本报告由千年发展目标差距工作队编写 联合国秘书长创建工作队, 是为了利用机构间协调, 加强对千年发展目标 8 的监测 30 多个联合国实体和其他组织派代表参加了工作队, 包括世界银行和国际货币基金组织, 以及经济合作与发展组织和世界贸易组织 联合国秘书处经济和社会事务部和联合国开发计划署担任牵头机构

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1 千年发展目标 8 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 千年发展目标差距工作队 2013 年报告 联合国

2 本报告由千年发展目标差距工作队编写 联合国秘书长创建工作队, 是为了利用机构间协调, 加强对千年发展目标 8 的监测 30 多个联合国实体和其他组织派代表参加了工作队, 包括世界银行和国际货币基金组织, 以及经济合作与发展组织和世界贸易组织 联合国秘书处经济和社会事务部和联合国开发计划署担任牵头机构, 协调工作队的工作 工作队共同主席是联合国主管经济发展的助理秘书长沙姆沙德 阿赫塔尔和助理秘书长兼联合国开发计划署发展政策局局长奥拉夫 薛文 ; 联合国秘书处经济和社会事务部的代理主任洪平凡和经济事务干事井上庆滋负责协调工作 参加千年发展目标差距工作队的组织和机构清单 联合国秘书处经济和社会事务部 ( 联合国经社部 ) 联合国秘书处新闻部 ( 新闻部 ) 亚洲及太平洋经济社会委员会 ( 亚太经社会 ) 西亚经济社会委员会 ( 西亚经社会 ) 非洲经济委员会 ( 非洲经委会 ) 欧洲经济委员会 ( 欧洲经委会 ) 拉丁美洲和加勒比经济委员会 ( 拉加经委会 ) 国际劳工组织 ( 劳工组织 ) 国际货币基金组织 ( 基金组织 ) 国际电信联盟 ( 国际电联 ) 国际贸易中心 ( 国贸中心 ) 联合国艾滋病毒 / 艾滋病联合规划署 ( 艾滋病署 ) 联合国人权事务高级专员办事处 ( 人权高专办 ) 经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 联合国儿童基金会 ( 儿基会 ) 联合国贸易和发展会议 ( 贸发会议 ) 联合国开发计划署 ( 开发署 ) 联合国教育 科学及文化组织 ( 教科文组织 ) 联合国气候变化框架公约 ( 气候公约 ) 联合国国际伙伴关系基金 ( 伙伴基金 ) 联合国工业发展组织 ( 工发组织 ) 联合国训练研究所 ( 训研所 ) 联合国国际减少灾害战略 ( 减灾战略 ) 联合国项目事务厅 ( 项目厅 ) 联合国最不发达国家 内陆发展中国家和小岛屿发展中国家高级代表办公室 ( 联合国 - 最不发达等国家高代办 ) 联合国人口基金 ( 人口基金 ) 联合国社会发展研究所 ( 社发研究所 ) 世界银行 世界粮食计划署 ( 粮食署 ) 世界卫生组织 ( 世卫组织 ) 联合国大学世界发展经济学研究所 ( 联合国大学 - 发展经济学所 ) 世界知识产权组织 ( 知识产权组织 ) 世界气象组织 ( 气象组织 ) 世界旅游组织 ( 世旅组织 ) 世界贸易组织 ( 世贸组织 ) 封面照片 : 联合国照片

3 千年发展目标 8 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 千年发展目标差距工作队 2013 年报告 asdf 联合国 纽约,2013 年

4 联合国出版物 版权 联合国,2013 年 版权所有

5 iii 前 言 千年发展目标促使全世界各国政府 民间社会和其他伙伴采取行动, 并取得了丰硕成果 极端贫穷人数减半 更多人获得了更好的水源 两亿生活在贫民窟中的人, 条件得到改善 女童就学人数增多 儿童和产妇死亡率正在下降 放眼世界, 千年发展目标带来了成功, 但不是圆满成功 国家内部和各国之间, 成就大小不一 从全球来看, 我们在某些目标上严重滞后, 特别是对人民健康和环境构成重大威胁的卫生问题 消除这些差距的行动时间还剩不到 天 为了加大力度并加强看来行之有效的措施, 国际社会必须遵守财政承诺, 并强化全球发展伙伴关系 这不仅对实现全球发展目标很重要, 对于能够消除极端贫穷和饥饿的 2015 年后可持续发展议程的可靠性也很重要 本报告跟踪调查千年发展目标 8( 全球发展伙伴关系 ) 列出的各项承诺的落实情况 某些指标显示已有进展, 但是联合国关于分配国民总收入的 0.7% 用于发展援助的具体目标, 在过去两年里变得愈加遥远 我们必须扭转这种趋势 最不发达国家的出口商品在优惠进入发达国家市场的比例日益提高, 显示出国际贸易政策的某些进步, 但是多哈发展议程自 2011 年底以来趑趄不前 在债务可持续性方面, 针对重债穷国的国际倡议, 已经成功付诸实施 但是, 有一些小岛屿发展中国家需要在 2012 年对它们的债务进行重组, 还有一些国家面临债务困扰的高风险, 其中有 9 个位于撒哈拉以南非洲 基本药物获取情况尚未得到改善 价格依然很高, 配发机构中没有适量药物库存 虽然获得信息和通信技术的机会迅速增加, 但是利用机会不均衡, 费用仍然很高 形势有喜有忧 我们可以做得更好 为 2015 年之后做准备的最好方式, 是展示国际社会就全球发展伙伴关系作出的承诺是严肃认真的, 并且将资源拨付到最需要的地方 为此, 让我们在剩下的岁月里加倍努力, 力争在 2015 年之前实现千年发展目标 联合国秘书长 潘基文

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7 v 目 录 页次 前 言 千年发展目标和目标 8 的具体目标及指标一览表 ix 执行摘要 全球发展伙伴关系回顾 官方发展援助 市场准入 债务可持续性 获得负担得起的基本药品 获取新技术 xi xi xii xiii xiv xv 全球发展伙伴关系回顾 监测目标 8 得出的经验教训 全球发展伙伴关系的起源 千年宣言 发表以来的全球伙伴关系 走向更有效的全球发展伙伴关系 方框 1 工作队所监测指标的演变 官方发展援助 对承诺的增补 官方发展援助的拨付和前景 按区域和国家分列的分配情况 援助模式 国际发展合作中的其他行为者 有效发展合作的未来 图 图 年来自发援会成员国的官方发展援助主要成分 图 年 2010 年 2011 年和 2012 年发援会成员国的官方发展援助

8 vi 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 页次 表 图 年 2010 年和 2011 年发援会捐助方向最不发达国家提供的官方发展援助 图 年各重点类别国家获得的官方发展援助总额 图 5 按区域分列的 2010 年穷人 ( 每天的生活费为 1.25 美元 ) 人均官方发展援助和贫穷人口比例 图 年和 2011 年发援会成员国无附加条件的双边官方发展援助所占份额 图 年发援会成员国对最不发达国家没有附加条件的双边官方发展援助所占份额 表 年和 2012 年发援会捐助方援助承诺的落实差距 表 年的最重要受援国 市场准入 ( 贸易 ) 多边主义的方向不确定 打破多哈僵局的努力 对区域贸易协议的依赖日益严重 全球贸易中的发展中国家 贸易限制措施 劳动力流动和汇款 市场准入 优惠准入 关税壁垒 经合组织国家的农业补贴 非关税措施 贸易援助 图 图 年的区域贸易协定有效通知 图 年各区域在全球出口中所占份额 图 年发达国家免税进口发展中国家的产品比例 图 年发达国家对发展中国家重要产品征收的平均关税. 37 图 5 影响出口方的关税和非关税措施 图 年拒绝 农业 - 粮食 进口情况 图 年的贸易援助承付款

9 目 录 vii 页次 图 年 2010 年和 2011 年按区域分列的贸易援助承付款. 42 表 表 年和 年高收入经合组织国家的关税高峰和关税升级 表 年 2000 年和 年经合组织国家的农业支助 债务可持续性 发展中国家的债务情况 债务危机国家债务减免的进展 迈向国际债务解决机制 可持续债务融资政策 负责任的放款和借款 债务管理 必要时有条不紊地进行债务重组 图 图 年发展中国家的外债 图 年发展中国家的政府债务 图 年撒哈拉以南非洲受债务困扰的风险 图 年发展中国家外债还本付息情况 图 年低收入和中等收入国家财政收支 图 年发展中国家的经常账户收支 图 年发展中国家短期债务占外债总量的份额 图 年重债穷国的平均减贫支出和债务还本付息情况.. 53 表 表 1 重债穷国债务减免情况 ( 截至 2013 年 4 月底 ) 获得负担得起的基本药品 国际承诺和发展 供应情况及价格 对基本药品的负担承受能力 努力增加获得负担得起的药品的机会 公司排名... 63

10 viii 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 页次 知识产权 当地生产 研究和开发 药品质量 图 图 年低收入和中等偏低收入国家公共和私营医疗卫生机构内部分通用名药品供应率 图 年低收入和中等偏低收入国家公共和私人医疗卫生机构部分最低价通用名药品的消费者价格与国际参考价格比. 62 图 年最低收入政府工作人员为高胆固醇血症进行 30 天的治疗所需花费日薪收入的天数 表 表 1 利用强制性许可证和政府使用声明的部分案例 表 2 部分主动许可协议 获得新技术 获得信息和通信技术 信通技术对发展的影响 增加使用机会的国际努力 信通技术部门的监管趋势 电子政务的作用 获得与气候相关的技术 灾害风险管理 图 图 年信通技术利用情况全球趋势 图 年发达国家和发展中国家的移动电话用户和因特网用户 图 年 2010 年和 2011 年每 100 名居民中移动电话用户数量.. 76 图 年 2005 年 2010 年和 2011 年每 100 名用户中固定电话数量 图 年发达国家与发展中国家的固定 ( 有线 ) 宽带和移动宽带用户 图 年的自由化和改革趋势

11 ix 千年发展目标和目标 8 的具体目标及指标一览表 目标 1: 消灭极端贫穷和饥饿 目标 2: 普及初等教育 目标 3: 促进性别平等和赋予妇女权力 目标 4: 降低儿童死亡率 目标 5: 改善孕产妇保健 目标 6: 与艾滋病毒 / 艾滋病 疟疾和其他疾病作斗争 目标 7: 确保环境可持续能力 目标 1 至目标 7 目标 8: 促进全球发展伙伴关系 具体目标指标 对于最不发达国家 非洲 内陆发展中国家和小岛屿发展中国家, 下列一些指标将分别加以监测 具体目标 8.A: 进一步发展开放的 遵循规则的 可预测的 非歧视性的贸易和金融体制 包括在国家和国际两级致力于善治 发展和减贫 具体目标 8.B: 满足最不发达国家的特殊需要 包括 : 对最不发达国家出口品免征关税 不实行配额 ; 加强重债穷国的减债方案, 取消官方双边债务 ; 向致力于减贫的国家提供更为慷慨的官方发展援助 具体目标 8.C: 通过 小岛屿发展中国家可持续发展行动纲领 和大会第二十二届特别会议成果, 满足内陆发展中国家和小岛屿发展中国家的特殊需要 官方发展援助 8.1 给予最不发达国家的官方发展援助净额和总额, 在经合组织 / 发援会捐助方国民总收入中所占百分比 8.2 经合组织 / 发援会捐助方提供的可在部门间分配的双边官方发展援助总额与基本社会服务 ( 基础教育 初级保健 营养 安全饮水和环境卫生 ) 之间的比例 8.3 经合组织 / 发援会捐助方提供不附带条件的双边官方发展援助比例 8.4 内陆发展中国家收到的官方发展援助占其国民总收入比例 8.5 小岛屿发展中国家收到的官方发展援助占其国民总收入比例 市场准入 8.6 发达国家从发展中国家和最不发达国家免关税进口总值 ( 按价值计算, 不包括军火 ) 所占的比例 8.7 发达国家对来自发展中国家的农产品以及纺织品和服装所征收的平均关税 8.8 经合组织国家农业补贴估计值占其国内总产值的百分比 8.9 为帮助建立贸易能力而提供的官方发展援助比例

12 x 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 目标 8: 促进全球发展伙伴关系 ( 续 ) 具体目标指标 债务可持续性 具体目标 8.D: 通过国家和国际措施全面处理发展中国家的债务问题, 确保能长期持续承受债务 8.10 达到重债穷国决定点的国家总数和达到重债穷国完成点 ( 累计 ) 的国家总数 8.11 根据 重债穷国倡议 和 多边债务减免倡议 所承诺的债务减免 8.12 还本付息额占货物和劳务出口额的百分比 具体目标 8.E: 与制药公司合作, 在发展中国家提供负担得起的基本药品 具体目标 8.F: 与私营部门合作, 普及新技术 特别是信息和通信的益处 8.13 可持续获取负担得起的基本药品的人口比例 8.14 每 100 人的固定电话线路数 8.15 每 100 人的移动电话订户数 8.16 每 100 人的因特网用户数

13 xi 执行摘要 在过去一年里, 有一些承诺取得了进展, 但是千年发展目标 8 的其他一些目标区域发生了明显退步 虽然在增加新技术利用机会, 免税获得发展中国家出口产品方面, 其次是在增加获得价格低廉的基本药物方面, 有一些应予报告的进步, 但国际社会没有全面落实它对于发展援助和就注重发展的多边贸易达成一项协议的承诺 不同的方向和不同的结果, 削弱全球伙伴关系的凝聚力 由于很多发展中国家正在加倍努力, 力争加快步伐, 在 2015 年之前实现千年发展目标, 因而需要增强全球伙伴关系内的政策连贯性和一致性, 为发展中国家的努力提供支助 全球发展伙伴关系回顾在发生全球经济危机之后, 推动国际发展合作的政治动力似乎已经减弱了 国际社会在重新设计一种可以在 2015 年之后赢得所有各方的支持和热情的全球伙伴关系时, 必须考虑到这一点 半个世纪以来, 国际社会使用伙伴关系这一概念, 拟定一套关于促进发展的承诺 它要求对发展中国家实施有条件的资金转移, 并提供技术援助, 给予贸易优惠, 并给予特殊和差别待遇 但是在世纪之交, 这种全球伙伴关系模式呈现弱化的迹象, 于是成员国在 2000 年齐聚千年首脑会议, 重申尚未兑现的承诺 2002 年, 不同类型的全球协议熔铸成 蒙特雷共识, 各国在共识中共同就发展政策作出承诺 蒙特雷会议距今已有 10 年, 千年首脑会议距今已有近 15 年 需要重振 2000 年代初的政治势头 一种行之有效的全球伙伴关系, 需要拥有共同愿景, 体现一种可接受的义务和责任分担, 必须有一揽子承诺, 足以吸引伙伴加入 需要有一揽子政策, 解决当前最显著的关切, 可能包括 : 加强税务问题上的国际合作 ; 加强有系统的金融监管 ; 并推动解决气候变化问题的谈判 官方发展援助官方发展援助在 2012 年遭遇 1997 年以来的第一次连续第二年缩减, 减少了 4%, 从 2011 年的 亿美元降至 亿美元 发展援助委员会 ( 发援会 )25 个成员国中, 有 16 个成员国削减了官方发展援助, 这主要

14 xii 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 是因为采取了财政紧缩措施 多边官方发展援助和人道主义援助分别减少了大约 6% 和 11% 双边官方发展援助略微增长了 1%, 但是对最不发达国家的双边官方发展援助的实际减少了 12.8%,2012 年约为 260 亿美元 初步数据显示, 发援会捐助方提供给撒哈拉以南非洲的双边援助, 自 2007 年以来首次减少,2012 年的援助总额为 262 亿美元, 实际减少了 7.9% 给予内陆发展中国家和小岛屿发展中国家的援助在 2011 年也减少了 2012 年, 发援会捐助方的官方发展援助总额, 相当于它们的国民总收入之和的 0.29% 这种状况扩大了关于达成联合国具体目标的落实差距 : 捐助国提供的捐助额从 2011 年占国民总收入的 0.39% 提升到 2012 年的 0.41%, 最终达到每年提供国民总收入的 0.7% 发援会捐助方对最不发达国家的官方发展援助与联合国 0.15% 的具体目标下限之间的差距, 已经扩大到占捐助方国民总收入的 0.05% 2012 年 6 月召开的联合国可持续发展大会 ( 里约 +20) 和 2012 年 12 月召开的经合组织 - 发援会高级别会议, 承认履行与官方发展援助有关的全部承诺仍然很关键 里约 +20 成果文件呼吁探索新伙伴关系和创新筹资来源, 以增补和带动国际合作的传统资金来源 作为 2011 年在大韩民国釜山举行的第四次援助实效问题高级别论坛的后续行动, 全球有效发展合作伙伴关系于 2012 年 6 月建立, 成为在有效发展合作方面进行政治对话 问责和相互学习的特设平台 随后举行的讨论, 设想了一种伙伴关系, 包括通过发展合作论坛, 促进更有效 更包容和更具前瞻性的国际合作, 以支持消除全球贫困实现千年发展目标和帮助实施 2015 年后发展议程的努力 政策建议 y 捐助国政府亟需扭转官方发展援助这两年的削减趋势, 加倍努力实现联合国的目标, 尤其是援助最不发达国家的目标 y 发达国家和发展中国家的政府均应提高在落实 可预见性和利用发展合作方面的透明度 y 所有利益攸关方都应当像全球有效发展合作伙伴关系所阐述的那样, 强化它们在国家和全球两级的协调和合作过程 市场准入历经十多年之后, 多哈回合全球贸易谈判仍然停滞不前 但是, 将于 2013 年 12 月在印度尼西亚巴厘岛举行的第九次世界贸易组织 ( 世贸组织 ) 部长级会议, 是一次打破僵局的机会, 它将专门处理贸易便利化 农业谈判问题和一揽子发展问题, 包括针对最不发达国家的一揽子问题

15 执行摘要 xiii 与此同时, 发达国家和发展中国家已经建立了范围较小的区域贸易协定, 它们将对全球贸易讨论构成进一步的挑战 它们是一个重叠的双边和多国 自由贸易 协定系统, 背离了世贸组织呼吁每个成员国对所有其他成员国的贸易一视同仁的一般规则 2012 年世界贸易增速低于 2011 年, 反映出发达国家经济增长乏力 发展中国家和转型经济体的贸易, 增速高于全球经济 发展中国家在世界贸易中所占份额, 在 2012 年上升到 44.4%, 但非洲和最不发达国家的份额仍然分别占 3.5% 和 1.1% 2012 年,20 国集团成员国重申, 它们承诺不采取保护主义措施, 并且基本拒绝了制造新的贸易壁垒 尽管发达国家的失业率上升, 汇款的成本很高, 但 2012 年流向发展中国家的汇款增长到了 亿美元, 比 2011 年增加了 5.3% 最不发达国家和发展中国家总出口产品的免税市场准入, 在 2011 年分别提高到 83% 和 80% 对发展中国家农产品 纺织品和服装征收的平均关税仍然相对较高 2012 年发达国家的农业补贴为 亿美元, 占农业收款总额的 18.6% 发展中国家的出口商继续努力遵守卫生 植物卫生和技术要求 捐助者对贸易援助倡议的承付款总额, 在 2011 年减少了 14%, 减至 415 亿美元, 这对非洲区域的影响最大 政策建议 y 多哈回合贸易谈判达成注重发展的结论 y 落实消除一切形式农业出口补贴的承诺, 向最不发达国家的产品提供零关税 免配额的市场准入 y 增加支助, 以加强发展中国家的生产部门 债务可持续性 2012 年, 发展中国家外债和政府债务总额占国内总产值的比例略有上升, 分别达到 22.3% 和 45.9% 2011 年, 外债还本付息额占出口额的 24.9%,2012 年上升到 27.1% 虽然这些比例相对较低, 但是它们掩盖了某些发展中国家, 尤其是加勒比国家, 债台高筑的严重程度或面临债务困扰的风险之大 大多数发展中国家的财政收支情况已有改善, 但是财政调整的速度及其对社会支出的影响, 在 年将会增加 另一方面, 低收入和中等偏低收入国家的经常账户收支情况继续恶化

16 xiv 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 截至 2013 年 4 月, 在 39 个重债穷国中, 有 35 个国家已经到达完成点 虽然很难显示减免债务和减贫支出之间的联系, 但有数据显示, 随着重债穷国的还本付息支付额下降, 它们已经增加了减贫支出 近年来, 债务危机深重 主权债务危机中调整过程的目标, 常常被界定为制止资本的恐慌性外流, 恢复市场向负债国家提供贷款的信心 改革债务解决机制的努力收效甚微, 已经采取的步骤, 并没有制订出及时并且有成本效益的债务危机解决方案 主权债务过重问题得不到适当解决, 这种状况威胁着全球金融稳定, 需要探索建立一个国际机制, 及早以合作方式全面解决主权债务危机 政策建议 y 确保及时为债台高筑的发展中国家减免债务, 以免妨碍在实现千年发展目标方面取得进展 y 国际社会应当开发和传播促进有效债务管理的技术, 同时考虑到债务可持续性的社会方面 y 召集国际工作队对旨在提升国际债务重组设计的各种选择方案进行研究 获得负担得起的基本药品发展中国家获取负担得起的基本药品, 代价依然很大, 供应不充分, 而且往往超出承受能力 2012 年, 只有 57% 的公共卫生机构和 65% 的私人卫生机构提供基本药品 药品价格大约是国际参考价的 3.3 倍到 5.7 倍, 很多治疗方法的定价, 远高于世卫组织订立的可承受基准 创新而不增加创新成果的利用机会, 导致公共卫生需求得不到充分满足 ; 增加现有药品的利用机会, 而不鼓励开发新药品和新技术, 则不能解决对健康的新威胁 与贸易有关的知识产权协议 允准的某些灵活措施, 可以促进发展中国家获取负担得起的药品 事实证明, 颁发强制性许可降低了药品价格 政策建议 y 制药公司应当降低基本药品价格, 并通过创新, 开发发展中国家最需要的新药品 y 发展中国家政府应当增加公共卫生机构中的基本药品供应 y 鼓励发展中国家利用 与贸易有关的知识产权协议 的灵活规定, 以增加获取更廉价基本药品的机会

17 执行摘要 xv 获取新技术近年来, 信通技术的利用有爆炸性增长 全世界移动电话用户数量增长到 68 亿, 有效移动宽带用户在过去三年里每年增长 30% 以上 同时, 固定电话线路数量自 2006 年以来持续下降 发展中国家因特网个人用户数量增速, 继续高于发达国家,2013 年的增长率为 12%, 而发达国家的增长率为 5% 发展中国家的因特网普及率, 从 2011 年的 25%, 增长到 2013 年的 31% 2011 年, 信通技术服务的价格继续下降, 但是发达国家和发展中国家的费用仍然相差很多 对信通技术部门进行适当监管, 对于增加信通技术服务的利用机会至关重要 截至 2012 年底, 有 160 个国家设立了独立监管者, 但是电信私有化的数量在过去五年里下降了, 其中一部分原因是全球金融危机和许可证制度的简化 技术转让对于克服气候变化的影响至关重要 在 2012 年 12 月于多哈举行的 联合国气候变化框架公约 ( 气候公约 ) 缔约方会议第十八届会议上, 成员国支持制订新制度和手段, 向发展中国家提供更多气候资金和技术 还需要做更多工作, 向尤其是易受影响的小岛屿发展中国家提供利用新减灾技术的机会 政策建议 y 发展中国家政府应当加紧努力, 增加信通技术的获取机会和经济承受能力 y 发展中国家政府应当继续增加对信通技术应用程序的利用, 改善服务供给情况, 特别是那些对千年发展目标有直接影响的服务 y 发达国家和发展中国家的政府和研究机构, 应当向发展中国家转让更多与气候相关的技术和备灾 / 减灾技术

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19 1 全球发展伙伴关系回顾 在本报告中, 千年发展目标差距工作队列出了关于国际合作特定方面的最新数据和政策讨论, 这些方面被放在一起, 并被确认为千年发展目标的 目标 8 联合国秘书长于 2007 年创建工作队, 是为了评估实现目标 8 所涵盖的国际承诺进展情况, 由此帮助国际社会集中关注如何消除承诺与落实之间的差距 正如报告着重指出的, 在过去一年里, 有若干承诺进一步取得进展, 而另一些承诺的落实情况则出现明显退步 的确需要加倍努力, 才能实现我们的共同目标 一项特殊关切是, 推进国际发展合作的必要政治势头似乎减弱了 这种势头的初始动力, 可以追溯到 13 年前在充满希望的新世纪之初举行的联合国千年首脑会议 今天,2008 年全球金融危机和接踵而至的 大衰退 的影响, 催生了这样一种全球政策背景 : 它尚未接纳一些国家关于多边贸易谈判的一致愿望和关于发展援助的承诺 虽然有一个因素是各国政府转向解决它们的金融和经济困难, 但与此同时, 各国政府保持了它们的外向型定位 例如, 在贸易领域, 从 2011 年开始, 欧洲联盟 ( 欧盟 ) 放宽了发展中国家在欧盟市场获得优惠准入的条件 另一方面, 还需要 20 国集团带头自觉付出努力, 限制其成员国在贸易政策中添加保护主义壁垒, 这项工作大体上是成功的, 但并非圆满成功 在官方发展援助方面, 大不列颠及北爱尔兰联合王国 ( 联合王国 ) 尽管采取了更为严厉的国内紧缩政策, 但始终坚持履行提高援助额的承诺, 以期达到联合国设定的援助额占国内总产值 0.7% 的具体目标 此外, 丹麦 卢森堡 荷兰 挪威和瑞典继续提供不低于其国内总产值 0.7% 的官方发展援助 但是, 这 5 个国家 2012 年的援助额, 仅占发展援助委员会 ( 发援会 ) 成员国所提供总援助额的 11%; 即使加上联合王国 2012 年的援助, 其份额也仅达到 22% 看来是 大衰退 以外的因素妨碍了很多发达国家履行实现千年发展目标的承诺 官方发展援助的减少, 是这一现象最明显的证据, 尤其是因为参加发援会的援助部扮演着领导角色 它们在 1996 年为制订千年发展目标的原始框架发挥了作用, 制订框架时利用了 1990 年代的联合国历次会议作出的承诺, 并成功地向国际社会宣传这些承诺, 其方式包括将它们纳入 千年宣言 1 由于距实现千年发展目标的目 1 经济合作与发展组织, 发援会 :50 年,50 个重点 ( 巴黎,2010 年 ), 方框 4

20 2 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 标年份还有两年, 对官方发展援助的需求没有减少, 实际上在即将出台的 2015 年后发展议程上还会增加, 因此此刻是增加而不是减少官方发展援助的时候 如果对全球发展伙伴关系的长期政治承诺事实上在削弱, 国际社会在重新设计 2015 年之后的全球伙伴关系时, 必须考虑到这一点 必须注意构建一个与所有各方的要求完全一致的框架, 使之赢得广泛的支持和热忱 我们还需要有效地全面监测这套承诺, 向国际问责论坛发送可靠信号 因此后面的章节试图让人们首先关注衡量问题, 然后关注调动政治承诺的挑战, 如果我们要实现我们希望人人拥有的未来, 我们就需要这种政治承诺 监测目标 8 得出的经验教训公开监测实现千年发展目标的进展情况, 已经成为机构间合作的一个值得注意的做法 2 联合国的 千年发展目标报告 年年对它进行统计计量, 国际货币基金组织 ( 基金组织 ) 和世界银行联合编写的 全球监测报告 以及联合国系统的各种出版物 研究报告和民间社会组织, 也每年进行评估 作为这项工作的一部分, 每一期 千年发展目标差距工作队报告 都继续使国际社会集中关注发达国家落实对全球发展伙伴关系的承诺时取得的进展和不足 自 报告 于 2008 年发表以来, 人们日益认识到, 有些因素被忽视了, 应当添加到指标当中, 还应当监测补充承诺在这个十年里的落实情况 工作队据此将补充指标纳入监测工作, 同时继续覆盖这个十年之初设定的千年发展目标 8 的正式指标 ( 方框 1) 2 从包括国际货币基金组织和世界银行以及发展援助委员会 ( 发援会 ) 在内的联合国系统抽调的一个工作组, 在秘书长办公室的主持下成立, 旨在制订一套指标, 指标与目标和具体目标一起, 在 2001 年 行进图 报告的附件中首次公布 (A/56/326) 随后成立的机构间工作组进一步检验了这些指标,2003 年, 联合国发展集团在 监测千年发展目标的指标 : 定义 原理 概念和来源 中公布了这套已确定的指标 ( 联合国出版物, 出售品编号 :E.03.XVII.18) 千年发展目标指标机构间专家小组在 2007 年修订了这份清单, 自 2008 年起一直使用这套指标 ( 一份关于指标的定期增补的在线技术手册, 可查阅 unsd/mi/wiki/mainpage.ashx)

21 全球发展伙伴关系回顾 3 方框 1 工作队所监测指标的演变 最初用于监测目标 8 的一套指标, 在本报告的开篇再次列出, 它充当千年发展目标差距工作队的业务框架 但是, 工作队认识到在某些情况下可以有追加的细节 官方发展援助 工作队跟踪考察了官方发展援助承诺直至目标年 2010 年的落实情况,2005 年在苏格兰格林尼格斯举行的八国集团首脑会议宣布 2010 年为目标年 工作队还定期报告直至目标年 2010 年实现 2005 年 巴黎宣言 及其 2008 年阿克拉后续行动的援助实效目标进展情况 例如, 它监测捐助方和受援方承诺的相互问责落实情况 实际上, 本报告中关于官方发展援助的一章, 继续监测增强援助实效的努力 此外, 虽然不属于千年发展目标正式承诺, 但是南南合作的日益提高的重要性和非政府捐助方日益重要的作用, 也得到了突出强调 市场准入 ( 贸易 ) 除了规定指标, 工作队还定期报告对发展中国家有重要意义的农产品和其他产品的关税高峰和关税升级变化情况, 以及具有歧视性限制作用的非关税措施 报告还跟踪调查发展中国家的贸易模式, 突出显示出口市场的多样化, 但是很多发展中国家继续依赖少数商品出口, 这使它们仍然极易受到贸易上的冲击 此外,20 国集团作出避免用保护主义措施应对全球金融危机的承诺之后, 工作队逐年报告对它们的监测结果, 以及因危机而遭受不利影响的贸易融资供应情况 由于 20 国集团在 2011 年承诺降低工人汇款成本, 工作队在 2012 年开始报告这个问题 报告还跟踪调查贸易政策谈判和讨论, 例如, 反映对与气候有关的贸易措施可能产生的不利影响的关切 债务可持续性 工作队对最初的指标进行了增补, 以加强对正在显现的债务困难的预警, 特别是利用了国际货币基金组织 ( 基金组织 ) 和世界银行对低收入国家债务风险的定期评估 它还监测债务与国内总产值的比率, 短期债务在全部外债中所占份额和国际收支中的经常账户, 以及基金组织和世界银行在改善债务可持续性评估方法方面所做的工作 虽然最初的指标侧重于重债穷国倡议的落实情况, 但工作队已经监测了其他债务减免进程和关于创建一个国际债务解决机制的讨论 获得负担得起的基本药品 由于规定指标相当宽泛, 工作队监测了公共和私人卫生机构中部分儿童和成人药品的供应情况和质量 另外, 工作队还报告了世界卫生组织的努力, 世卫组织跟踪调查高价产生的影响, 包括通过估算家庭如果必须自行购买必需的药品, 有多大比例的人口将被推到国际贫困线以下 但是设定关于廉价药品的目标, 其意图不只是衡量, 而是与制药公司合作, 以期增加供应量 因此工作队监测国际动态, 例如寻求和引进国际创新机制, 为购买药品提供资金, 建立利益攸关方之间的伙伴关系, 以及采用新机制, 包括建立专利池 订立许可协议和利用世界贸易组织 与贸易有关的知识产权协议 提供的灵活措施和公共卫生保障 ; 它还监测发展中国家的动态, 包括当地化生产

22 4 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 方框 1 工作队所监测指标的演变 ( 续 ) 获取新技术 虽然关于技术的目标在原则上很宽泛, 但是规定指标仅指涉及信息和通信技术方面的内容 除了应要求跟踪调查在何种程度上获取技术, 工作队还按区域报告关于信通技术服务价格的数据, 因为高价阻碍了扩大因特网的利用渠道 鉴于具体目标要求政府与私营部门合作, 工作队报告该部门的监管趋势和拥有相互竞争的因特网服务提供商的国家所占百分比, 以及在调动信息从事灾害风险管理和应对气候变化的政府服务中的信通技术应用程序 工作队还有选择地监测气候政策融资方面的谈判和政策 然而, 需要强调的是, 目标 8 并不涵盖全球发展伙伴关系的所有方面, 该伙伴关系的范围是由大会在 2005 年世界首脑会议成果文件 中划定的, 包括 千年宣言 发展筹资问题蒙特雷共识 和 约翰内斯堡可持续发展问题世界首脑会议执行计划 中的承诺 ( 大会第 60/1 号决议, 第 20 段 ) 这项决定大大扩宽了监测活动有可能覆盖的范围, 但是在随后对千年发展目标衡量指标所作的修订中, 与目标 8 有关的那些指标没有发生变化 工作队因此在一段时间里监测了某些追加指标, 但是一旦对特定目标和指标的监测获得认可, 就绝对不应当抛弃或者做出实质性改变 改变一个指标, 可能导致重新界定该指标旨在监测的承诺, 从而损害这项工作本身的意图 不过, 固定指标也有可能随时间推移而失去可靠性 发援会前主席最近讲述了一个这方面的例证 3 为了具备官方发展援助的资格, 捐助者的支出必须用于发展的目的, 并采取拨款或者贷款的形式, 并达到足够的优惠程度 全球金融市场的变化, 特别是利率降低, 已经使最初的优惠测试成为过时的东西, 抬高了官方发展援助的支出额 总之, 目前的官方发展援助, 即便采用不变的方式衡量, 也不能与它早先的努力等量齐观 虽然关于官方发展援助应当包含或者不包含的内容, 这些年来一直存在争议, 但国际社会对发援会的定义始终抱有信心 发援会当前正在修订它的方法, 以界定官方发展援助, 并确定官方发展援助是否是应当向全世界报告的最具相关性的一类官方发展支助 4 3 见理查德 曼宁 致 金融时报 的信,2003 年 4 月 9 日 4 发援会的工作方案为期两年, 始于 2013 年 见经济合作与发展组织, 改善发援会对外发展资金衡量和监测方式的初始路线图 ( 发展合作局 / 发援会 (2013)12),2013 年 3 月 20 日

23 全球发展伙伴关系回顾 5 全球发展伙伴关系的起源国际社会长期使用伙伴关系的概念来拟定一套关于促进发展的承诺 这些承诺, 在一系列国际宣言中获得通过, 体现了发达国家的各套国际贸易和金融政策承诺, 它们与发展中国家奉行改善国内环境政策的承诺相结合, 将使增加的机会转化为发展成果 这样的政策集合, 至少自加拿大前总理莱斯特 皮尔逊领导的国际发展委员会报告 发展中的伙伴 于 1969 年出版以来, 被视为伙伴关系 委员会委员与大约 70 个发展中国家政府和发援会成员国政府会晤, 并在不到一年时间里撰写出报告, 强调其紧迫性 该委员会由世界银行总裁罗伯特 麦克纳马拉于 1968 年创建, 目的是 : 基于令人信服的原理, 制订一项 [ 国际 ] 援助战略, 可以用来有效对抗如此日益明显的刻意谨慎 出于不同理由, 有些理由与国内问题和国际收支困难有关, 有些与公众对 浪费和贪腐 的判断有关, 一些主要捐助国在减少它们的对外援助拨款 它们的此番作为, 曾经 ( 并且正在 ) 危及一种国际政治理想的可行性, 这种理想在 1961 年之前, 曾支持迅速增加的优惠发展资金从富国流向穷国 5 委员会提议, 捐助方提供国民总产值的 0.7% 作为官方发展援助, 6 在 1975 年或者稍后, 但无论如何不迟于 1980 年 实现 7 此外, 该报告称, 行之有效的伙伴关系, 要求双方的行动均接受详细审查, 它呼吁采取支持贸易和投资的政策, 辩称轻率的贸易政策可能会抵消增加援助产生的实效 8 5 Peter M. Kilborn, 世界银行历史大事记 : 皮尔逊委员会 引述, 可查阅 年 4 月 14 日查阅 ) 6 这不是官方发展援助目标概念的起源, 因为世界基督教协进会在 1958 年就向所有驻联合国代表团散发了一份声明, 建议将拨款和优惠贷款目标设定为国民收入的 1% 见 Helmut Führer, 官方发展援助的由来 : 发展援助委员会和发展合作局的历史上的日期 名称和数字,OECD/GD/(94)67( 巴黎, 经济合作与发展组织,1996 年 ), 第 7 页 7 见国际发展委员会 ( 皮尔逊委员会 ), 发展中的伙伴 ( 纽约,Praeger 出版 社,1969 年 ), 第 149 页 8 Kilborn, 同前

24 6 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 因此皮尔逊委员会着重强调了全球发展伙伴关系的若干核心和持久存在的方面 首先, 它是捐助方推动的, 主要面向被要求为伙伴关系筹资的捐助国政府 其次, 它承认发达国家和发展中国家的很多政策, 影响发展中国家的发展轨迹, 而不仅仅是援助部负责的那些 其实, 发展中国家至少自 1960 年代初开始, 就迫使国际社会认识后面这一点, 呼吁国际关注它们的贸易政策需求, 它们感觉关税和贸易总协定 ( 关贸总协定 ) 之下的谈判没有着手解决这些需求 发达国家接受这一点, 导致 1964 年首次召开联合国贸易和发展会议 9 贸发会议后来提供论坛, 就给予发展中国家出口产品的普惠制和若干项国际商品价格稳定协议开展谈判, 基金组织将引入一个补偿贷款机制, 用于向遭遇意想不到的出口收入不足或者食品进口成本上涨的发展中国家快速支付贷款 贸发会议还开始呼吁给予处境较为困难的发展中国家特殊政策关注, 这些国家在 1968 年第二届会议 ( 第 24(II) 号决议 ) 上被归类为 最不发达国家 与此同时, 关贸总协定在 1965 年通过了一套关于贸易与发展的原则, 将 非互惠 原则引入谈判, 也就是说, 不期望参与贸易自由化谈判的发展中国家, 其市场开放度同发达国家一样, 或者以 不符合自身发展 金融和贸易需求 的方式开放市场 10 联合国大会也在伙伴关系问题上发挥了积极作用, 充当全球经济和社会以及政治事务的一致论坛 大会因此开始系统地看待全球促进发展的要求 第一届诺贝尔经济学奖共同获得者扬 廷贝亨主持下的联合国发展规划委员会, 开始在技术层面实施这种做法 它建议将 1970 年代这十年的国际发展合作纳入一个框架, 该框架是一套连贯的发展中国家产出与人均收入目标, 和它们的农业与工业 进口和出口以及资金转移目标, 并以发达国家和发展中国家的政策来支持实现这些目标 大会的一个筹备委员会审议了发展规划委员会的报告, 筹备委员会成立的目的是就大会在 1970 年通过的一项 国际发展战略 进行谈判 11 这项战略包括呼吁对最不发达国家采取特别措施, 发展规划委员会认识到它们的特殊脆弱性, 在 1971 年就特别措施提出了具体建议 有些国家的政府以某种程度的热情采纳了该战略的部分内容, 而有少数国家的政府对特定段落有保留 尽管如此, 全世界首次提出一 9 联合国 贸发会议的历史 : 年 ( 联合国出版物, 出售品编 号 :E.85.II.D.6), 第 8 10 页 10 Alexander Keck 和 Patrick Low, 世贸组织中的特殊和差别待遇 : 为何, 何时及以何种方式? 世界贸易组织工作人员工作文件 ERSD ,2004 年 5 月, 第 4 页 11 见 Mahfuzur Rahman, 联合国中的世界经济问题 : 半个世纪的争论 ( 波士 顿 :Kluwer 学术出版社,2002 年 ), 第 7 章

25 全球发展伙伴关系回顾 7 套全面的计划和政策来实现它们 这也为国际伙伴关系奠定了一个特殊基础 12 虽然事实证明 1970 年代的世界经济与大会的预测有天壤之别, 但是国际社会仍然就另外两项国际发展战略开展了谈判, 一项针对 1980 年代, 另一项针对 1990 年代 然而在这些连续事例的每一个事例中, 关于实施战略的政治承诺似乎都不太明确 长期经济计划曾经是 ( 现在也是 ) 高度不确定的做法, 现在已经不再受欢迎 这项工作在 2000 年终于被 千年宣言 所取代, 千年宣言 在另一种不同意义上是综合性的, 它解决和平与安全 发展和消除贫穷 环境 人权以及加强联合国自身等问题 ( 大会第 55/2 号决议 ) 千年宣言 发表以来的全球伙伴关系半个世纪以来, 诚如我们所见, 要建立促进发展的伙伴关系, 发达国家就必须向发展中国家进行资金转移并提供技术援助, 还要向它们提供贸易优惠, 并在全球贸易谈判的相互妥协中给予 特殊和差别待遇 在提供援助的同时, 捐助方一般会提供政策咨询, 往往由国际金融机构借助正式 条件 协议, 在国家一级对此进行协调 然而, 在 千年宣言 发表之前, 这种全球伙伴关系模式已经显露颓势 一方面, 发达国家在 1990 年代的政策咨询, 用拥有后见之明者的话来说, 越来越被对市场效率的过度信赖所左右, 特别是对金融市场的过度信赖, 引导很多发展中国家走入不必要的经济危机 另一方面, 捐助方日益重新思考它们的援助目标, 这些目标越来越侧重于紧迫的社会关切, 例如消除贫穷和性别不平等, 同时促进医疗卫生和教育 13 因此捐助方的部分注意力从对基础设施 农业和基本经济部门的投资转移开, 这些部门以前曾是发展合作的重点领域, 它们越来越依靠私人国际来源为其资本形成提供资金, 这些私人国际来源有时与发展中国家的政府建立了有效的伙伴关系, 有时是作为外国直接投资, 有时作为公共投资中的私人资金 因此, 在 2000 年时, 问及 千年宣言 有可能激发什么样的全球发展伙伴关系, 并无不当 问及各国政府在何种程度上履行它们的承 12 这项战略包括呼吁对最不发达国家采取特别措施, 发展规划委员会负责确定哪些国家应当归入这一类 1971 年, 大会核可了这份清单 ( 第 2728(XXVI) 号决议 ), 发展援助委员会同意对最不发达国家予以特别关注 (Fürher, 同前, 第 23 页 ); 关税和贸易总协定 ( 关贸总协定 ) 最终在 1979 年通过 授权条款 时, 编纂了对最不发达国家及其他国家实行贸易优惠的法律依据 (Keck 和 Low, 同前, 第 5 页 ) 13 见经济合作与发展组织 / 发展援助委员会 ( 经合组织 / 发援会 ), 塑造 21 世纪 : 发展合作的贡献 ( 巴黎,1996 年 5 月 )

26 8 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 诺, 也不算鲁莽 几十年来宣布一种 全球伙伴关系 的做法, 意味着伙伴将感受到政治压力, 需要对彼此作出承诺 不是所有的承诺都会兑现 而且, 千年首脑会议通过的 宣言, 所涉范围很广, 并且侧重于加强对 1990 年代联合国各次会议确立的目标和具体目标作出的尚未落实的承诺 大会要求秘书长明确说明应当如何兑现 宣言 中的承诺, 并在正在进行的全球政策对话中, 将发展置于优先地位 ( 第 55/162 号决议 ) 在答复中, 秘书长编写了关于落实承诺的 行进图 的报告 (A/56/326) 它全面阐述了 宣言 中提及的一系列问题, 但也载有一个附件, 列出了从 千年宣言 中摘出的目标和具体目标, 并详细规定了一套统计指标, 用于衡量实现这些目标的进展情况 为此, 通过了一项战略, 对承诺进行量化, 监测它们的落实情况, 然后公布结果, 以此鼓励各国政府履行它们的千年承诺 因为各国承付同意对它们支持千年发展目标的情况实施监测, 这种做法预示着全球伙伴关系将获得新生 尽管如此, 在一项不同类型的全球协议订立之前, 援助流并没有开始反映这种乐观预期 早在 2002 年于墨西哥蒙特雷召开的发展筹资问题国际会议上, 14 各国政府共同作出一系列广泛的政策承诺, 这些承诺所涉范围比目标 8 中的承诺更宽泛, 但是它们在精神上别无二致, 并在 2002 年的蒙特雷共识中得到一致认可 实际上, 不久之后就为落实蒙特雷承诺采取了政策步骤 这些步骤包括官方发展援助提供方在 2005 年于苏格兰格林尼格斯举行的八国集团首脑会议上所作的承诺, 以及由发援会牵头的旨在增加援助实效的强化国际工作 这些承诺也出现在 2005 年的多边减债动议中, 该项动议大幅深化了对一组重债穷国的债务减免, 也出现在事实证明很复杂的谈判中, 开展这些谈判是为了落实提高发展中国家在基金组织和世界银行决策中的声音和参与度的承诺 还有, 对于来自发展中国家的进口商品, 虽然削减壁垒的谈判常常会落空, 人们仍然可以在推动这些谈判的多重努力中看到, 曾经有过要尽力而为的重要承诺 与此同时, 很多发展中国家奉行谨慎的国内货币 财政和汇率管理 ( 在很多情况下是用官方储备建立实质性缓冲工具 ) 政策 此外, 有关发达国家和发展中国家开始提出创新性建议, 以调动国际资源促进发展 见 发展筹资问题国际会议的报告, 墨西哥蒙特雷,2002 年 3 月 18 日至 22 日 (A/CONF.198/11), 第一章, 决议 1, 附件 15 见联合国, 2012 年世界经济和社会概览 : 寻找新的发展资金 ( 联合国出版物, 出售品编号 :E.12.II.C.1)

27 全球发展伙伴关系回顾 9 走向更有效的全球发展伙伴关系回顾导致蒙特雷共识的独一无二的政府间进程很重要 发展中国家的驻联合国代表, 与一些发达国家的伙伴, 早已着手解决若干关切, 包括国际经济体系的不足之处, 发展中国家在体系治理中的作用微不足道 驻联合国的外交官们采取了非常务实的办法, 让他们本国的财政部长和驻其他国际机构的政府间代表参与进来, 还吸引某些商业和民间社会利益攸关方的兴趣 这一进程始于大会第二委员会, 围绕诸多政府感兴趣的一揽子政策倡议, 产生了重要的政治势头, 只是花了五年时间才结出硕果 ( 年 ) 16 结果, 如上文所述, 是一套承诺, 各国政府立即开始就此付诸行动 工作不是在每一个地方都很成功, 但是在每一个地方都郑重其事 事实上, 蒙特雷共识同时也是一种新的对传统促发展伙伴关系的集体推动 ( 特别是以官方发展援助 取消穷国债务和援助实效性为重点 ), 也是各国政府在联合国召开并商定将系统的特定不足之处交给负责的国际机构采取行动的首次会议 它还商定, 应当以整体方式对落实承诺的进展情况和共识中的挑战以及进一步的政策需求的审议情况进行审查, 审查者将是政府和国际机构中专门在经济及社会理事会的年度会议上以及大会两年一次的高级别对话中处理发展 金融和贸易问题的代表, 它们还要接受随后举行的国际会议的审查, 到目前为止, 其中一次会议已于 2008 年在卡塔尔的多哈举行 17 蒙特雷会议距今已有十年多了, 千年首脑会议距今几乎已有 15 年了 2000 年代初的政治势头, 现在需要一种推动力 推动力如何产生? 人们开始回答这个问题时, 可能首先会问 伙伴关系 一词是什么意思 这个词描述一种为实现共同目标而自愿建立的关系 这个词本身并没有先入为主地假定这种关系是一种平等关系 有些伙伴可能在伙伴关系中的利益较多, 收益较大, 而有些伙伴在伙伴关系的决策过程中拥有比其他伙伴更大的权力 尽管如此, 一般认为, 每一个伙伴都拥有一定权利和对其他伙伴的义务, 每一个伙伴都期望从中获益 因此, 有效的全球伙伴关系需要拥有共同愿景, 体现可接受的义务和责任分担, 并且必须有一揽子足以吸引伙伴加入的承诺 确立了共同愿景之后, 有效的全球伙伴关系需要有一种用于实现愿景的有吸引力而在政治上又能做到的 交易 伙伴关系的一个基 16 见 Barry Herman, 蒙特利进程中的包容性政治, 经社事务部第 23 号工作文 件 (ST/ESA/2006/DWP/23),2006 年 4 月 17 见联合国, 审查 蒙特雷共识 执行情况的发展筹资问题后续国际会议报告, 卡塔尔多哈,2008 年 11 月 29 日至 12 月 2 日 (A/CONF.212/7)

28 10 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 本原则, 或者伙伴关系要取得实效的一个必要条件, 可以表述为 共同的全球需要支持有效的国家治理 另一个原则可能是, 各国政府必须提供某些全面落实商定改革议程 ( 例如, 关于全球金融结构及其治理 ) 和全球谈判取得可信进展 ( 例如在贸易和气候变化方面 ) 的前景 第三个原则可能是, 认识到世界公民认为非如此不值得认真关注 总之, 只有官方利益攸关者能够在全球伙伴关系中作出承诺, 并在政府间论坛上就承诺对其问责, 但是官方和非政府实体之间可以结成特定伙伴关系, 以此作为全球协定实施工作的一部分 其实, 约翰内斯堡执行计划的一个方面, 是激发多种促进实施的伙伴关系 18 此外, 秘书长已经倡导建立促进实施的特定伙伴关系, 尤其是为了推动实现千年发展目标 19 因此, 为加强全球发展伙伴关系而采取的运作原则, 应当是 ( 目前也正是 ) 为所有利益攸关方提供适当参与空间 如上文所述, 蒙特雷共识所拥抱的全球发展伙伴关系, 比千年发展目标 8 所包含的伙伴关系更为广泛 通过采取另外的具体合作步骤, 重新对共识中阐述的政策行动作出承诺, 可以再次激发伙伴关系中的信心和热情 一揽子政策需要解决目前最显著的关切, 其中可以考虑的问题如下 : 当前一个强烈侧重于全球经济的问题, 是加强税务问题上的国际合作, 到目前为止, 它主要涉及强化发达国家之间的跨境合作 各地履行义务的纳税人, 希望加强防范逃税避税的努力, 并采取更有效的国际合作, 反对腐败并将非法转移的资金返还原主国 ; 发生劳工在安全条件下工作的权利遭受侵害的案件之后, 全世界人民都欢迎各国政府作出联合监测和维护工厂最低安全标准的全球承诺 国家和志愿者的努力, 在全球竞争面前失利, 全球竞争制造了无视人员伤亡而以最低价格从事生产的压力 在国家一级加强最低标准的国际协议, 可以制止政策实践中的 竟相逐低 坚持制造业和工业发展必须是可持续的并且充分尊重人权, 它们还应当在生产和消费上具有资源效率, 适用适当的健康和安全标准, 促进公平的收入分配, 宣布这样的原则很容易 但是对大多数公民而言, 最重要的是如何将这些原则纳入实际政策中 ; 加强系统性金融监管方面出现的倒退和延迟, 使全球经济受到来自全球金融中心的额外经济冲击的不必要影响, 为此, 需要加强国际承诺, 进一步予以应对 此外, 在全球贸易谈判难以取得进展时, 各国政府作出替代性临时贸易安排, 令多边贸易体系无法长期维持 18 根据约翰内斯堡进程及其后续进程, 有近 200 个可持续发展伙伴关系已经启动 ( 完整清单可查阅 19 该倡议由联合国伙伴关系办公室协调落实 ( 见

29 全球发展伙伴关系回顾 11 下去 如果全世界不能找到办法, 认真推动应对气候变化的谈判, 关于可持续发展的承诺将变得不可信 ; 全世界能够, 因此也必须终结大约 10 亿极端贫穷人口的深重苦难 贫穷的原因有多种, 需要采用多种政策来消除它, 官方发展援助在此可以有效解决很多, 还有官方发展援助为一代人重点解决的发展 环境和医疗卫生方面的其他当务之急 此外, 创新性国际公共筹资来源方面的工作, 有很多可以扩大, 还有基金会 南南合作和私营部门的参与所做的越来越大的国际贡献 ( 如下一章所述 ) 这样一个多方面的组合, 我们且不要先入为主地假定它本身是一个组合, 可能会在处于不同发展阶段的各国赢得广泛支持, 并推动那些同意积极联手实现它的伙伴国, 采取紧急 协调一致的行动

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31 13 官方发展援助 年的金融和经济危机以及若干捐助国在危机后采取的紧缩政策, 对于官方发展援助的支出, 产生了广泛的不利影响, 官方发展援助在 2012 年遭遇了连续第二年缩减 不过, 看到有一些例外存在, 是令人鼓舞的事, 因为有一些国家重申, 它们有意履行承诺, 支持发展中国家在 2015 年之前实现千年发展目标的努力, 并在增加援助, 尽管它们的预算情况不佳 在国际社会即将通过 2015 年后发展议程之时, 很关键的一点是有足够数额和质量的官方发展援助, 辅之以新的和创新性的国际公共供资形式 近来, 令人失望的流量表明, 出现了一种必需予以解决的挑战 ; 关于发展合作的特设官方论坛, 为应对该挑战提供了机会 对承诺的增补 2012 年 6 月召开的联合国可持续发展大会 ( 里约 +20), 重申国际社会对实现包括千年发展目标在内的国际商定发展目标的承诺 1 人们认识到, 履行与官方发展援助有关的全部承诺仍然至关重要, 包括与很多发达国家作出的在 2015 年之前提供相当于国民总收入 0.7% 的官方发展援助的承诺, 以及提供国民总收入的 0.15% 至 0.2% 作为对最不发达国家的官方发展援助的承诺 捐助方重申其承诺 经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 中的发展援助委员会 ( 发援会 ) 成员国在它们于 2012 年 12 月举行的高级别会议上, 就官方发展援助的有关信息, 与里约 +20 同声相应 与会国政府重申它们的承诺, 继续集中力量支持千年发展目标, 并强调 2015 年之后可持续性方面的全面整合 2 人们承认, 官方发展援助作为一种外部资金来源, 对于促进发展至关重要, 可以结合并带动其他资金流 3 发援会成员国重申它们各自的官方发展援助目标, 包括那些已经赞同联合国确定的国民总收入 0.7% 这一目标的成员国, 并同意继续竭尽全力实现目标 1 大会第 66/288 号决议, 我们希望的未来,2012 年 7 月 27 日, 附件 2 见 发展援助委员会 2012 年高级别会议公报, 伦敦,2012 年 12 月 5 日, 第 9 段, 可查阅 3 同上, 第 15 段和第 16 段

32 14 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 八国集团成员国于 2012 年 5 月在戴维营召开会议, 承诺履行 年 7 月在拉奎拉作出的尚未兑现的财政诺言, 它们已在年底之前完成 八国集团将保持强有力的支助, 包括通过双边和多边援助, 谋求解决当前和未来的全球粮食安全挑战 它们还同意采取新步骤, 在非洲和全球粮食安全与营养方面加速取得进展 5 八国集团承诺发起粮食安全和营养新联盟, 加快私人资本向非洲农业流动, 在整个非洲大陆推广新技术和其他创新, 以提高可持续农业生产力, 并减少那里的脆弱经济体和社区承担的风险 6 此外,20 国集团于 2012 年 6 月在洛斯卡沃斯召开会议, 重申千年发展目标中阐述的它们对全球发展伙伴关系的承诺, 并欢迎有助于实现这一目标的努力, 包括通过第四次援助实效问题高级别论坛商定的全球有效发展伙伴关系, 该次论坛于 2011 年 11 月 29 日至 12 月 1 日在大韩民国釜山举行 7 20 国集团还承诺, 继续努力增加基础设施投资, 包括通过多边开发银行 政府间委员会评估筹资需求 面对实现全球可持续发展的新挑战, 需要在国际一级调动更多资源 有鉴于此, 里约 +20 成果文件建议联合国成员国制订一项可持续筹资战略, 评估筹资要求并探索新伙伴关系和创新筹资来源, 对传统资金来源加以补充, 并在传统来源带动下, 促进国际合作 在大会主持下于 2013 年 6 月设立的政府间委员会, 负责评估筹资需求, 审议现有工具和框架的实效 一致性和协同作用, 评价进一步的举措 最后, 国际货币基金组织和世界银行的部长级发展委员会, 支持世界银行集团提出的在 2030 年之前将极端贫穷 ( 被定义为每天的生活费相当于 1.25 美元 ) 发生率的目标降至不高于世界人口的 3%, 并促进每个国家占 40% 的最底层人口的收入增长, 这些目标将以一种 环境 社会和经济可持续的方式 实现 世界银行集团已经提出一项战略, 坚定地将其活动和资源集中用于 消除贫穷的任务, 发展委员会将在 2013 年 10 月的会议上审议该战略 在此背景下, 委员会还呼吁 大量补充 世界银行向穷国贷款的机构国际开发协会的资源, 此事最近开始得到审议 8 4 拉奎拉粮食安全倡议报告称,222.4 亿美元的三年承付资金, 到 2012 年 12 月, 完全拨款率已达 106%, 虽然尚未全部予以分配, 可查阅 documents/organization/ pdf 5 见 戴维营宣言, 八国集团会议, 马里兰州戴维营,2012 年 5 月 日, 第 16 段, 可查阅 6 同上, 第 18 段 7 见 20 国集团领导人声明,20 国集团会议, 墨西哥洛斯卡沃斯,2012 年 6 月 19 日, 第 67 段, 可查阅 8 世界银行理事会和基金组织理事会向发展中国家转移实际资源联合部长级委员会 ( 发展委员会 ) 的公报, 哥伦比亚特区华盛顿,2013 年 4 月 20 日, 第 4 8 段

33 官方发展援助 15 官方发展援助的拨付和前景 尽管作出了承诺, 以 2011 年的价格和汇率衡量,2012 年来自发援会国家的官方发展援助仍然减少了 4%, 此前于 2011 年减少了 2% 9 如果我们不计 2005 年和 2006 年分别给予伊拉克和尼日利亚例外债务减免之后的时期, 这是自 1997 年以来官方发展援助首次经历连续两年缩减 多边官方发展援助约占官方发展援助总额的 30%, 其美元总额减幅最大, 减少了大约 6% 占官方发展援助总额 63% 的双边官方发展援助约略有增长, 增幅约为 1% 人道主义援助减少了 15%, 而债务减免拨款减少了大约 60%, 这与债务减免倡议基本完成的情况一致 ( 图 1) 官方发展援助连续两年缩减 图 年来自发援会成员国的官方发展援助主要成分 (10 亿, 按 2011 年美元价值计算 ) 净债务减免赠款 人道主义援助多边官方发展援助双边开发项目 方案和技术合作对基本社会服务的援助 资料来源 : 经合组织 / 发援会数据 2012 年, 以现值美元计算, 来自发援会国家的官方发展援助净流量总额达 亿美元, 少于 2011 年的 亿美元 25 个发援会国家中, 有 16 个国家减少了官方发展援助 ( 图 2) 发援会欧洲联盟( 欧盟 ) 成员国的财政紧缩, 是援助额减少的主要原因 来自这些国家的官方发展援助减少了 83 亿美元 西班牙的援助额减半, 意大利的援助额减少了三分之一以上, 占减少额的一大部分 其他明确削减援助预算的国家, 主要是在金融危机背景下削减的, 它们是希腊和葡萄牙 9 以美元计量, 并考虑到 2011 年的通货膨胀情况和汇率

34 16 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 年 2010 年 2011 年和 2012 年发援会成员国的官方发展援助 ( 占国民总收入百分比 ) 卢森堡 瑞典 挪威 丹麦 荷兰 联合王国 芬兰 爱尔兰 比利时 法国 瑞士 德国 澳大利亚 加拿大 奥地利 新西兰 葡萄牙 冰岛 美国 日本 西班牙 大韩民国 希腊 意大利 捷克共和国 资料来源 : 经合组织 / 发援会的数据 发援会总额

35 官方发展援助 17 与此同时, 丹麦 卢森堡 荷兰 挪威和瑞典继续履行它们对联合国目标的承诺 ( 图 2) 此外, 澳大利亚和大韩民国的捐款在 2012 年分别增加到 54 亿美元 ( 实际增加 9%) 和 16 亿美元 ( 实际增加近 18%) 澳大利亚还承诺在 年提供的官方发展援助相当于国民总收入的 0.37%, 到 年为 0.5%, 而大韩民国的目标是到 2015 年达到国民总收入的 0.25% 新西兰也努力将官方发展援助增至 6 亿新西兰元, 相当于国民总收入的 0.28%, 或者大约 4.55 亿美元, 其目前援助水平为 5.62 亿新西兰元 2013 年 3 月加入发援会的冰岛,2012 年将其官方发展援助增加了 6%, 达到占国民总收入的 0.22% 2013 年 5 月, 捷克共和国也加入发援会 ; 它在 2012 年提供占国民总收入 0.12% 的官方发展援助 虽然, 由于意大利在 2012 年降低了对北非难民的援助并减少了债务减免拨款, 从而导致其官方发展援助额减少, 但它已经作出鉴定承诺, 增加官方发展援助拨款, 以期在 2013 年达到相当于国民总收入的 0.15% 到 0.16% 瑞士和大不列颠及北爱尔兰联合王国的援助额有望增加, 这符合它们作出的承诺 : 分别在 2015 年和 2013 年使援助额达到相当于各自国民总收入 0.5% 和 0.7% 实现联合国目标的差距继续扩大 官方发展援助的缩减, 意味着支付捐助国国民总收入的 0.7% 这一联合国目标, 与实际数额之间的差距在进一步扩大 2012 年, 发援会捐助方的官方发展援助总和, 相当于它们的国民总收入总和的 0.29% ( 表 1), 将落实差距从 2011 年的 0.39% 扩大到 0.41% 为了实现目前按 2012 年的美元计算将达到 亿美元的联合国目标, 发援会捐助方需要将其年度支付额增加约 亿美元 表 年和 2012 年发援会捐助方援助承诺的落实差距 占国民总收入百分比 按现值美元计算 (10 亿 ) 官方发展援助总额 联合国目标 年落实情况 年的差距 对最不发达国家的 联合国目标 官方发展援助 2011 年落实情况 年的差距 援助的可预期性, 对于受援国的规划工作极为重要, 但是捐助方 在危机和资源紧张的时候, 更加难以做到 根据对捐助方先期支出计 划的调查, 可列入国家方案的援助, 在 2012 年减少了 ( 减至 922 亿美 元 ), 与官方发展援助的总体缩减一致 2013 年, 全球可列入国家方案 的援助预计将回升, 增长 9%, 这主要是因为少数加大的双边发展援助 提供者, 例如澳大利亚 德国 意大利 瑞士和联合王国, 计划增加 资料来源 : 联合国 / 经社部, 依据经合组织 / 发援会的数据 预计援助额在中期难以增长

36 18 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 援助, 多边机构的优惠贷款也将增长 但是, 可列入国家方案的援助 额, 在 年期间, 预计不会进一步增长 10 按区域和国家分列的分配情况 对非洲和最不发达国家的援助减少 初步数据显示,2012 年, 发援会捐助方对撒哈拉以南非洲的双边援助为 262 亿美元, 实际减少了 7.9% 对整个非洲大陆的双边援助, 在 2012 年减少了 9.9%, 减至 289 亿美元, 但此前在 2011 年, 由于对阿拉伯之春的支持所推动的对某些北非国家的例外支助, 援助额增长了 44% 这是 2007 年以来对非官方发展援助首次减少 2012 年, 对最不发达国家的双边官方发展援助净额, 实际减少了 12.8%, 减至 260 亿美元左右 包括应计双边援助, 11 发援会流向最不发达国家的官方发展援助, 从 2010 年的 440 亿美元, 略微增至 2011 年的 447 亿美元,2011 年是有详细数据可用的最近的一年 至于占发援会国民总收入的比例, 对最不发达国家的援助, 自这个千年之初以来, 占比几乎翻了一番, 从 2000 年的 0.06%, 提高到 2011 年的 0.11%, 但在 2011 年下降到 0.10% 发援会捐助方对最不发达国家的官方发展援助, 与联合国 0.15% 的目标下限之间的差距, 已经扩大到占捐助方国民总收入的 0.05%( 表 1) 2011 年,23 个发援会捐助国中只有 10 个达到了联合国当年对最不发达国家援助目标的下限, 即国民总共收入的 0.15% 法国接近达到目标, 而曾在 2010 年达到目标的加拿大, 将对最不发达国家的官方发展援助减少了 0.04 个百分点, 从 0.15% 减至 0.11%( 图 3) 除了瑞典和联合王国, 所有曾在 2010 年达到目标的捐助方, 在 2011 年都减少了对最不发达国家的官方发展援助额 由于地理位置之缘故而被列为国际援助重点的额外两组国家是内陆发展中国家和小岛屿发展中国家, 对它们的援助也减少了 在十年里对内陆发展中国家的援助首次下降是在 2010 年, 当年的援助额为国民总收入的 4.0%,2011 年继续下降, 降幅为 0.6 个百分点, 降至国民总收入的 3.4% 对小岛屿国家的援助, 从 2000 年平均占国民总收入的 1.7%, 跃升至 2010 年的平均 5%,2011 年又降至平均 4.5%, 下降了 20%, 实际数额从 2010 年的 48 亿美元, 降至 2011 年的 37 亿美元 ( 图 4) 最重要受援国获得加大份额的援助 援助越来越集中给予少数国家 2011 年最重要的 20 个受援国 ( 在 158 个国家和领土中 ) 占官方发展援助总额的 55% 左右, 而上一年为 38% 10 经济合作与发展组织, 援助展望 : 捐助方 年限期支出计划调查, 可查阅 年 4 月 16 日查阅 ) 11 经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 计算对特定部门或区域的多边援助近似值, 依据多边机构对发展援助委员会 ( 发援会 ) 的报告, 报告陈述每个机构对该部门或区域的援助总额 然后将这一近似值用于捐助方对该机构核心资源的捐款

37 官方发展援助 19 图 年 2010 年和 2011 年发援会捐助方向最不发达国家提供的官方发展援助 ( 占国民总收入百分比 ) 卢森堡 瑞典 丹麦挪威爱尔兰联合王国比利时芬兰荷兰葡萄牙法国瑞士加拿大德国澳大利亚西班牙新西兰奥地利意大利美国日本 大韩民国希腊发援会总额 于 2010 年相比,2011 年 20 个最重要受援国的构成状况有所变化 12 尽管援助额稍减, 但阿富汗仍然是最大的受援国, 不仅是在内陆发展中国 资料来源 : 经合组织 / 发援会数据 注 : 不包括捷克共和国和冰岛, 因为它们在 2011 年不是发援会成员国 年的 3 个最重要受援国, 与 2010 年相同 海地下降了 10 个位次, 从 2010 年位居第 4 的受援国, 降至 2011 年的第 14 位 这可以归因于该国地震后时期援助额下降 坦桑尼亚联合共和国也从 2010 年位居第 6 的受援国, 降至 2011 年的第 9 位 莫桑比克 加纳和肯尼亚, 排名都上升了 分别从 2010 年的第 和 16 位, 升至 2011 年的第 和第 7 位 苏丹 利比亚 印度尼西亚和刚果共

38 20 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 年各重点类别国家获得的官方发展援助总额 (10 亿, 按 2010 年美元价值计算 ) 资料来源 : 经合组织 / 发援会的数据 家中是最大的, 在发展中国家中也是最大的,2011 年获得了 60 多亿美元 ( 表 2) 最贫穷区域需要更多援助 官方发展援助的一个重要目标, 是减少发展中国家的贫穷 在全球一级, 官方发展援助与贫穷人口之间的比值在提高, 尤其是自 2003 年以来 这反映出自蒙特雷共识和发展筹资问题国际会议获得通过以来, 全球贫穷比例在下降, 官方发展援助在增加 13 但是, 这一结果并不意味着贫穷的减少, 可以归功于官方发展援助, 也不意味着它惠及了最贫穷国家的最贫穷人口 在区域一级, 我们可以看到, 穷人人均获得的援助额, 与该区域的贫穷人口数量很不相称 ( 图 5) 例如, 虽然撒哈拉以南非洲作为一个区域获得的官方发展援助份额最大, 穷人人均获得的官方发展援助却不是最多的, 尽管它的贫穷人口比例最高 当前各国的援助分配情况有很大不同, 收入水平相近的各国, 分配额很不平衡 ( 表 2) 经合组织的一项研究将援助分配的不平衡, 归咎于捐助方之间缺乏协调 14 从需求和注重结果的援助分配办法来看, 有 和国, 在 2011 年分别从第 和 19 位, 跌出了前 20 位, 科特迪瓦 南非 马里和卢旺达取代它们, 凑足 20 个最重要受援国 13 联合国, 发展筹资问题国际会议的报告, 墨西哥蒙特雷,2002 年 3 月 日 (A/CONF.198/11) 第一章, 决议 1, 附件 14 经济合作与发展组织 / 发展援助委员会 ( 经合组织 / 发援会 ), 对可能没有得到足够援助的国家的更好确认和监测方式 (2012 年 ), 可查阅 oecd.org/dac/aidarchitecture/identification_and_monitoring_of_potentially_under- Aided_Countries.pdf

39 官方发展援助 21 表 年的最重要受援国 ( 百万, 以 2010 年美元计算 ) 2001 年官方发展援助收款额 2011 年官方发展援助收款额 2010 年至 2011 年的变化 ( 百分比 ) 2011 年人均国民总收入 阿富汗 刚果民主共和国 埃塞俄比亚 巴基斯坦 越南 印度 肯尼亚 西岸和加沙 坦桑尼亚联合共和国 莫桑比克 伊拉克 尼日利亚 加纳 海地 乌干达 孟加拉国 科特迪瓦 南非 马里 卢旺达 前 10 位合计 占全部官方发展援助的份额 ( 百分比 ) 前 20 位合计 占全部官方发展援助的份额 ( 百分比 ) 资料来源 : 联合国 / 经社部, 依据经合组织 / 发援会的数据 9 个国家看来可能没有得到足够的援助 这些国家是孟加拉国 布基纳法索 冈比亚 几内亚 马达加斯加 马拉维 尼泊尔 尼日尔和多哥 这 9 个国家均被指认为最不发达国家, 其中 6 个被归类为受冲突影响的国家和形势危若累卵的国家, 其机构能力参差不齐 ; 它们在实现千年发展目标方面也落后了 15 援助模式 官方发展援助被定义为提供给发展中国家和多边组织用来促进发展中 国家经济发展和福祉的优惠援助 有些援助是实物援助 ( 例如技术援 援助继续采取赠款的形式 15 同上, 第 15 页

40 22 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 5 按区域分列的 2010 年穷人 ( 每天的生活费为 1.25 美元 ) 人均官方发展援助和贫穷人口比例 ( 贫穷人口所占百分比 ; 官方发展援助份额 ; 以现值美元计算的穷人人均官方发展援助额 ) 贫穷人口比例 ( 左侧标尺 ) 官方发展援助份额 ( 左侧标尺 ) 穷人人均官方发展援助 ( 右侧标尺 ) 资料来源 : 联合国 / 经社部, 依据经合组织和世界银行数据 0 撒哈拉以南非洲 南亚 加勒比 东南亚 东亚 拉丁美洲 西亚 高加索 和中亚 北非 0 助 粮食援助 在捐助国学习的奖学金 ), 有些是算作官方发展援助的资金流, 提供的条件是, 它或者作为赠款或者作为含有至少 25% 的 赠款成分 的补贴贷款 16 只有 5 个国家的赠款比例低于 80%( 法国 德国 日本 大韩民国和葡萄牙 ) 有些捐助方, 特别是大韩民国, 强调贷款对受援国有积极的学习效应, 促进给基于受援国自身经验的财政纪律 年期间, 赠款成分在对最不发达国家的官方发展援助中, 所占平均比例为 99.3%, 继续高于它在全部官方发展援助中所占的 95.6% 的平均比例 18 但其中应当有更多是不附加条件的 2011 年, 除技术合作 捐助国境内难民和管理费用之外的双边援助, 有 84.6% 是无附加条件的, 比 2010 年的 83.6% 略有提高 ( 图 6) 但是, 这种改善无法与 2005 年时 91.4% 的最高点等量齐观 各国政策一向不同 有一些捐助国, 包括加拿大在内, 在过去十年里已经逐渐解除了援助附加条件, 而另一些国家逆转了较早时候的进步 2011 年, 美国无附加条件的援助所占比例, 仍然低于 70% 希腊 2011 年无附加条件的援助占 93.2%, 比 2010 年的 62.2% 有明显提高 除葡萄牙以外, 所有发援会捐助国半数以上的援助无附加条件 葡萄牙 2011 年仅有 11.9% 的援助无附加条件, 比 2010 年的 32.9% 有所下降 16 经济合作与发展组织 / 发展援助委员会 ( 经合组织 / 发援会 ), 关于援助条款和条件的建议 (1978 年 ), 可查阅 17 经济合作与发展组织, 2012 年发援会同行评议 : 韩国, 可查阅 oecd.org/dac/peer-reviews/korea.htm 18 经济合作与发展组织, 流向发展中国家的资源统计, 可查阅 oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm(2013 年 5 月 17 日查阅 ), 表 20

41 官方发展援助 23 图 年和 2011 年发援会成员国无附加条件的双边官方发展援助所占份额 ( 百分比 ) 联合王国澳大利亚挪威加拿大卢森堡瑞士丹麦新西兰爱尔兰荷兰瑞典比利时法国日本西班牙希腊德国 芬兰意大利美国奥地利大韩民国葡萄牙发援会总计 资料来源 : 经合组织 / 发援会的数据 注 :2011 年的数据不包括捐助国境内的难民费用, 因为不是所有国家都报告了这一项目的有无附加条件的情况, 澳大利亚的 2010 年数据阙如 由于对成本效益的影响和缺乏与国家发展战略的一致性, 关于给援助捆绑附加条件的负面效应的问题仍然存在 此外, 经合组织强调, 有必要增进 关于援助附加条件情况的报告的准确性 一致性和全面性, 并与伙伴国 [ 制定 ] 相关办法, 提高获得援助后为当地带来的惠益 年, 发援会提出了一项对最不发达国家的官方发展援助最大限度地解除附加条件的建议 如图 7 所示,2011 年, 发援会对最不发达 19 经济合作与发展组织 / 发展援助委员会 ( 经合组织 / 发援会 ), 给援助解除附加条件 :2012 年报告 (DCD/DAC(2012)39),2012 年 10 月 15 日, 第 10 页

42 24 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 年发援会成员国对最不发达国家没有附加条件的双边官方发展援助所占份额 ( 百分比 ) 2011 资料来源 : 经合组织 / 发援会数据 注 : 根据发援会关于解除对最不发达国家官方发展援助附加条件的建议, 仅将管理费用排除在外 联合王国挪威荷兰澳大利亚卢森堡比利时瑞士加拿大爱尔兰法国丹麦芬兰奥地利西班牙意大利日本德国瑞典新西兰美国大韩民国葡萄牙希腊发援会总计 国家的双边援助, 不包括行政费用, 有 81.1% 没有附加条件, 比 2010 年 (80.3%) 略有提高 国际发展合作中的其他行为者 来自非发援会国家和私人来源的发展筹资继续增长 除了发援会成员国的官方发展援助, 发展中国家还获得其他提供者提供的优惠援助 这些国家有的向经合组织报告它们的援助, 经合组织根据发援会关于官方发展援助的规定, 为其做记录 2011 年, 据报这类援助有 97 亿美元, 而 2010 年为 73 亿美元 主要来自沙特阿拉伯 (51 亿美元 ), 其次是土耳其 (13 亿美元 ) 其他发展中国家也是重要援助提供者 来自不报告的国家的优惠援助总额,2010 年估计约为 36 亿美元, 这些国家包括巴西 中国 印度 南非和委内瑞拉 ( 玻利瓦尔共和

43 官方发展援助 25 国 ) 20 但是, 也有关于这些国家的援助额的更高估计数, 中国的援助额占大部分 21 显然, 这些重要的发展援助资金来源在范围上有很大程度的不确定性, 凸显了提高所有提供者提供的官方援助透明度的重要意义 发展中国家也获得大量慈善资金, 包括为促进发展提供的资金 这些资金中的一部分, 由于它们的优惠性质和与发展有关的包括医疗卫生 经济增长 治理和教育在内的目标领域, 可以被视为对官方发展援助的补充 虽然私人慈善在增加, 但是要评估它们对发展的影响, 仍然是一个挑战 ; 很难以不同方式计量它们的数额并且从与发展目标的关系各不相同的多重来源收集数据 据估计, 在 2011 年, 来自私人自愿机构的赠款, 共计 306 亿美元, 自 2010 年以来没有变化 22 美国的机构在这一数额中占 233 亿美元 有效发展合作的未来 作为 2011 年在大韩民国釜山举行的第四次援助实效问题高级别论坛的后续行动, 全球有效发展合作伙伴关系于 2012 年 6 月建立, 充当就有效发展合作开展政治对话 问责和相互学习的特设平台, 参与者有商业和民间社会代表以及提供方和受援国政府以及多边机构, 自 2014 年第一季度开始, 大约每 18 个月召开一次部长级会议 由 15 名委员组成的指导委员会为其提供指导, 印度尼西亚 尼日利亚和联合王国担任委员会共同主席, 经合组织和联合国开发计划署 ( 开发署 ) 提供秘书处支持 建立了全球有效发展合作伙伴关系 根据在釜山商定的原则, 指导委员会经过讨论, 制订了一个愿景 : 全球有效发展伙伴关系将促进更有效 更包容和前瞻性的国际合作, 以支持消除全球贫穷的努力, 实现所有千年发展目标, 帮助实施 2015 年后发展议程 为此目的, 确定了一套有限的实质性优先项, 包括观察发展合作与例如通过增税和一致非法流动调动国内资源之间的相互关系, 使私营部门发挥作用并为发展做出贡献, 开展促进包容性 20 估计数所依据的数据来自 Felix Zimmermann 和 Kimberly Smith, 更多行为者 更多资金 更多理念促进国际合作, 国际发展杂志, 第 23 卷, 第 5 号 (2011 年 7 月 ), 第 页 21 例如, 见 Julie Walz 和 Vijaya Ramachandran, 勇敢新世界 : 新捐助方和外国援助不断变化的性质文献概览, 全球发展中心第 273 号文件 ( 哥伦比亚特区华盛顿,2011 年 11 月 ) 22 经济合作与发展组织, 流向发展中国家的资源统计,2012 年 12 月 20 日更新, 可查阅

44 26 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 发展的透明合作, 找出分享知识的办法, 以此作为发展合作的一种形 式 23 提出了一种监测框架 还拟定了一个全球监测框架, 提供给那些可能希望跟踪调查它们在釜山论坛所作承诺实施情况的国家 框架包含十个指标, 其中一些以衡量 2005 年 援助实效问题巴黎宣言 中的承诺实施情况所用指标为基础 24 这套全球指标是广泛协商过程的结果, 以发展中国家认为特别重要的指标为基础, 可能不完全反映参与该过程的所有利益攸关方的观点 最终指标意在囊括关键指标, 这些指标与未完结的援助实效业务以及釜山伙伴关系协议某些更宽泛的方面有关 这些指标侧重强化发展中国家的体制, 提高民间社会 私营部门和议会的参与度, 提高透明度 可预期性 互相问责 性别平等和解除援助附加条件 将在单个国家一级对这些方面进行衡量, 并进行合计, 以便提供关于全球进展情况的概览 25 虽然是自愿的, 但是参与监测工作对于提供关于进展情况的证据, 以及指明未来进展的机会或者障碍, 至关重要 在釜山达成的协议, 就其本质而言, 承认不同利益攸关方可能以不同方式处理共同发展议程 在此情况下, 非传统捐助方将受邀分享他们在实施有效发展合作的商定原则方面的经验和成就 发援会的初步盘点表明, 其成员国如果要落实关于加快解除援助附加条件 提高中期可预期性和解决法律及程序限制的釜山承诺, 就需要付出更多努力 26 在加快解除援助附加条件方面, 所取得的进展不平衡 如上文所述, 有一些捐助方已经解除了 90% 以上的官方发展援助的附加条件 但是, 虽然有一些捐助方承诺进一步付出努力, 但是另一些捐助方在它们认为政治上有困难的领域, 几乎看不到进一步解除附加条件的余地 而且, 关于将不包含在指示性先期支出计划内的发展合作资金比例减半从而提高中期可预期性的釜山承诺, 不大可能在 2013 目标年之前实现 虽然有若干捐助方已经付诸努力, 更好地提供关于支出的先期信息, 但是这类努力通常集中面向一组 重点 伙伴 23 见全球有效发展合作伙伴关系, 指导委员会第二次会议 : 摘要, 印度尼西亚巴厘岛 2013 年 3 月 日, 可查阅 : resources.html 24 见经济合作与发展组织, 援助实效问题巴黎宣言 和 阿克拉行动议程 ( 巴黎,2005 年和 2008 年 ) 25 见全球有效发展合作伙伴关系, 全球伙伴关系框架监测指南 : 供协商用的初步版本,2013 年 3 月 1 日, 可查阅 html 26 见经济合作与发展组织, 全球有效发展合作伙伴关系 : 增进全体提利益攸关方将来对发展的贡献, 发援会高级别会议, 伦敦,2012 年 12 月 4 5 日 可查阅

45 官方发展援助 27 国, 似乎很少有捐助方准备向发展中国家提供全面的 向前滚动的先 期支出计划 国际援助透明化倡议成立的特设工作组, 发援会发展融资和统计工作组以及釜山透明化构件, 已经在更明确地界定关于在釜山商定的援助信息电子发布的共同 开放标准方面, 取得了进展 有 40 多个国家和组织已经公布了它们的落实计划, 在计划中简要介绍了它们将如何在 2015 年底之前提高各自的发展融资报告系统的透明度 经合组织 / 发援会和国际援助透明化倡议正密切合作, 以确保釜山承诺的所有支持者, 履行它们关于全面实施共同标准的承诺 特设小组继续密切合作, 促进透明化指标的制订, 以此作为全球伙伴关系监测框架的一部分 并将开始对援助信息进行电子发布 总的来说, 关于实现互相问责的承诺仍处于起始阶段 拥有广泛成员和多种利益攸关方参与的完备的全球相互问责机制, 尚未出现 但在过去十年里, 已经取得某些进展 在联合国系统内, 双年期高级别发展合作论坛于 2008 年在经济及社会理事会之下成立, 是加强互相问责制的重要步骤 在第一个五年内, 发展合作论坛充当了一个包容性的多种利益攸关方论坛, 通过相互问责问题全球和区域专家组会议, 已经通过发展合作论坛自己的讨论, 促进了对话和知识共享 尽管如此, 经济和社会事务部与开发署于 2010 年和 2011 年在 105 个国家为发展合作论坛实施的两项基础广泛的调查显示, 在个体捐助方和受援国的关系方面加强相互问责, 还需要做很多工作 最多有 26 个国家已经在国家一级相互问责指标方面取得了一些进展, 有 20 个国家正在采取举措提高其相互问责制的质量 然而, 只有 3 个国家的援助政策订有具体提供国的目标, 受到定期监测 调查结果确认, 缺少政治领导者和能力有限, 是加强相互问责制的主要障碍 政策建议 为加快实现千年发展目标的进展, 确保新的全球发展议程开局有力, 关键是大力增加援助额 捐助国政府亟需扭转官方发展援助两年来的缩减, 付出更大努力, 实现联合国目标 鉴于其他资源的利用机会有限, 最不发达国家为实现千年发展目标, 需要更多援助, 应当恢复给予最不发达国家的援助, 并将其列为优先项, 以实现联合国目标 发达国家和发展中国家政府都应当提高落实 可预期性和对发展合作的利用等方面的透明度, 参与国际举措, 以提高发展实效 成员国应当在 2014 届发展合作论坛上集体制订具体步骤, 增进相互问责制和发展合作实效 捐助国政府 其他官方提供者 基金会 受援国政府和其他利益攸关方, 应当如全球有效发展合作伙伴关系所述, 加强它们在国家和全球两级的协调合作进程

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47 29 市场准入 ( 贸易 ) 半个多世纪以来, 国际社会设法消除国际贸易的政策壁垒, 加强解决贸易纠纷的法律手段, 支持贸易对发展做出贡献 在 20 世纪最后十年里, 人们在实现这些雄心壮志的方向上, 大踏步向前迈进 新世纪之初, 关于进一步推进这些目标的鉴定承诺, 被载入 千年宣言 2001 年 11 月, 世界贸易组织 ( 世贸组织 ) 发起了一系列全面多边贸易谈判 ( 多哈发展议程 ) 但是, 十多年过去了, 可以说, 全球贸易谈判基本陷于停滞 一些国家的贸易谈判者, 转而重新以国家小集团之间的安排为谈判重点, 或者以双边谈判为重点 贸易援助开始减少, 尽管正在落实一些国际贸易政策承诺, 这些承诺有利于发展中国家, 尤其是最不发达国家 在两年之内就目前为止成果寥寥的多边贸易谈判达成协议, 不仅有助于使全球发展伙伴关系回到实现千年发展目标 8 中的愿景的轨道, 还将支持全球经济复苏, 并为 2015 年后发展议程奠定坚实基础 多边主义的方向不确定世贸组织多哈回合多边贸易谈判的 12 年会谈, 留下了相当大的鸿沟, 割裂了成员国的利益, 尤其是在农业扶持措施和工业关税方面 其实, 谈判已在 2011 年 12 月被正式宣布陷入僵局 打破多哈僵局的努力世贸组织第九次部长级会议, 将于 2013 年 12 月在印度尼西亚巴厘岛举行, 这是一个打破僵局的机会 有可能得到落实的三个领域是 : 贸易便利化 农业谈判中的某些问题, 以及一揽子发展问题, 包括针对最不发达国家的一揽子问题 成员国还将讨论一份巴厘岛后的路线图, 该路线图将为结束多哈回合留出余地, 同时尊重发起该轮谈判所依据的原则和任务范围 1 关于贸易便利化, 世贸组织成员国谋求达成一项协议, 加快货物运输 放行和清关, 包括过境货物 ; 澄清并改进商定规则和规范 ; 增进技术援助和对能力建设的支助, 并提供有效的海关合作 目前正在 1 见世界贸易组织 ( 世贸组织 ), 主席的总结发言 (WT/MIN(11)/11),2011 年 12 月 17 日

48 30 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 开展的讨论, 其重点是依据实施能力和需求评估对承诺进行规划的灵活性问题, 这将决定实施新的便利化承诺的资源要求 虽然贸易便利化不足仍是很多穷国的瓶颈, 而一项协议有可能帮助这些国家克服它们面临的限制, 但是由于当前环境受资源限制, 很难说援助是否会符合发展中国家的要求 关于农业的讨论, 迄今将重点放在各国如何管理和适用 税率配额 2 和为粮食安全目的的公共库存 但是, 这些不是目前仍处于僵局的农业谈判核心问题 有为数不少的一组发展中国家最近建议, 在人们长期等待的终结一切形式农业出口补贴一事悬而未决的情况下, 在出口补贴和出口信贷方面取得局部成果 预计还将提出另外的关于棉花问题的建议 有一批发展问题, 包括适用对发展中国家的特殊和差别待遇原则 ; 全面落实 2005 年香港部长级会议商定的最不发达国家产品零关税 免配额市场准入 ; 落实 2011 年日内瓦部长级会议商定的最不发达国家服务出口的优惠市场准入 ; 以及关于棉花贸易的有意义成果 3 一个相关的重要内容, 是涉及延长最不发达国家按照 与贸易有关的知识产权协议 履行义务过渡期的讨论, 与贸易有关的知识产权协议 委员会最近将过渡期延长至 2021 年 7 月 1 日 ( 也见关于获取价格低廉的基本药品的章节 ) 4 即使巴厘岛会议真的制订出一项 早期收获 议程, 接下来怎么做仍然是一个问题 有人担心上述领域中的进展, 不会推动例如农业等其他领域中的行动 很多国家正在发出的信号是, 某些影响更为深远的问题, 包括农业保护, 在巴厘岛之后的更广泛谈判中, 而不是作为一揽子早期收获协议的一部分, 或许能得到更好地解决 很多发展中国家也继续表达了对于需要在 2013 年看到出口竞争方面的进展的关切 贸易部长们 2005 年在香港一直同意取消一切形式出口补贴和有同等效果的平行措施 ( 例如, 出口信贷 粮食援助和国有贸易企业的出口 ) 然而, 某些仍盛行此种措施的国家表示, 在本回合谈判没有取得相当进展的情况下, 它们不愿意取消这种形式的扭曲贸易的扶持措施 圆满结束多哈回合对发展极为重要 根据其原定任务范围全面结束多哈回合, 是确保贸易对发展发挥 更大作用的最佳方式, 可能有助于提振实现千年发展目标的前景 实 2 有些国家对初始配额用完之后另外进口的商品征收较高的关税 3 由 C 4 国家牵头, 它们是贝宁 布基纳法索 乍得和马里 4 世贸组织成员国在 2013 年 6 月 11 日商定, 将最不发达国家按照 与贸易有关的知识产权协议 履行义务的最后期限延长 8 年

49 市场准入 ( 贸易 ) 31 际上, 实现全球贸易规则的重新平衡, 将有助于恢复全球对多边贸易 体系的信心 对区域贸易协议的依赖日益严重作为全球贸易自由化趋势的补充, 发达国家和发展中国家自始至终有区域贸易协定 区域贸易协定是一种较为狭窄的贸易政策工具, 它们背离了世贸组织呼吁每个成员对所有其他成员的贸易一视同仁的一般规则 ( 即 : 每个国家的特定商品或服务贸易都应当得到与它给予其 最惠国 的待遇相同的待遇 ) 世贸组织机制含有某些最惠国待遇的一般性例外, 例如发达国家允许发展中国家的出口产品优惠进入它们的市场 世贸组织还允许发展中国家之间存在区域贸易协定和具有更深远影响的区域贸易协定, 例如自由贸易区或者关税同盟 ( 只要它们遵循世贸组织的准则 ) 由于成员国在通过区域贸易协定或者有新成员加入一个既有区域贸易协定时, 须通知世贸组织, 世贸组织可以检测它们的盛行程度 世贸组织由此观察到, 区域贸易协定的数量自 1995 年以来已经出现了几何级数的增长 ( 图 1) 虽然与货物有关的区域贸易协定历史上一直占主导地位, 但在最近的区域贸易协定中, 与服务有关的协定日益增多 当前, 有 247 个区域贸易协定在运作, 有更多的协定在谈判中 5 世贸组织每一个成员都加入了或者正在就至少一个区域贸易协定开展谈判, 平均每一个世贸组织成员加入了 13 个不同的区域贸易协定 6 从全球观点来看, 贸易自由化的多边办法, 优于区域贸易协定的有差别贸易准入 它们可能会使贸易从有效率的 ( 外部 ) 生产者, 转到效率较低的 ( 内部贸易集团 ) 生产者手中, 虽然它们也有可能创造国家间的新贸易, 据说这些国家因此受益于按照比较优势提高了的专业化 区域贸易协定要求集团内部适用非成员不得共享的不同规则, 因此还有可能使贸易管理复杂化, 并扭曲市场的激励作用 此外, 区域贸易协定有可能制造监管上的分歧, 虽然区域贸易协定下的某些监管规则可能是非歧视性的 7 多边协议将比区域协定更好地服务于全球贸易 区域贸易协定始终带有导致多边贸易体系分崩离析的风险 过 去, 当正在形成的区域贸易协定涉及加深一体化的进程时, 例如在欧 5 因为世贸组织成员就服务类和商品类区域贸易协定分别提交通知, 根据世贸组织的区域贸易协定数据库, 与 247 个区域贸易协定有关的通知, 有 375 个 (2013 年 5 月查阅 ) 6 世界贸易组织, 2011 年世界贸易报告 : 世贸组织和最惠国待遇 从共存到 一致 ( 哥伦比亚特区华盛顿,2011 年 ) 7 世界贸易组织, 贸易的未来 : 合流面临的挑战, 世贸组织总干事帕斯卡尔 拉米召集的界定贸易未来小组 2013 年 4 月 24 日的报告

50 32 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 年的区域贸易协定有效通知 货物 服务加入 累计 资料来源 : 世贸组织 注 : 货物 服务和加入现有区域贸易协定的情况, 是分开计算的 世贸组织收到的区域贸易协定通知数量 (247) 少于根据世贸组织关于货物和服务的规定分别提交的通知数量 (375) 通知 累计 洲联盟 ( 欧盟 ), 似乎值得冒这种风险 还有人辩称, 非洲大陆一体化框架, 在经济和人类发展成果方面, 将是该区域最好的一体化选项 8 但是, 图 1 列出的迅速增加的系列区域贸易协定, 较少体现传统区域一体化计划, 而更多地反映一种新的相互重叠的双边和多国 自由贸易 协定体系 而且, 当这些协定是在一个发达国家和一个发展中国家之间订立时, 发展中国家的生产商可能发现它们正在跟发达国家接受补贴的生产商展开竞争, 例如在农业和技术密集型产品领域 发展中国家进入这种安排, 可能会获得惠益, 但是从全球视角看, 此类区域贸易协定的扩散, 损害了世贸组织关于非歧视性的重要原则, 以及给予发展中国家的普遍的 特殊和差别 待遇 典型的现象是, 在大多数南北区域贸易协定中, 发展中国家在例如投资保护或者知识产权领域也作出进一步的承诺, 而根据世贸组织规则, 它们无须作出此种承诺 有一些拟议中的多国区域贸易协定, 涉及世界上最大的贸易国, 这些协定进一步对全球贸易谈判构成挑战 其中一项是 2009 年美国提出的与毗邻太平洋东西两岸的 10 个国家谈判缔结跨太平洋伙伴关系的倡议 9 它旨在实现几乎所有货物和服务贸易自由化, 将包含当前世贸组织确立的承诺以外的承诺 定于 2013 年完成协议草案 10 另一项倡议 8 见联合国开发计划署, 区域一体化和人类发展:2011 年非洲之路, 和联合国非洲经济委员会的系列报告 : 不同年份的 非洲区域一体化评估 9 预定伙伴是澳大利亚 文莱达鲁萨兰国 加拿大 智利 马来西亚 墨西哥 新西兰 秘鲁 新加坡和越南 日本自 2013 年 4 月起加入谈判 10 见美国贸易代表处, 可查阅 年 6 月 6 日查阅 )

51 市场准入 ( 贸易 ) 33 是欧盟和南共市之间的双区域联系协定, 11 自 2010 年以来已经就此开展谈判 拟议的联系协定的贸易支柱, 其目标是达成一项全面协定, 以减少工业和农业货物 服务 政府采购规则 知识产权和其他因素的贸易壁垒 2013 年宣布的最新倡议, 是在美利坚合众国和欧盟之间建立跨大西洋贸易和投资伙伴关系 参与谈判的国家都是世贸组织成员国, 大多数都是它的缔造者 有时据称有限论坛内的协定, 例如上文提到的这些, 有可能催化出更多全球协定 12 但是如果这些区域贸易协定谈判能够缔结协定, 随后在全球获得通过, 这些政策将反映小集团的利益, 世界其他国家并没有从中发挥作用 最好是付出同等努力, 使全球体系能够更好地履行其承诺 全球贸易中的发展中国家 2012 年, 世界贸易仅增长 2.0%, 低于 2011 年的 5.2%, 反映出发达经济体的经济增长放缓 这是 1981 年以来的最低世界贸易年度增长率 13 发展中和转型经济体的贸易增长高于世界平均增长率, 但是相对较低, 为 3.3% 因此, 发达国家和发展中国家在全球出口中所占份额的差距继续缩小 ( 图 2) 2012 年, 发展中国家在世界贸易中所占份额升至 44.4% 然而, 非洲所占份额仍然仅为 3.5%, 最不发达国家的份额 ( 包括石油 ) 仍为 1.1% 而且, 有 5 个国家占最不发达国家商品出口的 62% 年以及 2012 年部分时期, 按照历史标准衡量, 商品价格保持在高位, 商品出口国因此受益, 但是价格继续显示出强烈波动性 15 贸易限制措施 全球金融和经济危机开始时,20 国集团成员国承诺抵制国内要求实施 保护主义措施的压力, 它们时常重申这一承诺, 最近的一次是在它们 于 2012 年 6 月在墨西哥洛斯卡沃斯举行的首脑会议上, 它们在会议上 各国抵制保护主义压力 11 南方共同市场, 包括正式成员国阿根廷 巴西 巴拉圭 乌拉圭和委内瑞拉 ( 玻利瓦尔共和国 ), 玻利维亚 ( 多民族国 ) 在加入过程中, 另有智利 哥伦比亚 厄瓜多尔和秘鲁为联系国, 可查阅 12 见美国负责经济增长 能源和环境的副部长 Robert D. Hormats 的言论, 载于 跨大西洋贸易和投资伙伴关系 : 美国受益于并振兴其全球经济领导地位的新机会, 哥伦比亚特区华盛顿,2013 年 4 月 23 日, 可查阅 rls/rmk/ htm,2013 年 6 月 6 日查阅 13 世界贸易组织, 2012 年世界贸易,2013 年展望, 新闻稿,2013 年 4 月 10 日 14 安哥拉 孟加拉国 赤道几内亚 苏丹和也门 见联合国贸易与发展会议, 2012 年最不发达国家报告 : 利用汇款和侨民知识建设生产能力 ( 联合国出版物, 出售品编号 :E.12.II.D.18) 15 见 2013 年世界经济形势与展望 )( 联合国出版物, 出售品编号 :E.13.II.C.2) 和世界贸易组织 2012 年世界贸易,2013 年展望, 同前

52 34 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 年各区域在全球出口中所占份额 ( 百分比 ) 发达经济体发展中经济体合计亚洲拉丁美洲和加勒比非洲最不发达国家大洋洲 资料来源 : 贸发会议秘书处 注 : 计算份额时使用了包括石油在内的世界出口美元价值 承诺继续暂缓实施贸易和投资措施, 直至 2014 年底, 并撤销尽管如此仍然出现的新保护主义措施 16 实际上,20 国集团政府大体上, 但是没有完全抵制住制造新贸易壁垒的压力 根据世贸组织从其成员收集的信息,2012 年 5 月中旬至 10 月中旬, 有 71 项措施付诸实施 ( 这是可用的最新资料 ), 比 2011 年 10 月中旬至 2012 年 5 月中旬的 124 项有所减少 17 虽然措施的数量看起来很多, 但它们仅覆盖 20 国集团进口额的 0.4% 或者世界进口额的 0.3%, 低于较早时期分别为的 1.1% 和 0.9% 的覆盖率 18 尽管如此, 截至 2012 年 10 月, 自 2008 年以来推行的措施, 仅有 21% 被撤销 19 劳动力流动和汇款金融和经济危机之后, 发达国家严重且不断恶化的失业状况, 导致对移徙的限制更严格, 一些移徙团体的处境更困难 年轻移徙者受危机打击特别严重 : 根据经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 的观点,2008 年 16 见 20 国集团领导人宣言, 墨西哥洛斯卡沃斯,2012 年 6 月 日, 第 28 段, 可查阅 17 世界贸易组织, 关于 20 国集团贸易措施的报告 (2012 年 5 月中旬至 10 月中 旬 ),2012 年 10 月, 第 2 页 18 同上, 第 4 页 19 同上, 第 5 页

53 市场准入 ( 贸易 ) 35 至 2011 年间, 失学 无业和未接受培训的年轻人增多, 这在移徙者中 间表现得尤为明显 20 然而, 尽管移徙者面临就业困难, 但是汇款额继续增长 2012 年, 汇至发展中国家的汇款额达到 亿美元, 比 2011 年增长了 5.3% 年, 汇款有望年增 8.8%, 到 2015 年达到 亿美元, 但是如果东道国的失业率居高不下, 这就可能是一种乐观的预测 尽管就业形势不利, 但汇款增多 在 2011 年的戛纳首脑会议上,20 国集团领导人承诺, 将在 2014 年之前使汇款成本从汇款额的 10% 降至 5% 在 2008 年至 2010 年之间, 全球平均汇款成本一直呈下降趋势, 在 2010 年第一季度达到 8.7% 的低点 但是此后的汇款费用再次上涨, 在过去 12 个月里大体维持在 9% 上下 在过去 12 个月里, 从 20 国集团汇出款项的成本很稳定, 一直追随全球平均数的相似走势 22 市场准入目标 8 下的核心贸易政策承诺, 涉及扩大发展中国家, 尤其是最不发达国家, 进入发达国家市场的机会 重点是削减发达国家对来自这些国家的进口品实施的关税和配额限制 优惠准入在 2005 年世贸组织香港部长级会议上, 以 2001 年的多哈 部长宣言 为基础, 会议商定, 有条件的发达国家和发展中国家将为最不发达国家提供零关税 免配额的市场准入 这使根据普惠制获得惠益的发展中国家, 得到更多惠益 实际上, 零关税市场准入一直在改善, 包括在有数据可查的最近一年,2011 年, 在这一年它覆盖最不发达国家出口产品的 83%, 和发展中国家总体出口产品的 80%( 图 3) 发展中国家的大部分出口产品, 根据最惠国待遇免税进入发达国 家市场, 因此没有特殊优惠 23 但是最不发达国家半数以上出口产品受 益于 真正 特惠待遇 24 总体上,2011 年有 52.7% 的最不发达国家出 虽然有更多最不发达国家享受真正的优惠准入 20 经济合作与发展组织, 2012 年国际移徙展望, 巴黎 21 世界银行移徙和发展简报第 20 号,2013 年 4 月 年第一季度, 用世界银行的汇款价格数据库计量, 全球汇款的平均总成本 为 9.1% 23 除其他外, 这反映了大型新兴经济体集中出口 信息技术协定 所涵盖的工业产品, 而最不发达国家占份额较高的非石油出口产品, 是根据最惠国待遇通常需要征税的产品, 例如农业或者服装产品 24 真正 的特惠准入的定义是, 与根据最惠国待遇向产品提供的免税进入比率相比, 根据针对最不发达国家的普遍特惠制和其他特惠制度, 享受免税待遇的

54 36 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 图 年发达国家免税进口发展中国家的产品比例 ( 百分比 ) 发展中国家, 不包括武器最不发达国家, 不包括武器发展中国家, 不包括武器和石油最不发达国家, 不包括武器和石油 资料来源 : 国际贸易中心 贸发会议和世贸组织数据库 注 : 这一指标受出口产品结构和相对价格以及发达国家政策变化的影响 口产品, 根据真正特惠待遇, 零关税进入这些市场 发达国家针对来自最不发达国家和发展中国家的产品所提供的特惠方案的实际利用率存在差异, 这出于多方面的原因, 包括限制性原产地规则或高昂的行政费用 与过去十年的较低水平相比 (2000 年为 35%), 对最不发达国家的真正特惠, 除其他外, 是由于澄清了发达国家用来确定进口货物是否有资格享受特惠待遇的 原产地规则 特别是, 欧盟在 2010 年修订了其普惠制使用的原产地规则, 在 2011 年 1 月开始实施, 并以更灵活方式对待特别是来自最不发达国家的进口产品 最近, 它对普惠制度作出改变, 更准确地以最有需要的国家为重点, 并遵循 里斯本条约 所要求的体制变革, 欧盟自 2009 年起受该条约管辖 25 欧盟还辩称, 撤销对中等偏高收入和高收入发展中国家的特惠待遇, 将加强最不发达国家的竞争地位, 为它们开启新的市场可能性 26 除了少数例外, 包括日本和美国对服装和纺织品, 所有发达国家现在都为最不发达国家的出口提供零关税市场准入 但是, 虽然大多数国家提供给最不发达国家的零关税 免赔额制度覆盖所有产品, 或 产品百分比 25 见 26 但是, 普惠制改革对最不发达国家出口的影响, 尚难看出 在某些情况下需要以供应方改进为补充, 以符合欧洲联盟市场的卫生 植物卫生及其他要求

55 市场准入 ( 贸易 ) 37 者仅有非常有限的产品限制, 某些亚洲最不发达国家的重要出口产品, 在美国市场上并不享有进入零关税准入 27 如千年发展目标差距问题工作队以前的报告所述, 一些重要发展中国家伙伴也为最不发达国家的出口产品提供了程度很高的零关税 免配额市场准入 例如中国 印度或者大韩民国等国家, 继续增加它们的零关税 免配额市场准入所覆盖的产品 印度尼西亚最近宣布, 它也在考虑制订针对最不发达国家的零关税 免配额市场准入制度, 有望从 2014 年开始实施 智利也宣布了一项对最不发达国家逐渐实施零关税 免配额市场准入制度的动议, 当前对最不发达国家征收的关税, 比伙伴特惠贸易高 5 个百分点 关税壁垒 一国关税的平均水平和结构, 共同决定着壁垒的规模, 壁垒阻碍来自贸易伙伴的出口量扩大 就最不发达国家的出口产品而言, 发达国家的关税已经完全取消或者很低, 例如农业关税 与此同时, 来自其他发展中国家的进口货物, 所缴纳的平均关税也下降了, 缩小了给予最不发达国家的优惠幅度 但是, 对发展中国家征收的平均关税, 在农业 纺织和服装方面仍然相对较高 ( 图 4) 这使最不发达国家的农业货物出口, 享有大幅度的优惠 ( 约为 6 个百分点 ), 但由于上文提及的优惠排 但是最不发达国家的服装享受的优惠幅度很小 图 年发达国家对发展中国家重要产品征收的平均关税 ( 从价百分比 ) 服装农产品纺织品最不发达国家的服装最不发达国家的农产品最不发达国家的纺织品 资料来源 : 依据国际贸易中心 贸发会议和世贸组织编制的数据 27 例如孟加拉国和柬埔寨这些最不发达国家的主要出口产品, 包括服装, 不在美国普惠制的覆盖范围之内 就孟加拉国而言, 它的对美国的服装出口, 面临平均 15% 的最惠国关税 尽管征收这些较高关税, 亚洲最不发达国家的出口方在美国市场上所占的份额仍然增加了

56 38 全球发展伙伴关系 : 我们面临的挑战 除, 纺织品 ( 约为 2 个百分点 ), 特别是服装 ( 约为或不到 1 个百分点 ) 的优惠幅度较小 鉴于服装是很多最不发达国家最重要的出口货物, 它们面临的总体平均关税, 很容易高于非最不发达国家面临的平均关税 在评估对加工产品和制造业产品设置的壁垒时, 关税结构特别重要 发展中国家的个别产品类目, 可能面临很高的关税 ( 关税高峰 ), 尽管平均关税很低, 还面临层叠式结构的关税, 它们对最终产品的保护, 甚于投入品 ( 关税升级 ) 消除发达国家对发展中国家的出口产品征收的关税的此类结构特征, 有可能增加它们的贸易收益 针对农产品的关税和关税升级仍然很高 资料来源 : 国际贸易中心 a 所列数值是按照占世界进口量的份额加权的平均值 b 一个国家最惠国关税表中关税在 15% 以上的细目占全部关税细目的比例 c 制成品 ( 或充分加工产品 ) 适用的关税和原材料适用的关税之间的百分点差异 在按国家进行综合处理之前, 国家平均值是协调制度六位数关税平均值的简单平均 如表 1 所示, 经合组织高收入成员国的贸易加权关税细目中, 有近 10% 的关税仍然相对较高 关于关税高峰的数据显示, 在过去两年里略有增加 而且, 对农产品的高度保护, 在农产品关税高峰的数据中一目了然 所有原材料的平均关税, 与所有成品的关税大体相同, 在此意义上, 关税升级的程度在总体上很小,2012 年依然如此 然而, 从各个行业来看, 情况可能不那么乐观, 农产品的情况尤为明显, 其关税升级仍然严重 表 1 a 2000 年和 年高收入经合组织国家的关税高峰和关税升级 ( 百分比 ) b 关税高峰 所有货物 农产品 非农产品 c 关税升级所有货物 农产品 非农产品 经合组织国家的农业补贴 提供补贴的做法仍然存在 国内政策也可能对贸易产生阻碍作用, 发达国家的农业补贴正是这方面的一个主要例证 2012 年, 经合组织地区对农场主的支助达 亿美元 2012 年支助在农场收入中所占百分比变化甚微, 总体上仍然低于最近几年 这种支助中直接与生产相关的一部分, 也是最扭曲贸易

57 市场准入 ( 贸易 ) 39 表 年 2000 年和 年经合组织国家的农业支助 经合组织国家农业支助总额 b a 以 10 亿美元计 以 10 亿欧元计 占经合组织国家国内总产值的百分比 经合组织国家对农产品的支助 c 以 10 亿美元计 以 10 亿欧元计 占农场收款总额的百分比 ( 生产者补贴等值百分比 ) 资料来源 : 经合组织, 经合组织国家和新兴经济体农业政策 ( 巴黎, 即将发布 ) a 初步数据 b 支助总额估计数包括对个体以及集体农业生产者的支助以及对消费者的补贴 c 生产者支助额估计数衡量直接提供给农业生产者的支助 的一类, 仍然约占总额的一半 28 虽然这种支助明显对主要受益人有 利, 但它与提供补贴的国家的其他优先项有冲突, 尤其是和促进发展 及帮助消除全球贫穷的全球目标相抵牾 非关税措施市场准入还依靠遵守数量日益增多的监管措施, 一般系指非关税措施 在实践中, 很多此类政策对贸易的限制效果, 远高于关税 例如, 虽然现行特惠制度对低收入国家的农产品出口征收相对较低的关税 ( 平均为 5% 左右 ), 一旦加上非关税措施的从价同等效应, 总限制作用变成 27% 左右 ( 图 5) 年以来, 非关税措施的使用增加了, 特别是在农产品贸易和发展中国家拥有巨大出口利益的其他部门, 例如纺织和服装 而且, 非关税措施的影响, 不仅取决于监管框架本身, 而且取决于它们的实施程序和管理机制 30 在这方面, 发展中国家及其企业达到非关税措 非关税措施的使用日益增加, 正在影响农业出口的市场准入 28 经济合作与发展组织, 2012 年农业政策监测和评价 : 经合组织国家 ( 巴 黎,2012 年 ) 29 联合国贸易和发展会议, 一项对新收集的非关税措施数据的初步分析, 国际贸易和商品政策问题研究系列 第 53 号 (UNCTAD/ITCD/TAB/54), 纽约和日内瓦,2013 年 30 联合国贸易和发展会议, 用于贸易的非关税措施 : 发展中国家的经济政策问题, 发展中国家国际贸易研究 (UNCTAD/DITC/TAB/2012/1), 纽约