差 等 三 是 市 政 设 施 服 务 状 况 恶 化 这 两 个 城 中 村 社 区, 存 在 着 河 水 污 染 疾 病 传 染 等 一 系 列 的 安 全 问 题, 尤 其 是 居 民 生 活 垃 圾 导 致 河 西 旧 村 的 母 亲 河 污 染 严 重 表 1 居 住 环 境 满 意 度

Characteristics and Rational Coordination in Management of Village House Renting Market in Cities 城 中 村 房 屋 租 赁 市 场 的 特 质 与 管 理 的 理 性 协 调 文 \ 刘 筱 \ Liu Xiao \ 深 圳 大 学 管 理 学 院 副 教 授 博 士 翁 富 华 \ Weng Fuhua \ 深 圳 大 学 管 理 学 院 导 读 : 城 中 村 住 宅 管 理 一 直 是 政 府 工 作 的 重 要 课 题, 管 理 的 好 坏 影 响 到 千 家 万 户 公 民 的 切 身 利 益 及 社 会 和 谐 城 中 村 的 违 章 搭 建 封 闭 租 赁 政 府 缺 失 治 安 困 惑 严 法 宽 行 等 问 题, 揭 示 了 城 市 出 租 屋 现 有 管 理 模 式 的 严 重 缺 陷 为 此, 包 容 性 解 决 城 中 村 问 题 正 视 廉 租 房 供 需 问 题 等, 应 该 成 为 房 屋 租 赁 市 场 健 康 发 展 的 方 向 关 键 词 : 房 屋 租 赁 ; 出 租 屋 管 理 ; 廉 租 房 供 需 大 规 模 房 屋 租 赁 行 为 和 房 屋 租 赁 管 理 在 深 圳 是 20 世 纪 90 年 代 以 来 凸 现 的 问 题, 而 深 圳 的 特 殊 在 于, 租 赁 行 为 主 要 集 中 在 特 区 内 外 遍 布 的 城 中 村 目 前 关 于 它 的 研 究 还 主 要 集 中 在 与 之 相 关 的 社 会 问 题 上, 如 农 村 城 市 化 城 中 村 治 理 城 市 移 民 等, 而 关 于 城 中 村 房 屋 租 赁 的 研 究 也 主 要 集 中 在 与 之 相 关 的 法 律 法 规 层 面 的 描 述 性 和 解 释 性 研 究 上, 如 对 租 赁 合 同 的 研 究 等, 还 未 对 主 要 由 低 收 入 人 群 构 成 的 城 中 村 作 本 质 层 面 上 的 探 究 而 国 外, 关 于 低 收 入 人 群 住 房 保 障 研 究 非 常 广 泛, 并 已 取 得 了 很 好 的 社 会 实 践 效 果, 如 国 际 公 有 土 地 租 赁 制 度 研 究 贫 民 窟 研 究 公 屋 研 究 等 由 于 存 在 的 社 会 背 景 文 化 习 俗 政 治 制 度 的 相 异, 这 些 研 究 目 前 只 能 是 参 考 性 的, 并 不 能 切 实 指 导 中 国 的 现 实 问 题 城 市 化, 就 是 大 批 农 民 进 入 城 市 并 能 够 世 世 代 代 生 存 下 去, 彻 底 转 变 为 城 市 居 民, 享 受 城 市 现 代 生 活 过 程 而 农 民 进 城 能 够 就 业 居 住, 拥 有 生 活 基 础, 则 是 城 市 化 的 前 提 在 实 地 考 察 中 我 们 发 现, 城 中 村 的 出 租 屋 就 像 国 外 的 公 民 窟 一 样, 问 题 很 多, 但 却 是 城 市 边 缘 人 群 的 乐 土 因 此 在 改 造 城 中 村 过 程 中, 妥 善 安 置 外 来 人 口, 加 强 出 租 屋 管 理, 让 他 们 有 能 够 继 续 安 身 立 命 的 廉 价 出 租 屋, 是 一 个 重 要 问 题 如 果 我 们 继 续 采 取 重 堵 轻 疏 的 政 策, 那 结 果 就 不 仅 仅 是 突 显 城 中 村 的 各 种 弊 病 DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.02.010 深 圳 宝 安 区 是 外 来 务 工 者 最 集 中 的 地 区, 对 于 解 决 城 市 发 展 和 外 来 人 口 居 住 问 题 起 到 重 要 作 用, 但 是 城 中 村 所 存 在 的 形 形 色 色 的 问 题 已 经 逐 渐 成 为 城 市 化 过 程 中 的 瓶 颈, 已 产 生 管 理 对 象 模 糊 法 律 纠 纷 缺 乏 依 据 等 一 系 列 问 题, 对 城 中 村 多 种 违 法 行 为, 政 策 上 起 不 到 制 约 作 用 为 了 对 城 中 村 问 题 展 开 深 入 的 实 证 研 究, 本 文 以 深 圳 宝 安 区 城 中 村 为 研 究 对 象, 实 地 调 查 宝 安 河 西 社 区 下 辖 的 河 西 旧 村 ( 历 史 村 落 ) 和 金 雅 园 ( 农 村 宅 基 地 ), 并 以 这 两 个 村 落 为 案 例, 梳 理 宝 安 区 城 中 村 住 宅 市 场 的 二 十 年 发 展 情 况 和 发 展 动 因, 分 析 快 速 城 市 化 过 程 中 集 体 经 济 所 起 的 作 用, 并 透 过 公 共 政 策 分 析 探 讨 城 中 村 租 赁 市 场 的 管 理 方 式 一 深 圳 宝 安 区 城 中 村 现 状 为 进 一 步 了 解 实 际 问 题, 笔 者 实 地 考 察 和 走 访 了 宝 安 河 西 社 区 下 属 的 河 西 旧 村 和 金 雅 园 小 区, 并 做 了 20 户 50 人 的 访 谈 调 查 这 里 属 于 改 革 开 放 早 期 的 城 中 村, 共 有 400 多 栋 出 租,4800 间 可 供 出 租 房, 可 以 容 纳 上 万 人, 多 数 外 来 劳 务 工 居 住 于 此 虽 然 住 在 里 面 生 活 相 当 便 利 和 廉 价, 但 是 环 境 和 治 安 等 管 理 上 的 空 缺, 极 易 诱 发 许 多 隐 患 问 题 ( 一 ) 违 章 搭 建 普 遍, 环 境 污 染 严 重 通 过 访 谈 调 查, 有 近 四 分 之 一 的 居 民 对 所 在 小 区 的 环 境 不 满 意 ( 表 1) 一 是 土 地 利 用 结 构 不 合 理 近 几 年 居 住 用 地 和 商 业 用 地 有 较 大 幅 度 的 增 长, 而 教 育 文 化 卫 生 体 育 绿 地 道 路 广 场 用 地 等 社 会 公 益 性 用 地, 比 例 明 显 偏 低 二 是 城 中 村 私 宅 建 设 违 章 现 象 普 遍 游 离 于 城 市 规 划 管 理 之 外 的 城 中 村, 建 设 标 准 和 秩 序 失 控, 开 发 强 度 过 大, 建 筑 密 度 过 高, 市 政 基 础 设 施 滞 后, 环 境 脏 乱 宏 观 视 野 42

差 等 三 是 市 政 设 施 服 务 状 况 恶 化 这 两 个 城 中 村 社 区, 存 在 着 河 水 污 染 疾 病 传 染 等 一 系 列 的 安 全 问 题, 尤 其 是 居 民 生 活 垃 圾 导 致 河 西 旧 村 的 母 亲 河 污 染 严 重 表 1 居 住 环 境 满 意 度 调 查 ( 二 ) 封 闭 租 赁 系 统, 经 营 风 险 很 大 从 政 府 与 市 场 关 系 来 看, 市 场 的 作 用 没 有 得 到 很 好 的 体 现 由 于 自 身 习 惯 素 质 和 经 营 能 力 等 原 因, 股 份 公 司 原 村 民 和 外 界 几 乎 不 进 行 信 息 技 术 资 金 和 人 才 的 交 换, 形 成 了 一 个 以 房 屋 租 赁 业 为 核 心 自 我 封 闭 的 经 济 系 统 城 中 村 经 济 的 封 闭 性 特 点 导 致 了 股 份 公 司 产 业 结 构 单 一 的 特 征 和 对 地 租 的 绝 对 依 赖 性, 抗 风 险 能 力 薄 弱 除 此 之 外, 股 份 公 司 还 要 承 担 物 业 管 理 以 及 辖 区 内 公 共 设 施 的 配 套 建 设 治 安 卫 生 等 社 区 管 理 事 务, 用 于 投 资 再 生 产 的 资 金 十 分 有 限 居 住 环 境 满 意 度 ( 三 ) 股 份 公 司 管 理, 城 市 政 府 缺 失 城 中 村 出 租 屋 的 管 理 问 题, 事 实 上 是 城 市 政 府 委 托 股 份 公 司 进 行 社 区 管 理 的 方 式 所 造 成 的 委 托 管 理, 意 味 着 是 一 种 间 接 的 管 理 城 中 村 内 的 几 乎 所 有 社 会 事 务 都 由 股 份 公 司 负 责, 大 多 数 城 中 村 的 股 份 公 司 并 没 有 能 力 以 城 市 社 会 的 管 理 方 式, 有 效 管 理 城 中 村 公 共 事 务 即 使 采 取 了 一 些 针 对 外 来 人 口 的 管 理 措 施, 但 面 对 数 量 庞 大 构 成 复 杂 的 外 来 人 口, 仍 然 显 得 束 手 无 策 这 其 中 既 有 股 份 公 司 管 理 上 的 不 足, 更 有 城 市 政 府 管 理 上 的 缺 失 面 对 治 安 严 重 的 河 西 旧 村 和 金 雅 园, 股 份 公 司 采 取 了 封 闭 式 管 理, 在 所 有 道 路 出 口 安 置 关 卡 安 排 治 安 人 员 站 岗, 对 于 小 道 小 路 安 装 电 子 眼, 实 行 严 密 监 控, 但 是 如 此 过 度 管 理, 却 造 成 手 段 更 诡 秘 的 社 会 问 题 很 满 意 满 意 一 般 不 满 意 很 不 满 意 % 7.7 20.5 35.9 25.6 10.3 ( 四 ) 缺 乏 有 效 管 理, 社 会 治 安 困 惑 由 于 缺 乏 对 外 来 人 口 的 有 效 管 理, 城 中 村 常 常 成 为 违 法 犯 罪 分 子 的 据 点 和 违 法 犯 罪 行 为 的 主 要 发 生 区 域, 对 深 圳 社 会 治 安 的 危 害 很 大 调 查 资 料 显 示 外 来 人 口 成 为 深 圳 市 主 要 的 犯 罪 群 体 城 中 村 和 出 租 屋 是 其 主 要 落 脚 点 和 违 法 犯 罪 场 所 人 口 超 高 密 度 聚 集 所 引 发 的 社 会 问 题 使 城 中 村 成 为 社 会 关 注 的 焦 点 地 区, 在 该 两 小 区 进 行 的 访 谈 调 查 中 有 七 成 以 上 的 居 民 在 城 中 村 认 为 治 安 最 严 重 的 问 题 是 盗 窃 抢 劫 ( 表 2), 而 且 屡 治 屡 犯, 危 害 社 会, 侵 扰 居 民 表 2 你 觉 得 所 在 小 区 治 安 最 严 重 是 什 么 问 题? 治 安 问 题 抢 劫 盗 窃 赌 博 结 伙 斗 殴 % 72 20 8 ( 五 ) 政 策 严 法 宽 行, 难 以 界 定 违 章 深 圳 城 中 村 政 策 法 规 的 制 定 和 执 行 存 在 严 法 宽 行 的 问 题, 相 关 政 策 法 规 的 合 理 性 存 在 疑 义, 执 行 的 力 度 不 够 坚 决 例 如 土 地 权 属 有 章 无 约 的 问 题, 城 市 政 府 多 次 强 调 城 中 村 土 地 属 国 家 所 有, 但 这 只 是 政 府 单 方 面 的 规 定 没 有 完 善 的 配 套 政 策 保 证 股 份 公 司 和 原 村 民 的 利 益, 因 而 不 被 其 认 可, 城 市 政 府 与 股 份 公 司 和 原 村 民 最 终 也 没 有 达 成 共 识 的 土 地 契 约 此 外, 城 中 村 违 章 建 设 始 终 难 以 杜 绝 的 部 分 原 因, 是 既 没 有 机 制, 也 难 以 严 格 执 法 强 力 制 止 除 了 即 时 查 处, 历 史 遗 留 违 法 章 建 筑 的 界 定 难 度 极 大 2001 年 出 台 的 两 个 处 理 历 史 遗 留 违 法 建 筑 的 规 定, 实 际 上 是 对 1999 年 3 月 5 日 以 前 的 违 章 建 设 既 往 不 咎, 这 就 有 失 公 允 了 正 是 由 于 法 规 不 健 全 导 致 许 多 危 楼 得 不 到 改 造 或 者 重 建, 使 得 河 西 旧 村 还 存 在 砖 房 瓦 房 ( 图 1), 它 们 往 往 由 于 得 不 到 政 府 所 要 求 的 两 证 一 书, 而 不 能 重 新 改 造 自 家 土 地, 使 得 一 边 是 现 代 式 建 筑, 一 边 是 八 十 年 代 的 破 房 子, 甚 至 一 些 危 楼 标 示 着 危 险, 请 勿 靠 近 图 1 河 西 旧 村 二 城 中 村 住 宅 租 赁 市 场 现 状 ( 一 ) 城 中 村 村 民 宅 基 地 权 1 农 村 土 地 制 度 的 城 市 化 改 革 1993 年 特 区 外 的 宝 安 县 就 进 行 了 撤 县 建 区 ( 宝 安 区, 龙 岗 区 ), 但 此 后 的 10 年 间 并 没 有 进 行 实 质 性 的 行 政 管 理 体 制 改 革, 基 本 上 还 沿 袭 着 原 有 的 农 村 管 理 体 制 直 至 2003 年, 深 圳 市 出 台 关 于 加 快 宝 安 龙 岗 两 区 城 市 化 进 程 的 意 见 的 纲 领 性 文 件, 特 区 外 的 农 村 城 市 化 改 革 由 此 才 全 面 铺 开, 特 区 内 外 的 行 政 管 理 体 制 也 逐 步 走 向 统 一 在 这 一 管 理 体 制 的 转 型 过 程 中, 一 开 始 都 主 宏 观 视 野 43

要 集 中 在 与 城 市 建 设 密 切 相 关 的 农 村 土 地 制 度 上, 很 少 涉 及 关 于 村 民 福 利 和 村 落 建 设 即 使 是 土 地 制 度 改 革, 也 部 分 保 留 了 原 有 农 村 土 地 管 理 体 制, 例 如 保 留 村 民 宅 基 地 权 利 土 地 和 房 屋 管 理 政 策 是 城 市 化 改 革 的 主 体 为 了 进 行 统 一 的 城 市 规 划 建 设, 深 圳 市 政 府 在 城 市 化 改 革 中 对 集 体 所 有 尚 未 被 征 用 的 土 地 实 行 一 次 性 征 收, 原 属 于 农 村 集 体 所 有 的 土 地 依 法 转 为 国 家 所 有 已 划 给 原 农 村 的 集 体 工 业 企 业 用 地 和 私 人 宅 基 地, 使 用 权 仍 属 原 使 用 者 集 体 企 业 和 个 人 应 按 市 有 关 规 定 分 别 与 市 区 国 土 管 理 部 门 签 订 土 地 使 用 合 同, 办 理 有 关 房 地 产 手 续 2 土 地 产 权 制 度 的 城 市 化 转 变 原 村 民 的 宅 基 地 视 为 行 政 划 拨 用 地, 而 行 政 划 拨 用 地 及 其 上 建 筑 物 只 能 自 用, 若 要 出 租 转 让 或 是 合 作 建 房 必 须 经 有 关 部 门 批 准 补 交 地 价 款 后 才 可 以 进 行, 村 里 按 照 规 定 留 用 的 发 展 用 地 视 作 有 偿 受 让 用 地 有 偿 受 让 用 地 及 其 上 建 筑 物 在 办 理 房 地 产 权 登 记 后 可 以 用 于 出 租 转 让 和 抵 押 并 征 收 土 地 使 用 费 集 体 土 地 所 有 权 的 转 变 使 原 农 村 土 地 和 房 屋 产 权 体 制 与 城 市 接 轨, 集 体 用 地 及 其 上 的 建 筑 物 被 纳 入 到 城 市 房 地 产 市 场 管 理 体 系 之 中 由 于 这 种 产 权 制 度 的 转 变, 实 际 上 只 是 城 市 政 府 的 单 方 协 议, 并 没 有 得 到 村 集 体 和 村 民 的 认 同, 也 就 没 有 形 成 共 同 契 约 所 具 有 的 双 边 约 束 力 在 实 际 的 改 革 过 程 中, 村 民 虽 然 认 识 到 政 府 政 策 的 不 可 抗 拒 性, 但 在 法 不 责 众 思 想 观 念 支 配 下, 他 们 仍 然 保 留 着 土 地 私 有 ( 或 集 体 所 有 ) 的 传 统 观 念, 并 不 顾 政 府 政 令, 违 规 占 地 和 抢 建 ( 二 ) 城 中 村 住 宅 租 赁 现 状 目 前, 在 深 圳 的 城 中 村 存 在 着 巨 大 的 房 屋 租 赁 市 场, 但 比 较 容 易 受 到 相 关 因 素 的 干 扰, 如 季 节 人 员 流 动 以 及 其 它 的 一 些 不 确 定 因 素, 同 时 它 内 部 分 成 两 个 层 次 1 低 端 租 赁 市 场 月 租 金 在 300-600 元 之 间, 主 要 租 赁 对 象 为 外 来 务 工 者 因 此 这 个 市 场 的 主 要 活 动 周 期 和 外 来 工 的 工 作 周 期 密 切 相 关 春 节 过 后 市 场 需 求 量 猛 然 放 大, 而 在 年 终 岁 末, 市 场 出 现 需 求 不 足, 出 现 大 量 退 租 情 况 该 市 场 租 金 也 随 着 这 种 需 求 的 变 动 发 生 涨 落, 变 动 幅 度 往 往 在 100-200 元 / 月 之 间 低 端 租 赁 市 场 主 要 存 在 于 一 些 比 较 大 规 模 的 工 业 区 周 边 城 乡 结 合 部 和 城 中 村, 其 租 赁 状 况 十 分 复 杂, 更 被 认 为 是 贫 民 区 随 着 中 国 内 陆 地 区 的 发 展, 大 量 农 民 工 返 乡, 这 个 市 场 呈 现 出 萎 缩 的 迹 象 2 中 档 租 赁 市 场 月 租 金 在 600-2000 元 之 间, 主 要 租 赁 的 对 象 为 学 生 中 等 收 入 的 公 司 职 员 等, 这 些 人 群 的 租 赁 周 期 比 较 稳 定 有 一 个 比 较 突 出 的 现 象 是, 每 年 夏 季 高 校 大 量 毕 业 生 离 开 校 园, 他 们 中 有 相 当 部 分 存 在 住 宅 租 赁 需 求 在 这 个 时 间 段, 租 赁 市 场 会 出 现 需 求 增 大 的 现 象, 租 金 会 有 一 定 幅 度 的 上 涨, 涨 幅 在 200 元 / 月 左 右 中 档 租 赁 市 场 主 要 存 在 于 高 新 技 术 园 区 新 产 业 集 群 区 以 及 高 校 周 边 地 区, 深 圳 特 有 的 城 市 形 态 和 城 市 格 局 使 散 布 在 城 市 的 城 中 村 成 为 最 好 的 选 择 随 着 城 市 经 济 的 不 断 发 展, 住 宅 租 赁 市 场 和 周 边 环 境 的 利 益 共 生 必 将 长 期 存 在 ( 三 ) 城 中 村 住 宅 租 赁 的 严 峻 矛 盾 1 政 府 管 理 的 缺 失 通 常 情 况 下 我 们 认 为 房 屋 租 赁 是 指 出 租 人 将 房 屋 提 供 给 承 租 人 使 用, 承 租 人 向 出 租 人 支 付 租 金 并 在 租 赁 关 系 终 止 后 将 房 屋 返 还 给 出 租 人 的 行 为 但 是 实 际 运 作 中 房 屋 租 赁 的 政 府 管 理 完 全 掩 盖 了 个 人 行 为, 受 到 承 认 和 保 护 的 只 能 是 签 定 了 规 范 文 本, 并 在 相 关 部 门 登 记 备 案 的 租 赁 行 为, 口 头 或 不 规 范 的 合 同 很 难 得 到 相 关 权 益 保 障 2 租 赁 行 为 的 隐 性 由 于 管 理 的 程 序 复 杂, 涉 及 的 私 人 利 益 面 比 较 广, 所 以 存 在 大 量 隐 性 的 租 赁 行 为, 租 赁 双 方 各 取 所 需, 用 口 头 协 议 或 非 正 式 的 私 人 合 同 完 成 房 屋 租 赁 政 府 有 关 部 门 即 便 知 道 这 种 行 为 存 在 的 具 体 状 况, 也 由 于 管 理 力 量 的 薄 弱 和 地 方 实 际 情 况 的 制 约 难 以 有 实 质 性 的 举 措 比 如 上 世 纪 90 年 代 后 期, 租 赁 现 象 在 珠 江 三 角 洲 各 个 城 镇 呈 现 井 喷 状 态, 公 共 管 理 对 形 势 应 对 不 足, 使 个 体 租 赁 基 本 游 离 于 公 共 管 理 体 系 之 外, 从 而 造 成 持 续 十 余 年 的 住 宅 租 赁 非 正 式 化 3 管 理 被 动 的 执 法 在 法 律 中 有 低 位 阶 法 律 所 负 荷 的 价 值 不 得 与 高 位 阶 法 律 所 负 荷 的 价 值 相 抵 触, 以 及 新 法 吸 收 旧 法 的 原 则, 而 涉 及 房 屋 租 赁 管 理 的 法 规 状 况 比 较 复 杂, 从 1994 年 开 始, 出 现 了 建 设 部 制 定 的 城 市 房 地 产 管 理 法 城 市 房 屋 租 赁 管 理 办 法 和 广 东 省 城 镇 房 屋 租 赁 条 例, 诸 如 深 圳 这 样 租 赁 发 生 广 泛 的 城 市 还 有 相 关 的 配 套 法 案 深 圳 经 济 特 区 房 屋 租 赁 条 例 基 层 管 理 部 门 本 身 缺 乏 政 策 能 力, 在 法 律 的 适 用 上 经 常 出 现 拿 到 哪 部 法 规 就 用 哪 部 的 现 象, 导 致 了 执 法 的 原 则 性 问 题 特 别 是 深 圳 市 的 宝 安 区 龙 岗 区 不 属 于 经 济 特 区, 在 适 用 法 律 上 是 参 造 深 圳 经 济 特 区 法 律 还 是 广 东 省 法 律, 给 管 理 工 作 带 来 很 多 被 动 因 素 4 违 章 租 赁 的 合 法 当 前 深 圳 大 量 城 中 村 租 赁 房 屋 属 违 章 建 筑, 对 此 订 立 宏 观 视 野 44

的 租 赁 合 同 没 有 对 应 的 法 律 法 规 现 实 中, 村 集 体 个 人 收 入 很 大 一 部 分 是 靠 这 种 违 章 建 筑 出 租 获 取, 村 民 的 分 红 也 主 要 来 自 集 体 出 租 那 么 这 一 块 的 租 赁 管 理 和 法 律 适 用 成 为 一 个 需 要 综 合 整 治 的 难 点 大 量 城 中 村 违 章 建 筑 的 存 在 因 此 成 为 极 其 敏 感 又 棘 手 的 历 史 遗 留 问 题 这 些 问 题 的 解 决 极 其 困 难 : 履 行 了 完 整 手 续 的 房 屋 必 然 增 加 房 屋 的 各 项 成 本, 导 致 了 要 以 高 租 金 来 抵 消 成 本, 导 致 它 们 在 租 赁 市 场 的 弱 势 地 位 ; 手 续 越 少 的 房 屋 其 个 人 分 摊 的 成 本 就 越 低, 出 现 大 量 超 出 城 建 国 土 部 门 要 求 底 线 的 建 筑, 出 现 大 量 违 反 治 安 消 防 要 求 的 建 筑 它 们 很 大 一 批 进 入 房 屋 租 赁 市 场, 冲 击 了 正 常 租 赁 市 场 的 秩 序 又 由 于 在 此 过 程 中 必 然 涉 及 大 量 非 正 常 的 办 理 程 序, 便 出 现 了 一 个 相 对 稳 固 的 非 法 利 益 共 同 体 5 公 共 管 理 的 削 弱 深 圳 市 虽 然 有 着 相 对 高 效 的 公 共 管 理 体 系, 但 是 全 市 违 法 建 筑 面 积 广 数 量 大, 违 法 建 筑 总 量 呈 不 断 上 升 趋 势, 特 别 是 永 久 性 违 法 建 筑 的 存 量 不 断 扩 大, 一 些 地 方 甚 至 以 几 何 级 数 增 长, 严 重 程 度 和 复 杂 程 度 超 出 了 我 们 的 的 想 象, 违 法 抢 建 高 潮 不 断 出 现 不 仅 是 村 民 村 干 部 普 遍 拥 有 违 法 建 筑, 相 当 部 分 基 层 领 导 干 部 国 家 公 职 人 员 和 其 他 市 民 拥 有 大 量 土 地 或 住 宅 厂 房 ; 不 仅 村 集 体 搞 违 法 建 筑, 一 些 企 事 业 单 位 镇 属 单 位 也 搞 了 大 量 违 法 建 筑 如 此 便 削 弱 了 公 共 管 理 机 构 的 权 威, 导 致 了 大 量 难 以 掌 控 的 后 果, 如 国 家 税 金 的 流 失 具 有 黑 社 会 性 质 的 非 法 牟 利 集 团 具 有 严 重 安 全 隐 患 的 聚 居 群 落 等 三 城 市 廉 租 房 的 供 给 问 题 讨 论 城 中 村 的 功 过 自 然 会 牵 涉 到 城 市 廉 租 房 的 话 题, 对 于 城 市 的 廉 租 房 存 在 两 个 问 题 : 一 个 是 城 市 政 府 是 否 应 提 供 廉 租 房? 另 一 个 是 应 该 由 谁 来 控 制 和 经 营 廉 租 房 是 政 府 还 是 开 发 商? ( 一 ) 包 容 性 解 决 城 中 村 问 题 深 圳 城 中 村 的 事 实 表 明, 如 果 城 市 政 府 忽 略 了 社 会 必 须 的 廉 租 房, 结 果 就 是 城 中 村 地 区 既 被 动 又 主 动 地 承 担 了 这 项 巨 大 的 社 会 责 任 深 圳 城 市 的 快 速 发 展 依 赖 于 大 量 的 低 成 本 生 活 的 外 来 人 口, 在 政 府 暂 时 无 法 提 供 廉 租 房 时, 几 轮 城 中 村 的 违 章 建 设 高 潮 给 城 市 提 供 了 大 量 廉 价 出 租 屋, 低 成 本 生 活 降 低 了 低 收 入 人 群 和 来 深 创 业 者 进 入 城 市 的 门 槛, 增 加 了 城 市 的 包 容 性, 也 降 低 了 城 市 经 营 的 成 本, 为 城 市 经 济 快 速 发 展 起 到 了 非 常 重 要 的 作 用 ; 同 时 巨 大 的 房 屋 租 赁 市 场 需 求 也 使 得 原 村 民 可 以 依 靠 租 房 获 得 稳 定 的 收 入 来 源 解 决 了 他 们 的 就 业 问 题, 在 这 样 的 社 会 背 景 下 违 章 建 筑 的 存 在 的 前 提 下 成 为 事 实 上 的 理 性 选 择 ( 二 ) 正 视 廉 租 房 供 需 问 题 社 会 学 研 究 显 示, 城 市 居 民 分 阶 层, 各 阶 层 人 的 文 化 层 次 收 入 水 平 差 异 很 大, 需 求 存 在 差 异 理 所 当 然 虽 然 以 一 个 统 一 的 城 市 建 设 标 准 来 应 对 所 有 人 的 需 要 不 可 能, 但 保 证 低 收 入 阶 层 的 基 本 生 活 需 求 却 是 城 市 政 府 的 责 任 在 城 市 短 缺 廉 租 房 的 时 候, 城 中 村 成 为 维 持 城 市 社 会 生 态 的 物 质 保 障 条 件 之 一, 但 城 市 的 廉 租 房 不 一 定 以 城 中 村 的 形 式 出 现 如 果 城 市 政 府 能 正 视 廉 租 房 的 供 需 问 题, 关 注 低 收 入 人 群 的 生 活 需 求, 就 应 该 积 极 引 导 市 场 形 成 为 低 收 入 阶 层 服 务 的 价 值 取 向 如 果 足 量 的 廉 租 房 供 给 完 全 由 城 市 政 府 来 承 担 的 话, 那 无 疑 是 一 个 极 为 庞 大 的 建 设 工 程, 这 对 于 城 市 政 府 而 言 是 一 个 巨 大 的 挑 战 从 中 也 可 以 看 出 城 中 村 在 短 时 期 内 无 法 消 失 和 不 可 替 代 的 特 点 四 城 中 村 租 赁 市 场 管 理 完 善 的 策 略 ( 一 ) 理 顺 城 中 村 的 管 理 条 块 在 深 入 认 识 市 场 经 济 条 件 下 政 府 与 市 场 政 府 与 社 会 关 系 的 基 础 上, 认 识 政 府 社 会 管 理 改 革 不 仅 仅 是 撤 并 机 构 和 精 简 人 员, 关 键 是 政 府 职 能 的 正 确 定 位, 在 原 农 村 地 区 逐 步 建 立 起 多 元 化 基 层 管 理 的 格 局, 逐 步 实 现 社 区 事 务 的 市 场 化 运 作, 社 会 化 服 务 和 城 市 化 管 理 ( 图 2) 在 城 中 村 的 公 共 性 事 务 上, 供 水 供 电 医 疗 卫 生 物 业 管 理 等 居 民 服 务 业 逐 步 通 过 市 场 化 企 业 进 行 运 作 ; 土 地 管 理, 规 划 建 设 文 化 教 育 市 政 基 础 设 施 社 会 治 安 等 行 政 管 理 职 能 则 逐 步 转 由 城 市 政 府 的 相 关 职 能 机 构 负 责 在 居 民 自 治 上, 改 革 还 业 主 委 员 会 以 法 律 意 义 上 的 居 民 自 治 机 构 的 地 位, 促 使 环 境 有 部 门 负 责, 改 善 城 中 村 环 境 责 任 落 实 到 首 长 身 上 图 2 深 圳 市 城 中 村 管 理 体 系 ( 二 ) 转 变 城 中 村 的 管 理 方 式 应 以 公 共 事 务 管 理 社 会 化 和 市 场 化 为 方 向, 引 入 竞 争 机 制, 提 高 服 务 质 量 必 须 进 行 物 业 管 理 公 司 与 出 租 屋 管 理 所 的 关 系 重 塑 物 业 管 理 与 出 租 屋 管 理 两 者 的 管 理 内 容 上 都 涉 及 房 屋 管 理 和 治 安 消 防 管 理 等 在 出 租 屋 管 理 中 应 进 一 步 发 挥 物 业 管 理 公 司 的 积 宏 观 视 野 45

极 作 用, 成 立 股 份 公 司 下 属 的 物 业 子 公 司, 既 扩 大 股 份 公 司 的 经 营, 也 使 出 租 屋 管 理 专 业 化, 同 时 进 行 物 业 管 理 的 公 司 应 协 助 行 政 机 关 工 作 人 员 以 及 街 道 房 管 所 依 法 执 行 公 务, 并 每 个 月 将 本 公 司 物 业 管 理 服 务 区 域 内 存 在 房 屋 租 赁 关 系 的 双 方 当 事 人 的 资 料 告 知 房 管 所 这 有 利 于 发 展 基 层 民 主, 完 善 基 层 自 治, 是 当 今 城 市 管 理 的 基 调 例 如, 河 西 社 区 ( 河 西 股 份 合 作 公 司 ) 成 立 河 西 物 业 管 理 公 司, 自 负 盈 亏, 不 但 扩 大 居 民 就 业, 解 决 经 济 单 一 发 展 问 题, 还 在 物 业 管 理 上 实 行 市 场 专 业 化, 获 得 政 府 的 肯 定 ( 三 ) 综 合 城 中 村 的 管 理 职 能 政 府 及 各 职 能 部 门 作 为 出 租 屋 管 理 的 主 体, 应 当 重 新 理 解 和 把 握 政 府 角 色 的 定 位, 按 照 小 政 府 大 社 会 的 制 度 理 念, 合 理 地 界 定 政 府 职 能, 理 清 政 府 与 其 它 管 理 主 管 部 门 的 职 能 协 调 各 职 能 部 门, 建 立 管 理 机 构 的 立 体 网 络, 由 政 府 牵 头, 公 安 部 门 为 主, 工 商 房 管 税 务 计 划 生 育 等 各 部 门 参 与, 实 现 管 理 上 的 信 息 共 享 资 源 共 享 政 府 在 出 租 屋 管 理 中 应 起 到 主 导 作 用, 以 街 道 办 事 处 和 居 委 会 为 依 托 和 载 体, 运 用 行 政 经 济 法 律 等 手 段, 倡 导 动 员 并 以 一 定 的 经 济 和 政 策 支 持, 调 整 街 道 办 事 处 和 居 委 会 的 设 置 规 模, 促 进 出 租 屋 管 理 资 源 的 聚 集, 建 立 和 健 全 各 项 制 度 措 施, 实 现 出 租 屋 的 综 合 管 理 ( 四 ) 取 消 出 租 屋 的 管 理 收 费 由 于 税 费 过 高, 许 多 业 主 不 满 房 屋 租 赁 管 理 费, 出 租 屋 没 被 纳 入 行 政 管 理 而 2001 年 经 国 务 院 批 准, 国 家 计 委 财 政 部 下 发 关 于 全 面 整 顿 住 房 建 设 收 费 取 消 部 分 收 费 项 目 的 通 知, 取 消 了 一 批 不 合 法 不 合 理 的 收 费 项 目, 其 中 就 有 房 屋 租 赁 管 理 费 根 据 深 圳 经 济 特 区 房 屋 租 赁 条 例, 笔 者 认 为, 深 圳 收 取 房 屋 租 赁 管 理 费 是 合 法 不 合 理, 因 为 房 屋 出 租 人 按 照 税 法 规 定, 已 经 缴 纳 了 房 屋 租 赁 税, 全 市 每 年 收 取 租 赁 税 达 6 亿 元, 这 项 税 额 足 够 用 于 政 府 管 理 房 屋 租 赁 市 场 因 此, 政 府 不 应 再 将 行 政 管 理 成 本 转 嫁 到 纳 税 人 的 身 上, 政 策 措 施 应 该 随 着 社 会 发 展 作 出 相 应 调 整, 使 全 部 宝 安 房 屋 纳 入 管 理 当 中 到 目 前 为 止, 深 圳 已 经 出 台 的 深 圳 市 城 市 更 新 办 法, 在 发 布 实 施 前 已 列 入 宝 安 区 年 度 更 新 计 划 的 改 造 项 目 共 53 项, 改 造 范 围 用 地 面 积 约 460 万 平 方 米 其 中 城 中 村 改 造 项 目 46 项, 面 积 422.19 万 平 方 米, 这 将 会 大 大 缓 解 住 房 压 力, 城 中 村 环 境 也 会 得 到 改 善 2010 年 全 国 两 会 上, 全 国 政 协 委 员 深 圳 市 政 协 主 席 王 顺 生 拿 出 了 加 快 深 圳 特 区 内 外 一 体 化 进 程 推 动 深 圳 实 现 科 学 发 展 的 提 案 因 此 可 以 相 信, 在 十 二 五 期 间 改 造 城 中 村, 为 更 多 外 来 创 业 人 员 提 供 更 好 的 住 房 环 境 将 变 成 现 实 ; 而 股 份 公 司 也 能 从 中 真 正 落 实 到 现 代 企 业 的 转 型 ; 而 居 民 不 但 能 住 得 舒 服, 也 能 享 受 深 圳 发 展 带 来 的 机 遇, 而 政 府 企 业 与 市 民 之 间 构 建 和 谐 的 治 理 模 式, 将 会 使 城 市 生 活 越 来 越 美 好! 说 明 : 国 家 自 然 科 学 基 金 转 型 时 期 中 国 城 市 公 共 服 务 业 管 治 模 式 的 地 理 学 研 究 ( 资 助 号 40701051); 科 技 基 础 性 工 作 专 项 课 题 地 理 信 息 分 析 与 地 理 计 算 方 法 论 研 究 地 理 学 中 的 社 会 分 析 理 论 ( 基 金 号 : 2007FY140800-4-5) 参 考 文 献 : [1] 王 如 渊. 深 圳 特 区 城 中 村 研 究 [M]. 西 安 : 西 南 交 通 大 学 出 版 社,2004. [2] 红 霞 主. 租 房 诀 窍 [M]. 北 京 : 中 国 科 学 技 术 出 版 社, 2006. [3] 朱 荣 远, 张 立 民, 郭 旭 东. 表 情 复 杂 的 中 国 城 市 化 附 生 物 城 中 村 有 关 深 圳 市 城 中 村 调 查 研 究 的 启 示 [J]. 城 市 规 划,2006(9). [4] 窦 文 耀, 武 志 旗, 陈 建 平.2006 年 度 宝 安 区 房 屋 租 赁 市 场 之 管 见 [J]. 月 度 参 考,2007(2). [5] 周 锐 波, 闫 小 培. 深 圳 市 农 村 管 理 体 制 城 市 化 改 革 研 究 [J]. 城 市 规 划,2008(4). [6] 秦 瑞 英, 阎 小 培, 曹 小 曙. 快 速 城 市 化 进 程 中 转 型 社 区 的 特 征 及 治 理 模 式 探 析 以 深 圳 市 爱 联 社 区 为 例 [J]. 地 域 研 究 与 开 发,2008(3). [7] 谭 钰 怡. 从 管 理 到 治 理 : 广 州 市 出 租 屋 管 理 的 经 验 启 示 与 建 议 [J]. 广 东 广 播 电 视 大 学 学 报,2008(4). [8] 解 放 思 想 大 胆 实 践 开 创 流 动 人 口 和 出 租 屋 管 理 工 作 新 局 面 深 圳 市 宝 安 区 流 动 人 口 和 出 租 屋 管 理 办 公 室 工 作 综 述 [J]. 开 放 导 报,2008(2). [9] 创 新 出 租 屋 管 理 模 式 促 进 社 会 和 谐 发 展 深 圳 市 宝 安 区 房 屋 租 赁 管 理 办 工 作 综 述 [J]. 改 革 与 战 略,2007(1). 责 任 编 辑 : 张 炜 宏 观 视 野 46