Microsoft Word - Intergovernmental Transfer System in China _Jia Kang_.doc

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坊梁
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1 1 中国财政转移支付制度的演变与改革建议 Intergovernmental Transfer System in China 贾康 (Jia Kang) 一引言 : 中国的地方政府设置与支出责任要了解中国政府间转移支付制度, 有必要先对中国地方政府的设置情况与各级政府承担的财政职能有所了解 ( 一 ) 地方政府设置根据中华人民共和国宪法的规定, 设置了四级地方政府, 包括省 ( 含中央直辖市民族自治区 ) 市县( 含县级市 ) 乡 ( 含镇 ) 四个级次截止 2003 年底, 中国设置了 34 个省级政府, 其中包括 27 个省 ( 含台湾省 ) 5 个自治区和 2 个特别行政区 ( 香港和澳门 );333 个地级政府, 其中包括 282 个地级市 ( 有权管理县级行政单位的市级政府 );2861 个县级政府, 其中包括 374 个县级市 845 个市辖区 ( 地级市下辖区 ) 和 1470 个县,44067 个乡镇级政府, 其中包括个镇个乡 5751 个街道办事处 ( 市辖区的下级社区政府 ) 在这个四级层次的行政区域内都设有完整的国家机器, 包括行政管理机构立法机构 ( 人民代表大会 ) 司法机构( 检察院法院 ) 政治协商机构等, 其中省和地级市有对等级次的武装力量管理机构, 被成为省军区和军分区中国是一个行政权力高度集中的国家中华人民共和国宪法明确规定, 中央人民政府 ( 中华人民共和国国务院 ) 统一领导全国地方各级国际行政机关的工作 ; 各级地方政府都服从中央人民政府 ; 同时还规定地方各级人民政府要对上一级国家行政机关负责并报告工作以宪法为依据, 中国形成了严格的上级政府管理下级政府的政府管理体制, 各级政府都要遵从上级政府的制度安排和政策规定行事, 地方政府首脑都是具有一定等级的行政官员, 必须对上级官员负责 1 本文基于财政部科研所研究人员承担的 ADB 中国政府间转移支付制度研究课题背景报告的一部分修改而成课题主持人为贾康, 成员有白景明祝小芳牟岩等 1

2 值得说明的是, 在中国, 市可以具有不同的行政级别北京天津上海重庆为省级直辖市, 是城市地区行政级别最高的行政机构, 以下依次是地级市和县级市, 前者直接隶属于省级政府省级直辖市与地级市都可以将所属城区进一步细化为市辖区, 大多数市都管辖多个县县级市为行政级次最低的市级行政机构, 不能划分市区, 也不能管县 2 中国的预算法规定一级政府一级财政, 地方各级政府预算由各部门的预算组成, 因此, 中国的财政管理架构基本与政府架构相同, 每级政府都设有财政局与税务局 ( 乡镇级设财政所或税务所 ) 在这里需要一提的是, 随着改革开放进程的深入, 中国也出现了一些与建制不相符的行政调整 1984 年以来政府曾经批准设立若干计划单列市, 这些规模较大的城市原属地级市, 列为单列市后就成为省级预算单位 3, 拥有等同于省政府的经济管理和财政权力中国各级政府设置情况如下图所示 2 为明确起见, 本报告中出现的市应指地区和地级市其他行政级次的市 ( 如县级市 ) 会明确标明 3 后来有些计划单列市又被撤销 2

3 图 1-1 中国各级政府设置图中央级中央省级省自治区直辖市县市级乡镇级市县县级市市内郊区县市区镇乡街道镇乡镇乡街道街道 3

4 4

5 ( 二 ) 各级政府的事权与支出责任划分研究省以下地方财政转移支付, 必然涉及各级政府的事权划分及支出划分, 因为政府间事权划分是政府间财力分配的基本依据, 由事权划分决定的支出责任划分是财政体制的基本要素, 而且是确定财政体制包括转移支付体制的逻辑起点根据事权划分, 中央政府主要负责国家安全调整国民经济结构协调地区发展和实施宏观调控地方各级政府则主要负责本地区经济和各项事业的发展我国宪法第 107 条规定了地方政府行使的职权 : 县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限, 管理本行政区域内的经济教育科学文化卫生体育事业城乡建设事业和财政民政公安民族事务司法行政监察计划生育等行政工作表 1-1 与事权相对应的各级政府支出划分中央政府负责支出地方政府负责支出国家安全和中央国家机关所需经费, 调整本地区政权机关所需支出以及本地区经国民经济结构协调地区发展落实调控所济事业发展所需支出具体地方行政管必须的支出以及由中央直接管理的事业发理费, 公检法支出, 部分刑警经费, 民兵展支出具体包括 : 国防费, 刑警经费, 外事业费, 地方统筹的基本建设投资, 地方交和援外支出, 中央一级行政管理费, 中央企业的技术改造和新产品试制费, 支农支统管的基本建设费, 中央直属企业的技术改出, 城市维护和经费, 地方文化教育造和新产品试制费, 地质勘探费, 由中央本卫生等各项事业费, 价格补贴支出以及其级负担的公检法支出和文化教育卫生他支出科学等各项事业费支出由于宪法未对省市县具体职责进行详细的阐述, 国务院对地方各级政 5

6 府职权的划分, 亦没有全国性统一规定地方各级政府职权交叉, 又导致了地方各级政府财政支出责任在层次分工上比较混乱, 缺乏明确的界定如有些应由中央政府承担的事务, 如国际刑警经费等, 都通过让地方分摊刑警经费部队粮食人员补贴建设营房等形式把支出负担推给了地方政府有的本应由地方承担的事务, 中央政府也在安排支出, 如地区性银行邮电通讯事业等, 这些事业本来主要应由地方来办, 但往往却由中央包揽了二中国政府间转移支付制度的演变我国的政府间财政转移支付制度主要是在分级包干和分税制的财政体制下建立起来的了解现行的财政转移支付制度及其演变, 必须首先了解中央和地方及地方各级政府间财政分配体制及其演变 ( 一 ) 年的财政体制与转移支付制度安排 1949 年 10 月中华人民共和国成立建国之初, 历经长期战争创伤后百业待兴, 中央财政支出需求急剧扩大而建国前以根据地分割的财政收支体系, 不利于集中财力, 统筹全国, 满足军事的经济的和人民生活的需要于是, 1950 年开始统一全国财政收支管理, 包括开征全国统一的税收, 统一全国供给标准统一现金管理等, 从而建立了向上高度集中的财政体制 1951 年, 为适当兼顾地方利益, 根据中央政府发布的关于 1951 年度财政收支系统划分的决定, 将全国财政划分为三级 : 中央大区和省并相应划分了支出责任和收入权力此时, 体制仍然高度集中, 但这种划分成为中国财政分级管理体制的雏形表 1-2 建国初期中央与地方的收入支出划分项目中央中央与地方共享地方支出范围国防费外交费 1. 经济建设支出 : 无独立承担项目按行政隶属关系划分 2. 文化教育卫 6

7 生社会救济行政管理支出 : 分别按管理系统列入中央大行政区和省 ( 市 ) 预算收入范围农业税关税盐税货物税工商业税屠宰税契税房地中央企业收入国家印花税和交易税分产税特种消费行为银行收入和内外债收享比例未统规定税使用牌照税和地入等方企业收入建国初期的中国, 并无财政转移支付的概念, 体制变革的主要动因是在高度集中的体制下如何适当调动地方理财的积极性, 因此, 建国初期, 体制变动频繁, 如 1957 年将地方收入的分成比例确定为以支定收, 一年一定 ;1958 年又改为划分地方收支范围确定收入分成比例一定三年不变 ; 新体制还未及执行一轮, 年又改为收支下放计划包干地区调剂总额分成一年一定的体制在此期间, 中国还进行了大规模的去私有化运动, 公营经济迅速发展, 在国民经济中占主导地位, 从此, 在中国改革前的几十年中, 国有企业收入都是财政收入的主要来源 1958 年中国的大跃进和此后的三年困难时期, 使中国经济遭受了建国以来第一次重大挫折面对全国的困难局面,1961 年, 中国再一次调整财政体制此次的体制调整, 强调高度集中统一, 包括国家财权基本集中到中央大区和省 ( 直辖市自治区 ) 三级, 国家财政预算, 从中央到地方实行上下一本账, 全国一盘棋, 形成高度集中的财政体制年文化大革命十年动乱, 使中国经济又一次遭受重创在此期间, 财政收入极不稳定, 忽上忽下, 财政管理体制也频繁变动, 以适应混乱时期政府运转的需要其中采用最多的体制是中央与地方划分收支总额分成 7

8 的体制由于经济相当困难, 中央和地方财政只能在困难中勉强维持 1979 年底, 中共第十一届三中全会召开, 确立了改革开放的方向, 中国的经济体制也由此进入全面改革时期财政体制改革更成为整个体制改革的突破口, 以扩大地方和企业财权, 调动其积极性, 促进经济的发展 ( 二 ) 年财政体制与转移支付制度安排中国 70 年代末 80 年代初开始的经济体制改革, 以财政体制改革为突破口, 实行财政分权, 以调动地方发展经济的积极性为兼顾地区差别, 并探索财政体制改革的模式, 除北京天津上海三个直辖市体制基本未动外,1980 年起, 其他各省分别实行 4 种不同的财政体制这 4 种财政体制, 与以后改革中采用的财政体制模式有千丝万缕的联系, 尤其是财政分级包干的体制, 曾经是年期间最重要的财政体制形式, 并在 1987 年后的几年时间, 达到巅峰即使在 1994 年进行分税制改革后, 省以下仍然可以见到财政包干体制的影子所谓财政分级包干或财政包干体制, 是指中央和地方财政分级管理, 各级政府 ( 如中央与省级政府 ) 根据其财政支出需求 ( 主要以本地区历史数据为依据确定 ) 确定一个财政收入基数然后根据本地区财政收入能力, 确定一个与上级政府 ( 如中央政府对省级政府 ) 的收入分成比例该比例一般需首先满足地方的收入基数, 如果地方财政收入超过基数或超过某一增长率, 则对增长部分再一次作上下级政府间分成地方基数部分和增收分成部分都将成为地方本级的财政收入, 拥有独立的预算权和使用权因此, 财政包干体制在一定程度上, 鼓励地方政府增加财政收入, 有利于调动其发展经济的积极性财政包干体制也适用于受补助的省份, 即确定补助额包干如根据增收分成相似的方式确定某补助省的支出基数和收入能力后, 中央与该省确定一个固定的补助数额, 一定几年不变受补助省如果努力增加本地财政收入, 多收可以相应增加本级政府的财力反之, 如果本级政府收入减少而支出增加, 由于补助数额是固定的, 则需相应削减本级预算和开支这种体制在一定程度上也有利于调动被补助地方政府增收节支的积极性 1983 年和 1984 年进行的最重要改革之一是利改税两步改革和税制改革, 改国营企业向国家上交利润为开征国营企业所得税, 并对国营大中型企业根据一定的利润基数征收调节税同时, 将中国的工商税分为产品税增值税 8

9 营业税和盐税四大税种, 并开征资源税房地产税土地使用税车船使用税和城市维护建设税等税制改革为此后的以分税制为基础的财政体制改革打下了基础 1985 年, 在利改税基础上, 财政体制作了一定的调整, 试图进一步统一财政体制形式, 但其后于 1988 年进行了财政大包干体制改革, 出现了财政包干体制的巅峰时期在如何确定上下级政府收入分成上, 根据不同地区的情况, 形成多种形式 : 收入递增包干根据中央与地方确定的收入增长比例 ( 一般以某一年为基期, 参照过去几年历史增长数据 ), 在此增长率以内的收入, 则按确定的分成上解比例进行中央与地方收入分成超过此增长率部分, 全部留给地方, 中央不分成达不到此增长率, 其上解中央部分用地方自有财力补足总额分成包干根据历史数据核定本地区财政收支基数, 同时, 以地方支出占总收入的比重, 确定地方留成和上解中央的比例总额分成加增长分成包干求在上述总额分成的基础上, 地方政府收入比上年增长的部分, 再一次与中央分成, 即每年以上年实际收入为基数, 基数部分按总额分成比例分成, 增长部分除按总额分成比例分成外, 另加增长分成比例上解额递增包干以某年地方上解中央收入为基数, 第二年按一定比例递增增上交定额上解包干 -- 即按确定的收支基数, 按固定的数额上交中央定额补助包干 -- 对补助地区, 按确定的收支基数, 按固定的数额从中央获得补助在这期间, 中国还未有明确的财政转移支付概念, 但实际上, 中国一直是存在对补贴省的转移支付制度的, 而且这种补贴可以称为一般性的转移支付, 而非专项转移支付当然, 少量的专项转移支付也是存在的, 如减灾救济拨款等虽然财政包干体制对提高地方增收的积极性有积极的作用, 但其弊端很快就显露出来首先, 中央财政收入占全国收入的比重减少, 而中央财政支出责任并未由此减少 ; 其次, 由于地方利益机制加强, 在某种程度上助长了地区封锁和盲目重复建设, 不利于产业结构调整 ; 第三, 形式多样的包干体制, 一对 9

10 一谈判, 不仅运行稳定性差, 而且成本高, 同时难以体现公平的原则 1994 年, 中国开始了以分税制为核心的财政管理体制改革, 这是中国经济体制改革继续深入的重要事件, 使财政体制的基本框架适应市场经济的客观要求, 并促进了其他方面的整体配套改革此后财政体制仍有动态调整, 但一改过去变动频繁的局面, 具有了相当的稳定性, 并在 1998 年明确提出财政的总体型态要构建为公共财政关于财政转移支付制度,1994 年即正式提出使财政转移支付成为财政制度的一部分, 稍后推出了因素法的过渡期转移支付方案 ( 三 )1994 年分税制财政体制改革及转移支付安排年分税制财政体制改革为了提高中央财政收入占全国财政收入的比重实现政府间财政分配关系的规范化调节地区间分配格局以及促进地区社会均衡发展,1994 年, 中国开始了具有重大意义的以分税制为特征的财政体制改革主要内容包括 : 以税种划分中央与地方政府的收入根据事权与财权相结合的原则, 将维护国家权益实施宏观调控所需要的税种划为中央税 ; 将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税 ; 将适合地方征管的税种划分为地方税在政府支出方面, 维持原有的中央和地方的支出划分格局这是由于 1994 年实施分税制改革时, 政府职能转变和机构改革并没有显著进展, 政府间事权划分也没有新的实质性变化, 因此, 维持原有的支出划分格局成为比较现实的选择表 1-3 中央与地方政府收入划分中央固定税中央与地方共享税地方固定税关税, 海关代征的消费增值税, 资源税, 证券营业税 ( 不含中央征收税和增值税, 消费税, 交易 ( 印花 ) 税部分 ), 地方企业所得中央企业所得税, 非银税 ( 不含中央征收部行金融企业所得税, 铁共享比例 : 分 ), 地方企业上缴利 10

11 道各银行总行保险增值税中央分享 75%, 润, 个人所得税, 城镇总公司等部门集中缴地方分享 25% 资源税土地使用税, 固定资产纳的收入 ( 包括营业按不同的资源品种划投资方向调节税, 城市税所得税利润和城分, 海洋石油资源税作维护建设税 ( 不含中央市维护税 ), 中央企业为中央收入, 其他资源征收部分 ), 房产税, 上缴利润税作为地方收入证券车船使用税, 印花税, 交易 ( 印花 ) 税, 中央屠宰税, 农牧业税, 农和地方各分享 50% 业特产税, 耕地占用税, 契税, 国有土地有偿使用等收入调整项 1) 1997 年 11 月起, 1)1997 年 1 月起, 证 1) 为严格控制土地使金融保险业的营业税券交易税分享比例调用, 对国有土地有偿使率由 5% 提高到 8% 整为中央 80%, 地方用收入分配做了调整, 2001 年 1 月起, 分三 20% 2000 年 10 月起, 将其中新批转为非农年把金融保险业营业又调整为中央占 91%, 建设用地的部分收入税税率降低到 5% 提地方占 9%, 并确定分上缴中央财政高税率所增加的收入三年把该税分享比例归中央财政调整为中央占 97%, 地方占 3% 2) 2002 年 1 月起, 将按企业隶属关系划分中央和地方所得税收 11

12 入的办法改为中央和地方按 5:5 比例分享, 其后第二年又改为中央与地方按 6:4 比例分享 2. 分税制下中央对地方的财政转移支付制度 : 税收返还制度为保持原体制下的地方既得利益和支出划分格局, 以逐步达到改革目标, 中央财政对地方税收返还数额以 1993 年为基期年核定按照 1993 年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况, 核定 1993 年中央从地方净上划的收入数额公式为 : 消费税 +75% 的增值税 - 中央下划收入 1994 年中央从地方净上划收入以 1993 年为基数给予地方政府税收返还在此之后, 税收返还在 1993 年的基数上逐年递增如果地方净上划收入达不到 1993 年的基数, 则相应扣减税收返还表 1-4 中央对地方税收返还表 : 年份地方净上划中央收入数中央对地方税收返还数中央对地方税收返还递增比例消费税 +75% 增值税 - 中央中央将 1993 年地方净上下划地方收入外贸企业出口划中央收入 ( 根据左框计 1993 年退税, 除 1993 年地方实际负算 ) 全额返还地方, 并以担的 20% 部分列入地方财政此作为以后年度中央对上缴中央基数外, 以后发生的地方税收返还基数 12

13 出口退税全部由中央财政负担 2004 年之后地方负担出口退 1) 中央对地方的税收返递增率按按本地区增税的一小部分, 开始为 25%, 还额以 1993 年为基数逐值税和消费税 ( 两税 ) 后调减为 7.5% 左右年递增增长率的 1:0.3 系数 1994 年 2) 如果 1994 年后上划确定即本地区两以后中央收入达不到 1993 年税每增长 1%, 中央的基数, 则相应扣减税收对地方的税收返还则返还数额增长 0.3% 在中央对地方的转移支付总额中, 中央对地方的税收返还占很高比例, 但从发展趋势看, 这部分转移支付会逐渐缩小其比例保留了原体制的上解与补助办法 1994 年分税制后, 原体制分配格局暂时不变, 原体制中央对地方的补助继续按规定补助表 1-5 体制上解与补助办法 : 年份原体制递增上解的地原体制定额上解的地原体制总额分成和分区区税制试点的地区 1994 年继续按递增上解继续定额上解暂按递增上解办法 1995 年调取消递增上解, 改为整按各地区 1994 年的实际上解额实行定额上解 13

14 1995 年其 (1) 原中央拨给地方的各项专项, 该下拨的继续下拨他调整 (2) 地方承担的 20% 出口退税以及其他年度的上解和补助项目相抵后, 确定一个数额, 作为一般上解或补助处理, 以后年度按此定额结算 1995 年建立了过渡期较规范的转移支付制度 1994 年实行分税制财政管理体制后, 迫切需要实施规范的转移支付制度, 以便调节各级政府之间的纵向以及同级政府间的横向财政不平衡, 这不仅是完善分税制财政管理体制的需要, 也是地方财政正常运行的现实需要但在分税制初期, 中央财政可用于财政转移支付的财力有限, 要调整各地的既得利益也很困难同时, 在财政转移支付制度的设计方面, 还面临着统计数据不完整测算方法不完备等一些技术性问题因此, 转移支付的规范化建设只能采取分步战略 1995 年, 财政部出台了过渡期较规范的转移支付办法过渡期转移支付额由一般性转移支付额和民族优惠政策转移支付额构成 : 表 1-6 过渡期较规范财政转移支付办法 : 一般性转移支付额民族优惠政策转移支付额基本原则参照各地标准财政收入和标准财政支出差额以及一根据民族地区标准般性转移支付系数计算确定财政收入差额以及 14

15 具体计算方式 1) 标准财政收入 : 民族优惠政策转移根据各税种的不同情况, 分别采用标准税基 x 标支付系数计算确定准税率和收入基数 x(1+ 相关因素增长率 ) 等办法计算确定 ; 2) 标准财政支出 : 主要按人员经费和公用经费 ( 不包括卫生和城建系统 ) 卫生事业费城市维护建设费社会保障费抚恤和社会救济费农业生产支出和农业综合开发支出类, 分别采用不同方法计算确定建立了中央专项补助拨款制度由中央政府拨付的有条件的专项拨款, 不列入地方的财政支出范围, 由中央根据情况和需要来确定拨款的项目, 拨款的对象, 拨款的金额和拨款的时间专项拨款主要用于给予地方政府的特大自然灾害救济费, 特大防汛抗旱经费以及不发达地区的发展资金等在我国的财政转移支付中, 此类专项补助拨款占转移支付总额的约 1/5 3. 分税制改革后形成的财政分配格局与以往历次财政体制改革不同,1994 年的财政分税体制改革, 是建国以来调整利益格局最为明显影响最为深远的一次首先, 分税体制打破了按行政隶属关系组织财政收入的旧体制症结, 依税法正确处理政府企业关系, 促使各类企业公平竞争 ; 其次, 改变了原来的财政包干下多种体制形式并存的格局, 使得中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化再次, 使中央政府财政收入比重明显提高新体制对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显全国财政收入增长较快, 特别是中央收入比重, 以及中央在新增收入中所得份额都有明显提高, 形成了较为合理的纵向财力分配机制第四, 形成了补助格局, 初步建立了过渡期转移支付办法, 为建立较为规范的横向财力均衡制度打下了 15

16 基础虽然改革尚有不完善和不彻底之处, 但在不涉及重大政府职责改革的情况下, 改革以保地方既得利益和中央财政取之有度的渐进的比较温和的方式进行, 使中国顺利地由原来的财政包干制过渡到中央地方分税制, 是一种制度的重大创新改革结果显示, 分税制以来, 国家财政收入稳步增长, 但占 GDP 比重比较适度 ; 同时, 中央财政收入占全国财政收入的比重有较大幅度的提高, 增强的中央的宏观调控能力得到加强 ; 1994 年以来中央向地方形成了较稳定并趋于合理化的转移支付制度图 1-6 显示, 自 1994 年分税制改革以来, 中国的财政收入稳定快速增长, 但占 GDP 的比重保持在适度范围图 1-2 中国财政收入总量增长中国财政收入总量增长财政收入 ( 亿元 ) 年份图 1-3 财政收入增长趋势与占 GDP 比重增长趋势 16

17 财政收入增长趋势与财政收入占 GDP 增长比率 % 年份财政收入年增长率财政收入占 GDP 的比重图 1-2 与 1-3 资料来源 : 财政体制改革问题研究 ( 孙开主持, 财政部财政改革与发展重大问题研究课题从书, 经济科学出版社,2004 年 8 月 ) 2004 年国家统计年鉴,2004 年数据见 2005 年人大预算报告以及国家统计局公布的 2004 年国民经济和社会发展统计公报图 1-3 显示, 中央财政收入占全国财政收入的比重自 1994 年以来扭转了逐年下滑的趋势, 达到了 50% 左右, 大大增强了其实施宏观调控的能力图 1-4: 年中央与地方财政收入变化中央与地方财政收入增长财政收入 ( 亿元 ) 年份中央财政收入地方财政收入 17

18 图 1-5: 年中央与地方财政收入比重中央与地方财政收入变化 100% 80% 比例 60% 40% 20% 0% 地方财政收入中央财政收入年份资料来源 :2004 年中国统计年鉴数据生成图 1-6 与图 1-7 则是中央与地方财政支出增长及比重变化情况 : 图 1-6: 中央与地方财政支出增长 18

19 财政支出增长支出额中央财政支出地方财政支出年份 19

20 表 1-7: 中央与地方财政支出比重变化中央与财政支出比重变化 100% 80% 比重 60% 40% 20% 0% 年份中央财政支出地方财政支出图 1-4 至图 1-7 资料来源 :2004 年中国统计年鉴数据生成上面几幅图反映的是政府财政收入与支出在中央与地方政府之间的分配情况从中可以清楚地看出,1994 年财税体制改革后, 中央财政收入不断翻番, 2003 年收入为 1993 年的 11 倍 ; 地方财政收入在改革初始小幅回落后也开始强劲增长,2003 年收入是 1993 年的近 3 倍 ;1994 年是中央地方收入比重大幅改变的一年 : 之前中央收入比重仅为 20-30%,1994 年一跃增加为 55%, 至今一直维持在 48-55% 之间的水平 ; 在支出方面, 中央与地方的比重在改革前后变化不大, 中央保持在全部支出的 30% 左右 ; 地方则在 70% 左右这说明分税制改革调整了收入分配格局, 但支出格局没有大的变化三近年全国范围内转移支付的状况 ( 一 ) 政府间财政资金转移比重逐渐加大 1994 年分税制改革后, 收入更多集中在中央, 而事权更多分散在地方, 为解决纵向不平衡问题, 中央向地方进行财政资金转移不断增加 ( 见下图 ) 20

21 图 1-8 中央对地方净转移情况中央对地方的净转移支付支付数量 ( 亿元 ) 年份注 :(1) 中央对地方净补助 = 中央对地方的补助一地方上解 (2) 中央对地方政府的净补助占到地方支出的比例基本维持在 35-40% 之间图 1-9: 中央对地方政府的补助系数变化 21

22 中央对地方补助系数 % 补助系数 (%) % % % % 补助系数 0. 00% 年份注 : 补助系数 = 净补助 / 地方本级支出从图 1-8 看出, 年, 中央对地方的净补助系数逐年下降之后开始回升, 政府间资金转移力度进一步加大到 2001 年中央收入占全国财政收入的比重为 52.4%, 净补助系数为 41.2% 其主要原因是从 1998 年中央开始实施积极的财政政策, 在收入快速增长的同时, 通过调整收入分配政策以及加大基础设施建设, 增加了对地方的补助 ( 二 ) 转移支付的构成特点目前, 中央对地方的补助方式主要有 : 税收返还定额补助过渡期转移支付对民族地区的转移支付调整收入分配的转移支付以及中央对地方的专项补助等. 其中专项补助又有几十种之多虽然税收返还占中央对地方补助的比例从 1994 年的 75.3 %, 下降到 2000 年的 48.6%, 但税收返还仍是政府间资金转移的主要形式 1998 年以来, 中央通过积极的财政政策, 加大了对地方的专项补助和收入分配的转移力度专项补助占总补助的比例从 1994 年的 15.1% 上升到 2000 年的 30.9% 以调整收入分配为目标的转移支付从无到有,2000 年所占比例已达 1 5.5% 采用因素法较为规范的过渡期转移支付只占总补助的 1.8%( 见表 1-7) 表 1-7: 分税制以来转移支付形式与规模 ( 单位 : 亿元 ) 22

23 项目 1994 年 1995 年 1996 年 1997 年 2000 年规模比重 % 规模比重 % 规模比重 % 规模比重 % 规模比重 % 税收返还体制补助专项补助 , ,9 转移支付补助其中 : 过渡期转 21 O 移支付补助结算补助其他补助合计全国财政收入补助所占 % 年, 中央级转移支付资金的使用结构如图 1 10 所示 : 图年中央转移支付专向转移支付 22% 原体制定额补助 1% 民族地区补助 1% 农村税改补助 4% 调整工资补助 6% 均衡转移支付 5% 其他 3% 税收返还 27% 共享税转移支付 31% 共享税转移支付是指地方所得的 25% 的增值税和 40% 的企业和个人所得税, 具体解释请查看沙安文和沈春丽 (2006) Fine Turning Intergovernment Transfer System to Achieve & Harmonious Society and A Level Playing Field for Reglonal Development in China 四关于 1994 年财税改革对地方财政的影响 23

24 ( 一 ) 各方评价 1. 官方立场中国政府官方在公开场合对 1994 年财税改革对地方财政的影响基本上持充分肯定态度一些高级政府官员多次指出 1994 年财税改革在完善收入分配关系提高财力分配的透明度和规范性充分调动中央与地方政府积极性, 促使地方政府转变理财思路实现规范管理 ( 如减少税收的随意减免, 狠抓非税收入和预算外资金管理, 注意自我发展中的自我约束, 强化支出管理等等 ) 方面所取得的成绩 2003 年卸任的前财政部长项怀诚在任期间高度评价 1994 年财税体制改革, 他指出分税制格局形成了稳定的中央与地方都比较满意的双赢的财税体制, 基本理顺了中央和地方国家和企业的分配关系, 还建立了财政收入稳定增长的机制总的说来, 中央政府对 1994 年改革带来中央财政收入占全部财政收入比重以及全国财政收入占 GDP 比重 ( 即通常所说的两个比重 ) 的稳步增长比较满意, 认为这不仅促进了国家实力的增长, 使中央财政在与地方财政的制衡中掌握了更大的主动权和调控余地, 在保证国家长治久安的同时也促进了各项社会事业如社会保障事业的发展但是,1994 年之后, 新体制运行中地方财政的负面问题也逐渐浮出水面, 尤其是基层财政日益加重的财政困难不同地区之间不缩反扩的财政发展差距等等, 都凸现为重大的问题决策部门的基本认识, 是这些问题主要来自于改革的不彻底性, 财政部官员在不同场合都曾做过类似表态 : 1994 年分税制改革是基于当时的历史条件而搭起的一个制度框架, 随着市场经济的发展, 它还需要不断的完善, 受客观条件制约, 现行财政管理体制中还存在政府间支出责任划分不清基层财政困难等问题, 以及分税制财政体制改革后, 大多数地区没有触动既得利益, 也没有根据经济发展情况的变化适时调整省以下财政管理体制同时, 省级和地市级安排的转移支付资金较少, 一些地区甚至将中央的转移支付资金留在省本级, 致使部分县乡财政困难加剧 2. 学术界的一些认识专家学者们在改革实施不久就关注了 1994 年分税制改革的彻底性一种观点认为改革最大的问题在于仅改变了收入分成办法而未触动支出划分改革基于多年对中国财税体制的跟踪调研, 世界银行经济学家黄佩华首先肯定了 1994 年财税改革在完善收入分配关系提高税收征缴效率增加税收制度透明度等方面所取得的成绩, 但她指出分税制使收入向中央政府转移, 但地方的支出责任没有减少, 如果不强化中央对地方政府的转移支付或允许地方发掘新的财源, 24

25 地方必将面临财政困难另一位国际财税专家美国的罗伊巴尔非常支持这种观点巴尔认为中国分税制收入分成与支出责任的划分忽略了财权应服从事权的基本原则 4 两位专家都认为尽管中国政府作了努力, 将一些有收入增长潜力的税种划为地方税, 但做得不够彻底, 并未授予地方政府开征新税或改变税率的权力这样, 中国政府需要建立强有力的转移支付体制来支持地方沉重的支出责任, 罗伊巴尔提出, 或者中央应当收回一部分支出责任黄佩华与罗伊巴尔都认为, 分税制改革将收入上移导致地方政府过分依赖预算外收入满足支出需求, 造成地方政府非正规收费, 形成无序不透明的准税收体制 5 很多国内专家也认为分税制改革在省以下未能得到实质性的贯彻, 进而在不同程度上造成了地方的财政困难, 如王雍君贾康白景明等学者王雍君 (2002) 通过考察各级政府的财政自给能力得出结论认为地方政府财政, 特别是较低级地方政府财政, 在 1994 年改革后被严重削弱了王雍君所说的财政自给能力指的是一级政府的自有财政收入同财政支出之比数值为 1 表示恰好可以自给, 小于 1 表示不能自给, 大于 1 表示自给有余在 1994 年之前的财政包干体制下, 地方政府自给有余而中央政府自给不足, 如 1980 年, 地方财政自给能力为 1.60, 中央为 0.30, 1993 年地方为 1.12, 中央为年后这种局面得到逆转, 当年中央的财政自给能力迅速上升到 1.66, 地方则急剧下降到 0.57 目前, 中国县级财政的自给能力只有 0.50 王雍君认为相对于地方承担的支出责任来说, 中央政府过多地挤压了地方的税收空间 6 分税制后, 转移支付虽然规模巨大, 但作用与效果差强人意王雍君认为应建立起一个强有力的政府间转移支付体制来纠正地方政府的财政困境财政学家贾康白景明不完全同意中央挤占地方收入的说法他们认为中央适当集中财权在实行分税分级财政体制的国家是普遍做法, 中国中央政府财权集中度不高, 甚至还有增加空间, 但中国的问题在于 1994 年改革税制后并未在省以下体制中得到实质性贯彻, 过渡形态中生成了五花八门复杂易变讨价还价的省以下分成制包干制, 使得在省市级也形成了上级政府集中资金的模式, 而与此同时, 基本事权却有所下移, 因此造成县乡基层政府财政困罗伊巴尔 (2000), 黄佩华 (1999) 中外专家论财政转移支付 (2003) 25

26 难严重贾康白景明进一步支出, 我国现行 20 多个税种难以在 5 级政府之间形成合理划分, 政府层级过多导致分税制收入划分无可行性, 同时财政支出标准决策权过度集中与规则紊乱并存, 上级的集中控制加上上级内部的政出多门, 都是形成基层财政困难的原因与第一大类观点相反, 还有一些学者并不认为 1994 年体制使地方承担过多事权与支出责任, 相反, 考虑到规模巨大的转移支付, 倒是中央财政包揽了过多责任, 承担了许多本应由地方政府负担的事权和财政支出持这种观点的主要是国内学者, 如刘小明 (2001) 刘小明认为 1994 年的财税改革整体上采取了渐进的比较温和的改革方式, 是在当时中央与地方利益格局不作大的调整指导思想下进行的, 虽然各级政府间的事权和支出责任总的来说还是比较清楚, 但中央承担了过多的支出, 每年中央财政对地方光专项拨款都在几百亿元, 这些资金中有很大一部分本不该由中央财政拨付同时,1994 年改革中主要税种在不同地区间分布不均衡, 由于地区间经济发展水平和产业结构的差异, 老工业基地农业省份比第三产业发达的地区收入增长相对慢一些 ; 加之不同税种的征管力度不一样, 使得中央财政主体收入的增值税和消费税增长幅度没有达到预期目标 ( 二 ) 基本判断 1994 年的财税配套改革, 搭建起中央和以省为代表的地方间的以分税制为基础的分级财政新体制框架, 适应了市场经济的客观要求, 具有里程碑式的意义, 但具有浓厚的过渡色彩, 其后在省以下分税分级体制的形成和落实上, 并未取得实质性的进展县乡财政困难的根源不在分税制, 恰恰在于分税制在省以下尚未贯彻落实十余年间, 虽然中央对地方的转移支付在形式上有重要的改进, 力度上也不断加强, 对区域差距扩大有所抑制, 并促进了欠发达地区的经济社会发展, 但继续改进和强化的余地仍相当大特别是转移支付制度的改进, 需要整体深化改革的配套, 即寻求以扁平化改革减少财政层级和政府层级, 为省以下分税制的贯彻落实创造条件, 形成通盘的与事权相匹配的三级财政体制, 进而加强和优化中央省两级自上而下对于欠发达市县的转移支付中长期的转移支付发展目标, 应是基本公共服务的均等化 26

27 五未来改革建议为解决 1994 年改革以来地方财政的问题, 政府部门近年来一直在积极探索如何按照中央统一领导充分发挥地方主动性和积极性的原则, 进一步明确各级政府的支出责任 ; 同时合理调整和完善省以下财政管理体制, 切实缓解县乡财政困难专家学者们从学术角度给出了不同的政策建议概括起来, 基本达成共识的建议主要包括 : ( 一 ) 进一步明确政府的事权与支出责任首先, 将一些不属于政府的职能下放给企业和市场凡是企业和市场能做好的事情政府就应该退出, 避免过多干预此间的难点仍然是企业投资权问题目前的共识是政府应退出一般竞争性领域在界定清楚政府中介组织企业和市场的职能之后, 还需进一步划清中央政府与地方政府的职责范围, 并以法律形式确定 ( 二 ) 对中央政府与地方政府的收入及税种归属进行合理调整调整的原则就是使各级政府的收入与支出责任相匹配 ( 三 ) 尽快建立健全规范的转移支付体制上级政府在核定下级地方财政收支水平时应采用因素法来取代基数法, 以真正实现补助平衡地区财力的目标, 同时也可以加强财政收支管理, 提高资金的使用效率转移支付新旧体制并存的局面也应尽快得到纠正, 实现新旧体制的并轨 ( 四 ) 很多专家认识到中国政府级次过多对合理规范财政体制的负面影响胡星斗 (2004) 提倡中国应当从 5 级政府改变为中央省县 ( 市 )3 级政府, 实行市不管县乡镇自治的体制 ; 贾康白景明提出将政府级次减少到实体三级加两个半级 ( 地区和乡镇作为派出机构层级 ), 以解决分税分级体制和省以下理不清的体制框架问题在更早的研究中, 世行专家黄佩华也曾提出过将县乡两级财政合并的建议在某些具体方面, 不同研究者基于不同的出发点与分析角度, 给出了不同的建议 : 在拓宽地方财源的方式上, 黄佩华罗伊巴尔等国际专家与大量国内相关文献都建议应赋予地方税收立法权, 允许地方政府在设立地方税与收取使用费方面拥有更大的自主权地方政府可以掌握的税种应该主要包括财产税 27

28 个人所得税等不会引起财源分配发生变化的税收但这种观点遭到王雍君等学者的反对, 他们认为中国目前还不具备赋予地方税收立法权的基本条件, 因为在现阶段, 赋予地方税收立法权容易造成地方政府出于地方保护局部利益考虑对税收立法权的滥用, 同时缩减中央政府实施宏观调控所需要的政策手段的选择范围王雍君强调应该通过建立一个强有力而高效的转移支付体制来解决地方的财政困难贾康等学者则建议可以考虑赋予各级地方政府一级举债权, 作为地方政府融资解决财政困难的途径, 因为实际上自中国政府采取扩张性财政政策以来, 中央政府发行的国债已有不少转借给地方政府来使用当然, 在中国市场发育不充分信用关系还不规范的情况下, 允许地方政府发债必须接受必要的约束 ; 一些学者提出中国政府非税收入规模与国际最优经验水平相比过大, 因此建议政府加大力度加强对非税收入的管理, 在控制压缩非税收入规模的同时, 将预算外资金逐步纳入预算管理黄佩华 ( ) 王保安等(2003) 以及其它一些文献对此都有提及 ; 在未来财政工作部署上, 美国财税专家罗伊巴尔强调了建立现代化财税信息体制与加快税收征管现代化工作的重要性巴尔认为中国已经具备了建立一个现代税制的初步条件, 政府应当加大投入, 切实推进税收征管现代化的进程 ; 等等一些研究者 ( 如财政部科研所和某些地方科研所的研究人员 ) 注意到横向转移支付在国际上的某些探索和实践经验, 以及在中国某些区域 ( 如西藏 ) 发展中的实际安排, 认为有必要在讨论和改进中央省两级自上而下转移支付的制度与措施的同时, 也积极探讨改进先进发达地区对欠发达地区对口支援的横向转移支付制度与措施 28

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