太原市公共安全规划研究

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1 太原城市公共安全 应急体系规划综合研究课题报告 九三学社太原市委课题组主编张文旺

2 课题组成员 : 组 长 : 张文旺 副组长 : 关 毅 韩晋梅 张 章 张晓峰 成 员 : 王晓凌 王爱琴 李兆玉 曹志林 李久长 车振华 曲蕙蕙 司建林 赵建华 王进奎 闫喜斌 韩俊民 韩冀安 撰写小组 主 笔 : 张晓峰 执 笔 : 李久长 车振华 曲蕙蕙 - 1 -

3 前言 ( 代序 ) 太原城市公共安全应急体系规划综合研究 太原市政协副主席九三学社山西省委副主委 太原市委主委课题组组长张文旺 随着经济社会的快速发展, 各种公共安全突发事件带来的损失和隐患也呈指数上升趋势 本世纪以来, 我国因自然灾害 安全事故 社会安全 公共卫生事件年均损失达 6000 亿元以上, 约相当于当年我国 GDP 的 5-6% 特别是 2008 年, 是我国自然灾害损失最大的一年, 发生了南方冰雪灾害和汶川地震, 直接损失就达 万亿元, 其数字惊人 回顾历史经验教训, 在经济快速发展时期, 容易忽视对公共安全和灾害防御的规划 科学有效的规划可以减轻灾害带来的损失 如果有事先完善的预警 防御和应急规划, 其中很大比例的损失是可以避免的 所以, 对公共安全的研究, 是任何城市未来发展中不可回避的一个重要课题 太原市人口密集, 工矿企业众多, 城市管网和信息系统日趋庞大复杂, 一旦发生公共突发事件, 极有可能引发连锁反应 人民生命财产安全面临着多种安全隐患的威胁, 经济损失无法估量 近年来, 中共太原市委 市政府高度重视社会的全面进步, 把城市公共安全作为城市建设的重要内容, 政府对公共安全应急体系的投入不断加大 但是, 应当看到, 由于历史及各种原因, 我市在应对各种灾害和突发事件的能力建设方面, 还有许多不足和薄弱环节, 与城市快速发展的步伐还不协调 对公共安全在不同类别应急体系整体规划建设方面, 以及联防 联动和资源共享方面, 进行前期研究十分必要 九三学社太原市委是以我市科学技术界高 中级知识分子为主的参政党, 社员分布太原市各个领域, 拥有各方面的专家和青年科技人才 多年来, 九三学社全体社员积极参加太原市的经济建设和社会事业发展, 许多专家作为主要人员参加了太原市的国民经济和社会发展规划制定, 以及许多单项规划的研究, 积累了大量的经验, 许多合理化建议 提案和课题研究被政府采用, 为我市的经济建设 社会发展和科技进步做出了积极贡献 为了发挥我社的人才优势, 为太原城市发展和社会进步做出新贡献, 针对近年国内外公共突发事件增多的背景, 我们连续几年组织课题, 提交了关于加强我市公共安全管理的系列提案, 得到了市委 市政府的重视 为了深化这项工作, 我们组织部分专家成立了 太原市城市公共安全应急体系规划综合研究 课题研究组 参加本课题研究的人员来自九三学社太原市委的 10 余名专家学者, 大多为现或前省 市人大代表 政协委员 本课题通过借鉴国内外先进城市在应急方面取得的经验和教训, 在对我市应急体系以及相关部门和行业进行调研和分析研究的基础上, 提出了提高我市应对公共突发事件能力的建议和对策 本课题在调研和研究过程中, 得到了太原市政协 中共太原市委统战部 太原市科技局等有关领导和同志的大力支持和帮助 市政协为课题的调研考察进行了周密安排和广泛联系, 市科技局把本课题列为太原市科技发展研究项目, 为课题的顺利实施提供了有利条件 同时, 太原市涉及应急管理的相关部门和单位积极配合, 为调研工作提供了大量资料和数据 在此, 我谨代表九三学社太原市委和课题组向以上单位表示衷心感谢 由于时间仓促, 以及限于能力和各种因素, 本报告尚有许多不完善乃至不妥之处 引用不当的地方敬请海涵, 并请批评指正 本课题为公益研究项目, 谨为相关部门提供参考意见, 涉及不宜对外的内容请协助保密 愿我们的城市平安, 愿我们的市民安康! 以此代序 - 2 -

4 第一部分太原市城市公共安全应急体系规划 综合研究报告 一 总述 近年, 我国各地公共突发事件呈上升趋势 汶川地震 南方冰雪 多省洪水等自然灾害频发 ; 新疆 贵州 西藏 云南 湖北等地的大规模群体上访和暴力事件 ; 全国各地包括我省的大型生 产和安全事故 ; 全国性的非典 禽流感 甲型 H1N1 流感 奶粉三聚氢氨等公共卫生事件等等, 给人民生命财产带来了巨大损失, 给社会稳定带来不利因素, 严重影响了我国的可持续发展 各种公共突发事件警示我们, 在经济社会快速发展时期, 一定要加强公共安全的预防和管理 工作 2003 年非典后, 随着各类公共突发事件的增多, 国家对公共安全管理加大了力度 为了对 公共突发事件进行有效统一管理,2006 年实施 国家突发公共事件总体应急预案,2007 年颁布 突发事件应对法 我国将突发公共事件主要分成 4 类, 即自然灾害 事故灾难 社会安全事 件 公共突发卫生事件 按照各类突发公共事件的性质 严重程度 可控性和影响范围等因素, 将公共突发事件分为四级, 即 Ⅰ 级 ( 特别重大 ) Ⅱ 级 ( 重大 ) Ⅲ 级 ( 较大 ) 和 Ⅳ 级 ( 一般 ) 按照国家的部署, 城市公共安全工作应作为地方经济建设的一项重要措施, 纳入国民经济和 社会发展的总体规划 保持经济的正向发展和减少负向效应, 是国民经济建设的一个重要方面 面对未来严峻的公共安全形势和社会经济可持续发展的要求, 科学制定并实施应急体系规划, 是 我市科学发展的需要, 也是构建和谐社会的需要 太原市人口密集, 城市管网和信息化系统日趋庞大复杂, 重化工和煤炭企业众多, 城市系统 高度集中, 一旦发生公共突发灾害事件, 极有可能引发连锁反应, 人民生命财产安全面临着多种 安全隐患的威胁, 经济损失无法估量 太原市委 市政府高度重视公共安全应急体系建设 近年来, 我市用于公共安全的财政预算 投入不断加大, 管理水平不断进步, 公共安全设施不断完善, 城市安全能力不断提高 但是, 由于历史客观因素和重眼前轻长期的思想, 我市公共安全体系仍存在许多不足, 特别是缺乏对各类 应急体系规划的整体性研究, 容易造成政府投资以及人力资源的重复甚至浪费 本课题在调研的 基础上, 试图对加强我市城市安全应急规划提出建设性对策和建议, 推动我市应对突发公共事件 水平和能力的提高 本研究报告由总报告和四个专项研究组成 总报告是专项报告的集成, 其中第五部分对策和建议, 只整合了专项研究的共性部分 ( 一 ) 课题研究内容和目的 随着城市建设的快速发展, 我市公共突发安全事件的隐患也日趋严重, 危机遍布全市各个角落 许多灾害隐患大多数容易形成连锁反应, 但我市的许多应急预案仍存在相互独立或脱节的现 象 我市的国民经济和社会发展以及城市建设也存在着许多不协调的方面 比如, 社会事业发展 相对滞后于经济建设发展速度, 特别是对公共社会事业的发展规划仍显不足 ; 以部门为单位编制 - 3 -

5 的不同类别公共安全规划存在资源重复的状况, 分规划之间缺乏衔接和整体性评估 ; 对城市公共 安全预警和应急体系的规划缺乏具有前瞻性的综合研究等 本课题对国家应急体系法律法规和工作会议精神进行了研究, 对国外发达国家以及国内先进 城市在预警和应急管理方面的先进经验和模式进行了分析和借鉴, 结合我市的实际城市布局和发 展方向, 按照安全宜居的规划理念, 提出了对策意见 同时, 结合我市建设历史文化名城和国际都市城市的规划要求, 对公共安全体系在应对自然灾害 事故灾难 公共卫生事件 社会安全事 件几个方面进行了分别研究及综合分析, 提出了有关思路和建议 制定综合的公共安全应急体系规划, 是社会经济进步和发展的需求 同时, 建立联动的应急 防御体系, 可以大大降低投入成本, 提高应急效率 如何提高城市应急管理能力, 将各种公共安 全规划有效结合, 将各种应急资源进行整合, 是本课题的研究的主要目的 ( 二 ) 课题组及研究人员组成 本课题由九三学社太原市委课题组承担 九三学社太原市委是以我市科学技术界高 中级知识分子为主的民主党派, 社员分布太原市各个领域, 拥有各方面的专业专家人才 多年来, 九三 学社全体社员积极参加太原市的城市经济建设和社会事业发展, 许多专家作为主要人员参加了太 原市 九五 十五 十一五 的太原市国民经济和社会发展规划研究和制定, 以及许多单项 规划的研究 张文旺 关毅 李久长 车振华等均为我市乃至我省知名人士和专家学者, 承担了 众多涉及城市经济发展和社会事业进步的重大课题研究, 为太原市的科技进步做出了积极的贡献 九三学社在近几年的山西省及太原市人大 政协会上, 提出了许多关于加强社会公共安全事 业发展的课题和提案, 积累了大量的研究成果, 许多议案 提案和课题研究被市委 市政府采用, 为我市的经济建设和社会发展做出了积极贡献 本课题组由九三学社太原市委不同行业的专家学者和有关人员组成, 组长为太原市政协副主 席 九三学社太原市委主委张文旺 按照我国公共安全的分类, 课题组分为自然灾害类 事故灾难类 社会安全类 公共卫生事件类四个子课题小组, 分别进行调研和研究 张文旺 关毅 韩 晋梅 张章分别为各小组组长, 各子课题撰写执笔分别为张晓峰 李久长 车振华 曲蕙蕙, 总 报告由张晓峰合成 ( 三 ) 课题调研情况介绍 为了使公共应急体系规划更具统一性 全面性 科学性, 本课题参照了国家有关法律 法规 和近年国家防灾和应急工作会议有关精神, 借鉴了国外发达国家在应急方面取得的经验和教训, 并赴广东省广州 深圳 珠海 肇庆等城市进行了学习考察 课题组特别对我市涉及公共安全的有关行业和部门进行了走访或调研 我市调研内容包括 : 太原市城市建设与公共安全方面的规划 ; 城市防灾预警体系建设情况 ; 应急救援体系建设情况 ; 应急指挥系统和队伍建设 ; 应急资源的共享和联动演练 ; 应急物资储备状况 ; 公共场所的应急管 理 ; 应急的社会宣传与教育等 调研和走访的单位包括 : 自然灾害类 : 地震局 气象局 国土资源局 ; 社会安全类 : 公安局 ; 事故灾难类 : 安监局 消防支队 自来水公司 煤气公司 供电公司 环保局 ; 公共卫生类 : 卫生局 市疾控中心等 各单位反馈资料包括城市公共安全隐患 ; 应急基本数据 ; 应急指挥系统建设情况 ; 应急预案制定 及落实 ; 应急流程 ; 应急救援队伍 ; 应急响应 ; 应急通讯及装备 ; 应急演练及联动能力 ; 应急管 理与宣传 ; 应急疏散与避难场所 ; 社区志愿者建设 ; 经费状况等 - 4 -

6 由于能力和各方面原因, 本课题掌握的数据未必充分, 也可能有错误的地方 研究报告仅供 政府相关部门参考, 可以随时修正 二 我市面临的公共安全形势分析 ( 一 ) 总体公共安全形势 总的来说, 目前我市公共安全总体形势是平稳的 但危机管理要求我们未雨绸缪, 对未来 形势做出最不利的分析判断, 以利于加强预防和防御 未来发展中, 我市面临着自然灾害 社会安全 灾难事故 公共卫生各类公共安全的严峻 形势 作为国家能源和重化工城市, 我市人口密集度高, 城市发展速度快, 各类公共安全隐患多 在自然灾害方面, 我市有地震灾害 地质灾害 气象灾害等隐患 ; 在社会安全方面, 有群体上访 民族宗教 团伙犯罪事件乃至暴力事件等 ; 公共卫生方面, 有食品卫生安全 重大传染疾病 人 畜疾病事件等 ; 在灾难事故方面, 有煤矿 化工 交通 环境 火灾等重大事故隐患 1 总体形势分析 自然灾害类 我市属于自然灾害多发地区, 主要特点是灾害种类多, 频度高, 季节性强, 灾害损失大 事故灾难类 由于城市容积大, 重化工企业多, 是全国重要煤炭生产基地, 太原市交通 火灾 生产安全事故隐患较多 社会安全类 随着企业改制力度加大和大规模城市建设改造, 引发的社会冲突增加, 群体 性事件有所上升, 甚至存在暴力性 对抗性的隐患 公共卫生类 太原市人口密集, 卫生状况不容乐观, 存在诸多公共安全隐患 2 自然灾害形势 太原市自然灾害主要有地震灾害 气象灾害 ( 暴雨 干旱 低温 冷冻 雪灾 沙尘暴 扬 尘等 ) 洪水灾害 地质灾害 ( 地裂缝 地面沉降 滑坡 塌陷 泥石流 ) 等 从历史看, 太原 是我国自然灾害多发地, 历史上各类自然灾害对我市的社会经济发展造成过巨大影响 太原自然灾害的潜在危害主要有 : 1) 对市民生命安全的危害 自然灾害对人类有着严重的直接和间接危害 我市人口密集度 在全国属高水平, 灾害对生命安全隐患极大 2) 对城市的危害 我市城市自然灾害中对城市影响最大的是地震 洪水 地裂缝 塌陷 冰雪等 3) 对工业和矿业的危害 工矿企业是经济损失最大的区域, 也是次生灾害隐患最大区域 我市是工业大市, 潜在危害严重 工矿区是人口密集 社会财富最为集中的地区之一, 一旦发生 灾害, 是危害程度最高的地区, 做好企业自然灾害防御尤为重要 4) 对生命线工程, 包括水 电 气 燃料的供应的破坏 对管网系统容易造成连锁灾害, 破坏生命线的正常运转 5) 对易燃 易爆 有毒物品设施的破坏及连锁效应 6) 对交通 通讯 环境等的危害 7) 对农业和林业的危害 8) 对社会心理和社会秩序的危害 3 太原市公共安全和事故形势上个世纪, 我市被国家定位为 能源重化工基地 煤炭开采业 化工业 机械制造业 冶 - 5 -

7 金业是我市的重要支柱产业 进入二十一世纪, 随着时代的进步, 改革开放不断地深入, 能源 重化工基地 虽然不断地被淡化, 但煤炭开采业 化工业 机械制造业 冶金业仍然是我市的支 柱产业 目前我市仍有煤矿 130 余座, 非煤矿山企业 107 家, 尾砂库 85 座, 危险化学品生产企 业 110 家, 其中存在重大危险源的有 40 家, 危险化学品的经营单位 390 家, 冶金企业 45 家, 企 业之多, 分布之广, 安全监管形势严峻, 面临挑战 这些生产企业和单位都有不同程度的安全隐患 我国是煤炭能源大国, 煤矿安全事故让人堪忧 据 2007 年社会科学文献出版社出版的能源 蓝皮书 中国能源发展报告 中披露, 我国高瓦斯和瓦斯突出煤矿占全部矿井的一半左右 每年 瓦斯事故造成的死亡人数占煤矿事故死亡人数的 1/3, 年全国煤矿共发生事故 起, 死亡 人, 平均每年发生事故 3702 起, 死亡约 6213 人 我市的地理位置和自然条件是生态环境十分脆弱的主要原因, 产业结构对我市的生态环境形 成极大威胁 污染物的排放量大大超过环境自净能力, 环境问题呈现结构型 复合型和压缩型的 特点, 不仅表现为污染物排放总量大, 而且污染类型日趋复杂 我市地处黄土高原, 地理位置也 不利于空气流动 道路交通事故一直是事故灾难事件的重要组成部分, 近年来, 我市道路新建设和改造取得快速发展, 但是交通运输一直处于高度紧张状态, 道路交通安全面临着极大的压力, 市政工程赶不 上城市发展的需要 另外, 太原市正处于快速发展期, 容易引发各种社会矛盾, 社会安全形势应引起高度重视 在城市建设和管理方面, 建筑施工量大, 电网安全运行压力加大, 停电事故时有发生, 饮用水安 全供应问题突出, 燃气管线安全管理繁杂, 城市生命线工程日趋复杂, 安全事故预防与处置难度越来越大 我市个别地方卫生状况差, 人们习惯不易改变, 加之监管力度不够, 公共卫生事件的 形势也不容乐观 详细分析见各分报告, 在此不加细述 ( 二 ) 我市重大公共安全隐患 我市正处于快速发展时期, 加之历史 自然 人为等各种因素, 重大公共隐患较多, 主要有 : 1 地震隐患 我市地质构造复杂, 属地震多发带 许多建筑和基础设施抗震设防能力弱, 城镇基础设施和农村民居抗震能力脆弱, 地震安全隐患多 2 地质灾害隐患 太原市的地质构造, 对地质灾害的形成具有重要影响 太原是我国为数不多的地质灾害严重的省会城市之一 太原市自然地质灾害主要有 : 地面裂缝 地面塌陷 山体 滑坡 崩塌 泥石流和砂土液化等 应当注意的是, 随着对资源的开采, 我市人为致灾因素在快 速增加 3 水旱灾害隐患 中小水库病险隐患多, 小型排涝泵站急需整治和更新改造 ; 城市排洪能 力有待提高 ; 抗旱工程少, 持续抗旱能力弱, 干旱监测手段缺乏 4 气象灾害隐患 我市属于气象灾害发生比较频繁的地区之一, 暴雨 ( 雪 ) 干旱 雷电 大风 大雾 冰雹 高温 低温等气象灾害及各种气象次生 衍生灾害时有发生 5 森林火灾隐患 我市属国家级森林重点火险区, 火灾多发 6 事故灾难隐患 由于城市处于快速发展时期, 建设项目多, 重化工企业多, 是全国重要 煤炭生产基地, 太原市交通 火灾 生产安全事故隐患较多 7 传染病疫情隐患 由于人们的自我保健意识还不够强 环境卫生状况以及防控措施等方 面尚有薄弱环节, 传染病疫情突发的隐患仍然存在 公共卫生安全还易受外部因素影响 8 重大动物 植物疫情隐患 高致病性禽流感 牲畜口蹄疫等重大动物疫病构成较大威胁, 人畜共患疫情 植物疫情都存在隐患 9 食品安全隐患 食源性疾病危害公众健康的事故多发, 食品卫生安全存在隐患 - 6 -

8 10 群体性事件隐患 在经济社会转型期, 各种矛盾交织, 群体性事件有所上升 11 农村薄弱环节的隐患 农村是自然灾害 公共卫生及社会安全管理的薄弱环节, 存在多 种安全隐患 另外, 宗教问题, 民爆安全, 土地 拆迁引发的上访, 国有企业效益导致的社会问题等, 都 是我市未来不稳定的安全隐患, 甚至可能发生暴力事件, 应当加以重视 城市全面发展, 需要建立完善的预警预测系统, 加强预防体系建设, 防患于未然 ( 三 ) 我市公共安全体系建设现状 1 近年来, 太原市委 市政府和有关部门高度重视突发事件应急管理工作, 加强了应急预 案体系 应急管理体制和机制建设, 政府应对突发事件的综合能力明显提高, 为太原市突发事件 应急体系建设奠定了良好的基础 1) 应急预案体系基本形成 太原市已编制并实施市级总体应急预案 专项应急预案 部门 应急预案, 县 ( 市 区 ) 重点企业 学校应急预案基本完成 2) 应急管理体制基本建立 市政府及各县 ( 市 区 ) 政府成立了应急管理领导机构和办事 机构, 各职能部门也建立了应急管理工作机构, 初步形成了统一领导 综合协调 分类管理 分 级负责 条块结合 属地管理为主的应急管理体制 3) 应急队伍建设进一步加强 形成了以公安 武警 消防及政府各部门建立的专业应急队 伍为骨干力量, 企事业单位专兼职队伍 志愿者队伍为辅助力量的应急队伍体系 4) 监测预警网络及应急指挥平台初步建成 太原市防汛抗旱 交通安全监控与应急管理平 台已基本建成, 气象监测 预警系统已有良好基础, 地震观测台网 地质灾害监测网络体系建设 日益加强, 重点地区森林防火预警监测体系逐步健全 市 县 乡传染病疫情信息和突发公共卫 生事件信息网络直报系统已投入使用, 公安部门在重点地区建立了群体性突发事件监测网络 2 虽然太原市应急体系建设取得一定成就, 但还处于起步阶段, 公共安全形势不容乐观, 以下问题需得到重视 : 1) 应急管理体制和机制建设有待进一步完善 应急统一指挥能力需要加强 条块之间应急 管理体制不顺, 政府应急管理机构与各专项应急指挥机构的关系尚待进一步理顺 ; 部门之间 条 块之间以及预防与处置之间衔接不够紧密, 应急资金投入 监测预警与信息报告 应急协调与联 动响应 社会动员 公众信息发布与舆情监控 善后协调与重建 综合演练与培训等机制, 尚待建立和完善 2) 应急基础工作有待进一步加强 监测预警和应急指挥系统建设滞后, 应急指挥平台尚未 实现互联互通, 难以实现信息共享 ; 存在 重应急, 轻预防 的现象 风险评估与控制 预警体 系建设 应急培训与演练体系建设相对滞后, 难以在灾前进行有效防范和控制 ; 缺乏辅助决策的 基础数据库 专家系统和技术标准规范, 缺乏应急决策系统 科学的理论与方法支撑 3) 应急保障能力还不足 应急队伍力量薄弱, 专业应急队伍种类不全, 应急装备严重不足, 专业救援人员数量不够, 缺乏专业的应急知识 技能和专业演练 应急救援物资储备 更新及损 耗财政补偿机制不健全 广大企事业单位 公益性民间组织和志愿者队伍等社会力量参与突发事 件预防和处置的机制尚不健全 4) 社会宣传和动员不够 应急知识的普及和宣传教育不够, 公众的危机意识不强, 自救 互救能力较弱 - 7 -

9 三 我市公共安全领域存在的问题和不足 ( 一 ) 在自然灾害方面 虽然我市近年高度重视防灾减灾体系建设, 也取得了重要成就, 但是, 由于起步晚, 缺乏经 验和规范, 面临的形势严峻等现实问题, 都需要我们发现问题, 寻找差距, 及时修正 据预测, 由于大气变暖等因素, 我国极端天气和灾害的频度 强度在增加 ; 我市地理地质构造条件复杂, 容易发生地震 地质灾害 ; 我省近年大规模资源开采, 对自然环境的影响, 增加了 灾害发生的可能性 这些客观因素需要我们快速加强防灾减灾体系建设 目前, 我市防灾减灾建设方面存在的主要问题有 : 1 各级领导 部门认识还没完全到位 没有建立最有效的全社会抵御自然灾害的机制 2 应急预防 准备 转换 响应 保障等环节发展不平衡, 侧重应急管理机制, 预防机制 还没有效建立 3 抗灾能力不强, 城市基础抗灾设施不健全 4 灾害综合预警体系不完善 5 灾害应对和应急管理缺乏科学标准和规范 6 应急预案可操作性需要提高 7 应急联动和共享不足, 应急救援效率需要提高 8 重化工 能源 矿山 高危企业应对自然灾害的薄弱环节多 9 综合型应急专业人员缺乏 10 公众应急救援知识培训不足, 志愿者作用不明显 11 对农村防灾应急管理不够 ( 二 ) 在事故灾难应急管理方面 1 事故灾难应急预案体系不完备, 离应急预案体系 横向到边, 纵向到底 的要求有一定差距 应急预案演练比例偏少, 联合应急演练更少, 影响了预案的操作性和可行性 2 事故灾难应急救援队伍不完善, 专业应急救援队伍缺乏 如太原化工企业较多, 目前尚 无一支专业应急救援队伍, 一般突发事件应对问题不大, 特别重大事件应对就显现能力不足 3 事故灾难应急管理体制和运行机制不健全 目前一些政府部门及有关单位还没有设置应 急管理机构, 没有专职人员 部门之间, 地方之间以及预防与处置之间衔接不够紧密, 多方联动处置较大事故灾难事件的机制有待进一步建立健全, 亟待建立规范 协调 有序的长效机制 4 事故灾难应急经费投入严重不足 政府未建立事故灾难应急专项储备基金, 在事故灾难 抢险资金应急, 参与抢险救援补偿, 日常队伍建设和管理的补充以及储备物资的更新方面缺乏政 府预算 5 事故灾难应急管理工作在安全生产工作中的重要性认识不到位 在各级和生产经营单位, 一般认为应急工作是事后需要的, 甚至认为是别人需要, 自己不需要, 反映在安全生产许可 准入中 应急管理工作内容不落实, 各级不能严格把关, 总是在事后要求, 不能同步到位 6 宣传教育和动员社会参与缺乏力度, 社会公众危机意识不强, 自救互救能力不高, 事故 灾难应急管理宣传动员工作亟需大力加强 广大企事业单位, 公益性民间组织和志愿者队伍等社 会力量参与预防和处置机制尚不健全 7 监测预警和信息指挥系统建设滞后, 信息获取能力较差, 指挥协调不够及时, 应急平台 - 8 -

10 建设滞后, 难以实现信息共享 ( 三 ) 在社会安全方面 1 应急联动体系尚未完全建立 社会安全类事件涉及面广, 有暴力 信访 群体 金融 宗教等突发事件, 涉及管理部门多 各管理部门间协调和配合的应急措施尚不完善, 不少还是空 白 应急管理体制和机制建设有待进一步完善 条块之间应急管理体制不顺, 部门之间 条块之 间以及预防与处置之间衔接不够紧密, 过度依赖公安系统 2 应急保障能力不足 应急队伍种类不全, 应急装备严重不足, 专业救援人员数量不够, 缺乏专业的应急知识 技能和专业演练 应急救援物资储备 更新及损耗财政补偿机制不健全 广大企事业单位 公益性民间组织和志愿者队伍等社会力量参与突发事件预防和处置的机制尚不 健全 3 公安机关的经费和警力不足 装备落后 现有的经费 装备 警力远远不能适应处置大 规模 突发性 暴力性的群体性事件的实战需要 警力缺乏仍然是急需解决的问题 4 城市建设拆迁和企业土地问题是导致群体上访事件最多的因素 近年我市城市建设速度 快, 有些开发商或企业只注重眼前速度, 忽视了民情, 导致大量上访事件, 有些处理不及时, 容 易引发大规模群体事件 5 民爆剧毒物品整治形势严峻 受利益驱动, 私挖乱采 非法生产 销售民爆物品案件时 有发生 有可能发生大批量非法民爆物品流入不法分子手中 由于涉爆从业人员情况复杂 就业单位和岗位不稳定等原因, 有可能发生从使用环节流失民爆物品 个别民爆物品储存库安全设施 不完善 运输民爆物品车辆安全防范较为薄弱, 押运人员安全意识差, 一旦发生拦路抢劫问题, 应急反应能力差 6 预防机制薄弱, 职责不明确 群体性事件, 预防重于处置, 而我市存在重处置轻预防倾 向 大量群体性事件的发生是可预知的, 只要预防措施到位, 解决办法有力, 多数是可以化解和避免的 7 基层处置工作基础薄弱 有关单位和部门不能把矛盾和问题主动 解决在基层 解决在 内部 解决在萌芽状态 特别是在当前社会转型 企业改制和城市扩容改造及社会保障机制不 完善的情况下, 极易引发群体性事件 8 太原市个别重点部位看守不严, 不能有效控制恐怖分子的破坏活动 剧毒化学品安全监管涉及多个部门 多头管理, 往往有漏管和失控问题 金融系统内部安全工作存在的问题 农联 社 邮政储蓄, 部分营业网点地理位置偏僻, 安全防范设施不到位, 存在一定隐患 9 情报收集上报工作比较薄弱, 各部门间的信息共享机制尚未建立 由于情报和信息机制 的不健全, 导致信息掌握滞后, 对事态的掌控被动 ( 四 ) 在突发公共卫生事件应急方面 1 分散型 立法模式导致执行力下降 从整个应急法制体系来看, 主体架构仍呈现分散性立法模式, 属于 具体问题具体对待, 难免凌乱 不成体系, 且应急法制中以法规 规章居多 2 对城市薄弱环节的预防和关注不够 我市的突发公共卫生应急事件主要集中在公共卫生服务差的薄弱环节 从我市近几年的突发 公共卫生应急事件来看, 非典 疫情 禽流感疫情和清徐中学不典型麻疹疫情均首先发生在农 业县 ; 而西山七校风疹疫情 西山十一校的麻疹疫情 兴安迎新街幼儿园的感染性腹泻疫情等, - 9 -

11 则多发生在外来务工子弟多的厂矿学校, 这些学校又处在流动人口集中的城区边缘地带 3 农村和社区的疾病防控能力较差 目前我市疾病预防控制的薄弱环节主要在县区一级基层政府, 尤其是农村和边远社区的医疗 卫生水平相对落后, 应对公共卫生突发事件的能力更加薄弱 因为在我国的疾病预防控制体系中, 最低一层是县一级 4 对地方突发公共卫生事件的科学研究尚未展开 由于缺乏经费支持, 有些地方流行病的调研工作不够深入, 信息搜集不全, 数据处理缺乏统 计和科学对照, 总结工作偶见浮躁 主观 报喜不报忧, 分析和结论存在失真现象 5 突发公共卫生应急处理的经费缺乏常态化管理 2007 年太原市 突发公共卫生应急处理 财政支出 196 万元, 占疾病预防控制的支出的 2.42%, 市本级支出 20 万元, 占市本级的 1.18%, 县级支出 176 万元, 占县级的 7.75%, 均为清 徐县 ( 非典型性麻疹疫情 ) 支出, 其它 9 个行政县 ( 市 区 ) 为零支出 作为一个常住人口 300 多万人的省会城市, 在发生一起突发公共应急事件时, 市本级才支出 20 万元 我市在应对突发 公共卫生应急处理上, 由于地方财力紧张, 在经费支持上缺乏常态化的保障机制 6 财力与事权不够匹配公共卫生应急服务的经费支出不均衡 一是疾病预防控制支出比重严重不平衡, 县区间存在 较大的差异性 ; 二是总体上城区好于农村, 城乡差别过大 ; 三是从 突发公共卫生应急预案 可 知, 公共卫生应急的危机管理主要为市县两级政府, 而县一级政府在这方面的财力支出明显与自 己承担的事权不匹配 县 ( 市 区 ) 不平衡 城乡差别大, 市本级职责发挥不到位, 核心之处就 是在疾病预防控制工作上缺乏硬性制度保障, 法治特征不明显 四 国内外经验与借鉴 ( 一 ) 国外防灾管理经验 世界上的自然灾害多发国家和地区, 特别是发达国家, 比如美国 日本等, 逐步完善了一套灾害防治应急的运作和管理体系, 值得我国学习和借鉴 美国和日本是世界上灾害防治工作做得比较好的国家, 早在 19 世纪末 20 世纪初期, 美日 两国就已开始针对本国的灾害问题进行研究和立法工作, 不断开发防灾技术, 修建抗灾工程, 研 究灾害机制, 逐步建立了适合各自国情的防灾减灾体系 美国 日本防灾减灾体系虽然不尽相同, 但战略模式都是强调危机管理, 重在预防 发达国家都比较强调民防, 从立法开始, 到组织体系 预案体系到执行体系, 建立了一体化的民防应急管理模式 1 国外的一体化应急管理体制 国际发达国家防灾减灾系统有个明显的一致特点就是强 调一体化管理 一般包括以下几个系统 : 法律与行政规范系统 决策中枢指挥系统 执行与支援 保障系统 信息管理系统 财务和监督系统 一体化管理使其容易建立全国范围内的灾害网络, 包括监测 预报 预防 救灾 通讯等等, 当灾情发生时, 各种服务系统自动进入救灾状态 2 在应急管理方面, 发达国家逐步形成了比较完善的系统, 主要有 : 不断完善的应急管理 法律框架系统 ; 比较合理的应急组织架构 ; 良好的国民危机意识培训系统 ; 先进的信息技术支持 系统 具体特点是 :1) 国家对自然灾害防灾减灾工作有充足的专项财政保证 ;2) 重视灾害基础理 论研究 ;3) 大力发展防灾通讯网络 ;4) 利用法律 法规来管理减灾工作, 并在建设适合各自国家的减灾管理部门 ;5) 有充足的救灾物质储备和十分发达的救灾紧急行动计划 ;6) 将减灾活动

12 同经济发展, 社会进步联系在一起 ;7) 强调提高人民的防灾意识和能力 3 发达国家的危机管理体制 发达国家比较强调对灾害的科学和危机管理 比如日本, 政 府高度强调危机意识, 经过不断改革, 形成了比较完善的灾害预防体系, 有一套完整的从中央到 地方的危机管理体制 国外危机管理, 有下面一些共同特点 :1) 重视对灾害的科学研究, 特别是灾害发生的动力学机制问题的研究 ;2) 重视灾害对自然环境的影响, 将减灾和环境保护结合起来 ;3) 把人与自然 灾害之间的关系放在突出位置上, 十分重视人的生命价值 ;4) 从制度上 法律上把防灾 减灾作 为政府的一项日常任务确定, 有十分明确的责任划分 ;5) 对于救灾 抗灾, 政府有专门的财政预 算拨款 ( 二 ) 国际事故灾难经验借鉴和启示 事故灾难在国际上又被称为技术灾害, 由于发生事故灾难的原因和过程很复杂, 同时又具有 不确定性, 因此, 传统上是采用即时反应和被动应对的应急管理体系 目前国际上比较成熟的经验已经完全改变了这种应急管理体系, 树立了现代应急管理理念, 采用了注重全过程的综合性 的应急管理, 将部门的管理转向全面参与, 相互协作的应急管理, 从随即性的就事论事转向依靠 法制和科学的应急管理 概括起来, 国际上建立健全灾难应急管理体制的基本经验主要包括以下 几个方面 1 建立完备的应急管理组织体系 国际上的一个基本经验, 就是建立一体化应急管理组织机构体系, 对灾难管理实行统一领导, 相互协作, 快速联动 政府行政首长在防灾救灾中实行统 一领导 国家防灾救灾工作由政府首脑担任最高领导, 地方防灾救灾工作由各级地方政府行政首 长来进行统一领导 虽然日常应急管理可以委托下属管理机构负责, 但重大紧急事件仍然需要由 政府行政首长担任最高指挥者和最终决策者, 直接进行应急指挥和协调 这种领导体制可以确保 发生重大灾难事件时的应急决策和行动的效率 2 由各方代表组成决策议事机构 为了加强灾难受理的宏观决策和总体协调, 发达国家通 常组成各方代表参加委员会或联席会议, 由政府行政首长担任会议主席, 作为政府的决策议事机 构 主要职责是 : 平时就灾难受理的重大问题进行决策 ; 在应对灾害事件是, 辅助政府领导人进 行重大决策和跨部门协调, 为行政首长决策提供咨询建议, 在应对重大灾难事件时, 政府首脑通 常召集内阁会议商讨对策 地方决策议事机构的组成人员一般包括以下方面的代表 地方政府官员 ; 执法 消防 卫生 环境 医疗和运输部门的人员 ; 社区和社团的人员 ; 广播电视和报刊媒 体的人员 ; 应急管理涉及的企业管理人员 常设应急管理机构负责日常管理和综合协调 许多发 达国家都专门设立或指定应急管理机构, 负责防灾救灾的日常管理和综合协调 3 政府各部门分工协作 政府各职能部门都对业务范围内的防灾救灾工作负有管理责任, 分别处置本部门可控范围内的突发灾难事件 根据应对灾难能力实行分级管理, 分级反应 实施全过程的综合应急管理 4 实施综合性应急管理 就是将政府灾难管理作为由预防 准备 回应和恢复四个阶段组 成的完整过程, 并且在各个不同阶段采取相应的应对措施 5 健全灾难管理法律和规划体系 在灾难管理方面, 发达国家一般都制定有紧急状态管理 和防灾减灾救灾的法律法规, 同时还制定有相应的实施条例和细则, 进而形成了一个国家灾难管理法律体系 6 发挥非政府组织在防灾救灾中的作用 世界各国灾难管理的主要流行趋势之一, 就是政 府与各种非政府组织建立合作伙伴关系, 在防灾救灾活动中相互支持 相互配合, 充分发挥非政 府组织的作用

13 ( 三 ) 国内外城市公共安全经验借鉴 1 充分吸纳我国先进城市公共应急体系建设的经验 1) 建立责任制 北京 深圳等先进城市以实现事故和灾害的充分预防和有效控制为出发点, 通过制度创新和技术创新, 本着 集中指挥 统一调度 信息集成 资源共享 专业分工 分层 负责 快速高效 适时掌控 科学管理 的原则, 建立城市公共安全应急责任制 2) 发挥学术团体和专业人员的作用, 组织专家队伍, 开展一系列关于公共安全应急体系的针对性强的基础性研究, 对常见的灾害事故的孕育 发生和发展机理及其独特性进行研究, 为公 共安全应急工作提供指导 3) 城市应急救援不可忽视新农村建设 农村是火灾 爆炸 地质灾害 气象灾害 洪灾 雪灾等的多发地区 4) 重视先进信息技术的运用 深圳市通过建设先进的信息管理系统, 全面集成各种分离的信息与通讯资源, 为管理体系的运行创造必要的技术基础 建立基于 GIS 的 深圳市城市公共安 全综合应急平台 该综合应急平台应该是以公共安全科技和信息技术为支撑的, 软硬件相结合 的突发公共事件应急保障技术系统, 是实施应急预案的工具 ; 应具备风险分析 信息报告 监测 监控 预测预警 辅助决策 综合协调与总结评估等功能 能动态生成优化的综合协调方案和资 源调配方案, 形成实施应急预案的可视化实战指南 2 借鉴西方国家大城市危机管理的成功经验 国外经验表明, 建立一个由政府集中统一指挥 有权威的应急救援协调指挥机构是应对特别 重大公共安全的重要举措 俄罗斯 美国 德国 日本等发达国家都设有专门的 相对集中的应 急管理领导机构和指挥协调机构 ( 四 ) 国内外公共卫生事件应急法制建设和案例借鉴 1 法制建设情况 1) 美国公共卫生事件应急法制 美国 1994 年通过的 公共卫生服务法, 又称 美国检疫法 该法明确严重传染病的界定程序, 制定传染病的控制条例, 有关检疫站 检疫场所与港口 管理等 2) 加拿大公共卫生事件应急法制 加拿大危机法 和 加拿大危机准备法 是公共应急法 制体系的基础 3) 日本公共卫生事件应急法制 20 世纪 90 年代以来, 日本政府不断加强和完善国家危机管理, 建立起一套从中央到地方的危机应对体系 日本将公共卫生事件应急法制附属于多层次的 危机管理体系, 以内阁首相为危机管理的最高指挥官的危机管理体系负责全国的危机管理, 日本 政府在首相官邸地下一层建立了 全国危机管理中心, 指挥应对包括突发公共卫生事件在内的 所有危机 政府内则设有专门管理处室应对专门危机 2 部分案例借鉴 1) 非典 疫情 2002 年 11 月我国广东省佛山市发现首个非典病例 该病传染性极强,2003 年 2 月中下旬疫 情在广东局部地区流行 ;3 月上旬传入山西 北京, 开始在华北地区扩散, 并向全国蔓延 我国 内地累计报告非典型肺炎临床诊断病例 5327 例, 治愈出院 4959 例, 死亡 349 例 ( 另有 19 例死于 其他疾病, 未列入 非典 病例死亡人数 ) 在病因不明, 非典 疫情来势凶猛的早期, 政府害怕社会恐慌, 未能及时发布真实信息, 也没有让新闻媒体及时报道, 对这个可能导致国际影响的 传染病, 更没有及时向国际组织报告, 而是反复强调全国各地疫情得到了有效控制, 旅行和商务

14 活动都是安全的, 一些地方继续举办大型经济活动, 最终导致整个社会和各级政府对突如其来的 灾难缺乏准备, 也使得良好的国际形象受损 由于无法准确识别真相, 造成人们心理的极大恐慌, 有些地方民工自发停工 大学生自发停课集体返乡, 造成疫情进一步扩散, 全国各类防治物资的 需求量呈爆炸性增长, 物资供应面临巨大压力, 旅游 餐饮等行业遭受重创 同时, 疫情迅速传 播到世界其他国家, 引起国际社会的广泛注意 受 非典 影响, 中国内地经济的总损失额为 179 亿元, 占中国 GDP 的 1.3%, 中国香港经济的总损失额为 120 亿美元, 占香港 GDP 的 7.6% 2) 禽流感 2004 年我国发生高致病性禽流感疫情 面对严峻形势, 党中央 国务院果断决策, 对防治 工作紧急部署 各地认真贯彻中央 加强领导 密切配合, 依靠科学 依法防治, 群防群控 果 断处置 的方针政策, 有力 有序 有效地开展了防治工作, 使疫情及时控制 在禽流感防治过程中, 各地完善了疫情监测网络, 建立了疫情报告制度和诊断制度, 制定和健全了预案, 添置了 必要装备, 增加了防疫物资储备, 推进了动物防疫体系建设 3) 美国疯牛病 2003 年, 美国发生疯牛病案例, 美国股市 汇市及期货等资本市场就迅即遭到打击 而快 餐业遭受的打击更是不小, 其中麦当劳股价当日就下跌 5.2% 截止当地时间 12 月 26 日, 全球已有 25 个国家和地区宣布 封杀 美国牛肉和肉牛 美国采取隔离措施, 第一是隔离了发现首 例疯牛病的农场 第二是肉类加工技术的保障 此次危机中美国政府承担着重要角色, 美国食品 药品管理局 (FDA) 美国动植物健康检疫局 (APHIS) 美国食品安全检查局 (FSIS) 和农业行销局 (AMS) 分别统管保证牛的健康 保护人的食物供应 保证行销产品品质, 这些机构的连同运行, 有效控制了全美的食品安全风险 4) 苏丹红食品安全事件 2005 年的苏丹红色素事件, 全国质检系统重点采取了五项措施 : 依法严厉查处含苏丹红的 食品及原料, 所有检出含苏丹红食品及原料一律强制收回 ; 责令所有辣味制品生产加工企业严格 自查 ; 全面加强对可能含有苏丹红的食品生产加工企业执法检查 ; 强化对生产苏丹红化工染料企 业的监管, 严防流入食品生产加工领域 ; 大力推进食品质量安全市场准入制度, 加强后续监管, 切实从源头把好质量安全关 另外,2008 年三聚氢氨事件 2009 年甲型 H1N1 流感等著名案例, 都给我国公共卫生安全 管理带来过教训和经验, 应加以总结和探索 五 我市公共安全发展对策及建议 ( 一 ) 关于公共安全应急体系规划 公共安全应急体系规划是我国发展形势的必然产物 随着城市化进程加快和国民经济快速增 长, 公共安全造成的损失呈指数上升之势, 科学制定并实施公共安全规划是我市科学发展的需要, 也是构建和谐社会的需要 公共安全规划, 应由总体规划和分规划组成 应体现危机管理和综合防御的理念, 综合考虑 预防 救援 恢复各个环节, 实行预测 预防 救助 恢复全方位的综合管理, 形成全社会共同 应对的局面 规划要分层次 分区域 有重点地渐进推进, 要指定切合实际的目标 我市目前只有应急方面的总预案, 缺乏其它环节特别是预防的总体规划方案 各分规划也参 差不齐, 衔接性差, 执行力度不统一, 资源没有得到高效共享和整合 保持经济的正向发展和减少负向效应是国民经济建设的一个重要方面 公共安全规划应作为

15 社会发展的一项重要措施纳入国民经济和社会发展的总体规划 1 太原市城市公共应急管理体系建设应包括 : 组织体系建设 预案体系建设 制度体系建 设和保障体系建设 规划应全面考虑完善应急管理体制, 加强应急管理机制建设, 建立太原市应 急联动响应工作机制 应急体系规划应体现统一指挥 整体联动 资源共享, 特别要重视对自然 灾害 事故灾难 社会安全 公共卫生四大方面的统筹兼顾 协调发展, 避免重此失彼 2 规划建设重点要突出系统和整体性功能 在项目安排上优先考虑加强指挥信息系统 专 业救援队伍 应急物资保障 运输保障 现场通讯保障等方面能力建设 完善应急管理指挥系统 建设, 在太原市应急管理指挥平台上实现水利 地震 国土资源 气象 卫生 民政 公安消防 及军事机关等部门的信息互通与监测资源共享 在空间上进行合理布局, 在时间上区分轻重缓急, 使本地区各种资源构成一个有机整体 3 应把防灾减灾作为城市规划重要内容 制定城市规划和进行城市建设与工程选址时, 应 回避自然灾害风险程度大的地区 比如合理避让地震构造活动断层 地基松软地区 易滑坡 易 发生塌陷区 沙土液化区 地面沉降区 地裂缝等 应加强城市建筑工程抗震设防和防灾措施管 理, 加强重大基础设施工程的安全性评价 4 要加强公共卫生应急体系规划建设 针对新形势, 要不断加强卫生应急工作 加强基层和薄弱环节卫生体系的建设 进一步明确和落实卫生应急管理工作的各项职能, 完善应对突发公 共卫生事件多部门协调和联防互动机制 5 要加强社会安全体系建设 加强预防和应对群体性事件的能力建设, 加强社会稳定管理, 提高金融业务系统安全保障水平, 加强处置社会治安事件和恐怖袭击事件快速反应机制建设 6 加强灾难事故的预防和科技支撑 加强对企业公共安全体系的规划, 预防重特大安全灾难事故的发生 特别要加强现代科技在企业和交通安全中的作用 ( 二 ) 关于城市防灾建设与管理 随着城市化进程的加快, 我市公共安全的潜在危害也在加大 在城市发展中, 做好防御自然 灾害规划, 加强灾害管理十分必要 1 国际上许多国家提出了建设防灾城市的理念 应对自然灾害规划, 最有效措施就是加强 城市抗灾基础工程建设与管理 加强抗灾工程建设的主要工作有 : 1) 加强城市建筑工程的抗震设防管理 ; 2) 加强防汛抗旱工程基础设施建设 ; 3) 加强对水库 堤坝设施的加固工程 ; 4) 加强地面沉降防治措施 ; 5) 加强山区的防塌 防滑工程 ; 6) 重视绿化带安全隔离工程 ; 7) 加强生命线管道工程 重化工企业的综合抗震 抗灾能力 ; 8) 加强城市抵御风 雪 雨 雷 沙等气象灾害的工程设施 ; 9) 加强学校 医院等公共场所和重点场所的防灾工程, 必要时作为避难场所工程 2 鉴于地震灾害对城市严重的危害和毁灭性, 要特别加强城市防震减灾和抗震能力建设 : 1) 适当提高抗震设防要求, 严格加强建筑工程抗震设防管理监督, 要实现新建工程 100% 符合抗震设防要求 新建 扩建 改建工程必须依法进行抗震设防要求审批, 并将抗震设防要求 纳入基本建设管理程序 设 2) 建立大震预警制度, 加强监测预警体系建设, 合理布局强震台网 ; 加强通讯信息系统建 3) 实现重大基础设施和生命线工程预警和紧急处置, 学习日本的经验, 加快最新防灾科技

16 成果的应用, 对重要的水 电 气 油 交通工程和容易产生次生灾害的工程, 配套自动紧急处 置技术, 减轻灾害损失 4) 建立政府支持下的巨灾保险制度和风险分散机制, 建立基金和多元化投入机制 5) 完善防震减灾公共服务体系, 为社会提供适合需求的防震减灾公共产品和公共服务 6) 建立健全重大灾害应急联动网络体系 作为全国地震重点监视防御城市, 国家对我市防震减灾工作的奋斗目标要求是 : 到 2020 年, 我 市城乡具备综合抗御 6 级 相当于 8 度烈度地震的能力, 其中, 到 2015 年, 全市各城区的防震 减灾能力力争达到中等发达国家水平 要实现这个目标, 还有大量工作需要去做, 紧迫性非常强, 必须抓紧制定规划, 并纳入全市国民经济发展和城市建设总体规划, 更重要的是制定切实可行的 实施计划和保障措施 3 城市防灾减灾的另外重点就是要加强防汛防洪设施和地面沉降治理规划 暴雨洪水和地 面沉降也是威胁我市公共安全的重大自然灾害, 做好防汛重点规划, 加强沉降统一治理发展非常 有必要 4 加快防灾减灾应急避难场所规划建设 应急避难场所是城市应急救援体系的重要组成部 分 大的突发灾害事件, 比如地震后, 将产生大量长期灾民, 政府需要在最短时间对灾民进行安置, 并提供长期保障服务 如何保障灾民在避难时基本的水 电 食品供应以及卫生 安全等等 功能保障, 需要建设科学的避难场所, 一旦发生灾害事件, 确保能及时启动 我市还没有功能完 善的应急避难场所 按照国际惯例, 为节省资源, 避难场所与公园 绿地 广场结合建设 2006 年, 我市曾出台 关于加快应急避难场所的意见,2008 年, 我市出台的 太原市公园管理条例, 都提出新建公园需要有避难场所建设 但是, 由于避难场所是一个新鲜事物, 需要有关部门在科学调研的基础上, 加快规划设计和组织实施 ( 三 ) 关于应急队伍体系建设 应急队伍建设方面, 要针对第一时间应急响应的需要, 规划好具有综合能力的各种专业应急 队伍以及装备条件 ; 要加强专家和专业人才的培养和利用 ; 要提倡全民皆防的思想, 加强基层队 伍和志愿者队伍的建设 ; 要加强培训和演练 1 加强专业应急救援队伍建设 整合现有应急队伍资源, 形成以应急专家为决策支撑力量, 以专业队伍为骨干力量, 以公安 武警 军队为突击力量, 以企事业单位专兼职队伍和应急志愿者队伍为辅助力量的 一专多能 平战结合 应急队伍体系 我市城市应急资源需要得到有效整合 目前, 太原市除了消防队伍外, 还有矿山救护大队 煤气抢险队 供水抢修队 供电抢修队 心理咨询队伍等多支专业救援力量, 分属于不同部门和行业, 平时缺乏沟通和联系, 在关键时刻彼此配合还存在一些问题 应急队伍 建设亟待整合 应急抢险救援队伍的布局不够合理 应急管理专业人才缺乏, 志愿者队伍建设需要加强 组建专业化事故灾难应急救援队伍 强化矿山救援队伍建设, 建立多种类型的危险化学品专 业骨干救援队伍, 补充及加强救援装备, 建立和完善危险化学品的应急救援联防网络, 构建危险 化学品应急救援队伍体系 ; 建立 以专为主, 专群结合 的安全灭火机制, 在重点火险地区逐步 组建专业森林消防队 ; 完善环境污染监测机动队伍, 提高突发事件现场环境污染应急监测 评估和处置能力 ; 推进电力 公路等企事业单位应急救援队伍建设, 按有关标准和规范配备应急救援 技术装备, 提高现场先期快速处置能力 全面推进群防群治应急队伍建设 要加强急救人员队伍的建设, 加强人员培训, 完善运行机 制, 提高全市的急救水平, 确保紧急医疗救援体系在保护人民群众身体健康和生命安全中发挥重 要作用

17 加强消防部队建设, 努力打造一支城市应急救援的生力军 消防部队是一支抢险救援专业队 伍, 在城市应急救援中具有很强的优势为了有效处置突发事件, 最大限度地保障人民群众生命财 产安全 应依托公安消防总队成立应急救援总队 实现救援队伍 一专多能 一队多用 要 组建的应急救援总队应制定应急救援队伍管理办法, 明确各专业救援队伍的职责, 建立各级各类 突发事件救援工作的配合机制 应急救援队伍要针对突发事件应急救援工作面临的新形势 新情况, 认真组织岗位练兵活动, 不断强化应急救援专业训练, 提高队伍应急救援水平 2 加强应急管理人才的培养 加强应急专家队伍建设, 充分发挥专家学者的专业特长和技术优势, 建立不同领域中的事故 灾难应急救援专家库 完善专家参与预警 指挥 救援 救治和恢复重建等应急决策咨询工作的 机制 培养适应我省应急管理需要的各层次人才 大力推进应急领域科技创新和人才培养 鼓励和支持企业开发应急领域的新产品 新技术, 推进相关应急管理技术产品的产业化 3 加强卫生应急队伍的组建和装备 规范应急救治队伍的管理, 建立常态长效机制 根据国家要求和标准, 装备辐射全省的综合 医疗卫生应急队伍, 加强医疗救援 疾病预防控制 中毒处置 核和辐射处置 卫生应急队伍后 勤保障等装备, 通过健全规章 协同训练 着力培训, 增强应急工作队伍的整体保障能力 4 健全基层公共卫生服务机构和人员 在农村和社区卫生服务机构, 配备具有内科或儿科执业医师资格的公共卫生医师 ( 参照上海 南京 安徽等地按每万居民配备 1 名的比例 ), 加强一线防控 鼓励大中专公共卫生专业毕业生 到一线去 到基层去, 取得相关执业资格, 给予预防人员全额工资待遇, 将有助于农村三级预防 保健网的形成和公共卫生突发事件的有力控制 弥补在农村乡镇 边远社区疾病监测的先天不足和漏洞 5 引导发展志愿者救助体系 志愿者是政府救助体系的重要补充和组成部分 不同灾害事件表明, 人员和财产应急救援率 最高的是依靠身边的民众, 特别是有一定技能的志愿者队伍 在灾后的第一时间, 受灾者能够依 靠自己的能力生存, 并把居民转移到安全的地方去 快速建立相对独立运作的区域型防灾体系, 包括设立社区紧急避难场所和医疗救护基地, 有简单的应急物资储备, 最大限度避免人员伤亡 这就需要志愿者队伍的建设和自救互救能力的系统培训 从汶川地震的教训, 由于缺乏救护基本 知识, 导致许多救助失败的例子也很多 在国外, 社区建设主要依靠志愿者 相对而言, 我国的志愿者不仅人数比例偏少, 而且队伍 稳定系数不高, 大多志愿者没有接受过系统的技能培训 依托团委 红十字会 青年志愿者协会 基层社区以及其他组织, 建立形式多样的应急救援志愿者队伍, 通过构筑社会参与平台和制定相 关鼓励政策, 逐步建立项目化管理 社会化运作的应急救助志愿服务机制, 发挥志愿者队伍在科 普宣教 应急救助和恢复重建等方面的重要作用 6 加强应急演练与训练 加强应急救援培训与演练依托现有技术力量, 加强专业培训与演练基地建设, 建设应急处置模拟系统, 重点提高应急管理人员和各级领导干部的应急知识和指挥技能 建立市应急综合培训 基地, 积极培养适应我市需要的各层次应急管理工作人员和专业队伍 7 大力加强应急知识的宣传 教育与培训工作 各级各类学校要开设独立的公共安全教育 课程, 广播 电视 报刊 互联网站要免费设置专栏 专版 专题节目, 形成应急知识普及教育 的长效机制 ( 四 ) 关于应急联动和资源共享 由于我国实行多部门分管的应急准备和管理机制, 容易造成联动性差 资源分散的局面 应

18 急体系建设要侧重于整合各种分散的 孤立的应急资源, 在发挥存量资源优势的基础上, 加快信 息 队伍 装备 物资 运输等薄弱环节的能力建设, 为实现应急管理目标提供有效的手段 城市应急联动, 需要建立统一调度 协调行动的应急指挥机制 ; 预案完备 反应迅速的应急 处置机制 ; 技术先进 资源共享的应急信息机制 ; 制度健全 装备完善的应急保障机制 同时, 建立统一灾害发生时的应急响应机制 统一启动预警响应, 统一发布规避风险警告, 统一开放避难场所, 统一启动物资调运机制, 统一做好转移安置工作 1 建立高效的统一指挥和综合管理应急机制 建立并不断完善综合应急管理机制, 是城市应对灾害管理的主要工作 主要内容有 :1) 健 全组织机构, 加强了统一组织领导 ;2) 完善应急预案, 做好应急处置的准备工作 ;3) 建立信息 报送机制, 强化了预测预警体系建设 ;4) 抓好应急处置体系建设, 确保了应对快速高效 ;5) 重视保障机制建设, 提高救助保障水平 ;6) 建立规章制度, 落实责任制 ;7) 加应急宣传教育, 提 高全民应对能力 要建立健全快速反应 方便统一指挥 分类分级处置的应急信息和处置平台, 发布透明 准 确的权威信息, 以便于领导者指挥和避免民众恐慌 同时, 还应抓好各类预案建设 经常性地开 展对市民的自救训练之外, 注重城市基础公共设施 房屋质量 消防设施等的高标准建设和定期检验 此外, 还应严格执行行政领导负责制和责任追究制 救灾不如防灾 建立防灾减灾综合应 急管理体系, 一要健全组织体系 保障制度, 形成统一指挥 功能齐全 反应灵敏 运转高效的 应急机制 ; 二要针对各环节的弱点, 突出重点, 整合资源, 加强能力建设, 促进应急防灾救灾体 系建设制度化 2 建立部门和行业之间的联动机制 部门和行业间建立联动机制, 是城市应急体系建设的重要内容 在这方面, 需要注意解决以下问题 : 一是完善预案体系 虽然大多数部门和单位都建 立了突发事件应急预案, 但是预案可操作性不强 缺乏保障措施 相互之间不衔接的问题还比较 多, 缺乏实战检验 二是建立政府快速反应指挥平台 我市还没有建立统一的政府应急指挥技术 平台, 对于统一指挥调度来说, 是一个不足 三是建立部门分工协作机制 现在, 许多部门之间 已开始尝试建立合作机制, 但是由于体制原因, 在许多方面联合建设还存在一些困难, 比如经费投资 人员 管理责任等问题 四是最大程度达到资源共享 我市各行业在队伍建设 装备配置 物资储备等方面, 存在一定资源整合的空间 要解决这些问题, 需要打破条框, 建立问责制度, 同时从财政 人事等源头把关 3 健全政府和部队的联动机制 军队 武警在大型突发事件应急, 特别是重大自然灾害抢 险救灾 群体事件处置中, 起着关键的作用 政府和武警的联动, 需要解决以下问题 : 第一, 地方部门需要对武警进行针对不同类灾害事件的技能培训 ; 第二, 需要专业技术装备的投入 ; 第三, 对城市重点 要害 易损部位的掌握熟悉 军队除以上方面外, 更需要的是加强协同指挥机制的 建立 市级各类预案需要同部队支援地方方案相衔接, 通过联合演练等方式, 建立联合作战机制 民兵预备役武装训练和国防动员各项工作, 要把各种突发事件的防范与应急救援训练一起来抓 4 公共应急在区域联动 政府和基层联动等方面, 都需要建立相应机制 强化预防管理 加强全面的综合防御是建设安全城市之根本 实现城市安全需要建立应急联动机制 城市应急体 系建设, 需要政府的统一指挥 部门的层级联动 社会的整体动员 联动机制的建立, 需要明确 目标, 落实责任, 科学管理, 防患于未然 5 加强应急系统的资源共享和统一调配管理 建立资源共享的救灾应急物资储备 国家要 求建立应急资源储备制度, 在对现有各类应急资源普查和有效整合的基础上, 统筹规划应急处置所需物料 装备 通信器材 生活用品等物资, 以及运输能力 通信能力 生产能力和有关技术 信息的储备 如何全面解决我市应急救援物资储备制度, 还需要下大力气进行全方位的科学研究, 制定最为科学的储备制度和方案, 以及长效的法律保障制度, 整合不同灾种 不同公共突发事件 的公共资源 加强对救灾款物的监督管理, 加强对救灾资金的分配 使用 管理和监督 达到最

19 佳成效的储备和应急效果 6 建立信息互通的监测 预警体系 目前我市预警系统还相对薄弱, 各监测系统的发展不平衡, 资源共享性差 由于各种自然灾害之间有着有机的联系, 因而今后的灾害监测系统的建设应该是在继续完善各单类监测系统的基础上, 逐步向综合监测网方向发展 进行灾害信息的交叉使用, 建立统一的灾害数据库, 建立空 地 人的立体监测网和综合信息处理系统 ( 五 ) 关于资金投入 保险与基金 目前我市公共安全事业经费, 主要来自政府财政 要大力发展公共安全事业, 需要在政府投入为主的基础上, 大力发展多元化 多渠道投入, 鼓励企业 社会投入, 同时积极推动保险和基 金发展机制 1 建立科学的公共安全投入机制 要加大公共安全投入, 同时尽力争取国家和省的防灾政 策投入 按照我国的体制, 在减灾投入政策方面, 实行市 县分级管理 分级负责 分级负担的 原则, 将减灾投资应列入各级政府财政预算中, 随着经济的发展逐步增加其比重 对于当年不能支出的经费, 可建立滚动累积基金制度, 在大型突发事件时启用 2 认真落实 预防为主, 关口前移 原则 我市公共安全工作财政资金体现出应急的特征, 尚未形成常态化的支出保障机制 投资分为主动性的灾前投入和被动性的救援投入, 前者主要用 于预防, 后者主要用于救灾 目前全球各国在加大预防投入理念上得到了共识 公共安全完全体 现的是公益性特征, 此项工作如果能够落实 预防为主, 关口前移 原则, 即使在没有应急事件的情况下, 也应有财政资金的必要保障, 以开展相关领域的科学研究和进行常规性的突发公共事 件应急演练 3 建立多元化投入机制 建立健全政府 企业 社会各方面相结合的应急保障资金投入机 制, 适应应急队伍 装备 交通 通讯 物资储备等方面建设与更新维护资金以及应急技术研发 资金的要求, 把人力 财力 物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务上 建立与完善政府主导 社会参与的多渠道应急保障资金投入机制 加大公共财政对应急体系建设与管理的支持 力度, 将应急管理纳入公共财政预算优先安排领域 统筹安排应急体系建设规划项目及资金使用 4 加快推进防灾减灾保险和基金运行机制 由于经济发展制约, 公共安全投入需要逐步提 升, 政府和社会不大可能一下大幅度提高防灾投入 公共安全系统工程建设的紧迫性, 需要采取 多元化的融资和分散模式 根据国外经验, 保险和基金是最有效可行的方法 建立政府支持下的巨灾保险制度和风险分散机制, 鼓励吸纳民间基金用于防灾事业, 采用政府出资和慈善公益事业 捐助的方式, 尝试建立公共安全基金机制, 都是有效途径 ( 六 ) 关于技术进步与科技支撑 1 加强先进技术系统的科学建设和应用 提高监测 预警和预防应急处置和技术装备等科 技水平 比如开展气象 地震 地质等综合监测 预警系统研究和建设 ; 开展采空区道路安全监 测及处置技术研究 ; 开展城市地下管网安全保障技术研究 ; 危险化学品应急救援技术研究 ; 依托 电力系统现有技术力量 研究机构和实验室, 加强电网安全领域关键技术的研究 ; 同时加强应急 管理基础规范制定工作, 建立和完善应急救援管理的标准体系 2 加强应急管理的科教支撑体系建设 要建设一批应急管理技术支撑机构, 构建应急管理 学科体系, 研究制定应急管理标准体系, 加强应急管理的技术与产品研发 产业化应用推广 加 强研究救灾的技术手段, 增加救灾设备 加大防灾减灾应用技术研发和基础性研究 重视信息技 术的应用, 加快科技成果的转化

20 3 建立减灾专家委员会和灾害评估与对策系统 建立防灾减灾专家委员会, 建立我市各个 层面防灾减灾和应急救援专家库, 以及国家 省内的不同专业专家学者库, 从中选出减灾专家, 会同政府有关部门 有关行业决策和专业人员, 共同组成我市防灾减灾委员会, 确定防灾减灾发 展规划, 审定并负责督促落实防灾减灾预案, 确定我市防灾减灾对策, 形成政府和专家共同决策 制度 同时发挥专家在咨询服务 技术支持 理论指导上的作用 4 开展风险隐患排查, 建立和完善隐患信息数据库 整合预测与信息管理系统 准确的评 估, 是现场领导进行抗灾决策的主要依据之一 随着科学技术和信息化的发展, 建立灾害科技辅 助预测和对策管理系统, 已经成为发展趋势 目前我市许多部门建立了现代技术的快速反应系统 比如, 公安的 110 指挥系统, 交警的道路监控系统, 消防的火警接警系统, 公共卫生的 120 系统, 城建的 系统等 有的部门还建立了更为先进的决策辅助信息管理系统, 比如国土的空间地理系统 这些对于加强我市应急体系, 起着重要的作用 但是, 在自然灾害预警等方面, 科技运 用水平还不足 已有的技术系统, 也存在技术运用单一 人员素质不高 资源整合不够等情况 需要加强应急管理和技术人才培养, 5 全面推进应急通信和信息渠道保障能力建设 从我国历次灾害的救灾工作经验来看, 通 讯联络是通报灾情 疏散群众 请求支援的关键环节, 没有一个健全的通讯信息保障, 减灾工作是无法顺利进行的 1996 年云南丽江地震中, 由于通讯中断, 使得灾区灾情信息 48 小时后才报 告到北京, 极大地延误了救灾工作的进行, 同时造成部分灾区所受损失也非常大 建立太原市统 一的应急救援工作网络平台, 整合有线 卫星 微波和移动等各种通信服务资源, 形成公众与专 用 保密与非保密相结合的应急通信保障网络体系, 实现应急救援信息快速报送 数据统计等, 保障信息传输畅通, 便于太原市政府统一指挥 统一调度 统一管理 建立高效的灾害应对通讯和信息报送系统, 实现应急救援信息资源共享 通讯和信息的快慢, 直接影响应急处置的效果 一方面, 现代化网络和通讯系统的发展, 极大提高了信息传递速度 ; 另一方面, 现代通讯科技也存在薄弱环节, 还没有一种完美的通讯技术能解决全部问题, 比如移 动技术的冗灾, 无线频段的资源匮乏, 海事卫星使用昂贵等 另外, 对通讯设备的依赖, 容易忽 视其他多种信息渠道的建设 建议加强多种通讯方式 多种联络体系的同步建设, 整合信息资源渠道, 健全报送方式, 使决策者能够最快掌握到可靠的信息 6 依托数字化管理技术建立防灾减灾管理系统 结合我市的数字化城市管理建设, 提高装 备和技术水平, 建设防灾减灾公用信息平台和灾害应急管理信息平台 ; 积极开展国内国际科技合 作, 提升城市防灾管理科技水平 第二部分太原市自然灾害突发事件应急体系研究 -- 太原市城市公共应急体系规划综合研究系列研究一 组长 : 张文旺成员 : 张晓峰王进奎韩冀安执笔 : 张晓峰

21 一 我国自然灾害及防灾减灾 ( 一 ) 自然灾害及危害概况 1 我国自然灾害综述 我国是世界上自然灾害种类最多 损失最为严重的国家之一 70% 以上的大城市分布在气象 地震 地质和海洋等灾害严重的地区 据统计, 年, 中国自然灾害死亡人数共计 198 万人 其中, 洪水灾害和地震灾害造成损失最为严重 灾害对社会经济发展的制约影响非常严重 近 10 多年来, 我国自然灾害呈上升趋势, 每年因自然灾害造成的经济损失达上千亿元人民币, 直接经济损失高达国家财政收入的 1/4 至 1/ 年, 是我国自然灾害损失最大的一年, 发生 南方冰雪灾害和汶川地震, 直接损失 万亿元 2 自然灾害类型我国自然灾害种类繁多 包括地震 洪水 雷电 暴雨 泥石流 山体滑坡 道路结冰 冰 雹 暴风雪 崩塌 地面塌陷 沙尘暴等 20 余个种类 3 自然灾害的特征 自然灾害最大的特点有突发性强 破坏性大 难预测性 难防御性等, 同时自然灾害往往具 有次生灾害的连锁性 4 自然灾害的危害性 随着城市化 网络化进程, 自然灾害的危害也在加大, 造成的损失在加速度增长 自然灾害 给人民生命财产带来了巨大损失, 严重影响了我国的可持续发展 自然灾害对人类及创造的财富危害极大, 同时人类进步的成果 ( 比如城市水 电 气 ), 也 会放大灾害损失 国内外经验表明, 随着经济社会快速发展, 城市现代化的扩张, 灾害造成的损失呈指数增加 值得注意的是, 由于对经济的片面发展, 人类对自然资源和环境的破坏, 人为致灾因素也在 增强 人为因素使灾害种类增多, 如地面沉降 水库地震 暖湿地方的冰冻雪 城市温岛等都是 过去鲜见的灾害 这与人类过度开采地下水 大量向空中排放工业废气 破坏资源 城市建筑工 程扩张等活动有关 ( 二 ) 我国防灾减灾能力和对策 改革开放以来, 特别是进入 21 世纪, 我国应对自然灾害的防灾减灾能力得到快速发展, 在应对自然灾害的预警 预报 预防 防御 应急 救援 法律 教育 培训等方面都取得了一定 进展 但是, 我国目前总体上对自然灾害的预防能力还不强, 特别是对灾害链 次生衍生灾害控 制能力不足 比如连续多年的南方洪水灾害 2008 年的冰雪灾害 汶川地震灾害, 都因为预防 体系不健全, 造成的损失非常大 1 我国防灾减灾系统现状防灾减灾已成为一个重大的社会问题 目前, 我国的防灾减灾工作存在着一系列的问题, 如 : 立法尚不完善, 还没有规范全国防灾减灾工作的综合性法律 ; 由于我国实行灾害单部门 单灾种 管理模式, 防灾减灾机构相对分散, 职能有交叉, 资源共享性不足 ; 防灾减灾缺乏统一的应急管 理规范标准 ; 物质储备制度不健全 ; 减灾通讯建设滞后 ; 各种抗灾工程老化问题严重 ; 防灾减灾 工作未能真正纳入各级政府的经济发展计划中 ; 各种减灾监测预警系统分散管理, 重复建设, 效益较低 ; 各地区没有制订与减灾工作要求相适应的社会经济发展政策

22 2 防灾减灾对策 防灾减灾要以预防为主, 提高减灾实效, 把灾害损失减到最小 防灾减灾是一个系统工程, 需要在立法的基础上, 由国家统一领导 各种自然灾害都不是孤立的, 靠单一措施是无法解决 我国日益严重的灾害问题, 特别是巨灾, 需要有一个自上而下的管理机制 由单项减灾走向综合 减灾, 由分散管理向危机管理体系过渡, 建立统一的管理体制和系统工程, 是防灾减灾发展的方向 防灾减灾系统包括减轻自然灾害的各种措施 : 监测 预警 评估 预防 抗灾 救灾 教育 立法 保险 基金 规划等, 需要作为系统工程统筹考虑 综合全面发展 ( 三 ) 关于本课题的调研 本课题通过对国内外自然灾害及应对的综合研究, 对市地震 气象 国土资源等部门的调研, 对我市防灾体系建设和规划情况进行了研究, 提出了灾害应对建议 1 国内外发达城市应急管理经验研究包括 : 1) 一体化的防灾减灾管理模式 ; 2) 防灾减灾系统工程 ; 3) 防灾减灾法律和有关规范 ; 4) 防灾减灾对策 ; 5) 城市防灾组织机构和管理体系 ; 6) 防灾减灾应急预案和应急救援体系建设 ; 7) 城市综合预警体系 ; 8) 应急指挥系统 ; 9) 应急资源的共享和综合利用 ; 10) 公共场所的应急管理 ; 11) 国民防灾教育和和培训 ; 12) 应对典型自然灾害的实际管理经验等 2 我市调研内容包括 : 1) 我市自然灾害概况及隐患, 历史有代表性的灾害事件 2) 我市应对自然灾害的现状况 隐患及预防 预警 防御体系建设情况 ; 应急预案制定及 落实情况 ; 应急体系建设 3) 我市防灾减灾存在的问题和不足 资源是否存在不足或浪费的情况 ; 对当前国际先进水 平的掌握和了解, 与国内外发达城市的差距 ; 国内外重大灾害对我市的警示及借鉴 4) 防灾减灾系统工程建设情况 ; 应急预案制定及落实 ; 应急规划 ; 应急救援队伍 ; 应急响 应 ; 应急通讯及装备 ; 应急演练及联动能力 ; 灾害的潜在连锁效应评估 ; 应急管理与宣传 ; 应急 疏散与避难场所 ; 社区志愿者建设 ; 经费状况等 5) 防灾减灾宣传与教育等 同时参照了国家有关法律 法规和近年国家防灾和应急工作会议有关精神 由于能力和各方面原因, 本课题掌握的数据未必充分, 也可能有错误的地方 本研究报告仅 供政府和有关部门参考, 可以随时修正

23 二 太原市自然灾害调研及分析研究 ( 一 ) 太原市地质地理及自然灾害概况 太原市位于山西中部, 所辖范围东经 , 北纬 , 总面积 6988 平方公里 太原大致分为山区和盆地两部分 : 西部山区属吕梁山脉的一部分, 东山为太行山脉余 支, 两山之间为一狭长盆地, 市区建于盆地汾河两岸 太原盆地两侧边山隆起, 盆地内平原大幅度断陷, 是本区新构造运动的基本形式 其西为交 城断裂, 东为太谷断裂, 是控制盆地形成与发育的主干断裂, 也是主要的地质和地震运动构造 第四世纪时, 西侧交城断裂的断陷深度为 300~500 米, 清徐一带最深达 550 米, 而东侧太谷断 裂带断陷深度仅 100~150 米左右, 西侧边山隆起上升幅度大于东侧, 晚新生代以来, 西侧上升 达 600~800 米 太原市自然灾害概况 : 太原市自然灾害主要有地震灾害 气象灾害 ( 暴雨 风雹 干旱 低温 冷冻 雪灾 沙尘 暴 扬尘等 ) 洪水灾害 地质灾害 ( 地裂缝 地面沉降 滑坡 塌陷 泥石流 ) 等 从历史看, 太原是我国自然灾害多发地, 历史上各类自然灾害对我市的社会经济发展造成过巨大影响 ( 二 ) 太原市自然灾害潜在危害及易损性分析 太原作为国家能源和重化工城市, 人口密集度高, 城市发展速度快, 各类安全隐患多 在自 然灾害方面, 我市有地震灾害 地质灾害 气象灾害 洪水灾害的隐患 作为山西省会城市和国际化大城市, 人口 建筑高度密集, 管网系统复杂, 工业化程度高, 这些对于防御和减轻灾害来 说, 都有较大难度 1 太原自然灾害的潜在危害主要有 : 1) 对市民生命安全的危害 自然灾害对人类有着严重的直接和间接危害 我市人口密集度 在全国属高水平, 灾害对生命安全隐患极大 2) 对城市的危害 我市城市自然灾害中对城市影响最大的是地震 洪水 地裂缝 塌陷 冰雪等 3) 对工业和矿业的危害 工矿企业是经济损失最大的区域, 也是次生灾害隐患最大区域 我市是工业大市, 潜在危害严重 工矿区是人口密集 社会财富最为集中的地区之一, 一旦发生 灾害, 是危害程度最高的地区, 做好企业自然灾害防御尤为重要 4) 对生命线工程, 包括水 电 气 燃料的供应的破坏 对管网系统容易造成连锁灾害, 破坏生命线的正常运转 5) 对易燃 易爆 有毒物品设施的破坏及连锁效应 6) 对交通 通讯 环境等的危害 7) 对农业和林业的危害 8) 对社会心理和社会秩序的危害 详细潜在危害在下面章节有具体描述 2 我市自然灾害易损性分析 : 1) 城市危旧建筑工程众多, 遭遇地震灾害 暴雨 洪水灾害易受损害 2) 城市水 电 气生命线工程的管网和中转薄弱环节易遭地震灾害 极端天气 ( 冰雪 雷电 ) 地质灾害破坏, 同时引发连锁灾害, 加重灾害

24 3) 易燃 易爆 有毒企业和设施多, 遭受地震 极端气候 ( 高温 强对流 雷电 ) 洪水等 自然灾害容易产生次生灾害 ; 城市周边重化工 电力企业 矿山的防灾安全薄弱环节易损坏, 引 发次生灾害 4) 防洪 防汛设施及工程的薄弱环节 ; 城市排水管道 市区低洼处 地下设施易遭受水灾 5) 地面沉降区 地裂缝沿线 采空塌陷区等地质灾害区是各种灾害的隐患部位, 易遭灾 6) 学校 医院及公共场所等重要场所, 特别是抗灾能力不高的场所易遭灾 7) 汾河水库等对城市有重大影响的设施, 需要做抗灾安全性评价方面 8) 城市现代设施, 特别是道路 广播 电视 通讯 网络设施遇雨雪 雷击和高温 冻灾 等气象灾害易遭灾 9) 农村 农业防御自然灾害方面能力弱, 易遭灾 10) 城市交通 ( 飞机 火车 道路主干道 桥梁 ) 通讯方面, 易遭受各种灾害, 且影响救 灾指挥和救援行动 11) 地震活断层沿线 地基松软区 易液化区遭受地震灾害 地质灾害易受损 12) 政府机关 电视台 应急指挥中心 通讯大楼 大型调度中心 部队 公安指挥机关等 重点部位受灾后可能影响应急指挥和调度, 应加强防灾和预案管理 ( 三 ) 太原气象灾害 我市存在发生条件的气象灾害有 10 余种 : (1) 暴雨 : 多发于夏季 6-8 月, 易引发山洪暴发 河水泛滥 城市积水 (2) 雨涝 : 连续降雨, 可引发内涝 渍水, 造成城市排水系统瘫痪和农林耕地灾害 (3) 冻灾 : 霜冻, 作物 牲畜冻害, 造成城市水管 供暖管 油管冻裂 (4) 冻雨 结冰 : 电力设施线路 树枝结冰, 容易导致跨塌事件 ; 雨雪后路面结冰, 容易 造成交通瘫痪 (5) 雪灾 : 暴风雪 积雪 ; 影响交通和生活生产秩序 (6) 雹害 雷击 : 毁坏庄稼 破坏房屋 对密度高的城市高层建筑 工业设施 通讯设备 影响较大 (7) 风沙害 : 造成倒树 倒房, 重者引发翻车等交通事故, 城市高大建筑附属物倒塌 (8) 浓雾 : 易引发人体疾病, 造成交通瘫痪甚至大规模交通事故等 另外, 极端气候也应注意 随着 温室效应 的影响, 全球气温一方面在不断升高, 另一方 面不稳定的波动因素在增强 由于近年气候变化, 我市夏季高温增多 高温易发生火灾, 高温高 湿易使设备及原材料腐蚀, 重化工和生产易燃 易爆物企业应尤为警惕 同时, 由于气候不稳定, 出现 冻灾 的可能性也存在, 冻灾除对农作物产生影响外, 对城市的正常运转的危害隐患也很 大 由于我市防汛防旱统一管理, 干旱灾害在下一节表述 ( 根据气象局资料整理 ) ( 四 ) 太原洪旱灾害 包括洪水和干旱 我市洪水灾害隐患主要是气象原因, 一般在夏季暴雨 山洪之后, 同时也存在水库溃坝洪水 泥石流洪水的隐患

25 建国后我市虽然没有发生过大面积的严重洪水灾害, 但有影响的事件也不少 比如 1994 年, 我市发生山洪, 西山地区流下的洪水把正在施工的迎泽西大街大量土方冲下, 导致下元到桥西一 带上百量车被埋压, 所幸未造成人员伤亡, 但经济损失惨重 另外, 因山洪导致的路面跨塌事件 屡见不鲜 目前, 我市应对山洪还有许多隐患和不足之处, 一是预警能力较弱 ; 二是防洪工程和 设施不足 ; 三是矿山及居民山洪安全隐患突出 ; 四是山洪防御规划和预案不完善 ; 五是河道堤防缺乏治理和检查 我市属干旱缺水严重的城市, 干旱灾害严重, 历史上多次遭遇干旱气候 干旱对人民生活特 别是农业发展, 带来过巨大影响, 对土壤营养液十分不利, 容易造成沙化等长期危害 1955 年全国大部地区发生干旱, 我省是重灾区, 受旱 55 个县, 成灾面积 万公顷, 占全省农作物总面积的 34.26%, 成灾人口 341 万人, 占全省农业人口的 26.5% 1985 年我省秋旱,80% 的秋作物受旱严重, 全省仅玉米即减产 30 万吨, 同时造成城市大量缺水 我市在 旱灾中遭受巨大损失 ( 五 ) 太原地震灾害 我市地处地震构造断裂带, 面临着地震灾害的威胁 地震是自然灾害之首, 具有突发性强 成灾严重的特点 随着城市化进程加快和国民经济快速增长, 地震灾害损失呈指数上升之势 1 太原地震概况 太原盆地地处我国大陆地区地震灾害最多 灾情最重的山西地震带中部, 是山西地震带以至华北地震活动频度最高的地区, 是山西地震带地震活动密集地段之一 太原盆地地质结构复杂, 地下断层 断裂相互交错, 地下构造运动极易发生地震 有文字记载以来, 太原盆地发生过有破 坏性的地震 23 次, 其中破坏烈度在 6 度以上的达 13 次之多, 且易受周边地区地震波及造成严重 震害 在我市地下活断层科考探测中发现, 太原市古地震震级大, 震源浅, 破坏严重 2 太原地震断裂构造 太原盆地地质结构复杂, 主要有三组走向不同的断裂 :(1) 北东向断裂, 是盆地的主体断裂, 与交城 太谷主干断裂平行展布, 断距自西向东渐次变小, 使盆地基底呈总体倾向西的阶梯状 ; (2) 北北东向断裂, 主要分布于太原市市中心区及其以北地区, 如晋祠断裂为交城断裂的北延, 自北至南长 28 公里, 倾向东南, 自上新世以来处于活动状态, 断裂两盘垂直差异运动总幅度达 1500 米 ;(3) 北西及北北西向断裂, 断裂规模较小, 切割前两组断裂, 使盆地内部的构造复杂化 3 太原市历史地震 据史料记载, 太原 3000 年来最大的是 1102 年 6.5 级地震 据地质考古, 太原发生过 7 级以 上地震 根据历史地震活跃序列, 太原地震大体分为三个地震活动阶段 : 公元 1209 年 1368 年 ; 公元 1486 年 1754 年 ; 公元 1860 年至今 第三阶段活动强度明显高于以往 百年来太原市共发生过 5 级以上地震 4 次,1937 年 1 次,1957 年 2 次,2002 年 1 次 太原盆地震活动的特点是 频度高, 强度中等 4 周边盆地地震对我市的影响 太原市与晋中市共处太原盆地, 北临忻定盆地, 南临临汾盆地, 东西分别为吕梁 太行山脉 山西地震带是全国重要的地震活动区, 由大同盆地 忻定盆地 太原盆地 临汾盆地 运城盆地等一系列断陷盆地构成 几个盆地地震互为影响, 有一定的相关性 忻定盆地和临汾盆地历史上 均有大震背景, 忻定盆地曾发生过多次 7 级以上地震, 临汾盆地发生过两次 8 级地震 5 山西省历史大震及影响 山西省历史上发生的最大地震有两次, 即 1303 年洪洞 8 级地震和 1695 年临汾 8 级地震 其 余有代表的有 :

26 512 年原平代县 71/2 级地震, 压死 5300 余人, 伤 2700 余人 1038 年定襄 7-1/4 级地震, 压死官民 3 万人, 伤 5600 余人 1303 年洪洞 8 级地震坏官民庐舍 10 万计, 压死 20 余万人, 伤数 10 万人 1556 年华县 8 级地震, 震中区自渭南至山西永济, 死亡 83 万人 ( 华县属山西地震带 ) 1626 年灵丘 7 级地震, 压死数万人 1683 年原平 7 级地震, 毁坏庐舍 6 万余间, 压死 8200 余人 1695 年临汾 8 级地震, 坏庐舍 4 万余间, 压死 余人 1815 年平陆 6-3/4 级地震, 死亡 3 万余人 1989 年大同 阳高 6.1 级地震, 死亡 19 人, 重伤 193 人, 重灾区房屋倒塌 80% 以上 6 太原市防震减灾主要任务防震减灾包括 监测预报 震灾预防 应急救援 三大体系建设 城市防震减灾主要体现在 六大防灾能力建设上 : 地震监测预报能力 ; 建设工程的抗震设防能力 ; 政府应急管理能力 ; 城乡 综合防御能力 ; 公民自救互救能力 ; 灾后快速恢复与重建能力 当前我市防震减灾工作的主要任务有 : 1) 科学规划, 全面提升地震监测能力 ; 2) 提高地震预报水平, 提升政府应急管理决策能力 ; 3) 保障城市及重要建设工程的地震安全 ; 4) 提高民众防震减灾意识和能力 ; 5) 加强群测群防工作 ; 6) 实施农村民居安全工程 ; 7) 做好地震应急准备工作 ; 8) 完善地震救援救助体系 ; 9) 加强地震科技研究, 增强防震减灾科技支撑能力 ( 根据地震局资料整理 ) ( 六 ) 太原市地质灾害 1 太原市地质灾害概况 太原市的地质构造, 对地质灾害的形成具有重要影响 太原是我国为数不多的地质灾害严重的省会城市之一 太原市地质灾害主要分为两大类 : 自然地质灾害和人类活动引起的地质灾害 人类地质灾害 主要是近年开矿和对地下水的过量开采, 对资源的开采破坏, 造成地面沉降与矿区地面塌陷 地 裂缝 特别是地面沉降较为严重, 吴家堡沉降中心 90 年代以来, 年均沉降量已达 225mm, 且处 于发展阶段 地面沉降处构造运动规律外, 主要是由于不合理开采地下水引发的区域性缓变地质灾害, 成灾过程虽慢, 但损失大, 不易治理, 长期后果严重 太原市自然地质灾害主要有 : 地面裂缝 地面塌陷 山体滑坡 崩塌 泥石流和砂土液化等 我市地质灾害隐患多, 危及人类生活的建筑物和厂房的基础 同时我市是煤炭工业基地, 矿井中 突水 突瓦斯 崩塌 冒顶 突泥 岩爆等潜在危害大, 灾害可使矿井毁坏或停产, 甚至引发大 型事故灾难 2 太原市地质灾害主要特点 主要为灾情严重 分布广泛 难以治理 具体表现为 5 多, 即灾害种类多 灾害纠纷多 重 大隐患多 历史遗留问题多 急需搬迁村庄的多 3 太原市地质灾害分区 全市的地质灾害易发区划分为高易发区 中易发区和低易发区三大区域 全市地质灾害监测

27 防治的重点区域是地质灾害高易发区 地质灾害高易发区分为 11 个亚区 : 1) 万柏林区西山虎峪沟 晋源区西峪 风峪沟 清徐县碾底 平泉亚区 主要地质灾害是 地面裂缝 地面塌陷 滑坡 崩塌 泥石流等 分布面积 452.5km 该区域是我市地质灾害种类 最多 发育最强 分布面积最广的区域 形成原因为煤矿大面积回采 地下水位下降以及新构造 运动 2) 万柏林区后西岭 古交市西曲亚区 主要地质灾害是地面塌陷 地面裂缝 滑坡 崩塌 等 分布面积 155km 2. 区内采煤等人类工程活动是地质灾害形成的主要原因 3) 古交市睦联坡 郭家梁亚区 主要地质灾害是地面裂缝 地面塌陷 山体滑坡和崩塌 分布于睦联坡村西南 狐堰山西北部一带, 面积 30.5km 形成原因为铁矿大面积开采 4) 古交市嘉乐泉 镇城底亚区 主要地质灾害是地裂缝 滑坡 崩塌等 分布面积 36km 采煤是形成区内地面裂缝 滑坡 崩塌等地质灾害的主要原因 5) 古交市白道头亚区 主要地质灾害是地面裂缝 滑坡 崩塌 黄土湿陷等, 分布面积 20km 形成的主要原因是湿陷性黄土在自重或外力作用下不均匀沉降, 产生裂缝, 继而使建筑物破坏 此外煤矿开采是形成区内地质灾害的又一原因 6) 娄烦县河杨树底亚区 主要地质灾害是地面塌陷, 分布面积 11km 形成原因为区内煤 矿开采 7) 杏花岭区东山小返 杨家峪亚区 主要地质灾害是地面裂缝 滑坡等, 分布面积 100km 形成原因主要为煤矿开采 8) 阳曲县西庄亚区 主要地质灾害是地面裂缝 滑坡等, 分布面积 9.5km 形成原因为煤 矿开采 9) 阳曲县黄寨亚区 该区域分布于阳曲县城西北一带, 面积 7km 地质灾害类型为黄土湿 陷性坍塌 主要分布于杨兴河 东黄水河及其支沟的中社 北塔地 黄寨 沙沟等地, 共有大小 坍塌点 31 处 ; 规模最大 且致灾后果最为严重的坍塌区集中分布于县城西北缘的杨兴河岸边共 有 4 处 形成的主要原因为特殊的黄土地貌和浅水位的不断上升 10) 娄烦县汾河水库亚区 主要地质灾害是黄土湿陷性坍塌 分布于娄烦县水库周围, 面积 320km 形成原因为区内黄土垂直节理发育, 汾河水库淤积, 水位上升 11) 晋源区武家庄亚区 主要地质灾害是地面沉降, 分布于晋源区武家庄 吴家堡 金 胜一带, 面积 27.5km 形成原因为地下水开采及新构造运动作用 区内最大沉降量已超过 3661mm, 且区内地面沉降仍处于发展阶段 上述地质灾害高易发区包括 : 新太公路晋源风峪沟段 太佳公路古交段 半沟段和芦子局段 太佳公路万柏林段 ; 大运公路南线清徐段 大运公路北线阳曲县城段 ; 新太公路古交邢家社段 ; 古交市古吴公路睦联坡段 ; 古交市古岔线西沟段 ; 太宁线娄烦段 ; 迎泽区松小公路路段 4 滑坡和泥石流灾害的预防和减轻 我市滑坡和泥石流灾害隐患较多, 特别是雨季和地震发生时 采取有效的措施可以减轻滑坡 和泥石流灾害 : 1) 预防为主, 安全选择建设场地 合理避让, 设立防护工程 2) 进行增加山体稳定性的施工 3) 建立预警预报系统 我市已经建立了地质灾害预警预报系统, 可以对大部分地区的部分地质灾害作出比较准确的 预警预报信息 我市建立了三级监测网络预报预警体系, 县 乡 村 ( 矿 ) 三级监测网络初步形成 建立 了汛期地质灾害巡查监测制度 汛期 24 小时值班制度 地质灾害灾情速报制度 地质灾害月报和年报制 度 对发现的地质灾害隐患点, 及时建立 两卡 做到灾情的早知道 早报告 早避险 早排除, 做到 地质灾害的防患于未然 ( 根据国土资源局资料整理 )

28 三 太原市自然灾害防御及应急体系建设状况 ( 一 ) 我市应对自然灾害管理的组织和预案体系 1 组织管理体系 应对自然灾害的防灾减灾体系由市政府牵头, 各行政和事业部门具体负责组织实施 按照政 府管理部门行政职责, 我市防灾减灾管理组织机构主要有 : 1) 市国土资源局 : 负责地质灾害 地壳自然灾害的防治 2) 市气象局 : 负责气象灾害监测预警 3) 市地震局 : 负责地震灾害的监测 抗震设防要求监督管理 4) 市农业局 : 负责农业灾害防治 5) 市水务局 : 负责洪涝灾 水灾的防治 6) 市林业局 : 负责林业灾害防治 7) 市煤管局 : 负责煤炭矿山灾害防治 8) 市民政局 : 负责自然灾害救助, 灾民救助安置 9) 市建管委 : 负责民用建筑物的防灾工程规范监督 另外, 我市新成立了市政府应急管理办公室, 统一负责公共突发事件的应急管理工作 原人民防空办公室更名市民防局, 增加了灾害防御工作 从国外灾害管理模式看, 美国 英 国 法国都采用民防综合管理体系, 下设预警 监测 防御 应急等职能管理部门, 这种体系有 利于政府的综合统一防灾管理 鉴于管理部门多, 建立灾害应对的联动机制非常必要 预防和抗灾 救灾都要有一个统一协 调强有力的指挥系统和联动机制 长期以来, 由于体制原因, 我国形成分部门 分灾种的单一灾害管理模式, 防灾减灾组织机构散成多个方面, 处于分散管理的状态, 既容易造成不同专业重建 的浪费, 又不适应对减灾综合作用的认识和综合减灾系统建立的要求 为了有效地调动全社会力 量进行减灾活动, 需要继续逐步改革, 健全减灾组织体系, 建立统一的指挥决策系统, 加强联防 联抗 联动应急工作 2 预案体系 1) 太原市自然灾害救助应急预案, 是综合性自然灾害救助预案 划分为一般自然灾害 (Ⅳ 级 ) 较大自然灾害 (Ⅲ 级 ) 重大自然灾害 (Ⅱ 级 ) 特大自然灾 害 (Ⅰ 级 ) 一般自然灾害 (Ⅳ 级 ) 造成倒塌房屋 200 间, 死亡 1-2 人, 需转移安置灾民 100 人以下, 绝收面积占耕地面积的 20% 以下 ; 较大自然灾害 (Ⅲ 级 ) 造成倒塌房屋 500 间, 死亡 2-4 人, 需转移安置灾民 人, 绝收面积占耕地面积的 30% 以下 ; 重大自然灾害 (Ⅱ 级 ) 造成倒塌房屋 间, 死亡 5-9 人, 需转移安置灾民 人, 绝收面积占耕地面积的 31-60%; 特大自然灾害 (Ⅰ 级 ) 造成倒塌房屋 1001 间以上, 死亡 10 人以上, 需转移安置灾民 1000 人以上, 绝收面积占耕地面积的 61% 以上 2) 太原市地震应急预案 按照地震强度及其灾害程度, 地震灾害事件分为四类响应 : 特别重大地震灾害事件 : 指发生 7.0 级以上地震, 或造成 300 人以上死亡, 产生特别重大社 会影响的地震, 实施 Ⅰ 级响应 ; 重大地震灾害事件 : 指发生 6.5~6.9 级地震, 或造成 50~300 人死亡, 产生重大社会影响

29 的地震, 实施 Ⅱ 级响应 ; 较大地震灾害事件 : 指发生 6.0~6.4 级地震, 或造成 20~50 人死亡, 产生较大社会影响的 地震, 实施 Ⅲ 级响应 ; 一般地震灾害事件 : 指发生 5.0~5.9 级地震, 或造成 20 人以下人员死亡, 产生一定社会影 响的地震, 实施 Ⅳ 级响应 3) 市抗震救灾指挥部机构及职责 太原市防震减灾工作由市抗震救灾指挥部负责 指挥部下设办公室 现场指挥部和 15 个专 业防救组 指挥部组成人员如下 : 总指挥 : 市长 常务副总指挥 : 常务副市长 分管副市长副总指挥 : 各位副市长及市政府秘书长 执行总指挥 : 分管副市长 ( 兼 ) 执行副总指挥 : 市政府分管副秘书长 市地震局局长 市应急办公室主任 市委宣传部分 管副部长 市警备区分管副司令员 市发改委主任 市建管委主任 市公安局局长 市民政局局 长 市财政局局长 市卫生局局长成员为市抗震救灾指挥部成员单位主要领导 较大以上地震灾害事件发生红色 橙色 黄色预警发布, 地震应急工作由总指挥指挥 一般 地震灾害事件发生兰色预警发布, 由执行总指挥指挥 抗震救灾指挥部日常工作由执行总指挥总 负责 4) 市防汛抗洪预案体系市人民政府成立的防汛抗旱指挥部负责领导 指挥全市的防汛抗洪工作 指挥部由分管副市 长担任总指挥, 指挥部成员单位为 : 市政府办公厅 太原警备区 武警山西总队 市水务局 市 计委 市经委 市商贸委 市建管委 市规划局 市财政局 市公安局 市水务局 市农业局 市民政局 市交通局 市卫生局 市市政管理局 市房地局 市国土资源局 市安全生产监督管 理局 市供电局 省通信公司太原分公司 省移动通信公司太原建设维护中心 市邮政局 市气象局 市水文水资源勘测分局 市教育局 市广播电视局 市防汛抗旱指挥部办公室 其他自然灾害应急预案, 框架与以上预案基本相似 ( 略 ) 5) 应急指挥系统 根据工作需要, 我市还设立了一些非常设机构, 如市防震减灾领导组办公室 市防灾减灾委 员会 市防汛抗旱指挥部等, 在紧急状态时负责灾害的全局指挥和调度 我市政府应急办公室统一负责公共突发事件的应急管理工作 由于成立时间不长, 还没有建 立综合的应急联动指挥技术系统 随着科学技术和信息化的发展, 许多部门已经建立了现代技术 的快速反应系统 比如, 公安的 110 指挥系统, 交警的道路监控系统, 消防的火警接警系统, 公 共卫生的 120 系统, 城建的 系统等 这些对于加强我市应急体系, 起着重要的作用 但是, 在自然灾害预警和应急指挥等方面, 还没有建立统一指挥系统, 缺乏现代的科学评估与决策指挥技术平台 ( 二 ) 应急管理体系建设现状和要求 近年来, 随着国家应急管理工作的进展, 我市应急管理水平得到提高 以 一案三制 为核心内容的应急管理体系基本形成, 应急管理综合能力大幅提升, 自然灾害应对工作成效显著, 切实保障了人民群众生命财产安全, 维护了社会稳定大局, 促进了经济社会又好又快发展 应当看到, 我市应急管理体制建立时间不长, 经验还不丰富, 还存在许多不足之处和薄弱环节, 需要按照 突发事件应对法 统一领导 综合协调 分类管理 分级负责 属地管理为主

30 的原则, 进一步完善应急管理体制, 全面加强预防预警工作, 切实规范应急处置行为, 努力提高应急保障水平 国家应急管理的总体发展要求是 : 一是以加强 一案三制 为重点, 完善应急预案体系 二是以提升基层应急管理能力为重点, 构建应急工作网络 三是以实现互联互通 信息共享为重点, 整合应急信息平台 四是以提高应急管理队伍综合素质为重点, 加强应急队伍建设 五是以提高应急保障能力为重点, 强化应急物资管理 ( 三 ) 自然灾害应急管理发展及成就 根据我市自然灾害复杂的特点, 我市在自然灾害防御和应急体系方面进行了有效建设 2008 年, 按照国家统一部署, 我市成立政府应急管理办公室, 统一协调管理公共突发事件, 使我市应 急管理上了一个新的台阶 1 防灾减灾应急工作管理体制逐步理顺 应急管理实行各级政府行政首长负责制, 由其统 一指挥各部门开展工作 2 联动协调 物资储备 技术支持 信息共享等应急机制在不断完善中 政府和有关部门不断开展科学研究, 制定科学方案, 加强保障措施, 积极落实防灾减灾工作预案, 组织预案演练 2006 年, 我市组织了历史上最大规模的全市地震应急综合演习, 全市各部门 40 多支应急抢险救 援队伍参加了演习, 检验了预案, 发现并修正了问题, 演习得到国家和省的好评 3 在地震灾害应急管理方面, 整合了应急救援队伍, 落实了物资储备方案, 加强了基层应 急体系建设 4 在气象灾害和地质灾害方面, 建立了国内比较先进的城市气象和地质灾害预警预报系统 落实 5 在防洪抢险 森林防火方面, 建立了比较完备的防御和应急救援体系, 特别是责任制的 ( 四 ) 存在的问题和薄弱环节 虽然我市近年高度重视防灾减灾体系建设, 也取得了重要成就, 但是, 由于起步晚, 缺乏经 验和规范, 面临的形势严峻等现实问题, 都需要我们发现问题, 寻找差距, 及时修正 据预测, 由于大气变暖等因素, 我国极端天气和灾害的频度 强度在增加 ; 我市地理地质构 造条件复杂, 容易发生地震 地质灾害 ; 我省近年大规模资源开采, 对自然环境的影响, 增加了灾害发生的可能性 这些客观因素需要我们快速加强防灾减灾体系建设 目前, 我市防灾减灾建设方面存在的主要问题有 : 各级领导 部门认识还没完全到位 没有建立最有效的全社会抵御自然灾害的机制 1 应急预防 准备 转换 响应 保障等环节发展不平衡, 侧重应急管理机制, 预防机制 还没有效建立 2 抗灾能力不强, 城市基础抗灾设施不健全 3 灾害综合预警体系不完善 4 灾害应对和应急管理缺乏科学标准和规范 5 应急预案可操作性需要提高 6 应急联动和共享不足, 应急救援效率需要提高 7 重化工 能源 矿山 高危企业应对自然灾害的薄弱环节多 8 综合型应急专业人员缺乏 9 公众应急救援知识培训不足, 志愿者作用不明显 10 对农村防灾应急管理不够

31 11 应急新闻发布和媒体介入需规范 四 国外自然灾害应急管理经验及借鉴 世界上的自然灾害多发国家和地区, 特别是发达国家, 比如美国 日本等, 逐步完善了一套 灾害防治应急的运作和管理体系, 值得我国学习和借鉴 通过对国外救援管理体系和防灾减灾立法等比较研究, 结合我国 我市的实情和体制, 我们 选取了部分发达国家防灾减灾管理经验 美国和日本是世界上灾害防治工作做得比较好的国家, 早在 19 世纪末 20 世纪初期, 美日两国就已开始针对本国的灾害问题进行研究和立法工作 不断开发防灾技术, 修建抗灾工程, 研 究灾害机制, 逐步建立了适合各自国情的防灾减灾体系 美国 日本防灾减灾体系虽然不尽相同, 但战略模式都是强调危机管理, 重在预防 发达国 家都比较强调民防, 从立法开始, 到组织体系 预案体系到执行体系, 建立了一体化的民防应急 管理模式 ( 一 ) 国外的一体化应急管理体制 国际发达国家防灾减灾系统有个明显的一致特点就是强调一体化管理 一般至少包括以下几 个系统 : 法律与行政规范系统 决策中枢指挥系统 执行与支援保障系统 信息管理系统 财务和监督系统 一体化管理使其容易建立全国范围内的灾害网络, 包括监测 预报 预防 救灾 通讯等等, 当灾情发生时, 各种服务系统自动进入救灾状态 在应急管理方面, 发达国家逐步形成了比较完善的系统, 主要有 : 不断完善的应急管理法律 框架系统 ; 比较合理的应急组织架构 ; 良好的国民危机意识培训系统 ; 先进的信息技术支持系统 具体特点是 : 1) 国家对自然灾害防灾减灾工作有充足的专项财政保证 ; 2) 重视灾害基础理论研究 ; 3) 大力发展防灾通讯网络 ;4) 利用法律 法规来管理减灾工作, 并在建设适合各自国家的减灾管 理部门 ;5) 有充足的救灾物质储备和十分发达的救灾紧急行动计划 ;6) 将减灾活动同经济发展, 社会进步联系在一起 ;7) 强调提高人民的防灾意识和能力 1 日本的减灾系统的特点 日本的主要灾害是地震 雪灾 洪水 台风, 其次的还有火山灾害 滑坡等等, 政府十分重 视防灾减灾工作 日本的减灾系统工程有以下几个特点 :1) 十分重视对灾害的法制化管理 ;2) 重视主要灾害的防治工作, 并制订专门的单项灾害防治法规, 以指导国民的救灾工作, 如 : 大地 震对策特别措施法 河川法等 ;3) 建立由政府首相任主席的中央防灾委员会, 指导和部署全国 的减灾工作 ;4) 对于同减灾活动有关的各项计划, 如 : 灾害科研 防灾设施 救灾行动 灾情监测等均有专门的国家预算予以特别支持 ; 5) 特别重视防灾通讯系统的建设, 并将其作为一项 单独的减灾工程加以建设, 其通讯网络从中央防灾机构一直到居民区, 形成了一个可以及时通报 灾情, 及时进行救灾工作的现代化防灾通讯系统 日本在城市规划及建设中充分考虑到了防灾减灾功能, 如城市建设中要考虑避难场所 隔火 带等设施的建设 由于人多地少, 日本把 1 公顷以上的公园和绿地都规划为防灾区域 日本的 城市公园法 规定城市公园必须具备防灾功能, 城市绿地保全法 把城市公园被置于 防灾系统 的地位 1993 年, 日本修改了 城市公园法实施令, 把公园提到 紧急救灾对策所需要的设施 的高度, 把发生灾害时作为避难场所和避难通道的城市公园称为 防灾公园 2 美国县郡应急管理的组织和结构

32 美国许多地方政府, 将应急管理的职责指派给传统的公共安全部门, 如警察 / 治安和消防部 门 全美有 78% 的县郡设立了独立于警察 / 治安和消防部门的应急管理机构 ( 二 ) 发达国家危机管理体制 发达国家比较强调对灾害的科学和危机管理 比如日本, 政府高度强调危机意识, 经过不断 改革, 形成了比较完善的灾害预防体系, 有一套完整的从中央到地方的危机管理体制 日本的灾害预防从立法 组织机构 国土资源保护到全民的防灾意识 科普宣传十分完善 1961 年日本国会制订了 灾害对策基本法, 是防灾减灾的基本法, 对防灾的组织体系 防灾规划体系 政府经费投入等都做了明确规定 这套法律综合了地震 洪水 海啸 风暴 火山 地 质灾害等各种不同灾害的预防管理与应对措施, 明确了政府各部门和公民组织在防灾上的责任, 各部门可以最大程度在统一的法律框架内联合协作, 对大规模的灾害进行有效的应对, 避免了以 部门为主的立法使各项防灾对策难以协调的弊端, 对我国现行法律有着重要的借鉴作用 日本的防灾机构体系建设比较合理 其国家防灾管理归内阁府防灾局, 对包括地震 火山 海啸 洪水 风暴 地质灾害统一管理 气象部门负责地震监测预报工作, 消防部门负责地震应 急救援职责, 国土部门负责地质灾害, 相互协同配合, 最大程度利用其行业优势 日本用于防灾减灾的投入是非常大的, 能占到当年政府一般会计预算支出的 5% 以上, 这些 资金投入分散在政府的各有关部门 日本的防灾减灾领域的政府资金投入分为科技研究 灾害预 防 国土整治 灾后恢复重建四个项目 日本用于防灾的民间基金也很多, 主要来自慈善公益事业捐助 国外危机管理, 有下面一些共同特点 : 1) 重视对灾害的科学研究, 特别是灾害发生的动力学机制问题的研究 ; 2) 重视灾害对自然环境的影响, 将减灾和环境保护结合起来 ; 3) 把人与自然灾害之间的关系放在突出位置上, 十分重视人的生命价值 ; 4) 从制度上 法律上把防灾 减灾作为政府的一项日常任务确定, 有十分明确的责任划分 ; 5) 对于救灾 抗灾, 政府有专门的财政预算拨款 ( 三 ) 发达国家应对地震灾害的对策 发达国家应对地震主要是预防和加强抗震能力, 对地震灾害进行综合防御管理 1 美国通过立法确保建筑抗震达标 美国联邦建筑安全法规规定, 凡是获得政府资助和贷款兴建的所有建筑, 必须符合抗震的标 准 为了落实这一法规, 美国紧急管理学院为有关方面提供培训和指导 建筑工程有着严格的质 检验收标准, 质量检查一般都是 突然袭击 在美国的每个社区, 都有一些按高标准兴建起来的学校, 它们比工业建筑和居民大楼设防标 准高, 这也是联邦法规规定的 建设坚固的校舍不仅是为了保护孩子们的安全, 而且一旦发生灾 难, 学校立即成为人们避难的中心 2 日本强化建筑基准并定期检查确保达标 随着时间推移, 建筑的抗震性能会有所下降, 日本十分注意定期给建筑做 体检 日本非常重视高科技的抗震方法研究和推广 让地震产生的力不直接作用于建筑, 从而避免建筑受损的 方法 比如把夹杂多层铁板的积层橡胶和减振器组合成抗震层, 然后把房屋建在抗震层上, 从而 提高其抗震性能 日本抗震构造协会以 建筑基准法 有关条款为基础, 制定了 抗震建筑的维 护管理基准, 要求由在该协会注册的专业技术人员对抗震建筑进行 体检 体检 大致分为

33 类, 即竣工时检查 定期检查 应急检查和详细检查 尤其值得一提的是定期检查 : 技术人员除 每年检查抗震层外, 在建筑竣工后第五年 第 10 年及之后每 10 年, 对建筑进行一次全面检查, 检查内容包括抗震材料的性能 抗震层外围有无阻碍建筑水平移动的物体 设备管线有无损伤等 3 确保学校防震安全 日本防震有一个基本原则, 就是 学校是第一避难所, 所有的房子都可以倒, 学校的房子不能倒 学校之所以能够成为第一避难场所, 除了它有牢固的建筑和体育馆 教室等空间可以供 灾民避难休息之外, 还有两大功能, 那就是 : 因为学校大多有操场, 可以作为直升机的停机场, 也就可以成为一个救灾中心 加上灾民都集中在学校里避难, 所以也便于集中救助 学校教学楼 受损程度往往会成为政府判定当地受灾程度的一个主要标准 ( 四 ) 发达国家应对气象灾害的对策 1 雪灾 冻灾的防御和应急对策 建立高效和系统的应急对策, 明确责任 清雪工程可以对私营公司开放 政府出资, 由清雪管理机构与私人清雪公司协作防灾 相对而言, 国营公司往往费用过高, 服务不到位 对私营公 司开放可以提高效益 加强现代化清雪基本靠机械化作业, 配备清雪设备, 如铲雪车 撒盐车 融雪车 扬雪机 运雪车和除冰车等 2 暴雨 洪水应急对策 主要是工程措施, 使抵御洪水 暴雨的最有效手段 工程措施包括河道堤防 水库 分洪工程 蓄滞洪区和河道整治等 城市排水系统是排洪的主要方式 水库也是防洪的主要措施 暴雨 洪水的灾前监测预警也非常重要 当前, 卫星遥感技术在洪涝中起到广泛应用 在暴 雨预警方面, 近年高速发展的城市化进程引起城市水文特征的显著变化, 由于建筑密集, 混凝土 等覆盖面积增加, 减少了雨水渗透, 导致 城市热岛效应, 使城市降水频率增加 雨时延长 新的情况需要建立全方位的预测预警系统 3 极端天气的应急对策 由于各种原因, 极端天气在我国出现的频率增加 我市主要表现在高温和寒潮 日最高气温超过 35 度即为高温 高温对城市 工业 农业和人类的影响非常大 通过扩大 城市绿地面积 增加水域面积和容量 减少热和温室排放量 减少储热等, 都是减轻高温灾害的 有效途径 寒潮对农业的影响极大, 对城市容易造成交通事故 通讯中断 电力设施破坏等 另外, 强对流天气引发的冰雹 雷电灾害, 对城市基础设施的影响也非常严重 ; 由于环境破 坏, 造成的扬尘 沙尘暴也越来越多 加强绿化和土壤治理, 防止沙化, 减轻气象灾害的对策研 究也在不断深化之中 目前对灾害预防, 全世界的一致认识是 预防为主, 前联合国秘书长安南在上世纪 90 年代末就提出预防比救助更人道 成本更低, 要把反应文化转变为预防文化 ( 五 ) 现代城市应急管理研究 随着经济的发展和社会进步, 城市防灾减灾也日显重要 目前, 世界上许多国家都提出建设防灾城市的口号, 加大了城市灾害预防和应急管理研究 主要包括 : 1) 城市综合预警体系研究 ; 2) 应急救援体系的科学管理 ; 3) 应急指挥系统和分系统研究 ;

34 4) 应急资源的共享和综合利用 ; 5) 公共场所的应急管理 ; 6) 灾害的风险评估与对策 ; 7) 工程抗灾与减灾 ; 8) 防灾减灾的高科技产品开发与应用推广等 ( 六 ) 我国防灾减灾能力与发达国家的差距 近年来, 我国政府高度重视防灾减灾工作, 防灾能力建设得到了前所未有的提高 但也应清醒地看到, 与日本 美国等发达国家相比, 我们仍存在着许多差距 充分借鉴国外的防灾经验, 可以快速缩小这个差距 2 防灾意识的差距 目前, 我们在防灾减灾方面存在比较大的意识差距 例如, 为了眼前的经济利益, 许多没有 经过抗震等安全设计的城中村等违章建筑屡禁不止 ; 城市防灾规划得不到完全落实等等, 这些都是重大的隐患 国内外许多事例证明, 一旦发生灾害, 这些隐患将成倍放大其破坏程度 让人忧 患的是, 公众本应有的危机意识在这些痼疾面前已经变得麻木 许多专家呼吁, 加强防灾减灾宣 传和科普教育, 提高全民的综合素质和忧患意识, 特别是加强各级领导的危机意识, 是防灾减灾 工作殛待解决的问题 2 整体均衡发展的差距政府在把重心全力放在经济建设这个中心工作上时, 难免会忽视一些社会问题, 特别是象防 灾减灾这样的社会公益事业 发达国家在经济建设和社会事业发展上也曾走过弯路, 所以, 日本 的 灾害对策基本法, 对防灾组织体系 规划体系 政府经费投入等都做了明确规定, 确保了 在发展经济的同时, 防灾减灾事业也能得到同步发展 二十一世纪, 国际上提出了城市规划优先 考虑安全 建设防灾城市的新理念, 对于我们的城市建设 发展规划有着重要的启示 应该看到, 重经济轻发展, 重眼前轻未来的问题仍然普遍存在于各个方面, 特别是我们这样经济欠发达地区 比如, 在新农村建设中, 涉及农村民居防灾安全等问题应该规划部署在前 ; 又如, 城市总体规划 应把防灾隔离 避险避难等防灾体系建设纳入总体规划 ; 再如, 城市应对灾害的应急指挥系统应 与现代化的高科技相结合等, 这些问题如果不能够得到很好解决, 将会给以后城市的建设带来困 难 3 法律效率的差距 我国关于防灾减灾的法律不可谓不多, 也不可谓不细, 但在执行中却存在许多问题 政府各 执行部门协调配合不畅 业主法律意识淡薄是主要原因 发达国家应对灾害强调事先防范, 日本 在阪神地震后更加重视灾前的预防和防御准备工作 我国的防灾减灾方针也是 以预防为主, 但是, 由于缺乏具体措施, 致使我们的许多预防工作得不到全面落实 强化法律的有效作用, 制定与法律相配套的措施, 建立问责追究制度, 是提高减灾实效的有效办法 2006, 日本千叶县一 家建筑设计公司为承揽业务而降低抗震设计标准的丑闻, 在日本朝野引起渲染大波, 日本议会直 接介入此事的调查, 并采取强力制裁措施, 就是执法不徇情的一个典型例子, 与我国人情关系充 斥各个角落形成鲜明对比 应该说, 我们与发达国家在防灾减灾方面的差距不止这些 我市属自然灾害高发区, 灾害时刻威胁着我市的经济发展 构建和谐社会, 要求我们发展不忘减灾, 大力发展防灾减灾事业, 逐 步缩小与发达国家的综合差距 当然, 国外遇到自然灾害也有许多实际教训值得我们借鉴 比如, 印度尼西亚海啸暴露出的 预警体系薄弱 信息传递和发布缓慢的典型教训 ; 美国新奥尔良飓风灾难避难场所管理的教训 ; 日本阪神地震次生灾害严重的教训 ; 巴基斯坦政府应急水平低, 地震后疾病和抢劫救灾物资的教

35 训 ; 台湾 土耳其地震建筑没有避开活断层损失惨重的教训等等 同时, 我们国家也有许多好的做法和经验, 为国际社会所赞扬, 比如汶川地震国家第一时间救援, 全国共同支援灾区 ; 抗击洪水中军民联防的做法 ; 我国在河流灾害治理方面取得的成就 ; 我国在防灾减灾国际合作和救援中作出的努力等 五 太原市防灾减灾发展方向研究及建议 ( 一 ) 我市防灾减灾工作面临的主要问题 在可持续发展过程中, 我国将面临突发公共事件 特别是自然灾害所带来的严峻考验 地震 洪水等自然灾害的发生是不可避免的, 但有效的措施可以减轻灾害损失 目前和今后一个阶段, 我市防灾减灾主要面临以下问题 : 1) 城市潜伏较高风险 地震 气象 洪水 地质等灾害, 都有发生的潜在隐患 人口 建 筑 城市管网等生命线要素 次生灾害等, 对城市自然灾害有加重的隐患 ; 城市 企业薄弱环节 多, 都给社会经济发展带来风险 2) 农村安全隐患多 农村不仅面临着各种灾害的风险, 也存在着直接影响农业的隐患, 还有影响社会稳定的因素 3) 防灾减灾投入不足 防灾减灾投入应主要靠政府, 纳入城市发展总体规划和预算 由于 投入不足, 导致防灾工程设施不健全, 防御和应急体系得不到快速高效发展 4) 应急联动体系不强 5) 缺乏统一指挥平台 6) 资源共享需加强 7) 社会防灾意识不足 民众缺乏防灾减灾基本知识, 主动防灾意识弱, 对政府防灾减灾工 作缺少主动监督意识 在防灾减灾应急管理方面, 需要加快以下各项应急准备步伐 : 1) 进一步健全和完善城市应急指挥系统及工作制度, 明确各成员单位职责, 建立经常性的工作通报联络机制 2) 不断完善自然灾害应急预案审批 ( 备案 ) 制度, 进一步落实市 县 ( 市 区 ) 政府和有 关职能部门及大 中型企事业单位应急保障措施 3) 建立应急检查和培训制度, 4) 加强组织单位 行业 社区以及全市性模拟演练, 检验应急反应能力 5) 在建立自然灾害技术数据库, 进一步完善应急救灾技术平台, 建立功能全面 反应灵敏 的应急救灾决策 指挥技术系统, 提供有力的技术保障 6) 建立市 县 乡三级政府部门灾情速报网络系统 7) 设置应急避险 ( 避难 ) 场所, 并纳入城市建设发展规划 8) 完善应急救援救助体系 9) 建设应急救援队伍 本着 资源共享 一专多能 一队多用 的原则, 建立以部队 公 安 消防 矿山救护 基础设施 供电 交通 医疗等不同行业紧急抢险救护队伍为依托的 太 原市应急抢险救援队 加强专业化培训 训练和演练, 保证应急装备和必要的应急经费, 建设 统一指挥 专业性强 功能健全 反应灵敏的应急体系 10) 做好紧急救灾物资储备工作 11) 逐步建立和完善政府投入 保险 社会捐赠相结合的多渠道灾后恢复重建与救助补偿机

36 制 12) 加强灾害科技研究, 增强防灾减灾科技支撑能力 加强对各种自然灾害的科技研究, 加 强防灾减灾基础研究和科技条件平台建设, 加强减灾科研重大基础设施和科研基地建设 ( 二 ) 我国防灾减灾发展方向 自然灾害往往突然降临, 灾害巨大, 损失惨重 党中央 国务院确立了今后我国要一手抓经 济建设, 一手抓防灾事业的总体思路 经过几年的努力, 我国防灾减灾法律体系正在不断健全之 中, 组织管理机制和预案体系也在不断完善, 防灾减灾系统工程已经启动, 社会防灾能力已经取得阶段成果 加强防灾减灾事业, 灾害立法和国家统一领导是根本 当前我国防灾减灾系统事业的几个关 键问题是 :1) 灾害立法及完善 ;2) 资金投入及保障 ;3) 快速高效的通讯联络和信息系统 ;4) 管理机构和预案 ;5) 对自然灾害及防御的科学研究 ;6) 防灾减灾综合系统工程 减轻自然灾害是一项社会事业, 需要社会方方面面协调行动 减轻自然灾害的各项措施, 包括监测 预报 防灾 抗灾 救灾 灾后重建以及灾害管理 灾害保险 灾害教育等, 都是不可 缺少的系统工作 加强防灾减灾事业与社会经济同步进步, 有以下几个关键环节 : 1 法律完善是根本措施 目前, 我国已出台防洪法 防震减灾法 突发事件应对法 抗旱条例等法律法规, 制定了 突发公共事件总体应急预案 国家自然灾害救助应急预案 地震应急预案件 等预案, 对灾害 应对 抢险救灾和灾后恢复重建事项做了规范 2 将防灾减灾纳入可持续发展系列 人口过量增长, 对资源过度开发, 对环境任意的改造 与破坏, 是导致自然灾害发生的重要原因 同时, 自然灾害又破坏了环境和资源, 危害了人民生 命财产的安全, 阻碍了社会经济的发展 为了保障可持续发展必须减轻自然灾害 3 建立减轻自然灾害系统工程 我国的减灾系统工程包含监测 预报 评估 防灾 抗灾 救灾 灾后安置与重建 教育与立法 保险与基金 规划与指挥等 4 加强政府对的投入和管理 我国的减灾投入问题还未能很好地解决 一方面用于防灾减 灾投入较低 ; 另一方面, 由于投入不够, 每年灾害造成的损失越来越大 防灾减灾工作从根本上 讲是一项利国利民的公益性事业, 各级政府均应责无旁贷地承担起这项任务, 各种抗灾救灾的资金投入均应在政府的统一领导之下进行 5 逐步理顺防灾救灾工作管理体制 目前存在着部门在救灾工作方面的职责和权限不清的 问题, 容易影响救灾工作的效率 6 建立统一的防灾减灾措施规范 7 建立应急准备机制 在救灾资金 物资储备 技术手段和信息共享等方面给予保障 8 加强救灾款物的监督管理 9 建立现代化的减灾通讯联络系统 从各国的减灾系统运行情况来看, 通讯问题处于一个 十分突出的位置上 ( 三 ) 加强城市防灾减灾综合规划 随着城市化进程加快和国民经济快速增长, 自然灾害损失呈指数上升之势 自然灾害的发生 是不可避免的, 但有效的措施可以大大减轻灾害损失 面对未来严峻的自然灾害形势和社会经济 可持续发展的要求, 科学制定并实施防灾减灾规划是我市科学发展的需要, 也是构建和谐社会的

37 需要 防灾减灾工作应作为经济建设的一项重要措施纳入国民经济和社会发展的总体规划 保持 经济的正向发展和减少负向效应是国民经济建设的一个重要方面 科学发展观要求把保护人的生命和生存环境 不断提高人的生活质量摆到更高的地位 可持 续发展要求为社会提供更高质量的公共安全保障 社会公众在生活水平逐步提高的同时, 必然对 公共安全提出更高的要求 高新技术产业的不断出现 城市化进程的加快 物质财富的日益增长, 其间的关联性 依赖性愈来愈紧密, 迫切需要整体提升综合抗御自然灾害的能力 由此, 要求防 灾减灾工作必须做到使未来灾害的风险能够预期 ; 避免和减少自然灾害造成的人员伤亡和财产损 失 ; 应对自然灾害应急工作有序高效, 尽可能把应急状态控制在局部范围, 减少对社会正常秩序 的冲击 ; 缩短灾害恢复周期, 避免和减少灾害给经济运行造成的中断或迟滞 ; 为社会提供适合需 求的 高质量的防灾减灾公共产品和服务 应把防灾减灾作为城市规划重要内容 制定城市规划和进行城市建设与工程选址时, 应回避 风险程度大的地区 比如合理避让地震构造活动断层 地基松软地区 易滑坡 易发生塌陷区 沙土液化区 地面沉降区 地裂缝等 应加强城市建筑工程抗震设防和防灾措施管理, 加强重大 基础设施工程的安全性评价 1 防灾规划, 应关注以下几个问题 : 1) 城市建设总体规划是否有科学的防灾规划? 也就是说, 城市建设是否符合太原自然地质 地理环境 城市总体布局以及大型建筑物 小区开发等, 除整齐美观外, 应科学评估自然地质条 件 我市地处断陷盆地和地震多发带, 地下断层错综复杂, 城市的规划应充分考虑复杂的地质因 素, 将不宜进行大型建筑的场地规划成绿化带或生态园 这样做既是对群众安全的保证, 又是对 大自然的尊重, 是和谐社会的重要体现 2) 政府应对突发性灾难事件的指挥体系建设如何? 目前, 我市应急指挥存在着两大问题 : (1) 应对不同灾难的指挥建设失衡 应急指挥建设偏重社会安全方面, 防御自然灾害的指挥系 统能力严重不足 (2) 针对不同类型的突发事件指挥体系相对独立 分散, 应急预案不够统一 没有形成统一的信息网络平台, 联动性差 ; 应急队伍功能单一, 联合演练少 3) 灾难一旦发生, 群众能否快速有效疏散 避险 避难? 这直接决定到能否把人员伤亡减少到最少 由于前几年城市的快速发展, 城市可利用空间萎缩, 给疏散 避难带来困难 北京在 申奥成功后, 遇到的一大难题就是安全保障和避难场所问题 最科学 最有效的办法是在城市总 体发展规划中, 对新建的公园 绿地 广场 小区 公共场所, 要求设计疏散标志和应急避险避 难场所 4) 是否考虑了广大农村居民的安全利益? 随着农村经济状况的好转, 农民安全问题不容忽视 当前农村住房抗震 抗洪等安全问题日趋严重, 据统计, 我国 80% 以上的农村民居没有抗震 性能设计, 自然灾害损失最重的地区在农村 建议我市加强对农村防灾减灾的宣传 引导 教育, 指导规划, 给予政策 资金方面的支持 2 应对自然灾害规划, 最有效措施就是加强城市抗灾基础工程建设 加强抗灾工程建设的 主要工作有 : 1) 加强城市建筑工程的抗震设防管理 ; 2) 加强防汛抗旱工程基础设施建设 ; 3) 加强对水库 堤坝设施的加固工程 ; 4) 加强地面沉降防治措施 ; 5) 加强山区的防塌 防滑工程 ; 6) 重视绿化带安全隔离工程 ; 7) 加强生命线管道工程 重化工企业的综合抗震 抗灾能力 ; 8) 加强城市抵御风 雪 雨 雷 沙等气象灾害的工程设施 ; 9) 加强学校 医院等公共场所和重点场所的防灾工程, 必要时作为避难场所工程

38 防灾减灾规划, 应体现危机管理和综合防御的理念, 综合考虑灾前预防 灾时救援 灾后恢 复各个环节, 实行预测 预防 救助 恢复全方位的综合管理, 形成全社会共同抗御自然灾害的 局面 全面的防灾减灾不可能一蹴而就, 规划要分层次 分区域 有重点地渐进推进, 要指定切 合实际的目标 3 鉴于地震灾害对城市严重的危害和毁灭性, 要特别加强城市防震减灾和抗震能力规划 : 1) 适当提高抗震设防要求, 严格加强建筑工程抗震设防管理监督, 要实现新建工程 100% 符合抗震设防要求 新建 扩建 改建工程必须依法进行抗震设防要求审批, 并将抗震设防要求 纳入基本建设管理程序 2) 建立大震预警制度, 加强监测预警体系建设, 合理布局强震台网 ; 加强通讯信息系统建 设 3) 实现重大基础设施和生命线工程预警和紧急处置, 学习日本的经验, 加快最新防灾科技 成果的应用, 对重要的水 电 气 油 交通工程和容易产生次生灾害的工程, 配套自动紧急处 置技术, 减轻灾害损失 4) 建立政府支持下的巨灾保险制度和风险分散机制, 建立基金和多元化投入机制 5) 完善防震减灾公共服务体系, 为社会提供适合需求的防震减灾公共产品和公共服务 6) 建立健全重大灾害应急联动网络体系 作为全国地震重点监视防御城市, 国家对我市防震减灾工作的奋斗目标要求是 : 到 2020 年, 我市城乡具备综合抗御 6 级 相当于 8 度烈度地震的能力, 其中, 到 2015 年, 全市各城区的防 震减灾能力力争达到中等发达国家水平 要实现这个目标, 还有大量工作需要去做, 紧迫性非常 强, 必须抓紧制定规划, 并纳入全市国民经济发展和城市建设总体规划, 更重要的是制定切实可行的实施计划和保障措施 4 城市防灾减灾的另外重点就是要加强防汛防洪设施和地面沉降治理规划 暴雨洪水和地 面沉降是另两个威胁我市公共安全的重大自然灾害 做好以下防汛重点发展规划非常重要 1) 汾河 汾河是贯穿全市的主要河流, 目前存在的主要问题是堤防未经过大洪水考验, 胜利桥以上河道采砂混乱, 南内环桥以下河段水流顶冲部位堤防淘刷塌陷, 是汾河防洪的重点 2) 潇河 潇河是流经我市的第二大河, 墩化大闸上游和出口段未经治理, 大闸下游虽经治 理, 但防洪标准低, 只能达到五年一遇的标准 3) 山洪河道 山洪突发性强, 防御难度大 而全市山洪河道不同程度地存在隐患, 总体御 洪能力偏低 城区山洪防御重点是北涧河 北沙河 南沙河 玉门河 虎峪河 九院沙河 冶峪河 风峪河和受山洪威胁的太钢地区 西山地区 太化地区 五龙口地区和北营地区 县 ( 市 ) 的山洪防御重点主要是白石河 大川河 原平川 屯兰川 狮子河 杨兴河 涧河以及其它边山 峪口 4) 小水库 淤地坝 病险小水库 淤地坝是安全度汛的薄弱环节, 一旦出险, 直接威胁下 游安全 南沙河水库 南坪头水库 国练水库 王满坪水库 阴山水库等各县 ( 区 ) 的小水库 塘坝以及娄烦县的淤地坝是防御的重点 5) 城市排退水 由于历史的原因和淤积沉淀, 我市城区的雨洪排水管网排水能力不足, 缓 洪池调蓄洪能力较低, 每遇较大降雨, 排退不及, 往往形成积水, 严重影响城市居民的正常工作 和生活 因此城区雨洪水的及时排退是城市防洪的重点之一 6) 危漏住房 危漏住房直接对居民的生命财产安全构成严重威胁 市房地局 市教育局 各县 ( 市 区 ) 及各有关单位各自管辖范围内的危 漏 旧房是防范重点 7) 小煤窑 小矿山企业 各县 ( 市 区 ) 范围内的坑口凡低于河道洪水位以下, 防洪安全 无保障的小煤窑 小矿山企业是防汛工作的重点 总的来说, 防灾减灾规划涉及方方面面, 我市目前存在的问题是以部门为单位编制的不同类