对 策 SOLUTIONS 村 的 存 在, 尽 管 政 府 没 有 在 外 来 务 工 人 员 的 住 房 问 题 上 付 出 多 少 努 力, 我 国 城 市 并 没 有 像 其 他 发 展 中 国 家 那 样 出 现 大 面 积 的 贫 民 窿, 这 是 由 于 许 多 低 收 入 移 民 们

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1 SOLUTIONS 对 策 农民工居住权视角下 城中村改造问题的思考 孙 林 摘 要 作为进城农民工落脚之地的城中村 是我国土地城市化特有产物 大规 模形成于20世纪90年代初 中期 在20世纪末开始进入改制改造高潮 但由于农民工的 居住权始终没有得到基本的尊重与保护 使得城中村作为城市低成本生活区的使命难 以终结 这种过快过急的改造运动既不能消灭也不能满足庞大农民工的中低端住房需 求 会进一步催生和复制出一个个新的 类城中村 这样的非正式廉租房市场 并且会 变得更隐蔽 更复杂 更难治理 农民工也面临着是选择蜗居到更远的城中村 群租到 市区抑或逃离城市的新困惑 关键词 城中村 农民工 居住权 低成本生活区 中图分类号 TU984 doi: /j.issn 城中村改造议题的背书 在可以预计的将 一 研究问题的提出 来 城中村改造将继续前行 但与城中村 相伴相生的农民工们的居住问题仍是一个 2014年3月16日由中共中央 国务院印 难以绕开的问题 发的 国家新型城镇化规划 形成于20世纪80 90年代的城中村 年 中提出 大力推进棚户区改造 是中国式城市化与工业化的特有产物 稳步实施城中村改造 成为优化城市空 要地不要人的土地城市化 和 半无产阶 间结构和管理格局 改造提升中心城区功 级式的工业化 共同制造了城中村这种我 能的重要内容 这似乎是对充满争议的 国特有的城市低成本生活区 得益于城中 基金项目 广东省高校优秀青年创新人才培养计划资助项目 发展型社会政策视角下城中村改造模 式的比较与构建研究 wym11071 国家社会科学基金重大招标项目 新时期中国民生保障体系建 设研究 (10zd&038) 城市观察 2015年第1期 Urban Insight, No. 1,

2 对 策 SOLUTIONS 村 的 存 在, 尽 管 政 府 没 有 在 外 来 务 工 人 员 的 住 房 问 题 上 付 出 多 少 努 力, 我 国 城 市 并 没 有 像 其 他 发 展 中 国 家 那 样 出 现 大 面 积 的 贫 民 窿, 这 是 由 于 许 多 低 收 入 移 民 们 往 往 都 住 到 了 城 中 村 [1] 城 中 村 作 为 从 农 村 进 城 务 工 经 商 农 民 们 的 落 脚 城 市 (Arrival city) [2] 将 已 往 城 市 人 所 看 不 到 的 城 乡 落 差, 集 中 地 在 城 中 村 表 现 出 来 [3], 使 之 成 为 社 会 经 济 塌 陷 带 [4] 进 入 21 世 纪, 伴 随 着 高 校 扩 招 和 就 业 体 制 改 革, 城 中 村 又 成 为 广 大 大 学 毕 业 生 的 安 身 之 处 从 20 世 纪 90 年 代 中 后 期, 由 于 分 税 制 实 施 与 地 方 土 地 财 政 的 形 成 土 地 政 策 紧 缩 导 致 城 市 土 地 资 源 的 紧 张 压 力 型 体 制 与 晋 升 博 弈 等 原 因 使 得 一 场 城 中 村 快 速 改 制 改 造 运 动 席 卷 全 国 大 中 城 市, 而 又 以 北 上 广 深 等 大 城 市 为 代 表 如 深 圳 市 在 1992 年 就 开 始 尝 试 城 中 村 改 制 ; 广 州 市 在 2000 年 时 曾 计 划 到 2010 年 把 市 内 的 138 条 城 中 村 改 造 成 现 代 化 文 明 社 区 ;2005 年 北 京 宣 布 用 三 年 时 间 整 治 奥 运 场 馆 周 边 及 四 环 路 以 内 的 171 条 城 中 村 ;2004 年 初 深 圳 市 政 府 宣 告 将 在 本 年 度 内 全 面 实 现 城 市 化, 做 全 国 第 一 个 没 有 农 村 的 城 市 消 灭 城 中 村, 终 结 城 中 村 似 乎 成 了 众 多 城 市 政 府 唾 手 可 得 的 目 标, 但 现 实 中 的 城 中 村 却 并 没 有 按 各 城 市 政 府 的 预 期 前 行, 城 中 村 改 造 表 现 出 各 种 胶 着, 纠 结 状 态 城 中 村 作 为 一 种 介 于 农 村 与 城 市 之 间 的 半 城 市 化 状 态, 其 发 展 的 方 向 肯 定 是 要 在 景 观 基 础 设 施 管 理 制 度 等 方 面 实 现 完 全 的 城 市 化, 城 中 村 的 改 制 与 改 造 被 视 为 一 种 加 速 城 中 村 完 全 城 市 化 的 举 措, 旨 在 加 速 城 中 村 的 终 结 但 在 实 际 操 作 过 程 中 由 于 改 制 与 改 造 配 套 措 施 不 到 位, 改 制 改 造 方 式 简 单 粗 暴, 却 引 来 众 多 争 议 一 方 面 有 人 认 为 改 造 是 在 城 市 化 赶 超 思 潮 影 响 下, 地 方 政 府 不 顾 城 市 化 内 在 规 律 限 制, 盲 目 追 求 城 市 化 水 平 的 提 高, 而 不 计 成 本 不 顾 社 会 制 度 和 社 会 资 源 约 束 来 推 动 城 市 化 进 程, 诱 发 了 大 量 虚 假 城 市 化 现 象 [5] 目 前 不 少 地 方 的 城 中 村 改 造, 正 在 借 保 民 生 与 建 保 障 房 之 名, 行 大 肆 商 业 圈 地 之 实 急 需 中 央 层 面 果 断 决 策, 制 止 这 种 做 法 [6] 另 一 方 面 是 使 原 城 中 村 村 民 继 续 承 受 着 职 业 身 份 与 权 利 的 错 配 [7], 难 以 真 正 获 得 市 民 福 利 的 各 种 权 利, 增 加 了 对 于 未 来 生 活 保 障 新 的 不 确 定 性 ; 更 重 要 的 是 在 城 中 村 改 造 或 拆 迁 时, 贫 困 租 户 实 际 上 是 最 大 的 一 个 利 益 相 关 群 体 [8], 但 他 们 的 居 住 权 并 没 有 得 到 应 有 的 尊 重, 成 了 城 市 改 造 中 的 第 四 方 群 体 [9], 作 为 其 中 最 弱 势 的 群 体, 往 往 缺 乏 利 益 表 达 与 诉 求 的 渠 道 和 可 能 性, 遭 到 集 体 性 的 住 房 排 斥 作 为 人 权 基 本 组 成 部 分 的 居 住 权 或 住 房 权, 在 世 界 人 权 宣 言 (1948 年 ) 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 (1966 年 ) 经 济 社 会 及 文 化 权 利 国 际 公 约 (1966) 等 国 际 性 公 约 中 都 对 其 有 着 明 确 的 规 定 居 住 权 作 为 现 代 公 民 享 有 的 一 项 基 本 社 会 权 利, 不 能 仅 仅 理 解 为 四 面 墙 和 一 个 屋 顶, 或 仅 仅 视 为 商 品, 而 应 被 看 作 是 促 进 正 义 平 等 和 平 的 工 具 ; 应 被 视 为 在 任 何 地 方 和 平 安 全 有 尊 严 地 生 活 的 权 利 [10] 但 中 国 的 农 民 工 居 住 的 社 会 权 利 方 面 受 到 长 期 的 制 度 性 歧 视 [11] 本 文 尝 试 从 农 民 工 的 居 住 权 的 视 角, 来 探 讨 城 中 村 改 造 问 题 尝 试 通 过 回 顾 城 中 村 的 诞 生 发 展 及 改 制 与 改 造 的 历 史, 以 及 在 这 个 过 程 中 由 于 居 住 权 缺 失 的 农 民 126 城 市 观 察 2015 年 第 1 期

3 SOLUTIONS 对 策 工 们 的 有 限 选 择, 并 依 据 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 来 展 望 城 中 村 的 未 来 研 究 认 为 正 是 由 于 农 民 工 居 住 权 的 缺 失, 城 市 政 府 的 无 心 无 力 导 致 城 中 村 这 一 非 正 式 住 房 租 赁 市 场 的 诞 生 ; 又 由 于 农 民 工 住 房 权 的 持 续 短 缺, 使 得 城 中 村 走 上 了 非 正 常 繁 华 道 路 今 天 在 农 民 工 的 居 住 权 仍 然 没 有 得 到 基 本 尊 重 与 保 护, 绝 大 多 数 人 仍 然 既 无 法 进 入 商 品 房 市 场, 也 无 法 进 入 地 方 政 府 的 经 济 适 用 房 及 廉 租 房 市 场 的 背 景 下, 由 地 方 政 府 主 导 城 中 村 的 改 制 改 造 运 动, 虽 然 可 能 暂 时 部 分 消 灭 城 中 村 这 种 非 正 式 住 房 租 赁 市 场 的 供 给, 但 是 却 无 法 消 灭 这 种 市 场 需 求 所 以 可 以 预 计, 随 着 城 中 村 改 造 的 继 续 推 进, 在 城 市 边 缘 区 域 将 重 新 产 生 类 城 中 村 式 的 新 非 正 式 住 房 租 赁 市 场, 它 们 可 能 不 再 叫 作 城 中 村, 而 是 叫 城 边 村 棚 户 区, 甚 至 统 一 称 作 违 章 建 筑, 抑 或 会 在 市 中 心 进 一 步 推 动 群 租 这 种 新 的 非 正 式 住 房 租 赁 市 场 的 泛 滥 二 农 民 工 进 城 与 城 市 政 府 无 心 无 力 导 致 城 中 村 诞 生 1978 年 开 始 的 改 革 开 放, 使 我 国 从 以 阶 级 斗 争 为 纲 到 以 经 济 建 设 为 中 心 的 根 本 性 转 型, 民 工 潮 在 这 样 的 背 景 下 开 始 出 现 和 形 成 农 村 的 贫 穷 落 后 和 劳 动 力 的 普 遍 过 剩 产 生 的 推 力, 东 部 地 区 经 济 特 区 与 沿 海 开 放 城 市 的 设 立 及 乡 镇 企 业 外 资 企 业 的 异 军 突 起, 产 生 了 对 劳 动 力 的 巨 大 拉 力, 终 于 在 1989 年 春 夏 期 间 在 全 国 爆 发 了 首 次 民 工 潮 作 为 流 入 地 的 各 大 城 市, 面 对 这 前 所 未 有 的 庞 大 农 民 工 群 体, 无 论 是 在 物 质 还 是 在 管 理 制 度 方 面 都 缺 少 应 有 的 准 备, 而 在 物 质 方 面 的 紧 缺 显 得 尤 为 突 出 庞 大 的 外 来 农 民 工 客 观 上 形 成 了 对 住 房 等 基 础 设 施 的 巨 大 需 求, 但 由 于 在 历 史 上, 国 家 为 节 约 资 金, 将 城 市 定 位 于 生 产 性 城 市, 城 市 住 房 等 生 活 基 础 设 施 的 建 设 一 直 被 控 制 在 很 低 水 平, 此 时 城 市 政 府 在 解 决 市 民 们 住 房 问 题 上 尚 且 捉 襟 见 肘, 根 本 没 有 能 力 顾 及 庞 大 外 来 人 口 的 住 房 需 求 此 外, 这 一 阶 段 也 正 是 政 府 加 快 从 住 房 等 公 共 服 务 领 域 退 出 的 甩 包 袱 阶 段, 政 府 对 城 市 居 民 的 住 房 问 题 管 得 越 来 越 少, 更 无 暇 顾 及 进 城 农 民 工 这 个 计 划 外 群 体 的 住 房 问 题 而 传 统 的 制 度 障 碍 也 依 然 存 在, 直 到 90 年 代 初 期, 房 管 部 门 执 行 的 一 直 是 1984 年 年 中 制 定 的 禁 止 将 国 有 住 房 出 租 给 外 来 人 口 的 国 家 政 策, 规 定 如 果 私 房 房 主 预 先 没 经 官 方 许 可 而 将 房 子 卖 给 非 本 地 人 或 出 租 给 他 们, 房 管 官 员 的 任 务 就 是 没 收 他 们 的 房 子 充 公 [12] 所 以 此 时 的 城 市 政 府 对 于 解 决 农 民 工 的 住 房 问 题, 可 以 概 括 为 四 个 字 : 无 心 无 力 而 通 过 正 常 的 市 场 机 制 购 买 商 品 房 对 于 广 大 农 民 工 来 讲, 也 是 不 可 实 现 的 任 务, 一 方 面 当 时 的 商 品 房 市 场 尚 未 出 现, 另 一 方 面 他 们 的 工 资 收 入 多 半 只 能 维 持 他 们 自 身 的 劳 动 力 再 生 产, 所 以 租 赁 是 流 动 人 口 获 取 住 房 的 主 要 方 式 [13], 除 此 之 外 还 有 工 厂 宿 舍 工 棚 等 形 式 由 于 在 解 决 农 民 工 住 房 问 题 上 城 市 政 府 显 得 无 心 无 力, 同 时 市 场 上 又 缺 乏 正 式 的 租 赁 市 场, 使 得 廉 租 房 非 正 式 市 场 的 城 中 村 开 始 大 规 模 出 现 这 一 创 举 的 主 体 就 主 要 是 城 市 里 或 周 边 的 本 地 农 民 群 体, 他 们 原 本 居 住 在 城 市 周 边, 由 于 城 市 化 的 快 速 扩 张, 其 耕 地 已 经 全 部 或 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 127

4 对 策 SOLUTIONS 部 分 被 城 市 征 用, 但 在 户 籍 上 也 尚 保 有 农 民 身 份, 尚 保 留 有 少 部 分 宅 基 地 ; 在 政 府 的 城 市 规 划 中, 也 一 直 将 城 中 村 视 为 独 立 的 用 地 单 元, 基 本 上 采 取 保 留 村 镇 用 地 的 做 法 将 村 庄 绕 过 去 当 突 然 面 对 这 么 庞 大 的 市 场 需 求 时, 村 民 们 的 经 济 理 性 被 最 大 程 度 地 激 发 出 来, 其 职 业 迅 速 实 现 了 从 种 地 到 种 楼 的 转 变, 纷 纷 在 各 自 非 常 有 限 的 宅 基 地 上 建 起 了 密 密 麻 麻 的 民 房 用 来 供 应 出 租, 这 种 民 房 即 后 来 广 为 人 知 的 握 手 楼 贴 面 楼, 房 屋 租 赁 经 营 逐 渐 成 为 村 民 们 的 主 要 收 入 来 源, 并 使 之 成 为 非 正 式 移 民 聚 居 区 [14] 国 内 大 城 市 中 一 些 著 名 典 型 的 城 中 村 就 在 这 样 的 背 景 下 诞 生 的 : 北 京 的 浙 江 村 萌 芽 于 1980 年 代 初, 形 成 于 1980 年 代 中 期, 广 州 的 城 中 村 大 规 模 形 成 于 20 世 纪 90 年 代 中 后 期, 深 圳 城 中 村 的 形 成 和 发 展 也 基 本 与 此 同 期, 在 1990 年 以 后 进 入 快 速 发 展 时 期 所 以 学 者 们 认 为 城 中 村 不 只 是 农 民 急 功 近 利 的 结 果, 更 主 要 的 还 是 在 现 有 制 度 条 件 约 束 下, 政 府 推 动 和 提 供 城 市 廉 租 屋 及 流 动 人 口 生 活 便 利 的 速 度 落 后 于 农 民 争 取 城 市 化 利 益 的 效 率 和 能 力 [15] 城 中 村 本 来 是 本 地 农 民 的 安 置 区, 现 在 成 了 由 农 民 建 设 的 本 应 由 政 府 负 提 供 之 责 的 城 市 廉 租 屋 区 这 样 的 创 举, 世 所 罕 见 它 完 全 有 资 格 和 联 产 承 包 乡 镇 企 业 三 来 一 补 一 样, 成 为 改 革 开 放 史 上 中 国 农 民 冲 破 僵 化 观 念 解 放 生 产 力 的 又 一 伟 大 创 举, 具 有 控 制 营 商 成 本 降 低 创 新 产 业 和 人 才 进 入 门 槛, 为 构 建 和 谐 社 会 搭 建 基 本 前 提 的 功 能 [16] 正 是 城 中 村 的 这 种 低 成 本 生 活 区 的 存 在, 使 城 市 展 现 了 其 无 比 宽 广 的 包 容 心, 城 中 村 用 其 低 廉 的 生 活 成 本 满 足 了 成 千 上 万 怀 着 各 式 梦 想 进 城 的 追 梦 人 蜗 居 的 基 本 需 要 三 城 中 村 改 制 与 改 造 : 继 续 被 忽 视 的 农 民 工 居 住 权 农 民 工 虽 然 仅 仅 只 是 在 城 中 村 蚁 居, 生 活 环 境 谈 不 上 理 想, 但 毕 竟 有 个 独 立 居 住 空 间, 所 以 城 中 村 作 为 城 市 低 成 本 生 活 区 在 解 决 庞 大 外 来 农 民 工 群 体 的 居 住 问 题 上 功 不 可 没, 但 这 似 乎 并 不 能 构 成 其 在 城 市 中 合 理 存 在 的 理 由 因 为 景 观 管 理 等 问 题 使 城 中 村 被 描 述 成 城 市 的 毒 瘤, 改 制 与 改 造 被 认 为 政 府 解 决 城 中 村 问 题 的 两 个 步 骤, 改 制 主 要 侧 重 于 管 理 体 制 等 软 件 的 调 整, 而 改 造 则 主 要 侧 重 于 建 筑 景 观 等 硬 件 的 改 变, 在 实 践 操 作 过 程 中, 改 制 通 常 被 当 做 改 造 的 前 置 程 序 被 设 置, 改 制 的 最 终 目 的 是 为 了 实 现 城 中 村 的 改 造, 但 无 论 是 改 制 还 是 改 造, 农 民 工 的 居 住 权 仍 然 都 难 以 得 到 尊 重 与 保 护 ( 一 ) 城 中 村 改 制 : 作 为 局 外 人 的 农 民 工 因 为 长 期 缺 乏 公 共 理 性 的 介 入 导 致 的 自 由 生 长, 城 中 村 本 身 存 在 着 各 种 景 观 及 管 理 问 题, 如 乱 搭 乱 建 的 违 章 建 设, 脏 乱 的 环 境 卫 生 鱼 龙 混 杂 的 流 动 人 口 隐 患 重 重 的 消 防 等 已 经 在 某 种 程 度 上 威 胁 到 城 市 形 象 与 安 全, 成 为 政 府 和 媒 体 口 诛 笔 伐 的 对 象 首 先 在 景 观 上, 由 于 村 民 们 为 了 在 有 限 的 宅 基 地 上 建 尽 可 能 多 的 建 筑 面 积, 放 弃 了 传 统 村 落 天 人 合 一 风 水 小 桥 流 水 和 谐 人 居 空 间 的 文 化 意 义 及 意 象, 展 现 出 来 的 是 一 副 光 怪 陆 离 的 建 筑 景 象, 紧 密 矗 立 一 栋 栋 水 泥 巨 物 构 成 的 贴 面 楼 握 128 城 市 观 察 2015 年 第 1 期

5 SOLUTIONS 对 策 手 楼, 狭 窄 而 阴 暗 的 街 道, 和 周 围 一 座 座 高 楼 大 厦 形 成 强 烈 的 反 差 与 对 比 其 次, 城 中 村 管 理 也 比 较 混 乱, 由 于 城 乡 二 元 体 制, 这 里 不 仅 是 城 市 基 础 设 施 建 设 的 死 角, 而 且 也 成 为 社 会 管 理 的 死 角, 在 城 中 村 形 成 的 前 中 期, 基 本 上 是 由 村 民 委 员 会 进 行 自 我 管 理 与 自 我 服 务, 村 委 会 在 面 对 数 倍 于 村 民 的 外 来 流 动 人 口, 管 理 能 力 和 管 理 经 验 不 足 的 短 板 立 刻 凸 显 出 来, 加 上 短 期 经 济 利 益 的 制 约, 他 们 对 各 种 问 题 睁 一 只 眼 闭 一 只 眼, 使 城 中 村 成 为 地 下 经 济 泛 滥 的 区 域, 一 些 黄 赌 毒 不 良 现 象 在 这 里 集 聚, 这 也 给 整 个 城 市 带 来 了 流 动 人 口 管 理 出 租 屋 管 理 治 安 消 防 管 理 等 难 题 因 为 这 些 问 题, 使 得 城 中 村 在 各 种 媒 体 宣 传 中, 被 描 述 成 一 个 罪 恶 的 地 方 城 市 的 毒 瘤, 如 何 加 强 城 中 村 的 管 理, 成 为 一 个 看 来 非 常 迫 切 的 问 题, 改 制 问 题 首 先 被 提 上 议 事 日 程 以 广 州 城 中 村 改 制 为 例, 早 在 1996 年 开 始, 广 州 市 大 部 分 的 城 中 村 在 政 府 的 号 召 下, 着 手 编 制 中 心 村 发 展 规 划 在 1997 年 5 月, 政 府 率 先 在 天 河 区 石 牌 村 进 行 村 民 委 员 会 改 制 为 居 民 委 员 会 的 试 点, 取 消 石 牌 村 民 委 员 会 的 招 牌, 拉 开 了 广 州 市 城 中 村 改 制 的 序 幕 但 由 于 缺 少 具 体 操 作 办 法, 实 际 发 挥 的 效 益 并 不 大 到 了 年 期 间, 广 州 市 城 中 村 开 始 进 入 了 全 面 改 制 阶 段, 广 州 市 委 市 政 府 下 发 了 关 于 城 中 村 改 制 工 作 的 若 干 意 见, 在 2002 年 春 开 始 对 城 中 村 进 行 全 面 改 制, 截 止 到 2005 年, 广 州 市 完 成 了 对 城 中 村 形 式 上 的 改 制 工 作, 在 名 义 上 实 现 了 四 大 转 变 : 将 城 中 村 农 民 转 制 为 城 市 居 民, 村 民 委 员 会 改 为 居 民 委 员 会, 集 体 土 地 转 为 国 有 土 地, 村 委 会 管 理 的 集 体 经 济 改 组 为 股 份 制 公 司 在 这 样 一 场 由 政 府 策 划 推 动 的 自 上 而 下 的 制 度 变 迁 中, 基 层 政 府 是 改 制 方 案 的 制 定 者 与 直 接 推 动 者, 城 中 村 村 民 村 集 体 则 是 改 制 的 对 象 和 被 说 服 的 对 象, 所 以 这 场 改 制 运 动 并 不 是 建 立 在 你 情 我 愿 的 基 础 上, 而 是 一 种 所 谓 的 半 强 制 下 的 合 作 在 城 中 村 转 制 过 程 中, 城 中 村 村 民 较 少 有 参 与 机 会 与 话 语 权, 而 作 为 居 住 主 体 的 外 来 农 民 工 们, 更 是 好 像 和 他 们 的 利 益 根 本 扯 不 上 关 系, 他 们 成 为 这 场 改 制 运 动 中 彻 彻 底 底 的 局 外 人 ( 二 ) 城 中 村 改 造 : 被 驱 逐 的 农 民 工 在 廉 租 屋 等 公 共 住 房 体 系 仍 然 没 有 落 实, 庞 大 农 民 工 群 体 住 房 问 题 没 有 解 决 的 背 景 下, 城 中 村 改 造 问 题 被 推 向 了 前 台 在 改 造 政 策 宣 传 过 程 中, 城 中 村 改 造 往 往 被 冠 以 发 展 之 路 民 生 之 策 文 明 之 举, 但 庞 大 农 民 工 的 居 住 权 通 常 被 直 接 回 避, 作 为 租 客 的 农 民 工 整 体 处 于 一 种 无 声 的 状 态, 其 本 身 不 能 成 为 阻 止 推 土 机 的 力 量 仍 以 广 州 为 例, 在 2000 年 12 月 广 州 市 政 府 曾 第 一 次 明 确 提 出 广 州 市 城 中 村 改 造 的 目 标, 但 是 随 之 而 来 的 因 消 灭 城 中 村 产 生 的 各 种 社 会 冲 突, 又 使 地 方 政 府 领 导 人 意 识 到, 城 中 村 的 改 造 可 能 需 要 一 个 很 长 的 时 间, 有 的 可 能 要 发 一 两 代 人 的 时 间, 并 不 是 三 年 五 年 十 年 可 以 改 造 好 的, 这 一 认 识 并 没 有 使 城 中 村 改 造 进 程 放 缓 2004 年 广 州 市 启 动 了 城 中 村 改 造 有 关 立 法 工 作, 完 成 了 广 州 市 城 中 村 改 造 管 理 暂 行 规 定 征 求 意 见 稿, 计 划 要 在 2010 年 亚 运 会 之 前 彻 底 改 造 城 中 村 到 2008 年, 广 州 市 政 府 为 深 入 贯 彻 落 实 珠 江 三 角 洲 地 区 改 革 发 展 规 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 129

6 对 策 SOLUTIONS 划 纲 要 ( 年 ), 推 进 了 以 旧 城 镇 旧 厂 房 旧 村 庄 改 造 为 主 要 内 容 的 三 旧 改 造 工 作, 出 台 了 广 州 市 人 民 政 府 关 于 加 快 推 进 三 旧 改 造 工 作 的 意 见, 再 次 为 广 州 市 城 中 村 改 造 提 供 了 政 策 导 向, 制 定 了 近 中 远 期 目 标, 计 划 力 争 用 10 年 时 间 基 本 完 成 全 市 在 册 的 138 条 城 中 村 的 整 治 改 造 任 务, 其 中 52 条 全 面 改 造, 要 力 争 用 3 年 至 5 年 的 时 间 基 本 完 成 改 造 任 务 在 实 际 的 改 造 工 作 中, 受 制 于 村 民 拆 迁 补 偿 问 题, 在 亚 运 会 开 幕 前 广 州 只 确 定 了 要 拆 掉 猎 德 冼 村 林 和 杨 箕 琶 洲 等 9 条 城 中 村 在 2009 至 2011 年 期 间, 广 州 共 有 15 条 城 中 村 村 完 成 了 改 造 方 案 审 批, 期 间 包 括 有 猎 德 村 复 建 安 置 房 完 工 ; 琶 洲 林 和 村 已 清 拆 完 毕 ; 小 新 塘 杨 箕 村 一 期 已 经 基 本 拆 平 冼 村 和 文 冲 也 已 着 手 清 拆, 三 元 里 等 村 已 开 始 签 订 拆 迁 安 置 补 偿 协 议 ; 裕 安 围 村 黄 埔 古 村 已 进 行 保 护 性 改 造 在 这 场 由 地 方 政 府 发 动 的 改 造 运 动 中, 作 为 最 庞 大 租 客 的 农 民 工 们, 鲜 有 人 关 心 他 们 的 感 受 与 利 益, 不 仅 他 们 自 己 没 有 任 何 的 博 弈 企 图 与 意 识, 也 缺 乏 相 应 的 博 弈 资 本 与 条 件, 纷 纷 被 驱 逐 出 那 座 蚁 居 了 或 长 或 短 时 间 的 城 中 村, 何 去 何 从 他 们 被 迫 进 行 新 的 选 择 四 逃 离 或 群 租 : 后 城 中 村 改 造 时 代 农 民 工 的 有 限 选 择 城 中 村 是 自 发 城 市 化 与 市 场 化 的 结 果, 缺 乏 足 够 公 共 理 性 的 介 入 致 使 空 间 结 构 及 社 会 结 构 类 贫 民 窟 化 [17] 而 城 中 村 改 制 与 改 造 以 及 2007 年 城 乡 规 划 法 的 出 台 都 可 以 看 作 是 公 共 理 性 的 重 新 介 入, 但 这 种 理 性 介 入 的 公 共 性 存 疑 因 为 我 们 看 不 到 城 市 政 府 对 公 共 产 品 与 服 务 态 度 的 根 本 性 转 变, 看 到 的 只 是 其 对 土 地 财 政 的 痴 迷 与 追 逐 尽 管 学 者 们 认 为 进 入 21 世 纪, 我 国 公 共 政 策 实 现 了 从 经 济 政 策 到 社 会 政 策 的 历 史 性 转 变, 但 现 实 是 中 国 当 前 只 有 重 视 住 房 发 展 的 房 地 产 政 策, 没 有 以 关 注 住 房 公 平 和 帮 助 社 会 各 阶 层 解 决 住 房 问 题 为 依 归 的 住 房 政 策 [18], 我 国 历 部 宪 法 都 没 有 规 定 公 民 的 住 房 权 [19] 所 以 在 城 中 村 改 造 的 推 土 机 面 前, 作 为 租 客 的 农 民 工 们 的 选 择 并 不 多 ( 一 ) 逃 离 到 新 的 城 中 村 抑 或 逃 离 城 市, 这 是 一 个 问 题 作 为 城 中 村 中 弱 势 的 租 客 群 体, 在 又 一 次 遭 遇 到 集 体 性 住 房 排 斥 后, 依 然 缺 乏 相 应 的 住 房 保 障 机 制 和 利 益 表 达 与 诉 求 的 渠 道, 在 改 造 的 推 土 机 到 来 之 前, 首 先 被 驱 逐 逃 离 逃 离 又 分 为 两 种 情 况, 一 种 是 逃 离 现 在 蜗 居 的 城 中 村, 搬 到 更 偏 远 的 城 中 村 城 边 村 重 新 安 营 扎 寨 如 因 蚁 族 这 一 概 念 而 名 声 大 振 的 北 京 唐 家 岭 村 在 2010 年 遭 遇 了 拆 迁 重 建, 根 据 唐 家 岭 地 区 整 体 改 造 工 作 实 施 方 案, 该 区 域 将 建 造 白 领 租 赁 公 寓, 数 万 低 收 入 大 学 毕 业 生 撤 出, 唐 家 岭 周 边 的 史 各 庄 小 牛 坊 六 里 屯, 更 远 处 的 丰 户 营 西 苑 东 半 壁 店 村 霍 营 西 半 壁 店 村 等 村 庄 成 为 他 们 新 的 聚 居 [20] 地 还 有 一 种 逃 离 是 伴 随 城 中 村 改 造 拆 迁, 由 于 生 活 成 本 直 线 上 升, 甚 至 找 不 到 合 适 的 住 房 而 被 迫 选 择 逃 离 这 座 奋 斗 与 努 力 过 的 城 市 近 几 年 逃 离 北 上 广 130 城 市 观 察 2015 年 第 1 期

7 SOLUTIONS 对 策 潮 流 和 城 中 村 改 造 的 时 间 存 在 一 定 程 度 的 暗 合, 逃 离 始 于 2003 年 左 右, 发 酵 于 年, 爆 发 于 2010 年 [21], 北 上 广 等 大 城 市 无 一 例 外 都 是 这 波 城 中 村 改 造 的 急 先 锋 从 2004 年 初 开 始, 中 国 沿 海 地 区 开 始 遭 遇 用 工 荒, 俗 称 民 工 荒, 连 续 多 年 一 直 成 为 困 扰 各 类 用 工 企 业 的 难 题 逃 离 的 命 运 在 中 西 部 二 三 线 城 市 似 乎 也 难 以 幸 免, 武 汉 郑 州 西 安 昆 明 等 中 西 部 城 市 也 纷 纷 报 导 因 城 中 村 改 造 导 致 房 租 上 涨 而 挤 压 租 户 逃 离 的 现 象 : 甚 至 连 大 学 毕 业 生 群 体 也 受 到 影 响, 据 报 导 : 在 武 汉 告 别 城 中 村 的 时 候, 也 有 越 来 越 多 的 大 学 生 在 告 别 这 座 城 市 根 据 当 地 官 方 提 供 的 数 据,2010 年, 武 汉 毕 业 大 学 生 万 人, 留 汉 11.2 万 人 ;2011 年, 武 汉 毕 业 大 学 生 万 人, 留 汉 8.83 万 人 ;2012 年, 武 汉 毕 业 大 学 生 万 人, 留 汉 8.64 万 人, 呈 现 逐 年 下 降 趋 势 [22] ( 二 ) 群 租 : 从 一 种 非 法 到 另 一 种 非 法 的 选 择 逃 离 是 一 种 无 奈 的 选 择, 而 逃 离 者 们 在 逃 离 后 又 开 始 面 临 着 逃 回 的 窘 境, 这 既 包 括 逃 离 城 市 者 也 包 括 逃 离 到 更 偏 远 城 中 村 居 住 者 首 先 逃 离 城 市 者 发 现 自 己 无 法 适 应 农 村 的 生 活 环 境 与 节 奏 ; 其 次 逃 离 到 更 偏 远 城 中 村 的 人 们, 除 了 要 负 担 更 高 的 房 租, 还 要 负 担 更 高 的 交 通 成 本, 成 了 生 活 不 能 承 受 之 重 于 是 愈 来 愈 多 的 人 开 始 选 择 了 在 市 中 心 的 群 租 生 活 群 租 不 是 一 个 新 现 象, 但 这 几 年 却 有 愈 演 愈 烈 的 趋 势 从 资 料 来 看,2006 年 上 海 开 始 密 集 有 关 于 群 租 的 新 闻 报 道, 并 成 为 房 地 产 时 报 评 选 的 2006 年 楼 市 18 个 关 键 词 之 一 ; 也 成 为 国 家 语 言 文 字 工 作 委 员 会 发 布 的 2006 年 中 国 语 言 生 活 状 况 报 告 中 的 171 条 汉 语 新 词 语 之 一 专 家 认 为 高 房 价 低 收 入 将 不 以 我 们 的 意 志 与 法 律 的 规 定 为 转 移 地 将 我 们 的 城 市 将 我 们 的 中 低 收 入 者 带 入 一 个 宿 舍 时 代, 或 同 居 时 代 [23] 我 国 随 着 城 市 化 比 率 的 提 高, 并 没 有 出 现 西 方 城 市 化 过 程 中 的 逆 城 市 化 现 象, 相 反 我 们 的 市 中 心 的 城 中 村 被 改 造 成 越 来 越 高 端 的 住 宅 区, 群 租 成 为 一 种 必 然 现 象 因 为 市 中 心 高 端 住 宅 的 非 正 常 扩 张, 导 致 市 中 心 住 房 租 赁 市 场 出 现 了 两 个 不 足 : 高 端 需 求 不 足 和 中 低 端 供 应 不 足 的 矛 盾, 一 方 面 市 中 心 的 豪 华 大 户 型 住 宅 找 不 到 高 端 的 住 户, 投 资 难 以 收 回 回 报, 另 一 方 面 中 低 收 入 者 在 寻 找 节 省 房 租 以 及 就 近 居 住 节 省 通 勤 成 本 的 方 式, 于 是 在 市 中 心 的 群 租 方 式 便 应 运 而 生 这 相 对 于 以 前 群 租 主 要 集 中 在 老 小 区 城 郊 结 合 部 城 中 村, 现 在 什 么 小 区 都 有, 售 价 2 万 多 元 一 个 平 方 米 的 所 谓 高 档 房 小 区, 群 租 也 有 很 多 [24] 实 证 调 查 也 证 实 如 今 的 群 租 者 并 不 都 是 最 初 报 道 中 的 外 来 务 工 者 和 低 收 入 者, 而 是 出 现 了 夹 心 层 蚁 族 甚 至 是 普 通 白 领 等, 使 之 构 成 为 一 个 更 为 复 杂 的 群 体 [25] 当 然, 被 迫 选 择 的 群 租 仍 然 处 于 一 种 非 法 状 态, 各 城 市 对 群 租 现 象 并 没 有 开 禁, 甚 至 是 一 种 严 打 的 状 态 譬 如 上 海 面 对 愈 来 愈 烈 的 群 租 现 象, 在 2006 年 专 门 针 对 群 租 这 一 现 象 率 先 出 台 了 新 版 的 上 海 市 居 住 房 屋 租 赁 合 同 ( 征 求 意 见 稿 ),2010 年 国 家 住 建 部 也 针 对 群 租 现 象 出 台 了 新 版 商 品 房 屋 租 赁 管 理 办 法, 第 一 次 明 确 限 制 群 城 市 观 察 2015 年 第 1 期 131

8 对 策 SOLUTIONS 租 其 他 地 方 也 纷 纷 效 仿 出 台 类 似 的 政 策 法 规, 都 无 一 例 外 的 是 对 群 租 进 行 围 追 堵 截, 尽 管 有 研 究 表 明 中 国 的 群 租 问 题 实 际 上 是 与 城 市 规 模 成 正 比 的, 即 城 市 规 模 越 大, 群 租 问 题 越 严 重 [26] 五 结 语 : 农 民 工 基 本 居 住 权 没 有 落 实 导 致 城 中 村 难 以 终 结 住 房 是 人 的 基 本 需 求, 居 住 权 的 有 效 保 证 是 其 他 各 种 市 民 权 利 ( 就 业 医 疗 教 育 社 会 保 障 等 相 关 权 益 ) 获 得 的 基 础 和 前 提 条 件 但 农 民 工 的 居 住 权 问 题 长 期 以 来 一 直 难 以 进 入 各 级 政 府 的 政 策 议 程 直 到 2003 年 开 始, 随 着 科 学 发 展 观 建 设 和 谐 社 会 等 理 念 的 提 出, 中 央 政 府 才 逐 渐 开 始 重 视 保 障 型 住 房 的 供 应,2006 年 3 月 建 设 部 公 布 了 廉 租 住 房 制 度 建 设 及 实 施 情 况 一 览 表,2007 年 8 月, 国 务 院 发 布 了 关 于 解 决 城 市 低 收 入 家 庭 住 房 困 难 的 若 干 意 见, 同 年 11 月, 建 设 部 等 九 部 委 出 台 了 廉 租 住 房 保 障 办 法, 明 确 廉 租 房 的 保 障 对 象 为 城 市 低 收 入 住 房 家 庭 但 作 为 土 地 财 政 的 主 要 受 益 者, 地 方 政 府 当 然 构 成 保 障 房 建 设 的 最 主 要 反 对 力 量 [27] 2012 年 国 务 院 不 得 不 以 保 障 性 安 居 工 程 工 作 责 任 书 的 形 式 督 促 地 方 政 府 履 行 保 障 房 的 职 责, 将 保 障 性 住 房 的 竣 工 量 全 面 纳 入 考 核, 强 调 保 障 房 完 不 成 任 务, 乌 纱 帽 可 能 不 保 后 果 但 上 有 政 策, 下 有 对 策, 最 近 不 断 报 导 的 保 障 房 空 置 消 息, 说 明 中 央 政 府 关 于 保 障 房 的 努 力 成 效 并 不 尽 如 人 意 地 方 政 府 为 了 保 证 自 己 的 土 地 财 政 利 益, 往 往 导 致 保 障 房 位 置 偏 远 基 础 设 施 差 配 套 差 以 及 申 请 门 槛 高, 使 保 障 房 成 了 官 员 们 的 保 绩 房 保 帽 房, 但 和 广 大 城 市 中 低 收 入 者 的 安 居 梦 非 常 遥 远 在 最 新 颁 布 的 国 家 新 型 城 镇 化 规 划 ( 年 ) 中, 尽 管 再 一 次 强 调 了 城 镇 基 本 公 共 服 务 覆 盖 全 部 常 住 人 口 采 取 廉 租 住 房 公 共 租 赁 住 房 租 赁 补 贴 等 多 种 方 式 改 善 农 民 工 居 住 条 件, 但 在 具 体 的 指 标 上, 城 镇 常 住 人 口 保 障 性 住 房 覆 盖 率 也 仅 仅 能 够 从 2012 年 的 12.5% 上 升 到 2020 年 的 23%, 城 镇 保 障 房 这 种 僧 多 粥 少 的 的 局 面 仍 将 维 持 相 当 长 的 一 段 时 间 所 以, 现 实 的 残 酷 悖 论 是, 城 市 政 府 不 仅 没 有 帮 助 对 经 济 增 长 做 出 巨 大 贡 献 的 农 民 工 落 实 住 房 权, 保 障 其 居 住 权 益, 反 而 在 土 地 财 政 的 刺 激 下 企 图 将 他 们 自 发 形 成 的 低 成 本 生 活 区 城 中 村 通 过 改 制 与 改 造 运 动 一 个 个 消 灭 通 过 快 速 的 城 中 村 改 制 与 改 造 虽 然 可 以 使 城 市 的 景 观 有 所 改 进, 城 中 村 土 地 的 级 差 地 租 能 够 更 好 的 实 现, 但 却 可 能 使 庞 大 农 民 工 又 一 次 流 离 失 所 : 我 们 可 以 用 推 土 机 改 变 城 市 景 观, 但 我 们 无 法 用 推 土 机 消 灭 广 大 农 民 工 的 住 房 需 求, 也 无 法 用 推 土 机 来 满 足 广 大 农 民 工 的 住 房 需 求 而 在 广 大 农 民 工 群 体 的 住 房 权 得 不 到 基 本 尊 重 与 保 护, 保 障 房 缺 位 导 致 的 正 规 市 场 短 缺 的 情 况 下, 快 速 的 城 中 村 改 制 与 改 造 运 动, 摧 毁 的 只 是 旧 有 非 正 式 廉 租 房 租 赁 市 场 的 供 给, 所 以 一 定 只 会 催 生 和 复 制 出 一 个 个 新 的 类 城 中 村 的 非 正 式 廉 租 房 市 场, 只 是 它 们 可 能 会 变 得 更 隐 蔽 更 复 杂 更 难 治 理, 它 可 能 是 市 郊 新 的 城 中 村 真 正 的 贫 民 窟, 也 可 能 是 市 中 心 的 群 租 房 所 以 在 农 民 工 等 庞 大 中 低 收 入 群 体 的 住 房 权 无 法 得 到 保 障 与 落 实 的 情 况 下, 城 中 村 这 样 的 城 市 低 132 城 市 观 察 2015 年 第 1 期

9 SOLUTIONS 对 策 成本生活区不应该也不可能被终结 而且 村问题 才能够落实 国家新型城镇化规 只有当在城市常住的农民工等穷人被城镇 划 年 中稳步实施城中村 保障房全覆盖以后 才能够真正解决城中 改造的任务与目标 参考文献 [1]Wang Y P, Wang Y, Wu J. Housing migrant workers in rapidly urbanizing regions: a study of the Chinese model in Shenzhen [J]. Housing studies, 2010,(1): [2] [加]道格 桑德斯.落脚城市[M].上海:上海译文出版社,2012. [3]李津逵.中国:加速城市化的考验[M].北京:中国建筑工业出版社,2008. [4]魏立华,闫小培. 城中村 :存续前提下的转型 兼论 城中村 改造的可行性模式[J].城市规划, 2005,(07): [5]李学.行政扩张型虚假城市化现象的机制分析 委托 代理理论的视角[J].东南学术,2006,(02): [6]北京大学社会学系城市化及城中村研究课题组,朱晓阳,卢晖临,etal.应立即停止城中村改造扩大化 [N].南方周末, (F31). [7]孙林.职业 身份与权利的错配:城中村村民艰难的城市化之路[J].宁夏社会科学,2012,(06): [8]秦晖.城市新贫民的居住权问题 如何看待 棚户区 违章建筑 城中村 和 廉租房 [J]. 社会科学论坛,2012,(01): [9]赵晔琴. 居住权 与市民待遇:城市改造中的 第四方群体 [J].社会学研究,2008,(02): [10]张小罗,周刚志.论公民住房权:权利内涵及其实现之道[J].法学杂志,2009,(1): [11]洪朝辉.论中国农民工的社会权利贫困[J].当代中国研究,2007,(04): [12]苏黛瑞.在中国城市中争取公民权[M].杭州:浙江人民出版社,2009. [13]吴维平,王汉生.寄居大都市:京沪两地流动人口住房现状分析[J].社会学研究,2002,(03): [14]魏立华,阎小培.中国经济发达地区城市非正式移民聚居区 城中村 的形成与演进 以珠 江三角洲诸城市为例[J].管理世界,2005,(08): [15]蓝宇蕴.论城中村改造的社会基础 以广州市城中村为例的研究[J].华中师范大学学报(人文社会 科学版),2007,(02): [16]李津逵.城中村的真问题[J].开放导报,2005,(03): [17]蓝宇蕴.我国 类贫民窟 的形成逻辑 关于城中村流动人口聚居区的研究[J].吉林大学社会科 学学报,2007,(05): [18]朱亚鹏.国外中国住房政策研究:述评与启示[J].学术研究,2006,(07): [19]朱福惠,李燕.论公民住房权的宪法保障[J].暨南学报(哲学社会科学版),2009,(02): [20]顾朝林,盛明洁.北京低收入大学毕业生聚居体研究 唐家岭现象及其延续[J].人文地理,2012,(05): [21]胡小武.摇摆的青春:从逃离 北上广 到逃回 北上广 的白领困境[J].中国青年研究,2012,(03): [22]陈道林.城中村改造撵走大学生[N].证券时报, (A3). [23]卫志民.面对 群租 是取缔还是规范?[J].观察与思考,2006,(20):59. [24]唐悦,汪晓霞.群租 当真是打不开的 死结 [N].新华日报, A05. [25]吴志恒.都市白领 群租 群体的居住类型与生产政治[D];华东师范大学,2012. [26]顾书桂.城市住房群租的政治经济学分析[J].云南社会科学,2012,(05): [27]顾书桂.住宅市场与政府管制[M].北京:经济科学出版社,2010. 城市观察 2015年第1期 Urban Insight, No. 1,

10 对 策 SOLUTIONS 作者简介 孙林 仲恺农业工程学院人文与社会科学学院讲师 中山大学政治与公共事务管理学院 博士研究生 研究方向为城市行政管理 社会政策 责任编辑 卢小文 Exploring of the urban village reconstruction based on the housing right of the migrant workers Sun Lin Abstract: As a foothold for migrant workers in cities, urban village was a unique outcome of China s land urbanization in the early 1990s and began to be transformed at the end of the 20th century. Due to lack of housing rights for migrant workers, however, urban villages remain as a low-cost living quarters. Transformation can neither destroy nor meet the demands of the large population of migrant workers, but would only further duplicate a new kind of urban village such as the informal low-rent housing market. They are more concealed, complicated and difficult to be governed. Migrant workers too are facing with new dilemmas of either moving to suburb urban villages or leaving the city for good. Keywords: urban village; migrant worker; housing rights; low-cost living quarter 134 城市观察 2015年第1期 Urban Insight, No. 1, 2015