Microsoft Word - On Current Local Fiscal Issues _Ma Haitao_.doc

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淞安
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1 破解基层财政难题为社会主义新农村建设保驾护航 On Current Local Fiscal Issues 马海涛 (Ma Haitao) 化解基层财政困难是实现新农村建设目标的重要环节自古以来, 基层政府 ( 本文所述基层政府指县乡两级政府 ) 就一直是我国社会稳定和经济发展的重要推动力量目前我国共有 2400 多个县,3.6 万多个乡镇, 县域范围内集聚了 9 亿人口, 占全国总人口的 70% 以上, 其中绝大部分为农民, 县域经济占全国的比重超过 50%, 无论是人口数量还是经济总量, 基层政府都具有举足重轻的地位作为农村事务的主要管理者, 我国县乡两级政府担负着为占全国绝大多数人口的农民提供基本公共产品和服务的职责, 这些基本公共产品和服务包括基层行政管理农村义务教育农业基础设施农村公共卫生等各个方面近年来, 在我国的财政总支出中, 地方政府承担了大约占全国 70% 的支出 ( 见表一 ), 其中 55% 以上的公共支出又是在省以下发生的, 因此基层财政在农村社会经济生活中扮演着重要角色当前, 为解决改革开放以来形成的巨大的城乡差距问题, 提高广大农民生活水平, 并为我国经济和社会长期稳定健康发展打下坚实的基础, 响应中央政府的号召, 我国社会主义新农村运动正在神州大地上如火如荼地展开实践证明, 作为政府宏观调控的手段, 财政

2 在化解社会经济结构问题方面拥有比其他经济政策更大的优势因此, 用好用活财政政策, 发挥好财政的作用, 对我国社会主义新农村建设目标的实现有着至关重要的意义但是, 从现实情况看,20 世纪 90 年代以来的经济体制改革, 在给中国人民带来巨大的发展机遇和高速经济增长的同时, 也给我国社会经济生活带来了许多新的变化, 比如非国有经济比重不断提高文化意识多元化趋势日益明显这些变化对社会经济的进一步发展提出了新的挑战在财政方面, 比较突出的问题是, 在新旧体制转换的过程中, 由于旧的体制没有完全退出, 新的体制尚未建立起来, 基层财政 ( 本文所述基层财政主要是指县乡两级财政 ) 出现大面积困难, 导致基层政府公共产品供给不足的问题, 这对我国新农村建设目标的顺利实现造成了很大的障碍因此, 破解基层财政困难, 发挥好基层财政的职能, 是实现我国新农村建设目标的重要环节表一 : 中央和地方财政收支总额及比重年份收入总额 ( 亿元 ) 收入比重 (%) 支出总额 ( 亿元 ) 支出比重 (%) 中央地方中央地方中央地方中央地方

3 基层财政的现状仔细考察现阶段我国基层财政的基本情况, 不难发现, 目前我国基层财政普遍的特点主要有 : 一基层财政收支缺口大 : 1994 年财税体制改革以来, 我国财政收入已经连续 9 年平均增收千亿以上, 财政两个比重发生了转折性变化财政收入占 GDP 的比重由 1995 的 10.7% 提高到了 2004 年的 19.3%, 中央本级收入占全部财政收入的比重由 1995 年的 52.2% 提高到了 2004 年的 54.9% 但是, 在总体财政形势转好的情况下, 基层财政形势却令人担忧基层财政存在严重的财政赤字和财政缺口全国约有 1100 多个县不能正常足额发放工资, 乡村两级净负债达数千亿元县乡两级持续的财政缺口导致农村公共产品供给不足, 对农业和农村经济和社会的发展造成了一些严重的后果同时县乡两级财税体制的不规范, 以及各种缺乏规范的税收来源, 也导致了农民负担极为沉重二债务负担重关于全国基层财政债务规模, 目前尚无一个权威性的统一数据, 许多数据都是根据对某一个地区调查后推算出来的农业部 1998 年

4 的统计表明,98 年全国乡村债务合计 3259 亿元, 平均每个乡镇 298 万元, 每个村 20 万元 2004 年财政部科研所的一项研究表明, 全国乡村债务总额在 6000~10000 亿元上述两个数字有很大的差异, 其主要原因是对乡村债务范围的界定不同很明显, 基层财政债务规模大, 债务负担重是没有争议的事实从目前的情况看, 基层财政的债务主要来源于财政贷款金融机构贷款个人借款拖欠工程款拖欠工资欠交税费等几个方面, 而债务资金主要被用于兴建乡镇企业农村义务教育修建乡村道路及利息支出三财政财政资金使用效率低 : 财政资金的效率一般有两个方面 : 一是财政运行对市场经济效率的影响, 合理界定财政运行范围, 培育良好的市场经济环境, 是提高财政配置效率的基本要求 ; 二是财政自身的运行效率, 主要是指一定的财政支出金额给社会经济带来的产出的多少随着我国社会主义市场经济体制改革不断深化, 各级政府的行为更加规范, 其职能界定也更加符合市场经济的一般要求, 政府职能越位与缺位问题得到了一定程度的解决但是, 由于受长期计划经济的影响, 计划经济思维在一定范围内仍然或多或少地存在, 无论是中央政府还是地方政府仍然存在某些职能错位问题, 这无论是对市场经济还是财政资金的运用都是一种效率的损失这一点, 在基层财政中表现得相当突出其次, 基层财政资金使用效率不高也是一个不争的事实比较典型的现象是, 在地方政府, 机构组织过量人员臃肿的现象也是普遍

5 存在的据统计, 全国乡镇财政供养人员为 1280 万人, 平均每个乡镇 300 多人, 这对提高支出效率是一个严重的制约在人员经费占总支出 70% 甚至更多地方政府缺乏独立性的情况下, 改善地方预算管理的收效并不大近年来, 中央和省级财政在财政绩效管理方面采取了一些重大改革措施, 例如政府采购制度国库集中收付制度投资项目评审制等, 这此支出管理措施的实施对强化财政资金约束, 提高财政支出效率起到了良好的作用, 但基层政府在财政支出管理方面却没有明显的制度创新, 挤占挪用财政资金的现象时有发生基层财政困难的直接后果就是农村公共产品和服务供给不足, 这无疑会对我国社会主义新农村建设带来很大障碍造成目前基层财政困难的原因一经济方面的原因 1 基层财政收入结构不能适应宏观经济结构的变化改革开放使我国经济获得了很大发展, 同时也带来了经济结构方面的新变化, 第一第二第三产业的比例从 1978 年的 28.1% 48.2% 23.7 发展为 2005 年 15.2% 52.9% 31.9%, 第一产业在国民主经济中的比重大幅度下降与此同时, 农村经济结构也发生了明显变化, 农村非农经济成分增长较快, 传统产业相对下降, 农村非农就业人口增加但是基层财政收入体系在改革开放 20 多年里并没有发生重大变革县级财政收入一般包括预算内收入预算外收入和自筹资金三部

6 分预算内收入主要包括预算内的专项税费收入, 有消费税工商营业所得税所得税契税农业税农业特产税屠宰税等等预算外收入主要是各种地方性收费基金集资保证金捐助等自筹资金普遍比较混乱, 三乱多属于此乡级财政的收支结构与县基本类似, 也分为预算内预算外和自筹资金三大块预算内收入主要是各种税收, 包括农业税农业特产税屠宰税工商营业税所得税等预算外收入和自筹资金主要有乡统筹乡镇企业上缴的利润及各种集资款乡统筹国家有明确规定, 即乡统筹和村提留的总各不得超过当年农民人均纯收入的 5% 从中可以看出, 在预算内收入方面, 基层财政对以农业为基础的收入和乡镇企业上缴利润有较强的依赖性据统计,2002 年农业类收入占乡镇财政收入的比重达 28.14%, 占县乡两级收入总和 15.16%, 而作为基层财政主要收入的营业税企业所得税和个人所得税占财政收入的比重, 县乡均低于省和地级在以小型工商业建筑业和第三产业为代表的农村非农产业和非公有制经济迅速发展的同时, 基层财政收入结构没有适时调整, 导致基层财政不能很好地分享到经济增长的好处, 进而造成了财政收入增长与经济增长的不对称同时, 随着市场经济改革不断深化, 居民纳税人意识不断增强, 公众关于政府收入的合理性和公开性的要求越来越高, 也使政府收入取得受到更多的市场性约束, 比如为吸引投资基层政府被迫提供更多的税费优惠, 由于是从非公有制经济取得财政收入而不是直接占有公有制经济利润, 基层财政取得财政收入又面临着高昂的交易费用, 这使基层财政取得收入的成本越来越高特别是,

7 近年来中央政府采取了一系列措施规范政府收入行为, 在这种背景下, 基层政府通过预算外收入自筹资金方式取得收入的渠道逐步收紧 2 地方经济发展水平低农村经济总体上比较落后, 税收能力低农村不仅人口众多, 而且经济发展水平远远落后于城市, 导致农村地区人均 GDP 远远低于城市 2004 年, 农村居民家庭人均纯收入为元, 城镇居民家庭人均可支配收入是元, 农村仅为城市的 31.1%; 农村居民家庭恩格尔系数是 47.2, 而城镇为 37.7 长期看, 我国农业经济的发展受到许多客观因素的制约, 在短期内很难有大的突破首先, 我国国土面积虽然广阔, 但可以利用的耕地面积却是有限的, 人地矛盾短期间内无法得到有效解决 ; 其次, 农村人口居住相对分散, 生产经营规模普遍较小, 难以发挥规模经济优势因此, 在农业生产效率较低的情况下, 不能期望从农业中获得大量的财政收入加之, 改革开放以来, 为了支持城市及工业的发展, 农业大量失血现阶段, 在城市及工业得到相当发展, 城乡差距巨大的情况下, 现阶段的任务应该是工业反哺农业城市反哺乡村这使基层财政收入增长受到了相当大的制约经济发展水平低对基层财政造成的影响至少应该有两个方面 : 一是由于经济水平低, 经济总量小, 在相同的税率水平下, 基层财政所能取得的财政收入也相应地较少 ; 二是虽然农村经济结构发生了很大变化, 但与中心城市相比, 在农村第一产业仍然占有较大比重, 而作

8 为主要税收来源的第二第三产业比重相对比较低由于我国对农业一直实行轻税政策, 致使城乡人均税收收入差距远远大于人均 GDP 差距, 这使基层财政收入相对水平下降, 但是在支出方面基层财政却有向中心城市看齐的压力, 二者共同作用的结果是基层财政的收入矛盾显得极为突出 3 打工经济对基层财政提出了新的压力近 20 年来, 农村特别是中西部地区农村的非农经济发展迅速, 非农收入成为农民人均收入提高的重要来源在农村非农经济主要包括两个方面 : 一是小农村小型工商业地方性建筑业和第三产业 ; 另一个就是外出打工实际是, 在中西部, 农民到东部沿海地区打工已经变得极为普遍, 目前我国平均每年有一亿多民工跨区就业, 约占农村总人口的 10% 由于现行城乡分治的制度, 外出打工的农民大部分不会变成城市居民, 在到结婚年龄时, 一般都会返回流出地在农民工大量外出的农村, 这些农民工也都有自己的一份地, 一旦回来还可以继续种地无法在外地长期安家的结果是这些农民工的打工收入大量汇回农村这些汇款无疑增加了农民家庭收入, 同时由于在外打工增长了见识, 这些人当中有一部分回乡后并甘心继续种地, 而是选择的创业, 带动了地方经济的繁荣伴随着农民收入的提高和回乡创业的热潮, 农民对地方的公共设施如道路水电学校等提出更多更高的要求, 小商业要求提高落后的交通设施, 收入提高要求子女上更好的学校, 这些都要求基层财

9 政增加公共产品供给的数量, 提高公共产品供给质量但是打工收入的税收却主要归打工地政府所有, 与农民工居住地政府没有直接联系二财税体制方面的原因 : 1994 的分税制改革是建国以来我国财税史上的重大举措之一, 改革力度之大范围之广前所未有, 对社会经济生活各个方面产生了深远影响不可否认, 分税制改革是成功的, 实行分税制改革以后, 中央掌握了大部分财力, 掌握了宏观调控的主动权根据分税制的政策, 地方财政在维持了既得利益的基础上, 中央给了地方以充分的活力从长远来看, 地方经济基础有了明确的发展方向, 地方各级财政, 只要在中央宏观调控下, 大力培植财源, 增收节支, 就能保证地方经济的发展但 94 年的分税制改革也存在两个明显的缺陷 : 首先,94 年分税制改革的出发点在于增加中央财政财力, 提高中央财政宏观调控能力, 这就决定了 94 年的分税制改革主要集中在收入集中方面, 而对支出责任划分转移支付问题考虑得相对较少 ; 其次, 这次改革也明显地带有过渡性, 总体上体现了存量不动增量调整的原则, 既有的不合理因素在一定程度上得到了保留因此,94 年的分税制改革是不彻底的由于上述原因,94 年开始实施的分税制对地方财政特别是基层财政产生了巨大的负影响 1 在基层财政收入体系没有得到完善的情况下, 收入大幅度上划

10 1994 年以前, 中央和地方一直实行财政包干的做法, 中央一级包干到县, 县再包干到乡, 这在很大程度上刺激了地方政府增收的积极性出于增加中央财政收入的考虑, 分税制改革后, 增值税的 75% 和消费税的全部划归中央, 直接减少了地方财政的财力值得注意的是, 基层财政收入的减少尤其明显分税制主要调整了中央和地方之间的财政关系, 但对省以下的财政关系没有得到明显改善我国现行政府间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有绝对的权威这种制度决定了下级政府对上级政府具有强烈的依附关系, 由此导致了财政资源的分配总是有利于上级政府在这种体制下, 上级财政收入减少时, 上级政府有极强的将财政负担向下级转嫁的动机以县乡财政为例, 在县财政困难的情况下, 县可以通过调整乡镇财政体制而上收一部分财力划直接减少对乡财政的转移支付, 把县的财政困难转嫁到乡按中央集中的增值税增量和消费税部分占乡镇财政预算内资金的 3%~5%, 县财政集中财力占乡镇财政的 3%~5% 估算, 并以 1992 年乡镇预算内收入 472 亿为基数, 乡镇一年减少的财力将达到 30~50 亿 ( 苏明,1995), 这无疑加剧了乡镇财政困难 2 地方财政支出责任不清, 基层财政支出负担过大按照公共财政理论, 政府间财政支出的配置主要取决于 :(1) 公共产品的服务供给的规模经济 ;(2) 公共产品和服务的外部性, 即外溢范围的大小 ;(3) 居民对公共产品和服务的偏好根据这些原则, 基层财政的基本职能应该是 : 提供适合本地区范围生产和居民需要的

11 公共产品和服务, 一般有 :(1) 具有外部性, 但收益和成本不外溢于辖区之外的地方公共产品和服务, 如公共安全乡村道路防洪灌溉排水大地整治等 ;(2) 外部收益或成本溢出, 需要与上一级政府或其他辖区进行合作来提供的公共产品和服务, 如基础教育卫生防疫跨乡镇的公路建设区域性环境保护等 ;(3) 具有一定规模经济效益收益可排他的区域性公共产品, 如医疗社区文化等福利项目 ; (4) 辖区行政管理但是事实上, 基层财政所负担的支出责任与上述一般规则有一定偏离 : 基层财政超越公共财政的范围, 直接参与农村经济活动, 发展乡镇企业调整农村产业结构 ; 承担了部分应该由中央政府承担的公共产品供给责任, 如民兵训练计划生育, 民兵训练应该属于国防事务的一部分, 这本该由中央政府承担, 计划生育则是一项基本国策, 应该在全国范围内由中央政府统一提供 ; 在与上一给政府公共财政共同提供某些公共产品时, 基层财政负担比例过高, 比较典型的项目是农村义务教育及道路修建 ; 迫于上级政府考核的压力, 基层财政经常投资兴建一些上级摊派达标突出地方干部政绩的形象工程与上级政府拥有收入集中的动机相同, 上级政府也具有支出责任下移的动机, 把某些事务甩给下级政府, 下级政府的支出责任往往超过了其财力承受范围, 结果是越是底层的政府, 收支矛盾越明显, 越需要通过各种制度外收入弥补财政缺口, 这也是上世纪 90 年代末三乱盛行, 干群关系紧张的一个重要原因农村税费改革的实行, 基本堵住了乱收费的口子, 在没有合法举债权和稳定收入来源的情况

12 下, 基层政府失去了最后的收入保障, 这使基层财政问题在世纪之交显得极为突出 3 转移支付制度不完善财政缺口可以通过一定途径和办法来弥补, 主要有 :(1) 减少地方政府的支出范围 ;(2) 增加地方政府增加收入的权限 ;(3) 增加上级政府的转移支付规模 ;(4) 在增加收入权限不变的情况下, 地方政府通过进一步努力来增加财政收入如前所述, 在现行体制下, 减少基层政府支出责任有一定难度, 增加基层政府收入努力又受到地方经济发展水平的制约, 而增加基层政府增加收入的权限又存在一定的法律障碍, 在法律上没有给基层政府以课税权, 基层政府也没有税率税种调整权和举债权近年来中央政府的收入一起占全部收入的 50%~55%, 但是仅仅负担大约 30% 的支出, 其余的都转给了地方政府地方支出的 40% 依靠转移支付提供资金省以下的情况也类似, 县级支出的 30% 左右是由转移支付提供的对于大多数基层政府来说, 上级政府的转移支付构成了财政收入的重要来源, 特别是西部地区, 基层政府获得了大量的转移支付, 但转移支付制度仍然存在许多不完善的地方在结构方面, 目前的转移支付中, 专项转移支付比重较高, 而一般转移支付相对较少专项转移支付的缺点是很明显的首先, 专项转移支付有明确的用途, 往往体现着上级政府的意图, 下级政府不能随意变更资金使用方向, 而这些用途不一定符合受助地区居民的需要 ; 其次, 专项转移支付实施过程中, 一般都要求受助地区政府提供

13 一定比例的配套资金, 在财政状况极为紧张的情况下, 基层政府有三个选择 : 一是尽量压缩其它方面的开支, 保证有足够的配套, 尽力争取资金 ; 二是放弃该项补助 ; 三是采取其它手段争取到资金后挪用它用无论是何种情形, 都不是最好的始于 1995 年的中央对地方的一般转移支付制度是一种以均等化为目标, 按照统一公式进行计算的中央对地方的财政补助形式, 其资金来源于中央财政的增量部分它是根据各地区的标准财力财政支出收入努力不足额以及一般转移支付系数确定的, 但其绝对规模也相当有限部分省也建立了对基层财政的转移支付制度, 规模也很小破解基层财政难题的对策一大力发展地方经济经济乃税收根源, 只有经济发展了, 税收才有持续稳定增长的源泉各级政府首先要在总量上继续增加对农村农业的投入, 确保财政支农支出的稳定增长, 使财政支农支出的增长幅度略高于财政支出的增长幅度, 不断提高农业综合生产能力, 优化农村产业结构其次, 应进一步优化财政支农支出结构, 财政应适当收缩生产建设性支出的比例, 更多地将资金向农田水利基本建设农村生态环境建设农村道路交通水电供给农业技术推广等方面转移, 保障农村基本公共产品的供给, 为农村经济发展提供良好的外部环境二加快政府机构改革, 简化政权级次, 减少财政供养的人口回顾改革开放以来的历次机构改革, 最大的问题在于没有从制度

14 上对机构和人员的膨胀形成强有力的约束, 没有实行依法定机构, 依法定编制机构改革始终摆脱不了精简一一膨胀一一再精简一一再膨胀的怪圈与机构膨胀相对应, 基层财政供养的行政干部也是不断增加作为基层政府支出的大头, 对基层政府进行精简使其职能合理化, 是减轻基层财政负担的重要途径为了达到这一目标, 可以结合基层财政管理体制改革, 逐步通过撤乡并镇合理配置政府内部机构布局, 避免政府内部不同部门职能的交叉重叠, 在引基础上裁减富余人员, 逐步实施到位对于已经精减过的地区和机构, 应该严格执行定员定额管理, 实行按编制与经费挂钩对超编人员一律不核拨经费同时要加强机构编制的立法工作, 机构编制一经核定, 就应以法律形式固定卜来, 强化法律约束, 控制机构膨胀, 最终实现国家机构组织职能编制工作程序的法定化三明确基层政府的职能, 规范基层财政供给范围界定政府职能, 同时也是明确基层财政支出责任的过程各级政府特别是省以下政府间职能划分不够清晰, 是导致地方政府支出责任层层下移, 基层财政困难的重要原因为此, 应以法律法规的形式, 明确各级政府的支出责任范围, 真正做到谁家的孩子谁来抱, 消除财政支出责任向下转移的动机在界定基层财政支出责任时, 要以公共财政的要求为准绳, 将财政的职能严格界定在为辖区居民提供公共产品和服务方面, 减少基层财政超越公共财政范围直接参与经济活动的行为对于个别地区, 确有必要超越公共财政的一般规则需要扩大财政支出范围的, 应把握好

15 尺度对于基层政府承担的不合理的公共产品支出责任, 应按照产品性质重新划分这方面, 较为突出的是义务教育医疗救济等福利性支出无论是发达国家, 还是发展中国家, 中央政府都在这方面承担了大部分责任但受长期以来的城乡分治政策的影响, 我国基层财政在这些公共产品供给中承担了很大责任, 不符合公共财政的一般规则就进一步减轻基层财政在外溢性较大的公共产品供给中的责任四完善基层财政筹资体系, 保证基层财政有稳定的收入来源继续完善省以下政府间收入分配体系, 将其固定化, 减轻上级政府收入上划的动机探索并建立规范的税费债等多样化的基层财政筹资方式, 以满足基层财政不同类型的资金需求, 但应注意的是, 要有必要的监督监管机制, 避免筹资权力的滥用建立并完善地方税收体系地方税应该具备以下基本特征 :(1) 税种不应该具有很大的流动性, 收入应相对稳定 ;(2) 采用的税种应该能满足财政支出的需要 ;(3) 税收收入不应很容易转稼给非居民 ; (4) 纳税人应认为它是公平的 ;(5) 应便于管理 ;(6) 不应具有过分的累进性如果用这些标准来衡量基层财政的税收, 我们会发现, 目前基层财政的各项税收很少是高效的, 较为突出的问题是目前基层主要收入来源的流动性很高, 收入极不稳定在西方发达国家, 地方税主要是由个人所得税和财产税构成, 一些国家的财产税甚至成为地税的唯一来源由于具有税基固定收入稳定及与地方政府的努力有

16 密切联系的特点, 财产税一般被认为是地方税的首选税种, 能够较好地解决目前基层财政收入与宏观经济结构不对称的问题因此, 应积极探索并建立以财产税为主体的地方税体系, 建立稳定的地方收入来源五建立和完善对基层财政的转移支出制度规范的转移支付制度的目的在于把富裕地区的收入通过政府转移到落后地区, 以支持落后地区的开发, 具有平衡区域财政收入差距的功能现行的转移支付制度在这方面还有一定差距, 特别是最能够体现转移支付基本功能的一般转移支付偏少, 而且其计算方法也保留了一定既定不合理因素因此, 应在逐步提高一般转移支付规模的基础上, 建立以因素分析为基础的一般转移支付制度, 是目前我国财政转移支付制度的重要内容之一因素分析法的基本内容在于综合考虑各地区的各种客观因素, 如人均收入人均 GDP 人口密度社会发展水平等各项因素, 并赋予相应的权数, 按标准公式计算上级政府对下级政府的转移支付金额这样得出的结果比较公正, 避免了上下级之间的讨价还价, 有较强的预算约束力同时, 也要逐步建立和完善中央直接对基层及省以下政府间转移支付体系, 并以制度的形式规范下来, 也使政府间转移支付制度明确化稳定化, 使基层政府能够更加准确地安排各项预算收入六开展基层财政管理制度创新, 提高基层财政资金使用效率近年来, 中央和省级财政在财政管理制度方面有不少新的举措, 这对提高中央和省级地方财政资金使用效率起到了良好的作用基层

17 财政在这方面并没有什么亮点但这也意味着, 基层财政管理制度创新尚有很大的挖掘潜力

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, ( ) :,, :,, ( )., ( ) ' ( ),, :,,, :,, ;,,,,,, :,,,, :( ) ;( ) ;( ),,.,,,,,, ( ), %,. %,, ( ),,. %;, :?? * 张军高远傅勇张弘 : 本文在中国的政治经济体制的框架内解释了改革以来, 尤其是上世纪年代以来中国在建设和改善物质基础设施上所取得的显著成就文章依据现有的文献和省级面板数据, 不仅度量了改革以来中国的基础设施的存量变化和地区差距, 而且运用方法检验了可解释基础设施投资支出变动模式的重要变量本文发现, 在控制了经济发展水平金融深化改革以及其他因素之后, 地方政府之间在招商引资