制 度 而 取 得 空 前 增 长 率 国 家 ( 例 如, 西 班 牙 韩 国 和 其 他 亚 洲 虎 ) 的 官 僚 制 度 结 构 的 开 拓 性 见 解, 但 是, 其 观 点 是 否 同 样 适 用 于 世 界 上 的 其 他 地 方 还 不 清 楚 我 们 迄 今 只 看 到 较 少 关

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1 第 三 章 全 球 公 共 管 理 Carl Dahlström Victor Lapuente Jan Teorell 官 僚 制 度 的 结 构 对 政 治 经 济 和 社 会 后 果 有 重 要 的 影 响 是 一 个 长 期 争 论 的 话 题 经 济 学 和 社 会 学 领 域 的 学 者 认 为, 一 个 强 有 力 和 组 织 完 好 的 官 僚 制 度 促 成 了 二 十 世 纪 九 十 年 代 亚 洲 奇 迹 般 经 济 体 的 经 济 增 长, 以 及 半 工 业 化 国 家 的 普 遍 经 济 增 长 (Amsden 989;Evans & Rauch 999;Wade 990;World Bank 99) 其 他 一 些 学 者 声 称 国 家 官 僚 制 度 组 织 的 方 式 同 时 也 加 强 了 发 展 中 国 家 的 扶 贫 能 力 (Henderson et al. 2007) 至 于 富 裕 的 西 方 民 主 国 家, 政 治 学 家 一 直 坚 称 官 僚 制 度 的 结 构 不 论 是 历 史 上 还 是 今 天 都 直 接 影 响 着 决 策 制 定 (Dahlström 2009;Heclo 974;King 和 Rothstein 99;Marier 2005;Weir 和 Skocpol 985) 在 公 共 管 理 领 域, 学 者 们 一 直 为 官 僚 组 织 辩 护, 对 新 公 共 管 理 的 影 响 提 出 警 告, 并 且 预 言 官 僚 制 度 的 重 现 (Olsen 2006; Pollitt 和 Bouckaert 2004; Suleiman 200) 但 是, 尽 管 对 官 僚 制 度 结 构 非 常 关 注, 却 很 少 有 将 官 僚 组 织 包 含 在 内 的 大 规 模 国 家 间 比 较 研 究 之 所 以 如 此 有 如 下 原 因 首 先, 比 较 公 共 管 理 发 展 的 痛 处 在 于 缺 乏 可 信 的 有 关 官 僚 制 度 结 构 的 数 据 (Brans 200, p. 426; 和 Lapuente 2007, p. 0) 不 论 是 民 间 组 织 例 如, 被 广 泛 应 用 的 政 治 风 险 服 务 集 团 (Political Risk Service) 的 世 界 各 国 风 险 指 南 (International Country Risk Guide) 中 的 官 僚 制 度 质 量 指 数 (indicator of Quality of Bureaucracy ), 还 是 公 共 机 构 例 如, 内 容 广 泛 的 世 界 银 行 的 治 理 指 数, 都 有 大 量 有 关 官 僚 制 度 结 果 的 跨 国 数 据 但 是, 却 没 有 官 僚 制 度 结 构 的 跨 国 数 据 唯 一 的 例 外 是 彼 得 埃 文 斯 (Peter Evans) 和 詹 姆 斯 劳 奇 (James Rauch) 的 开 创 性 工 作 他 们 创 新 性 的 研 究 产 生 了 一 些 有 影 响 的 文 章 和 一 个 在 数 个 跨 国 比 较 研 究 中 被 广 泛 应 用 的 数 据 库 ( 例 如, Evans 和 Rauch 999;Rauch 和 Evans 2000;Henderson et al. 2007;Van Rijckeghem 和 Weder 200 等 的 研 究 ) 然 而, 埃 文 斯 和 劳 奇 建 立 的 数 据 库 也 有 其 局 限 性, 因 为 它 仅 仅 覆 盖 了 5 个 发 展 中 或 者 半 工 业 化 的 国 家, 而 且 主 要 集 中 在 970 年 至 990 年 这 一 时 期 尽 管 该 数 据 库 提 出 了 对 一 组 特 定 的 借 助 于 自 治 性 官 僚

2 制 度 而 取 得 空 前 增 长 率 国 家 ( 例 如, 西 班 牙 韩 国 和 其 他 亚 洲 虎 ) 的 官 僚 制 度 结 构 的 开 拓 性 见 解, 但 是, 其 观 点 是 否 同 样 适 用 于 世 界 上 的 其 他 地 方 还 不 清 楚 我 们 迄 今 只 看 到 较 少 关 于 政 府 官 僚 制 度 结 构 的 国 家 间 比 较 研 究 的 第 二 个 原 因 是, 对 于 究 竟 应 该 比 较 什 么 还 不 是 很 清 楚 埃 文 斯 和 劳 奇 探 讨 并 且 找 到 了 支 持 他 们 所 称 的 韦 伯 式 国 家 假 说 的 证 据 这 一 假 说 是 指 几 个 不 同 的 韦 伯 式 组 织 特 征 的 影 响, 例 如, 政 府 官 僚 制 度 的 精 英 招 聘 和 官 员 可 预 测 的 职 业 生 涯 但 是, 在 最 近 的 一 篇 文 章 中, 约 翰 奥 尔 森 (Johan P. Olsen) 指 出, 从 官 僚 组 织 的 盛 衰 沉 浮 中 得 出 的 主 要 教 训 之 一 是, 官 僚 组 织 的 复 合 性 本 质 使 得 官 僚 制 度 的 不 同 方 面 以 不 同 的 方 式 变 化, 并 且 经 常 是 互 不 相 关 的 这 种 情 况 成 为 可 能 (Olsen 2008, p., 25) 奥 尔 森 的 注 释 提 醒 我 们, 即 使 我 们 限 制 了 对 韦 伯 式 官 僚 制 特 征 的 分 析, 它 很 有 可 能 是 多 维 度 的 本 章 旨 在 解 决 国 家 间 官 僚 制 度 结 构 比 较 研 究 的 这 两 个 障 碍 首 先, 我 们 介 绍 了 政 府 质 量 研 究 所 的 政 府 质 量 调 查, 这 是 一 个 对 来 自 97 个 国 家 的 专 家 进 行 的 关 于 公 共 管 理 结 构 和 行 为 的 调 查 的 数 据 库 它 把 埃 文 斯 和 劳 奇 关 于 韦 伯 式 官 僚 制 数 据 的 概 念 性 基 本 原 则 作 为 指 导 其 数 据 收 集 的 理 论 工 具, 但 是, 新 公 共 管 理 和 行 政 的 公 正 性 等 其 他 方 面 也 贯 穿 在 问 卷 的 设 计 中 (Pollitt 和 Bouckaert 2004; Rothstein 和 Teorell 2008) 其 目 的 在 于 辨 析 与 公 共 管 理 不 同 的 重 要 的 结 构 性 特 征 其 次, 本 章 提 出 了 官 僚 制 度 结 构 的 两 个 维 度, 即 与 比 较 公 共 行 政 历 史 中 已 确 定 的 分 类 相 一 致 的 官 僚 制 度 的 职 业 化 (professionalism) 和 封 闭 性 (closedness) ( 例 如,Silberman 99 以 及 Lægreid 和 Recascino Wise 2007) 然 而, 有 趣 的 是, 封 闭 性 这 一 方 面 仅 出 现 在 我 们 的 部 分 样 本 国 家 中, 即 发 达 的 西 方 民 主 国 家 和 后 共 产 主 义 国 家 中, 而 不 是 拉 丁 美 洲 亚 洲 或 者 非 洲 的 发 展 中 国 家 中 相 反, 职 业 化 则 是 官 僚 制 度 的 一 个 更 为 普 遍 的 特 征 官 僚 制 度 结 构 的 主 要 特 征 至 于 公 共 官 僚 制 度 的 测 量 和 分 类, 现 有 文 献 中 大 体 有 两 个 流 派 一 方 面 是 经 济 学 家, 他 们 大 多 把 一 个 特 定 国 家 机 构 创 造 的 结 果 的 质 量 作 为 兴 趣 点 ( 例 如, 但 是, 在 这 一 点 上 应 该 注 意 到, 我 们 并 不 是 认 为 这 两 个 方 面 是 韦 伯 式 官 僚 制 度 仅 有 的 重 要 特 征. 我 们 很 清 楚 我 们 把 局 机 关 层 级 制 组 织 和 基 于 规 则 的 权 威 等 特 征 搁 置 在 一 边, 同 时 主 要 关 注 招 聘 和 职 业 制 度. 2

3 世 界 银 行 的 治 理 数 据 库 ); 另 一 方 面, 基 于 行 政 遗 产 和 文 官 传 统 等 理 论 概 念, 比 较 公 共 管 理 领 域 的 学 者 们 提 出 了 涉 及 面 很 广 的 分 类 (Barzelay 和 Galleo 200; Painter 和 Peters 200) 然 而, 在 某 种 程 度 上, 本 章 的 主 题 不 同, 而 且 重 要 的 问 题 是 官 僚 制 度 结 构 的 主 要 特 征 有 哪 些 在 埃 文 斯 和 劳 奇 之 后 (999), 我 们 的 回 答 是, 公 共 部 门 的 用 人 制 度 为 比 较 公 共 管 理 的 公 共 官 僚 制 度 类 别 提 供 一 个 非 常 有 帮 助 的 路 径 之 所 以 这 样 说 有 如 下 原 因 首 先, 虽 然 雇 佣 关 系 是 韦 伯 官 僚 制 度 概 念 的 理 论 核 心, 它 们 实 际 上 却 被 忽 视 了 在 其 重 要 文 集 中, 马 克 斯 韦 伯 (Max Weber 978) 认 为 公 共 部 门 的 员 工 政 策 具 有 决 定 性 的 重 要 作 用 统 治 者 和 管 理 者 之 间 的 相 互 影 响 对 于 理 解 一 个 社 会 来 说 十 分 必 要 (Keiser 和 Baer 2005) 韦 伯 看 到 了 现 代 官 僚 制 度 中 一 个 难 以 避 免 的 组 织 冲 突 : 历 史 的 真 实 情 况 是 首 领 们 和 他 们 的 管 理 人 员 之 间 为 了 相 互 间 的 拨 款 和 征 用 而 产 生 的 不 断 冲 突, 尽 管 多 数 是 潜 在 的 ( Weber 978, p. 264) 人 事 政 策 是 处 理 这 一 潜 在 却 重 大 的 官 僚 间 冲 突 的 工 具, 我 们 因 此 把 它 作 为 一 个 首 选 的 研 究 对 象 其 次, 学 者 们 已 经 指 出 了 如 何 管 理 公 务 人 员 聘 用 的 重 要 变 量 在 有 些 行 政 管 理 体 制 中, 政 客 们 能 完 全 自 由 地 选 择 他 们 的 公 务 人 员 而 在 另 外 一 些 体 制 中, 行 政 机 关 则 有 非 常 严 格 的 公 务 员 制 度 或 者 约 束 选 拔 的 自 主 管 理 团 队 这 些 用 人 制 度 体 现 了 公 共 和 私 人 机 构 之 间 最 明 显 的 区 别 (Frant 99, p. 990;Lapuente 2007, p. ) 这 些 原 因 同 时 也 是 埃 文 斯 和 劳 奇 (999) 数 据 收 集 工 作 的 动 力 在 赞 成 韦 伯 提 出 的 以 精 英 官 僚 制 取 代 恩 赐 官 僚 制 是 实 现 善 治 的 关 键 这 一 观 点 的 同 时, 埃 文 斯 和 劳 奇 (999) 阐 释 了 其 韦 伯 式 国 家 假 说 在 世 袭 官 僚 制 和 韦 伯 理 想 型 官 僚 制 之 间 有 一 个 隐 含 的 连 续 统 这 一 理 念 的 指 导 下, 他 们 进 行 了 数 据 收 集 与 此 一 致, 他 们 创 建 了 所 谓 的 韦 伯 主 义 的 程 度 量 表 ( Weberianness Scale) 这 一 指 标, 并 且 表 明 发 展 中 国 家 在 二 十 世 纪 七 十 至 九 十 年 代 的 快 速 增 长 时 期 级 别 较 高 韦 伯 主 义 的 程 度 量 表 包 括 0 个 条 目 的 信 息, 体 现 了 官 僚 机 构 使 用 精 英 招 聘 制 和 给 予 公 务 员 可 预 测 和 稳 定 职 业 的 程 度 尽 管 他 们 的 研 究 结 果 很 有 说 服 力, 我 们 还 是 要 强 调 指 出 埃 文 斯 和 劳 奇 (999)

4 没 有 注 意 的 一 个 有 趣 的 难 题 正 如 行 政 管 理 学 者 和 历 史 学 家 曾 经 指 出 的 那 样, 官 僚 制 度 不 是 单 维 度 的 基 于 对 欧 洲 公 务 员 制 度 的 研 究, 学 者 们 已 经 注 意 到 了 并 非 一 直 呈 正 相 关 关 系 的 几 个 方 面 如 果 仅 仅 有 一 个 方 面 能 够 体 现 韦 伯 理 想 型 官 僚 制 度 的 特 点 的 话, 人 们 或 许 希 望 与 私 营 部 门 ( 更 为 灵 活 并 且 对 人 员 的 聘 用 和 开 除 有 较 少 的 限 制 ) 更 相 似 的 官 僚 制 度 应 该 比 公 职 人 员 通 过 正 规 考 试 制 度 进 入 公 务 员 队 伍, 而 且 享 有 免 受 他 们 ( 政 治 上 的 ) 上 司 专 断 行 为 伤 害 的 特 殊 保 护 的 权 利 的 官 僚 制 度 更 少 精 英 化 和 更 多 世 袭 的 特 点 但 是, 实 际 上, 精 英 制 度 的 推 进 未 必 与 公 共 部 门 中 对 职 业 的 高 度 保 护 密 切 相 关 (Olson 2008) 现 代 欧 洲 早 期 的 一 些 实 例 至 少 从 两 个 方 面 体 现 了 官 僚 制 度 运 行 的 特 点 英 国 和 法 国 在 如 何 成 为 一 个 精 英 式 的 公 职 人 员 方 面 代 表 了 两 个 不 同 的 模 式 在 其 国 家 构 建 的 过 程 中, 英 国 并 未 建 立 一 支 自 治 的 公 务 员 队 伍 现 代 英 国 早 期 非 正 式 化 的 聘 用 和 开 除 制 度 更 像 私 营 部 门 正 如 费 希 尔 (Fischer) 和 伦 德 格 林 (Lundgreen) (975, p. 48) 指 出 的 那 样, 英 国 缺 乏 有 关 公 职 人 员 聘 任 的 法 律 条 例, 而 且 考 绩 制 度 也 没 有 正 式 确 立, 但 是, 这 并 不 意 味 着 功 绩 一 定 没 有 回 报 英 国 建 立 了 一 个 人 才 的 搜 索 和 保 护 制 度, 它 存 在 于 一 个 比 欧 洲 大 陆 更 不 稳 定 和 更 有 适 应 性 的 状 态 中 相 反, 在 法 国 普 鲁 士 和 西 班 牙, 从 世 袭 到 精 英 官 僚 制 的 转 变 导 致 了 高 度 法 律 条 文 化 的 公 务 员 制 度 的 形 成 大 量 的 特 定 法 规 适 用 于 公 职 人 员, 而 且 公 职 人 员 被 分 为 自 治 和 自 我 监 管 的 通 常 称 为 特 殊 团 队 (Corps) 的 管 理 主 体 这 些 主 体 设 立 了 正 式 的 以 考 绩 为 基 础 的 考 试 制 度 来 招 聘 新 的 成 员, 而 且 垄 断 了 对 公 务 员 奖 励 和 惩 处 措 施 的 实 施 ( 也 可 参 见 Finer 997) 因 此, 像 英 国 这 样 的 国 家 似 乎 不 用 引 进 封 闭 的 招 聘 制 度 也 能 建 立 一 个 职 业 化 的 官 僚 机 构 这 表 明 官 僚 制 度 的 职 业 化 和 封 闭 性 是 可 以 分 开 测 量 的 在 十 九 世 纪 后 期 西 方 国 家 的 政 府 活 动 范 围 扩 张 时, 历 史 的 差 异 性 依 然 存 在 在 一 个 对 此 时 官 僚 制 度 机 构 演 变 的 分 析 中, 西 尔 贝 曼 (Silberman 99) 认 为, 在 美 国 英 国 加 拿 大 和 瑞 士 这 些 国 家, 公 共 官 僚 机 构 确 定 了 职 业 化 的 方 向, 此 后 和 私 营 部 门 的 员 工 一 样, 被 招 聘 的 公 职 人 员 任 职 于 一 个 特 定 的 职 位 一 些 学 者 对 第 二 个 方 面 进 行 了 描 述 以 欧 洲 公 务 员 制 度 的 经 验 为 基 础, 他 们 指 出, 在 开 放 ( 例 如, 英 国 丹 麦 和 荷 兰 ) 和 封 闭 ( 例 如, 法 国 德 国 和 4

5 西 班 牙 ) 制 度 之 间 有 一 个 分 界 线 在 封 闭 的 制 度 中, 公 职 人 员 通 过 正 式 的 公 务 员 入 门 考 试 进 入 政 府 行 政 部 门, 享 受 终 身 制, 并 且 频 繁 地 受 自 我 监 管 的 自 治 管 理 团 队 的 管 理 在 这 一 连 续 统 的 另 一 端 是 较 为 开 放 的 公 务 员 制 度, 其 中 多 数 公 职 人 员 和 他 们 在 私 营 部 门 的 同 类 人 员 一 样 受 普 通 劳 动 法 的 监 管, 并 且 根 据 为 每 个 职 位 寻 找 最 佳 人 选 的 规 则 选 拔, 而 不 是 笼 统 的 加 入 一 个 行 政 机 关 (Auer, Demmke 和 Poltet 996;Bekke 和 van der Meer 2000;Heady 996;OECD 2004) 总 之, 学 术 研 究 指 出 了 作 为 一 个 界 定 政 府 官 僚 制 度 主 要 特 征 的 用 人 制 度 的 存 在 和 重 要 性 我 们 也 解 释 了 为 什 么 我 们 希 望 至 少 有 职 业 化 和 封 闭 性 两 个 方 面 的 数 据 但 是, 在 这 个 时 候 我 们 应 该 注 意 到, 这 两 个 方 面 主 要 是 在 欧 洲 经 验 的 基 础 上 提 出 的, 虽 然 我 们 是 在 世 界 范 围 对 其 进 行 测 试 的 问 卷 设 计 政 府 质 量 调 查 的 总 体 目 标 是 为 了 测 量 各 国 公 共 管 理 的 结 构 和 行 为 本 章 分 析 议 题 的 准 确 措 辞 请 参 见 附 录 A 至 于 完 整 的 问 卷 及 其 更 多 的 细 节 可 参 见 达 尔 伯 格 等 (Dahlberg et al. 20) 的 研 究 这 个 调 查 产 生 的 数 据 在 政 府 质 量 研 究 所 的 网 站 ( 上 也 能 找 到 尽 管 很 简 短, 问 卷 还 是 涵 盖 了 各 种 根 据 文 献 资 料 被 认 为 与 公 共 管 理 的 结 构 和 功 能 相 关 但 是 我 们 却 缺 乏 对 大 多 数 国 家 的 定 量 指 标 的 主 题, 例 如, 精 英 招 聘 内 部 晋 升 和 职 业 的 稳 定 性 薪 资 公 正 性 新 公 共 管 理 改 革 效 率 / 效 益 和 官 僚 主 义 的 表 现 等 需 要 特 别 关 注 激 发 问 卷 设 计 的 两 个 方 面 首 先, 问 卷 询 问 了 看 法 而 不 是 对 事 实 的 陈 述 就 这 一 点 而 言, 它 与 埃 文 斯 和 劳 奇 (999;Rauch 和 Evans 2000) 不 同, 与 全 球 范 围 内 关 于 政 府 质 量 的 专 家 调 查 的 普 遍 激 增 更 为 一 致 例 如, 鉴 于 劳 奇 和 埃 文 斯 (2000, p. 56) 请 他 们 的 调 查 对 象 表 明 较 高 级 官 员 通 过 正 规 考 试 制 度 进 入 公 务 员 队 伍 的 大 概 比 例, 回 应 用 百 分 比 作 为 编 码, 我 们 则 询 问 : 考 虑 你 所 选 择 的 国 家, 你 认 为 下 述 事 情 在 今 天 发 生 的 几 率 是 多 少 : 通 过 正 规 考 试 制 度 聘 用 公 共 部 门 的 工 作 人 员, 回 应 的 范 围 从 ( 几 乎 不 ) 至 7( 基 本 上 一 直 是 ) 5

6 这 一 方 法 的 缺 点 是 主 观 界 定 的 端 点 可 能 会 带 来 国 家 层 面 评 价 的 偏 见, 特 别 是 如 果 专 家 对 什 么 应 被 视 为 共 有 (common) 和 非 共 有 (uncommon) 有 不 同 标 准 的 话 我 们 之 所 以 选 择 这 一 方 面 的 原 因 是 双 重 的 第 一 点, 我 们 的 方 法 使 我 们 能 够 对 大 量 的 事 实 性 问 题 使 用 同 样 的 回 应 量 表, 而 不 必 专 门 为 问 卷 中 的 每 一 个 问 题 调 整 回 应 的 类 别 这 里 首 要 的 基 本 原 理 因 此 是 问 卷 的 有 效 性 : 通 过 使 用 更 为 标 准 化 的 问 题 形 式 达 到 节 约 版 面 和 回 应 时 间 的 目 的 第 二 点, 我 们 认 为 即 使 是 最 博 学 的 国 家 层 面 的 专 家 也 很 少 能 完 全 正 确 地 回 答 许 多 这 类 问 题 换 言 之, 即 使 是 埃 文 斯 和 劳 奇 (999) 使 用 的 事 实 性 提 问 方 式 也 以 专 家 的 名 义 充 满 了 猜 测 政 府 质 量 调 查 通 过 询 问 整 体 的 看 法 而 不 是 正 确 的 答 案 使 这 一 猜 测 从 开 始 时 就 更 加 明 确 这 两 种 提 问 方 法 之 间 的 差 异 不 应 该 被 夸 大 最 终, 针 对 一 个 特 定 国 家 的 有 些 答 案 比 另 外 一 些 更 正 确, 从 这 个 意 义 上 讲, 大 多 数 问 题 都 有 一 个 事 实 基 础 我 们 最 初 对 看 法 本 身 并 不 感 兴 趣, 而 是 对 支 撑 这 些 看 法 的 现 实 情 况 更 感 兴 趣 正 如 下 面 对 受 访 者 看 法 偏 见 的 评 估 报 告 所 表 明 的 那 样, 专 家 的 个 人 性 格 能 系 统 地 预 测 他 们 将 如 何 排 列 他 们 各 自 国 家 的 例 子 很 少 也 就 是 说, 主 观 界 定 的 端 点 对 这 些 测 量 的 有 效 性 似 乎 并 不 是 一 个 严 重 的 威 胁 而 且, 由 于 每 个 国 家 依 赖 于 两 个 以 上 的 专 家, 各 个 国 家 的 结 果 就 取 决 于 不 同 专 家 看 法 的 趋 同 性 在 实 践 中, 这 一 点 有 赖 于 每 个 国 家 的 平 均 值 估 计 这 些 国 家 间 的 平 均 值 与 其 他 关 于 官 僚 制 度 结 构 替 代 物 的 数 据 来 源 总 体 上 有 着 密 切 的 相 关 性 正 如 关 于 各 个 数 据 来 源 有 效 性 这 一 部 分 所 显 示 的 那 样, 我 们 的 数 据 中 没 有 出 现 明 显 的 系 统 性 测 量 误 差 同 时, 国 家 内 受 访 者 的 分 歧 ( 例 如, 围 绕 国 家 平 均 值 的 偏 差 ) 或 许 可 以 看 做 是 围 绕 每 一 个 国 家 估 值 不 确 定 性 的 一 个 象 征, 并 且 因 此 提 供 了 一 个 检 测 随 机 测 量 误 差 范 围 的 标 准 第 二 个 设 计 问 题 涉 及 在 询 问 的 核 心 阶 段 如 何 标 示 和 选 择 主 人 公 更 准 确 地 讲, 人 们 询 问 的 是 普 通 意 义 的 公 共 管 理 组 织 还 是 特 定 的 部 门 或 机 构? 调 查 应 该 集 中 于 公 共 管 理 中 的 一 个 核 心 机 构, 正 如 埃 文 斯 和 劳 奇 (999) 所 做 的 那 样, 但 是, 界 定 谁 应 该 是 一 个 政 府 的 核 心 也 是 非 常 具 有 挑 战 性 的 记 住, 当 设 计 他 们 的 研 究 时, 埃 文 斯 和 劳 奇 (999) 想 到 了 一 个 官 僚 制 度 的 特 定 结 果 : 实 现 经 济 6

7 发 展 我 们 的 路 径 很 一 般 除 了 研 究 增 长 或 者 经 济 福 祉 等 结 果 之 外, 调 查 的 目 的 是 为 了 探 讨 公 众 意 见, 如 一 般 信 任 和 主 观 幸 福 等 的 后 果 对 于 这 些 结 果, 最 基 层 官 员 的 特 点 和 那 些 高 级 官 员 同 样 重 要, 而 且, 很 难 事 先 决 定 公 共 管 理 组 织 内 哪 一 个 特 定 的 部 门 或 者 机 构 应 该 是 最 重 要 的 ( 而 且 国 家 间 的 差 异 可 能 非 常 大 ) 因 此, 我 们 选 择 了 对 公 共 管 理 的 整 体 看 法, 试 图 测 量 对 其 日 常 运 行 的 看 法 ( 有 一 个 重 要 的 例 外, 即, 明 确 地 将 军 队 排 除 在 外 ) 经 过 一 个 实 验 中 的 预 先 测 试 后, 挑 选 出 来 用 于 表 明 我 们 调 查 的 公 共 管 理 组 织 内 那 些 人 的 术 语 是 公 共 部 门 的 职 员 这 自 然 是 一 个 有 争 议 的 解 决 方 法 最 应 该 注 意 的 是, 在 一 个 国 家 中 不 同 类 别 的 公 共 部 门 职 员 之 间 也 有 很 大 的 不 同, 当 被 要 求 提 供 一 个 整 体 的 判 断 时, 身 为 专 家 的 受 访 者 可 能 因 此 陷 入 困 境 为 了 能 在 一 定 程 度 上 缓 解 这 一 问 题, 调 查 在 其 问 卷 的 开 始 页 包 含 了 以 下 说 明 : 当 询 问 这 一 调 查 中 的 公 共 部 门 职 员 时, 我 们 希 望 你 考 虑 一 个 你 所 在 国 家 中 被 公 共 部 门 雇 用 的 有 代 表 性 的 人, 军 队 除 外 如 果 你 认 为 公 共 部 门 的 分 支 机 构 之 间 国 家 / 联 邦 和 地 方 / 州 之 间 或 者 核 心 官 僚 机 构 和 为 公 共 服 务 的 提 供 工 作 的 职 员 之 间 存 在 巨 大 差 异 的 话, 在 回 答 问 题 之 前 请 找 出 它 们 之 间 的 平 衡 这 一 点 自 然 是 说 比 做 容 易 得 多, 而 且 受 访 者 对 这 一 特 殊 事 宜 提 出 的 多 数 评 论 也 证 明 了 这 一 点 但 是, 通 过 探 讨 数 据 的 一 致 性 和 表 面 效 度 (face validity), 我 们 认 为 这 一 方 法 比 什 么 都 不 做 效 果 更 好 数 据 收 集 在 年 冬 季 实 施 的 一 次 实 验 之 后, 进 行 了 两 波 调 查, 第 一 波 在 2008 年 9 月 到 2009 年 5 月 之 间, 第 二 波 在 200 年 月 到 月 之 间 ( 详 情 可 参 见 Dahlberg et al. 20) 为 了 得 到 专 家 样 本, 我 们 草 拟 了 一 份 在 公 共 管 理 学 者 国 际 网 络 ( 例 如,NISPACEE, EGPA, EIPA, SOG, CLAD, ICAP, ISEAS and CAPAM) 上 登 记 的 人 员 名 单, 辅 以 网 络 搜 索 私 人 联 系 来 自 实 验 性 调 查 的 专 家 名 单 和 少 部 分 的 雪 球 效 应 等 手 段 总 而 言 之, 这 一 方 式 在 第 一 波 调 查 中 产 生 了,6 个 人 员 的 样 本, 其 中 528 人, 或 者 9% 做 出 了 回 应 ; 在 第 二 波 产 生 了,44 个 样 本, 7

8 其 中 42 人 或 者 % 做 出 了 回 应 2 此 外, 还 有 个 分 布 在 一 个 学 者 网 络 ( 在 此 我 们 无 法 了 解 潜 在 受 访 者 的 数 量 ) 上 的 人 对 一 个 开 放 链 接 做 出 了 回 应, 因 此, 共 有 97 名 专 家 对 26 个 国 家 ( 包 括 两 个 半 主 权 地 区 : 香 港 和 波 多 黎 哥 ) 做 出 了 答 复 各 国 专 家 的 分 布 请 见 表.. 尽 管 受 访 者 的 数 量 有 相 当 大 的 差 别, 从 一 些 国 家 仅 有 名 专 家 到 捷 克 共 和 国 有 28 名 专 家 不 等, 平 均 每 个 国 家 有 8 名 专 家 花 费 时 间 回 应 了 我 们 的 调 查 所 调 查 的 国 家 几 乎 覆 盖 全 球, 包 括 西 欧 和 北 美 东 欧 的 前 共 产 主 义 国 家 和 前 苏 联 拉 丁 美 洲 亚 洲 甚 至 中 东 基 于 地 域 上 的 代 表 性, 两 个 地 区 明 显 地 被 忽 略 : 一 个 是 撒 哈 拉 以 南 非 洲, 另 外 一 个 是 太 平 洋 和 加 勒 比 海 的 岛 国 尽 管 世 界 上 一 些 最 穷 的 国 家 没 有 包 括 在 内, 我 们 的 样 本 仍 然 覆 盖 了 发 达 和 发 展 中 世 界 的 绝 大 部 分 表. 按 照 国 家 对 政 府 质 量 调 查 有 效 回 应 的 数 量 分 布 Country n Country n Country n Albania Guatemala 8 Panama 2 Algeria Guinea Paraguay 6 Argentina 7 Guyana Peru 9 Armenia 6 Honduras Philippines 5 Australia Hong Kong 2 Poland Austria 5 Hungary 5 Portugal 9 Azerbaijian 6 Iceland 4 Puerto Rico 6 Bahamas India 5 Romania 7 Bangladesh 6 Indonesia 9 Russia 6 Barbados Ireland 6 Rwanda Belarus 9 Israel 5 Saudi Arabia 4 Belgium 9 Italy 7 Serbia 2 当 校 正 第 一 波 调 查 中 的 极 端 异 常 值 时, 平 均 回 答 时 间 约 为 5 分 钟, 第 二 波 为 8 分 钟. 我 们 通 过 电 子 邮 件 与 这 些 人 联 系, 这 些 邮 件 中 包 括 一 个 指 向 网 络 问 卷 的 可 点 击 的 链 接. 在 第 一 波 中, 我 们 仅 仅 提 供 英 语 问 卷, 第 二 波 中 的 回 应 者 也 可 得 到 西 班 牙 语 和 法 语 的 问 卷. 提 供 给 参 与 者 的 唯 一 激 励 是 可 以 使 用 这 些 数 据, 第 一 手 报 告 和 被 邀 参 与 未 来 会 议 的 可 能 性. 8

9 9 Bolivia Bosnia Botswana Brazil Bulgaria Burkina Faso Cameroon Canada Chile China Colombia Costa Rica Croatia Cuba Cyprus Czech Republic Denmark Dominican, Rep. Ecuador Egypt El Salvador Estonia Ethiopia Finland France Gabon Georgia Germany Ghana Jamaica Jpan Jordan Kazakhstan South Korea Kuwait Kyrgyzstan Latvia Lebanon Lesotho Lithuania Luxembourg Macedonia Malawi Malaysia Malta Mauritania Mauritius Mexico Moldova Mongolia Morocco Mozambique Nepal Netherlands New Zealand Nicaragua Nigeria Norway Seychelles Sierra Leone Singapore Slovakia Slovenia South Africa Spain Sri Lanka St Lucia Sudan Suriname Sweden Switzerland Taiwan Tanzania Thailand TimorLeste Trinidad & Tob. Tunisia Turkey Uganda Ukraine United Arad Em. United Kingdom United States Uruguay Uzbekistan Venezuela Vietnam

10 Greece 22 Pakistan Zimbabwe SUM 97 注 释 : 该 表 显 示 了 对 政 府 质 量 调 查 的 有 效 回 应 者 数 量. 由 于 回 应 率 过 低, 斜 体 字 的 国 家 没 有 包 括 在 本 章 内 现 实 世 界 中 的 官 僚 制 度 结 构 我 们 现 在 转 向 这 一 网 络 调 查 的 主 要 结 果 为 了 提 高 数 据 的 质 量, 这 一 部 分 的 分 析 完 全 依 赖 于 至 少 已 经 得 到 名 专 家 回 应 的 97 个 国 家 中 的 96 名 受 访 者 由 于 不 可 能 在 一 个 比 较 研 究 中 解 释 官 僚 制 度 的 所 有 特 征, 我 们 主 要 集 中 在 韦 伯 式 官 僚 制 中 什 么 能 被 称 作 人 力 资 源 这 一 方 面, 同 时 将 其 他 特 征 搁 置 一 旁 至 于 人 力 资 源, 我 们 是 指 公 共 职 员 的 招 聘 职 业 和 奖 励 制 度 和 奥 尔 森 (2008) 注 意 到 的 一 样, 这 里 有 必 要 强 调 一 点, 即, 理 想 型 韦 伯 式 官 僚 制 有 一 些 其 他 特 征, 例 如, 局 机 关 层 级 组 织 和 基 于 规 则 的 权 威 但 是, 在 前 几 部 分 提 出 的 理 论 上 的 原 因 与 埃 文 斯 和 劳 奇 的 实 证 建 议 之 后, 我 们 认 为 人 事 政 策 或 者 人 力 资 源 在 解 释 官 僚 制 的 能 力 方 面 发 挥 着 根 本 性 的 作 用 (Evans 和 Rauch 999; Olsen 2008) 关 于 当 前 的 目 的, 我 们 已 经 探 讨 了 代 表 韦 伯 式 官 僚 制 中 与 雇 用 有 关 的 主 要 特 征 根 据 最 盛 行 的 观 点 ( 埃 文 斯 和 劳 奇 999 年 的 数 据 库 所 确 定 的 ), 人 们 或 许 希 望 这 些 特 征 是 密 切 相 关 的 这 些 特 征 包 括 招 聘 所 基 于 的 功 绩 ( 问 题 2a) 和 正 规 考 试 ( 问 题 2c) 的 范 围, 而 不 是 基 于 政 治 标 准 ( 问 题 2a 和 2d), 以 及 层 级 制 内 的 晋 升 是 一 个 内 部 事 务 的 程 度 ( 问 题 2e) 和 以 终 生 职 业 规 划 为 基 础 的 范 围 ( 问 题 2f) 竞 争 性 薪 资 ( 问 题 2k) 和 特 别 劳 动 法 的 特 别 保 护 ( 问 题 8f) 是 这 一 特 征 组 合 的 其 他 因 素 ( 这 里 所 讨 论 的 包 含 这 些 内 容 的 调 查 问 卷 摘 录 可 参 见 附 录 A) 这 些 问 题 体 现 了 官 僚 制 的 不 同 特 征, 并 且 可 以 被 看 做 是 官 僚 制 不 同 方 面 的 指 标 表.2 揭 示 了 对 前 面 提 到 的 国 家 层 面 八 项 内 容 的 主 成 分 因 子 分 析 (principal components factor analyses) 的 结 果 其 目 的 是 为 了 弄 清 一 系 列 基 本 方 面 是 否 结 构 化 了 国 家 间 平 均 回 应 的 差 别 如 表.2 第 一 个 板 块 (A) 所 显 示 的, 基 于 所 有 97 个 国 家 的 数 据, 精 英 招 聘 和 内 部 晋 升 在 第 一 个 维 度 似 乎 与 一 个 非 政 治 化 的 官 僚 制 有 着 密 切 的 关 系 由 于 这 0

11 些 特 征 代 表 了 职 业 ( 相 对 于 政 治 化 ) 管 理 的 理 想 类 型, 我 们 称 这 一 部 分 为 官 僚 的 职 业 化 但 是, 并 不 是 所 有 的 韦 伯 式 特 征 都 有 密 切 的 联 系 确 切 地 说, 有 些 特 征 实 际 上 构 成 了 非 常 有 意 义 的 第 二 聚 集 群 在 第 二 个 聚 集 群 中, 正 规 考 试 制 度 的 运 用 与 终 身 制 和 受 特 定 就 业 法 规 的 保 护 有 密 切 的 关 系 由 于 这 一 部 分 揭 示 了 前 面 提 到 了 开 放 ( 即, 更 像 私 营 机 构 ) 和 封 闭 ( 即, 更 像 公 共 机 构 ) 公 务 员 制 度 的 差 别, 我 们 将 之 称 为 官 僚 制 度 的 封 闭 性 因 此, 与 一 个 更 像 公 共 机 构 的 或 者 封 闭 的 行 政 体 制 将 能 够 防 止 政 治 化 并 且 加 强 精 英 管 理 的 直 观 看 法 不 同, 表.2 的 分 析 表 明, 具 有 较 为 封 闭 的 官 僚 制 度 的 国 家 在 行 政 人 员 更 多 的 精 英 招 聘 和 更 少 政 治 化 方 面 并 不 是 那 么 令 人 瞩 目 最 后 一 个 因 素, 竞 争 性 薪 资, 并 不 确 凿 地 属 于 这 两 个 维 度 的 任 何 一 个, 因 此 应 该 单 独 探 讨 表. 2 官 僚 制 度 的 不 同 维 度 Professionalism Closedness Salaries A. GLOBALLY (n=97) Meritocratic recruitment (q2_a) Political recruitment (q2_b) Political elite recruits senior officials (q2_d) Senior officials internally recruited (q2_e) Formal examination system (q2_c) Lifelong careers (q2_f) Special employment laws (q8_f) Competitive salaries (q2_k) B. EAST & WEST (n=47) Multidimensional: Meritocratic recruitment (q2_a).9.5.0

12 Political recruitment (q2_b) Political elite recruits senior officials (q2_d) Senior officials internally recruited (q2_e) Formal examination system (q2_c) Lifelong careers (q2_f) Special employment laws (q8_f) Competitive salaries (q2_k) Unidimensional: Meritocratic recruitment (q2_a).9 Political recruitment (q2_b).94 Political elite recruits senior officials (q2_d).85 Senior officials internally recruited (q2_e).80 C. SOUTH (n=50) Multidimensional: Meritocratic recruitment (q2_a) Political recruitment (q2_b) Political elite recruits senior officials (q2_d) Senior officials internally recruited (q2_e) Formal examination system (q2_c) Lifelong careers (q2_f) Special employment laws (q8_f) Competitive salaries (q2_k) Unidimensional: Meritocratic recruitment (q2_a).92 Political recruitment (q2_b).82 Political elite recruits senior officials (q2_d).78 Senior officials internally recruited (q2_e).72 2

13 注 释 : 项 目 是 从 国 家 层 面 的 主 成 分 因 子 分 析 中 得 出 的 旋 转 因 子 负 荷 量 的 最 大 方 差 (varimax). 负 荷 量 大 于 0.5 或 者 小 于 和 等 于 0.5 的 用 黑 粗 体 字 标 出, 括 号 内 的 是 调 查 问 卷 的 条 目 ( 参 见 附 录 A). 但 是, 在 仔 细 研 究 之 后, 结 果 证 明 是 这 一 方 面 的 结 构 并 不 是 普 遍 适 用 的 在 一 个 地 区 接 着 一 个 地 区 实 施 的 更 为 精 细 的 量 纲 分 析 (dimensional analysis) 的 基 础 上, 为 了 节 约 版 面 我 们 这 里 略 去 这 些 细 节, 全 球 性 的 模 式 似 乎 在 包 括 从 西 ( 意 指 西 欧 北 美 澳 大 利 亚 和 新 西 兰 ) 到 东 ( 意 指 东 欧 的 前 共 产 主 义 国 家 和 前 苏 联 ) 的 47 个 国 家 中 得 到 了 很 好 的 验 证 ( 请 参 见 板 块 B 的 上 部 ) 然 而, 在 剩 下 的 包 括 拉 丁 美 洲 东 亚 东 南 亚 和 南 亚 中 东 以 及 撒 哈 拉 以 南 非 洲 分 散 区 域 在 内 的 南 部 国 家 中, 两 个 第 一 维 度 ( 请 参 见 板 块 C 的 上 部 ) 的 构 成 是 不 同 的 确 切 地 说, 把 正 规 考 试 作 为 公 共 部 门 招 聘 的 一 种 机 制 是 余 下 这 些 国 家 和 地 区 职 业 化 维 度 的 一 个 组 成 部 分, 同 时, 剩 下 的 终 身 制 和 特 定 的 就 业 法 只 是 作 为 封 闭 性 的 指 标 这 里 还 不 能 准 确 确 定 公 职 部 门 职 业 结 构 差 别 的 原 因 我 们 只 能 推 测 这 种 可 能 性, 即, 在 国 家 构 建 的 关 键 阶 段, 竞 争 性 考 试 成 为 发 展 中 国 家 实 施 精 英 式 招 聘 的 基 本 机 制 相 反, 这 些 考 试 在 欧 洲 仅 仅 是 按 照 拿 破 仑 式 风 格 形 成 的 封 闭 的 官 僚 制 度 确 立 精 英 式 招 聘 的 工 具, 例 如, 法 国 和 西 班 牙, 反 之, 精 英 化 的 其 他 机 制 在 英 国 和 斯 堪 的 纳 维 亚 得 以 实 施 (Peters 和 Painter 200, pp. 202) 不 论 它 的 起 源 是 什 么, 正 规 考 试 的 这 一 双 重 特 征 为 我 们 在 全 球 范 围 系 统 地 比 较 官 僚 制 的 结 构 提 出 了 一 个 测 量 等 量 的 问 题 简 单 地 说, 表.2 近 底 部 板 块 的 含 义 是 职 业 化 和 封 闭 性 在 世 界 上 的 不 同 地 方 是 不 同 的 物 种 这 反 过 来 意 味 着 我 们 不 能 在 所 有 国 家 形 成 这 两 者 的 等 量 测 量 然 而, 表.2 近 底 部 的 B 和 C 部 分 也 通 过 表 明 这 样 的 观 点, 即, 如 果 孤 立 地 研 究, 并 且 最 关 键 的 是 取 消 有 关 正 规 考 试 的 条 款 的 话, 职 业 化 的 四 个 核 心 指 标 在 不 同 的 背 景 下 也 能 很 好 地 经 受 住 检 验, 对 这 一 测 量 问 题 提 出 了 一 个 部 分 的 解 决 方 案 我 们 因 此 可 以 稳 妥 地 进 行 这 个 维 度 的 跨 国 比 较, 尽 管 封 闭 性 的 其 他 三 个 剩 余 指 标 ( 正 规 考 试 终 身 制 和 特 别 就 业 法 律 ) 仅 仅 可 以 在 西 方 和 东 欧 的 样 尽 管 这 些 地 区 的 水 平 分 析 表 示 沿 着 普 遍 性 阶 梯 的 严 重 下 降, 它 对 证 实 在 每 一 个 国 家 基 础 上 的 维 度 结 构 却 是 相 当 理 想 的. 但 是, 国 家 内 非 常 小 规 模 的 样 本 并 不 容 许 这 一 选 择.

14 本 国 家 中 组 合 成 一 个 对 封 闭 性 的 有 意 义 的 测 量 基 于 这 些 结 果, 我 们 创 立 了 两 个 附 录 性 的 索 引, 即, 与 前 几 部 分 描 述 的 理 论 上 的 期 望 相 关 联 职 业 化 和 封 闭 性, 它 们 是 通 过 求 得 与 这 些 维 度 密 切 相 关 的 各 个 条 目 的 平 均 值 被 估 算 的, 除 了 基 于 较 为 有 限 样 本 ( 仅 包 括 西 方 和 东 欧 国 家 ) 的 封 闭 性 索 引 之 外 这 些 索 引 在 理 论 上 从 到 7 不 等, 其 中 表 示 非 常 不 职 业 化 或 者 完 全 开 放 的 制 度,7 表 示 非 常 职 业 化 或 者 封 闭 的 制 度 表. 提 供 了 这 两 个 索 引 中 基 本 的 描 述 性 信 息 以 及 剩 下 的 竞 争 性 薪 资 指 标 正 如 可 以 看 到 的, 这 一 样 本 中 包 括 的 一 般 官 僚 制 度 被 认 为 是 偏 重 于 职 业 化, 并 且 更 为 清 楚 的 是, 它 比 7 量 表 的 中 点 (mindpoint,4 更 为 封 闭 ) 然 而, 薪 资 很 少 被 认 为 是 竞 争 性 的 然 而, 正 如 该 表 同 时 表 明 的 那 样, 不 论 是 专 家 对 不 同 国 家 的 评 估 还 是 对 同 一 国 家 的 评 判, 围 绕 着 这 些 平 均 值 存 在 巨 大 的 差 异 图. 和.2 呈 现 了 这 些 差 异, 它 们 与 特 定 国 家 的 平 均 值 一 起 展 现 了 考 虑 到 国 内 潜 在 不 确 定 性 的 95% 的 置 信 区 间 4 表. 官 僚 制 度 三 个 方 面 的 描 述 性 特 征 Country Crosscountry Withincountry Ratio N (n) level mean standard standard crossover deviation deviation within variation Professionalism (96) Closedness (486) Salaries (90) 注 释 : 从 理 论 上 看, 每 一 个 方 面 从 到 7 变 化. 国 家 内 的 标 准 偏 差 基 于 n 个 在 个 人 层 面 的 回 应 者 数 量 ; 国 家 层 面 的 均 值 以 及 国 家 间 的 标 准 偏 差 基 于 N 个 国 家 数 量. 4 因 为 每 个 国 家 样 本 的 平 均 规 模 稍 微 少 于 0 名 回 应 者, 非 参 数 自 举 置 信 区 间 (non parametric bootstrapped confidence intervals) 被 认 为 比 常 态 假 设 为 基 础 的 参 数 自 举 置 信 区 间 更 准 确. 在 Stata.0 中 对 以 逐 个 国 家 为 基 础 的,000 个 回 应 者 进 行 了 偏 置 校 正 的 95% 置 信 区 间 的 估 算. 4

15 图. 官 僚 制 度 的 职 业 化 (95% 置 的 信 国 区 家 间 均 值 ) 5

16 注 释 : 职 业 化 指 数 是 一 个 由 源 于 政 府 质 量 研 究 所 调 查 的 4 个 指 标 构 成 的 附 录 性 指 数, 这 4 个 指 标 是 精 英 招 聘 政 治 性 招 聘 高 级 官 员 的 政 治 精 英 招 聘 和 高 级 官 员 的 内 部 招 聘 的 程 度. 该 图 显 示 了 97 个 国 家 在 职 业 化 指 数 中 的 国 家 均 值 和 95% 的 置 信 区 间. 6

17 图.2 官 僚 制 度 的 封 闭 性 (95% 置 信 区 间 的 国 家 均 值 ) 注 释 : 封 闭 性 指 数 是 一 个 由 源 于 政 府 质 量 研 究 所 调 查 的 个 指 标 构 成 的 附 录 性 指 数, 这 个 指 标 是 正 式 考 试 制 度 公 共 部 门 的 终 身 职 业 和 公 共 部 门 特 别 就 业 法 律 的 程 度. 该 图 显 示 了 47 个 国 家 在 封 闭 性 指 数 中 的 国 家 均 值 和 95% 的 置 信 区 间. 7

18 在 图. 中, 我 们 发 现 多 数 属 于 盎 格 鲁 撒 克 逊 风 格 或 者 深 受 这 一 风 格 影 响 的 国 家 或 者 地 区, 例 如, 爱 尔 兰 新 西 兰 香 港 和 英 国, 以 及 属 于 斯 堪 的 纳 维 亚 行 政 管 理 风 格 的 国 家, 例 如, 挪 威 丹 麦 和 瑞 典, 都 在 职 业 化 连 续 统 的 顶 部, 这 一 点 毫 不 奇 怪 但 是, 我 们 在 这 里 也 发 现 属 于 东 亚 行 政 管 理 风 格 的 国 家, 例 如, 日 本 和 韩 国, 都 以 强 有 力 的 职 业 化 官 僚 制 度 闻 名 在 量 表 的 中 间, 我 们 发 现 具 有 高 度 政 治 化 公 务 员 队 伍 一 些 欧 洲 国 家 的, 例 如, 西 班 牙 和 意 大 利 (Dahlström 2009; Matheson et al. 2007), 靠 近 底 部 的 几 个 拉 丁 美 洲 国 家, 根 据 彼 得 斯 和 佩 因 特 (Peters 和 Painter 200, p. 24) 的 说 法, 则 属 于 世 袭 为 其 核 心 的 一 种 行 政 管 理 风 格 如 置 信 区 间 所 显 示 的, 构 成 这 些 估 算 的 基 础 自 然 存 在 着 相 当 的 不 确 定 性 这 一 方 面 特 别 值 得 关 注 的 是 博 茨 瓦 纳 莫 桑 比 克 尼 泊 尔 厄 瓜 多 尔 和 吉 尔 吉 斯 坦, 专 家 受 访 者 对 这 些 国 家 公 共 管 理 机 构 职 业 化 程 度 的 评 价 有 着 非 常 大 的 差 异 然 而, 其 平 均 置 信 区 间 ( 在.05 这 个 层 面 ) 则 为.0, 几 乎 是 国 家 间 标 准 偏 差 的 幅 度 而 且, 国 家 间 和 国 家 内 的 变 异 率 大 约 为.9( 参 见 表 ) 尽 管 存 在 专 家 的 不 确 定 性, 并 且 只 在 少 量 的 国 家 样 本 中, 我 们 依 然 认 为 这 些 数 据 提 供 了 对 国 家 间 职 业 化 程 度 的 有 意 义 的 估 算 图.2 展 示 了 在 有 限 的 国 家 样 本 中 ( 只 有 西 方 和 东 欧 国 家 ) 封 闭 的 公 务 员 制 度 是 什 么 样, 而 且 这 一 次 序 表 似 乎 与 小 样 本 研 究 (a smalln study) 中 已 确 定 的 观 察 所 得 相 一 致 接 近 顶 部 的 是 西 班 牙 和 法 国, 这 些 国 家 已 经 在 对 十 九 世 纪 公 共 管 理 的 历 史 性 分 析 中 被 指 明 是 最 明 显 的 带 有 组 织 性 定 位 (organizational orientation) 官 僚 制 度 的 例 子, 与 那 些 具 有 职 业 化 定 位 (professional orientation) 的 国 家 正 好 相 反 (Silberman 99) 基 于 更 多 对 封 闭 性 管 理 体 制 的 现 代 解 释, 这 些 国 家 ( 与 希 腊 意 大 利 和 比 利 时 等 其 他 国 家 一 起 ) 也 被 学 者 (Peters 和 Painter 200) 和 国 际 组 织 (OECD 2004) 排 在 了 顶 部 在 次 序 表 的 底 部, 我 们 发 现 按 照 这 种 解 释 的 国 家 被 认 为 更 加 开 放 ( 或 者 更 以 职 业 化 或 私 营 部 门 为 导 向 ), 例 如, 新 西 兰 澳 大 利 亚 丹 麦 和 荷 兰 (OECD 2004) 这 些 国 家 缺 乏 较 为 封 闭 官 僚 制 度 所 具 有 的 正 规 考 试 ( 例 如 法 国 的 concours 和 西 班 牙 的 oposiciones) 对 终 身 制 的 承 诺 和 特 定 就 业 法 所 确 立 的 对 公 务 员 的 其 他 保 护 (Bezes 200;Lapuente 2007) 在 官 僚 制 度 封 闭 性 量 表 的 底 部, 我 们 也 看 8

19 到 一 个 非 常 不 同 的 国 家 群 集, 例 如, 白 俄 罗 斯 格 鲁 吉 亚 和 俄 罗 斯, 由 于 其 高 度 的 政 治 化 和 低 水 平 的 精 英 管 理, 它 们 同 样 也 在 官 僚 制 度 职 业 化 序 列 的 底 部 换 而 言 之, 由 于 公 职 人 员 的 聘 任 有 一 个 较 为 开 放 或 者 以 私 营 部 门 为 导 向 的 路 径, 位 于 这 个 量 表 的 底 部 并 不 一 定 会 让 你 有 一 个 较 差 ( 或 者 较 强 ) 的 精 英 式 官 僚 制 度 此 外, 这 些 点 估 计 值 (point estimate) 与 看 法 的 不 确 定 性 密 切 相 关 这 里 的 平 均 置 信 区 间 ( 在.05 的 层 面 ) 是.0, 国 家 间 与 国 家 内 变 异 率 仅 为.84 特 别 值 得 关 注 的 是 那 些 不 确 定 的 界 限 是 如 此 宽 泛, 以 至 于 几 乎 不 可 能 提 出 任 何 有 意 义 的 推 断 的 国 家, 例 如, 乌 兹 别 克 斯 坦 哈 萨 克 斯 坦 吉 尔 吉 斯 坦 阿 塞 拜 疆 和 奥 地 利 尽 管 这 一 点 值 得 潜 在 数 据 用 户 的 注 意, 国 家 间 的 模 式 却 非 常 敏 感, 并 足 以 表 明 这 些 数 据 挖 掘 了 官 僚 制 度 之 间 的 结 构 性 差 异 职 业 化 和 封 闭 性 是 自 主 的 维 度 这 一 事 实 已 通 过 图 表 在 图. 中 概 括, 该 图 标 绘 出 了 我 们 得 到 了 其 职 业 化 和 封 闭 性 数 据 的 47 个 国 家 与 通 常 使 用 的 对 官 僚 制 度 的 单 维 解 释 ( 例 如, 基 于 世 袭 相 对 于 基 于 功 绩 ) 不 同, 我 们 在 这 里 看 到 了 四 种 不 同 类 型 的 官 僚 制 度 是 如 何 出 现 的 在 较 为 开 放 ( 或 者 更 为 私 营 倾 向 ) 的 官 僚 制 度 中, 有 以 世 袭 为 基 础 的 ( 例 如, 摩 尔 多 瓦 和 格 鲁 吉 亚 ), 也 有 功 绩 方 面 最 好 的 执 行 者 ( 例 如, 新 西 兰 和 丹 麦 ) 同 时, 在 较 为 封 闭 ( 或 者 更 为 公 有 部 门 倾 向 ) 的 官 僚 制 度 中, 有 些 是 相 对 精 英 管 理 的 国 家 ( 例 如, 爱 尔 兰 比 利 时 和 法 国 ), 但 是, 也 有 一 些 国 家 具 有 较 高 的 政 治 化 程 度 并 且 缺 乏 功 绩 制 ( 例 如, 希 腊 和 意 大 利 ) 换 而 言 之, 具 有 更 加 公 有 部 门 倾 向 的 官 僚 式 的 雇 用 制 度 并 不 意 味 着 就 有 一 个 更 为 精 英 式 的 官 僚 制 度 ( 他 们 的 相 关 系 数 是.05) 这 些 发 现 对 那 些 对 建 立 更 加 精 英 化 官 僚 制 度 有 兴 趣 的 决 策 者 来 说 有 重 要 的 规 范 性 意 义 9

20 图. 官 僚 制 度 的 职 业 化 和 封 闭 性 注 释 : 图. 总 结 了 47 个 国 家 职 业 化 和 封 闭 性 指 数 的 关 系. 不 同 数 据 来 源 的 验 证 我 们 现 在 用 源 于 不 同 出 处 的 有 关 官 僚 制 结 构 的 四 个 不 同 替 代 物 去 检 查 这 两 个 维 度 的 稳 健 性 (robustness) 表.4 显 示 了 这 些 检 测 第 一 个 验 证 的 数 据 来 源 是 达 尔 斯 特 伦 (Dahlström 20) 指 导 的 关 于 8 个 国 家 中 中 央 政 府 机 构 政 治 任 命 官 员 数 量 的 一 个 专 家 调 查 每 个 国 家 有 2 至 4 名 高 素 质 的 基 于 他 们 在 公 共 管 理 领 域 发 表 出 版 物 的 记 录 而 确 定 的 专 家, 他 们 被 要 求 提 供 一 个 对 这 一 数 量 的 估 计 值 这 个 调 查 在 专 家 样 本 上 和 我 们 的 调 查 很 相 似 ( 尽 管 每 个 国 家 的 样 本 规 模 比 较 狭 小 ), 但 是, 不 是 用 一 个 主 观 界 定 的 回 应 量 表, 而 是 提 出 确 凿 而 且 更 加 客 观 的 事 实 陈 述 我 们 一 直 记 录 着 政 治 任 命 官 员 的 数 量 以 达 到 消 除 国 家 异 常 值 (country outliers) 的 目 的, 这 一 进 程 的 预 期 是 更 为 精 英 化 的 制 度 应 该 没 有 什 么 政 治 任 命 的 官 员 另 外 一 个 方 面, 并 不 希 望 一 个 官 僚 制 度 开 放 或 者 封 闭 的 程 度 与 这 一 数 量 有 20

21 联 系 表.4 不 同 数 据 来 源 有 效 性 的 检 测 Log of no. political appointees Bureaucracy quality (ICRG) Index of recruitment system (OECD) Degree of individualization (OECD) Professionalism.67*** (8).70*** (87).08 (25). (28) Closedness.42* (8).0 (4).66*** (2).55*** (25) 注 释 : 这 一 表 格 呈 现 了 与 四 个 不 同 数 据 来 源 的 相 关 性. 项 目 为 相 关 系 数, 括 号 内 是 国 家 的 数 量 * 显 著 性 在 0.0 的 水 平 线, ** 显 著 性 在 0.05 的 水 平 线, 显 著 性 在 0.0 的 水 平 线. 表.4 中 显 示 的 第 二 个 数 据 来 源 是 从 至 4 的 官 僚 制 质 量 ( Bureaucracy quality ) 量 表, 正 如 2008 年 公 布 的 政 治 风 险 服 务 集 团 (the Political Risk Services group) 的 国 际 信 用 风 险 指 南 (International Credit Risk guide,icrg), 最 近 一 年 的 也 可 找 到 基 于 可 得 到 的 世 界 上 4 个 国 家 的 政 治 信 息, 其 中 的 87 个 国 家 和 我 们 的 国 家 样 本 重 叠, 国 际 信 用 风 险 指 南 的 员 工 提 出 了 一 个 的 主 观 评 估, 5 我 们 也 希 望 这 个 评 估 与 职 业 化 指 数 有 关, 但 是 和 官 僚 制 的 封 闭 性 无 关 第 三 个 和 第 四 个 被 选 择 的 数 据 来 源 与 封 闭 性 这 一 维 度 一 致 这 两 组 数 据 是 经 济 合 作 和 发 展 组 织 (OECD) 通 过 一 个 由 来 自 公 职 人 员 聘 任 或 者 公 务 员 管 理 部 门 或 者 机 构 的 高 级 官 员 填 写 的 民 意 测 验 收 集 的 主 要 的 数 据 因 此 也 是 主 观 看 法, 但 是 这 次 是 来 自 公 务 员 本 身 而 不 是 外 部 专 家 的 看 法 第 一 个 是 理 论 上 从 0( 以 职 业 为 基 础 的 制 度, 即 封 闭 性 ) 到 ( 以 岗 位 为 基 础 的 制 度, 即 开 放 性 ) 的 5 国 际 信 用 风 险 指 南, 全 球 国 家 风 险 指 南 方 法 论 (International Country Risk Guide Methodology). 政 治 风 险 服 务 集 团. 在 线 信 息 请 见 : p.7. 2

22 招 聘 制 度 指 数 这 一 指 数 由 四 个 问 题 组 成, 其 中 两 个 问 题 是 关 于 招 聘 过 程 中 对 竞 争 性 考 试 和 直 接 申 请 的 使 用, 另 外 一 个 问 题 关 注 的 是 公 务 员 岗 位 对 外 部 招 聘 开 放 的 程 度 这 些 内 容 和 我 们 对 开 放 和 封 闭 性 官 僚 制 度 的 理 论 区 分 是 较 为 一 致 的 (OECD 2009) 第 四 个 ( 即 第 二 个 OECD) 的 数 据 来 源 是 个 性 化 程 度 的 测 量, 其 意 思 是 管 理 规 则 和 实 践 根 据 个 人 而 不 是 群 体 的 不 同 而 有 所 变 化 的 程 度 (OECD 2004, p. 7) 在 那 些 界 定 为 封 闭 的 公 共 的 以 组 织 为 导 向 或 者 基 于 职 业 的 体 制 中, 候 选 人 以 相 对 而 言 大 量 的 工 作 竞 争 的 方 式 加 入 公 务 员 队 伍, 并 且 他 们 的 薪 资 和 职 业 条 件 是 集 体 商 定 的, 他 们 的 晋 升 也 是 集 体 监 管 和 授 权 的 简 而 言 之, 最 重 要 的 是, 公 务 员 被 视 为 集 体 中 的 一 员 与 此 相 反, 在 那 些 被 认 为 是 开 放 以 私 营 部 门 为 榜 样 以 职 业 化 为 导 向 或 者 给 予 岗 位 的 体 制 中, 候 选 人 ( 和 他 们 在 私 营 部 门 的 相 应 人 员 一 样 ) 被 招 聘 以 填 补 一 个 特 定 的 岗 位, 而 且 他 们 的 薪 资 和 职 业 条 件 似 乎 更 多 地 是 建 立 在 个 人 的 基 础 上 因 此, 这 是 一 个 我 们 希 望 与 官 僚 制 的 封 闭 性 有 关 联, 而 与 其 职 业 化 程 度 无 关 的 一 个 测 量 方 法 因 为 表.4 显 示 的 很 清 楚, 我 们 的 期 望 也 得 到 了 很 好 地 证 实 在 8 个 重 叠 研 究 的 国 家 中, 职 业 化 指 数 与 政 治 任 命 公 职 人 员 的 数 量 呈 负 相 关 关 系 ( 相 关 系 数 是.67), 但 是 与 封 闭 性 指 数 的 关 联 性 仅 为 略 为 显 著 ( 相 关 系 数 是.42) 而 且, 国 际 信 用 风 险 指 南 的 官 僚 制 质 量 与 职 业 化 有 相 当 密 切 的 关 联 ( 相 关 系 数 是.70), 但 是 与 封 闭 性 完 全 无 关 相 反, 这 两 个 OECD 的 指 数 与 封 闭 性 的 联 系 最 为 密 切 ( 相 关 系 数 是.66 和.55), 但 是, 它 们 与 职 业 化 的 关 系 微 弱 并 且 在 统 计 上 是 不 显 著 的 同 样 可 以 确 定 的 是, 对 27 个 重 叠 的 国 家 来 说, 我 们 数 据 中 选 择 的 指 标 与 劳 奇 和 埃 文 斯 (2000) 得 到 的 数 据 相 关 的 结 果 他 们 的 功 绩 指 标, 虽 然 是 一 个 综 合 体, 但 主 要 是 针 对 正 规 考 试 制 度 的 应 用, 和 我 们 相 应 的 正 规 考 试 指 标 的 相 关 系 数 是.8, 和 我 们 较 为 一 般 的 精 英 招 聘 条 目 的 相 关 系 数 是.64 而 且, 他 们 对 职 业 稳 定 性 的 测 量 与 内 部 晋 升 测 量 的 相 关 系 数 是.74, 和 职 业 的 终 身 制 的 相 关 系 数 是.72 最 后, 我 们 对 竞 争 性 薪 资 的 测 量 与 劳 奇 和 埃 文 斯 (2000) 的 相 应 测 量 的 相 关 系 数 是.46 受 访 者 的 认 知 偏 差 22

23 参 加 我 们 调 查 的 专 家 受 访 者 当 然 是 各 种 各 样 的 在 我 们 97 个 国 家 每 个 至 少 有 名 受 访 者 的 非 常 有 限 的 样 本 中, 受 访 者 均 为 男 性 (7%),48 岁 的 博 士 (72%), 而 且 受 访 者 绝 大 部 分 出 生 (89%) 或 者 居 住 在 (9%) 他 们 做 出 回 应 的 国 家 从 第 二 波 数 据 收 集 中, 即 当 首 次 提 出 职 业 问 题 时, 我 们 也 知 道 56% 的 受 访 者 是 大 学 学 者,4% 在 非 政 府 组 织 或 者 非 营 利 机 构 工 作,5% 恰 好 在 他 们 被 要 求 评 估 的 政 府 中 工 作 专 家 的 这 些 特 点 会 以 某 种 方 式 影 响 他 们 对 官 僚 制 结 构 的 看 法 吗? 如 果 根 据 可 以 看 到 的 专 家 特 点 这 些 看 法 系 统 改 变 的 话, 他 们 反 映 一 个 共 有 的 基 本 现 实 的 程 度 将 是 有 疑 问 的 例 如, 这 将 意 味 着 对 一 个 特 定 国 家 的 评 估 是 由 专 家 样 本 的 构 成 而 不 是 其 官 僚 制 的 结 构 和 实 践 决 定 的 为 评 估 这 一 认 识 偏 差 的 风 险, 我 们 在 表.5 中 基 于 我 们 所 拥 有 数 据 的 六 个 专 家 特 点 对 官 僚 制 的 两 个 维 度 进 行 了 回 归 分 析 表.5 包 括 三 列 第 一 列 显 示 了 职 业 化 维 度 的 两 波 调 查 结 果 (97 个 国 家 ), 第 二 列 仅 显 示 了 职 业 化 维 度 的 第 二 波 调 查 结 果 (5 个 国 家 ) 之 所 以 这 样 做 的 原 因 是, 我 们 仅 仅 能 分 析 第 二 波 调 查 的 职 业 影 响 在 第 三 列 中, 通 过 运 用 两 波 调 查 中 西 方 和 东 欧 国 家 的 信 息 (47 个 国 家 ), 我 们 揭 示 了 封 闭 性 这 一 维 度 的 结 果 为 了 评 估 不 同 类 型 专 家 在 认 识 上 的 不 同, 同 时 保 持 评 估 对 象 ( 即 一 个 特 定 国 家 的 官 僚 制 ) 的 一 致, 这 些 估 值 完 全 依 赖 于 国 家 内 专 家 之 间 的 不 同 ( 按 照 技 术 用 语, 我 们 控 制 了 固 定 国 家 的 影 响 ) 正 如 我 们 能 看 到 的, 随 着 这 一 控 制 的 进 行, 性 别 和 年 龄 在 对 职 业 化 和 封 闭 性 的 估 值 上 没 有 差 别, 出 生 的 国 家 也 毫 无 关 系 但 是, 出 现 了 一 个 惯 常 倾 向, 即, 那 些 评 估 不 是 自 己 居 住 的 国 家 的 受 访 者 认 为 官 僚 制 应 该 较 少 职 业 化 和 更 加 开 放 ( 与 评 估 他 们 自 己 居 住 的 国 家 的 专 家 相 比 ) 因 此, 一 旦 控 制 了 跨 国 的 变 量, 那 些 评 估 不 是 自 己 居 住 的 国 家 的 受 访 者 在 7 职 业 化 量 表 上 给 官 僚 制 定 的 级 别 比 评 估 他 们 自 己 居 住 的 国 家 的 专 家 低.62, 在 7 封 闭 性 索 引 中 低.84 毫 不 奇 怪, 政 府 雇 员 比 非 政 府 雇 员 认 为 他 们 自 己 的 官 僚 制 结 构 更 为 职 业 化 也 呈 现 出 同 样 的 量 差 最 后, 接 受 较 高 水 平 教 育 的 受 访 者 ( 博 士 们 ) 认 为 官 僚 制 有 些 不 够 职 业 化 2

24 表.5 受 访 者 的 认 知 差 别 Professionalism Professionalism Closedness Female (.072) (.8) (.04) PhD.64*** (.08) (.20) (.0) Year of birth (.00) (.004) (.004) Was not born in country (.02) (.5) (.6) Does not live in country.62***.28.84*** (.2) (.94) (.9) Government employee in.50** country (.59) Number of respondents (n) Number of countries (N) 注 释 : 该 表 呈 现 了 六 种 不 同 和 可 能 的 受 访 者 的 认 知 偏 差. 第 一 列 两 波 (97 个 国 家 ) 职 业 化 指 数 的 结 果. 第 二 列 呈 现 的 也 是 职 业 化 指 数 的 结 果, 但 这 次 仅 为 第 二 波 (5 个 国 家 ) 的 调 查, 因 为 第 六 种 可 能 的 认 知 偏 差 仅 仅 在 第 二 波 中 出 现. 最 后, 第 三 列 呈 现 了 西 方 和 东 欧 国 家 (47 个 国 家 ) 封 闭 性 指 数 的 情 况. 项 目 为 指 定 国 家 效 果 的 回 归 系 数, 括 号 内 是 标 准 偏 差. * 显 著 性 在 0.0 的 水 平 线, ** 显 著 性 在 0.05 的 水 平 线, 显 著 性 在 0.0 的 水 平 线. 尽 管 我 们 必 须 承 认 数 据 中 出 现 的 这 些 系 统 偏 差, 但 是, 从 绝 对 意 义 上 讲, 这 些 偏 差 并 不 是 很 大 然 而, 就 国 家 分 值 的 相 对 偏 差 而 言, 我 们 得 到 的 结 果 对 专 家 特 点 的 控 制 来 说 非 常 稳 健 ( 有 控 制 和 没 有 控 制 的 国 家 平 均 分 值 的 相 关 系 数 为.99) 总 体 而 言, 我 们 数 据 中 的 这 些 认 识 偏 差 的 根 源 带 来 了 一 些 额 外 的 干 扰, 但 是 他 们 还 没 有 严 重 到 足 以 质 疑 对 官 僚 制 度 量 的 整 体 有 效 性 24

25 官 僚 制 的 度 量 比 较 公 共 管 理 领 域 的 许 多 重 要 变 量 缺 乏 广 泛 的 比 较 数 据, 这 样 自 然 阻 碍 了 实 证 分 析 本 章 介 绍 了 一 个 提 供 了 许 多 国 家 行 政 管 理 若 干 相 关 特 征 数 据 的 独 特 尝 试 这 些 数 据 公 布 在 政 府 质 量 研 究 所 的 网 站 ( 并 且 今 后 将 会 有 助 于 解 释 官 僚 制 度 执 行 国 家 能 力 和 腐 败 与 经 济 增 长 等 社 会 后 果 方 面 的 差 异 本 章 在 理 论 和 实 证 上 都 做 出 了 贡 献 通 过 借 鉴 行 政 管 理 历 史 学 者 的 工 作 成 果, 我 们 认 为, 出 于 理 论 原 因, 人 们 可 能 期 望 韦 伯 式 官 僚 制 是 多 维 度 的 虽 然 必 须 承 认 我 们 的 数 据 还 未 测 量 理 想 型 韦 伯 式 官 僚 制 的 其 他 几 个 特 征 ( 例 如, 局 机 关 层 级 制 组 织 和 基 于 规 则 的 权 威 ), 我 们 仍 然 推 荐 基 于 官 僚 制 中 的 招 聘 和 职 业 制 度 的 两 个 维 度 我 们 把 这 两 个 维 度 称 为 官 僚 制 的 职 业 化 ( 即 官 僚 制 职 业 化 对 政 治 化 的 程 度 ) 和 官 僚 制 的 封 闭 性 ( 即 官 僚 制 更 为 封 闭 或 像 公 共 部 门 对 开 放 或 更 像 私 营 部 门 的 程 度 ) 本 章 的 主 要 贡 献 是 实 证 性 的, 而 且 我 们 证 明 了 官 僚 制 的 招 聘 职 业 制 度 特 征 在 西 方 民 主 国 家 和 后 共 产 主 义 国 家 是 支 持 这 两 个 维 度 的 相 反, 在 世 界 上 的 其 他 部 分, 例 如, 拉 丁 美 洲 亚 洲 和 非 洲, 只 有 职 业 化 维 度 是 适 用 的 这 些 调 查 结 果 至 少 因 为 两 个 原 因 是 令 人 关 注 的 首 先, 它 证 明 了 基 于 欧 洲 行 政 管 理 历 史 实 践 的 分 析 维 度, 如 果 缺 乏 实 证 的 检 验, 是 不 能 想 当 然 地 应 用 于 发 展 中 国 家 的 第 二, 它 也 显 示 了 尽 管 官 僚 制 的 有 些 特 征 不 能 聚 集 为 对 世 界 上 的 其 他 地 方 有 意 义 的 维 度, 但 是, 其 他 特 征 确 实 可 以 本 章 最 重 要 的 发 现 或 许 是, 职 业 化 维 度 的 确 使 不 同 背 景 下 有 意 义 的 公 共 管 理 比 较 研 究 成 为 可 能 最 后, 通 过 基 于 其 他 独 立 数 据 来 源 对 这 两 个 维 度 进 行 的 验 证, 并 且 证 明 结 果 仅 在 非 常 有 限 的 范 围 受 受 访 者 认 识 偏 差 的 影 响, 本 章 保 证 率 数 据 的 质 量, 并 且 指 出 了 这 些 结 果 的 重 要 性 25

26 参 考 文 献 Amsden, A Asia s Next Giant, Oxford: Oxford University Press. Auer, A., C. Demmke and R. Poltet Civil Services in the Europe of Fifteen: Current Situation and Prospects, Maastricht: European Institute of Public Administration. Barzelay, M. and R. Gallego The Comparative Historical Analysis of Public Management Policy Cycles in France, Italy, and Spain: Symposium Introduction, Governance 2 (2): Bekke, H. A.G.M. and F. van der Meer Civil Service Systems in Western Europe, Bodmin, Corwall: MPG Books Ltd. Bezes, P PathDependent and PathBreaking Changes in the French Administrative System: The Weight of Legacy Explanations, in Painter, Martin and B. Guy Peters (eds.), Tradition and Public Administration, New York: Palgrave Macmillan, pp Brans, M Comparative Public Administration: from general theory to general framework, in: Peters, B. Guy and Jon Pierre (eds.), Handbook of Public Administration, London: SAGE Publications, pp Dahlberg, S., C. Dahlström, V. Norell and J. Teorell. 20. The Quality of Government Institute Quality of Government Survey : A Report, The Quality of Government Institute, University of Gothenburg. Dahlström, C The Bureaucratic Politics of the Welfare State Crisis: Sweden in the 990s, Governance, 22 (2): Dahlström, C. 20. Who Takes the Hit? Ministerial Advisers and the Distribution of Welfare State Cuts, Journal of European Public Policy 8(2):2940. Evans, P. and J. Rauch Bureaucracy and growth: A crossnational analysis of the effects of Weberian state structures on economic growth, American Sociological Review 64 (4): Finer, S The History of Government from the Earliest Times, volume,2,, Oxford: Oxford University Press. 26

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