本报告由千年发展目标差距问题工作组编制 该工作组由联合国秘书长创建, 旨在通过加强机构间的协调, 改善对千年发展目标 8 的监测 20 多个联合国机构派代表参加了该工作组, 其中包括世界银行和国际货币基金组织, 以及经济合作与发展组织和世界贸易组织 联合国开发计划署和联合国秘书处经济和社会事务部是工

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1 千年发展目标8 全球发展伙伴关系处在 面临抉择的重要关头 联 合 国 千年发展目标差距问题工作组 年报告 2010 联合国 目标 目前的趋势 官方发展 援助 /esa /policy /mdg gap USD 15 ISBN Printed at the United Nations, New York September

2 本报告由千年发展目标差距问题工作组编制 该工作组由联合国秘书长创建, 旨在通过加强机构间的协调, 改善对千年发展目标 8 的监测 20 多个联合国机构派代表参加了该工作组, 其中包括世界银行和国际货币基金组织, 以及经济合作与发展组织和世界贸易组织 联合国开发计划署和联合国秘书处经济和社会事务部是工作组协调工作的牵头机构 联合国开发计划署助理署长兼发展政策局局长奥瓦 科耶文和主管经济发展助理秘书长乔莫 夸梅 孙达拉姆共同主持工作组的工作, 联合国秘书处经济和社会事务部主任罗伯特 沃斯负责协调工作 参加千年发展目标差距问题工作组的机构名单 联合国秘书处经济和社会事务部 ( 联合国 / 经社部 ) 联合国秘书处新闻部 ( 新闻部 ) 亚洲及太平洋经济社会委员会 ( 亚太经社会 ) 西亚经济社会委员会 ( 西亚经社会 ) 非洲经济委员会 ( 非洲经委会 ) 欧洲经济委员会 ( 欧洲经委会 ) 拉丁美洲和加勒比经济委员会 ( 拉加经委会 ) 国际货币基金组织 ( 货币基金组织 ) 国际电信联盟 ( 国际电联 ) 国际贸易中心 ( 国贸中心 ) 联合国艾滋病毒 / 艾滋病联合规划署 ( 艾滋病规划署 ) 人权事务高级专员办事处 ( 人权高专办 ) 经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 联合国儿童基金会 ( 儿童基金会 ) 联合国贸易和发展会议 ( 贸发会议 ) 联合国开发计划署 ( 开发署 ) 联合国教育 科学及文化组织 ( 教科文组织 ) 联合国气候变化框架公约 ( 气候公约 ) 联合国国际伙伴关系基金 ( 伙伴基金 ) 联合国工业发展组织 ( 工发组织 ) 联合国训练研究所 ( 训研所 ) 联合国提高妇女地位国际研究训练所 ( 提高妇女地位研训所 ) 联合国国际减少灾害战略 ( 减灾战略 ) 联合国项目事务厅 ( 项目厅 ) 联合国最不发达国家 内陆发展中国家和小岛屿发展中国家高级代表办公室 ( 最不发达等国家高代办 ) 联合国人口基金 ( 人口基金 ) 联合国社会发展研究所 ( 社发所 ) 世界银行 世界粮食计划署 ( 粮食计划署 ) 世界卫生组织 ( 世卫组织 ) 联合国大学世界发展经济学研究所 ( 联合国大学发展经济学所 ) 世界气象组织 ( 气象组织 ) 世界旅游组织 ( 世旅组织 ) 世界贸易组织 ( 世贸组织 )

3 千年发展目标 8 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 千年发展目标差距问题工作组 2010 年报告 asdf 联合国 纽约,2010 年

4 封面照片说明上 : 联合国照片左下 : 联合国照片 /Marie Frechon 中下 :istockphoto.com/malcolmfife 右下 :istockphoto.com/peeterv 联合国出版物出售品编号 :C.10.I.12 ISBN 版权 联合国, 2010 年版权所有

5 iii 前 言 在 2000 年举行的千年首脑会议上, 世界各国领袖一致同意, 建立强大的国际伙伴关系对于实现千年发展目标极其重要 全球在加强国际伙伴关系方面已经取得了巨大进展, 特别是通过增加官方发展援助和大量减免债务 为此付出的努力正在结出累累硕果, 许多国家目前已经步入发展正轨, 有望实现千年发展目标当中的若干目标 同时, 我们也知道, 其他许多国家没有达到要求, 而且由于全球经济危机的影响, 导致有更多的人正在面临更加困难的境况 2015 年的商定最后期限即将到来, 尚有许多工作要做 尽管国际社会再次承诺支持合作, 但经济动荡不定, 前景不明, 已对实现目标 8 的进展造成危害, 目标 8 旨在加强全球发展伙伴关系 对官方发展援助的发放速度正在放缓 格伦伊格尔斯首脑会议宣称到 2010 年对非洲的援助加倍的承诺将无法落实 多哈回合多边贸易谈判仍然停滞不前 债务负担日益加重, 越来越多的发展中国家面临陷入债务困境的高风险 并且价格不断上涨正在阻碍获取药物, 同时已经削弱对技术的投资 然而, 经济前景不明既不能成为我们放慢发展步伐的借口, 也不能成为背弃国际承诺不提供支助的借口 恰恰相反 : 前景不明正是加速落实这些工作和承诺的理由 我们投资千年发展目标, 就是投资全球经济增长 ; 我们关注最弱势群体的需求, 就是为更加可持续和繁荣昌盛的未来奠定基础 本报告是千年发展目标差距问题工作组的第三份报告 它记录了国际合作工作, 根据承诺评价这些工作, 并且就立足发展加强全球伙伴关系 以期实现更加均衡和可持续的世界经济增长方式提出建议 请让我们利用这份报告的资源, 推进这项目标, 确保 2010 年 9 月成功举行大会第六十五届会议千年发展目标高级别全体会议, 并在 2015 年前落实全球发展伙伴关系 只有履行对穷人 弱势和边缘化群体做出的承诺, 我们才能建设一个更繁荣 更公正 更安全的世界 联合国秘书长潘基文

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7 v 目 录 页次 前 言 千年发展目标和具体目标清单 vii 执行摘要 官方发展援助 市场准入 ( 贸易 ) 债务可持续性 获取负担得起的基本药物 获取新技术 x xi xiii xiv xv 导 言 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 千年发展目标 危机和全球伙伴关系 评估需求差距面临的挑战 全方位推进 官方发展援助 政治承诺回顾 官方发展援助的落实差距 年和 2010 年发援会捐助国提供的官方发展援助总额 对全球危机的紧急应对 官方发展援助收入 官方发展援助条件 官方发展援助的国家覆盖面差距 优先国家 官方发展援助的主要受援国 根据国家需求提供相应的援助 在援助实效议程方面取得的进展 拨付特定用途的官方发展援助 一致性和相互问责 具有互补性的国际发展合作 南南合作 创新性及其他发展筹资来源 国际合作动员国内公共资源 加强国际发展合作 市场准入 ( 贸易 ) 贸易政策十年展望

8 vi 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 发展中国家的贸易表现 全球危机的影响 多哈回合陷入僵局 保护主义的状况 发达国家的贸易壁垒 发达国家的农业补贴 对最不发达国家的优惠情况 贸易援助 加强国际贸易中的全球伙伴关系 债务可持续性 已采取和承诺采取的政策 全球危机和发展中国家的债务 根据重债穷国倡议和多边减债倡议在提供减免债务方面取得的 进展 可能面临主权债务危机的国家 前进的道路 : 缩小国际债务结构中的差距 获取负担得起的基本药物 基本药物的供应情况和价格 基本药物的可负担性 国家公共和私营部门在药品上的支出 全球经济危机对制药行业的影响 改善基本药物获取情况的全球举措 创新性融资机制 抗逆转录病毒药物的本地生产 知识产权和创新政策 加强全球伙伴关系, 增加获取负担得起的基本药物的渠道 获取新技术 页次 全球经济危机对信通技术的影响 信通技术服务的使用 信通技术的私有化和自由化 电子政务在实现千年发展目标方面的作用 获取应对气候变化的技术 新技术机制 气候相关技术开发和转让的融资需求和差距 获取减少灾害风险的专业知识 加强获取技术的全球伙伴关系

9 vii 千年发展目标和具体目标清单 目标 1: 消灭极端贫穷和饥饿目标 2: 实现普及初等教育目标 3: 促进男女平等并赋予妇女权力目标 4: 降低儿童死亡率目标 5: 改善产妇保健目标 6: 与艾滋病毒 / 艾滋病 疟疾和其他疾病作斗争目标 7: 确保环境的可持续能力 目标 1 至目标 7 目标 8: 全球合作促进发展 具体目标指标对于最不发达国家 非洲 内陆发展中国家和小岛屿发展中国家, 下列一些指标将分别加以监测 具体目标 8.A: 进一步发展开放的 遵循规则的 可预测的 非歧视性的贸易和金融体制包括在国家和国际两级致力于善治 发展和减轻贫穷 具体目标 8.B: 满足最不发达国家的特殊需要包括 : 对最不发达国家出口品免征关税 不实行配额 ; 加强重债穷国的减债方案, 注销官方双边债务 ; 向致力于减贫的国家提供更为慷慨的官方发展援助 具体目标 8.C:( 通过 小岛屿发展中国家可持续发展行动纲领 和大会第二十二届特别会议成果 ) 满足内陆发展中国家和小岛屿发展中国家的特殊需要 具体目标 8.D: 通过国家和国际措施全面处理发展中国家的债务问题, 以便使债务可以长期持续承受 具体目标 8.E: 与制药公司合作, 在发展中国家提供负担得起的基本药物 具体目标 8.F: 与私营部门合作, 普及新技术 特别是信息和通信的益处 官方发展援助 8.1 给予最不发达国家的官方发展援助净额和总额在经合组织 / 发援会捐助国国民总收入中所占百分比 8.2 经合组织 / 发援会捐助国提供的双边 可在部门间分配的官方发展援助总额中用于基本社会服务 ( 基础教育 初级保健 营养 安全饮水和环境卫生 ) 的比例 8.3 经合组织 / 发援会捐助国提供不附带条件的双边官方发展援助比例 8.4 内陆发展中国家收到的官方发展援助占其国民总收入比例 8.5 小岛屿发展中国家收到的官方发展援助占其国民总收入比例 市场准入 8.6 发达国家从发展中国家和最不发达国家免关税进口的总值 ( 按价值计算, 不包括军火 ) 所占比例 8.7 发达国家对来自发展中国家的农产品以及纺织品和服装平均征收关税 8.8 经合组织国家农业补贴估计值占国内总产值的百分比 8.9 为帮助建立贸易能力而提供的官方发展援助比例 债务可持续性 8.10 达到重债穷国决定点的国家总数和达到重债穷国完成点 ( 累计 ) 的国家总数 8.11 根据重债穷国倡议和多边债务减免倡议所承诺的债务减免 8.12 还本付息额占货物和劳务出口额的百分比 8.13 可以持续获取负担得起的基本药物的人口比例 8.14 每 100 人电话线路数 8.15 每 100 人移动电话订户数 8.16 每 100 人因特网用户数

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11 ix 执行摘要 世界经济经历了自 1930 年代大萧条以来最严重的衰退, 目前正在复苏之中 但复苏乏力, 表现也参差不齐 主要发达国家的失业率居高不下, 许多发展中国家的失业率攀升, 就业形势严峻, 足以证明全球就业危机尚未平息 就业复苏迟缓, 抑制消费和投资需求, 从而危及产出复苏 财政和货币刺激措施必不可少, 它们可以阻止这场全球衰退演变成新一轮的萧条, 并且继续作为推动复苏的主要动力 但这些刺激措施也加重了某些国家的财政赤字, 特别是对于一些发达经济体, 它们的公债水平正在逼近临界值 就业危机仍在持续, 财政空间大幅缩小, 使得全球经济复苏前景未卜, 也使得在实现千年发展目标方面举步维艰 世界各地的就业机会愈发渺茫, 导致减贫进展缓慢 收入不稳定程度加深, 政府削弱社会服务支出, 限制了获得教育 保健服务 饮用水和基本卫生设施的机会 为了减轻全球经济危机有可能造成的长期破坏性影响, 国家的应对政策需要得到更加牢固的全球伙伴关系的支持 距离 2015 年这个最后期限仅剩 5 年时间, 各国在落实千年发展目标 8 的承诺方面仍存在重大差距 目前, 官方发展援助的执行额显然远远低于格伦伊格尔斯首脑会议确定的援助目标 国际社会尚未明确 2010 年以后的援助承诺, 但就在这个关键时刻, 许多捐助国认为需要尽早开始整顿财政, 而这会对现有资源造成更大压力 多哈回合以发展为导向, 近期结束其谈判的前景似乎仍旧很不明朗 目前未被宣布符合条件的国家无法利用现有处理重债穷国债务问题的国际商定框架, 而且现如今, 中低收入国家担负沉重的偿债义务, 导致用于支助实现千年发展目标的财政资源紧张, 并且某些国家在未来有可能会陷入债务困境 关于获得负担得起的一些基本药物, 用于满足这方面需求的资源面临压力 另外, 加强获取新技术已经变得日益迫切, 尤其是减缓和适应气候变化所需的那些技术 因此, 全球发展伙伴关系因以下原因而处在面临抉择的重要关头 : 履行所作承诺和实现千年发展目标的时间越来越少 ; 各国家组为履行多项合作承诺 ( 例如援助额和援助实效 结束多哈回合多边贸易谈判 ) 制定的最后期限是 2010 年, 但在此之前兑现承诺的可能性几乎为零 ; 全球经济危机和气候变化的潜在威胁造成恶果, 因此更有必要加强这种伙伴关系

12 x 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 官方发展援助 2009 年, 发展援助委员会 ( 发援会 ) 成员国提供的援助接近 亿美元, 净增长不足 1% 官方发展援助占捐助国国民总收入的份额是 0.31%, 远远低于联合国规定的 0.7% 的目标, 其中仅有 5 个捐助国达到并超过这个目标 如果所有捐助国在 2015 年之前实现这个目标, 就要平均每年筹集 亿美元以上的发展资金 ( 按 2009 年价格和汇率计算 ) 从整体上看, 发援会不会在 2010 年截止日期之前实现格伦伊格尔斯首脑会议上提出的追加援助额的目标 尽管其中某些成员国将实现它们各自的目标 2009 年的执行额和 2010 年目标之间的差额达 260 亿美元 ( 按 2009 年美元计算 ) 据预测, 今年的官方发展援助增长不容乐观,2010 年援助额至少将比目标援助额减少 200 亿美元 据估计,2009 年对非洲的官方发展援助接近 440 亿美元 然而 2010 年预期非洲仅能获得约 450 亿美元, 相比格伦伊格尔斯目标还差 160 亿美元 ( 按 2009 年价格计算 ) 2008 年的综合数据显示 : 最近这一年发援会提供给最不发达国家的援助仅占捐助国国民总收入的 0.09%(360 亿美元 ) 为了应对发展中国家面临全球金融危机和经济危机时的筹资需求, 国际社会显著提高了供资水平, 并且加大对国际货币基金组织 ( 货币基金组织 ) 和多边开发银行的优惠融资机制的改革 除官方发展援助总额存在缺口外, 各国还在援助分配上出现严重不均, 并且日益集中在少数几个国家 2008 年, 位居前十位的受援国获得的援助占可在国家间分配的官方发展援助总额的 38% 伊拉克是最大的受援国, 它获得的援助是阿富汗的两倍 而阿富汗接受的援助比第三大受援国埃塞俄比亚接受的援助多出大约 50% 发援会成员国提供用于基本社会服务的官方发展援助达 155 亿美元, 年仅占双边 可在部门间分配的官方发展援助的 15% 左右, 年略低于 20% 国际社会在兑现承诺方面取得了一定成绩, 提高了各方面的援助实效, 例如将技术援助同国家方案结合在一起, 加强公共财政管理制度 然而, 捐助国在利用受援国的国家系统以便提高援助流量的可预测性及降低提供援助的交易费用方面几乎没有多大的进展 发援会报告说,2008 年 87% 的双边捐助国援助不附带条件, 但个别国家之间的差异较大 2009 年底, 只有 7 个国家建立了全面的相互问责机制, 因此有必要进一步发展相互问责制 相关关注重点一直是提高援助透明度 各项国际工作逐渐吸引了更多的关注, 其中包括南南金融和贸易合作, 以及有关国家为制定和实施创新性筹资来源及加强国际打击腐败和逃税合作开展的各项行动 这些对官方发展援助起到补充作用 然而, 在危机期间, 国际基金会赠款反而有所削减, 私人慈善事业也不太景气

13 执行摘要 xi 为了加速取得进展, 向发展中国家提供实现千年发展目标和消除全球危机对穷人的冲击所需的支持, 国际社会应 : 再次承诺支持联合国援助目标, 并为实现目标制定时间表 为了实现 2015 年目标, 从 2011 年至 2015 年平均每年须追加资金约 350 亿美元, 以达到 亿美元的预期官方发展援助目标额 ( 按 2009 年价格和汇率计算 ); 确保捐助国以透明的方式做出认捐承诺, 随时可接受国际社会的核查, 正如在格伦伊格尔斯首脑会议上做出的承诺一样 ; 立即筹措多边和区域发展资金, 补充过去两年提前支付用于应对危机工作的资金, 并且追加资金, 使得这些资金在危机后的世界中发挥预期的更大作用 尚未支付分摊费用的捐助国应当加入到已支付国家的行列之中 ; 向非洲和最不发达国家等优先国家组全额发放已承诺的追加资源 此外, 针对目前得不到充分服务的 低收入及社会和经济需求强烈的脆弱经济体, 应当加速提供援助, 并且按照需要制定筹资援助服务的有效执行方法 ; 增加作为预算支助的援助份额, 并确保捐助国指定的官方发展援助的特定用途符合受援国表明的国家优先事项 ; 兑现 2010 年实现提高援助实效的承诺, 并就 2010 年以后重新制定的各项目标达成一致 这是捐助国和受援国共同承担的责任 其中实行相互问责具有举足轻重的意义 ( 包括以透明的方式提供和使用援助资源 ), 这是建立相互信任 有效结合援助和国家可持续发展战略的必要措施 应将这些措施同提高援助透明度及通过可预测 透明和有条件的方式履行承诺紧密联系在一起 + 为了补充和深化传统援助形式, 下述行动也应被列入审议范围 : 鼓励发展中国家扩大发展合作 ; 认可创新性发展筹资问题领导小组在为实现千年发展目标筹措追加资金和探索创新性筹资机制方面发挥的促进作用, 其中包括金融交易税, 并执行领导小组的建议 ; 加强国际税务合作和多边反腐举措, 杜绝逃税和腐败, 并动员更多的发展资源 市场准入 ( 贸易 ) 在 2008 年底至 2009 年中期经历急剧下滑之后, 全球贸易量在 2010 年实现反弹 此前贸易几乎接近崩溃, 对发展中国家造成严重影响 各国为应对危机而实施贸易限制的做法普遍受到限制, 从而有助于防止继续延长衰退时间 距离启动多哈回合差不多已经过去 9 年了, 多边贸易谈判依然陷入僵局 尽管近期为恢复谈判开展了多项工作, 并且 20 国集团宣布将 2010 年结束多哈回合作为一项目标, 但自从 2008 年 7 月最后一次大力推动谈判以便取得突破性进展以来, 尚未就结束多哈回合制定新的具体截止日期 另外, 某些发展中国家强烈感到谈判已将发展问题置于次要地位 2008 年, 发达国家没有显著降低关税, 并且对发展中国家主要产品征收的平均关税仍然相对较高 经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 成员国实行的农业支助导致贸易扭曲, 尽管支助额持续下降, 从 2007 年占国内生产总值的 0.88% 降至 2008 年的 0.84%, 但这主要是因为市场价

14 xii 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 格上涨, 而非政策改革 按绝对值计算,2008 年的支助额达到 亿美元, 甚至比 2007 年多出 120 亿美元 千年发展目标 8 要求满足最不发达国家的特殊需要, 这些国家极易受到贸易冲击, 并且出口能力薄弱 目标规定对最不发达国家至少 97% 的产品免征关税 实行非配额市场准入, 但距离这个目标还存在差距, 而且该目标也未覆盖全部的产品 由于最不发达国家作为受益国, 它们的其他应税产品可被列入积极出口的产品类别,2008 年, 发达国家从最不发达国家免关税进口的总值 ( 不包括军火和石油 ) 所占比例仅为 81%, 换言之, 超出 2004 年的比例不足百分之一 在免税准入方面, 存在显著的地区和国家差异及差距 许多发达国家对最不发达国家的出口实行 100% 免征关税 不受配额限制的准入规定, 但还有改进其中一些方案的余地, 特别是考虑到向最不发达国家实行全面市场准入对给惠国的产品和出口的预期影响非常小 实际上在某些情况下, 非关税壁垒导致最不发达国家失去市场准入机会 规模较大的发展中国家批准对最不发达国家实行免征关税 不受配额限制的准入, 从而也做出巨大贡献 鉴于新兴发展中国家为推动世界贸易发挥了日益重要的作用, 这方面的进展值得欢迎, 有可能扩大最不发达国家的出口 2008 年, 发展中国家获得的贸易援助捐款按实际价值计算上涨 35%, 创历史记录, 接近 420 亿美元 相比 2006 年和 2007 年 10% 的平均增长率,2008 年的增幅相当可观 但证据显示, 位居前 10 位的受援国获得的援助占总捐款的 45%, 资源仍旧集中在少数几个国家 最不发达国家获得的援助仅占总捐款的 25% 为了促使发展中国家从贸易中获得更多的惠益, 国际社会应当 : 加紧努力, 在实际可行的时限内结束以发展为导向的多哈回合贸易谈判, 以有效建立更加开放 公正 有章可循 可预期和非歧视性的多边贸易体制 ; 确保发展中国家, 特别是其中最脆弱的国家享有必要的灵活性和支持, 加强它们的生产和贸易能力, 以纳入更广泛的发展战略 要培养这样的国家能力, 就必须发挥国内政策选择和国际支持的作用, 并且要求做到 : 发展中国家继续将贸易及其同发展和减贫的关系作为国家发展战略的优先事项 ; 以及 捐助国加快执行现有援助承诺, 包括恢复对 贸易援助计划 的技术 财政和政治支持, 以及提高对 增强综合框架 的支持, 它是最不发达国家获得贸易援助的切入点 ; 确保取消为应对危机采取的贸易保护措施, 并抵制进一步的措施, 包括新形式的非关税壁垒 ; 加速执行发达国家 2005 年做出的承诺, 即 2013 年之前取消所有农业出口补贴和具有同等作用的其他扶持措施, 以此增强发展中国家生产和出口具备竞争力的农业产品 ; 加速推动对最不发达国家出口的所有产品执行免征关税 不实行配额的市场准入, 这对于最不发达国家加快创造就业机会至关重要, 并且结合这种市场准入, 制订更加透明 简化的原产地规则

15 执行摘要 xiii 债务可持续性全球经济减速, 贸易量 汇款额和商品价格下跌, 导致许多发展中和经济转型期国家的债务状况在金融和经济危机期间出现恶化 私人的财务状况捉襟见肘, 许多国家面临收支问题, 财政赤字不断扩大, 多边金融机构的贷款出现大幅攀升, 而政府的国内借款也在增加 一方面内外部借贷增加, 另一方面财政收入 出口收益和收入下降, 在这两方面的综合作用下, 公债比率上升 偿债义务更加沉重, 不断削弱财政状况 而这又使越来越多的国家在千年发展目标方面陷入支出困境 在危机爆发之前, 许多国家的债务状况得以改善, 表现为相对较为强劲的经济增长态势, 降低了对新的借贷的需求 然而, 许多发展中和转型期经济体在危机爆发时的债务状况原本已经岌岌可危, 特别是一些小岛屿发展中国家和低收入国家 在 2008 年至 2009 年期间, 发展中和转型期经济体的偿债比率增加近 5%, 导致这些国家遭受不利影响 欧洲和亚洲的多个中等收入国家的偿债比率也大幅增加 许多低收入国家在危机爆发之前就已经陷入债务困境, 其中包括一些根据重债穷国倡议符合债务减免条件的国家 截至 2010 年 5 月底, 根据重债穷国倡议有可能符合债务减免条件的 40 个国家当中, 有 28 个国家达到了完成点 ( 在那时, 债务总额符合不可撤销债务减免条件 ),7 个国家处在决定点和完成点之间 ( 一些债权国开始提供临时债务减免 ) 如果其余 5 个国家保持宏观经济稳定发展, 通过参与进程编制减贫战略, 并且在达成决定点之前临近一年的最新数据显示, 债务负担指标超出重债穷国倡议的临界值, 那么这些国家就可以达到决定点 2009 年底, 加强优惠的重债穷国倡议规定的援助总成本按现值计算估计达到 760 亿美元, 从中已经划拨 585 亿美元, 为 35 个达到决定点的国家减免债务 根据多边减债倡议, 按现值计算追加的援助达到 270 亿美元, 用来注销从若干主要多边金融机构贷款的债务 这些机构已在多边减债倡议截止日之前发放贷款, 并且债务国在实施重债穷国减债之后达到决定点之时尚未偿还贷款 如果根据重债穷国倡议这 40 个国家都达到完成点,2009 年底, 多边减债倡议的总成本按现值计算预计将增加到 310 亿美元 最大的债权国根据重债穷国倡议所做的承诺执行了债务减免, 但其他债权国只是执行了部分债务减免 近期, 货币基金组织和世界银行将 11 个国家 ( 共审查了 39 个国家 ) 列入被债务困扰的国家, 将 16 个国家列入被债务严重困扰的国家 他们并没有排除至少其中有一些国家存在减免债务的需求 鉴于全球经济复苏乏力, 步伐也不一致, 中低收入国家陷入债务困境的可能性更高, 数量也更多 债务危机爆发后, 解决债务问题迫在眉睫 根据仓促出台的重债

16 xiv 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 穷国倡议, 属于巴黎俱乐部的债权国政府为非重债穷国制定了 埃维安方式, 或其他临时方式 然而, 这些进程普遍不符合 发展筹资问题国际会议蒙特雷共识 规定的标准, 即 由债务人和债权人参与, 共同及时有效地调整债务结构, 并且由它们产生的解决方式也没有完全体现出 使公营部门和私营部门 债权国和债务国及投资者之间公平分担负担 为了推动全面解决发展中国家的债务问题, 国际社会需要采取包括以下在内的补充措施 : 按照 蒙特雷共识 的提议, 应当在债务可持续性框架内考虑债务对实现千年发展目标进展的影响 因此建议召集相关利益攸关方技术工作组, 如布雷顿森林机构, 利用发展筹资进程制定的国际讨论模式, 审议如何在债务可持续性分析中更深入地思考公债 中期财政框架和千年发展目标之间的相互关系 ; 双边捐助国和多边机构应当通过赠款的形式, 对政府债务负担沉重的低收入国家提高它们的官方发展援助资源 ; 根据商定的标准, 饱受财政危机 外部冲击 冲突和自然灾害破坏的国家应当享有暂时延期偿债的选择权 ; 必须立即根据重债穷国倡议制订各种全面的国家安排 不仅要求所有重债穷国按照完成点的要求实现适当的进展 ( 届时给予全额债务减免 ), 还要求各国政府和机构债权人立即制订方案, 全面履行其减债义务 ; 必须阻止持有重债穷国债务的私营部门在不道德但未违法的情况下提出索赔 认识到需要按照 蒙特雷共识 载明的主权债务调整机制寻找加强优惠的各种做法, 因此, 应当召集多方利益攸关方专家组, 利用发展筹资进程形成的国际讨论模式, 拟订其他提案, 供国际社会审议 ; 在创建更加牢固的国际机制之前, 应当审议创新性的债务危机解决办法, 其中包括如下措施 : 制定独立的仲裁或调解计划, 或为组织债务人及其债权人特设会议继续提供支持 ; 扩大和重新开放参与重债穷国倡议的资格 ; 也就是说, 在调整标准和条款后, 尽可能延长日落条款规定的期限, 使得覆盖面可以扩大至容易陷入债务困境的任何低收入和中低收入国家 获取负担得起的基本药物扩大获取基本药物的机会, 这方面工作仍然十分紧迫和艰巨 某些国家表现出一定的进展, 但总体上, 发展中国家近期在提供负担得起的药物方面几乎没有实现任何改善 在发展中国家, 基本药物的供应水平仍然很低, 特别是治疗慢性病的药物 令人特别关切的是, 慢性病已在低收入国家成为主要的死亡原因, 对家庭和国家卫生系统的经济状况造成巨大负担 在发展中国家, 基本药物的价格通常要比国际参考价格高出数倍 由于公共部门支付比例很低, 自行支付在中低收入国家是购买药品的主要渠道 因此, 发展中国家的许多人仍然负担不起某些药物,

17 执行摘要 xv 即使是治疗慢性病和急性病的最廉价的非专利药物 与此相反, 在高收入国家, 公共资金或主要由雇主缴纳的健康保险支付了大部分药物的费用 发展中国家在提供药物用以防治急性病方面取得较大的进展 提供抗逆转录病毒疗法是一项预防艾滋病毒战略, 加强这方面工作对减少艾滋病感染者的病毒负荷产生巨大的影响 全球抗击艾滋病 结核病和疟疾基金为病人提供免费治疗, 有助于遏制这种疾病的流行 当然某些方面也出现倒退, 包括在耐药结核病的传播形式方面 此外, 家庭收入下降, 政府收入减少, 削减了艾滋病毒 / 艾滋病方案的预算, 降低了许多国家应对艾滋病流行的能力 财政危机对获取药物的影响是好坏参半 尽管医药消费水平没有下降, 但药物的价格和支出却有所升高 为了在发展中国家减轻急性病和慢性病的负担, 提高获得及负担得起的基本药物的水平, 国际社会应考虑采取下述行动 : 鼓励发展中国家政府提供公共部门的药物供应, 必要时通过官方发展援助增强国家卫生体系, 并确保低收入家庭也能获得负担得起的药物, 更可取的做法是将其纳入更广泛的机制, 以建立社会保护底线 ; 因地制宜地实施措施, 改善国家基本药物的供应情况, 方式包括如下方面 : 具备强大的药品生产能力的国家应考虑发挥世界贸易组织 与贸易有关的知识产权协议 载明的灵活优势, 从而便利进口更多经济实惠的基本药物 ; 具备药品生产能力的发展中国家应考虑发挥 与贸易有关的知识产权协议 中相关公众卫生方面的灵活优势, 生产专利药物的非专利药物, 便利外国投资, 以掌握生产这种药物的新技术 ; 发达国家应通过将 与贸易有关的知识产权协议 表现出的灵活性纳入国内立法, 以便进一步促进以最低廉的价格向不具备生产能力的国家出口非专利药物 ; 为了促进实施上述相关 与贸易有关的知识产权协议 的行动, 国际社会应加强努力, 发挥本协定具有的灵活性, 降低发展中国家的成本, 或就这些成本向它们做出补偿 ; 国际社会应支持开展研发工作, 着眼于在发展中国家存在的且受到忽视的疾病, 以研制治疗这些疾病的药物 ; 发展中国家应加强药物价格信息交流机制, 提升它们同制药公司讨价还价的能力 他们可以建立联合采购 团购 及其他创新性筹资机制, 从而进一步提升议价能力 获取新技术尽管全球爆发经济危机, 但在扩大获取信息和通信技术 ( 信通技术 ) 方面取得了进展, 特别是手机和因特网 增加使用和应用信通技术的机会, 大大发挥了信通技术推动各行各业发展的潜力 加大使用 电子政务, 从而有助于完善教育 卫生和环境方案管理, 这些方面能够对千年发展目标的实现产生一定影响

18 xvi 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 到 2009 年底, 手机用户增长至 46 亿人, 相当于全球人口的 68% 发 展中国家的增长态势仍然非常强劲, 在那里, 手机普及率从 2007 年的 38% 迅速增至 2009 年的 57% 因此,2008 年数字鸿沟进一步缩小, 不过发达国家和发展中国家之间的差距依然存在 在使用和接受信通技术服务方面, 也存在不小的区域差异 例如在发展中国家, 获取宽带接入互联网的机会仍然非常低, 在最不发达国家, 这种机会几乎可以忽略不计 考虑到缺少因特网接入服务, 高速 (3G) 移动宽带网络可以发挥主导作用, 以提高因特网用户人数, 特别是在固定电话普及率非常低的地区, 例如非洲许多地区 经济危机影响对行业进行新的投资, 并且可能会延误向新技术的跨越式发展 有证据显示, 对网络升级计划的投资减少了, 并且由于财政吃紧, 向市场推出 下一代 网络的计划或被拖延或被取消了 提供信通技术的私营部门日益增多, 彼此之间出现竞争, 特别是在移动和因特网服务上 这通常有助于降价, 使得服务更加便宜, 但对于发展中国家而言, 事情并不总是如此 为了应对气候变化的挑战, 要求进一步获取可再生能源的生产技术和可持续发展的环保技术 发展中国家已经查明的经济和市场壁垒, 特别是资金短缺, 成为技术转让的主要障碍 发达国家在 2009 年哥本哈根联合国气候变化大会上达成一致, 即确保动员充足的可预见新增资金, 批准改善技术供应, 特别针对发展中国家, 从而能够为减缓和适应气候变化加强行动, 促进技术开发和能力建设 自然灾害对最贫穷国家的影响最严重, 特别是参照它们的经济规模来计算 执行有关减少灾害风险的措施可以产生长期利益, 包括降低未来的损失和重建费用, 减轻生计的脆弱性, 恢复社区活力, 以及保护生态系统, 为它们注入更多的活力 为了提高新技术的可获得和可负担性, 国际社会应当采取以下行动 : 支持编订具体目标和指标, 用以监测新技术的获取情况 ; 为支持使用因特网服务增强公私合作关系, 包括区域通讯网络和电子政务, 以及应用电子政务促进改善社会服务工作 ; 鼓励对发展中国家的信通技术进行投资, 以期提高宽带因特网服务的利用机会 为此, 针对目前固定宽带覆盖率非常低的国家, 特别是非洲国家, 优先事项应是扩大无线网络 ; 增强因特网服务供应商市场的竞争能力, 巩固监管框架, 推动传播新技术, 同时降低价格 ; 国际社会共同努力, 推动促进开发和转让技术, 以使发展中国家减轻和适应气候变化, 并提供必要的财政资源和技术援助, 从而立即满足发展中国家应对气候变化不利影响的需求 ; 提高发展援助, 支持易受自然灾害影响的发展中国家在其国家发展战略中采纳灾害风险预防方案

19 1 导 言 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 世界各国通过 联合国千年宣言 承诺加强全球发展伙伴关系, 支持各国在 2015 年之前实现各项千年发展目标 在许多国家, 国家主管部门和民间社会与国际合作伙伴合作, 为实现这些目标开展大量重要且富有成效的工作 千年发展目标差距问题工作组通过本报告审查了 2010 年千年发展目标全球伙伴关系的发展情况, 并建议采取各项措施来增强这种伙伴关系, 以增加在 2015 年普遍实现千年发展目标的可能性 千年发展目标差距问题工作组创建于 2007 年, 当时联合国秘书长邀请多边经济发展机构的各个成员共同监测各项国际承诺和目标的落实情况, 这些承诺和目标已被归纳成 目标 8, 并已被确认为全球努力实现千年发展目标的必要条件 20 余家机构接受秘书长的邀请, 工作组自 2008 年以来就这些承诺和目标的落实情况发表年度报告 本报告是工作组的第三份报告 2010 年 9 月, 世界各国领导人将会在联合国大会高级别全体会议上评估千年发展目标取得的最新成果 自 2000 年以来, 已经取得了很大进展, 但要兑现千年发展目标的承诺, 尚需实现更多的成果 然而, 履行千年发展目标各项承诺的时限日益逼近, 现存差距依旧巨大, 并且全球粮食 能源和财政危机导致成果出现倒退 从这个意义上来说, 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 对于某些重要伙伴关系领域 ( 包括增加援助量, 提高援助实效, 以及结束多哈回合的贸易谈判 ) 而言,2010 年至关重要, 这是明确承诺的最后期限, 但成功落实的前景极其渺茫 千年发展目标 危机和全球伙伴关系千年发展目标包括各项相互关联的社会目标和发展目标 这些目标的实现, 主要是通过政府预算, 制定明确的国家政策和具体的支出类别, 与此同时, 人均收入和就业保持充分和可持续增长 发展中和转型期经济体承担了动员国内力量促进实现千年发展目标的首要责任, 特别是通过如下方式进行 : 采取适当的税收政策, 减少无助于推动社会经济发展的支出, 以及以可持续的方式增加向国内外政府的借贷

20 2 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 要取得成功, 还需要制订全面和统一的国家加速发展和减贫战略, 从而为政府直接承担的部分战略制订综合性的公共支出一揽子计划 国际发展伙伴的职责和义务是协助这些进程 年的全球金融危机和经济衰退严重削弱了千年发展目标取得的进展 许多发展中和转型期经济体产出下滑, 收入和就业减少 2009 年,54 个发展中经济体和 10 个转型期经济体的人均国内生产总值 ( 按不变价格计算 ) 出现萎缩, 并且据估计, 在业穷人的人数增加了 2.15 亿人 更重要的是, 这场危机似乎使得全球经济增长的中期势头受挫 尽管世界各地开始出现经济复苏迹象, 但复苏步伐普遍乏力, 并且尚不能排除陷入另一场全球性衰退的可能性 此外, 相比危机前的形势预测, 估计到 2010 年底穷人数量将超过 万, 营养不良人口将超过 万 1 衰退对就业和贫穷产生直接影响, 此外, 它还对发展中国家政府是否能够维持与千年发展目标有关的支出动力构成挑战 由于税收收入萎缩和服务需求居高不下, 世界各国政府不得不大量借贷, 特别是在 2009 年 在许多国家, 这种情况已经形成巨大压力, 限制继续支出 此外, 许多积极参与提供社会服务的非政府组织, 特别是面向撒哈拉以南非洲的非政府组织, 都面临捐款减少问题, 因此他们的业务活动也受到限制 年底金融危机爆发后,20 国集团动员国际社会应对这场危机 尽管 20 国集团主要关注其成员国之间的相互财政支持, 但还是做出安排, 大幅提高对发展中和转型期经济体的国际援助 特别是通过多边开发银行和国际货币基金组织 ( 货币基金组织 ) 扩大贷款发放规模, 同时也放宽向低收入国家提供资源的条件, 其中包括注销 2011 年到期应付的利息 向中等收入国家提供并迅速发放了大部分的追加资源 然而, 这些新资源远远不能抵消经济衰退带来的冲击, 并且许多发展中国家, 特别是低收入国家, 仍然难以维持用于开展千年发展目标各项活动的费用 事实上, 捐助国政府面临同样的困境, 它们要在各自财政吃紧的情况下提高国际援助 因此, 这场危机还对落实全球发展伙伴关系构成更大的挑战 即使是在危机爆发之前, 在履行千年发展目标 8 的承诺方面已经存在巨大差距 目前, 官方发展援助的落实情况显然远远落后于 2010 年在格伦伊格尔斯确定的目标 国际社会尚未明确 2010 年以后的援助承诺, 但就在这个关键时刻, 许多捐助国认为需要尽早开始财政改革, 这可 1 见 2010 年中期世界经济形势与展望 (E/2010/73), 第 3 页 2 见 Eva Hanfstaengl 关于 全球经济危机对民间社会组织的冲击 的研究,2010 年 2 月 10 日, 可查阅 full-study-on-impact-of-global-crises-on-csos pdf

21 导言 3 能会对现有资源造成更大的压力 多哈回合以发展为导向, 近期结束谈判的前景似乎仍然很不明朗 现有处理重债穷国债务问题的国际商定框架已向新的国家关闭了大门 此时, 许多国家尚未排除未来陷入债务困境的可能性, 并且一些中低收入国家担负沉重的偿债义务, 导致用于支助实现千年发展目标的财政资源紧张 在获得负担得起的一些基本药物方面, 满足这方面需求的资源面临压力 另外, 日益迫切需要扩大获取新技术的机会, 尤其是减缓和适应气候变化所需的技术 评估需求差距面临的挑战工作组在上一年报告中提出, 本年度报告将密切监测与落实千年发展目标 8 有关的承诺的进展情况 ( 和倒退情况 ) 2009 年的报告对 落实差 3 距 ( 定义为全球承诺与实际落实之间的差距 ) 进行了分析, 并通过最新评估的 覆盖面差距 ( 宽泛地定义为全球承诺的实际执行额缺口及在受惠国之间合理分配实收款项的方式 ) 加以补充 本报告尝试从某些方面入手对全球伙伴关系进行评估, 因为全球伙伴关系涉及它们通过何种方式以及在何种程度上满足各国的预期需求 为此, 对四个国家进行了个案研究 4 因此, 本报告对预期 需求差距 的分析结果仅仅说明了特定国家的情况, 不可能是广义上的归纳总结 评估需求差距是一项艰巨的挑战, 如果希望全球伙伴关系更好地适应各国需要, 就要开展大量的工作 这项任务的难处在于比较各种做法 多项不同的做法被用来尝试回答国际社会实现千年发展目标需要付出多少成本 某些估计涉及实现单个千年发展目标所需的费用 例如, 联合国教育 科学及文化组织 ( 教科文组织 ) 估算, 到 2015 年要在 46 个低收入国家实现普及初等教育和更广泛的 全民教育 目标, 将需要在 2007 年现行国家基础教育支出 120 亿美元的基础上每年追加 240 亿美元 假设低收入国家增加国内资源调动, 为此目的追加 80 亿美元, 据教科文组织估算, 它们的基础教育 ( 扫盲 学前和初等教育 ) 将面临每年 160 亿美元的外部融资缺口 5 世界银行运用类似办法估算,36 个负担最重的国家需要追加 103 亿美元的公共资源和 15 亿美元的私人住户资源才能成功防治营养不良问题 6 3 本评估获得最新千年发展目标全球承诺信息总库的支持, 见 un.org/esa/policy/mdggap/ 4 这四个国家案例指孟加拉国 玻利维亚 柬埔寨和乌干达, 见 un.org/esa/policy/mdggap/ 5 联合国教育 科学及文化组织, 2010 年全民教育全球监测报告 : 普及到边缘化群体 ( 巴黎, 教科文组织,2010 年 ) 6 Susan Horton 及其他人, 提高营养的成本是多少? ( 哥伦比亚特区华盛

22 4 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 第二种办法是估算特定国家组实现某一类千年发展目标所需的费用 例如, 世界银行估算, 中低收入国家为实现 专项千年发展目标 全民教育 健康 艾滋病毒 / 艾滋病以及供水和卫生设施, 每年需追加 350 亿美元至 650 亿美元 7 第三种办法是估算某部分人口实现全部千年发展目标所需的资源 例如, 一个研究小组估算, 低收入国家未来数年根据千年发展目标采取财政干预手段促进两性平等每年所需外部资源达 130 亿美元左右, 并且根据国内为支持这些干预手段所追加的资源情况做出调整 他们还估算, 视国家情况不同, 实现两性平等的平均成本占实现千年发展目标总成本的三分之一至二分之一 8 最后, 第四个办法是估算选定的国家实现全部千年发展目标所需的费用, 经过深入研究后将这些估计数加在一起算出全球总费用 这是联合国千年项目采取的办法 据估算,2006 年所有低收入国家实现千年发展目标的筹资缺口 ( 指的是千年发展目标所需的总资源减去国内资源量 ) 是 730 亿美元,2010 年 890 亿美元, 以及 2015 年 亿美元 ( 按 2003 年的美元计算 ) 9 鉴于采取各种办法计算千年发展目标所需的费用, 因此不难理解国际社会没有采纳单一的全球所需资源的估计值, 更不用说指定国际社会提供的资源应当占这些资源的份额, 也没有指定多少份额的国际资源应当作为援助 相反, 普遍做法是同捐助者对话, 为各国制定单独的需求评估, 以作为发展和扶贫战略的一部分 然后, 单个捐助国将资助个别方案 项目, 或提供预算支持 国际社会也会根据情况准备提供更多的支持, 例如上文提到的应对危机筹资工作 在这些做法中, 外部的经济和政策环境通常被视为既定的因素, 而非受到政策变化影响的可变因素 事实上, 环境变化非常重要, 可以产生积极和消极影响 另外, 还要考虑发展中国家无法控制的可能出现的国际政策变化 例如, 在四个国家的个案研究中, 假设发达国家履行承诺向所有的最不发达国家给予免征关税 不实行配额的准入, 这样的举措会有利于孟加拉国 ( 特别是该国向美国的服装出口 ) 和柬埔寨, 但可能对乌干达和玻利维亚有些不利, 因为竞争对手可能会牺牲它们的利益而为自己获得更大的市场准入 事实上, 据估计, 向所有最不发达国家执行免征关税 不实行配额的准入政策, 将使玻利维亚一年付出 万 顿, 世界银行,2010 年 ) 7 世界银行, 发展委员会, 进度报告及扩大规模的后续关键步骤 : 全民教育 卫生 艾滋病毒 / 艾滋病 水和卫生设施 ( 发展委员会 年 ), 2003 年 3 月 27 日 8 Caren Grown 及其他人, 实现两性平等和赋予妇女权利的资金需求, 载于 两性平等 : 加速实现千年发展目标 ( 纽约, 妇发基金,2008 年 ) 9 联合国千年项目, 投资于发展 : 实现千年发展的切实计划 ( 纽约,2005 年 )

23 导言 5 美元, 对乌干达也没什么帮助, 但可以使孟加拉国和柬埔寨的出口收入分别增长大约 3.75 亿美元和 1 亿美元 10 除考虑到可能出现的国际政策变化以外, 各国也可以考虑调整它们的筹资策略 事实上, 通过模拟演习, 某项重大研究对 18 个拉丁美洲国家的千年发展目标筹资方案使用的不同策略进行了检测, 对相对更加依赖国外借贷 国内借贷或提高税收产生的影响进行了比较 11 这项研究考虑了正规需求评估工作通常不会考虑的相互作用因素 例如, 研究发现, 强调通过国内借贷资助一国的千年发展目标方案可能会对私人投资造成挤压, 削弱收入增长, 既而削弱家庭自行提供某些与千年发展目标有关的服务的能力 所以, 这类筹资战略提高了公共部门支出需求 ( 而且有可能使公债上升到危险级别 ) 换句话说, 筹资方式可能会影响公共千年发展目标方案所需筹资的规模 本研究还发现, 某些情况下选择依靠国外借贷的费用最低 ( 原因是拉丁美洲向国外借贷的成本通常低于国内, 特别是低收入国家可以获取优惠资金 ), 但这种方式不受大多数国家的青睐, 因为它可能会导致汇率上升, 造成外债状况陷入风险 在大多数情况下, 更受欢迎的策略反而是增加对国内税收的依赖, 尽管这项研究确认政府提高税收的能力有限, 并且倾向于综合不同类型的融资策略 尽管如上所述, 但假如世界经济仍然疲软, 单个国家在实现千年发展目标方面依靠自身实力能够取得的成果有限 世界银行调查了各国离弥补糟糕的国际经济和援助环境的负面影响还存在多大的差距, 结论是它们无法充分弥补这些影响 : 全球经济和援助的低增长状况导致千年发展目标的实现受到影响, 国内调整对此只能弥补部分损失 12 总之, 经济危机和金融危机及其后果是全球性的现象, 让千年发展目标步入正轨需要一个全球性的解决方案 10 海外开发协会, 为千年发展目标差距问题工作组开展的个案研究 : 孟加拉国 玻利维亚 柬埔寨和乌干达概览, 见 mdggap/ 11 Rob Vos Marco V. Sánchez 和 Cornelia Kaldewei, 拉丁美洲和加勒比实现千年发展目标所面临的挑战 : 筹资选择和权衡取舍, 摘自 人类发展公共政策 : 在拉丁美洲和加勒比实现千年发展目标,Marco V. Sánchez 及其他人 ( 纽约, 帕尔格雷夫,2010 年 ) 12 世界银行使用的方法同本文提到的拉丁美洲研究使用的方法一样, 根据对世界增长 援助流入量和国内政策反应的不同假设, 审查了典型国家采用的备选方案 ( 一个是低收入国家, 资源丰富 ; 另一个是低收入国家, 资源匮乏 )( 见世界银行和国际货币基金组织, 2010 年全球监测报告 : 危机后的千年发展目标 ( 哥伦比亚特区华盛顿, 世界银行 ), 第 页 )

24 6 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 全方位推进令人遗憾的是, 考虑到全球经济增长 援助筹资以及发展中和转型期经济体贸易货物和服务的市场准入前景, 我们有理由谨慎从事 全球仍旧缺少迅速和公平解决主权债务危机的全面国际机制 鉴于世界各地的主权借贷现象呈此起彼伏态势, 如今解决主权债务危机的需求表现得愈发突出, 况且危机时期并非所有的主权借贷都是可持续的 2015 年是千年发展目标的目标年, 距离这个目标年仅剩 5 年时间, 正如上文所述, 全球在危机过后的复苏步伐乏力, 前景不明 这将需要所有相关行动者加紧努力 若要推动实现千年发展目标, 至少必须遵循目标 8 强调的原则, 加强国际合作 事实上, 对于国际发展合作我们正处在面临抉择的重要关头

25 7 官方发展援助 联合国千年宣言 吁请工业化国家给予更慷慨的发展援助, 特别是援助那些真正努力将其资源用于减贫的国家 13 国际社会采取提高援助额和提高援助效率的双轨策略 自新千年伊始, 这种策略的特点就是出台大量的国际官方发展援助政策 政治承诺回顾 千年首脑会议召开后的第二年, 发展筹资问题国际会议于 2002 年 3 月 18 日至 22 日在墨西哥蒙特雷举行 国际社会在此次会议上确认, 实现千年发展目标, 特别需要 大量增加官方发展援助, 并且吁请尚未这样做的发达国家 做出具体努力, 实现联合国援助目标, 14 亦即官方发展援助总额占捐助国国民总收入 0.7% 及将国民总收入的 0.15% 至 0.20% 给予最不发达国家 蒙特雷共识 还启动全球进程, 促使官方发展援助更为有效 15 或许最重要的在于提供援助的政治动力从此一改之前的松懈 疲软状态 官方发展援助目标近年来更加具体, 援助实效已被列为一个优先事项 在接下来的八年中, 捐助国做出更加具体的承诺, 加强其官方发展援助的数额和实效 8 国集团作为主要的工业化国家于 2005 年在格伦伊格尔斯首脑会议上宣布了最具体的官方发展援助额目标, 即根据 8 国集团的具体承诺和其他捐助国的承诺, 对发展中国家的捐助总额到 2010 年时比 2004 年每年增加约 500 亿美元 ; 另外, 在此范围内, 将使对非洲的援助到 2010 年时每年增加 250 亿美元, 比 2004 年对非洲的援助翻了一倍多 16 这样的承诺极其独特, 既有具体目标, 又定期监测目标进展情况, 以此推动落实工作 另外, 在首脑会议召开之前的数个月, 捐助国政府举行了援助实效问题大型会议, 援助机构的部长和多个受援国在会上通过了 援助实效问题巴黎宣言 ; 正如在格伦伊格尔斯所作的承诺, 巴黎宣言 也包括了在 2010 年之前落实的各项具体监测目标 见大会 2000 年 9 月 8 日第 55/2 号决议, 第 15 段 14 发展筹资问题国际会议的报告, 墨西哥蒙特雷,2002 年 3 月 18 日至 22 日 (A/CONF.198/11, 第一章, 决议 1, 附件 ), 第 页 15 同上, 第 43 段 16 见 2005 年 7 月 8 日 8 国集团通过的 格伦伊格尔斯公报, 非洲部分, 第 段和附件二, 可查阅 communique.pdf 17 还通过各项目标进展监测指标 ( 见经济合作与发展组织, 援助实效问题

26 8 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 随后的国际会议批准并进一步详细制定了这些基本的协定 2008 年, 官方发展援助的捐助国同多个受援国在阿克拉举行会议, 通过 阿克拉行动纲领, 以 加快和深化执行 巴黎宣言 18 此外, 联合国创建隶属经济及社会理事会的发展合作论坛, 作为全球性机构来审查发展合作战略 政策和筹资 ; 促进不同发展伙伴的发展举措加强一致性并提高实效 ; 以及增强联合国各项工作之间的常规性业务联系 论坛于 2008 年首次召开, 参与方包括会员国和联合国系统的多个组织 国际金融和贸易机构 区域组织 民间社会和私营部门的代表 20 国集团领导人采取紧急措施, 协助应对全球危机 就在不久前, 重新注入活力的 20 国集团领导人为了应对 2008 年底爆发的全球金融危机, 于 2009 年 4 月举行会议, 并商定了应对危机的多项紧急措施 这些措施包括 向低收入国家调拨 500 亿美元, 以协助社会保障 促进贸易和维护发展, 以及国际货币基金组织通过出售黄金储备及货币基金组织业务活动的盈余来筹措大部分资金, 在未来 2 至 3 年向最贫穷的国家提供 60 亿美元形式灵活的追加优惠资金 19 官方发展援助的落实差距 捐助国不可能在 2010 年实现格伦伊格尔斯目标 经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 的发展援助委员会 ( 发援会 ) 负责对其成员国的援助流量进行监测 根据发援会秘书处的 2009 年初步评估及其 2010 年援助预算审查, 整体看来, 发援会成员国不能如期实现上述 2010 年援助额目标 ( 见图 1) 经合组织实际预测, 相比最新的格伦伊格尔斯目标,2010 年官方发展援助总额的缺口达 180 亿美元 ( 按 2004 年价格和汇率计算 )( 图 1) 按照最新的 2009 年价格计算, 缺口达 200 亿美元 ( 见表 1) 尚未通过 2010 年后的中期目标, 使得联合国目标成为仅存的可适用基准 参照这个基准,2009 年的落实差距达到 亿美元 巴黎宣言和阿克拉行动纲领 ( 巴黎, 经合组织,2005/2008 年 ), 第 9-11 页 ), 可查阅 18 同上, 第 14 页 国集团 2009 年 4 月 2 日在伦敦首脑会议通过 复苏与改革的全球计划, 第 25 段 ; 有关其他详细信息, 见 20 国集团 2009 年 4 月 2 日通过的 关于通过国际金融机构提供资源的宣言

27 官方发展援助 9 图 1 自 2004 年以来有关 2010 年承诺的官方发展援助 ( 单位 : 十亿, 按 2004 年美元计算 ) 130 已落实的官方发展援助 126 所需的官方发展援助增 120 长额预测的官方发展援助增长额 不包括 年伊拉 103 克和尼日利亚的债务减 100 免 100 资料来源 : 联合国 / 经社 92 部, 基于经合组织 / 发援 90 会的数据 80 备注 :2010 年的预测不 80 包括大韩民国 某些国家用援助占国民总收入 70 的比例来界定 2010 年目标, 因此, 由于全球衰 60 退, 本目标低于 2005 年 最初估算的数值 (1 300 亿美元 ) 不足额 表 年和 2010 年官方发展援助的承诺额和目标额 按 2004 年美元计算 ( 十亿 ) 按 2009 年美元计算 ( 十亿 ) 占国民总收入的比例 官方发展援助总额 2010 年的承诺额 年的执行额 年的差距 a 2010 年预期缺口 联合国总目标 年的执行额 年的差距 对非洲的官方发展援助 2010 年的承诺额 b 2009 年的执行额 b 2009 年的差距 b 2010 年预期缺口 对最不发达国家的 目标 官方发展援助 2008 年的执行额 年的差距 资料来源 : 联合国 / 经社部, 基于经合组织 / 发援会的数据 a 基于经合组织对 2010 年捐助国预算计划的审查, 不包括大韩民国 b 于经合组织对非洲的官方发展援助的估算

28 10 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 2009 年和 2010 年发援会捐助国提供的官方发展援助总额初步数据表明, 发援会捐助国 2009 年提供的援助总额达到近 亿美元, 占捐助国国民总收入的 0.31% 20 只有 5 个欧洲国家实现并实际超出 0.7% 的联合国目标, 即丹麦 卢森堡 荷兰 挪威和瑞典 ( 见图 2) 位居援助额前五位的捐助国分别是美利坚合众国 法国 德国 大不列颠及北爱尔兰联合王国和日本 但是, 考虑到这些国家的经济规模, 它们的官方发展援助 / 国民总收入比率远远低于联合国目标 2009 年官方发展援助呈窄幅增长, 但捐助国的表现参差不齐 虽然发援会 2009 年的援助额超过 2008 年, 但按 2008 年价格和汇率计算, 涨幅不足 1%, 援助总额显示, 各国的援助表现参差不齐 在实现 2005 格伦伊格尔斯目标的 7 个发援会成员国中, 法国的援助额增长 17%, 联合王国 15%, 美国 5% 与之不同的是, 加拿大的援助额下降了近 10%, 德国下降了 12%, 意大利下降了 31%, 日本下降了 11%( 分别按 2008 年价格和汇率计算 ) 对全球危机的紧急应对 国际金融机构的贷款和援助显著增加 全球金融危机和经济危机增加了许多发展中国家对大量新增快速支付的财政支助的需求 国际社会通过大幅增加供资及多边融资机制改革做出应对 以货币基金组织为例, 特别是在 2010 年 1 月, 该组织对有资格接受优惠资源的国家放宽条件, 提供简化融资机制 ( 见图 3) 即使是在简化融资机制到位之前, 货币基金组织已经在 2007 年向低收入国家提供了 2 亿美元的优惠贷款,2008 年上涨至 10 多亿美元,2009 年接近 40 亿美元 21 截至 2010 年 4 月 30 日, 货币基金组织已经在 30 个低收入国家安排了优惠方案, 共计约 50 亿美元 22 多边开发银行也为应对危机大幅提高了其贷款 尽管大部分属于非优惠贷款, 但同货币基金组织一样, 也大量增加了优惠贷款 特别是世界银行国际开发协会在 2009 年调拨 140 亿美元的贷款, 比 2008 年增长了 20% 23 这些信贷的拨付, 加上为了加快向各国注入资源而采取尽可能提前的提款方式, 造成这些机构的能力受到限制 世界银行 / 货币基金组织的联合评估显示, 这些必要措施旨在危机肆虐时期提供迫 20 见经合组织, 2009 年发展援助增长以及多数捐助国将实现 2010 年援助目标,2010 年 4 月 14 日, 可查阅 en_2649_34487_ _1_1_1_1,00.html 21 信息来自国际货币基金组织的工作人员 22 货币基金组织的数据, 可查阅 aspx?memberkey1=zzzz&date1key= 关于机构的追加成果, 见世界银行和货币基金组织, 2010 年全球监测报告 : 危机之后的千年发展目标进程 ( 哥伦比亚特区华盛顿, 世界银行,2010 年 ), 第 页

29 官方发展援助 11 图 2A 关于 2009 年发展援助委员会成员国的官方发展援助的初步数据 ( 十亿美元 ) 美国法国德国联合王国日本西班牙荷兰瑞典挪威加拿大意大利丹麦澳大利亚比利时瑞士芬兰奥地利爱尔兰大韩民国希腊葡萄牙卢森堡新西兰官方发展援助总额 图 2B 关于 2009 年发展援助委员会成员国的官方发展援助的初步数据 ( 占国民总收入的比例 ) % 的联合国目标 瑞典挪威卢森堡丹麦荷兰比利时芬兰爱尔兰联合王国瑞士法国西班牙德国加拿大奥地利澳大利亚新西兰葡萄牙美国希腊日本意大利大韩民国官方发展援助总额 资料来源 : 经合组织 / 发援会

30 12 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 图 年国际货币基金组织为低收入国家简化了融资机制 旧的融资机制 减贫与增长贷款 ( 减贫贷款 ) 缓冲外源冲击融资机制 ( 两个窗口 : 迅速获取单元和高限额获取单元 ) 自然灾害紧急援助 冲突后紧急援助 政策支持工具 新的融资机制 a 中期贷款融资机制 b 备用贷款融资机制 c 迅速贷款融资机制 d 政策支持工具 资料来源 : 货币基金组织向低收入国家提供资金支助的情况说明 ( 查阅 list.aspx) 以及 Elliot Harris 向关于对世界金融和经济危机及其对发展的影响问题会议成果文件所列问题采取后续行动不限成员名额联合国大会特设工作组所做的情况介绍 : 货币基金组织新的贷款框架,2010 年 4 月 30 日在纽约举行 备注 : 新的融资机制的利率是年均 0.25%(2011 年之前暂不适用 ) a 中期贷款融资机制指 3-5 年期贷款安排, 专用于调整方案, 还款期为 10 年, 宽限期为 5.5 年 b 备用贷款融资机制指 1-2 年期贷款安排 ( 限于在任何 5 年期间的 2.5 年内使用 ), 专用于调整方案, 还款期为 8 年, 宽限期为 4 年 c 迅速贷款融资机制指快速支付的贷款 ( 可以不用于方案 ), 还款期为 10 年, 宽限期为 5.5 年 d 政策支持工具不是指融资机制, 而是与组织签订的协定, 用以密切监测和协助国家经济调整方案 ( 针对希望向捐助国和债券人签署经济调整意向的国家 ) 切所需的资源, 但在缺少更多资源的情况下, 这将意味着未来数年优惠融资贷款面临严重短缺问题 24 官方发展援助收入 债务减免应作为官方发展援助的补充 按照惯例, 捐助国在核算援助量时, 也将没有向受援国支出或转让给受援国的资金计算在内 图 4 是发援会援助的主要支出类别细目, 解释了存在差异的主要原因 图表上端橙色区域是发援会国家政府批准的债务减免额 长期以来对于将债务减免额作为官方发展援助问题, 争议声一直不断 捐助国认为, 有理由将债务减免计入援助, 特别是如果捐助国政府的出口信贷机构放弃偿还贷款的要求而从国家援助预算中获得补偿 25 如果债权人是债券持有人, 其拖欠贷款的价值是经市场折算过的小额债券面值, 而且信贷机构在债务注销之前可能已经消化 24 同上, 第 142 页 25 作为目标 8 的指标和其他方面的官方发展援助数据被称为 官方发展援助净值, 其中包括提供的现金赠款 技术援助和其他实物援助的预算值, 以及支付的优惠贷款减去这些贷款的已偿还部分 因此, 实际还款作为负值计入援助数据, 拖欠贷款没有作为净值计入 ; 但免除的还款额作为正值计入统计数据

31 官方发展援助 13 图 年发展援助委员会成员国的官方发展援助的主要构成部分 ( 单位 : 十亿美元, 按 2008 年美元计算 ) 债务减免净值人道主义援助多边官方发展援助双边发展项目 方案和技术合作基本社会服务援助 资料来源 : 联合国 / 经社部, 基于经合组织 / 发援会的数据 了全部或大部分损失 同样地, 债务国认为, 在它所拖欠的贷款被注销后, 并没有注入追加的现金流量 没有获得用于发展的捐款净值, 而这一点又是发援会是否将资金流列为官方发展援助的具体条件之一 否则, 债权人正式承认债务无法收回 部分原因是受援国没有收到官方发展援助的追加类别, 发援会为援助流量制定的概念是 可列入国家方案的援助 捐助国同受援国当局共同在国家一级使用援助资金开展方案 因此 可列入国家方案的援助 不包括直接转让的资金, 如债务减免 为捐助国发展研究提供的经费或行政费用, 以及不可预知的援助, 比如紧急情况下的人道主义救济, 以及上述意义上不可列入方案的其他支出 ( 例如, 非政府组织提供的核心资金 ) 2008 年, 发援会官方发展援助总额是 亿美元, 发援会国家的可列入国家方案的援助估计接近 600 亿美元, 几乎占了 50% 26 根据发援会成员国的上报, 将目前和预测的可列入国家方案的援助同选定的多边机构的援助以及发援会秘书处其他估计值加在一起, 可列入国家方案的援助总额预计从 2008 年的 810 亿美元增长到 2009 年的 820 亿美元, 以及 2010 年的 860 亿美元 ( 按 2008 年价格和汇率计算 ) 27 可列入国家方案的援助约占总援助的一半 26 基于经合组织, 2009 年发援会援助可预测性报告 : 年捐助国未来支出计划纵览 ( 巴黎, 经合组织,2009 年 ), 第 11 页 ; 以及经合组织, 发展援助在 2009 年增长了, 同前 27 信息由发援会秘书处提供

32 14 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 官方发展援助条件 捐助国逐渐放宽其援助的财政条件 为了符合官方发展援助的条件, 捐助国的支出要么是无偿赠款, 要么是优惠贷款, 从技术上看, 贷款应包括至少 25% 的 赠与成分 28 捐助国逐渐放宽了官方发展援助的财政条件, 特别是对最不发达国家的援助 年发援会国家总体的赠款部分占援助的 99% 对于所有受援国而言, 赠款部分占 96%(84% 的双边官方发展援助完全属于赠款 ; 某些多边捐款也属于赠款形式, 而其余部分是优惠贷款 ) 29 即便赠款所占成分很高, 但以贷款形式发放的官方发展援助仍然加重了受援国的外债负担问题 正如债务可持续性一章所述, 相当数量的低收入国家面临陷入债务困境的高风险 ; 假设在这些情况下以纯粹赠款的形式提供更多的官方发展援助, 那么, 就能够避免产生援助流量, 从而不会加重这些国家的债务负担 官方发展援助条件的其他重要方面是援助 被绑定 的程度, 也就是说, 官方发展援助资金仅能用于购买捐助国的货物和服务 已有 2008 年最新的全面数据, 发援会捐助国据此报告称它们提供的不附带条件的援助平均达到 87% 然而, 各国之间的额度差异较大, 爱尔兰 卢森堡 挪威和联合王国提供了百分之百不附带条件的援助, 而希腊 葡萄牙和大韩民国提供的援助附带了苛刻的条件 30 但在提供不附带条件的援助方面可以改进 尽管取得了这些进展, 国际社会还能增加不附带条件的援助 经经合组织汇编的发援会捐助国的数据不包括技术合作和行政费用 事实上, 发援会捐助国正式承诺仅对最不发达国家和未被列入最不发达国家类别的重债穷国提供完全不附带条件的援助 此外, 即使是正式提供不附带条件的援助, 限制因素似乎依然存在 世界银行和货币基金组织认为, 即便解除附带条件, 资格预审和采购过程可能还会偏袒设在捐助国的公司, 这或许也是大部分合同仍被来自捐助国的公司赢得的原因 31 实际上, 根据 2008 年阿克拉行动纲领 第 18b 段, 发援会捐助国承诺在 2010 年前 将制订具体计划, 尽可能取消对援助的附加条件 可以将优惠贷款设想为按资金计算相当于赠款和附加商业条款的贷款的总和, 合并在一起支付同样数额的资金, 以作为优惠贷款 利率越优惠, 一揽子等值资金中的 赠与成分 就越高, 商业贷款的份额也就越少 29 经合组织, 2010 年发展合作报告 ( 巴黎, 经合组织,2010 年 ), 统计附件, 表 20( 数据不包括大韩民国 ) 30 葡萄牙报告称 59% 的援助仅仅部分附带条件 ( 同上, 表 23) 31 见世界银行和货币基金组织, 2010 年全球监测报告, 同前, 第 136 页 32 另见经合组织, 2010 年发展合作报告, 同前, 方框 1.1

33 官方发展援助 15 图 年和 2008 年发展援助委员会成员国对最不发达国家提供的官方发展援助 ( 占国民总收入的比例 ) 卢森堡挪威丹麦瑞典爱尔兰荷兰比利时联合王国芬兰加拿大瑞士法国德国葡萄牙西班牙新西兰澳大利亚意大利奥地利美国日本希腊大韩民国 官方发展援助总额 资料来源 : 经合组织 / 发援会的数据 官方发展援助的国家覆盖面差距 优先国家 对最不发达国家援助目标的落实情况差强人意 最近的数据显示,2008 年发援会的官方发展援助总额占捐助国国民总收入的 0.09%, 比承诺的最低目标 0.15% 还要低 ( 见表 1) 33 正如图 5 所示, 仅 9 个发援会捐助国实现这个目标, 比 2000 年实现目标国的数量多出 4 个 2008 年, 它们对最不发达国家的援助额占发援会总援助额的 34% 国际社会一再强烈要求, 落实援助时应给予非洲高度优先地位 据经合组织估算, 非洲 2009 年收到的官方发展援助几乎近 440 亿美元 对非洲的援助增长显著, 但还不足以实现格伦伊格尔斯目标 为了实现这一目标,2009 年对非洲官方发展援助应当超过 610 亿美元 ( 见表 1) 格伦伊格尔斯目标指的是按 2004 年价格和汇率计算, 为非洲追加 250 亿美元的援助, 但据发援会秘书处的估计, 目前预期仅能执行约 110 亿美元 这将造成 140 亿美元的缺口, 主要原因是欧洲捐助国通常将大部分的援助分配给非洲国家, 但相比它们制定的雄心勃勃的目标, 援助额出现萎缩 不幸的是, 这方面的不足掩盖了其他发援会捐助国显著提 对最不发达国家的援助几乎没有取得什么进展 对非洲的援助增长显著, 但仍落后于格伦伊格尔斯目标 33 数据包括双边净付款额和捐助国估算的多边流量

34 16 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 高对非洲援助的事实 例如, 美国承诺从 2004 年到 2010 年对撒哈拉以南非洲的援助加倍, 并且在 2009 年实现了这一目标 34 目标 8 单独挑选出另外两类国家, 并要求给予特别关注, 它们是小岛屿发展中国家和内陆发展中国家 小岛屿发展中国家包括联合国 38 个会员国和 14 个非会员国但属于联合国区域委员会的准成员国 它们国土面积小, 分布在各个岛屿上, 使得它们成为非常典型的脆弱的发展中经济体 内陆发展中国家共有 31 个, 包括国土面积小的国家, 如莱索托和斯威士兰, 也包括领土面积相对较大的国家, 如哈萨克斯坦和玻利维亚 这些国家没有海上交通要道, 在国际贸易中面临高昂的转运和交通费用 经合组织的数据显示, 小岛屿发展中国家 2008 年获得的官方发展援助约 40 亿美元, 这个数据是最近一年的综合数据, 表明当前十年间援助增长相对缓慢 ( 按 2008 年价格和汇率计算, 年均增长 3.2%) 相比之下, 内陆发展中国家在 2008 年获得的官方发展援助约 230 亿美元, 表明自 2000 年以来年均增长 9% 此类国家的援助收入出现强劲增长的主要原因是其中的两个成员国 阿富汗和埃塞俄比亚, 是世界上第二和第三大受援国 但从这两个国家的情况来看, 内陆特征都不是捐助国的主要动机 官方发展援助的主要受援国 伊拉克和阿富汗仍然是获得援助最多的国家 官方发展援助支出非常片面地反映了国际商定的官方发展援助拨款的优先次序, 出现这样的事实也不难理解 捐助者出于各种原因并在各种情况下提供援助 正如表 2 所显示的那样, 伊拉克在 2008 年获得 100 亿美元的官方发展援助, 远远超过其他国家的援助拨款 35 在这一年中, 它获得的援助是阿富汗的两倍多, 而阿富汗获得的援助又比仅次于阿富汗的第三大受援国埃塞俄比亚高出近 50% 清单上紧随埃塞俄比亚的是巴勒斯坦被占领土, 它的人口是埃塞俄比亚的 5%, 而它的人均收入几乎是埃塞俄比亚的 5 倍 36 表 2 着重表明了对战略敏感的发展中地区给予援助的重要意义 整个区域的安全状况在一定程度上取决于顺利开展合作, 以便消除某些国家内的政治脆弱性 此外, 它提醒我们, 动机被充分调动起来以后, 国际社会如何能够调拨大量援助资源 在千年发展目标方面面临的政策挑战是对那些处于外国决策者的战略关切次要地位但其需求不容 34 经合组织, 发展援助在 2009 年增长了, 同前 35 伊拉克所获援助的数据反映了在巴黎俱乐部安排下将特别债务减免一揽子计划包括在内的标准做法 36 数据来自联合国统计司, 2009 年世界统计袖珍手册, 可查阅 unstats.un.org/unsd/pocketbook/default.htm

35 官方发展援助 17 表 年位居官方发展援助前 20 名的受援国 ( 单位 : 百万美元, 按 2008 年美元计算 ) 2000 年官方发展援助收入 2008 年官方发展援助收入 伊拉克 阿富汗 埃塞俄比亚 巴勒斯坦被占领土 越南 苏丹 坦桑尼亚联合共和国 印度 孟加拉国 土耳其 莫桑比克 乌干达 刚果民主共和国 巴基斯坦 中国 肯尼亚 埃及 加纳 尼日利亚 利比里亚 小计,2008 年位居前 10 位 小计,2008 年位居前 20 位 备忘录项目 占官方发展援助总额的份额 ( 可在国家间分配的援助比例 ): 2008 年前 10 个受援国所占的份额 年前 20 个受援国所占的份额 每年前 10 个受援国所占的份额 每年前 20 个受援国所占的份额 资料来源 : 联合国 / 经社部, 基于经合组织 / 发援会的数据 忽视的发展中国家和领土给予重点的政治关注 另外, 表 2 显示, 虽然援助的集中程度从 2000 年至 2008 年略有上升, 但接受援助金额最大的国家已有所改变 也就是说,2008 年排名前 20 名的受援国所获援助占同年可在国家间分配的援助额一半以上, 但同样是这些国家在 2000 年获得的援助低于总额的 38% 捐助者出于各种原因改变优先次序, 但它们通常导致两种结果, 一种是 捐助国的宠儿 无论是由于战略原因, 还是由于这些国家相对有效地利用 但捐助者的优先援助次序可能会随时间而改变

36 18 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 了援助 另一种是 捐助国的孤儿 不管是出于落实援助的过程艰难, 还是由于捐助国政策关注不到位, 都是由生活在此类国家中的穷人承担后果 根据国家需求提供相应的援助在援助实效议程方面取得的进展 已在某些领域提高援助实效方面取得进展 但在其他方面还需要付出更多的努力 应当提高援助的透明度和可预测性, 降低不稳定性 为了筹备 2008 年援助实效问题阿克拉会议, 近期对巴黎原则的执行情况进行了全面调查, 即国家自主权 一致性 协调性 结果管理和相互问责 37 调查显示, 在 巴黎宣言 载明的 12 项量化目标中,2007 年实现了将 50% 的技术援助项目同国家方案保持协调一致的目标 捐助国也在实现所有援助不附带条件方面取得很大进展 ( 见上文 ) 此外, 从 2005 年到 2008 年, 发展中国家在改善其公共财政管理制度方面也取得了不俗的进展 (36% 的国家提高了其在公共财政管理的得分, 至少比目标得分提高了 50%) 然而, 在其他目标方面取得的进展很小, 特别是在使用地方国家系统 预测援助流量和降低提供援助的交易费用方 面 38 捐助国不愿依靠伙伴国的公共财政管理和采购系统, 这种情况特别糟糕 2008 年的调查表明, 在当年被调查的国家中, 捐助国仅使用了其中 45% 的国家系统, 而目标是达到 80% 虽然据说原因包括捐助国选民认为代理机构存在信用风险, 但国家系统的质量和捐助国对系统的使用之间似乎不存在关联 39 为此, 发展中国家及其援助伙伴正在不断开展联合诊断工作 特别是在 2009 年底,60 多个国家应用了由公共支出和财政问责举措制定的公共财政管理绩效评价框架 40 这种标准化的诊断进程有助于伙伴国和捐助国商定改革和能力建设的优先事项, 也提供了一种有说服力的方式, 使捐助国在客观评估表明这些国家具备适当能力和改革记录的情况下能够使用国家系统 相关的关注焦点一直是官方发展援助的透明度 由于援助流量的相关信息未能得到及时收集, 因此妨碍各国政府计划 规划和评估援助在其国家产生影响的能力 政府财政的透明度同官方发展援助的透明度相辅相成, 共同增强国内问责, 扩大国内公民的参与, 促进议会对相关方案和项目做出决定, 也推动政府对发展成果负责 37 关于 2010 年执行情况的后续调查是为巴黎承诺最后评估做准备的, 此次评估将于 2011 年在大韩民国举行的第四次援助实效问题高级别论坛上进行 38 经合组织, 2008 年巴黎宣言监测纵览 :2010 年之前提高援助实效 ( 巴黎, 经合组织,2008 年 ) 39 同上, 关于捐助国不愿使用国家系统的更多原因以及发援会开展活动鼓励提高使用国家系统的信息, 见经合组织, 2010 年发展合作报告, 同前, 第 3 章 40 有关其他信息, 见

37 官方发展援助 19 图 年四个国家援助流量的不确定性 a ( 百分比 ) 60 孟加拉国 60 玻利维亚 柬埔寨 60 乌干达 资料来源 : 海外开发协会, 为千年发展目标差距问题工作组编制的四个案例研究 : 孟加拉国 玻利维亚 柬埔寨和乌干达,2010 年 5 月 a 不确定性是根据霍德里克 - 普雷斯科特滤波, 用暂时部分 ( 与计算的趋势成分成对比 ) 在当年所获官方发展援助对数中所占的比例来进行计算的 (R. J. Hodrick 和 E. C. Prescott, 战后美国商业界 : 实证研究, 货币 信贷与银行期刊, 第 29 卷, 编号 :1(1997 年 ), 第 1-16 页 ) 此外, 每当计划的援助拨款不到位或出现拖延, 受援国政府面 临的挑战就是通过提取储备金或增加他们的借贷来进行弥补 为此, 巴黎宣言 将提高援助的可预测性和降低不稳定性纳入目标之中 事实上, 有证据表明援助的不确定性阻碍经济增长 41 此外, 援助的不确定性不是一成不变的, 对四个国家的案例研究证实, 可以降低不确定性并将它保持在较低水平 图 6 列明的各国除玻利维亚以外, 在不确定性出现下降或普遍保持在低水平的那段时期, 援助也呈现大幅增长 ( 如柬埔寨 ) 玻利维亚表现出来的波动似乎反映了在玻利维亚成功从 41 见 2010 年世界经济和社会概览 : 重探全球发展之路 ( 联合国出版物, 出售品编号 :E.10.II.C.1), 第 页

38 20 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 出口碳氢化合物中增加公共资源并从蓬勃发展的经济中增加国内税收以后, 捐助国大幅削减了援助 拨付特定用途的官方发展援助 基本社会服务始终是优先事项 国际社会已经商定将重点关注直接用于受援国基本社会服务的官方发展援助额 2008 年的最新数据非常详实, 足以确认基本社会服务所需的供资额 作为整体, 发援会成员国拨付的资金达 155 亿美元 42 正如上文图 4 所示, 这笔数额自 2000 年以来已经增长了一倍多 另一方面, 由于总援助额有所增长, 用以满足基本社会服务的援助份额也随之增长, 从 年仅占双边 可在部门间分配的官方发展援助的 15% 左右, 到 年增至略低于 20% 国际社会也确定了其他优先关注的官方发展援助支出类别 例如, 在 2009 年 11 月罗马举行的世界粮食安全首脑会议上, 各国家元首和其他高级官员承诺 根据国家要求, 大幅提高官方发展援助中用于农业和粮食安全的比重, 并鼓励国际金融机构和区域开发银行能够加以效仿 43 有些人支持在官方发展援助预算内或预算外确认特定类别的官方发展援助支出, 但很少说明因此应当减少哪些其他类别的官方发展援助资源的支出, 并且也不说明某一部门所获的援助增加额是否应当全部作为现有援助流量的追加额 在相关领域, 国际专项基金在过去二十多年也相应获得成倍增长, 如投资用于环境改善或防治特定疾病的基金 这些工作将官方和私营捐助者的其他资源转交给有需求的国家, 但这样做也会妨碍在国家一级开展的其他方案 例如, 防治特定疾病的地方方案需要有社区保健服务的支持, 因此可能会吸收其他优先事项的资源 另外, 这类资金支持的项目属于多边性质, 而且常常规模较小, 受援国政府一般必须对其加以管理, 所以导致援助更加分散, 增加行政费用, 并凸显协调问题 由经合组织提供的数据包括基础教育 基本卫生 人口和生殖保健 基本饮用水供应和基本卫生设施的支出, 也包括基本社会服务的多部门援助 43 首脑会议也欢迎 拉奎拉全球粮食安全联合声明 : 拉奎拉粮食安全倡议, 包括承诺 在今后三年内实现筹集 200 亿美元资金的目标 ( 随后增加至 220 亿美元 ), 这项承诺的落实应以 立足可持续农业发展的协调性综合战略为指导 ( 见联合国粮食及农业组织 世界粮食安全首脑会议宣言, 罗马,2009 年 11 月 日 (WSFS2009/2), 第 38 段, 可查阅 WSFS09_Declaration.pdf; 以及 拉奎拉全球粮食安全联合声明 拉奎拉粮食安全倡议, 拉奎拉 8 国集团首脑会议于 2009 年 7 月 10 日通过, 第 12 段, 可查阅 Statement_on_Global_Food_Security%5B1%5D,0.pdf ) 44 见发展政策委员会的政策说明, 落实千年发展目标 : 卫生不平等和全球卫生伙伴的作用 ( 联合国出版物, 出售品编号 :E.09.II.A.2)

39 官方发展援助 21 事实上, 有令人信服的理由反对捐助国指定资金用途 原因非常实际 : 捐助国对受援国政府的净支出的控制有限 指定援助用途的目的通常是增加某项专用类别的总支出, 而不仅仅是用国外纳税人的钱代替国内纳税人的钱 这类关切就是经济学家所称的预算资源的 可互换性 指定用途的资金未必满足优先需求 除了实践上操作困难, 反对捐助国指定资金用途的其他理由是它同不断增加官方发展援助与国家发展战略之间的一致性并为此在编制方案和预算时依靠国家领导 ( 或自主权 ) 的国际战略背道而驰 根据 巴黎宣言 的各项原则, 最终目的是建立互信, 提供的官方发展援助成为不附带条件的预算支助 指定援助用途的理由则具有政治性 : 在捐助国, 促进具体的社会经济目标的援助要比不附带条件的财政支助常常更易获得立法多数支持 但这样做未必最适合发展政策, 因为它不可能满足受援国的优先需求 一致性和相互问责发展中国家的政府 ( 实际上所有国家的政府 ) 首先要对它们的选民负责, 期望当代人及其子孙后代享受更多的发展成果, 承担较少的贫穷负担 援助实效议程强调体现发展合作伙伴关系的发展中国家的其他责任 相互问责, 是指发展中国家的政府与捐助国分担责任 45 不仅是受援国政府要为资金使用情况对捐助国负责, 也是捐助国为承诺 认捐和支付的款项对受援国政府负责 换言之, 它们要对彼此负责 国际社会有机会在联合国发展合作论坛的框架内, 进一步发展和促进在全球和区域 以及国家一级确认相互问责的理念 发展合作论坛负责增强国际发展合作的一致性和有效性, 包括支持实现千年发展目标 作为在联合国经济及社会理事会主持下的全球多方利益攸关方的论坛, 发展合作论坛为解决这个问题提供了独特的机会 事实上, 相互问责是今年 6 月底举行的本年度会议的重点 讨论这个问题的理由非常明确 到 2009 年底, 只有 7 个国家建立了全面运作的相互问责机制, 46 并且对供应者行为的改变结果不是一致的 国家一级的经验表明, 国家援助政策和联合绩效框架能够有助于提高相互问责制, 不但促使利益攸关方持续参与对话, 而且更重要的 有了相互问责机制, 可以提高援助透明度和促进实现目标 45 关于 相互问责 的不同方式和做法的讨论, 见 发展合作论坛高级别专题讨论会的背景研究 : 增强发展合作的相互问责和透明度,2009 年 11 月, 可查阅 background%20study%20(mutual%20accountability%20and%20aid%20 transparency).pdf 46 阿富汗 柬埔寨 莫桑比克 卢旺达 坦桑尼亚联合共和国 越南和也门 ( 同上, 附件 2)

40 22 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 是分配责任, 有效促进实现发展目标和透明度 47 实际问题是如何传播 这种机制, 增强它们的操作性, 从而提高援助伙伴关系的实效 具有互补性的国际发展合作千年发展目标 8 的基本承诺反映了发达国家和发展中国家之间的相互关系, 这是全世界都在参与构建另一种发展伙伴关系, 对传统贸易伙伴关系起到补充作用 由于其中许多方面的工作都已得到发展壮大, 所以在此值得提一提 南南合作 非发援会成员国和发展中国家捐助方提供的援助变得日益重要 不属于传统捐助类型的非发达国家正在对发展中国家的千年发展目标工作做出日益重要的财政贡献 最新收集的 2008 年综合数据显示, 发展中和转型期经济体的政府上报经合组织的援助额约为 96 亿美元 其中沙特阿拉伯的援助额占总数的一半以上, 东欧经济转型期国家的政府提供了 8 亿多美元, 土耳其的援助额也接近这个数字 尽管这方面的援助仅占发援会双边援助的 10% 左右, 但援助量已有大幅增长 例如, 从 2006 年至 2008 年, 按不变价格和汇率计算的援助流量几乎增长了 50% 48 此外, 看来还有至少约 20 亿美元的援助来自未提交报告的国家, 中国提供了其中大部分的援助, 不过印度和委内瑞拉玻利瓦尔共和国也提供了大量援助 巴西 尼日利亚和南非的贡献也不小 49 另外, 尽管全球金融和经济危机对这些捐助国造成压力, 但 2009 年的捐款总额有可能继续攀升 如果兑现承诺,2010 年总流量有望达到 150 亿美元 50 创新性及其他发展筹资来源创新性发展筹资问题领导小组当前包括 55 个成员国 5 个观察国 16 个国际组织和多个致力于南北合作的非政府网络和组织 本领导小组齐心协力, 采取的各项举措超越了全球共识或标准捐助国论坛商定的目标的局限 正如对国际机票征税一样, 它证明了通过创新性合作途径动员其他大量追加资金在政治上是可行的 资料来自联合国开发计划署 48 数据来自经合组织 49 基于经合组织提供的信息, 以及 2009 年 8 月 24 日联合国秘书长题为 南南合作情况 的报告 (A/64/321), 第 8 段 50 同上 51 智利 科特迪瓦 法国 马达加斯加 毛里求斯 尼日尔和大韩民国实行对机票征收国际互助税, 卢森堡和西班牙通过航空乘客自愿认捐筹集资金, 所得收益分配给国际药品采购机制 另外, 对于收益可被立即用于提高儿童抵御疾病免疫力的债券, 多个国家从法律上认可向这些债务提供资金 ( 法国 意大利 挪威 西班牙 南非 瑞典和大不列颠及北爱尔兰联合王国 ) 另外,2009 年 6 月商定达成示范性先期市场承诺, 确保按照预先

41 官方发展援助 23 本领导小组不仅计划进一步商定调动资源的方式, 还计划提出其他建议, 包括执行国际金融交易税 52 货币基金组织和 20 国集团也正在对国际金融交易税及其他提案进行审议 根据这些讨论, 通过国际金融交易税筹集的资源, 将主要用来支付近期的财政紧急费用, 并作为今后应急之用的准备金, 还可以划拨用于发展用途, 包括实现千年发展目标 其他国际行为者发起倡议, 动员增加国际资源 来自发达国家和发展中国家的私营基金会以及数百万的个人捐款, 不论多少, 也都为与千年发展目标有关的活动做出越来越大的贡献 根据经合组织,2008 年私人志愿机构跨境发展援助赠款总额近 240 亿美元 2008 年的数据是最新综合数据 53 然而, 据预计因全球金融和经济危机导致的收入和资产缩水, 将在短期内降低个人和基金会的慈善捐款 捐助能力已经明显下降, 但现金流量的减少幅度可能只会延后显现出来 国际合作动员国内公共资源 国际社会加大努力, 协助各国政府打击逃税, 加强反腐败方案, 并确保归还非法转移的资金 例如, 毒品和犯罪问题办公室与世界银行自 2007 年开始共同开展追回被盗资产联合举措,2010 年有望追回首批资产, 尽管数量不多 54 加强国际反腐合作, 有助于开展更多的调查, 提出法律援助请求, 以及冻结资产 因此, 目前正在向腐败分子发出信号, 他们的处境愈发危险 以及用于支持千年发展目标和发展的国内资源 正在制订其他倡议, 以加强打击逃税方面的国际合作 特别是经合组织的税务事宜透明度和信息交流全球论坛在 2009 年 9 月一致同意加强经合组织非成员国的参与作用 全球论坛启动首届 18 国同行评审, 审查税务机关对各种商定标准的执行情况, 如经合组织和 联合国发达国家和发展中国家双重征税示范公约 通过的标准 55 另外, 联合国国际税务合作专家委员会 2009 年 10 月通过并向经济及社会理事会提交了拟议的合作打击国际逃税行为守则 56 安排的价格采购尚未研制出来的肺炎疫苗 ( 加拿大 意大利 挪威 俄罗斯联邦 联合王国和比尔及梅林达 盖茨基金会 ) 52 见创新性发展筹资问题领导小组第七次全体会议通过的 圣地亚哥宣言, 智利圣地亚哥,2010 年 1 月 日 ; 以及会议摘要, 可查阅 leadinggroup.org/article589.html 53 经合组织 2010 年发展合作报告, 同前, 表 见世界银行与毒品和犯罪问题办公室, 追回被盗资产: 追回被盗资产的进展报告,2009 年 10 月, 第 3 页 55 这 18 个行政当局来自澳大利亚 巴巴多斯 百慕大 博茨瓦纳 加拿大 开曼群岛 丹麦 德国 印度 爱尔兰 牙买加 泽西 毛里求斯 摩纳哥 挪威 巴拿马 卡塔尔和特立尼达和多巴哥 56 见国际税务合作专家委员会第五届会议报告,2009 年 10 月 19 日至 23 日,

42 24 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 加强国际发展合作格伦伊格尔斯目标是增加到 2010 年期满的援助量 ( 关于提高援助实效的巴黎目标也是在 2010 年到期 ) 并非所有捐助国都实现了这些援助目标 联合国官方发展援助目标是占捐助国国民总收入的 0.7% 若在 2015 年落实这些援助, 就要每年筹集 亿美元以上的发展资金 ( 按 2009 年价格和汇率计算 ) 57 欧洲联盟承诺到 2015 年实现这个目标 58 应当鼓励所有尚未实现这个目标的其他捐助国也做出这样的承诺 为了加速取得进展, 向发展中国家提供实现千年发展目标和消除全球危机为穷人带来的冲击所需的支持, 国际社会应 : 再次承诺支持联合国援助目标, 并为它的实现制定时间表 为了实现 2015 年目标, 从 2011 年至 2015 年平均每年须追加资金约 350 亿美元, 以达到 亿美元的预期官方发展援助目标水平 ( 按 2009 年价格和汇率计算 ); 确保捐助国以透明的方式做出认捐承诺, 随时可接受国际社会的核查, 正如在格伦伊格尔斯首脑会议上做出的承诺一样 ; 立即筹措多边和区域发展资金, 补充过去两年提前支付用于应对危机工作的资金, 并且追加资金, 使得这些资金在危机后的世界中发挥预期的更大作用 尚未支付分摊费用的捐助国应当加入到已支付国家的行列之中 ; 向非洲和最不发达国家等优先国家组全额发放已承诺的追加资源 此外, 针对目前得不到充分服务的 低收入及社会和经济需求强烈的脆弱经济体, 应当加速提供援助, 并且按照需要制定筹资援助服务的有效执行方法 ; 增加作为预算支助的援助份额, 并确保捐助国指定的官方发展援助的特定用途符合受援国表明的国家优先事项 ; 兑现 2010 年实现提高援助实效的承诺, 并就 2010 年以后重新制定的各项目标达成一致 这是捐助国和受援国共同承担的责任 其中在提供和使用援助资源方面实行相互问责具有举足轻重的意义, 这是建立相互信任 有效结合援助和国家可持续发展战略的必要措施 为了补充和深化传统援助形式, 国际社会应 : 鼓励发展中国家扩大发展合作 ; 认可创新性发展筹资问题领导小组在为实现千年发展目标筹措追加资金和探索创新性筹资机制方面发挥的促进作用, 其中包括金融交易税, 并执行领导小组的建议 加强国际税务合作和多边反腐举措, 杜绝逃税和腐败, 并动员更多的发展资源 经济及社会理事会正式记录, 补编第 25 号 (E/2009/45), 附件 57 按货币基金组织在其 全球经济展望 : 重新平衡增长 中的预测, 发达经济体年均增长率达 2.3%( 哥伦比亚特区华盛顿, 货币基金组织,2010 年 4 月 ) 58 见欧洲联盟委员会, 欧洲议会委员会 欧洲理事会 欧洲经济和社会委员会以及区域委员会之间的交流 : 欧盟为支持千年发展目标制订的 12 项行动计划 (COM(2010)159 最后文件 ), 布鲁塞尔,2010 年 4 月 21 日

43 25 市场准入 ( 贸易 ) 联合国千年宣言 和千年发展目标高度重视在开放 遵循规则 可预测和非歧视性的国际贸易体系中推动发展中国家的市场准入, 特别是发达国家的市场 此外, 目标 8 呼吁会员国通过具体的支助举措, 满足发展中国家的贸易相关需要 目标 8 进一步肯定, 需要通过名为 贸易援助 的国内能力建设, 帮助发展中国家对贸易机会做出更有效的回应 虽已经采取许多措施来落实这些目标, 但仍存在诸多挑战, 尤其是最近严重的全球经济和金融危机对发展中国家造成的冲击 全面实现市场准入目标仍存在诸多挑战 贸易政策十年展望大约在十年前的 2001 年 11 月, 世界贸易组织 ( 世贸组织 ) 成员国在卡塔尔多哈一致同意就全球促进贸易一揽子措施进行谈判, 特别强调要实现促进发展的成果 因此, 所谓的 多哈回合 寻求消除发展中国家尤为关切的一些领域存在的贸易壁垒, 这些领域包括反对之前努力达成双边协定的领域, 例如农业 服务业 ( 可能包括国际劳工运动 ) ( 关税升级做法中 ) 的非农业贸易 以及知识产权保护 ( 确保不是通过限制获得药物的机会, 以牺牲发展中国家公共卫生为代价来实施知识产权保护 ) 59 多哈一揽子方案还责成成员国对最不发达国家出口的产品实行优惠的市场准入政策 ( 例如, 免关税和非配额市场准入 ) 这也是联合国最不发达国家问题会议上所做政策承诺的重点, 尤其是 2001 年 5 月 14 日至 20 日举行的第三次联合国最不发达国家问题会议上最不发达国家发展伙伴通过的 布鲁塞尔行动纲领 中载明的政策承诺 60 国际社会还赞同将重点放在满足小岛屿发展中国家和内陆发展中国家的特殊需要上 61 此外, 贸易援助向发展中国家提供帮助, 为其带来长期回报, 这一点得到广泛认可 捐助方目前在这方面的努力是建立在 1997 年启动的一个最不发达国家多边机构方案 向最不发达国家提供贸易方面技术援 59 全文内容请查阅 60 见 A/CONF.191/11, 第 68 页 61 见 关于进一步执行小岛屿发展中国家可持续发展行动纲领的毛里求斯战略 (A/CONF.207/11, 附件二 ), 尤其是第 66 至第 69 段和第 97 段 ; 以及 阿拉木图行动纲领 : 在内陆发展中国家和过境发展中国家过境运输合作新的全球框架内解决内陆发展中国家特殊需要 (A/CONF.202/3, 附件一 ), 第 38 至第 41 段

44 26 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 62 助的综合框架 的基础之上, 因此捐助方和六个核心国际机构支持最不发达国家政府更好地将贸易纳入其国家发展战略中 现在, 贸易援助包括两个方面 一方面帮助发展中国家制定贸易战略并进行更有效的谈判 另一方面, 帮助发展中国家投资基础设施和生产能力, 适应关税削减 贸易优惠日益减少或贸易条件不断恶化对国内造成的影响 这些援助最不发达国家 内陆发展中国家 小岛屿发展中国家和其他发展中国家的方案一直在要求增加供资, 而其供资方式主要作为官方发展援助的一部分提供的 在世贸组织之内, 并且通过经济合作与发展组织 ( 经合组织 ) 发展援助委员会 ( 发援会 ), 在全球和国家两个级别上对捐助国和受援国的 贸易援助 情况进行了全球协调和监督 发展中国家的贸易表现全球危机的影响在近几十年发展中国家贸易持续强劲增长的基础上, 国际社会努力帮助发展中国家更加有效地参与国际贸易 然而, 最近发生的全球危机却对经济造成前所未有的冲击 商品价格大幅度下降对最不发达国家的影响尤为明显 2009 年世界贸易量下降了 13% 63 而 2008 年 9 月到 2009 年 3 月期间商品价格的暴跌加剧了这种低迷状况 受影响最严重的是转型经济体国家和西亚国家, 这些国家的贸易下滑, 国内生产总值分别下降近 13% 和 9% 对于大部分出口创收严重依赖几种商品的最不发达国家而言, 危机的影响尤为明显 商品价格的暴跌使其出口价值严重缩水 64 尽管如此,2009 年, 其出口数量仍有所增长, 尤其是主要出口产品, 出口量扩大了 6%; 但价值却降低了 9%( 表 3) 价格大幅下跌的商品依次为矿产 金属和木材 最不发达国家虽然出口增多, 但价值却有所下降 随着商品价格的回落,2009 年下半年开始出现恢复 但是, 根据一些估计,2010 年在一些发展中区域, 按美元价值计算, 贸易价值比危机前水平仍要低约 20% 65 根据联合国 世界经济形势与展望 的基准, 预计 2010 年世界贸易增长率超过 7%, 而 2011 年的增长率约为 6% 66 要知道, 这几年是恢复期, 预期并不理想, 因为低于 年世界贸易年平均增长率接近 8% 的水平 62 国际货币基金组织 国际贸易中心 联合国贸易和发展会议 联合国开发计划署 世界银行和世界贸易组织 年中期世界经济形势与展望 (E/2010/73), 第 2 页 64 世贸组织, 对最不发达国家具有出口利益的产品和服务的市场准入 (WT/COMTD/LDC/W/46/rev.1),2010 年 2 月 26 日 最不发达国家受国际石油和矿产价格下跌的影响最大, 石油和矿产是它们的主要出口产品 65 世界银行和货币基金组织, 2010 年全球监测报告 : 危机之后的千年发展目标进程 ( 华盛顿, 世界银行,2010 年 ) 66 世界经济形势与展望, 同前

45 市场准入 ( 贸易 ) 27 表 3 最不发达国家对主要伙伴的出口 :2009 年的增长 ( 百分比和百分比变化 ) 统一编码制度 产 品 2008 年出口份额 价值增长 出口量增长 除原油以外的所有商品 编织或针织的服装 装饰品 非编织或针织的服装 装饰品 矿物燃料 石油 蒸馏产品等 矿石 矿渣和灰 鱼 甲壳类动物 软体动物 水生无脊椎动物 铜及其制品 木材及木制品 木炭 咖啡 茶 巴拉圭茶和香料 其他贱金属 金属陶瓷及其制品 铝及其制品 发展中国家出口商对发达经济体贸易自由化减弱的担心加剧了全球衰退引发的问题 在全球危机爆发的前几个月中, 由于一些国家开始采取保护主义措施来应对危机,20 国集团 (G-20) 承诺抵制这种做法, 并要求主要国际贸易机构监督国家在这方面的活动 年 9 月至 2010 年 2 月中旬,20 国集团成员国寻求实施新的贸易限制的做法与 2008 年 9 月以后相比已经不太明显, 这些限制的总体情况受到限 制 68 引发衰退的金融危机还损害了发展中国家的出口, 因为很难筹措贸易融资 尽管 2009 年下半年全球贸易筹资市场有所松动, 但各区域受益的程度不同 新兴市场在这方面表现突出, 但低收入国家, 尤其是撒哈拉以南非洲的低收入国家, 它们在贸易融资上仍面临各种严重制约 2009 年 4 月伦敦峰会上 20 国集团制定的一揽子支持短期贸易融资方案帮助缓解了这种状况 但是, 一揽子方案的其余资源应继续重点关注长期行动计划, 应确保满足最急需国家的需要 69 资料来源 : 国际贸易中心, 国际贸易中心贸易图情况说明 3 寻求通过限制贸易的方式来应对危机的做法受到限制 低收入国家在获得贸易融资方面仍然面临各种制约 67 见世贸组织 国际贸易环境发展概况 (WT/TPR/OV/12),2010 年 11 月 18 日 68 见经合组织 贸发会议和世贸组织 20 国集团贸易与投资措施报告 (2009 年 9 月至 2010 年 2 月 ),2010 年 3 月 8 日, 可查阅 dataoecd/21/21/ pdf 69 见世贸组织, 总干事就贸易有关发展情况致贸易政策审议机构的报告 (WT/TPR/OV/W/3),2009 年 6 月 14 日

46 28 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 危机爆发前发展中国家的出口趋势虽然人们认为本次危机只是暂时现象, 但尚不清楚更加有活力的 危机爆发前的世界贸易增长是否以及何时会再次出现 过去二十年来, 发展中国家参与世界贸易的势头迅猛增长 若干发展中国家和经济转型国家成为主要贸易国, 实现了经济连续多年持续增长 70 发展中国家整体在全球出口中所占份额持续增长,2008 年达到 39%( 不包括石油为 31%), 其中亚洲发展中国家占 30% 然而, 最不发达国家在世界出口中所占份额仍然非常低 2008 年刚刚超过 1%, 但不包括石油, 最不发达国家的出口在全球出口中仅占 0.4% 71 最不发达国家仍然依赖为数不多的商品出口, 并且易受价格波动影响 危机前一些发展中国家的出口集中度一直在增加, 尽管部分原因是由于一些国家的商品出口价格升高 因此, 虽然 2000 年以来发展中国家整体的出口集中度相对保持稳定, 但最不发达国家和非洲国家的集中度有所增加, 而内陆发展中国家的增幅最大, 这是由于矿产和燃料带来高收入 ( 图 7) 这也反映了非常容易受到同价格波动的相关影响, 如表 1 所示 发展中国家, 包括最不发达国家的出口市场愈加多样化 2008 年, 最不发达国家高达 50% 的出口运往其他发展中国家 2008 年, 中国成为最不发达国家产品的主要进口国 ( 占全球最不发达国家出口的 23%, 欧洲联盟 ( 欧盟 ) 为 21%) 重要的是, 最不发达国家出口到其他南部国家的产品增多, 而这些产品恰恰是国际价格上涨的产品 72 多哈回合陷入僵局多哈回合的基本战略是通过减少贸易壁垒, 尤其是减少发达国家市场中的贸易壁垒, 从而增加发展中国家的贸易机会 然而, 实际上多哈回合谈判却陷入僵局 自 2008 年 7 月最后一次为取得突破而做出的重要努力失败以后, 世贸组织成员国一再试图将谈判推进到最后阶段, 但无果而终 最近对 2009 年 11 月底在瑞士日内瓦召开的世界贸易组织第七次部长级会议之后进行的 总结 使那些希望建立积极势头的成员国感到失望 贸发会议, 2007 年发展中国家的国际贸易 : 贸易和发展指数 ( 日内瓦, 贸发会议,2007 年 ) 71 世贸组织, 金融危机对最不发达国家的影响, 世贸组织第七次部长级会议的背景资料,2009 年 11 月 30 日至 12 月 2 日, 可查阅 english/thewto_e/minist_e/min09_e/impact_fin_crisis_e.pdf 72 世贸组织, 产品和服务的市场准入, 同前 73 世贸组织, 总结最后集体决定开始建设全球多哈一揽子方案, 贸易谈判委员会,2010 年 3 月 26 日

47 市场准入 ( 贸易 ) 29 图 7 发展中国家的出口集中比率, 年 a 发达经济体发展中经济体最不发达国家内陆发展中国家小岛屿发展中国家非洲 资料来源 : 贸发会议在线统计手册 说明 : 市场集中度的 Herfindahl-Hirschman 指数通常数值为 0 至 1 接近 1 的指数值表示市场非常集中 ; 值接近零反映出口商或进口商中间的市场份额分配更加平等 更多细节, 请访问 a Herfindahl-Hirschman 指数 在部长级会议期间, 呼吁大力支持发展的影响, 特别是考虑到最不发达国家特别关心的问题, 以此结束多哈回合 所有发展中国家集团都表示, 不能透明 公正 公平地结束多哈回合, 就不会消除目前对贫穷国家具有消极影响的多边贸易体系中存在的不均衡问题 74 最后,20 国集团制定的 2010 年结束谈判的目标似乎无法实现, 但并未设定新的最后期限 关于如何改进农业和工业产品的市场准入, 包括通过大幅减少农业补贴的办法仍然存在分歧 此外, 对于发展中国家要求增加对其贸易的特殊和差别待遇 ( 例如允许小幅削减关税 ) 仍未做出答复 限制自然人为了找工作而进行国际流动的做法被认为严重妨碍了服务贸易, 这是世贸组织谈判的另一个领域 取消限制可使全世界整体大大受益, 尤其是这类劳动力主要来源的发展中国家 根据一些估计, 发展中国家从临时劳工力流动中获得的收益每年可高达 亿美元 75 然而, 自然人的流动仍然受到严重控制, 提议在多哈回合背景下 取消对自然人国际流动的限制可能会促进服务贸易 74 关于部长级会议的场外活动, 世贸组织 20 国集团和世贸组织发展中国家非正式小组的两次协调会议都强调, 需要以非常注重以发展为导向的成果结束多哈回合 75 T. Walmsley 和 A.Winters, 放松对自然人临时流动的限制 : 模拟分析, 经济一体化杂志, 第 20 卷, 第 4 期 (2005 年 12 月 ) 援引估计数字的示

48 30 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 谈判这个问题遭到了发达国家的阻挠 并且, 通过此类贸易完善基础设施服务, 例如提高金融 电信和交通领域的效率, 可以为发展中国家带来巨大收益 并且正愈加重视环境商品和服务方面的贸易自由化以及它可能如何促进应对气候变化的努力 76 逐步实现贸易自由化和谨慎管理这些部门的市场开放, 可以通过创造就业机会和技能及技术转让, 使之成为促进经济发展的有力工具 但一些发展中国家仍对环境商品和服务的定义以及要自由化的商品和服务的范围表示关切 为了从这类自由化中获得收益, 发展中国家需要提高供应能力, 适应制度框架, 发展辅助性的物质 体制和人力基础设施 与气候有关的贸易措施可能损害发展中国家的贸易 迫切需要解决多边贸易规则和多边环境协定之间的冲突 77 世贸组织总干事认为, 在试图将多边气候协定和多边贸易规则联系起来时, 应优先考虑气候关切, 因为贸易依赖于气候条件, 贸易本身不是目的, 只是促进福祉的一种手段 78 由于没有对生产商实行强制性减排, 这些国家的生产成本较低, 而执行严格气候变化政策的国家将不得不与这些国家的出口商品竞争, 它们对此表示关切 为了弥补对贸易的潜在不利影响, 越来越多的发达国家正提出关于二氧化碳的边境措施提议 这种把气候和贸易联系起来的做法有可能被作为保护主义的依据, 并且可能损害发展中国家的贸易 20 国集团领导人强调需要比支持贸易走得更远, 反对保护主义, 支持怀着充分的政治意愿进行谈判, 确保国际和国家政策措施之间协调一致 但是, 呼吁调整多哈回合的目标使得人们对致力于以发展为导向的成果的政治承诺产生怀疑 79 多哈回合必须在谈判的所有领域取得进展, 尤其是对发展重要的领域 一些发展中国家强烈感觉到谈判的发展方面被放到了次要位置 同样, 一些发展中国家认为, 同前几次谈判回合相比, 它们对多边关税削减的贡献已经远超过发达国家 80 在这种背景下, 担心近期仓促结 范模拟认为, 允许进入发达经济体的临时工人的数量增加, 占发达经济国家劳工力的 3% 76 世贸组织, 主席摘要, 世贸组织第七次部长级会议, 日内瓦,2009 年 12 月 2 日 (WT/MIN(09)/18) 年世界经济与社会概览 : 重探全球发展之路 ( 联合国出版物, 出售品编号 :E.10.II.C.1) 78 Pascal Lamy, 气候第一, 贸易第二 : 关贸总协定怪物早已远去, 主旨演讲,Simon Reisman 的演讲, 卡尔顿大学诺曼帕特森国际事务学院和加拿大外交和国际贸易部主办, 渥太华,2009 年 11 月 2 日, 可查阅 www2.carleton.ca/newsroom/speech/pascal-lamy-simon-reisman-lecture/ 国集团 (G-20), 20 国集团领导人的联名信,2010 年 3 月 29 日, 可查阅 80 世贸组织,2009 年 11 月 30 日至 12 月 2 日在日内瓦举行的世贸组织第七次部长级会议全体会议上成员国和观察国发表的声明, 可查阅 org/english/thewto_e/minist_e/min09_e/min09_stateme nts_e.htm

49 市场准入 ( 贸易 ) 31 束本回合可能损害发展中国家的合法权益 多哈回合的目标是在谈判的所有领域实现重大均衡进展, 尤其是那些对发展重要的领域 另一方面, 进一步延迟结束多哈回合将使以下方面进一步放慢, 包括减少全球农产品补贴 ; 重新调整世贸组织在许多领域的规则 ; 并采取其他措施, 这些措施能够打开发展中国家的其他政策空间 保护主义的状况多哈回合承诺探讨贸易政策阻碍发展中国家进入发达国家市场的诸多方面 这些市场的保护主义状况表明, 如果不能在结束谈判时实现市场准入高度自由化, 则可能继续增加成本 发达国家的贸易壁垒 此时大多数发达国家并未改变其贸易政策 ( 如上所述, 只是为了应对全球经济危机才以有限的方式进行了改变 ) 因此, 记录下来的平均关税水平的变化主要反映了贸易构成的变化 数据显示,2008 年以后的十年期间稍有下降,2008 年数据是现有最新综合数据 数据还表明, 发展中国家的主要产品, 尤其是纺织品和服装的平均关税水平仍然很高 发展中国家整体, 尤其是最不发达国家的农产品的关税分别下降为 8% 和 1.6%, 使得最不发达国家维持了这些产品的优惠幅度 ( 图 8) 在这个背景下,2008 年服装和纺织品的利润率仍约为 2%, 最不发达国家的优势很少 对发展中国家主要出口商品的平均关税仍然很高 近年来关税结构也并未发生重大变化 多哈回合的一个目标就是降低发展中国家尤为关切的产品最高关税税率和关税升级 出口加工品具有更高的附加值, 因而带来更大的潜在回报 因此, 重视同原材料商品和加工有关的市场准入问题以及上下游阶段相应的关税水平显然是必要的 总体而言, 过去十年高收入经合组织国家的最高关税税率相对保持稳定, 平均为所有关税细目的 9%( 表 4) 但是, 农业最高关税税率仍然很高, 为 36% 同样, 尽管总的关税升级表明在过去十年里一直保持稳定趋势, 但在适用于完全加工农产品和原始农产品方面的关税存在很大不同 农业最高关税税率仍然很高 发达国家的农业补贴 经合组织国家提供的农业补贴对政策和市场价格起到了扭曲贸易的作用 2008 年, 数据显示, 农业补贴占这些国家国内生产总值的比例下降, 从 2007 年的 0.9% 下降到 2008 年的 0.8%, 因此延续了 1990 年代后持续下降的趋势 然而, 从绝对数值来看,3 760 亿美元的补贴仍然 经合组织国家的农业补贴仍然很高并继续扭曲贸易

50 32 全球发展伙伴关系处在面临抉择的重要关头 图 8 发达国家对发展中国家和最不发达国家主要产品征收的平均关税, 年 ( 按百分比 ) 发展中国家 农业 纺织品 服装 最不发达国家 农业 纺织品 服装资料来源 : 世界贸易组织 - 国际贸易中心 - 联合国贸发组织, 基于世界贸易组织工发理事会数据库和联合国贸发组织 - 国际贸易中心关税和市场准入数据库 很高,2007 年甚至增加了 120 亿美元 ( 表 5) 同样, 直接向生产者提供的补贴的比例也在持续下降, 并达到了 1980 年代中期以来的最低水 平 81 正如 2007 年的情况一样, 农业补贴的减少主要是由于农业价格高, 农业价格一直高于其长期水平, 而不是农业政策改革的结果 商品输出补贴是生产和贸易中提供补贴的最扭曲形式, 仍是生产者补贴的最主要组成部分 82 考虑到扭曲贸易的消极影响, 人们对经合组织国家提供的高额扭曲贸易的补贴表示担忧 即使补贴是针对当地的消耗品, 或者补贴并不与生产或价格挂钩, 补贴仍会影响贸易, 从而限制发展中国家的出口机会 此外, 补贴产品进入世界市场推动价格下跌, 这使发展中国家出口商受到伤害, 这种伤害表现在两个方面 首先, 经合组织经济体的农业补贴使生产者与世界价格波动脱节, 将调整的重担转移到国外 其次, 经合组织国家出口从发展中国家更有效率的出口商和本地生产者手中拿走了重要的市场份额 在一些国家, 这种情况加剧了粮食安全问题 81 各国为生产者提供的补贴估计额各不相同, 从占新西兰农业总收入的 0.8% 到挪威占 62% 不等 82 经合组织, 经合组织国家的农业政策:2009 年监测与评估 ( 巴黎, 经合组织,2009 年 7 月 )