 平 使 用, 使 電 力 市 場 具 有 公 平 性 未 來 性 以 及 多 樣 化 性 78 下 表 為 電 業 法 修 正 草 案 中 關 於 電 力 調 度 中 心 之 相 關 條 文 整 理 表 : 電 業 法 修 正 草 案 相 關 電 力 調 度 中 心 條 文 修 正 條 文 增 修 主 要 內 容 說 明 第 九 條 第 十 條 第 十 一 條 第 十 二 條 新 增 新 增 新 增 新 增 電 業 管 制 機 構 輔 導 成 立 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 法 人, 以 一 家 為 限 電 力 調 度 中 心 專 責 經 營 電 力 調 度 業 務, 並 應 依 電 業 管 制 機 構 所 定 電 力 調 度 規 則, 執 行 電 力 調 度 業 務 電 業 管 制 機 構 公 告 一 定 電 壓 等 級 以 上 之 電 力 網, 應 接 受 電 力 調 度 中 心 之 調 度 第 十 三 條 新 增 代 收 調 度 電 力 費 用 第 十 四 條 第 十 五 條 新 增 新 增 電 力 調 度 中 心 得 依 調 度 需 求 及 發 電 業 申 請, 要 電 力 網 業 提 供 必 要 之 電 能 及 服 務, 電 力 網 業 不 得 拒 絕 電 力 調 度 中 心 之 董 事 監 察 人, 至 少 應 有 三 分 之 一, 由 電 業 管 制 機 構 指 派 之 有 關 專 家 任 之, 電 業 管 制 機 構 指 派 之 董 事 中 選 任 一 人 為 董 事 長 電 力 調 度 中 心 有 無 法 繼 續 營 運 之 虞 派 員 或 指 定 電 力 網 業 接 管 第 十 六 條 新 增 電 力 調 度 中 心 相 關 事 項 之 辦 法 由 電 業 管 制 中 心 制 定 第 十 七 條 新 增 得 隨 時 令 電 力 調 度 中 心 提 出 財 務 或 業 務 之 報 告 資 料 查 核 業 務 及 調 取 有 關 證 件 第 四 十 八 條 修 訂 電 力 調 度 中 心 為 營 運 調 度 或 保 障 安 全 之 需 要, 得 依 通 76 IEA, supra note 9, at Id 年 2 月 11 日 電 業 法 修 正 草 案 ( 經 濟 部 簽 出 版 ) 最 後 點 閱 日 期 : 2014 年 08 月 04 日 ) 141

146 第 六 十 三 條 第 七 十 四 條 修 訂 修 訂 訊 相 關 法 規 設 置 專 用 電 信 電 力 網 業 之 電 價 與 電 力 網 業 及 電 力 調 度 中 心 各 種 收 費 費 率 之 計 算 公 式 制 定 電 力 調 度 中 心 應 按 月 將 其 業 務 狀 況 電 能 供 需 及 財 務 狀 況, 編 具 簡 明 月 報, 並 應 於 每 屆 營 業 年 度 終 了 後 四 個 月 內 編 具 年 報, 分 送 電 業 管 制 機 構 及 中 央 主 管 機 關 備 查 第 八 十 一 條 新 增 電 力 調 度 中 心 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 及 得 按 次 處 罰 第 八 十 二 條 修 訂 拒 絕 接 受 指 定 執 行 電 力 調 度 業 務 罰 鍰 第 八 十 五 條 新 增 電 力 調 度 中 心 未 依 規 定 罰 鍰 限 期 改 善 及 得 按 次 處 罰 本 文 整 理 資 料 來 源 : 電 業 法 修 正 草 案 觀 諸 草 案 的 設 計, 似 乎 草 案 在 建 立 ISO 相 關 規 範 上, 密 度 尚 稱 完 善, 但 有 國 內 學 者 認 為, 觀 察 歐 美 多 由 AU/FU/LU/SU 過 渡 到 ISO 或 OU 之 經 驗, 台 灣 之 驟 然 ISO 模 式, 是 否 過 於 躁 進 ; 且 ISO 之 具 體 規 範 密 度 從 條 文 數 量 來 講, 似 乎 相 當 充 裕, 但 是 否 足 夠, 也 有 隱 憂 79 他 並 認 為 : ISO 本 身 在 整 個 解 制 措 施 之 光 譜 上 就 是 一 個 相 當 嚴 格 的 解 制 措 施, 故 似 乎 無 須 進 一 步 用 高 密 度 的 法 制 做 細 部 規 範 且 似 乎 預 設 這 樣 的 一 個 非 營 利 ISO 當 然 就 可 以 公 平 公 正 地 行 事, 故 無 須 進 一 步 在 草 案 法 律 條 文 當 中, 做 太 高 密 度 的 規 範 這 種 對 於 ISO 措 施 表 示 相 當 樂 觀 的 心 態, 顯 然 與 歐 盟 之 經 驗 與 作 法 有 很 大 的 出 入... 台 灣 對 於 ISO 抱 持 著 如 此 樂 觀 的 心 態, 恐 怕 也 是 因 為 台 灣 對 於 歐 洲 的 FU 的 慘 痛 教 訓 並 沒 有 瞭 解, 且 欠 缺 對 第 三 指 令 ISO 規 範 之 瞭 解 所 致 80 該 學 者 之 論 點 相 當 值 得 省 思, 調 度 中 心 ISO, 在 整 個 電 業 自 由 化 之 推 動 來 說, 將 居 於 關 鍵 的 地 位, 一 個 電 力 競 爭 市 場 是 否 能 夠 完 整 建 立, 除 了 電 業 監 管 機 構 之 行 政 監 管 外,ISO 除 身 兼 電 力 調 度 之 cleaning house 外, 亦 肩 負 市 場 設 計, 包 括 即 時 短 期 長 期 或 是 容 量 契 約, 現 貨 或 期 貨 及 衍 生 財 務 交 易 等 之 重 責 大 任, 其 功 能 與 獨 立 性, 將 是 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 關 鍵 但 綜 觀 整 個 電 業 法 草 案, 對 於 ISO 獨 立 性 與 功 能, 並 無 太 多 原 則 性 的 明 確 規 範, 對 於 調 度 中 心 得 否 有 權 限, 進 行 電 力 期 貨 現 貨 市 場 的 契 約 設 計 與 清 算 等 市 場 設 計 功 能, 亦 無 清 楚 規 範, 這 可 能 將 成 為 未 來 實 際 運 作 之 隱 憂 2. 電 力 調 度 中 心 法 律 地 位 問 題 此 外, 根 據 修 正 草 案 第 九 條 至 第 十 七 條 係 為 建 立 公 平 合 理 之 電 力 市 場, 爰 明 定 電 力 調 度 業 務 由 財 團 法 人 型 態 之 電 力 調 度 中 心 專 責 經 營, 及 79 高 銘 志, 前 揭 註 47, 頁 同 前 註, 頁

147 電 業 管 制 機 構 管 理 監 督 及 接 管 電 力 調 度 中 心 之 規 定 惟 因 應 國 家 行 政 組 織 發 展 之 特 殊 性 與 專 業 性, 我 國 於 民 國 100 年 通 過 了 行 政 法 人 法, 該 法 第 二 條 明 訂, 所 稱 行 法 人, 乃 位 執 行 特 定 公 共 事 務, 如 具 有 專 業 需 求 或 須 強 化 成 本 效 益 及 經 營 效 能 等 之 公 共 事 務, 依 法 律 所 成 立 之 法 人 本 文 認 為 比 起 以 財 團 法 人 之 方 式 設 立 電 力 調 度 中 心, 若 以 我 國 行 政 法 人 法 所 規 定 之 行 政 法 人 規 範 是 否 更 能 夠 充 分 管 理 且 更 適 法 妥 當, 可 以 有 更 多 的 討 論 餘 地 表 : 財 團 法 人 與 行 政 法 人 比 較 乃 係 針 對 財 團 法 人 與 行 政 法 人 於 目 前 現 階 段 法 律 規 範 上 之 比 較, 從 下 表 中 可 以 看 出, 從 設 定 方 式 成 立 方 式 監 督 機 關 基 金 及 孳 息 之 運 用 董 事 會 主 控 性 責 信 度, 行 政 法 人 所 能 管 控 之 範 圍 相 較 於 以 財 團 法 人 之 範 圍 更 加 細 密 且 周 全 81 表 : 財 團 法 人 與 行 政 法 人 比 較 分 類 財 團 法 人 行 政 法 人 法 源 民 法 行 政 法 人 法 登 記 目 的 事 業 主 管 機 關 許 可, 不 須 向 法 院 登 記 ( 民 法 61 條 ) 不 須 登 記, 由 中 央 主 管 機 關 依 法 設 定 ( 行 政 法 人 法 第 2 條 ) 成 立 方 式 捐 助 章 成 或 遺 囑 捐 助 ( 民 法 60 條 ) 由 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關, 為 執 行 特 定 公 共 事 務, 依 法 律 設 立 之 公 法 人 ( 行 政 法 人 法 第 2 條 ) 執 行 者 財 團 法 人 董 事 會 ( 民 法 27 條 第 1 項 ) 行 政 法 人 董 ( 理 ) 事 會 ( 行 政 法 人 法 第 5 條 ) 首 長 由 監 督 機 關 聘 任 或 提 請 行 政 院 長 聘 任 ( 行 政 法 人 法 第 14 調 ) 監 督 機 關 主 管 機 關 ( 民 法 第 32 條 ) 中 央 各 目 的 事 業 主 管 機 關 ( 行 政 法 人 法 第 3 條 ) 基 金 及 孳 息 之 運 用 教 育 文 化 公 益 慈 善 機 關 或 團 體 免 納 所 得 稅 適 用 標 準 第 2 條 行 政 法 人 應 訂 定 年 度 營 運 ( 業 務 ) 計 畫 及 其 預 算, 提 經 董 ( 理 ) 事 會 通 過 後, 報 請 監 督 機 關 備 查 ( 行 政 法 人 法 第 18 條 ) 董 事 會 主 控 性 ( 民 法 第 27 條 第 1 項 ) 法 人 應 設 董 事 董 事 有 數 人 者, 法 人 事 務 之 執 行, 除 章 董 ( 理 ) 事 會 職 權 如 下 : 一 發 展 目 標 及 計 畫 之 審 議 二 年 度 營 運 ( 業 務 ) 計 畫 之 審 議 81 相 同 見 解 請 參 見, 許 志 義, 電 力 調 度 機 制 獨 立 性 探 討, 發 表 於 作 者 部 落 格,available at: (last visited 08/10/2014). 143

148 責 信 度 政 府 預 算 本 文 整 理 程 另 有 規 定 外, 取 決 於 全 體 董 事 過 半 數 之 同 意 事 務 執 行 之 義 務 與 責 任, 民 法 對 於 財 團 法 人 之 董 事 並 未 特 設 條 文 規 範 如 由 政 府 捐 助, 需 依 法 提 撥 預 算 三 年 度 預 算 及 決 算 之 審 議 四 規 章 之 審 議 五 自 有 不 動 產 處 分 或 其 設 定 負 擔 之 審 議 六 其 他 重 大 事 項 之 審 議 ( 行 政 法 人 法 第 10 條 ) 行 政 法 人 之 相 關 資 訊, 應 依 政 府 資 訊 公 開 法 相 關 規 定 公 開 之 ; 其 年 度 財 務 報 表 年 度 營 運 ( 業 務 ) 資 訊 及 年 度 績 效 評 鑑 報 告, 應 主 動 公 開 前 項 年 度 績 效 評 鑑 報 告, 應 由 監 督 機 關 提 交 分 析 報 告, 送 立 法 院 備 查 必 要 時, 立 法 院 得 要 求 監 督 機 關 首 長 率 同 行 政 法 人 之 董 ( 理 ) 事 長 首 長 或 相 關 主 管 至 立 法 院 報 告 營 運 狀 況 並 備 詢 ( 行 政 法 人 法 第 38 條 ) 行 政 法 人 成 立 年 度 之 政 府 核 撥 經 費, 得 由 原 機 關 ( 構 ) 或 其 上 級 機 關 在 原 預 算 範 圍 內 調 整 因 應, 不 受 預 算 法 第 六 十 二 條 及 第 六 十 三 條 規 定 之 限 制 ( 行 政 法 人 法 第 33 條 ) 政 府 機 關 核 撥 行 政 法 人 之 經 費, 應 依 法 定 預 算 程 序 辦 理, 並 受 審 計 監 督 政 府 機 關 核 撥 之 經 費 超 過 行 政 法 人 當 年 度 預 算 收 入 來 源 百 分 之 五 十 者, 應 由 監 督 機 關 將 其 年 度 預 算 書, 送 立 法 院 審 議 ( 行 政 法 人 法 第 35 條 ) 電 力 市 場 是 有 其 獨 特 性, 不 論 產 品 的 不 能 儲 存 性, 或 是 產 銷 配 合 的 144

149 緊 密 性 資 本 密 集 性 以 及 國 家 發 展 與 安 全 82, 都 有 別 於 一 般 市 場 再 者, 電 力 調 度 中 心 肩 負 系 統 安 全 與 市 場 設 計 之 功 能, 更 需 要 考 量 長 期 投 資 以 及 能 源 安 全, 需 更 完 整 且 詳 細 的 條 文 規 範, 我 國 相 關 草 案 應 參 考 歐 盟 或 其 他 國 家 之 發 展 經 驗, 做 更 為 謹 慎 之 檢 討 ( 五 ) 爭 端 解 決 電 力 市 場 自 由 化 後, 市 場 的 參 與 主 體 間, 包 含 政 府 監 管 機 構 發 電 業 電 力 網 業 售 電 業 與 終 端 用 戶 間, 亦 可 能 就 電 業 法 及 其 他 相 關 法 令 規 章 間 發 生 爭 端 解 決 之 問 題 惟 爭 端 解 決 之 定 性 與 態 樣, 亦 可 能 依 爭 端 之 當 事 人 間, 爭 端 之 法 規 有 所 區 分, 應 予 以 不 同 之 定 性 與 解 決 機 制 處 理 例 如 電 業 間 可 能 因 為 調 度 問 題, 與 調 度 中 心 出 現 爭 端, 或 是 電 業 與 電 力 網 業 因 為 電 力 傳 輸 問 題 出 現 爭 端, 或 是 電 業 電 力 網 與 調 度 中 心 皆 因 為 調 度 與 傳 輸 出 現 爭 端, 或 是 電 業 與 管 制 機 構 調 度 中 心 與 管 制 機 構 用 戶 或 民 眾 與 電 業 等 就 電 業 法 相 關 出 現 爭 議 這 些 不 同 的 排 列 組 合 牽 涉 之 定 性, 主 要 可 分 為 三 類, 第 一 是 否 因 電 業 法 相 關 行 政 規 範 所 生 之 行 政 法 相 關 爭 議, 第 二 是 因 調 度 規 則 與 相 關 市 場 操 作 契 約 所 衍 生 之 爭 議, 第 三 是 用 戶 與 電 業 或 是 相 關 單 位, 所 衍 生 的 用 戶 權 益 相 關 之 爭 議 但 無 論 其 排 列 組 合 為 何, 從 電 力 市 場 可 能 參 與 之 主 體 與 行 為 來 說, 皆 可 發 現 在 電 業 市 場 自 由 化 下, 各 參 與 主 體 皆 有 可 能 發 生 自 電 業 法 及 其 相 關 子 法 衍 生 之 爭 議, 這 些 爭 議, 有 些 涉 及 市 場 即 時 調 度 或 是 用 戶 權 益, 或 是 涉 及 電 業 間 特 殊 市 場 之 管 理, 如 市 場 進 入 等, 都 有 其 特 殊 性 與 即 時 性 但 是 本 次 電 業 法 修 正 草 案 卻 欠 缺 爭 端 解 決 相 關 之 規 定 觀 察 國 外 相 關 立 法, 在 英 國, 石 油 及 電 力 市 場 管 制 機 關 (GEMA), 依 相 關 法 令 授 權, 擁 有 處 理 與 石 油 電 力 市 場 及 用 戶 間 衍 生 的 爭 端 初 審 權 限,GEMA 下 屬 之 石 油 與 電 力 市 場 辦 公 室 (Office of Gas and Electricity Market, OFGEM), 亦 依 授 權, 針 對 不 同 種 類 之 爭 端 解 決, 發 布 爭 端 解 決 之 處 理 原 則 與 程 序 83, 針 對 某 些 類 型 之 爭 議, 如 市 場 進 入 等, 經 過 完 整 的 聽 證 與 調 查 處 理 程 序, 於 兩 個 月 內 做 出 裁 決 行 政 院, 能 源 政 策 原 則 最 後 點 閱 日 期 :2014 年 08 月 01 日 ) 83 See E.g. Ofgem's Procedure for determining Disputes, available at: (last visited: 2014/08/12). See also Ofgem guidance on the determination of disuptes for use of system or connection to energy networks, 2012, available at: (last visited :2014/08/12). 84 Id. at

150 而 另 一 方 面, 針 對 ISO 電 業 間 之 調 度 爭 議, 加 州 ISO( California ISO, CAISO), 亦 根 據 FERC 所 批 准 的 ISO Tariffs, 於 其 第 13 條 85, 詳 細 的 規 範 關 於 所 有 衍 生 自 CAISO 相 關 規 定 的 爭 議, 需 先 遵 循 本 條 之 爭 端 解 決 程 序, 以 調 解 (mediation) 或 仲 裁 (arbitration) 之 程 序 解 決 86 綜 上, 電 業 法 修 正 草 案 應 重 新 檢 討, 由 於 部 分 電 業 市 場 糾 紛 之 特 殊 性, 需 要 專 業 性 快 速 性 之 爭 端 解 決, 應 在 其 草 案 中 於 電 業 監 管 機 構 下 增 設 獨 立 之 電 力 市 場 爭 端 解 決 機 構, 就 本 草 案 中 有 關 用 戶 爭 議 電 力 網 路 相 關 爭 議 調 度 爭 議 電 力 批 發 市 場 爭 議 電 業 監 管 機 構 關 於 市 場 競 爭 管 制 等 爭 議, 建 立 起 調 解 及 仲 裁 前 置 程 序 之 相 關 立 法 規 定 ( 六 ) 弱 勢 保 障 之 相 關 問 題 不 論 是 Fuel Poverty 抑 或 是 Energy Poverty, 係 指 能 源 貧 窮 或 能 源 匱 乏, 亦 有 人 將 之 翻 譯 成 能 源 貧 民 87, 此 一 名 詞 傳 統 上 係 指 非 洲 或 是 開 發 中 國 家 等 因 能 源 相 關 基 礎 建 設 或 能 源 傳 輸 網 絡 不 足 而 造 成 能 源 難 以 取 得 的 地 區 所 面 臨 的 社 會 問 題 88 然 而, 此 一 特 殊 的 貧 窮 形 式 在 高 能 源 價 格 的 時 代, 已 進 一 步 擴 展 到 許 多 已 開 發 國 家 並 成 為 不 可 避 免 的 新 興 社 會 議 題, 此 乃 因 能 源 價 格 節 節 高 升, 致 使 人 民 無 法 負 擔 平 衡 生 活 支 出, 如 歐 洲 地 區 的 葡 萄 牙 保 加 利 亞 等 地 區, 竟 有 30% 以 上 89 的 家 庭 面 臨 能 源 貧 窮 的 問 題 電 力 市 場 自 由 化 後, 根 據 IEA 的 實 證 研 究, 工 業 大 型 用 戶 的 電 價 下 降 幅 度, 相 較 於 一 般 消 費 電 價, 較 為 明 顯, 90 同 時, 電 力 價 格 的 變 動 幅 度, 亦 因 市 場 生 產 與 競 爭 狀 況 相 關 91 因 此, 於 推 動 電 業 市 場 自 由 化 之 同 時, 對 於 消 費 弱 勢 族 群 保 障, 亦 為 相 當 重 要 問 題 自 1989 年 英 國 修 訂 電 力 事 業 法 (Electricity Act) 起, 該 國 致 力 於 推 行 電 力 事 業 民 營 化 後, 電 價 即 越 攀 越 高 根 據 能 源 貧 窮 諮 詢 小 組 (Fuel Poverty Advisory Group, FPAG)2008 年 出 版 的 報 告 - 能 源 貧 窮 諮 詢 小 組 85 CAISO Tariffs, available at: (last visited 08/10/2014). 86 Section 13, California Independent System Operator Corporation, Fifth Replacement Tariff, available at : (last visited 08/10/2014). 87 劉 明 德 蔡 欣 嶧, 國 營 事 業 民 營 化 絕 非 萬 靈 丹, 財 團 法 人 國 家 政 策 研 究 基 金 會, ( 最 後 造 訪 日 期 :2014 年 08 月 12 日 ) 88 See Bryan Walsh, The Worst kind of Poverty: Energy Poverty, Time, available at: (last visited:2014/08/12) 89 See EU Fuel Poverty Network, Households unable to afford to keep their home, EU Fuel Poverty Network, available at: (last visited: 2014/08/12) 90 IEA, supra note 1 at Id. 146

151 : 第 六 季 報 告 2007(Fuel Poverty Advisory Group (for England): sixth annual report 2007) 92 明 確 指 出, 英 國 地 區 的 能 源 價 格 如 此 高 昂, 並 非 完 全 出 自 反 應 國 際 能 源 價 格 上 升 使 然, 能 源 成 本 提 升 所 造 成 的 價 格 上 漲, 只 佔 了 零 售 能 源 價 格 漲 幅 的 一 半 左 右 (54%), 其 中 更 有 些 價 格 的 上 漲 是 肇 因 於 能 源 供 應 鏈 的 利 潤 提 升 93, 尤 其 是 電 力 價 格, 後 者 的 原 因 約 佔 了 30% 的 能 源 價 格 漲 幅, 根 據 統 計, 能 源 供 應 商 的 支 應 給 電 廠 的 成 本 僅 上 升 了 12 億 英 鎊, 然 而 家 庭 消 費 者 的 總 能 源 支 出 竟 上 升 了 42.7 億 94 因 此, 於 推 動 電 業 市 場 自 由 化 政 策 之 同 時, 亦 應 需 注 意 其 對 所 有 的 能 源 消 費 者 相 關 支 出 之 衝 擊, 應 同 時 輔 以 相 關 減 免 獎 助 之 政 策, 協 助 其 轉 型, 並 減 少 能 源 支 出, 如 英 國 政 府 透 過 能 源 公 司 義 務 (ECO) 加 諸 能 源 公 司 應 盡 的 執 行 目 標 95, 歐 盟 於 2009 年 提 出 第 三 電 力 指 令 (Third Electricity Directive 2009/72/EC ) 乃 系 基 於 電 力 指 令 (Electricity Directive 2003/54) 的 修 訂, 該 指 令 要 求 歐 盟 各 成 員 國 必 須 採 取 適 當 的 保 護 措 施, 如 國 家 能 源 行 動 計 劃 (National Energy Action Plans) 或 社 會 福 利 制 度 等 手 段, 來 確 保 弱 勢 族 群 之 必 要 能 源 供 應 與 使 用, 並 協 助 其 改 善 能 源 效 率 在 促 其 提 供 相 關 資 金 以 供 補 貼, 另 一 方 面 也 能 進 行 能 源 效 率 的 相 關 改 善 工 程, 進 而 提 昇 整 體 的 能 源 使 用 效 率, 降 低 不 必 要 的 能 源 浪 費 等, 大 大 減 少 能 源 貧 窮 發 生 的 危 險, 值 得 我 國 電 業 法 修 法 借 鏡, 避 免 能 源 貧 窮 電 業 法 修 正 草 案 中, 刪 除 了 電 業 法 第 及 65 條 之 1, 針 對 電 力 政 策 性 任 務 之 相 關 規 定, 考 量 過 去 政 策 性 任 務 之 支 出 全 部 由 台 電 獨 自 承 受 之 背 景 因 素, 因 此 電 業 法 草 案 修 正 相 關 政 策 性 負 擔, 應 為 正 確 方 向 惟 依 據 經 濟 部 能 源 局 民 國 101 年 所 發 布 之 能 源 發 展 綱 領, 明 確 揭 示 政 府 之 各 項 施 政 措 施 應 確 保 弱 勢 族 群 獲 得 基 本 能 源 服 務, 因 此 是 否 於 電 業 法 草 案 中 增 列 弱 勢 保 障 或 是 價 格 限 制 等 相 關 條 款, 亦 或 是 在 其 他 綜 合 性 能 源 法 規, 如 未 來 研 擬 之 能 源 基 本 法 或 是 能 源 管 理 法 中, 建 立 相 關 保 障 國 民 取 得 基 本 能 源 供 應 之 規 範, 都 是 值 得 討 論 修 改 之 方 向 92 See FPAG, Fuel Poverty Advisory Group (for England): sixth annual report 2007, FPAG, 2008/03/04, available at: el%20poverty/fpag/file45365.pdf (last visited: 2014/08/12) 93 Id, at Id, at See European Commission, End-use Efficiency & Energy Services, available at: (last visited: 2014/08/01) 147

152 四 結 論 推 動 電 力 市 場 自 由 化 在 我 國 研 擬 討 論 多 年, 雖 然 藉 由 引 進 效 率 化 的 自 由 市 場 競 爭, 將 能 改 變 台 灣 傳 統 以 來 之 能 源 供 給 結 構, 並 進 一 步 順 應 在 全 球 氣 候 變 遷 下, 能 源 供 應 安 全 與 環 境 保 護 之 雙 重 挑 戰, 但 由 於 電 力 市 場 自 由 化 牽 涉 問 題 甚 廣, 牽 涉 到 長 期 穩 定 的 電 力 供 應 能 源 與 環 境 的 調 合 消 費 者 保 護 等 事 涉 多 種 複 雜 的 層 面 之 問 題, 這 對 於 為 孤 島 電 力 系 統 的 我 國 來 說, 更 是 應 謹 慎 應 對 的 艱 鉅 的 挑 戰 本 文 除 回 顧 我 國 過 去 電 業 自 由 化 修 法 之 歷 程, 並 針 對 民 國 103 年 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案, 同 時 參 酌 國 內 外 學 說 與 比 較 法 研 究, 但 由 於 電 力 市 場 自 由 化 牽 涉 甚 廣, 限 於 篇 幅, 本 文 僅 針 對 獨 立 電 業 管 制 機 構 電 業 自 由 化 立 法 之 規 範 密 度 與 法 律 保 留 市 場 競 爭 管 制 面 電 力 調 度 中 心 爭 端 解 決 與 弱 勢 保 障 等 相 關 重 點 進 行 研 析, 依 此, 針 對 民 國 103 年 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案, 本 文 有 以 下 初 步 之 研 析 結 論 : (1) 電 業 法 修 正 草 案 所 欲 建 立 之 獨 立 電 業 管 制 機 構 之 方 向 正 確, 惟 考 量 電 業 自 由 化 市 場 與 監 管 的 複 雜 性 與 重 要 性, 甚 至 延 伸 考 慮, 整 體 電 業 市 場 與 其 他 能 源 市 場 之 牽 連 密 切, 甚 至 我 國 能 源 與 電 力 部 分 的 運 作, 除 影 響 國 民 生 計 的 程 度 外, 對 於 整 體 環 境 保 護 與 因 應 氣 候 變 遷 影 響 甚 大, 未 來 草 案 應 可 重 新 檢 討 我 國 整 體 能 源 政 策 與 市 場 監 管 之 機 制, 可 將 電 業 油 氣 及 其 他 公 用 事 業 之 市 場 監 管 整 合 集 中, 並 修 改 中 央 機 關 組 織 基 準 法 等 相 關 法 規, 成 立 二 級 的 獨 立 管 制 機 關, 專 司 公 用 事 業 價 格 與 市 場 監 管 之 重 責 大 任 (2) 電 業 法 修 正 草 案 中 關 於 獨 立 電 業 管 制 機 構 之 管 制 功 能 立 法 密 度 不 足, 且 電 業 管 制 機 構 之 事 前 事 中 及 事 後 行 政 直 接 管 制 工 具 不 足 或 受 限, 應 重 新 檢 討 (3) 電 業 法 修 正 草 案 中 關 於 市 場 自 由 化 之 規 範 密 度 不 足, 且 相 關 子 法 之 授 權 訂 立, 缺 乏 基 本 立 法 原 則, 空 泛 授 權, 恐 與 行 政 法 之 法 律 保 留 原 則 及 授 權 明 確 性 原 則 不 符, 將 造 成 未 來 修 訂 相 關 子 法 與 執 行 之 疑 義 (4) 在 電 力 市 場 競 管 制 面, 電 業 法 草 案 關 於 結 合 與 濫 用 市 場 力 量 管 制 之 相 關 規 定 不 符 我 國 法 規 現 況, 且 電 業 管 制 機 構 與 競 爭 法 主 管 機 關 之 管 制 競 合 應 謹 慎 重 新 檢 討 (5) 電 業 法 修 正 草 案, 對 於 調 度 中 心 之 獨 立 性, 規 範 密 度 不 足, 對 於 調 度 中 心 得 否 有 權 限, 進 行 電 力 期 貨 現 貨 市 場 的 契 約 設 計 與 清 算 等 市 場 設 計 功 能, 亦 無 清 楚 規 範 或 授 權, 這 可 能 將 成 為 未 來 調 度 中 心 實 際 運 作 之 限 制 (6) 電 業 法 修 正 草 案 中, 調 度 中 心 之 法 律 定 位, 建 議 修 改 以 成 立 行 政 法 人 為 未 來 修 法 方 向 148

153 (7) 電 業 法 修 正 草 案 應 於 電 業 監 管 機 構 下 增 設 獨 立 之 電 力 市 場 爭 端 解 決 機 構, 就 本 草 案 中 有 關 用 戶 爭 議 電 力 網 路 相 關 爭 議 調 度 爭 議 電 力 批 發 市 場 爭 議 電 業 監 管 機 構 關 於 市 場 競 爭 管 制 等 爭 議, 建 立 起 調 解 及 仲 裁 前 置 程 序 之 相 關 立 法 規 定 (8) 電 業 法 草 案 中 增 列 弱 勢 保 障 或 是 價 格 限 制 等 相 關 條 款, 亦 或 是 在 其 他 綜 合 性 能 源 法 規, 如 未 來 研 擬 之 能 源 基 本 法 或 是 能 源 管 理 法 中, 建 立 相 關 保 障 國 民 取 得 基 本 能 源 供 應 之 規 範, 都 是 值 得 討 論 修 改 之 方 向 149

154 4-2 公 用 事 業 觀 點 胡 大 民 簡 立 庭 一 前 言 在 先 前 諸 位 先 進 之 報 告 中, 已 就 我 國 歷 年 來 著 手 推 動 電 業 自 由 化 並 研 擬 電 業 法 修 正 草 案 之 過 程 做 了 詳 盡 的 敘 述, 而 且 就 本 次 電 業 自 由 規 劃 方 案 以 及 修 正 草 案 之 重 點 做 了 深 入 的 討 論 但 是 將 電 業 分 為 電 力 網 業 發 電 業 及 售 電 業 分 二 階 段 推 動 電 業 自 由 化 成 立 政 府 組 織 型 態 之 電 業 管 制 機 構 成 立 財 團 法 人 電 力 調 度 中 心 用 戶 用 電 設 備 定 期 檢 驗 等 議 題, 在 在 涉 及 日 後 實 務 層 面 如 何 運 作 之 法 律 執 行 問 題, 需 要 再 做 深 入 之 剖 析 與 探 討 因 此, 吾 等 謹 就 個 人 所 知, 逐 一 努 力 嘗 試 回 答 上 述 各 議 題, 做 為 有 興 趣 人 士 之 參 考, 以 收 拋 磚 引 玉 共 同 腦 力 激 盪 之 效 至 於 其 他 諸 多 重 要 議 題, 例 如 電 力 市 場 架 構 開 放 發 電 業 設 置 專 線 直 供 法 定 政 策 性 任 務 供 電 義 務 自 用 發 電 之 餘 電 躉 售 給 售 電 業 分 階 段 開 放 用 戶 購 電 選 擇 權 等, 則 涉 及 電 業 自 由 化 之 整 體 規 劃 設 計 政 策 層 面 之 考 量, 吾 等 瞭 解 程 度, 遠 遠 不 及 台 電 公 司 諸 位 先 進, 如 李 前 總 經 理 林 處 長 蔡 處 長 徐 所 長 李 博 士 洪 主 任 等, 因 此 對 該 等 議 題 在 此 就 不 再 多 加 置 喙 首 先, 吾 等 認 為 台 電 公 司 面 臨 的 最 大 問 題 是, 如 何 在 電 業 法 修 正 通 過 施 行 後 三 年 內, 分 割 成 為 不 相 隸 屬 之 電 力 網 業 發 電 業 售 電 業 等 公 司 雖 然 必 要 時 可 延 長 兩 次, 每 次 以 兩 年 為 限, 但 是 台 電 公 司 仍 須 在 電 業 法 修 正 通 過 施 行 後 七 年 內, 必 須 進 入 第 二 階 段, 電 力 網 業 發 電 業 售 電 業 不 得 屬 於 同 一 法 人 組 織, 亦 不 得 交 叉 持 股 此 誠 然 是 極 為 艱 鉅 的 挑 戰, 甚 至 可 說 是 不 可 能 的 任 務 眾 人 皆 知, 台 電 公 司 目 前 財 務 狀 況 極 為 困 窘, 截 至 103 年 6 月 底 止, 總 資 產 約 為 新 臺 幣 1.91 兆 元, 總 負 債 約 為 1.73 兆 元, 負 債 比 率 高 達 90.81%, 累 積 虧 損 則 為 2,133 億 元, 在 此 種 惡 劣 情 況 下, 如 何 進 行 分 割 公 司 作 業? 實 務 上 又 將 遭 遇 到 那 些 困 難? 本 報 告 將 從 學 理 面 法 律 面 及 實 際 運 作 面 嘗 試 提 出 各 種 建 議, 這 也 是 本 報 告 主 要 重 點 所 在 再 者, 依 據 主 管 機 關 之 規 劃, 未 來 之 電 力 調 度 中 心 專 責 電 力 調 度, 由 電 業 依 其 發 電 及 輸 電 之 裝 置 容 量 規 模, 捐 助 一 定 金 額 成 立 之 在 調 度 中 心 未 成 立 前, 由 電 業 管 制 機 構 指 定 電 力 網 業 執 行 之, 電 力 網 業 不 得 拒 絕 經 查 97 年 版 之 電 業 法 修 正 草 案 中, 將 電 力 調 度 中 心 定 位 為 財 團 法 人, 但 在 102 年 修 法 過 程 中, 主 管 機 關 一 度 將 電 力 調 度 中 心 規 劃 為 行 政 法 人, 電 力 調 度 是 否 涉 及 公 權 力 之 行 使? 以 財 團 法 人 成 立 能 否 確 保 其 獨 立 性? 財 團 150

155 法 人 行 政 法 人 等 組 織 型 態 之 優 劣 分 析? 以 上 問 題, 在 本 報 告 亦 將 加 以 剖 析 另 外, 依 主 管 機 關 之 規 劃, 電 業 管 制 機 構 之 組 織 設 計, 係 隸 屬 於 經 濟 部 下 之 三 級 行 政 機 關, 獨 立 行 使 職 權 電 業 管 制 機 構 之 主 要 職 權 為 : 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 用 戶 用 電 權 益 監 督 及 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 究 竟 前 述 規 劃 中 之 電 業 管 制 機 構 應 以 何 種 組 織 型 態 成 立, 最 為 適 宜? 謹 就 法 律 面 及 實 務 面 於 本 報 告 中 做 一 探 討 最 後, 高 雄 氣 爆 後, 台 電 公 司 之 電 纜 變 壓 器 等 設 備 器 材 受 損 嚴 重, 屬 於 受 害 人 其 中 之 一, 俟 未 來 肇 事 責 任 釐 清 後, 本 公 司 將 向 肇 事 者 提 出 民 事 求 償 但 很 不 幸 的, 近 來 又 發 生 新 店 氣 爆 事 件, 依 據 報 載, 肇 事 者 很 可 能 是 欣 欣 瓦 斯 公 司, 但 又 涉 及 公 共 區 域 或 是 用 戶 自 宅 內 之 瓦 斯 管 線 漏 氣 責 任 歸 屬 問 題 同 樣 的, 依 據 現 行 電 業 法 第 四 十 三 條, 電 業 對 用 戶 已 裝 置 之 用 電 設 備, 每 三 年 至 少 檢 驗 一 次, 並 記 載 其 結 果, 如 不 合 規 定, 應 通 知 用 戶 限 期 改 善 若 未 落 實 執 行, 負 責 人 有 可 能 被 處 一 年 以 下 有 期 徒 刑, 本 條 究 應 如 何 修 正, 方 屬 適 當, 亦 值 得 進 一 步 探 討 ( 一 ) 電 力 調 度 中 心 眾 人 皆 知, 財 團 者 係 因 為 特 定 與 繼 續 之 目 的, 所 使 用 財 產 之 集 合 而 成 立 之 法 人 是 也 其 目 的 有 公 共 目 的 如 學 校 醫 院 等, 私 益 目 的 如 親 屬 救 助 等 之 二 種 電 力 調 度 中 心 未 來 將 依 電 業 管 制 機 構 所 訂 定 之 電 力 調 度 規 則, 本 安 全 公 平 公 開 經 濟 及 能 源 政 策 原 則 執 行 電 力 調 度, 並 管 理 系 統 安 全 輔 助 服 務 與 輸 電 壅 塞 等 業 務, 具 有 強 烈 之 公 共 目 的 公 益 性 並 無 疑 義, 但 究 應 選 擇 以 財 團 法 人 私 法 人 或 行 政 法 人 公 法 人 之 型 態 成 立, 即 有 進 一 步 討 論 之 餘 地 依 民 國 100 年 公 布 施 行 之 行 政 法 人 法 第 二 條, 行 政 法 人 指 國 家 及 地 方 自 治 團 體 以 外, 由 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關, 為 執 行 特 定 公 共 事 務, 依 法 律 設 立 之 公 法 人 特 定 公 共 事 務 則 須 符 合 下 列 規 定 :1. 具 有 專 業 需 求 或 須 強 化 成 本 效 益 及 經 營 效 能 者 2. 不 適 合 由 政 府 機 關 推 動, 亦 不 宜 交 由 民 間 辦 理 者 3. 所 涉 公 權 力 行 使 程 度 較 低 者 如 前 所 述, 電 力 調 度 中 心 既 係 專 責 電 力 調 度, 具 有 高 度 之 專 業 性 並 須 注 意 成 本 效 益 及 維 持 經 營 效 能 再 者, 該 中 心 既 係 在 電 業 管 制 機 構 監 督 之 下 本 於 專 業 獨 立 執 行 任 務, 自 不 適 合 由 政 府 機 關 直 接 推 動, 且 任 務 執 行 涉 及 電 力 市 場 秩 序 之 維 護, 具 有 行 使 公 權 力 之 色 彩, 亦 不 宜 交 由 民 間 之 財 團 法 人 辦 理 而 且, 所 涉 公 權 力 行 使 程 度, 確 實 較 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 或 未 來 擬 成 立 之 電 業 管 制 機 構, 所 涉 及 之 核 發 電 業 執 照 許 可 罰 鍰 等 行 政 行 為 為 低 因 此, 經 由 以 上 之 分 析, 電 力 調 度 中 心 未 來 預 期 發 揮 之 功 能 151

156 完 全 符 合 行 政 法 人 法 所 稱 特 定 公 共 事 務 之 要 件, 以 行 政 法 人 而 非 財 團 法 人 之 型 態 成 立 應 是 較 為 正 確 之 選 擇 尤 其, 電 力 調 度 中 心 未 來 將 負 責 電 力 代 輸 業 務, 必 須 秉 持 公 平 公 正 公 開 原 則 執 行 任 務, 性 質 上 屬 於 電 業 自 由 化 市 場 中 之 核 心 事 項, 其 重 要 性 遠 非 一 般 私 立 學 校 醫 院 之 財 團 法 人 所 堪 比 擬 一 旦 電 力 調 度 中 心 因 違 反 法 律 或 營 運 不 善, 致 有 無 法 繼 續 營 運 之 虞 時, 電 業 管 制 機 構 得 派 員 或 指 定 電 力 網 業 接 管, 繼 續 辦 理 電 力 調 度 業 務 請 參 照 電 業 法 修 正 草 案 第 十 五 條 第 一 項 為 避 免 此 種 災 難 性 狀 況 發 生, 為 求 穩 妥, 還 是 宜 以 行 政 法 人 型 態 設 置, 除 董 監 事 會 外, 使 其 受 到 監 督 機 關 及 審 計 機 關 之 嚴 格 監 督 目 前 國 家 中 山 科 學 研 究 院 國 家 災 害 防 救 科 技 中 心 國 家 表 演 藝 術 中 心 國 家 運 動 訓 練 中 心 等 行 政 法 人 之 設 置 條 例 業 已 先 後 經 立 法 院 審 議 通 過, 放 射 性 廢 棄 物 處 理 專 責 機 構 之 國 家 放 射 性 廢 棄 物 營 運 中 心 設 置 條 例 草 案, 亦 已 研 擬 完 成, 送 請 行 政 院 審 議 中 電 力 調 度 中 心 未 來 自 應 比 照 辦 理, 於 設 置 條 例 中 明 確 訂 定 其 設 置 目 的 監 督 機 關 經 濟 部 組 織 章 程 人 事 管 理 會 計 制 度 內 部 控 制 國 家 機 密 保 護 稽 核 作 業 及 其 他 規 章 董 監 事 任 期 聘 任 執 行 長 聘 任 本 中 心 人 員 不 具 公 務 人 員 身 分, 其 權 利 義 務 關 係 於 契 約 中 明 定 等 事 項 之 前 既 已 有 數 個 行 政 法 人 設 置 成 立 之 先 例, 電 力 調 度 中 心 既 具 有 高 度 之 專 業 性 公 益 性 獨 立 性, 該 中 心 順 利 通 過 審 議 設 置 應 係 理 所 當 然 誠 如 朱 宗 慶 先 生 在 其 聯 合 報 刊 出 文 章 中 所 述, 回 溯 行 政 法 人 制 度, 有 其 理 想 與 前 瞻 性, 它 使 負 有 國 家 公 共 任 務 的 組 織, 藉 由 人 事 會 計 制 度 鬆 綁, 增 加 競 爭 力 ; 引 進 企 業 化 精 神, 強 調 專 業 彈 性 創 新 效 率 與 執 行 成 效 電 力 調 度 既 涉 及 經 濟 發 展 電 業 自 由 化 民 眾 福 祉 等 重 要 公 共 事 務 之 遂 行, 為 使 其 運 作 更 具 效 率 及 彈 性, 以 促 進 公 共 利 益, 依 行 政 法 人 法 第 一 條 規 定, 設 置 成 立 一 個 行 政 法 人 應 係 唯 一 之 選 擇 俟 國 家 電 力 調 度 中 心 未 來 正 式 成 立 後, 中 央 目 的 事 業 主 管 機 關 或 電 業 管 制 機 構 亦 可 考 慮 將 其 權 限 之 一 部 分, 依 行 政 程 序 法 第 十 五 條 規 定, 委 任 該 中 心 執 行 之 如 此, 該 中 心 之 人 員 雖 不 具 公 務 員 身 分, 但 在 受 託 行 使 公 權 力 之 範 圍 內, 仍 依 刑 法 第 十 條 第 二 項 規 定, 例 外 具 有 刑 法 公 務 員 身 分, 自 然 渠 等 就 必 須 更 加 戒 慎 恐 懼 的 處 理 相 關 公 共 事 務 最 後, 依 經 濟 部 所 提 出 之 電 業 法 修 正 草 案 第 十 條, 電 力 調 度 中 心 專 責 經 營 電 力 調 度 業 務, 其 中 包 括 輔 助 服 務 壅 塞 管 理 及 不 平 衡 電 力 管 理 等 另 電 業 提 供 輔 助 服 務 所 發 生 之 成 本 及 費 用, 依 使 用 者 付 費 原 則, 將 由 所 有 使 用 者 負 擔 但 是 該 中 心 並 未 有 市 場 管 理 功 能, 市 場 交 易 制 度 之 規 劃 如 現 貨 市 場 即 時 市 場 與 平 衡 市 場 等 亦 付 之 闕 如, 未 來 如 何 建 立 與 監 督 電 力 交 易, 令 人 費 解 因 此, 電 力 調 度 中 心 之 功 能 及 定 位, 似 仍 有 待 進 一 步 補 強, 否 則 功 能 不 明 權 責 不 清, 於 日 後 執 行 時 恐 將 衍 生 爭 議, 尤 其 此 部 152

157 分 涉 及 電 業 自 由 化 之 程 度 範 疇 電 力 競 爭 市 場 是 否 能 夠 完 整 建 立, 攸 關 自 由 化 後 續 推 動 之 成 敗, 似 宜 再 做 清 楚 之 定 位, 必 要 時 可 再 做 適 當 之 補 充 敘 述 ( 二 ) 電 業 管 制 機 構 依 經 濟 部 之 規 劃, 電 業 管 制 機 構 之 組 織 設 計, 係 隸 屬 於 經 濟 部 下 之 三 級 行 政 機 關, 獨 立 行 使 職 權 電 業 管 制 機 構 主 要 職 權 為 : 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 用 戶 用 電 權 益 監 督 及 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 管 理 另 外, 行 政 院 國 家 發 展 委 員 會 及 法 規 會 對 此 三 級 獨 立 機 關 成 立 之 必 要 性 及 正 當 性, 亦 提 出 諸 多 質 疑 首 先, 未 來 此 一 三 級 獨 立 機 關 之 職 掌 如 何 與 由 能 源 局 升 格 後 之 能 源 署 區 隔 或 劃 分 從 表 面 看 來, 能 源 署 應 係 負 責 國 家 能 源 配 比 及 能 源 政 策 之 推 動, 而 電 業 管 制 機 關 則 係 負 責 電 業 執 照 的 核 發 電 價 費 率 的 審 議 等 實 際 管 制 作 業, 一 個 係 偏 重 政 策 面, 另 一 個 則 係 著 重 在 執 行 面, 兩 者 應 可 明 確 劃 分, 但 未 來 在 實 際 運 作 上 難 免 有 相 互 牽 動 影 響 之 處 依 行 政 院 組 織 法 第 九 條, 行 政 院 設 下 列 相 當 中 央 二 級 獨 立 機 關 :1. 中 央 選 舉 委 員 會 2. 公 平 交 易 委 員 會 3. 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 再 依 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 三 十 二 條 第 二 項 規 定, 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 機 關 總 數 以 三 個 為 限 現 在 數 額 已 滿, 要 想 再 增 設 一 個 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 機 關, 涉 及 修 法, 恐 有 一 定 程 度 之 困 難 度 當 然, 如 為 經 濟 部 下 之 三 級 獨 立 機 關 組 織, 因 位 階 不 夠 高, 恐 一 如 以 往, 在 審 議 電 價 費 率 時 仍 將 受 到 政 治 力 及 行 政 力 之 多 方 干 預, 無 法 如 實 反 映 電 業 之 各 項 發 電 及 燃 料 成 本 但 理 論 上, 不 論 是 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 機 關 或 相 當 三 級 機 關 之 獨 立 機 關, 均 應 依 據 法 律 獨 立 行 使 職 權, 自 主 運 作, 排 除 上 級 機 關 在 層 級 式 行 政 體 制 下 所 為 對 具 體 個 案 決 定 之 指 揮 與 監 督, 使 獨 立 機 關 有 更 多 不 受 政 治 干 擾, 依 專 業 自 主 決 定 之 空 間 因 此, 在 可 預 見 的 未 來 設 置 相 當 二 級 機 關 之 電 業 管 制 獨 立 機 關 既 有 實 際 困 難, 不 妨 以 相 當 三 級 機 關 之 電 業 管 制 獨 立 機 關 作 為 出 發, 俟 運 作 一 段 時 間 後, 如 確 無 法 發 揮 原 先 預 期 之 功 能, 再 行 設 法 突 破, 提 升 其 位 階 至 相 當 二 級 機 關 之 獨 立 機 關 又 因 中 央 行 政 機 關 組 織 基 準 法 第 五 條 第 三 項 規 定 : 本 法 施 行 後, 除 本 法 及 各 機 關 組 織 法 規 外, 不 得 以 作 用 法 或 其 他 法 規 規 定 機 關 之 組 織 基 此, 電 業 管 制 機 構 之 組 織 顯 然 不 能 規 定 於 電 業 法 內, 而 初 始 階 段 既 只 是 一 個 相 當 三 級 機 關 之 電 業 管 制 獨 立 機 關, 隸 屬 於 經 濟 部 之 下 因 而, 最 重 要 的 即 是 在 先 在 經 濟 部 組 織 法 中 增 訂 以 下 條 文 : 經 濟 部 設 相 當 中 央 三 級 獨 立 機 關 之 電 業 管 制 委 員 會 ; 其 組 織 以 法 律 定 之 ( 三 ) 用 戶 用 電 設 備 定 期 檢 驗 依 據 電 業 法 修 正 草 案 第 四 十 三 條 第 一 項 : 電 業... 對 用 戶 已 裝 置 之 用 電 153

158 設 備, 應 定 期 檢 驗, 並 記 載 其 結 果, 如 不 合 規 定, 應 通 知 用 戶 限 期 改 善 ; 用 戶 拒 絕 接 受 檢 驗 或 在 指 定 期 間 未 改 善 者, 電 業 得 停 止 供 電 修 正 理 由 中 說 明, 用 戶 用 電 性 質 不 一, 建 築 結 構 不 同, 用 電 設 備 之 檢 驗 期 限 因 此 也 不 相 同, 尤 其 公 共 場 所 最 需 加 強 檢 驗 爰 將 每 三 年 至 少 檢 驗 一 次 修 正 為 定 期 檢 驗, 使 其 適 用 較 具 彈 性 此 項 修 正 具 有 正 當 理 由, 應 可 接 受 同 時, 違 反 之 罰 則 亦 由 原 先 之 刑 罰, 改 為 依 修 正 草 案 第 八 十 四 條 第 一 項, 訂 為 新 臺 幣 一 百 萬 元 以 上 五 百 萬 元 以 下 之 罰 鍰 此 種 除 罪 化 作 法 符 合 潮 流 趨 勢, 應 屬 合 理 但 台 電 公 司 同 仁 仍 應 小 心 謹 慎 落 實 執 行 定 期 檢 驗 工 作, 如 用 戶 拒 絕 配 合 改 善, 即 停 止 供 電, 以 免 用 戶 自 家 內 之 用 電 設 備 因 疏 於 定 期 檢 驗 而 發 生 事 故, 相 關 同 仁 仍 有 可 能 須 面 對 公 共 危 險 或 業 務 過 失 致 人 於 死 等 刑 事 責 任 之 追 究 另 外, 受 災 用 戶 亦 可 能 就 其 所 受 損 害, 要 求 相 關 員 工 與 台 電 公 司 連 帶 負 起 損 害 賠 償 責 任 至 於, 因 為 用 戶 數 量 龐 大, 台 電 公 司 人 力 實 在 無 法 負 荷 定 期 檢 驗 工 作 乙 節 因 為 法 既 有 明 文 規 定, 自 然 必 須 勠 力 執 行, 以 免 衍 生 責 任 追 究 情 事 自 有 人 力 不 足 問 題 則 以 外 包 廠 商 代 為 檢 驗 之 方 式 因 應 處 理, 當 然 對 於 廠 商 之 履 約 事 項 仍 應 予 以 嚴 格 監 督, 自 不 在 話 下 二 公 司 分 割 之 意 義 及 特 徵 ( 一 ) 意 義 : 企 業 為 追 求 最 大 利 潤, 不 斷 地 擴 張 營 業 版 圖, 然 其 市 場 佔 有 率 增 加 到 某 一 定 程 度 時, 在 法 律 上 可 能 發 生 濫 用 獨 占 力 及 不 公 平 競 爭 的 問 題, 導 致 交 易 秩 序 的 破 壞 管 理 困 難 經 營 效 率 的 低 落 等 弊 病 為 根 除 此 種 流 弊, 於 是 有 公 司 分 割 制 度 的 產 生 ; 公 司 分 割 制 度 在 經 濟 上 是 寓 有 維 護 市 場 交 易 競 爭 秩 序 降 低 管 理 成 本 提 高 經 營 績 效 之 功 能 隨 著 時 代 及 產 業 結 構 之 快 速 變 遷, 公 司 分 割 制 度 又 具 有 減 少 經 營 風 險 凝 結 企 業 核 心 便 於 企 業 轉 型 等 作 用, 為 企 業 組 織 再 造 的 手 段 之 一 我 國 公 司 分 割 制 度 首 見 於 90 年 7 月 9 日 所 通 過 之 金 融 控 股 公 司 法 ; 惟 該 法 係 以 金 融 機 構 為 規 範 對 象, 為 此 同 年 11 月 12 日 公 司 法 ( 以 [ 公 ] 示 ) 修 正 時 納 入 公 司 分 割 制 度 ; 然 而 於 91 年 2 月 6 日 所 通 過 之 企 業 併 購 法 ( 以 [ 併 ] 示 ) 中, 又 對 公 司 分 割 制 度 有 所 規 範, 而 其 規 範 又 與 公 司 法 之 規 定 不 盡 相 同, 造 成 適 用 上 之 困 擾 基 於 特 別 法 優 先 適 用 於 普 通 法 原 則, 金 融 控 股 公 司 法 優 先 適 用 於 企 業 併 購 法 及 公 司 法, 而 企 業 併 購 法 優 先 適 用 於 公 司 法, 釐 清 了 此 三 法 之 適 用 順 序, 從 而 可 正 確 地 運 用 公 司 分 割 制 度 ( 併 2) ( 二 ) 特 徵 : 1. 公 司 分 割 係 指 公 司 依 企 業 併 購 法 或 其 他 法 律 規 定 將 其 得 獨 立 營 運 之 一 154

159 部 或 全 部 之 營 業 讓 與 既 存 或 新 設 之 他 公 司, 作 為 既 存 或 新 設 公 司 發 行 新 股 予 該 公 司 或 該 公 司 股 東 對 價 之 行 為 ( 併 4Ⅰ) 公 司 分 割 除 涉 及 移 轉 營 業 部 門 財 產 外, 若 無 適 當 之 既 存 公 司 以 承 擔 被 分 割 公 司 之 營 業, 則 尚 需 新 設 他 公 司 之 組 織 設 立 行 為 2. 新 設 分 割 其 公 司 法 人 人 格 數 將 會 從 單 一 變 為 複 數 ; 但 在 吸 收 分 割 公 司 法 人 人 格 數 不 會 產 生 變 化 三 公 司 分 割 之 功 能 ( 一 ) 經 濟 層 面 : 1. 公 司 各 歧 異 之 生 產 線 需 面 對 不 同 之 產 業 環 境, 透 過 公 司 分 割 可 確 保 管 理 監 督 之 實 效 及 經 營 效 率 之 提 升 2. 為 追 求 股 東 之 最 大 利 益, 將 不 同 之 事 業 予 以 分 割, 可 阻 絕 事 業 間 彼 此 之 風 險 3. 企 業 之 事 業 部 門 與 企 業 切 離 成 為 另 一 家 獨 立 之 公 司, 資 訊 透 明 顯 露 出 該 企 業 之 潛 在 價 值, 進 而 對 被 分 割 公 司 之 股 價 提 升 具 有 高 度 之 可 能 性 4. 企 業 將 虧 損 或 產 品 銷 售 不 如 預 期 之 事 業 部 門 加 以 分 割 等 組 織 再 造 行 為, 可 提 升 整 體 企 業 之 價 值 5. 符 合 一 定 要 件 之 分 割 企 業, 享 有 租 稅 優 惠 措 施, 諸 如 免 徵 交 易 稅 印 花 稅 營 業 稅 契 稅, 或 土 地 增 值 稅 記 存 等 6. 就 小 規 模 之 公 司 而 言, 可 藉 公 司 分 割 而 分 隔 對 立 之 股 東, 解 決 公 司 內 部 紛 爭 及 維 持 公 司 之 存 續 7. 企 業 藉 由 分 割 或 分 家, 以 突 顯 潛 在 價 值, 來 增 加 事 業 競 爭 力 子 公 司 的 營 運 起 飛, 進 而 上 市 ( 櫃 ) 後, 母 公 司 可 認 列 業 外 長 期 股 權 投 資 收 益, 加 上 本 業 的 表 現, 讓 母 公 司 因 轉 投 資 的 貢 獻 而 水 漲 船 高 8. 集 團 分 割 不 但 沒 有 分 散 資 源, 還 能 針 對 產 業 經 營, 專 注 發 展, 甚 至 成 為 集 團 的 衛 星 企 業, 事 業 分 割 朝 專 業 的 方 向 經 營, 而 集 團 分 家 亦 可 快 速 擴 張 企 業 經 營 版 圖 ( 二 ) 法 律 層 面 : 1. 為 避 免 企 業 濫 用 獨 占 力, 維 護 競 爭 秩 序, 行 政 院 公 平 交 易 委 員 會 ( 公 平 會 ) 將 限 期 命 違 法 結 合 之 事 業 轉 讓 其 部 分 營 業 ( 公 13) 2. 為 避 免 企 業 壟 斷 市 場, 公 平 會 依 法 要 求 事 業 遵 循 企 業 分 割 制 度 程 序 或 方 式 進 行 分 割, 藉 以 達 成 公 平 交 易 法 確 保 競 爭 秩 序 之 目 的 155

160 四 我 國 公 司 分 割 之 主 要 類 型 ( 一 ) 按 承 受 主 體 區 分 : 1. 新 設 分 割 : 被 分 割 公 司 將 其 營 業 之 全 部 或 一 部, 移 轉 於 新 設 立 之 公 司 除 可 藉 此 提 升 各 部 門 之 經 營 績 效 外, 尚 可 據 此 形 成 控 股 公 司 之 型 態, 降 低 營 運 成 本 2. 吸 收 分 割 : 被 分 割 公 司 將 其 營 業 之 全 部 或 一 部, 移 轉 於 既 存 之 其 他 公 司 公 司 為 集 中 經 營 其 核 心 事 業, 而 將 欠 缺 獲 利 能 力 之 事 業 部 門 切 讓 於 其 他 公 司, 或 用 於 控 股 公 司 旗 下 數 家 子 公 司 間 有 所 重 複 之 部 門 集 中 於 其 中 一 家 子 公 司, 作 為 子 公 司 間 組 織 重 整 方 式 ( 二 ) 承 受 公 司 因 分 割 所 發 行 股 份 之 對 象 區 分 : 1. 物 之 分 割 : 承 受 公 司 因 分 割 所 發 行 之 股 份 全 部 配 給 被 分 割 公 司, 作 為 移 轉 該 營 業 全 部 或 一 部 之 代 價, 被 分 割 公 司 之 資 產 規 模 與 其 股 東 原 來 所 保 有 之 股 份 均 無 變 化 2. 人 之 分 割 : 承 受 公 司 因 分 割 所 發 行 之 股 份 全 部 配 給 被 分 割 公 司 之 股 東, 致 被 分 割 公 司 之 資 產 規 模 縮 小, 依 法 公 司 需 辦 理 減 資 ( 三 ) 按 被 分 割 公 司 是 否 因 分 割 而 消 滅 區 分 1. 消 滅 分 割 : 被 分 割 公 司 將 其 經 濟 上 成 為 一 整 體 營 業 部 門 之 財 產 均 予 分 割, 對 既 存 或 新 設 公 司 為 現 物 出 資 被 分 割 公 司 人 格 因 而 消 滅, 其 權 利 義 務, 應 由 分 割 後 存 續 或 另 立 之 公 司 承 受 2. 存 續 分 割 : 被 分 割 公 司 僅 分 割 其 經 濟 上 成 為 一 整 體 部 分 營 業 部 門 之 財 產, 對 既 存 或 新 設 公 司 為 現 物 出 資 被 分 割 公 司 之 人 格 依 然 存 續 156

161 五 公 司 分 割 之 法 律 程 序 委 請 獨 立 專 家 表 示 意 見 編 造 資 產 負 債 及 財 產 目 錄 債 權 人 保 護 程 序 董 事 會 決 議 進 行 分 割 輸 入 公 開 資 訊 觀 測 站 及 重 大 資 訊 記 者 說 明 會 分 割 登 記 製 作 分 割 書 類 向 公 平 會 申 請 事 業 結 合 反 對 股 東 之 保 護 股 東 會 決 議 六 公 司 分 割 之 法 律 效 力 ( 一 ) 法 人 人 格 變 動 : 1. 被 分 割 公 司 採 取 消 滅 分 割 時, 公 司 因 分 割 而 解 散, 且 權 利 義 務 由 承 受 營 業 之 既 存 公 司 或 新 設 公 司 所 承 受, 故 無 需 經 由 清 算 程 序, 其 法 人 人 格 即 歸 消 滅 2. 被 分 割 公 司 採 取 新 設 分 割 時, 因 有 新 設 公 司 之 產 生, 將 發 生 創 設 法 人 人 格 之 效 力 ( 二 ) 公 司 章 程 之 變 動 暨 董 監 事 之 選 任 : 1. 董 監 事 之 選 任, 在 單 獨 且 新 設 分 割 時, 被 分 割 公 司 決 議 分 割 之 股 東 會 視 為 新 設 公 司 之 發 起 人 會 議, 得 同 時 選 舉 新 設 公 司 之 董 監 事, 並 得 訂 定 章 程 ( 公 317Ⅱ, 併 32Ⅶ) 2. 新 設 公 司 發 行 新 股 予 被 分 割 公 司, 並 由 被 分 割 公 司 百 分 之 百 持 有 股 份, 屬 於 一 人 股 東 之 情 形, 則 新 設 公 司 之 董 監 事 得 由 被 分 割 公 司 逕 行 指 派, 157

162 不 發 生 由 股 東 會 選 舉 董 監 事 及 制 定 章 程 等 情 事 ( 經 濟 部 經 商 號 函 ) 故 而, 選 舉 新 設 公 司 之 董 監 事 及 訂 定 章 程 將 僅 適 用 於 單 獨 新 設 分 割 且 屬 人 之 分 割 ( 三 ) 勞 動 契 約 之 繼 承 與 員 工 權 益 之 保 護 1. 雇 主 之 商 定 留 用 權 及 勞 工 資 訊 取 得 權 ( 併 16) 企 業 併 購 法 賦 予 新 舊 雇 主 有 商 定 留 用 勞 工 之 權 利, 並 且 為 儘 速 確 定 公 司 進 行 併 購 時 勞 動 契 約 之 移 轉 及 勞 工 是 否 留 用 明 定 該 受 通 知 之 勞 工, 應 於 受 通 知 日 起 十 日 內, 以 書 面 通 知 新 雇 主 是 否 同 意 留 用, 屆 期 未 為 通 知 者, 視 為 同 意 留 用 ; 故 而, 被 賦 予 資 訊 取 得 權 之 對 象, 僅 限 於 新 舊 雇 主 商 定 留 用 之 勞 工 2. 勞 工 之 異 議 權 及 資 遣 費 請 求 權 ( 併 17) 被 賦 予 勞 工 異 議 權 之 對 象, 僅 限 於 受 雇 主 通 知 留 用 之 勞 工, 且 該 勞 工 行 使 異 議 權 後, 其 勞 動 契 約 將 會 由 併 購 前 之 雇 主 依 法 終 止, 並 得 請 求 退 休 金 或 資 遣 費 但 除 消 滅 分 割 外, 被 分 割 公 司 並 未 因 分 割 而 消 滅, 其 未 經 新 雇 主 留 用 之 勞 工, 仍 有 可 能 繼 續 為 被 分 割 公 司 服 務 故 而, 未 經 留 用 之 勞 工, 如 能 主 張 其 與 被 分 割 公 司 間 之 勞 動 契 約 繼 續 存 在 而 拒 絕 資 遣, 似 較 為 合 理 ( 四 ) 賦 稅 上 之 優 惠 措 施 企 業 併 購 法 為 鼓 勵 企 業 進 行 併 購 合 併 分 割 或 收 購, 調 整 組 織 結 構, 強 化 企 業 本 身 之 競 爭 力, 提 供 許 多 賦 稅 上 之 優 惠 措 施, 獎 勵 企 業 進 行 併 購 交 易 賦 稅 之 減 免 ( 併 34) 1. 基 於 因 分 割 而 為 財 產 或 股 份 之 移 轉, 僅 形 式 上 之 移 轉, 故 應 免 徵 其 為 辦 理 財 產 移 轉 而 發 生 之 稅 捐, 包 括 免 徵 印 花 稅 契 稅 證 券 交 易 稅, 及 記 存 土 地 增 值 稅 2. 商 譽 與 費 用 之 攤 銷 ( 併 35~6) 公 司 進 行 分 割 時 而 產 生 之 商 譽 及 費 用, 得 分 別 於 15 年 及 10 年 內 平 均 攤 銷 3. 租 稅 獎 勵 之 繼 受 ( 併 37) 公 司 進 行 分 割, 分 割 後 既 存 或 新 設 公 司 得 分 別 繼 續 承 受 被 分 割 公 司 於 分 割 前 就 分 割 之 財 產 或 營 業 部 分, 依 相 關 法 律 規 定 已 享 有 而 尚 未 屆 滿 或 尚 未 抵 減 之 租 稅 獎 勵 為 使 租 稅 優 惠 之 繼 受 具 有 妥 當 性, 有 關 繼 受 之 原 則, 應 以 具 經 濟 同 一 性 為 限 即 分 割 後 原 有 被 分 割 公 司 或 股 東, 對 分 割 後 之 既 存 或 新 設 公 司 仍 應 具 有 一 定 持 股 關 係, 且 需 符 合 相 關 法 令 規 定 之 158

163 獎 勵 條 件 及 標 準 4. 營 利 事 業 所 得 稅 之 免 徵 ( 併 37) 為 加 速 產 業 結 構 調 整, 鼓 勵 有 盈 餘 之 公 司 併 購 虧 損 之 公 司, 償 還 併 購 時 隨 同 移 轉 積 欠 銀 行 之 債 務, 得 自 併 購 基 準 日 起, 就 併 購 之 財 產 或 營 業 部 分 產 生 之 所 得, 享 有 五 年 內 免 徵 營 利 事 業 所 得 稅 之 優 惠 有 盈 餘 之 既 存 公 司 去 併 購 已 虧 損 之 被 分 割 公 司, 此 為 吸 收 分 割 ; 但 新 設 分 割 則 無 適 用 之 餘 地 ( 五 ) 虧 損 扣 抵 之 繼 受 1. 為 配 合 公 司 藉 併 購 提 升 經 營 績 效 之 趨 勢, 與 考 量 公 司 之 盈 虧 係 由 各 股 東 依 其 持 有 股 份 比 例 承 受, 及 公 司 併 購 適 用 虧 損 扣 除 之 計 算 宜 採 一 致 性 規 範, 承 認 公 司 分 割 得 適 用 虧 損 扣 除 之 規 定 2. 公 司 分 割 後 存 續 或 新 設 公 司 於 辦 理 營 利 事 業 所 得 稅 結 算 申 報 時, 得 將 各 該 參 與 分 割 之 公 司 於 分 割 前 經 該 管 稽 徵 機 關 核 定 尚 未 扣 除 之 前 五 年 內 各 期 虧 損, 按 各 該 公 司 股 東 因 分 割 而 持 有 分 割 後 存 續 或 新 設 公 司 股 權 之 比 例 計 算 之 金 額, 自 虧 損 發 生 年 度 起 五 年 內 從 當 年 度 純 益 額 中 扣 除 ( 併 38Ⅰ) 攤 銷 ( 六 ) 連 結 稅 制 之 採 行 公 司 併 購 形 成 完 全 控 股 關 係 時, 通 常 於 業 務 上 係 整 體 經 營, 實 質 上 為 同 一 公 司, 母 公 司 如 繼 續 持 有 90% 之 股 權 達 12 個 月 以 上, 得 選 擇 合 併 辦 理 營 利 事 業 所 得 稅 結 算 申 報 及 未 分 配 盈 餘 加 徵 10% 營 利 事 業 所 得 稅 申 報 此 舉 將 更 能 符 合 經 濟 實 質 之 課 稅 原 則, 亦 可 減 少 徵 納 雙 方 對 母 子 公 司 間 有 無 非 常 規 交 易 之 爭 議 ( 併 40) 七 公 司 分 割 之 具 體 案 例 分 析 案 例 一 嘉 新 水 泥 股 份 有 限 公 司 ( 一 ) 分 割 之 經 濟 目 的 嘉 新 水 泥 股 份 有 限 公 司 ( 嘉 泥 ) 進 行 分 割 之 原 因, 除 專 業 分 工 外, 主 要 係 基 於 節 稅 之 考 量 (91/1~93/1 土 地 增 值 稅 減 半 徵 收 ), 於 92 年 9 月 15 日 董 事 會 通 過 進 行 公 司 分 割, 將 不 動 產 管 理 開 發 等 相 關 業 務 獨 立 分 割 新 設 成 立 之 嘉 新 資 產 管 理 開 發 股 份 有 限 公 司 ( 嘉 資 ), 將 價 值 逾 72 億 元 之 資 產 移 轉 至 新 公 司, 享 受 高 達 10 億 元 之 土 地 增 值 稅 減 半 優 惠, 預 估 每 股 淨 值 增 加 1.5 元 ( 二 ) 採 取 之 分 割 方 式 159

164 91 年 9 月 15 日 嘉 泥 經 董 事 會 決 議 通 過, 並 經 92 年 10 月 31 日 之 股 東 常 會 決 議 通 過, 係 採 取 新 設 分 割 及 物 之 分 割 方 式, 以 新 設 成 立 嘉 資 為 分 割 受 讓 公 司, 並 發 行 股 份 給 予 嘉 泥 作 為 取 得 分 割 資 產 的 對 價 嘉 泥 成 為 嘉 資 唯 一 的 法 人 股 東 案 例 二 裕 隆 汽 車 製 造 股 份 有 限 公 司 ( 一 ) 分 割 之 經 濟 目 的 裕 隆 汽 車 製 造 股 份 有 限 公 司 ( 裕 隆 ) 為 強 化 與 日 產 公 司 之 合 作 發 展 關 係, 並 積 極 參 與 汽 車 產 業 國 際 分 工 提 升 競 爭 力 落 實 專 業 經 營 擴 大 營 收 與 獲 利, 乃 將 研 發 銷 售 及 海 外 投 資 等 相 關 營 業 分 割 讓 與 新 設 成 立 之 裕 隆 日 產 汽 車 股 份 有 限 公 司 ( 裕 日 車 ) ( 二 ) 採 取 之 分 割 方 式 92 年 5 月 20 日 裕 隆 經 董 事 會 決 議 通 過, 並 經 92 年 6 月 30 日 之 股 東 常 會 決 議 通 過, 採 取 新 設 分 割 及 物 之 分 割 方 式, 將 研 發 銷 售 及 海 外 投 資 等 相 關 營 業 分 割 設 立 裕 日 車, 並 發 行 股 份 給 予 裕 隆 作 為 取 得 分 割 資 產 的 對 價 裕 隆 成 為 裕 日 車 唯 一 的 法 人 股 東 另, 裕 隆 以 裕 日 車 股 份 總 額 40% 股 權 價 款, 向 日 產 公 司 換 回 其 持 有 裕 隆 之 全 部 股 權 案 例 三 和 桐 化 學 股 份 有 限 公 司 ( 一 ) 分 割 之 經 濟 目 的 92 年 10 月 16 日 和 桐 化 學 股 份 有 限 公 司 ( 和 桐 ) 規 劃 轉 型 為 投 資 控 股 公 司, 利 用 公 司 分 割 之 方 式, 將 旗 下 各 事 業 部 門 分 割 獨 立 為 各 子 公 司 如 和 桐 轉 型 成 投 資 控 股 公 司, 而 油 品 事 業 部 門 分 割 為 中 華 全 球 石 油 股 份 有 限 公 司 ( 中 石 油 ), 化 學 品 事 業 部 門 分 割 為 和 桐 國 際 股 份 有 限 公 司 ( 和 桐 國 際 ) ( 二 ) 採 取 之 分 割 方 式 92 年 12 月 5 日 和 桐 召 開 臨 時 股 東 會, 通 過 該 公 司 將 其 油 品 事 業 部 之 營 業 投 資 設 立 中 石 油, 作 為 換 取 中 石 油 發 行 新 股 之 對 價 除 此 之 外, 亦 通 過 該 公 司 將 其 化 學 品 事 業 部 之 營 業 投 資 設 立 和 桐 國 際, 作 為 換 取 和 桐 國 際 發 行 新 股 之 對 價 和 桐 係 採 取 新 設 分 割 及 物 之 分 割 方 式, 即 成 為 此 二 新 設 公 司 100% 持 股 之 法 人 公 司 160

165 案 例 四 宏 碁 股 份 有 限 公 司 ( 一 ) 分 割 之 經 濟 目 的 宏 碁 電 腦 股 份 有 限 公 司 ( 宏 電 ) 在 99 年 受 到 IT 產 業 景 氣 低 迷 影 響, 開 始 出 現 虧 損 ; 但 經 分 析 其 營 運 出 現 問 題 之 最 主 要 原 因, 在 於 代 工 業 務 與 自 有 品 牌 間 相 互 矛 盾, 令 國 際 級 品 牌 大 廠 OEM 公 司 無 法 安 心, 為 避 免 資 助 競 爭 對 手 坐 大, 刻 意 縮 減 代 工 訂 單, 而 新 客 戶 又 沒 著 落, 導 致 公 司 營 收 及 獲 利 衰 退 故 而, 在 90 年 5 月 30 日 將 代 工 製 造 部 門 分 割 成 立 緯 創 資 通 股 份 有 限 公 司 ( 緯 創 ) 另 宏 電 分 割 後 的 業 務 與 宏 碁 科 技 股 份 有 限 公 司 ( 宏 科 ) 相 互 重 疊, 於 是 在 91 年 將 宏 電 與 宏 科 合 併 為 宏 碁 股 份 有 限 公 司 ( 二 ) 採 取 之 分 割 方 式 宏 電 原 欲 設 立 子 公 司 緯 創, 再 透 過 營 業 讓 與 方 式, 將 代 工 製 造 部 門 之 相 關 營 業 及 財 產 移 轉 於 該 子 公 司, 迂 迴 間 接 達 成 分 割 之 目 的 然 在 公 司 法 修 正 公 司 分 割 制 度 後, 宏 電 股 東 會 通 過 將 代 工 製 造 部 門 之 相 關 營 業 分 割 與 先 前 已 設 立 之 子 公 司 緯 創, 作 為 取 得 緯 創 發 行 新 股 之 對 價, 並 採 取 吸 收 及 物 之 分 割 方 式, 宏 電 直 接 間 接 取 得 對 緯 創 之 持 股 比 例 達 99.99% 另, 宏 電 與 宏 科 亦 各 自 召 開 董 事 會 及 股 東 會, 決 定 隔 年 合 併 後 以 宏 科 為 存 續 公 司, 並 更 名 為 宏 碁 股 份 有 限 公 司 從 以 上 案 例 可 知, 除 宏 碁 係 採 取 吸 收 分 割 外, 大 部 分 企 業 均 採 行 新 設 分 割 之 方 式, 將 原 本 的 事 業 部 門 分 割 獨 立 成 為 另 一 家 子 公 司 再 者, 大 部 分 企 業 均 採 取 物 之 分 割, 以 該 企 業 本 身 取 得 承 受 營 業 之 新 設 或 既 存 公 司 因 分 割 所 發 行 之 新 股 探 其 可 能 理 由, 除 為 轉 型 為 控 股 公 司 外, 較 易 掌 控 子 公 司 之 經 營 權, 有 利 於 未 來 進 行 併 購 或 其 他 投 資 計 劃 其 次, 在 概 念 上 公 司 資 產 並 未 減 少, 無 需 進 行 減 資 程 序, 其 分 割 程 序 較 為 簡 易 況 且, 如 公 司 將 其 營 利 頗 豐 之 部 門 分 割 出 去, 股 東 難 免 會 有 權 益 受 損 之 疑 慮, 而 採 行 物 之 分 割, 將 可 避 免 此 疑 慮 之 產 生 故 而, 本 公 司 未 來 可 成 立 各 事 業 部, 進 而 以 新 設 及 物 之 分 割 方 式, 將 核 能 及 水 力 以 外 之 各 事 業 部, 分 割 獨 立 成 為 新 設 之 子 公 司 八 小 結 自 從 公 司 法 修 正 及 企 業 併 購 法 制 定 施 行, 賦 予 企 業 分 割 明 確 法 源 基 礎 後, 分 割 已 成 為 企 業 調 整 組 織 進 行 企 業 再 造 的 重 要 利 器 之 一 企 業 分 割 之 適 用 時 機 通 常 為 某 事 業 部 價 值 無 法 彰 顯 或 低 估, 營 運 策 略 之 考 量, 或 是 某 事 業 部 營 運 不 佳, 成 為 公 司 包 袱 等 情 況 然 而, 我 國 公 司 分 割 制 度 尚 有 下 161

166 列 情 形 應 加 留 意 : ( 一 ) 就 公 司 分 割 制 度 而 言, 企 業 併 購 法 實 已 架 空 公 司 法 之 規 範, 凸 顯 兩 法 有 重 新 整 合 之 必 要 ( 二 ) 企 業 因 我 國 法 制 疊 床 架 屋 之 設 計, 在 訂 定 分 割 計 劃 時, 為 避 免 將 來 更 有 利 於 企 業 進 行 分 割 之 法 律 通 過, 宜 在 分 割 計 劃 書 中 另 行 載 明 倘 於 分 割 計 劃 書 訂 定 後, 另 有 新 法 律 公 告 實 施, 悉 依 新 法 適 用 辦 理 本 分 割 案 ( 三 ) 在 資 本 確 定 充 實 原 則 及 承 受 公 司 須 依 據 所 承 受 之 資 產 淨 值 而 發 行 股 份, 被 分 割 公 司 與 承 受 公 司 不 應 有 因 分 割 而 發 生 負 債 超 過 資 產 之 情 形 當 被 分 割 公 司 本 身 即 處 於 負 債 超 過 資 產 之 處 境 時, 即 不 容 許 該 公 司 進 行 分 割 ( 四 ) 公 司 分 割 時 權 利 的 移 轉 及 營 業 範 圍 營 業 價 值 資 產 負 債, 均 以 分 割 基 準 日 之 帳 載 金 額 為 準 然 而, 我 國 企 業 多 半 採 行 新 設 分 割, 但 公 司 之 登 記 及 認 許 辦 法 第 6 條 規 定, 可 能 會 造 成 新 設 公 司 還 尚 未 登 記 完 成, 而 公 司 分 割 已 生 效, 凸 顯 我 國 法 律 規 範 上 之 不 當 九 討 論 事 項 ( 一 ) 從 先 前 之 案 例 可 知, 民 間 之 公 司 亦 係 基 於 漸 進 方 式 將 旗 下 各 事 業 部 門 分 割 為 獨 立 之 子 公 司 因 此, 電 業 自 由 化 似 宜 維 持 原 先 規 劃 之 三 階 段 ( 廠 網 分 工 廠 網 獨 立 廠 網 分 離 ), 本 公 司 先 維 持 綜 合 電 業 身 分, 並 以 事 業 部 方 式 開 始 運 作, 俟 事 業 部 運 作 順 暢, 時 機 成 熟 後, 再 進 行 後 續 之 分 割 公 司 作 業, 以 降 低 逕 自 分 割 公 司 之 風 險 而 且, 所 謂 之 廠 網 分 離 階 段, 電 力 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 且 不 得 交 叉 持 股, 實 質 上 已 係 完 成 台 電 公 司 之 部 分 民 營 化, 對 員 工 及 工 會 之 衝 擊 甚 大, 易 產 生 抗 拒 及 排 斥 心 理, 自 宜 有 過 渡 之 廠 網 獨 立 階 段, 分 割 後 之 各 個 公 司 仍 暫 維 持 國 營 事 業 地 位, 再 視 未 來 電 力 市 場 實 際 運 作 狀 況, 選 擇 適 當 時 機, 分 批 進 行 民 營 化 作 業 ( 二 ) 本 公 司 目 前 財 務 狀 況 不 佳, 負 債 比 率 高 達 90.81%, 分 割 公 司 將 涉 及 是 否 將 債 務 亦 隨 同 移 轉 至 新 設 之 子 公 司 問 題, 而 債 務 欲 由 子 公 司 承 擔 者, 必 須 獲 得 債 權 人 之 承 認 ; 否 則, 對 於 債 權 人 不 生 效 力 ( 民 法 第 301 條 ), 執 行 上 有 甚 大 之 困 難 度 倘 若 債 務 均 全 部 留 存 於 母 公 司, 則 對 於 母 公 司 之 財 務 結 構 將 造 成 不 利 之 影 響 因 此 之 故, 本 公 司 亦 宜 爭 取 一 段 緩 衝 期 間, 戮 力 改 善 財 務 狀 況 後, 再 進 行 公 司 分 割 作 業 162

167 ( 三 ) 於 此 過 渡 期 間, 本 公 司 亦 可 比 照 金 融 控 股 公 司 法 爭 取 制 定 電 業 控 股 公 司 法, 以 排 除 企 業 併 購 法 公 司 法 民 法 等 諸 多 法 規 之 限 制, 減 低 實 際 分 割 作 業 之 困 難 ( 四 ) 倘 若 日 後 無 法 如 願 制 定 電 業 控 股 公 司 法, 本 公 司 亦 可 依 循 現 行 之 企 業 併 購 法 公 司 法 等 規 定, 將 輸 配 電 核 能 ( 涉 及 後 端 營 運, 宜 維 持 國 營 ) 大 水 力 ( 涉 及 水 權 事 宜, 宜 維 持 國 營 ) 等 業 務 留 在 台 電 公 司, 扮 演 母 公 司 之 角 色, 而 將 火 力 電 廠 調 度 售 電 業 務 分 割 成 立 發 電 子 公 司 調 度 子 公 司 售 電 子 公 司 至 於 發 電 子 公 司 之 家 數, 則 可 視 實 際 需 要, 再 作 進 一 步 研 議 另 外 一 個 選 項, 則 是 將 輸 配 電 業 務 亦 分 割 出 去, 台 電 公 司 僅 留 核 能 及 大 水 力 業 務, 實 質 上 等 同 於 控 股 公 司 之 角 色, 以 便 後 續 再 將 輸 配 電 發 電 調 度 及 售 電 等 子 公 司, 以 釋 股 方 式 完 成 民 營 化 作 業 如 林 正 義 處 長 之 前 所 述, 依 現 行 國 營 事 業 管 理 法 之 規 定, 在 電 業 法 修 正 施 行 後 三 年 完 成 分 割, 在 預 算 法 之 預 算 編 列 流 程 上, 根 本 無 法 完 成 ; 如 政 策 要 搭 配 進 行 發 電 公 司 民 營 化 的 話, 更 無 法 在 七 年 內 完 成, 確 實 存 有 實 際 執 行 上 的 困 難 另 林 處 長 亦 談 及, 由 於 公 司 分 割 模 式 涉 及 台 電 公 司 未 來 永 續 經 營 與 業 務 方 向, 與 未 來 電 業 法 修 法 內 容 及 管 制 政 策 息 息 相 關 因 此, 台 電 公 司 勢 須 委 請 國 內 外 具 有 經 驗 之 顧 問 機 構 深 入 探 討, 尋 求 最 有 利 之 規 劃 模 式, 供 決 策 參 考 163

168 參 考 文 獻 中 文 文 獻 : 一 專 書 1. 李 建 良, 行 政 法 基 本 十 講, 元 照 出 版 有 限 公 司 (2013) 2. 經 濟 部 能 源 局, 九 十 四 年 能 源 政 策 白 皮 書, 經 濟 部 能 源 局 出 版 (2005) 3. 劉 華 美, 競 爭 法 與 能 源 法, 元 照 出 版 有 限 公 司,(2009) 二 期 刊 與 論 文 1. 王 文 宇, 正 本 清 源 - 評 台 電 與 民 營 電 廠 紛 爭 涉 及 的 多 重 法 律 議 題, 月 旦 法 學 雜 誌 2. 王 京 明, 全 球 電 業 自 由 化 之 探 討, 國 際 經 濟 情 勢 週 報, 第 1457 期,(2002 ) 3. 王 京 明 杜 家 雯 郭 婷 瑋, 電 業 自 由 化 改 革 之 國 際 間 比 較 與 評 鑑,(2008) 4. 白 玉 良, 美 國 加 州 電 業 自 由 化 挫 敗 的 省 思, 能 源 季 刊, 第 31 卷, 第 2 期, (2001) 5. 周 志 宏, 我 國 獨 立 機 關 建 制 問 題 之 研 究, 第 一 屆 公 共 行 政 與 公 法 學 術 研 討 會,(2005) 6. 林 正 義, 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想, 發 表 於 台 電 公 司 因 應 電 業 自 由 化 之 策 略 及 構 想 座 談 會,(2014) 7. 林 唐 裕, 美 日 英 法 荷 電 業 相 關 法 規 之 探 討, 能 源 季 刊, 第 29 卷, 第 3 期,(1999) 8. 高 銘 志, 歐 盟 電 業 自 由 化 立 法 對 台 灣 歷 年 來 電 業 自 由 化 整 體 法 制 架 構 之 啟 示, 發 表 於 第 二 屆 兩 岸 清 華 法 學 論 壇 研 討 會,(2012) 9. 陳 信 安, 論 電 力 市 場 自 由 化 之 解 體 管 制 措 施, 興 大 法 學 第 12 期,(2012) 10. 陳 勵 新, 論 授 權 明 確 性 原 則, 國 立 台 北 大 學 法 學 系 碩 士 論 文,(2004) 11. 陳 瓊 瑤, 加 州 電 業 自 由 化 政 策 之 探 討, 能 源 季 刊, 第 29 卷, 第 2 期,( 1999) 12. 楊 豐 碩, 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式, 發 表 於 台 灣 推 動 電 業 自 由 化 之 思 維 與 可 能 模 式 座 談 會,(2014) 三 網 路 資 料 與 其 他 資 料 年 2 月 11 日 電 業 法 修 正 草 案 ( 經 濟 部 簽 出 版 ) ( 最 後 點 閱 日 期 :2014 年 08 月 04 日 ) 年 全 國 能 源 會 議, 結 論 報 告, 議 題 二 能 源 政 策 與 能 源 結 構 發 展 方 向 98&sub_menu_id=1409 ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 06 日 ) 年 全 國 能 源 會 議 總 結 報 告, 能 源 價 格 與 市 場 開 放, 能 源 局, file:///c:/users/asus/downloads/%e3%80%8c%e8%83%bd%e6%ba%90%e5 %83%B9%E6%A0%BC%E8%88%87%E5%B8%82%E5%A0%B4%E9%96%8 164

169 B%E6%94%BE%E3%80%8D%E7%B8%BD%E7%B5%90%E5%A0%B1%E5 %91%8A.pdf ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 06 日 ) 4. 加 州 公 共 事 務 委 員 會, 消 費 者 指 南, ( 最 後 點 閱 日 期 :2014 年 08 月 12 日 ) 5. 台 電 公 司 經 營 改 善 最 新 辦 理 情 形, 頁 10 %91%8A%E4%BA%8B%E9%A0%852.pdf ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 12 日 ) 6. 台 電 民 間 購 電 報 告 (102 年 11 月 26 日 公 布 版 ), 頁 2,( 2013) 7. 台 灣 電 力 公 司, 資 訊 揭 露 : 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 12 日 ) 8. 司 法 院 釋 字 第 443 號 解 釋, 司 法 院 大 法 官 解 釋 檢 索 系 統 : 9. 行 政 院, 能 源 政 策 原 則 最 後 點 閱 日 期 :2014 年 08 月 01 日 ) 10. 行 政 院, 臺 灣 地 區 能 源 政 策 及 執 行 措 施, 行 政 院 第 二 四 九 次 會 議 核 定 第 四 次 修 正 (1996) 11. 能 源 國 家 型 科 技 計 畫 簡 介 手 冊 ( 文 字 版 )- 能 源 國 家 型 科 技 計 畫, 頁 21, 網 址 : ( 最 後 點 閱 時 間 :2014 年 08 月 06 日 ) 12. 許 志 義, 電 力 調 度 機 制 獨 立 性 探 討, 發 表 於 作 者 部 落 格,available at: ( 最 後 造 訪 日 期 :2014 年 08 月 12 日 ) 13. 劉 明 德 蔡 欣 嶧, 國 營 事 業 民 營 化 絕 非 萬 靈 丹, 財 團 法 人 國 家 政 策 研 究 基 金 會, ( 最 後 造 訪 日 期 :2014 年 08 月 12 日 ) 外 文 文 獻 : 一 外 國 法 規 與 指 令 1. Art. 37.1, Directive 2009/72/EC. 二 期 刊 與 論 文 1. David M. Newbery, Regulatory challenges to European electricity liberalization, 9 Swedish Economic Plicy Review 9, 24 (2002). 2. Erwägungsgrund 10 der Elektrizitätsrichtlinie Fabiana Di Porto, ENERGY LAW IN ITALY 82 (2011). 4. Iñigo del Guayo, Gunther Kühne, Martha Roggenkamp, Ownership Unbundling and Property Rights in the EU Energy Sector, in PROPERTY AND THE LAW IN ENERGY AND NATURAL RESOURCES 332 (Aileen McHarg et al. eds., 165

170 2010). 5. KOM (2001) 125 end., vom , S. 25 und 40 ff. 6. Lawrence R. Greenfield, An Overview of the Federal Energy Regulatory Commissionand Federal Regulation of Public Utilities in the United States, Federal Energy Regulatory Commission, Office of the General Counsel, 2010/12, at Pierce, Richard; Shapiro, Sidney A.; Verkuil, Paul, Administrative Law and Process 101,5th ed.(2009). 8. Säcker/Schönborn, Rechtliche Entflechtung, in; Säcker (Hrsg.), Energierecht, 2. Aufl., 2010, Bd. 1, 7 EnWG, Rn. 21; Roth, a.a.o. (Fn. 47), S.22; Chen, a.a.o. (Rn. 4), S. 151; Kommission, Vermerk der GD: Entflechtungsregelung vom , S Theobald/Theobald, a.a.o.(fn. 21), S.326; de Wyl/Finke, Entflechtung von Energieversorgungsunternehmen, in: Schneider/Theobald (Hrsg.), Handbuch zum Recht der Energiewirtschaft, 3. Aufl., 2011, 4, Rn. 181; Kommission, a.a.o. (Fn. 69), S. 6. 三 網 路 資 料 與 其 他 資 料 1. ALLGOV, Federal Energy Regulatory Commission(FERC), available at: tory-commission-ferc?agencyid=7402# (last visited: 2014/8/4) 2. Bryan Walsh, The Worst kind of Poverty: Energy Poverty, Time, available at: (last visited:2014/08/12) 3. CAISO Tariffs, available at: (last visited 08/10/2014). 4. California Public Utilities Commission, about us, available at: (last visited:2014/8/3). 5. E.g. Ofgem's Procedure for determining Disputes, available at: iningdisputes.pdf (last visited: 2014/08/12). 6. EU Fuel Poverty Network, Households unable to afford to keep their home, EU Fuel Poverty Network, available at: (last visited: 2014/08/12) 7. European Commission, Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER), available at: (last visited:2014/08/07). 8. European Commission, End-use Efficiency & Energy Services, available at: (last visited: 2014/08/01) 9. FERC, What FERC Does, available at: (last visited: 2014/8/4) 10. FPAG, Fuel Poverty Advisory Group (for England): sixth annual report 2007, FPAG, 2008/03/04, available at: 166

171 mers/addressing%20fuel%20poverty/fpag/file45365.pdf (last visited: 2014/08/12) 11. IEA, Lessons from Liberalised Electricity Markets 14, available at: (last visited:2014/8/11). 12. Ofgem guidance on the determination of disuptes for use of system or connection to energy networks, 2012, available at: aug2012.pdf (last visited :2014/08/12). 13. Powers and duties of GEMA, available at: (last visited : 2014/08/12). 14. Section 13, California Independent System Operator Corporation, Fifth Replacement Tariff, available at : df (last visited 08/10/2014). 15. the Bundeskartellamt, Energy monitoring, available at: itoring_node.html (last visited :2014/08/12). 16. ZERO RESOURCE, THE DIFFERENCE BETWEEN THE CEC AND CPUC, available at: (last visited:2014/08/03). 167

172 附 錄 行 政 院 版 民 進 黨 版 與 台 電 工 會 版 之 電 業 法 修 正 草 案 比 較 行 政 院 開 會 版 本 民 進 黨 版 台 電 工 會 版 電 業 結 構 中 央 主 管 機 關 地 方 主 管 機 關 發 電 業 售 電 業 發 售 電 業 之 共 同 點 輸 電 業 配 電 業 綜 合 電 業 ( 原 台 電 ) 修 法 前 取 發 電 業 電 力 網 業 售 電 業 ( 第 3 條 ) 第 2 條 本 法 所 稱 主 管 機 關 : 在 中 央 為 經 濟 部 ; 在 直 轄 市 為 直 轄 市 政 府 ; 在 縣 ( 市 ) 為 縣 ( 市 ) 政 府 第 2 條 本 法 所 稱 主 管 機 關 在 直 轄 市 為 直 轄 市 政 府 ; 在 縣 ( 市 ) 為 縣 ( 市 ) 政 府 得 自 設 線 路 直 接 供 電 予 用 戶 ( 第 58 條 第 4 項 ) 售 電 業 得 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 不 得 設 置 主 要 發 電 設 備 ( 第 60 條 第 1 項 ) 發 售 電 業 為 非 公 用 事 業 ( 第 3 條 ) 將 輸 配 電 業 統 合 為 電 力 網 業, 以 一 家 為 限, 為 國 營 之 公 用 事 業 ( 第 6 條 第 一 項 ) 修 正 之 條 文 施 行 滿 三 年 後, 電 力 網 業 與 發 電 業 應 為 不 同 法 人, 且 不 得 交 叉 持 股 ( 第 7 條 第 2 項 ) 分 兩 階 段 拆 解, 廠 網 分 工 及 廠 網 分 離 綜 合 電 業 必 須 分 別 建 立 獨 立 會 計 制 度 ; 第 二 階 段 將 分 割 為 不 同 隸 屬 之 發 電 業 與 電 力 網 業, 最 終 必 須 達 到 實 質 廠 網 分 離, 使 發 電 業 與 電 力 網 業 分 別 隸 屬 於 不 同 之 法 人 組 織, 且 彼 此 間 不 得 交 叉 持 股 ( 第 7 條 ) 修 正 之 條 文 施 行 前, 依 法 取 得 電 業 執 照 者, 應 自 本 發 售 輸 配 電 業 全 國 性 及 區 域 性 綜 合 電 業 ( 第 3 條 ) 行 政 院 開 會 版 本 ( 第 2 條 ) 行 政 院 開 會 版 本 ( 第 2 條 ) 得 自 設 線 路 直 接 供 電 予 用 戶 ( 第 59 條 第 2 項 ) 消 費 者 自 由 選 擇, 售 電 業 請 求 供 電 配 電 業 不 得 拒 絕 ( 第 28 條 第 58 條 第 59 條 ) 發 售 電 業 為 非 公 用 事 業 ( 第 4 條 ) 輸 電 業 為 公 用 事 業, 以 國 營 公 司 經 營 為 限 ( 第 4 條 ); 輸 電 業 應 將 其 電 力 網 定 位 為 公 用 通 路 (common carrier)( 第 55 條 第 57 條 ) 配 電 業 為 公 用 事 業, 應 依 公 平 公 開 原 則 提 供 所 有 電 業 使 用 以 轉 供 電 能 並 收 取 費 用, 不 得 對 特 定 對 象 有 不 當 之 差 別 待 遇 ( 第 58 條 ) 全 國 性 綜 合 電 業 為 公 用 事 業, 修 法 六 個 月 內 應 依 發 輸 配 電 業 務, 建 立 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 之 會 計 制 度, 一 年 內 應 分 割 輸 發 配 電 與 核 能 電 廠 業 務, 分 別 成 立 獨 立 之 國 營 輸 電 發 電 配 電 與 核 能 電 廠 公 司 ( 第 條 ) 修 法 前 取 得 公 用 事 業 執 照 之 發 電 業 仍 保 障 其 至 原 電 業 執 168 發 售 綜 合 電 業 ( 第 3 條 ) 行 政 院 開 會 版 本 ( 第 2 條 ) 行 政 院 開 會 版 本 ( 第 2 條 ) 反 對 自 設 線 路 直 供 電 能 予 用 戶 ( 第 60 條 第 2 項 ) 售 電 業 得 向 其 他 電 業 或 自 用 發 電 設 備 購 買 電 能, 不 得 設 置 主 要 發 電 設 備 ( 第 62 條 第 1 項 ) 另 由 電 業 管 制 機 構 訂 定 日 出 條 款 ( 第 99 條 ) 輸 配 電 業 為 綜 合 電 業 經 營, 其 輸 配 電 網 路 定 位 為 公 共 運 輸 者 ( 第 61 條 ) 維 持 綜 合 電 業, 並 以 一 家 為 限 ( 第 6 條 ); 建 立 分 別 計 算 盈 虧 之 會 計 制 度, 不 得 交 叉 補 貼 ( 第 7 條 第 2 項 ) 修 正 之 條 文 施 行 前, 依 法 取 得 電 業 執 照

173 得 公 用 事 業 執 照 之 發 電 業 核 能 及 水 力 發 電 廠 法 修 正 施 行 後 六 個 月 內, 申 請 換 發 電 業 執 照 ( 第 97 條 ) 專 營 發 電 業 務, 經 核 定 為 公 用 事 業 之 發 電 業 者, 其 因 屬 公 用 事 業 而 取 得 之 權 利, 得 保 障 至 原 電 業 執 照 營 業 年 限 屆 滿 為 止 ( 第 98 條 ) 核 能 發 電 與 容 量 在 二 萬 瓩 以 上 之 水 力 發 電, 以 公 營 為 限 但 經 電 業 管 制 機 構 核 准 者, 不 在 此 限 ( 第 6 條 第 2 項 ) 照 所 列 發 電 設 備 折 舊 年 限 屆 滿 為 止 ( 第 109 條 ) 應 將 台 電 所 屬 核 能 電 廠 分 割 成 立 國 營 核 能 發 電 公 司, 並 於 民 國 114 年 全 部 停 止 核 能 電 廠 運 轉 業 務 ( 第 113 條 ) 者, 應 自 本 法 修 正 施 行 後 六 個 月 內, 申 請 換 發 電 業 執 照 ( 第 101 條 ) 專 營 發 電 業 務, 經 核 定 為 公 用 事 業 之 發 電 業 者, 其 因 屬 公 用 事 業 而 取 得 之 權 利, 得 保 障 至 原 電 業 執 照 營 業 年 限 屆 滿 為 止 ( 第 102 條 ) 皆 為 綜 合 電 業 經 營 電 業 管 理 監 督 單 位 和 電 力 調 度 中 心 電 業 管 制 機 構 : 設 立 ( 第 4 條 第 1 項 ) : 中 央 主 管 機 關 應 成 立 獨 立 行 使 職 權 之 電 業 管 制 機 構, 其 組 織 條 例, 另 以 法 律 定 之 主 要 職 權 ( 第 4 條 第 2 項 ): 電 業 及 電 力 市 場 之 監 督 及 管 理 電 力 調 度 之 監 督 及 管 理 用 戶 用 電 權 益 監 督 及 管 理 電 價 與 各 種 收 費 費 率 及 其 計 算 公 式 之 核 定 及 其 管 理 電 力 調 度 監 理 及 電 業 調 處 委 員 會 : 設 立 ( 第 76 條 第 1 項 ): 中 央 主 管 機 關 為 監 督 電 力 調 度 之 執 行 及 調 處 電 力 調 度 中 心 與 電 業 間 電 業 與 電 業 間 用 戶 與 電 業 間 及 其 他 與 電 業 相 關 之 爭 議, 應 成 立 電 力 調 度 監 理 及 電 業 調 處 委 員 會 主 要 職 權 ( 第 條 ): 調 處 電 力 調 度 發 生 之 爭 議 為 保 護 公 益 或 電 業 及 用 戶 權 益, 得 隨 時 令 電 力 調 度 中 心 提 出 財 務 或 業 務 之 報 告 資 料, 或 查 核 其 業 務 財 產 帳 簿 書 類 或 其 他 有 關 物 件 電 力 交 易 所 : 授 權 電 力 調 度 中 心 得 規 劃 設 立 電 力 交 易 所, 電 力 交 易 所 之 交 易 管 理 另 以 法 律 定 之 ( 第 15 條 ) 電 業 管 制 機 構 : 設 立 ( 第 4 條 第 1 項 ) : 同 經 濟 部 版 主 要 職 權 ( 第 4 條 第 2 項 ): 同 經 濟 部 版 電 業 管 制 機 構 成 立 後, 中 央 主 管 機 關 與 其 職 掌 重 疊 之 組 織, 應 檢 討 裁 併 ( 第 4 條 第 3 項 ) 169

174 電 力 調 度 中 心 : 執 行 原 則 ( 第 8 10 條 ): 電 力 調 度 依 電 力 調 度 規 則 執 行, 應 本 安 全 公 平 公 開 經 濟 及 能 源 政 策 原 則 為 之 設 立 ( 第 9 條 ): 修 法 前 取 得 營 業 執 照 於 換 照 前 捐 助 一 定 金 額 以 及 新 設 或 擴 建 之 電 業 捐 助 或 捐 贈, 並 由 電 業 管 制 機 構 輔 導 成 立, 但 以 一 家 為 限 電 力 調 度 規 則 ( 第 10 條 第 3 項 ): 電 力 調 度 之 範 圍 項 目 程 序 規 範 費 用 分 攤 及 緊 急 處 置 等 事 項 之 管 理 規 則, 由 電 業 管 制 機 構 定 之 電 力 調 度 中 心 : 執 行 原 則 ( 第 8 11 條 ): 同 經 濟 部 版 設 立 ( 第 9 條 第 1 項 ): 應 於 修 法 六 個 月 內 由 中 央 主 管 機 關 輔 導 並 編 列 預 算 捐 助 成 立 電 力 調 度 規 則 ( 第 11 條 第 3 項 ): 電 力 調 度 之 範 圍 項 目 程 序 規 範 費 用 分 攤 及 緊 急 處 置 等 事 項, 由 中 央 主 管 機 關 訂 定 電 力 調 度 規 則 管 理 之 電 力 調 度 中 心 : 執 行 原 則 ( 第 9 11 條 ): 同 經 濟 部 版 設 立 ( 第 10 條 第 1 項 ): 中 央 主 管 機 關 應 輔 導 並 編 列 預 算 捐 助 成 立, 並 以 一 家 為 限 電 力 調 度 規 則 ( 第 11 條 第 3 項 ): 電 力 調 度 之 範 圍 項 目 程 序 規 範 費 用 分 攤 及 緊 急 處 置 等 事 項, 由 中 央 主 管 機 關 訂 定 電 力 調 度 規 則 管 理 之 電 價 機 制 電 力 網 業 之 電 價 與 電 力 網 業 及 電 力 調 度 中 心 各 種 收 費 費 率 之 計 算 公 式, 由 電 業 管 制 機 構 定 之 ( 第 63 條 第 1 項 ) 經 濟 部 下 設 電 價 及 費 率 審 議 小 組 以 制 定 公 用 電 業 之 電 價 及 各 種 收 費 費 率 之 計 算 公 式, 訂 定 前 應 舉 辦 聽 證 會 並 送 立 法 院 審 議 通 過 後 公 告 實 施 ( 第 63 條 ) 綜 合 電 業 之 電 價 與 綜 合 電 業 及 電 力 調 度 中 心 各 種 收 費 費 率 之 計 算 公 式, 由 電 業 管 制 機 構 定 之 ( 第 65 條 第 1 項 ) 用 戶 選 擇 權 先 以 高 壓 及 以 上 用 戶 為 開 放 對 象, 並 視 市 場 開 放 情 況, 由 電 業 管 制 機 構 逐 步 檢 討 擴 大 開 放 範 圍 修 法 後 五 年 內, 全 面 開 放 一 般 用 電 用 戶 之 用 電 選 擇 權 ( 第 59 條 第 3 項 ) 電 業 管 制 機 構 得 視 轉 供 用 戶 開 放 至 高 壓 用 戶 時 評 估 檢 討 是 否 擴 大 開 放 範 圍 ( 第 99 條 ) 電 價 補 貼 無 規 定 弱 勢 社 會 救 助 身 心 障 礙 自 來 水 及 大 眾 運 輸 之 公 用 事 業 與 偏 鄉 電 價 補 貼 等 應 由 各 部 會 編 列 預 算 處 理 補 助, 其 補 助 不 得 低 於 電 業 法 修 正 前 之 標 準 ( 第 68 條 至 71 條 ) 無 規 定 170

175 第 五 章 結 論 與 建 議 顧 洋 電 力 事 業 的 發 展 與 國 計 民 生 息 息 相 關, 長 期 以 來 我 國 對 於 電 力 事 業 之 營 運 考 量, 是 以 滿 足 社 會 民 生 需 求 及 經 濟 發 展 為 主 要 目 標, 而 忽 略 了 電 力 事 業 本 身 就 是 社 會 發 展 過 程 的 重 要 條 件 電 力 事 業 以 固 網 設 施 聯 繫 電 力 供 給 端 與 需 求 端, 所 提 供 的 電 力 產 品 或 服 務 具 有 自 然 獨 占 的 特 性 多 年 以 來, 電 力 事 業 面 對 化 石 燃 料 價 格 上 漲 發 輸 配 電 系 統 更 新 擴 充 以 及 溫 室 氣 體 減 量 的 多 重 壓 力, 為 提 升 電 力 市 場 的 運 作 效 率, 避 免 電 力 事 業 整 體 資 源 配 置 的 扭 曲, 進 而 維 持 電 力 事 業 的 永 續 經 營, 電 力 市 場 之 運 作 模 式 勢 必 調 整 改 革, 但 由 於 電 力 產 品 或 服 務 攸 關 公 共 利 益, 因 此 電 力 市 場 改 革 應 有 長 期 複 雜 而 全 面 性 的 規 劃, 而 電 力 事 業 自 由 化 是 電 力 市 場 改 革 動 態 演 進 的 重 要 過 程, 但 並 非 是 電 力 市 場 改 革 的 最 終 目 的 綜 觀 國 際 間 已 累 積 近 三 十 年 的 電 力 事 業 自 由 化 執 行 經 驗, 已 由 初 期 著 眼 於 經 營 效 率, 逐 漸 著 重 於 電 力 系 統 的 平 衡 可 靠 與 容 量 的 妥 適, 以 期 重 新 界 定 電 力 系 統 的 安 全 穩 定 與 經 濟 調 度 我 國 長 久 以 來 政 治 力 一 直 積 極 介 入 電 價 訂 定 運 作, 造 成 電 力 價 格 的 長 期 扭 曲 與 電 業 資 源 決 策 的 誤 置, 而 電 力 事 業 自 由 化 政 策 經 常 被 視 為 可 以 改 善 我 國 電 力 市 場 運 作 的 重 要 手 段 但 是 參 酌 先 進 國 家 推 動 電 力 事 業 自 由 化 的 經 驗, 電 力 事 業 自 由 化 的 目 標 無 法 一 蹴 可 及, 必 須 兼 顧 多 面 向 之 政 策 目 標, 確 定 改 革 目 的 及 願 景, 再 進 行 專 業 制 度 規 劃 設 計, 評 估 其 可 行 後 進 行 相 關 法 令 之 修 正 基 於 上 述 觀 點, 本 論 壇 針 對 我 國 推 動 電 業 自 由 化 之 規 劃 及 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案, 邀 請 專 家 學 者 歷 經 多 次 座 談 會 廣 泛 討 論 後, 提 出 下 列 建 議 一 確 立 我 國 電 力 事 業 自 由 化 政 策 推 動 之 目 的 與 願 景 推 動 電 力 事 業 自 由 化, 要 有 穩 健 且 持 續 的 國 家 電 力 政 策, 以 利 建 立 長 期 且 穩 定 的 電 力 市 場 目 前 我 國 社 會 與 政 治 氛 圍 對 於 電 力 政 策 之 法 規 相 當 分 岐, 宜 兼 顧 電 力 系 統 的 平 衡 可 靠 與 容 量 的 妥 適, 深 入 研 析 我 國 推 動 電 力 事 業 自 由 化 之 目 的 願 景, 具 體 評 估 推 動 電 力 事 業 自 由 化 後, 對 於 提 高 經 營 效 率 及 零 售 電 價 之 影 響, 並 積 極 溝 通 以 建 立 共 識, 否 則 政 府 推 動 電 力 事 業 自 由 化 之 目 的, 將 受 社 會 質 疑 二 檢 視 引 進 電 力 事 業 自 由 化 之 前 提 及 配 套 措 施, 並 充 分 評 估 推 動 可 行 性 及 推 動 模 式 171

176 我 國 電 力 事 業 自 由 化 推 動 模 式 之 規 劃, 宜 深 入 檢 視 並 逐 步 建 置 各 項 機 制 與 配 套 措 施, 包 括 : 合 理 之 電 價 訂 定 機 制 充 裕 之 電 源 與 輸 電 容 量 市 場 監 督 管 制 機 構 與 電 力 調 度 中 心 之 建 置 完 備 之 交 易 作 業 系 統 及 市 場 融 通 體 系 等, 都 需 要 完 善 的 法 令 與 管 制 機 制 軟 硬 體 設 備 專 業 技 術 與 人 力 配 合, 以 評 估 推 動 電 力 事 業 自 由 化 之 可 行 性 及 推 動 模 式, 營 造 電 力 事 業 合 理 之 經 營 環 境, 視 電 力 市 場 發 展 情 況, 採 取 漸 進 開 放 方 式, 推 動 我 國 電 力 事 業 自 由 化 三 推 動 電 力 事 業 自 由 化 前, 應 考 量 目 前 電 力 事 業 之 經 營 架 構 之 調 整 目 前 國 營 綜 合 電 業 ( 台 電 公 司 ) 在 國 營 體 制 下, 所 面 對 困 境 與 經 營 績 效 之 問 題, 包 括 我 國 電 價 無 法 反 映 發 電 成 本 電 源 及 電 網 增 建 及 更 新 受 環 保 抗 爭 影 響 員 工 人 力 與 技 術 斷 層 嚴 重 以 及 能 源 政 策 任 務 及 法 規 束 縛 繁 多, 不 易 以 企 業 化 自 主 經 營 推 動 電 力 事 業 自 由 化, 台 電 公 司 解 構 方 式, 宜 分 為 廠 網 分 工 廠 網 獨 立 廠 網 分 離 之 三 階 段, 台 電 公 司 先 維 持 綜 合 電 業 身 分, 並 以 事 業 部 方 式 開 始 運 作, 再 進 行 後 續 之 分 割 公 司 作 業 分 割 後 之 各 個 公 司 仍 暫 維 持 國 營 事 業 地 位, 再 視 未 來 電 力 市 場 實 際 運 作 狀 況, 選 擇 適 當 時 機, 分 批 進 行 民 營 化 作 業 四 針 對 行 政 院 版 之 電 業 法 修 正 草 案 之 內 容, 則 提 出 下 列 建 議 : ( 一 ) 關 於 將 建 立 之 獨 立 電 業 管 制 機 構, 惟 考 量 電 業 自 由 化 市 場 與 監 管 的 複 雜 性 與 重 要 性, 未 來 應 重 新 檢 討 我 國 整 體 能 源 政 策 與 市 場 監 管 之 機 制, 成 立 二 級 的 獨 立 管 制 機 關, 專 司 電 業 等 公 用 事 業 價 格 與 市 場 監 管 ( 二 ) 關 於 獨 立 電 業 管 制 機 構 之 管 制 功 能 立 法 市 場 自 由 化 之 規 範 及 調 度 中 心 之 獨 立 性 等 面 向 之 定 位 及 規 範 密 度 不 足, 可 能 造 成 未 來 修 訂 相 關 子 法 與 後 續 實 際 運 作 之 疑 義, 應 重 新 檢 討 ( 三 ) 建 議 應 於 電 業 監 管 機 構 下 增 設 獨 立 之 電 力 市 場 爭 端 解 決 機 構, 就 有 關 用 戶 爭 議 電 力 網 路 相 關 爭 議 調 度 爭 議 電 力 批 發 市 場 爭 議 電 業 監 管 機 構 關 於 市 場 競 爭 管 制 等 爭 議, 建 立 起 調 解 及 仲 裁 前 置 程 序 之 相 關 立 法 規 定 基 於 民 生 需 求 經 濟 發 展 環 境 永 續 及 社 會 正 義 之 考 量, 電 力 市 場 之 調 整 已 成 為 全 球 各 國 共 同 關 切 的 重 要 課 題 推 動 電 力 市 場 自 由 化 在 我 國 研 擬 討 論 多 年, 雖 然 藉 由 引 進 效 率 化 的 自 由 市 場 競 爭, 將 可 能 大 幅 改 變 我 國 能 源 供 給 結 構, 但 由 於 電 力 市 場 自 由 化 牽 涉 問 題 甚 廣, 牽 涉 到 長 期 穩 定 的 電 力 供 應 能 源 與 環 境 的 調 合 消 費 者 保 護 等 複 雜 層 面 之 考 量 由 於 未 172

177 來 幾 年 與 電 力 事 業 營 運 發 展 相 關 政 策 法 規 的 發 展 方 向 都 將 更 為 明 朗, 成 為 我 國 電 力 事 業 未 來 轉 型 發 展 的 關 鍵 因 素, 這 對 主 管 機 關 與 電 力 事 業 都 是 極 為 複 雜 的 挑 戰, 也 勢 將 造 成 我 國 經 濟 發 展 及 社 會 民 生 的 顯 著 衝 擊, 在 在 需 要 執 政 的 魄 力 與 民 眾 的 支 持, 期 待 我 國 電 力 事 業 未 來 持 續 提 供 民 生 及 產 業 所 需 之 優 質 電 力 產 品 或 服 務 173

178 174

179 國 家 圖 書 館 出 版 品 預 行 編 目 (CIP) 資 料 臺 灣 能 源 及 電 力 業 之 挑 戰 與 機 會 IV, 電 業 自 由 化 / 余 騰 耀, 顧 洋, 杜 悅 元 主 編. -- 臺 北 市 : 中 技 社, 民 面 ; 21 X 29.7 公 分. -- ( 專 題 報 告 ; ) ISBN ( 平 裝 ) 1. 電 力 事 業 2. 能 源 3. 臺 灣 版 權 聲 明 財 團 法 人 中 技 社 本 手 冊 用 於 教 育 或 非 營 利 目 的 時, 得 在 未 取 得 原 版 權 所 有 人 允 許 下 複 製 全 部 或 部 分 內 容, 唯 須 註 明 出 處 財 團 法 人 中 技 社 感 謝 您 提 供 給 我 們 任 何 以 本 手 冊 做 為 資 料 來 源 出 版 的 相 關 出 版 品 未 取 得 財 團 法 人 中 技 社 書 面 同 意, 禁 止 使 用 或 轉 售 本 手 冊 於 其 他 商 業 用 途 免 責 聲 明 本 出 版 品 所 提 及 的 實 體 名 稱 和 資 料 之 表 示, 並 不 代 表 財 團 法 人 中 技 社 的 觀 點 : 包 括 不 同 國 家 領 土 城 市 或 區 域 的 法 律 地 位 及 其 地 位 的 權 威 性, 以 及 國 與 國 之 間 邊 界 和 臨 界 的 界 定 此 外, 文 中 觀 點 與 所 提 及 的 貿 易 名 稱 或 商 業 程 序, 並 不 代 表 財 團 法 人 中 技 社 的 觀 點 或 政 策

180 專題報告 專題報告 臺灣能源及電力業之挑戰與機會 ( Ⅳ ) 臺灣能源及電力業之挑戰與機會 電業自由化 ( Ⅳ 電 ) 業自由化 財團法人中技社 ISBN 發行 中華民國 103 年 12 月 使用再生紙印製 封面_10401_臺灣能源及電力業之挑戰與機會Ⅳ力.indd /1/7 下午 04:25:57