10 海洋开发与管理 2014 年中华人民共和国水下文物保护管理条例中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例中华人民共和国海上交通事故调查处理条例外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法中华人民共和国船舶和

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省阙
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1 2014 年第 1 期海洋开发与管理 9 我国现行海洋政策类型分析许丽娜 1, 毕亚林 2, 程传周 1 (1. 国家海洋局海洋咨询中心北京 ;2. 中国海洋大学青岛 ) 摘要 : 改革开放以来, 我国的海洋事业得到了前所未有的巨大发展, 海洋政策作为指导统筹我国海洋事业发展的纲领规划, 其重要意义正日益得到各级政府的重视而对我国现行海洋政策的类型进行分析, 对于提高我国海洋政策的质量具有重要意义我国现行海洋政策可以从政策层次政策内容政策涉及领域的数量以及政策的主体进行划分, 通过对现行海洋政策的类型进行梳理我们不难发现, 尽管我国目前在海洋领域已经出台了大量的政策, 但依然存在着 : 海洋元政策缺失 ; 重视海洋开发政策, 忽视海洋保护政策 ; 政策涉及领域分布不均等一系列问题关键词 : 海洋政策 ; 类型分析 ; 问题 1 海洋政策的内涵界定海洋政策作为公共政策的一个分支领域, 随着近些年来海洋在国家发展战略中的地位不断上升以及海洋资源与环境问题的日益严重而得到了更多的关注与公共政策一样, 目前国内外学者对于海洋政策的概念也没有形成较为统一的观点美国学者 John King Gamble 认为海洋政策是一套由权威人士所明示陈述而与海洋环境有关的目标指令与意图台湾学者胡念祖认为海洋政策是处理国家使用海洋之有关事物的公共政策或国家政策王淼将海洋政策界定为是沿海国家用于筹划和指导本国海洋工作的全局性行动准则, 涉及海洋经济海洋政治海洋外交海洋军事海洋权益海洋科学技术等诸多方面 [1] 鹿守本将海洋政策界定为国家为实现一定历史时期或一定发展阶段的海洋目标, 而根据国家发展整体战略和总体政策, 以及国际海洋斗争和海洋开发利用的趋势制定的海洋工作和海洋事业活动的行动准则 [2] 根据以上几位学者对海洋政策的定义, 笔者认为, 所谓海洋政策, 是指国家为了维护国家海洋权益, 实现国家海洋事业发展而制定的统筹和指导本国海洋开发和保护工作的一系列措施办法条例以及法规的总称, 是有关海洋的公共政策, 主要涉及海洋经济海洋政治海洋外交海洋军事海洋权益海洋科学技术等诸多领域 2 中国现行的海洋政策梳理随着中国涉海事务的日益增多, 相关法律法规和政策陆续出台按照政策颁布的集中程度, 其大致可以分为三个时段第一个时段为年, 这一时段我国海洋政策出台的频率较高, 几乎每年至少有一部涉海法律或文件得以颁布实施这一期间颁布的海洋法律主要有中华人民共和国海洋环境保护法中华人民共和国海上交通安全法中华人民共和国渔业法相关涉海法规主要有 : 中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例中华人民共和国水生野生动物保护实施条例中华人民共和国海洋倾废管理条例中华人民共和国航道管理条例中华人民共和国渔业法实施细则中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例铺设海底电缆管道管理规定基金项目 : 国家海洋局海洋咨询中心中国海洋管理哲学研究课题海洋公共管理研究专题成果.

2 10 海洋开发与管理 2014 年中华人民共和国水下文物保护管理条例中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例中华人民共和国海上交通事故调查处理条例外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法中华人民共和国船舶和海上设施检验条例中华人民共和国自然保护区条例和中华人民共和国航标条例相关部门规章主要有 : 中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法中华人民共和国海洋倾废管理条例实施办法铺设海底电缆管道管理规定实施办法第二个时段为年这一时段我国出台的涉海法律文件相对较少其中海洋法律仅有中华人民共和国专属经济区和大陆架法, 相关法规也只有中华人民共和国涉外海洋科学研究管理规定尽管颁布的法律法规较少, 但所颁布政策的意义却影响深远, 其中中华人民共和国专属经济区和大陆架法颁布实施, 开创了中国对 200 海里专属经济区和大陆架海域依照国际法行使主权和管辖权的历史同时, 在这段时间里, 随着海洋开发活动的大量增加, 对海洋环境的压力也逐步增大, 我国加强了对前一阶段制定的法律法规的修订和修改工作第三个时段为 2001 年至今这一时段由于海洋在我国经济发展中的作用日益凸显, 我国又迎来了海洋政策颁布实施的第二个高峰期间颁布的海洋法律主要有 : 中华人民共和国海域使用管理法中华人民共和国港口法中华人民共和国海岛保护法涉海行政法规主要有 : 中华人民共和国国际海运条例防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例相关部门规章主要有 : 海洋行政处罚实施办法海底电缆管道保护规定和委托签发废弃物海洋倾倒许可证管理办法经过 30 余年的发展, 我国海洋政策已经形成较为完善的体系, 政策所涉及的领域也更为细致全面, 这一切为我国海洋强国目标的实现与海洋事业的发展提供了坚实的政策支持 3 我国现行海洋政策的分类本研究在对海洋政策进行分类梳理时, 主要从海洋政策的层次海洋政策的内容海洋政策涉及的领域以及海洋政策的制定主体等 4 个角度来梳理我国的海洋政策体系从纵向来看海洋政策可以按照政策层次的不同而划分为元政策基本政策和具体政策元政策, 也可以称为总政策总路线总方针等, 是指用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称, 其基本功能在于如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策, 因此元政策也可以称之为政策的政策, 即制定海洋政策的政策 [3] 基本政策是国家宏观层面的综合政策, 是一个国家为了达成其在海洋开发与管理上的目标愿景而制定的行动纲领鉴于基本海洋政策的制定与发布都是由国家最高权威机构或其机关实施, 因此, 基本海洋政策往往内含着很强的稳定性与权威性, 如国家实施海洋可持续发展战略全国海洋经济发展规划纲要等具体海洋政策是各相关涉海部门为了进一步贯彻落实基本海洋政策而制定的具体行动准则或行为规范, 如海洋航运政策海洋资源开发政策海洋生态保护政策等具体的海洋政策相较于基本海洋政策具有明显的针对性, 即指向本行业领域, 是在基本海洋政策框架之下的细分对于海洋政策类型的横向划分可以按照政策的目的和作用不同分为海洋开发政策和海洋保护政策, 这一划分, 最为本质地体现出海洋政策的特征所谓海洋开发政策, 是政府出于 [4] 经济考量而制定的有关海洋利用的海洋政策有关海洋开发的公共事务体现出社会对海洋的经济诉求, 包括 3 个方面 :1 对海洋渔业的开发, 这是海洋第一产业, 目前主要体现国家培育和发展人工养殖, 其相关政策有中华人民共和国渔业法中华人民共和国渔业法实施细则 ;2 对海洋资源的开发, 目前成为海洋开发的主要领域, 包括能源开发矿产开发以及旅游资源开发, 如中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例海洋石油开发工程环境影响评价管理程序海洋石油平台弃置管

3 第 1 期许丽娜, 等 : 我国现行海洋政策类型分析 11 理暂行办法海砂开采动态监测简明规范 ( 试行 ) 等 ;3 对海洋交通的开发, 尤其是随着国际贸易的发展, 全球化的深入, 海洋交通的重要性日益显现, 其相关政策有中华人民共和国港口法海洋保护政策, 具体包括海洋环境保护政策与海洋权益保护政策例如海洋大气监测技术规程江河入海污染物总量及河口区环境质量监测技术规程和海洋自然保护区监测技术规程总则无论是海洋保护政策或海洋开发政策都是由不同的部门制定, 涉及不同的行业领域这些政策基于不同部门对于海洋事务的基本认知, 体现着部门之间不同的行政目标职能范围, 从中也透露出人类对于自身与海洋关系的定位根据海洋政策涉及的领域, 可以将海洋政策划分为行业性海洋政策与综合性海洋政策行业性海洋政策属于具体的海洋政策, 它是实现海洋基本政策目标的手段, 是为了落实基本政策制定的具体实施细则, 一般具有短期性, [5] 局部性和单一性例如, 海洋石油平台弃置管理暂行办法和海上风电开发建设管理暂行办法实施细则综合性海洋政策则是从整体的角度来讲的, 是指覆盖国家海洋权益资源环境的开发利用保护维护和管理的最高层次的综合性的总体政策它是指导制约国家海洋事业全面发展的基本思想基本原则基本对策和措施 [6] 综合性海洋政策主要体现在对海洋资源环境权益以及公益服务等各方面的具体的海洋政策内容统筹协调, 在高层次上起着总体全局的指导地位和作用综合性海洋政策按照战略性整体性的要求可以分为 :1 最高发展方略, 如 : 由中国共产党十八大确立的建设海洋强国的基本战略 ;2 中观指导性文件, 如 : 全国海洋经济发展规划纲要国家海洋事业发展规划纲要 ;3 具体海洋领域发展的法律法规, 如中华人民共和国海岛保护法随着海洋问题的日益复杂设计领域的日益多元化, 海洋政策由行业性政策向综合性海洋政策发展已成为不可逆转的趋势按照海洋政策的主体, 可以将其分为中央海洋政策与地方海洋政策中央海洋政策是指由中央机关制定的海洋政策, 体现为 :1 全国人大或其常委会出台的海洋法律, 如中华人民共和国领海及毗连区法中华人民共和国专属经济区和大陆架法和中华人民共和国海洋环境保护法 ;2 中共中央出台的海洋规划, 如中国海洋 21 世纪议程和国家海洋事业发展规划 ;3 国务院出台的海洋行政法规, 如中华人民共和国渔业法实施细则中华人民共和国渔港水域交通安全管理条例和中华人民共和国海洋倾废管理条例等;4 国务院所属部委出台的海洋行政规章, 如中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法铺设海底电缆管道管理规定实施办法海底电缆管道保护规定等地方海洋政策是指由沿海地方人大或政府出台的有关海洋地方法规与地方规章地方海洋政策从层次上, 分为省级海洋政策市级海洋政策与县级海洋政策如辽宁省海域使用管理办法广东省铺设海底电缆管道管理办法和青岛市无居民海岛管理条例厦门市海域使用管理规定 4 我国现行海洋政策存在的问题虽然我国已逐渐形成相对完备海洋政策体系, 但现有海洋政策体系尚不足以实现党的十八大报告中提出的提高海洋资源开发能力, 发展海洋经济, 保护海洋生态环境, 坚决维护国家海洋权益, 建设海洋强国宏伟战略目标, 在开发利用海洋资源推进海洋综合管理维护海洋基本权益等方面仍有一定差距 4 1 海洋发展顶层规划不足从海洋政策的层级看, 我国海洋元政策缺失, 海洋发展顶层规划不足国家在制定海洋政策时, 必须把制定海洋发展战略放在重要地位, 给予高度重视目前, 世界海洋强国都把制定海洋元政策作为国家海洋政策制定的重中之重我国尽管也提出了实施海洋开发合理利用海洋等元政策, 并先后颁布实施了中国海洋 21 世纪议程全国海洋经济发展规划纲要和国家海洋事业发展纲要等具有宏观指导性质的文件, 但总体而言, 我国现有海洋发展规划与战略大多局限于某一部门某一区域或是某一行业由于海洋本身具有复杂

4 12 海洋开发与管理 2014 年性以及极强关联性的特点, 不同海洋产业间的发展日益呈现出复合相互依赖的趋势因此, 单一行业区域性的海洋发展规划难以实现各海洋产业之间的协调统筹发展, 难以有效地提升海洋开发整体效益同时, 各部门不同的海洋发展规划还容易导致在纵向上政策相互脱节, 横向上各政策又在目标内容和效应上相互冲突 [5] 因此, 我国亟须制定统摄海洋开发与保护的元政策 4 2 缺乏对不同领域政策的规范从海洋政策涉及的领域看, 我国海洋政策在横向体系上缺乏对海洋资源保护海洋新能源开发传统海洋资源开发升级以及海洋综合管理等内容的规范重视海洋开发, 忽视海洋保护通过对我国现行海洋政策进行梳理不难发现, 目前, 我国海洋政策还是存在着重开发, 轻保护的制定思路鉴于我国目前的海洋管理模式还是遵循海洋行业管理, 海洋政策主要是由各个涉海管理部门出台, 他们更多是立足于本部门本行业的利益, 制定一些海洋开发政策这些政策对于促进某一海洋行业的开发是非常必要, 但是海洋开发政策的最大弊端在于它过于注重本行业的利益, 忽视了海洋其他领域的利益尤其是海洋开发政策中的资源开发政策, 占据海洋政策的重心, 而海洋保护政策则处于滞后的状态海洋具有流动性的特点, 其生态的破坏与环境的污染, 将造成影响范围的扩大我国青岛浒苔的肆虐, 美国墨西哥湾原油泄漏的蔓延, 是很好的现实说明这种突出海洋资源开发, 忽视海洋环境保护的海洋政策, 将严重影响我国海洋的健康发展因此, 我国需要改变这种重开发, 轻保护的海洋政策的制定思路, 打破行业主导的海洋政策制定模式, 实行海洋政策的综合制定模式新兴海洋领域的政策支持力度不足整体而言, 我国海洋政策习惯集中于海洋生物海洋矿产以及海洋空间等传统资源行业, 对新兴资源行业如海洋化学资源以及海洋新资源就缺乏足够的政策关注例如, 海洋生物资源领域已经拥有渔业法中华人民共和国矿产资源法等专门法律政策, 而且在其他法律政策中也有相应的规定性条款相比之下, 针对海水化学资源仅有两项专门政策, 分别为盐业管理条例关于加强海水利用工作的意见, 对于海洋能量资源也只有海上风电开发建设管理暂行办法, 并且在其他部门的政策法规中也较少提及即便是海洋生物矿产等传统海洋资源领域, 我国的政策重点也往往集中于渔业石油天然气等资源消耗性行业, 而国外较为关注的海洋植物政策鲜有涉及政策缺位难以形成有效激励, 这增加了发展新兴海洋资源的难度系数海洋综合政策有效供给不足总体而言, 通过近些年国家层面的重视与国际交流的广泛开展, 中国也类比国外有诸如中国海洋 21 世纪议程等纲领性文件, 但是就政策从制定到执行的过程而言, 此类文件并不具备很强的实践指导意义, 各个涉海部门往往制定符合本部门以及本行业的海洋政策, 各部门职能以及管辖范围的交叉使得海洋政策呈现出政出多门多头管理互不协调的混乱局面具有可操作性的海洋综合政策供给长期处于理论倡导实践缺位的停滞局面面对海洋管理出现出的复杂性不确定性特征, 海洋政策的缺位, 最终会造成各涉海部门针对某一问题相互推诿扯皮, 最终导致这类问题被悬置的结果 4 3 中央海洋政策与地方海洋政策缺乏有机连接目前, 我国实行中央与沿海地方分区管理的模式, 沿海地方政府管理沿岸 12 海里以内的海洋区域, 而 12 海里以外的领海由中央管辖一般而言, 中央对海洋的管理, 主要侧重于国防大型项目的规划海洋环境的整体保护, 很少介入地方海洋政策的制定地方政府在出台自己辖区的海洋政策时, 更多的是考虑本辖区的海洋现状, 侧重于海洋开发, 尤其是能够提高本辖区的海洋经济效益, 而这可能与中央制定的相关海洋政策相冲突现在, 由于中央海洋政策与地方海洋政策之间缺少必要的联结机制, 使得地方的海洋政策缺少必要的监控机

5 第 1 期许丽娜, 等 : 我国现行海洋政策类型分析 13 制, 难以对其错误之处进行有效矫正除了中央海洋政策与地方海洋政策没有衔接之外, 沿海地方之间的海洋政策也没有有效连接的机制海洋具有明显的一体化特征, 如果地方政府在制定海洋政策时过于关注本辖区海域而忽视了海洋的整体性, 其造成的不利影响有可能波及周围海域甚至全国中央海洋政策与地方海洋政策缺乏有机连接, 是我国海洋政策的一个重要弊端因此, 我国需要建立中央海洋政策与地方海洋政策有机连接机制, 实现两者的协调 5 结束语可以预见, 未来海洋将会在我们的生活中扮演着越来越重要的角色, 引导人们合理的开发利用海洋将成为政府工作的重要目标, 海洋政策则是政府实现这一目标的重要手段之一因此, 深入海洋政策的研究将使得政府在海洋开发与保护中扮演正确而又至关重要的角色本研究通过对海洋政策的含义现行海洋政策的类型探讨, 从而发现我国现行海洋政策存在的不足, 为进一步完善我国海洋政策体系提供新的思路参考文献 [1] 王淼, 贺义雄. 完善我国现行海洋政策的对策探讨 [J]. 海洋开发与管理,2008,25(5). [2] 鹿守本. 海洋管理通论 [M]. 北京 : 海洋出版社, 1997:311. [3] 张国庆. 现代公共政策导论 [M]. 北京 : 北京大学出版社,1997:22. [4] 王刚, 刘晗. 海洋政策基本问题探讨 [J]. 中国海洋大学学报 : 社会科学版,2012(1). [5] 王琪. 海洋管理从理念到制度 [M]. 北京 : 海洋出版社,2007:183. [6] 鹿守本. 海洋管理通论 [M]. 北京 : 海洋出版社, 1997:341.

10 海洋开发与管理 2014 年 2 国内外发展历程 2 1 国外海洋综合管理概况 1994 年 11 月联合国海洋法公约正式生效, 从此海洋环境资源保护和海洋综合管理的建设进入了一个新的发展时期许多沿海国家纷纷针对自己国家的情况, 重新确立海洋发展目标, 建立相应的海洋管理体制, 制定海洋

10 海洋开发与管理 2014 年 2 国内外发展历程 2 1 国外海洋综合管理概况 1994 年 11 月联合国海洋法公约正式生效, 从此海洋环境资源保护和海洋综合管理的建设进入了一个新的发展时期许多沿海国家纷纷针对自己国家的情况, 重新确立海洋发展目标, 建立相应的海洋管理体制, 制定海洋 2014 年第 8 期海洋开发与管理 9 刍议我国新形势下的海洋综合管理李滨勇, 王权明, 索安宁, 于淼 (1. 国家海洋环境监测中心大连 116023;2. 国家海洋局海域管理技术重点实验室大连 116023) 摘要 : 文章从海洋管理体制海洋发展战略海洋法律体系和海洋执法队伍的建设等 4 个方面综述国内外海洋综合管理的发展历程, 总结国外先进经验, 分析目前我国海洋管理中尚存在的目标定位不准确