Report on Chinese Civil Affairs Development from...

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1 中国民政事业发展报告 1: 完善社会救助和社会福利 民政部政策研究中心李慷 灾害救助 2004 年发生各类自然灾害比上年下降 全国农作物受灾面积 万公顷, 比上年下降 31.8% 其中, 绝收面积 436 万公顷, 比上年下降 49% 全国共有 3.4 亿人受到各类自然灾害影响, 比上年下降 30.6%; 其中因灾死亡 2250 人, 比上年下降 0.4%; 紧急转移安置 万人, 比上年下降 20.4%; 倒塌房屋 155 万间, 比上年下降 54.8%; 直接经济损失 亿元, 比上年下降 15% 全年因海洋灾害造成的直接经济损失约 54.2 亿元, 比上年降低 32.6% 全年共发生 5 级以上地震 22 次, 比上年减少 7 次, 其中 6 级以上地震 2 次 地震共造成 8 人死亡, 直接经济损失 9.5 亿元 2004 年, 民政部门在进一步完善救灾工作分级管理, 救灾资金分级负担, 救灾款专户管理制度的同时, 重点提高了灾害应急处置能力和综合协调能力 颁布了 春荒 冬令灾民生活救助工作规程 灾害应急救助工作规程 和 灾区民房恢复重建管理工作规程, 全面规范各级救灾工作 在全国设立 10 个中央救灾物资储备库, 各省 ( 自治区 直辖市 ) 以及多灾易灾的地 县也建立了地方救灾物资储备库 中央和地方储备 37 万顶救灾帐篷及衣被等救灾物资 国家自然灾害救助应急预案 已经国务院批准, 各省 ( 自治区 直辖市 ) 都制定了省级救灾预案,310 个地 ( 市 ) 和 2347 个县 ( 市 区 ) 出台了救灾应急预案 全国救灾应急预案体系和紧急救援响应机制基本形成, 初步做到大灾 3 天内中央资金到位 24 小时内救灾物资到位 2004 年共下拨中央级救灾补助资金 40 亿元, 下拨救灾捐款 489 万元, 调拨救灾帐篷 顶, 转移安置群众 611 万人, 救助人数达 9000 万人 ( 次 ), 保证了受灾群众的衣 食 住 水 医等基本需求 2004 年, 民政部门灾害救助工作的主要特点包括 : 灾害救援工作高效有序 民政部门充分发挥全国抗灾救灾综合协调职能, 积极协调有关部门支援灾区开展救灾工作, 全方位指导地方开展抗灾救灾 修订了 民政部应对自然灾害工作规程, 颁布 灾害应急救助工作规程 使救灾工作更加规范高效 2004 年以来, 民政部先后启动应急响应 12 次, 其中二级响应 1 次, 三级响应 4 次和四级响应 7 次 民政部会同有关部门共向灾区派出工作组 62 个, 会同财政部共向灾区下拨救灾资金 ( 其中应急资金 17 笔 2.23 亿元, 恢复重建资金 22 笔,6.88 亿元 ) 地方各级政府已经投入和计划冬令投入灾民生活救济资金共计 25 多亿元, 有效保障了灾区人心安定, 社会稳定 灾区恢复重建工作规范展开 据统计,2004 年各类自然灾害共计造成内蒙古 浙江 福建 江西 河南 湖北 湖南 广西 重庆 四川 云南 甘肃 青海等 13 个重灾省份民房倒塌 124 多万间, 规划需修复和重建 134 多万间 为做好恢复重建工作, 在下拨恢复重建资金的同时, 及时制定下发了 灾区民房恢复重建管理工作规程, 明确对恢复重建实行项目管理, 由民政部门协调财政

2 计委 建设 水利 国土 金融等部门共同做好灾民倒房恢复重建的规划和实施工作, 层层健全和落实建房工作负责制 民政部及时召开了全国恢复重建现场经验交流会, 推广河南 内蒙古 宁夏和湖北的重建经验, 进一步明确了恢复重建工作指导原则 重建资金和物资方式筹集等 地方各级政府强化领导, 增加投入, 落实对口帮扶措施, 出台重建的优惠政策, 加快恢复重建的进度 截至 12 月 6 日的统计,13 个重灾省份已经完成恢复重建占需完成恢复重建间数的 65% 左右 其中内蒙古 河南 青海 甘肃已经完成重建任务 各地将在 2005 年春节前确保恢复重建任务按期完成, 确保做到每户倒房灾民在春节前至少先建成一间安全越冬的住房 春荒救灾规范有序 2004 年春荒期间, 全国需要政府给以不同程度救济的人口数量达到 8000 多万人 为做好春荒期间的灾民生活安排工作, 民政部门采取了以下措施 :1 深入基层, 了解荒情, 严格评估, 全面系统地掌握各地荒情 2 全国推行了 灾民救助卡 管理和春荒救助落实方案的备案制度 3 强化地方救灾投入 在中央安排了 10 亿元的春荒救济资金的基础上, 提供强化管理, 全国地方共配套 7 亿多元, 为历年来春荒救济配套最多的一次 4 强化监督管理力度, 建立救助情况通报制度 信息化建设成效显著 2004 年, 民政部建成 RTX 非正式信息交流系统 内部视频会议系统和内部文件网络存储等, 扩展了信息交流渠道, 大大提高信息交换速度 ; 与和升达合作开发了救灾司网和部网切换器, 方便部网和司网的切换 ; 救灾邮箱 (cndr.gov.cn) 的推广使用使得全国民政救灾系统在灾情和救灾工作等方面的信息交换速度全面提升 ; 由于实行服务器 单机及网络健康检查制度, 使得网络运行稳定性进一步提高, 成功抵御了 冲击波 震荡波 等全球性病毒的攻击, 为救灾工作提供全面技术保障 制定实施新的灾情统计制度 为及时 客观地反映自然灾害损失及救灾工作开展情况, 适应灾害管理科学化 标准化的要求, 全面评估灾害损失, 为救灾工作提供决策依据, 民政部制定了新的 自然灾害情况统计制度 ( 民发 号 ), 对灾情报送时限 内容 指标等方面进行了明确的要求, 规定了有五种表式和三种台帐, 对其使用范围和填报方法进行了规定 灾情发生后, 省 地 县级民政部门通过中央 省 市 县四级联网灾害信息业务运行系统报告灾情信息, 重大灾害发生后 3 小时县级民政部门在上报地 省民政部门的同时可直接上报民政部救灾救济司 灾情稳定后, 民政部组织有关部门和专家组成 灾情评估小组, 采取抽样核定 典型核定和专项核定等办法核实灾情, 对灾区的灾害损失情况 灾区自救能力以及灾区需求做出全面评估, 形成灾区损失情况和救灾需求评估报告 通过一年的实践, 各级民政部门对灾情快报有了新的认识, 大大提高了灾情信息的时效性, 为领导决策救灾工作提供了可靠的保证, 最大限度减少了灾害损失 健全完善灾情会商机制 为及时了解掌握灾情信息, 准确把握灾情发展趋势, 为领导提供中 短期减灾决策 在原先每年年初召开由中央各涉灾部门参加的年度灾情预测会商会基础上, 从 2004 年 5 月开始, 每月月初召开由民政 水利 农业 气象 国土资源 海洋 统计 地震 卫生 财政等部门和有关科研机构以及专家参加的 灾情会商会, 综合各方面信息, 总结核定上月灾情, 分析灾区形势, 确定灾害损失情况 ; 预测下月灾害发生发展趋势, 根据会商结果, 发布月度灾情会商简报, 报送中办 国办领导, 国家减灾委全体主任委员 在年终, 召集中央各涉灾部门 有关科研机构以及专家举行 年度灾情核定会商会,

3 汇总各部门灾情数据, 确定全国全年灾害损失情况, 将年度灾情和救灾工作报告提交国务院 加强救灾物资储备和救灾装备建设 一是完成 2004 年救灾储备物资采购工作, 增强了应对自然灾害能力 民政部会同财政部下拨 1.85 亿元救灾物资, 共采购救灾专用单帐篷 4 万顶, 棉帐篷 5.9 万顶, 使全国的救灾储备物资总量达到 37 万顶, 大大增强了应对自然灾害的能力 二是注重加强救灾装备建设, 完成救灾专用车辆采购工作 为解决民政系统救灾装备落后, 不适应救灾工作需要的矛盾 民政部 2004 年首次争取中央财政专项资金 2 亿元, 为全国地县配备了 1105 辆救灾专用汽车 对救灾专用车辆统一颜色, 统一标识, 专门用于救灾, 大大提高了中西部地区的救灾能力建设 三是加强救灾储备物资的日常管理, 优化救灾储备物资设计 为切实管理好救灾储备物资, 重视制度建设, 指导中央级救灾储备物资代储单位做好自身的制度建设, 规范救灾储备物资的验收 存储 发运和回收, 充分发挥救灾储备物资的效益 ; 重视对救灾储备物资的设计进行优化, 对单 棉帐篷的技术标准进行了重大修改, 使救灾储备物资更加适于灾区使用 湖北省救灾工作的探索实践湖北省地处长江中游, 灾害种类多, 分布广, 损失重, 发灾频繁 2004 年, 湖北省各级民政部门认真落实 三个代表 重要思想和科学发展观, 加快建立和完善自然灾害救助体系, 妥善安排灾区群众生活, 救灾工作在探索实践中有了新进展 湖北省的主要经验包括 : (1) 抓灾前准备, 建立和完善灾害应急机制 做好备灾工作, 建立灾害应急机制是加强救灾工作的关键环节 一是建立灾害会商制度, 提高灾害管理的准确性 每年 5 月初, 民政厅都要会同省灾害防御协会邀请气象 水利 地质等有关部门的专家, 对当年的主要灾害趋势进行分析预测, 为省委 省政府提供决策依据 二是建立救灾物资储备体系和救灾物资动员体系 除省级建有中央代储点外, 全省 17 个市州和 50 多个县 ( 市 区 ) 都建起了救灾物资储备仓库, 并储备部分救灾物资 省级救灾物资可在灾后 5 小时内运抵灾害现场, 市州县 3 小时内可运抵现场 逐步建立了救灾物资社会动员机制, 与有关厂家和商家签订食品 饮用水和粮食等救灾物资的紧急购买和使用协议, 确保救灾工作所需的各种物资及时动员调度到位 三是逐步完善救灾应急预案体系和应急响应程序 全省已有 16 个市州 58 个县市 ( 除城区外 ) 相继以政府名义出台了救灾应急预案, 并根据不同灾种 灾害点制定了具体的灾害救援应急预案 目前全省已经制定了 13 个长江分蓄洪区 700 多个重点地质灾害观测点的救援应急预案 全省各级民政部门根据各地灾害特点普遍制定了具体的灾害应急响应程序 四是建立了较为完善的灾害信息管理系统和电子邮件系统 省政府拨专款 150 万元帮助市州县购置联网设备 同时利用法国援助项目正在建立灾害救援指挥网络系统, 建成后将能现场搜集传送灾害声像资料, 实时指挥现场救灾工作 五是建立了救灾资金快速拨付机制 省级每次下拨救灾资金都由省财政将中央救灾资金指标一次性变现直拨救灾款专户, 解决了基层资金调度慢 到位难的困难 省财政管理体制实行省直管县, 救灾资金由省直拨县 ( 市 ), 减少了中间环节, 加快了资金拨付速度 (2) 抓快速反应, 努力提高紧急救助能力 敏锐的反应 快捷的速度是确保救灾工作取得成效的关键 一是及时收集上报灾情信息, 为领导决策提供准确依据 灾情统计是救灾决策 部署的基础和依

4 据 湖北省注重培养锻炼一支思想素质好 业务能力强的救灾信息工作队伍 新的 灾情统计制度 颁布后, 省厅分两批举办了市 县农救科 ( 股 ) 长培训班 入汛后, 全省坚持实行 24 小时救灾值班制度 每当灾害发生后, 湖北省各级民政部门一方面及时了解灾情, 组织救灾 ; 一方面抓紧收集整理灾情信息, 编发 灾情简报 灾情稳定之前, 坚持 24 小时零报告制度, 做到有灾报灾情, 无灾报平安 由于灾情传递上报迅速, 为领导决策提供了依据, 保证了救灾工作的顺利开展 二是在第一时间到达救灾现场, 核查灾情, 慰问灾民, 开展救助工作 哪里有灾情, 哪里就有民政人的身影 由于各级民政部门能在灾害发生的第一时间赶到救灾现场, 查灾核灾, 抢险救灾, 赢得了时间, 减少了损失, 掌握了救灾工作的主动权 三是迅速调拨救灾款物, 确保灾害发生 24 小时内救灾措施落实到位 救灾应急款物能否及时到位是检验救灾工作成效的试金石, 也是稳定灾区群众情绪的关键 灾害发生后, 各级民政部门必须迅速启动救灾应急预案, 采取得力措施, 坚决做到灾害发生 24 小时内将应急救灾物资发放到灾民手中, 保证受灾群众有饭吃 有干净水喝 有衣穿 有住处 有病能治疗, 确保受灾群众基本生活 (3) 抓突出重点, 切实保障灾民基本生活权益 不同灾害及灾害发生的不同阶段, 灾民需求不同, 受灾群众经济条件和自救能力也千差万别, 湖北省在救灾工作中始终坚持突出重点 1 根据不同灾害及阶段, 突出救灾工作重点 在灾害应急阶段, 抢救人民生命财产是救灾工作的首要任务, 重点是紧急转移安置灾民 灾情稳定后, 突出抓好灾后重建工作和少数无自救能力的农作物绝收户的口粮救济 冬令春荒期间重点是解决灾民的口粮救济问题, 同时注重解决灾民冬季缺衣少被问题 2 在救灾资金的安排和救助对象的确定上, 做到重点突出 省 市州在资金分配上对重灾地区始终坚持重点倾斜, 不撒糊椒面 基层民政部门始终坚持核灾到户, 登记造册, 建立台帐 并根据灾民自救能力, 实行分类救助, 重点保障无自救能力灾民的基本生活 如灾后住房恢复, 无自救能力的倒光户住房恢复补助多的达到 1 万多元 3 多措并举, 解决灾民生活困难 例如, 在解决灾民口粮上, 主要通过借粮 捐粮 互助互济和必要的政府救济等多种办法解决 在帮助灾民恢复住房方面, 一是制定优惠政策, 各有关部门在宅基地划拨 税费收取上, 基本做到了一路绿灯, 能免则免, 能减则减 二是多方筹资, 落实建房资金 重灾地区坚持把救灾 扶贫 以工代赈和捐赠资金统筹安排, 捆绑使用, 集中有限力量办大事 三是广泛动员社会力量, 采取干部对口帮扶 企业单位援建等办法, 帮助特困户恢复住房 四是创新工作思路, 注重把灾后恢复重建与搬迁扶贫 特困户危房改造和避灾减灾结合起来, 从根本上解决特困户住房问题 在解决灾民衣被方面, 主要通过社会捐赠办法解决 自 1996 年以来, 年均接收捐赠衣被 200 万件 ( 床 ) 左右 每年冬季省里还自筹资金 400 万元定制一批棉衣被, 分拨给重灾县市和贫困地区重灾民和特困户 (4) 抓规范管理, 确保救灾款物及时足额到位 救灾款是灾民的救命钱, 为确保救灾资金及时足额发放到位, 湖北省从建立完善制度入手, 重点抓好规范管理工作 一是建立救灾资金专户管理制度 与财政厅联合下发了 救灾资金专户管理办法, 省 市州 县 乡镇四级普遍建立了救灾款专户, 落实了封闭运行管理制度, 避免了救灾资金截留挪用现象 二是研究出台 湖北省民政救灾工作管理规范, 对灾害应急响应 紧急转移安置 灾区恢复重建 荒情救济 救灾款物申请 办理 拨付与管理等救灾工作各个环节都作出了明确规定 三是全面推广灾民救助卡管理制度 下发了 关于规范灾

5 民救助工作的通知, 规定荒情救济 灾后重建资金都必须执行灾民救助卡制度 灾民救助卡和救助款物发放必须公示, 对确认的需政府救济灾民, 由县级民政部门统一编制 灾民救助花名册, 并根据花名册发放 灾民救助卡, 灾民凭卡领取救灾款物 四是建立检查监督制度 在强化民政内部监督的同时, 湖北省主动争取审计部门定期审计, 注重发挥社会审计的作用 此外, 强化了新闻舆论监督 人大执法监督 政协民主监督和纪检监察监督职能 例如, 十堰市郧县对倒房户 荆州市监利县对春荒救济对象都在县报上予以公示 通过多角度进行监督, 使监督工作贯穿到救灾款发放使用的整个过程中, 从而既保证了管好用好救灾款, 也促进了干部队伍廉洁自律 社会救助 一 城乡社会救助体系建设稳步推进 2004 年, 我国城市居民最低生活保障工作稳步实施 积极推行 分类施保, 对重病 重残和无经济收入等低保家庭给予重点救助 规范低保工作程序, 确保低保制度有效实施和低保金按时足额发放 2004 年底城市居民最低生活保障平均标准达到 152 元 全国共有 万户,2205 万城镇居民得到了最低生活保障, 分别比上年同期增加 2.7% 和下降了 1.9% 得到最低生活保障人员中 : 在职人员 141 万人, 比上年同期下降了 21.4%; 下岗人员 万人, 比上年同期下降了 9.6%; 退休人员 73.1 万人, 比上年同期下降了 19.4%; 失业人员 万人, 比上年同期增长了 3.5%; 上述人员家属 万人, 比上年同期增长了 5.7%; 三无 人员 95.4 万人, 比上年同期下降了 4.5% 全年各级财政共支出低保资金 亿元 2004 年全国城市最低生活保障月人均保障水平 65 元, 比上年提高 12% 2004 年, 各地积极探索建立农村最低生活保障制度, 农村特困户救助制度稳步推进 截至 2004 年底, 全国有 8 个省份 1206 个县 ( 市 ) 建立了农村最低生活保障制度, 有 488 万村民 万户家庭得到了农村最低生活保障, 分别比上年同期增长了 33% 和 33.5%, 其中 : 困难户 万人, 五保户 37.1 万人, 其他人员 33.6 万人 没有开展农村居民最低生活保障工作的地区, 初步建立了农村特困户救助制度 2004 年共有 万人 万户家庭得到了救助, 分别比上年同期增长了 15.2% 和 19.7%, 其中特困户 万户, 五保户 万户, 其农村医疗救助体系初步建立 截至 2004 年底, 全国已有 30 个省 ( 自治区 直辖市 ) 和新疆生产建设兵团出台了农村医疗救助管理办法,1501 个县 ( 市 ) 开展了农村医疗救助工作 全年共筹集医疗救助金 13.5 亿元, 累计支付医疗救助金 4.43 亿元 ( 其中 : 资助参加新型农村合作医疗资金 0.65 亿元, 资助大病救助资金 3.78 亿元 ), 累计救助贫困农民 万人次 ( 其中 : 资助参加新型农村合作医疗 408 万人次, 大病救助 万人次 ) 2004 年, 民政部门各项为民解困措施有效落实, 绝大多数城乡困难群众基本生活得到保障 总体来说, 民政部门贯彻党中央 国务院关于加快城乡社会救助体系建设工作的要求,2004 年继续加大了推进城乡社会救助体系建设的步伐 目前, 以保障困难群众的基本生活为目标, 覆盖城乡 城乡有别的社会救助体系框架已经初步形成 民政部门遵循 单项突破 系统完善, 点上突破 面上扩展 的发展思路, 社会救助由单项制度向制度体系发展, 制度间互通 互联 互补, 各项制度衔接配套 整体效率不断发挥, 进入了制度体系建设和完善的新阶段 以最低生

6 活保障 自然灾害紧急救助 农村五保供养 农村特困户救助制度为重点 同时包括医疗救助 以及教育 司法 住房等专项救助新型城乡社会救助体系正逐步完善 目前, 全国已有近一半的省份初步形成了社会救助体系框架, 为建立形式有别 覆盖城乡的社会救助体系打下了基础 截至 2004 年底, 北京 辽宁 吉林 黑龙江 上海 江苏 浙江 山东 江西 湖北 湖南 广东 宁夏 青海等 14 个省份, 建立了覆盖城乡的多项目 多功能的社会救助体系, 统筹考虑社会救助工作的协调发展和整体推进, 取得了很好的效果 ; 有 12 个省目前正在积极筹备本省推进城乡社会救助体系建设的工作会议 实践表明, 建立城乡社会救助体系, 突破了传统的社会救济工作, 是保障困难群众基本生活和解决其特殊困难的长效机制, 是我国社会保障体系和社会主义市场经济体制的重要组成部分 它对于保障人民群众基本生活权益 促进经济体制改革 缩小贫富差距 缓解社会矛盾 促进社会公平 维护国家的长治久安发挥了重要的作用 山东省推进城乡社会救助体系建设的探索实践山东省是一个人口大省 农业大省和经济大省 山东省在加快改革开放和现代化建设的进程中, 大力推进城乡社会救助体系建设, 有力地维护了困难群众的基本生活权益, 保持了社会稳定, 促进了 平安山东 建设 山东省的主要经验是 : (1) 坚持以民为本抓好社会救助体系建设 山东省每年需要政府救济的灾民达 200 万人以上, 加上特困户 五保户 低保户 残疾人等, 需要救助的人口 470 多万人 社会救助体系建设, 就是紧紧围绕解决困难群众的衣 食 住 行 医 教等基本生活问题, 将内容不同而又相互联系的救助工作要素整合在一起, 构成有机的完整救助系统, 通过政府推动和社会帮扶, 形成强大的救助合力, 从而更加有效地保障困难群众的基本生活权益 山东省建立城乡社会救助体系工作, 经历了一个由农村救助到城乡并举, 由特困救助到基本生活保障, 由政府单一救助到社会整体联动救助, 不断发展创新 规范完善的过程 2000 年初, 省政府下发了 关于加快全省社会救助制度建设的意见, 当年年底, 全省所有县 ( 市 区 ) 全部建起了城乡社会救助体系 2004 年, 山东省针对农村费税改革带来的新情况 新问题又作出了新的调整 在社会救助制度建设过程中, 省政府先后出台了有关城市低保 农村救济 农村五保 社会互助的一系列法规政策, 并且逐年加大了城乡社会救助投入, 有力地推动了全省城乡社会救助体系建设工作 (2) 坚持规范管理不断完善城市低保制度 1 完善工作机制, 实行规范管理 一是实现操作程序化 公开化和信息化 山东省推广烟台市在保障资格申请 审批 注销, 保障金筹集 发放 管理和保障标准调整等方面的经验, 形成了一整套统一 健全 完善的工作程序 各地在低保申请 审核 审批过程中普遍实行 两榜公布 办法, 并且坚持做到 三个公开, 就是将保障政策 保障对象 家庭收入 补助金额 工作程序 优惠政策 工作标准 承办人员 联系电话等, 通过张榜和新闻媒体向低保对象 社区全体居民或企业职工和社会公开, 接受社会监督 山东省自行研制开发了低保微机管理系统信息软件, 省 市 县三级实现联网, 低保对象档案全部进入微机管理 二是实现了管理动态化 山东省加强了日常低保受理和定期复核工作 社区组织健全的大中城市, 进一步完善了街居受理模式, 通过招聘, 充实基层工作力量 ; 社区组织不健全的地方, 根据居民分布情况和便民原则合理设立低保受理窗口的做法, 做到随申请随受理 同时, 在全省普遍推行了分类复核办法, 对 三

7 无对象 每年复核一次 家庭收入相对稳定的保障对象半年复核一次, 家庭收入不稳定 变化快的保障对象每季度复核一次 通过加强日常受理和定期复核, 确保了进出口的畅通 三是实现了资金预算正常化 2004 年全省各级财政基本足额预算了本级财政应负担的低保资金, 全省共预算保障资金 5.33 亿元, 其中省级财政 7000 万元 市级 1.64 亿元 县级 2.99 亿元 县 市 区普遍实现了低保金按月发放和社会化发放 2 推行分类施保, 提高低保制度救济水平 2004 年, 山东省对有特殊困难的家庭, 在已核定补助数额的基础上, 根据其困难程度适当提高救济额度 省民政厅出台的 山东省城市居民最低生活保障工作规范 中明确规定了应提高救济额度的 4 种情形 : 一是家中有重病 重残患者需要常年用药治疗的 ; 二是子女就读公立学校且学费明显超过家庭负担能力的 ; 三是夫妻双下岗且需要赡养无收入高龄 (70 岁以上 ) 老人的 ; 四是孤老 如果该低保对象有多种困难, 不重复救济, 只享受标准最高的一种 目前, 全省已有 40 多个县 市 区开展了分类施保工作, 浮动标准在 10 至 100 元之间 3 推行约束引导管理, 促进低保对象就业再就业 低保对象在获得享受低保权利的同时, 应当承担相应的义务 山东省对此作了相应规定 : 有劳动能力的低保对象, 应当按当地政府或社区居委会要求参加社会公益劳动, 符合就业条件尚未就业的低保对象, 要参加就业培训 如果符合就业条件无正当理由 1 年内两次拒绝有关部门介绍就业或技能培训, 或无正当理由拒不参加公益性劳动的, 不能享受低保待遇 同时, 引导鼓励低保对象参加就业再就业 比如优先培训 优先就业, 以及实施救助渐退, 即低保对象刚就业的头几个月可以继续享受一段时间的低保待遇 目前, 这一做法在全省正在推行, 并正在逐步形成一种工作机制 (3) 坚持因地制宜切实搞好农村救济工作 山东省政府从本省实际出发因地制宜, 农村救济实行了 一省两制, 并且与五保和灾民生活救济统一整合, 实行 三证一卡 制度, 即 低保证 特困户救济证 五保证 和 灾民救济卡 1 农村救济实行 一省两制 即经济较发达地区, 继续巩固农村低保制度, 并在实践中不断规范 完善 ; 经济条件差的地区, 实行定期定量的 特困户救济 制度 2004 年, 全省 17 市中有 9 个市继续实行农村低保制度, 年保障标准在 600 元至 800 元之间 ; 有 8 个市开始实行特困户救济制度, 救济标准一般为每人每月 30 斤面粉 5 至 15 元救济金 全省基本实现了应保尽保 应救尽救 2 五保供养实行 四级财政联保 2004 年, 省政府下发了 关于进一步加强农村五保供养工作的通知, 明确了省 市 县 乡四级财政联保的五保供养体制, 实现了由集体供养向财政供养体制的转变 全省 17 市普遍开始实行财政供养, 一些地区提高了五保供养标准 初步统计, 全省 22 万五保对象中, 有 6.4 万人实行了集中供养, 有 15.6 万人实行分散供养 集中供养年标准不低于 2000 元, 分散的年不低于 1200 元 3 灾民救济实行 救济卡 制度 全省普遍推行了 灾民救济卡 制度, 对需要政府救济的 双缺户 灾民发放 灾民救济卡, 按照缺粮时段和缺粮数量, 给予临时性救济, 灾民每月凭卡到当地指定粮店领取救济粮, 一般是每人每月 30 斤面粉 一斤油 (4) 坚持社会参与形成社会救助的强大合力 山东省在突出政府主体责任和主导地位的同时, 积极引导 动员各有关部门和社会力量参与社会救助, 形成强大的社会救助合力, 共同解决好弱势群众的生

8 产生活困难 1 广泛开展社会互助活动 每年有 4 万多个单位 40 多万人参与帮扶活动, 救助 19 万户 60 多万人, 投入帮扶款物 1 亿多元 有关部门制定了面向困难群体的教育 医疗 就业 住房等多种优惠政策, 每年为困难群众减轻生活负担 1 亿多元 全省建立了 1400 多个经常性捐赠接收站点和 120 多个捐赠物资储运中心, 一些县 ( 市 区 ) 实现了捐赠站点和救助超市一体化, 困难群众可以凭 救助卡 随时到救助超市挑选所需物品 2 探索建立专项救助制度 2003 年以来, 开展了医疗 教育 住房等专项救助制度建设试点工作 省政府下发了 关于完善城镇医疗保障体系有关问题的通知, 省民政厅 财政厅 卫生厅联合下发了 关于建立农村医疗救助制度的意见, 省民政厅 财政厅联合下发了 农村医疗救助基金管理暂行办法, 计划用二至三年的时间在全省全面建立起比较规范的城乡医疗救助制度 省政府出台了 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法, 明确规定对城镇最低收入家庭的住房救助以发放租赁补贴为主, 实物配租 租金减免为辅 ; 在农村重点推广了 万户安居工程 经验, 计划用三年的时间, 把全省农村特困户危房改造一遍 教育救助方面主要是通过设立救助基金和落实优惠政策解决困难家庭子女上学难问题, 通常情况下, 小学生每年补助 250 元至 350 元, 初中生每年补助 450 至 550 元, 高中生每年补助 550 元至 650 元, 大学生一次性补助 1000 至 3000 元 3 发挥慈善机构作用, 开展 一日捐 活动 提倡个人捐赠一天的经济收入, 盈利企业捐赠一天的利润, 捐款由民政部门或慈善机构负责接收 今后每年开展一次, 形成制度 所募集的资金有灾救灾 无灾济困 2004 年捐款确定的第一批救助项目包括明天计划 爱心复明 慈善助学 情暖万家等九项内容, 计划投放救助资金 1.27 亿元 (5) 系统工程思路 : 青岛市的有益探索 城乡社会救助体系建设是一项复杂的系统工程, 为确保这一系统工程的科学完整并有序运行, 青岛市实行了一口上下 建立了两个机制 实现了全面救助, 强化了系统工程的科学规范运行 1 坚持一口上下, 实现运转协调 青岛市在市和区 ( 市 ) 两个层面建立了城乡社会救助工作协调委员会, 由党政分管领导担任主任 副主任, 有关部门和社会团体担任成员, 协调委员会在各级民政部门设立办公室, 统一组织 协调市和区 ( 市 ) 的社会救助工作 两级社会救助工作协调委员会每半年召开一次会议, 每季度进行一次检查并进行通报 在建立和实施住房救助制度 医疗救助制度 困难家庭子女教育救助制度等过程中, 既明确有关政府职能部门的主体责任, 又明确民政部门的协调责任, 努力提高社会救助的效益 有关部门开展社会救助工作要与民政部门及时沟通, 个人和组织从事募捐助困活动要及时到民政部门备案, 所有社会救助活动 成果统一由民政部门 2 建立两个机制, 完善体系保障 一是城乡低保标准的自然增长机制 青岛市在低保标准确定方面, 由民政 财政 物价 统计 劳动 计委 农业 粮食等部门组成监测机构, 每年年末根据该市年度 GDP 增长 社平工资 失业保障金 人均可支配收入 人均消费性支出以及物价因素变化情况, 会商研究确定下一年的低保标准 1994 年以来, 青岛市城市低保标准共调整了 6 次, 平均一年半调整一次, 由月 96 元提高到 230 元, 平均年递增 11.1% 农村低保标准提高了两次, 由年 600 元提高到 820 元, 初步形成了低保标准与经济发展 人民群众生活水平同步增长的机制 青岛市还注意指导市郊各区市科学制定标准, 使城镇

9 和农村低保标准因地 因发展情况而异, 不搞一刀切, 允许地区之间有所差异 二是社会救助资金的保障机制 青岛市的社会救助资金由政府财政足额负担及社会福利基金适当补充 各级政府的低保资金年度预算, 均按上年本级低保金实际发生额的 120% 足额列支, 按季度下拨 市财政还提前拨付各区 30 万元的低保预备周转金 城市低保资金由市与区按 7:3 分担, 市财政负担大部分 对于中央 省和市属困难企业较为集中的郊区, 采取市级财政专项补贴的形式 农村低保的现金部分采取市财政与区 ( 市 ) 按 5:5 分担, 免除了镇财政和村集体的负担 市财政每年列支 10 万元低保工作经费, 市 区两级财政还共同承担了街道和社区低保协理员的工资待遇及工作经费 每年从福利基金中列支经费用于低保对象中的特殊补贴 2004 年, 从福利基金中专项列支 150 万元, 为街道 社区配备了专用电脑 3 实现救助范围突破, 实现 全面纳入 全部兜底 长期以来, 青岛市的社会救助范围比较狭窄, 基本上采取以低保简单划线的方式, 使相当一批处于低保边缘的家庭得不到急需的救助 为此, 青岛市通过不断完善城乡社会救助体系制度内容, 将救助对象由单纯的低保户扩展为社会所有的困难群体 目前, 青岛市制定了 二低一困 三条救助标准线, 规定家庭月人均收入高于当地低保标准 120% 之间的家庭为低收入家庭, 他们可以享受政府的临时困难救济 重大疾病医疗救助和慈善超市的实物救助 在低保和低收入家庭标准之上, 其家庭成员有特殊困难的, 列入社会结对助困和社区帮扶对象, 使低保 低收入和特殊困难家庭三线并进, 同时通过家庭收入评估体系较好地解决家庭收入核实难的问题, 从而在青岛市实现了 全面纳入 全部兜底 式的完整救助 二 城市社会救助工作 截至到 2003 年底, 城市低保制度的政策法规体系, 管理体制和运行机制已在全国基本确立 但是由于低保工作仍处于发展和完善的过程中, 工作中暴露的问题和矛盾还比较多 为此,2004 年民政部提出了进一步加强和规范城市居民最低生活保障制度的工作举措和具体部署 主要包括 : 高度重视, 及时研究解决低保对象生活中遇到的新困难新问题 2004 年, 一些地方部分粮食品种价格超过恢复性上涨, 给低保家庭造成较大影响 因为低保家庭的支出主要是用于维持基本生活的粮食和副食品 针对这一新情况 新问题, 国务院办公厅下发了 关于做好当前粮食和农业生产资料市场供应工作的紧急通知, 要求各地 必要时适当调整城市居民最低生活标准, 做到应保尽保, 维护社会稳定 为此, 各级民政部门从维护群众基本生活权益 维护社会稳定大局出发, 深入摸清当地粮食价格变化影响低保家庭生活的实际情况, 主动向当地政府汇报, 及时研究并采取相应的解决措施, 切实帮助低保对象解决因此而造成的生活困难, 把不利影响减少到最低程度 积极推进 分类施保, 切实解决低保家庭的特殊困难 低保家庭的困难程度各不相同, 对 三无对象 残疾人 重病人及老年人家庭等特殊困难家庭, 应该给予更多的关心和照顾 各地根据低保对象的家庭情况进行科学分类, 尽快形成有针对性的低保标准和补差标准体系 有特殊困难的低保对象, 其低保补差水平与一般低保对象有所区别, 以提高低保救助的科学性, 真正把低保金重点用到最困难 最需要救助的人身上 采取灵活多样的救助方式, 将现金救助与粮油帮困等实物救助, 以及提供照料服务等救助方式结合起来, 尽最大努力为特殊困难群体排扰解难, 切实把困难群众的基本生活保障好 规范低保范围, 切实做到应保尽保 各地按照 城市居民最低生活保障

10 条例 和党中央 国务院有关文件规定, 将符合低保条件的城市贫困人员及时纳入低保范围, 切实做到应保尽保 对特困企业职工按 实际收入 计算家庭收入, 将农垦 森工企业特困职工家庭纳入低保范围 同时严格掌握政策界限, 对于不在政策规定范围之内的特殊困难人员, 通过临时救济或其它途径解决 加强低保与其他社会保障制度以及再就业工作的衔接, 对于连续 6 个月以上领不到 应得收入 的特困企业职工, 到其所在单位进行调查了解, 并经过有关部门出具有效证明后办理低保手续 发挥低保制度对困难居民的生活保障作用的同时, 研究低保制度激励低保对象走出低保, 自谋生活出路的作用 规范低保标准, 科学合理确定保障水平 各地把制订科学 合理的低保标准作为提高低保工作水平的一个重要方面抓紧抓好 严格按照 城市居民最低生活保障条例 规定来操作, 不能打折扣, 制订出来的标准能够切实维持低保对象的基本生活 根据当地的经济发展 物价上涨 消费水平高低等情况适时调整, 确保城市困难群众的基本生活水平不降低 从实际出发, 对低保标准的调整适度, 既不盲目攀高, 也不无视物价上涨等实际情况 当地政府根据科学的测算结果, 研究确定调整低保标准 加强规范管理, 确保低保工作的公开 公平和公正 各地把规范管理 建章立制, 作为做好低保工作的重点 严格低保操作程序, 对申请 审核 审批以及资金发放等都有严格的规定和要求 深入调查研究, 结合当地实际, 对家庭收入和财产进行科学核算 强化群众的监督和参与, 提高低保工作的透明度, 确保公开 公平 公正 加强低保工作的动态管理, 健全低保对象定期复查制度, 尽快形成 低保对象有进有出, 补助水平有高有低 的良性运转机制 加大低保资金的投入和管理力度, 保证按时足额发放低保金 各地按照国务院要求落实低保金, 确保资金到位 国务院多次强调, 做好低保工作主要是地方政府的职责, 各地要调整财政支出结构, 加大低保资金投入力度 各省民政部门在积极争取省级财政加大投入的同时, 及时督促市 县财政切实落实低保资金 加强低保资金的专户管理, 坚决杜绝挤占 挪用 截留低保金的现象, 保证低保金专款专用 各级民政部门严把低保数据统计上报关, 统计部门和业务主管部门要及时沟通, 确保低保人数和低保资金支出数额的准确性 大力普及低保金的社会化发放, 确保低保金及时 足额发放到困难群众手中 进一步强化监督, 坚决杜绝低保工作中的不正之风 各级民政部门加强低保工作的监督检查, 坚决杜绝虚报冒领 搭车收费 强制销售 克扣低保金等不正之风 各级民政部门设立低保热线电话, 以方便群众和利于接受社会监督 对于群众举报的问题逐一登记办理, 做到件件有结果 对搞不正之风的一律严肃处理 完善配套措施, 调动多方力量为困难群众排忧解难 随着我国最低生活保障制度的建立和不断完善, 城市贫困家庭的基本生活得到了保障, 但是城市贫困家庭成员就医 子女就学 住房 取暖等方面困难仍相当普遍和突出 完善低保制度的配套措施, 建立完善社会救助体系已成为当前我国社会保障体系建设中的一项迫切任务 各级民政部门积极争取当地政府的重视和支持, 对低保的配套优惠政策做出具体规定, 并配合相关部门做好工作, 从多方面对低保家庭给予优惠和照顾 提倡和推广 慈善超市 爱心超市 扶贫超市 等做法和经验, 广泛发动社会力量, 大力开展社会互助和扶贫帮困送温暖活动, 营造全社会都来关心贫困群体的良好氛围 青海省推进城市低保制度建设的探索实践

11 青海省地处西部, 经济发展水平和政府财政实力都不很高 然而, 青海省民政部门通过奋发努力, 积极探索, 在实现城市低保应保尽保和规范化管理等方面, 取得了显著成效 目前, 青海省城市低保工作已进入有序运行 规范管理的阶段, 基本实现了动态管理下的应保尽保, 为保障城市贫困居民的基本生活, 维护社会稳定, 确保改革的顺利进行起到了不可替代的作用 分阶段稳步推进 青海省城市低保工作历经制度初建 应保尽保和规范管理三个阶段 在制度初建阶段, 民政部门面对既无经验, 又无机构人员和经费的局面, 按照 低标准起步, 大范围涵盖 的指导思想, 克服重重困难, 在一段时间内全力投入这项工作 从 1996 年的 帮困粮卡加优惠政策 的试点起步, 到 1999 年基本建成确定低保标准, 实行差额补助的低保制度 在应保尽保阶段, 青海省各级民政部门根据国务院 条例 和民政部的通知要求, 每年抽调数以万计的干部, 对城市困难居民进行深入排查, 将符合低保条件的人员全部纳入低保范围, 保障人数从 1999 年的 4 万多人增加到 2002 年的近 18 万人, 基本实现了应保尽保 在规范管理阶段, 青海省在继续做好应保尽保的同时, 把工作重点转移到规范化管理上 省民政厅与财政厅联合成立了课题组, 由民政厅分管厅长负责, 用一年多时间, 在深入调查研究 多次征求各方面的意见, 反复论证修改的基础上, 制定了 青海省城市居民最低生活保障操作规程 操作规程 对准确核定家庭的收入, 将民主机制引入低保管理工作, 规范申请 审核和审批程序, 具有很强地操作性 2004 年, 全省各级民政部门严格按照 操作规程 要求对全省所有纳入低保的对象重新进行了审核 审批, 加强了规范管理水平 例如, 西宁市城北区通过实施 操作规程, 使 251 户约 600 余名原有低保对象因家庭收入超出最低生活保障标准, 自动放弃了最低生活保障待遇 大通县通过实施 操作规程, 全县超出最低生活保障标准的 290 户被取消保障资格,242 户由于家庭人均收入增加降低了低保补差,135 户因家庭收入减少增加了低保补差额 五方面形成体系 2004 年, 青海省城市低保工作已形成了五个方面的体系 : 一是政策法规体系 以国务院 条例 为准绳, 形成了以青海省 实施办法 操作规程 和 最低生活保障资金管理办法 为主要内容的较为完善的政策法规体系 二是组织工作体系 目前省厅有城市低保工作处 各州地市县有低保工作办公室 乡镇和街市办事处有低保专干 社区居委会有协管员, 形成了比较健全的组织工作体系 三是信息管理系统 在全省绝大多数州 ( 地 市 ) 县 ( 区 市 ) 统一安装新软件, 并实现了县市区与州地市 ; 州地市与省厅的联网 低保软件在县一级的普及率已达到 80% 左右, 纳入软件管理的人数已占全省保障对象总数的 90% 以上 四是社会化发放体系 截止到 2004 年 7 月, 全省 51 个县 ( 市 区 行委 ) 的保障对象已全部实现了低保金社会化发放, 保障对象每月通过当地银行或邮电部门按时足额领取保障金 五是监督体系 青海省各级财政 审计部门负责对低保资金的监控和审计, 随时进行监督 同时, 建立了社会各界人士特别是低保对象的评议 评审制度 多领域拓展救助 青海省在城市低保工作中, 继续积极探索建立低保对象的大病医疗救助和教育救助 住房救助等救助制度, 推行义务教育阶段学杂费的减免和低保对象看病费用的减免制度 例如, 西宁市每年减免义务教育学杂费约 150 万元, 三年中投入资金 530 万元为 1400 多名低保对象子女解决就学问题, 并通过多渠道筹措资金扶持低保家庭子女上大学等 累计为 180 多户低保对象解决廉租房 同时, 在全省范围内开展了对低保对象的 一免七减 的医疗优惠政策, 有效地解决了低保对象看病难的问题

12 三 农村社会救助工作 (1) 农村最低生活保障工作和农村特困户生活救助 为解决农村常年困难群众的生活救助问题, 根据民政部工作部署, 有条件的地区建立了农村最低生活保障制度, 尚不具备条件的地区则正在建立特困户生活救助制度, 给予特困户群众以定期定量生活救济 2004 年, 民政部门开展了农村特困户救助和农村最低生活保障调研 通过调研, 基本掌握了解了各地在农村困难群体基本生活救助方面的经验做法和存在问题与困难 通过充分调查研究, 进一步推进各省出台救助政策 首先, 推进有条件的地区积极探索建立农村低保制度 2004 年, 在北京 上海 天津 浙江 广东 5 个省建立农村低保制度基础上, 又有福建 江苏 辽宁三个省份建立了农村低保制度 黑龙江等省 ( 自治区 直辖市 ) 的一部分县 ( 市 区 ) 也根据自身条件正在进行建立最低生活保障制度的探索和试点 其次, 督促尚不具备条件的地区建立特困户救助制度 2004 年江西 河南 青海 安徽 四川 湖北 宁夏 甘肃等省份结合本省实际, 以省政府名义出台了农村特困户生活救助的文件或办法 ; 河北 山东 云南等省份则根据各县 ( 市 ) 经济状况, 实行 一省两制, 分别实行农村低保或特困户生活救助制度 ; 湖北 黑龙江 河北等省将切实做好农村特困群众救助工作列入省政府的 民心工程 或 为人民群众办理的实事 福建省推进农村最低生活保障制度的探索实践 2004 年, 福建省民政部门以民为本, 全面建立和实施了农村居民最低生活保障制度, 构筑了农村居民最后一道安全网 福建省的主要实践经验包括 : 1 求真务实 解困于民 改革开放以来, 福建省农村经济有很大发展, 农民生活水平有很大提高, 但 2600 万农村居民中仍有相当部分农民因病 因残 因灾 因缺乏劳动力和其他原因处于贫困状态 2003 年, 根据民政部 关于对农村特困家庭开展摸底排查的通知 省民政厅在全省范围内开展了大规模的农村特困家庭摸底排查工作 根据各地摸底统计, 全省农村家庭人均年收入低于 625 元的至少有 35 万人, 低于 825 元的至少有 50 万人, 低于 1000 元的至少有 70 万人 省民政厅又会同财政 农办 统计等部门深入进行了调查核实 经过大量充分 细致的调查核实, 全省农村人均收入低于 1000 元 / 年的特困人口不少于 70 万人的事实得到有关部门的认同 在此基础上, 省委省政府又多次听取了省民政厅有关情况汇报, 并先后召开了九次专题会议和省长办公会 经过科学评估 论证, 省委省政府把全面建立实施农村最低生活保障制度作为解决 三农 问题的切入点, 作为促进城乡经济社会协调发展的一项重大举措 2 郑重承诺 取信于民 2004 年在福建省十届人大二次会议上, 省长向全省人民郑重承诺 : 全面建立实施农村居民最低生活保障制度, 将人均年收入低于 1000 元的 70.6 万农村贫困人口全部纳入保障范围 福建省人民政府正式下发了 关于全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知, 召开了全省农村居民最低生活保障工作会议, 对这项工作进行了全面部署, 并提出了具体要求, 一项惠及全省上百万贫困群众的制度正式实施 福建省的具体推进措施包括 : 建立稳定的保障资金筹措机制 资金是保证农村低保顺利实施的关键, 根据测算, 全年共需投入 3.5 亿元 所需资金实行财政分级负担, 列入各级财政预算 省级共投入 2.14 亿元对人均财力 1.2 万元以下的 41 个县市 1.2~1.5 万元的 3 个县市 1.5~2 万元的 8 个县市分别按 70% 45% 15% 予以补助 各县 ( 市 )

13 人民政府确定与乡 ( 镇 街道 ) 分担比例, 各设区市所辖区的保障金, 由各设区市人民政府确定市本级 区 乡 ( 镇 街道 ) 财政负担比例 同时为防止地方预算虚支或少支以及弄虚作假, 克服依赖思想, 制定了省级农村低保专项补助资金激励和约束办法 科学合理确定保障标准和保障对象范围 根据保障标准与福建省及当地经济发展水平和财政支付能力相适应的原则, 现阶段全省农村低保统一按照家庭收入年人均 1000 元确定, 各地人民政府可结合实际制定本地低保标准, 但不得低于省定的标准 保障对象范围界定为 : 凡共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村低保标准的农村居民, 均享受农村低保待遇, 农村低保待遇分为全额和差额享受两种, 农村五保对象按当地标准全额享受, 其他低保对象按其家庭年人均收入低于当地标准的部分, 予以差额补助 建立严格申请 审核 审批制度 农村最低生活保障待遇的申请 审核 审批程序为 : 申请人向户籍所在地的村 ( 居 ) 民委员会提出申请 ; 村 ( 居 ) 民委员会接到申请后, 对申请人的家庭经济和实际生活情况进行核实, 组织评议小组评议, 张榜公布, 上报乡 ( 镇 ) 人民政府或街道办事处复核 ; 县 ( 市 区 ) 民政部门对乡 ( 镇 ) 人民政府或街道办事处上报的低保对象进行审批, 村 ( 居 ) 民委员会根据审批结果张榜公布 3 天以上, 无异议的, 由村 ( 居 ) 民委员会发给省级民政部门统一印制的 福建省农村居民最低生活保障金领取证 抓住契机, 解决农村五保供养问题 福建省抓住农村低保实施的契机, 将农村五保对象全部列入低保, 享受农村低保全额待遇 省级财政对全省所有农村五保对象按每人每年 1000 元予以补助 同时要求农村五保对象除享受当地农村低保待遇外, 根据国务院 农村五保供养工作条例, 县 乡 ( 镇 ) 要把五保供养经费列入本级财政预算, 使他们的供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平 3 精心实施 造福于民 福建省省委省政府把全面建立和实施农村最低生活保障制度作为 2004 年为民办实事的第一件大事 全省民政部门总动员, 各地抽调精兵强将, 打好攻坚战, 确保实施工作质量高 政策透明 程序规范, 力争不错不漏, 让群众满意 政府放心 他们主要抓住几个环节 : 加强低保工作的政策宣传 农村低保政策性强, 关系到广大农民群众的切身利益 为此, 多方位借助了各种媒体, 广泛宣传农村低保政策的意义和具体规定, 基本上做到了家喻户晓, 充分尊重群众的知情权 建立农村低保有效工作机制 农村低保涉及面广 工作量大, 福建省实行 政府领导 民政主管 部门配合 基层落实 的工作机制 全省会议之后, 地方各级党委政府十分重视, 纷纷下基层了解情况, 听取汇报, 现场解决实际问题, 落实本级负担资金 据统计, 各级政府为民政部门解决农村低保编制 94 名, 绝大部分地方安排了 5~30 万元的工作经费 民政部门充分发挥职能部门作用, 全力以赴, 集中人员, 集中时间, 深入基层, 采取现场办公 集中审批等办法, 狠抓落实 财政 农业 扶贫 统计等部门密切配合, 省财政 2 月底前将省级补助资金 2.14 亿元全部下拨到县专户, 扶贫 统计直接参与了低保对象家庭收入核定 农村乡 ( 镇 ) 和村 ( 居 ) 委会做好农村低保对象的申请受理和评议 审核工作 经过努力, 符合条件的低保对象都按时领到了保障金 实行 阳光工程 全面实施农村低保制度, 福建省始终坚持 公开 公平 公正 的原则, 让广大基层干部和农村居民充分了解和掌握低保政策, 增

14 强政策透明度 低保对象的申请 审核 审批等各环节, 坚持群众评议 审核 审批同一标准, 全程实行 三公开 二公示 制度, 充分尊重群众知情权 参与权和监督权 保障资金全部进入专户, 实行封闭管理 ; 保障金实行社会化发放, 由专户拨入银行 ( 或信用社 ), 再进入乡 ( 镇 ) 银行 ( 或信用社 ) 网点, 低保对象凭低保领取证和存折 ( 卡 ) 领取低保金 阳光工程 的实施, 广大群众普遍比较满意, 全省没有出现因政策不透明 办事不公 优亲厚友而引发上访事件的发生 建立农村低保档案规范管理制度 福建省始终把加强低保档案管理作为农村低保的基础性工作来抓, 在全省推广 一村一合 一户一袋 分类管理的做法, 要求乡镇要建立档案柜, 村要有一个档案盒, 每户低保对象有一个档案袋, 所有资料齐全, 标准统一, 整齐划一 这些也为下一步推行农村低保信息系统管理奠定了基础 宁夏回族自治区推进农村特困户生活救助的探索实践宁夏深居内陆, 是一个经济欠发达的少数民族自治区, 地形 地貌复杂, 自然条件和经济条件差异较大, 自然灾害频繁发生, 三农 问题, 特别是农村特困户的生活问题十分突出 宁夏各级民政部门积极探索, 克服困难, 奋力开拓, 全力推进农村特困户生活救助工作 1 提高认识 启动救助 宁夏的城市居民最低生活保障基本实现 应保尽保 后, 城市贫困问题得到了有效缓解, 但农村的贫困问题显得越来越突出 由于受自然条件恶劣 生产基础设施和技术落后 劳动技能低下等因素的影响, 宁夏尚有 55 万名特困群众, 占全区农业人口的 14% 左右 其中无依无靠 无生活来源 无劳动能力的鳏寡孤独和严重残疾等特困人员有 20 余万人, 他们在基本生活 医疗 住房 子女就学等方面存在着严重的困难 宁夏各级党委政府把建立和完善农村特困户生活救助制度作为一项保持党同人民群众血肉联系的 民心工程 全面建设小康社会的 基础工程 统筹城乡发展的 系统工程 惠及千万群众的 德政工程, 纳入了自治区和各地经济社会发展的总体规划 2003 年 10 月, 自治区人民政府召开了全区农村社会救助工作会议, 自治区主管领导与各市 县 ( 区 ) 的主要领导签订了 农村特困户生活救助工作责任书, 全面启动了农村特困户生活救助 2 完善程序, 规范操作 2004 年, 宁夏自治区向全区符合农村救助条件的散居五保户, 无依无靠 无生活来源的鳏寡孤独人员, 丧失劳动能力的残疾人, 及因病 ( 残 灾 ) 等原因致贫的特困人员发放了 农村特困户生活救助证, 实施了对农村最困难群体基本生活的有效救助 整个救助过程做到 : 严格规范救助程序 2004 年, 宁夏各级政府层层制定了 农村特困户生活救助实施方案, 对救助范围 救助标准 救助资金管理 救助方式及救助款物发放程序等各个环节都做出明确规定, 使每一个环节都有章可依, 有规可循, 便于检查, 尽量减少工作中的随意性 自治区政府转发了 自治区民政厅关于规范灾民和特困户生活救助工作的意见, 规定救助资金全部通过银行发放, 确保了特困户足额 及时领取救助金 同时规定, 救助对象的确定必须坚持三级审批 三榜公示制度 即, 首先要经过村民代表评议, 村委会研究并在村部和集市等地一榜公示 ; 乡 ( 镇 ) 人民政府审核后将拟救助名单和数额在乡镇和村委会二榜公示 ; 县级民政部门审核后, 将核准救助的名单在乡 ( 镇 ) 和村委会三榜公示, 并对救助对象实行动态管理

15 客观确定救助标准 根据宁夏经济状况和各地农村居民基本生活水平, 自治区政府确定了年人均救助 200 元的指导性救助标准 各地以此标准为基础, 按照既要保障特困群众最低生活需求 又要与当地经济发展和财政承受能力相适应的原则, 根据救助对象的不同困难状况, 分层次 分类型进行救助, 客观地确定了年人均救助 元的救助标准, 月人均救助 13 元, 并随着社会和经济的发展逐步调整 建立资金筹措机制 建立一个稳定 长效的资金筹措机制是农村社会救助工作的基础 宁夏各级财政十分困难, 不少地区因财政困难不能按时发放职工工资 但自治区领导认为, 保障农村特困人员的基本生活是党和政府义不容辞的职责, 是保障人权的最基本体现, 宁可少盖一幢楼 少修一条路, 也要保障这部分人的基本生活权益 根据自治区政府的决定, 建立了以自治区 市 县三级财政投入为主体, 动员和组织社会力量积极参与的农村社会救助资金筹措机制 自治区财政每年安排 1000 万元用于补助各地, 各市 县 ( 区 ) 通过财政预算安排 大力开展扶贫济困送温暖和山川对口支援 部门结对帮扶及社会捐助等方式, 每年可筹集救助资金 2500 万元, 基本上保证了农村特困户基本生活救助资金的需求 强化监督检查机制 根据自治区民政厅统一安排, 县 乡 村层层建立了包括 农村特困户花名册 生活救助对象花名册 救助金发放登记表 为主要内容的救助档案, 为规范管理和监督检查奠定了基础 各级民政 财政 审计 纪检监察部门通力协作, 采取逐级检查 跟踪检查 定向审计等方式, 就救助对象是否准确 救助程序是否规范 救助证是否发放到位 救助资金是否落实 救助资料是否健全等情况进行检查和审计, 发现问题及时纠正, 有效杜绝了优亲厚友和挤占 拖欠及违规使用救助资金的现象, 形成一个较为系统 规范的制约机制, 确保了救助工作健康 规范运行 3 积极探索, 完善救助 在实施农村特困户生活救助工作的过程中, 各级民政部门边实践 边总结, 边探索 边完善 实施基本生活救助后, 只解决了农村特困救助户的吃饭问题 但农村特困户中因病致困的占 40% 以上 ; 住房严重困难的达 30% 以上, 几代人同住一室 人畜同住现象较为普遍 ; 还有部分特困户子女无力完成九年义务教育 考入高等学校的无力完成学业 解决特困户生活困难是一个系统工程, 因此必须整合全社会资源, 统筹规划, 整体推进 积极探索, 搭建框架 宁夏在全面建立农村特困户基本生活救助制度的基础上, 积极探索搭建以农村特困户基本生活救助制度为主项, 以医疗 住房 教育 就业 生产救助等专项救助制度为辅项的农村社会救助体系框架 首先, 在各县 ( 市 区 ) 建立了农村特困户大病医疗救助制度, 并在平罗 隆德两县试点, 探索建立农村特困户常规医疗救助与大病医疗救助相结合的医疗救助制度 其次, 对农村特困户住房状况进行了排查, 制定了 农村特困户住房救助实施办法 和住房救助规划, 住房救助初显成效 同时, 自治区民政厅和教育厅联合制定了 农村特困户教育救助实施办法, 与国家教育救助宏观政策相衔接, 帮助农村特困户子女完成九年义务教育和高等教育 发挥职能作用, 加强综合协调 农村社会救助是一项涉及面广 惠及千万百姓的社会工程 民政部门作为业务主管部门, 充分发挥职能作用, 牵头制定了农村社会救助体系建设的工作规划 实施方案及相关配套政策 充分利用农村社会救助领导小组办公室这个平台, 加强协调和督办, 通过与财政 发改委 扶

16 贫 建设 教育 卫生 农牧 税务等相关部门的沟通 联系和协调, 帮助农村特困群众有效地解决了农业税减免 子女上学 大病就医 劳动就业 农业灌溉用水用电 建房宅基地审批等各方面的实际困难 分类指导, 稳步推进 从农村特困户基本生活救助制度起步建立农村社会救助体系, 是一项全新的工作, 没有现成的模式 针对各地经济状况 生产条件 群众生活水平差异很大的实际, 宁夏采取了分类指导的工作方式, 从实际出发, 突出重点, 注重实效, 选择一些条件成熟的县 乡 村先行试点 从基础性工作抓起 从薄弱环节抓起, 培植典型 以点带面 逐步完善 通过扎实稳步开展工作, 逐步实现救助标准由低到高 救助项目由少到多, 救助内容不断充实, 救助制度逐步规范 (2) 农村五保供养工作 2004 年, 民政部门继续加大了工作力度 为取得农村五保供养工作的可持续发展, 民政部门在两个方面加大了工作力度 : 一是出台了有关政策 为解决当前五保供养工作存在的突出问题, 民政部联合财政部 国家发改委下发了 关于进一步做好农村五保供养工作的通知 ; 转发了安徽省财政厅 民政厅关于进一步加强省级财政农村五保供养专项补助资金管理的通知 同时, 着手 农村五保供养工作条例 修订准备工作, 争取将修订 农村五保供养工作条例 列入了 2005 年度国务院立法计划 二是加强了敬老院建设 2004 年部本级 3000 万元福利彩票金资助了全国 440 个敬老院的改造, 对新支持项目实行了项目管理 同时督促各省落实了大量的配套资金, 敬老院建设进一步加强 如重庆市敬老院建设 湖北 福星工程 广西 五保村 建设 吉林 农村福利中心 建设 河北 创建甲级敬老院 活动和辽宁 中心敬老院 建设都取得明显成效 2004 年, 民政部门继续完善了制度建设 民政部与财政部 国家发改委联合下发的 关于进一步做好农村五保供养工作的通知, 是推进和完善农村五保供养工作制度建设的重要文件 文件特别针对我国农村税费改革试点工作全面推开后五保供养工作出现了一些新情况 新问题, 提出了进一步完善农村五保供养制度建设的 具有可操作性的重要措施 这些具体措施包括 : 规范五保管理, 实现 应保尽保 农村五保供养是一项政策性 原则性很强的工作 根据 农村五保供养工作条例 规定, 五保供养对象是指符合下列条件的老年人 残疾人和未成年人 :1. 无法定扶养义务人, 或者虽有法定扶养义务人, 但扶养义务人无扶养能力的 ;2. 无劳动能力的 ;3. 无生活来源的 五保对象的审批程序为 : 由本人申请或者由村民小组提名, 经村民代表会议民主评议, 村民委员会初审, 乡镇人民政府审核, 县级民政部门审批并颁发 五保供养证书 五保供养的形式分为分散供养和集中供养 对于分散供养的五保对象, 由乡 ( 镇 ) 人民政府 受委托的扶养人和五保对象签订五保供养协议, 约定各自的权利和义务, 落实服务责任制和帮扶措施 对于在敬老院集中供养的五保对象, 要签订入院协议, 明确相关责任和义务 五保供养标准要确保五保对象生活达到当地村民一般生活水平 五保供养要包括以下内容 : 供给粮油和燃料 ; 供给服装 被褥等用品和零用钱 ; 提供符合基本生活条件的住房 ; 及时治疗疾病 ; 有人照料生活不能自理者 ; 妥善办理丧葬事宜 ; 五保对象是未成年人的, 保障他们依法接受义务教育 各地民政部门严格按照国家和当地政府有关规定, 以高度的责任感和紧迫感, 切实搞好五保对象的认定 审核 审批和发证工作, 实现 应保尽保 加强资金管理, 确保五保供养资金落实 实行农村税费改革后, 农村五保供养资金发生了变化, 除保留原由集体经营收入开支的以外, 从农业税附加收

17 入中列支 ; 村级开支确有困难的, 乡镇财政给予适当补助 免征 减征农业税及其附加后, 原从农业税附加中列支的五保供养资金, 列入县乡财政预算 地方在安排使用农村税费改革转移支付资金时, 应当确保五保供养资金的落实, 不得截留 挪用 各地采取有效措施, 确保五保供养资金及时足额发放 集中供养经费可由县级财政部门根据县级民政部门提出的用款计划直接拨付敬老院 ; 分散供养经费可由县级财政部门根据县级民政部门提出的用款计划, 通过银行直接发放到户 进一步加强敬老院建设 各地统筹规划, 积极支持敬老院建设 各级民政 财政 发展改革等部门, 进一步加强农村社会福利事业单位建设, 推进农村敬老院管理体制改革 把农村敬老院建设纳入当地经济社会发展总体规划, 加快农村敬老院建设和改造步伐 充分利用乡镇合并后的闲置资源, 改造和完善现有农村敬老院服务设施, 鼓励社会力量投资兴办农村敬老院或资助农村敬老院建设 落实各项对社会福利事业的优惠政策, 积极扶持农村敬老院根据自身条件开展生产经营活动 农村敬老院根据 老年人社会福利服务机构基本规范, 加强内部管理, 配备合格的专兼职工作人员, 切实提高服务水平 同时, 充分利用现有资源, 积极探索适合自身实际的以副养院办法, 走自我管理 自我发展的路子 发动社会力量, 支持五保供养工作 各地加快农村社会福利事业社会化发展步伐 在发挥各级政府作用的同时, 充分发扬中华民族尊老爱幼 邻里互助的传统美德, 广泛发动社会力量, 积极挖掘民间资源, 形成全社会共同关心支持五保供养工作的良好局面, 营造农村尊老敬老的良好社会氛围 在保证五保供养经费财政投入基础上, 继续发挥乡村集体经济组织的作用 五保户承包的土地由村集体或受委托的扶养人代为耕种的, 集体或受委托的扶养人根据五保供养协议 ( 或敬老院入院协议 ), 对五保对象的生活给予必要补助或帮扶 各地民政部门在开展社会捐助活动中募集的物资, 应当优先用于解决农村五保户的生活需要 加强督促检查, 确保五保供养政策落实 建立五保供养信息公开制度 各地公开五保供养申请条件 审批程序, 五保供养标准和五保供养资金发放与使用情况 同时, 各地民政部门设立举报电话, 让全社会监督农村五保供养工作 各地定期检查五保供养政策落实情况, 发现问题, 及时解决 民政部 财政部等部门组成联合检查组, 对各地五保供养工作情况进行定期或不定期检查, 对检查结果予以通报 对五保供养搞得好, 政策落实到位的地方, 给予通报表扬 ; 对于五保供养政策落实不力, 未按规定程序审批 不如实上报 弄虚作假的单位, 一经发现, 给予通报批评, 并提交有关部门追究主要责任人的责任 ; 对于挪用 挤占五保供养经费的, 根据国家有关政策规定追究有关部门领导和当事人的责任 (3) 农村医疗救助工作 农村医疗救助制度是一项新型的救助制度, 通过政府拨款和社会捐助等多渠道筹资, 对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行医疗救助 民政部 卫生部 财政部三个部门联合下发了 关于实施农村医疗救助的意见, 财政部 民政部联合下发了 农村医疗救助基金管理暂行办法, 初步建立了农村医疗救助工作的制度框架 2004 年, 民政部还出台了对生活困难的艾滋病患者 患者家属和患者遗孤救助的政策 第一次将生活困难的艾滋病患者 患者家属和患者遗孤纳入了生活救助 医疗救助 抚养安置的范围, 有力地推动了这项工作有序开展 同时, 建立了农村医疗救助统计指标体系和情况通报制度, 初步搭建起农村医疗救助工作常规性的推动机制 2004 年, 民政部门在农村医疗救助以下两个问题上加深了工作认识并加大

18 了工作力度 : 处理与新型农村合作医疗的关系问题 农村医疗救助与新型农村合作医疗是既有区别又有联系的两项制度 具体讲, 这两种制度的主要区别有 : 一是在保障对象上, 医疗救助属于社会救助的范畴, 救助对象是符合条件的五保户 特困户和其他贫困群众 ; 合作医疗属于社会保险的范畴, 保障对象是自愿参加合作医疗的全体农村居民 二是在实施内容上, 医疗救助通过给予患大病的特困群众医药费用补助或政策优惠等措施来实现, 以政府无偿提供救助金为主要特征 ; 合作医疗通过对参合群众提供事先确定的各项待遇 ( 主要是按比例医药费报销 ) 来实现, 以参合群众自付资金, 自愿参加 政府给予补助为主要特征 ; 三是在工作推进的步骤上, 中央提出 : 到 2005 年, 在全国基本建立起规范 完善的农村医疗救助制度, 而新型农村合作医疗制度规定, 到 2010 年基本覆盖全部农村居民, 对时间 进度的要求明显不同 两种制度的相同之处在于, 两者都是农村医疗保障体系的重要组成部分, 是解决农村因病致贫 因病返贫问题的重要举措 同时, 医疗救助可以借助合作医疗的力量, 为困难群众提供更多的实惠 从两者既相互区别又互相联系的角度上讲, 处理好两者的关系, 既要注意做好两者之间的衔接, 又不能将两者完全并列起来, 更不能放慢民政部门的工作步伐, 为追求制度的衔接, 将医疗救助与合作医疗同步推进 实践中, 做好两项制度的衔接, 还有一个合作医疗给予医疗救助对象更多政策优惠的问题 部分县 ( 市 区 ) 合作医疗方案中已提出 : 与普通参合人员相比, 农村五保户 特困户的医药费报销比例要提高, 报销起付线 封顶线也要相应调整 处理农村医疗救助资金问题 农村医疗救助制度最终能否建立起来并坚持下去, 资金是关键 党中央 国务院 关于进一步加强农村卫生工作的决定 明确要求 省 市 ( 地 ) 县级财政都要根据实际需要和财力情况安排资金, 对农村贫困家庭给予医疗救助资金支持 在财政部的积极支持和努力下, 中央财政已连续两年下拨 3 亿元农村医疗救助专项资金, 有力地支持了中西部省份建立和实施农村医疗救助制度 在继续争取 督促地方各级政府投入资金的同时, 民政部门继续发挥系统优势广辟资金渠道, 通过福利彩票 社会捐赠 国际合作等多方募集医疗救助资金 各级民政部门加大了对医疗救助的宣传, 努力使之成为社会捐助资金投向的焦点 对于筹集到的资金严格按照有关规定, 建立医疗救助基金, 加强基金管理, 实行专户储存 专帐管理 专款专用 云南省推进农村医疗救助工作的探索实践云南省地处祖国西南边陲, 是一个集边疆 民族 山区 贫困为一体的农业省份 2003 年底, 全省尚有农村贫困人口 764 万人, 其中绝对贫困人口 286 万人 实施农村医疗救助, 是确保农村五保户和特困家庭能够享受当地新型农村合作医疗, 并在其患大病时能够得到医疗救助的一项重要工作, 是新时期农村社会保障的重要内容之一 根据 2003 年底至 2004 年 8 月的数据统计 : 全省已下拨医疗救助资金 万元, 其中中央补助 1982 万元, 省政府投入 600 万元, 市县投入 万元 已经使用救助资金 万元, 共救助 118 万人, 其中五保户 7.7 万人, 占五保户总数的 55.8%; 特困户 万人, 占特困人口总数的 38.6%; 支出 万元资助 20 个新型农村合作医疗试点县的 47.5 万人参加合作医疗, 其中五保户 2.7 万人, 特困户 44.8 万人 2004 年, 云南省在开展农村医疗救助工作中, 本着 因地制宜 循序渐进 科学规范 总结完善 的原则, 逐步建立 政府主导 民政主管 部门配合 的管理机制 云南是全国 4 个新型农村合作医疗试点省之一, 开展农村医疗救助工

19 作更注意积极配合新型农村合作医疗的试点工作, 从而真正让农村困难群众受益, 切实解决好农民看病难问题, 减少 因病致贫 因病返贫 现象 云南省的主要工作经验包括 : 确定对象, 建档发证 农村医疗救助的主要对象是农村五保户和农村特困户中患大病需要救助的家庭成员 在实施过程中, 优先考虑了以下几类人员 : 一是无依无靠 无生活来源 无劳动能力的孤寡老人 孤儿 ; 二是特困家庭中的六十年代初精简退职职工 残疾人 在乡失散红军 三属 ( 烈士家属 因公牺牲军人家属 病故军人家属 ) 复员军人 伤残人员 ( 除二等乙级以上者 ) 带病回乡退伍军人 ; 三是农村特困独生子女户和双结扎户人员 各基层民政对救助对象采取逐户核查, 全面掌握需救助人员的情况, 根据他们的病情及需救助的迫切程度, 将符合条件的确定为救助对象登记造册, 在县 乡为其建立档案, 对发放医疗救助金额进行详细登记, 是五保户的登记在 五保证 上, 是特困户的登记在 农村特困户救助证 上 建章立制, 规范操作 为完善农村医疗救助制度, 规范操作程序, 云南省要求县级以上人民政府必须结合当地实际, 制定出台农村医疗救助管理办法, 明确救助对象, 确定救助标准及办法, 制定科学的申请 审核程序, 使该项工作有章可循 首先, 由本人向村民小组提出申请或村民小组提名, 并如实提供所在地乡 ( 镇 ) 以上卫生院或公益性医疗机构医疗诊断书 医疗费用收据, 必要的病史材料, 已参加合作医疗的还应提供按规定领取的合作医疗补助凭证等资料, 经村民小组核实后报村委会 ; 其次, 由村委会召开村民代表会议进行评议, 初定救助对象, 并在村务公开栏张榜公布 5 天以上, 广泛听取意见后, 报乡 ( 镇 ) 人民政府审核 ; 第三, 乡 ( 镇 ) 人民政府对上报的申请和有关材料进行逐项审核, 并采取入户调查 邻里访问以及信函索证等方式对申请人的医疗支出和家庭经济状况等有关材料进行调查核实, 对符合医疗救助条件的及时报县 ( 市 区 ) 级民政部门审批 ; 第四, 县级民政部门对乡 ( 镇 ) 上报的有关材料进行复查审核, 并及时签署审批意见 对符合医疗救助条件的家庭核定其享受医疗救助金额, 对不符合享受医疗救助条件的, 书面通知申请人, 并说明理由 落实经费, 确保实施 云南省 关于进一步加强农村卫生工作的意见 中明确提出 : 从 2003 年起, 每个地州市至少选择 1 个县进行新型农村合作医疗试点县, 取得经验后, 逐步推广 到 2010 年, 新型农村合作医疗制度基本覆盖全省农村居民 除中央财政对西部地区参加新型农村合作医疗的农民每年人均补助 10 元外, 按照实际参加合作医疗的农民每年人数, 省 地 县三级财政每年再补助 10 元, 其中省级财政补助 50%, 其余 50% 由地 县两级财政承担 省级财政补助资金根据不同地区经济发展水平和财力状况确定补助比例, 对贫困地区给予适当倾斜 对国家重点扶持县 省级重点扶持县 一般县和经济状况较好的县, 分别按参加新型农村合作医疗的农民每年人均补助 6 元 5 元 4 元和 3 元, 其余由地 县两级财政负担, 凑足每年人均 10 元 五保户 特困户则由民政部门从医疗救助资金中代缴, 保证五保户 特困户参加合作医疗, 享受合作医疗待遇 加强协作 不断完善 在开展农村医疗救助工作中, 云南省民政部门把配合农村新型合作医疗试点工作的开展作为搞好医疗救助工作的重要环节 通过调查发现部分试点县对参加合作医疗的农民设有最低报销起付线的问题 由于特困户是农村中的弱势群体, 生活本身就非常困难, 患病后由于受起付线限制得不到及时救治, 小病拖成大病 民政部门及时反映了问题, 省政府召开协调会议, 最终调整了方案 即 : 特困户经民政部门认定后纳入补偿范围, 补偿标准不受起

20 付线的限制 ; 同时规定把艾滋病 血吸虫病治疗纳入减免和补偿范围 配套推进, 提升活力 由于云南省是全国毒品及艾滋病重灾省份, 在实施农村医疗救助工作中, 民政部门积极拓宽救助渠道, 将艾滋病救助作为医疗救助的新内容 : 一是将生活困难的艾滋病患者及其家庭纳入特困户救助范围, 保证其基本生活 ; 二是将艾滋病患者及其家属 艾滋病孤儿纳入医疗救助范围 属新型农村合作医疗试点县的, 资助其缴纳个人应缴纳资金, 保证艾滋病患者家庭参加当地合作医疗, 享受合作医疗待遇 加强督导, 严格监管 管好 用好医疗救助基金, 充分发挥基金效益, 是建立农村医疗救助制度的关键 各地严格按规定将医疗救助资金纳入了社会保障基金财政专户管理 专款专用, 严禁将中央和省级补助资金用于平衡预算 民政厅还下发了 关于做好医疗救助资金自查工作的通知, 要求各地严格按照要求使用医疗救助资金, 并做好自查工作, 发现问题及时纠正和处理 社会互助 2004 年, 全国民政部门继续积极推进社会捐助的经常化 规范化和捐助形式多样化 截至 2004 年底, 全国共建立经常性社会捐助工作站 点 3.2 万多个, 比去年增加 3881 个, 其中 : 慈善超市 1842 个, 基本形成覆盖全国城市的社会捐助网 全年民政部门和慈善团体直接接收社会捐款 33.9 亿元, 衣被 万件, 其中棉衣被 万件, 其他捐物折合人民币 万元 ; 间接接收其他部门转入的社会捐款 万元, 衣被 万件, 其中棉衣被 万件, 其他捐物折合人民币 万元, 万人 ( 次 ) 困难群众受益 完善经常性社会捐助制度 2004 年, 民政部加快了建立完善经常性社会捐助制度的工作 各地民政部门也结合本地实际情况, 尽快建立起经常性捐助和集中捐助制度, 抓紧制定救灾捐赠应急预案, 建立健全经常性社会捐助公示制度, 建立捐助物资折价标准, 建立经常性社会捐助表彰激励机制, 努力营造了良好的社会捐助氛围 在推进制度建设的同时, 各级民政部门更加重视经常性社会捐助网络建设 目前全国有社会捐助接收站点 3.2 万个, 全国经常性社会捐助服务网络初步形成, 实现了社会捐助服务网络全覆盖 逐步实现社会捐助活动由集中性 突击性向经常性 日常性的转变 例如, 北京市还首先开通了统一的全市捐助热线 调整完善对口支援制度 2004 年, 跨省对口支援制度运作规范, 运行效果良好 根据工作部署, 明确了北京 天津 上海 江苏 浙江 福建 山东 广东 8 省 ( 直辖市 ) 和深圳 青岛 大连 宁波 4 市对口支援内蒙古 江西 广西 四川 云南 贵州 陕西 甘肃 宁夏和新疆 10 省 ( 自治区 ), 每年根据全国灾情做适当调整, 跨省对口支援渠道初步建立 大力推广 慈善超市 等新模式 2004 年, 民政部门在全国大中城市推进了 慈善超市 爱心超市 扶贫超市 爱心捐助家园 建设, 积极探索城市扶贫的长效机制 慈善超市 根据困难群众的实际需求, 借鉴现代商业超市和连锁经营方式的社会捐助新模式的建立, 激发了社会各界参与社会捐助的热情, 帮助城市困难群众解决了生活困难, 取得了很好的社会效果, 逐步使捐助活动经常化 捐助主体社会化 捐助行为志愿化 捐助服务公益化和物资调剂市场化, 形成了经常性社会捐助工作的新体系和运行机制 目前在全国大中城市建立了 1800 多个 慈善超市, 受益人数超过 500 万人次

21 辽宁省社会互助的探索实践 : 扶贫超市 辽宁是国家老工业基地, 是一个国有企业多 资源枯竭型城市多 下岗失业人员多 贫困人口多的省份, 全省城乡有 310 万贫困人口 ( 其中城市 160 万人 农村 150 万人 ), 占全省总人口的 7% 为切实安排好城乡困难群众的生活, 近年来, 全省在开展大规模扶贫帮困活动的基础上, 不断完善扶贫帮困的长效机制, 探索建立了 扶贫超市 这一扶贫帮困的新形式, 较好地解决了扶贫帮困活动中存在的集中性社会捐赠与经常性捐赠相脱节 社会捐赠与困难群众的需求相脱节 社会捐赠与社会救助相脱节的矛盾, 增强了社会捐赠和社会救助工作的经常性 针对性 及时性和有效性, 提高了扶贫帮困活动的效益 目前, 全省共建立 扶贫超市 近 1300 个, 共接收社会捐赠款物 1 亿多元, 救助特困群众 200 多万人次 辽宁省以扶贫超市为载体完善扶贫帮困的长效机制的主要经验包括 : 合理布局, 形成网络 在 扶贫超市 的建设上, 辽宁省注意防止 一刀切 一轰而起, 本着 实事求是 科学规划 方便群众 便于管理 的原则, 进一步整合资源, 合理布局, 使社会捐助网络日趋完善 全省初步形成了以社区经常性捐助接收站为依托, 区 ( 县 ) 街道 社区三级连锁的 扶贫超市 网络 在区 ( 县 ) 层面设立了 中心扶贫超市, 负责接收驻区机关 团体 企事业单位及社区居民价值 10 万元以上的捐赠款物和街道 社区上交的捐赠款物 ; 捐赠物品的整理 分类和储存 ; 根据街道和社区的需求, 对捐赠物品进行调剂分配 ; 根据需求由政府出资采购救助物品, 弥补捐赠物品的不足 ; 大件物品 ( 电视机 电脑等 ) 的发放 在街道层面设立了 扶贫超市, 负责本街道捐赠物资的接收 储存 调剂 发放工作, 指导 监督社区 扶贫超市连锁店 建设 在有条件和需要的社区层面, 以社区经常性捐助站为依托, 建立 扶贫超市连锁店, 负责本社区居民捐赠物资的接收和多余捐赠物品的上交工作 ; 捐赠物品的发放工作 ; 调查了解并向区 街反映特困群众的需求, 同时在社区搞好定向捐助 健全制度, 加强管理 辽宁省在 扶贫超市 建设中, 紧紧抓住捐赠物资的募集与接收 仓储与管理 发放与领取三个主要环节, 制定了一系列 扶贫超市 管理的规章和制度 一是建立了 扶贫超市 物品的募集管理制度, 明确了各级接收捐赠的对象 范围和接收捐赠款物的手续要求 扶贫超市 接收捐赠款物后, 均向捐赠者出具合法 有效凭证, 将捐赠款物登记造册, 归档立卷, 做到账目清楚, 手续完备, 安全可靠, 并定期向社会公布接收和分配情况, 接受社会监督 二是建立了 扶贫超市 物品的仓储管理制度, 规范了捐助物资的保管工作 三是建立了 扶贫超市 物品的发放制度, 明确规定了 扶贫超市 的服务对象必须是低保对象 临时救济对象和优抚对象 ; 必须凭证 ( 卡 ) 按规定限额领取 ; 领取时必须登记 签字 沈阳 大连有的 扶贫超市 对服务对象实行了计算机管理, 既提高了工作效率, 又增强了工作的准确性 广泛宣传, 动员全社会参与 政府有关部门与新闻媒体密切配合, 大力宣传 扶贫超市 的重要作用, 调动了全社会关心支持 扶贫超市 建设的积极性 ; 通过新闻媒体和社区公告栏发布捐赠需求信息, 发动社会搞好定向捐赠 同时, 广泛动员大 中专学生和城市低保对象到 扶贫超市 做义工, 解决了 扶贫超市 人员编制不足问题 增强针对性, 提高管理和服务水平 扶贫超市 实行按需捐助 按需采购物资, 救助对象在 超市 任意挑选, 由过去的 我捐你受, 转变为 你需我捐, 增强了社会捐助工作的针对性, 提高了捐赠工作的时效性 例如, 根据一部分城乡特困户家中缺少电视机的状况, 沈阳市政府与政协共同发动社会捐

22 赠, 同时政府出一部分资金采购, 共捐赠采购了 台彩电, 送到特困户家中, 使全市特困户家家都看上了彩电 扶贫超市 在解决低保户和生活出现临时困难群众燃眉之急的同时, 也承担了一些社会救助资金的发放工作和救助对象的管理工作, 成为社会救助的借用力量 扶贫超市 还为社区居民提供了社区服务 扶贫超市 在做好捐赠物品接收 管理 发放的同时, 为社区居民提供购买廉价商品 家政 医疗等便民利民服务 如大连市的扶贫超市, 既提供免费的物资救助, 又采购一些日常生活用品, 低价卖给困难群众, 减少了困难群众的支出 社会福利服务 一 推进社会福利社会化进程 2004 年, 中国社会福利事业在发展中完善, 社会福利社会化的进程不断推进, 社会福利服务的层次和水平不断提高, 社会福利事业继续沿着既定目标稳步前进 社会福利事业单位数量稳步增长 截至 2004 年底, 收养性社会福利单位 3.8 万个 ; 床位 万张, 比上年增长 13.1%; 收养 万人, 比上年增长 14.9% 可提供食宿的社区服务中心 522 个, 床位 1.8 万张, 收养各类人员 7625 万人 家庭寄养管理暂行办法 的发布, 促进了家庭寄养规范健康的发展 2004 年全国各类收养性社会福利单位共收养儿童 6.6 万人, 其中 : 各级儿童福利院共收养儿童 2.6 万人, 比上年增长 13%; 全年被国内外家庭收养的孤儿 弃婴 5.6 万人 福利企业继续减员增效 2004 年全国共有福利企业 3.2 万个, 比上年减少 1566 个 ; 残疾职工 66.2 万人, 比上年减少 1.7 万人 ; 实现利润 219 亿元, 比上年增长 15.3%; 年末固定资产 亿元 老龄事业健康发展 截至 2004 年底, 全国 65 岁及以上人口 9857 万人, 占全国总人口的 7.6%, 比上年上升了 0.1 个百分点 2004 年首次统计了老龄事业数据, 填补了老龄事业没有统计数据的空白 老龄工作机构 7655 个, 老龄工作人员 2.4 万人 老龄直属机构 1.1 万个, 人员 21 万人 老年大学 8521 个, 在校学员 万人 ; 老年学校 个, 在校学员 万人 (1) 残疾孤儿手术康复明天计划 开局良好 2004 年, 民政部提出为福利机构残疾孤儿实施手术康复的工作部署, 将 明天计划 定为今后三年社会福利工作的重点, 也是彩票公益金投向的重点 如果说 星光计划 是为老服务的现实选择, 明天计划 就是为孤残儿童的未来考虑 明天计划 2004 计划年度 ( 跨 2005 年 ) 的主要工作进展表现在 : 一是手术康复成果显著 截至 2005 年 3 月底, 全国已有 5640 名残疾孤儿接受了手术治疗, 完成了年度计划的 67% 共投入经费 8690 万元, 其中民政部下拨了首批资助资金 4960 万元 从手术效果看, 成功率达到 99.7%, 没有发生一起医疗事故 二是政策措施日臻完善 为加强管理, 规范程序, 民政部制定了 明天计划 实施方案 和 明天计划 项目管理暂行规定, 向社会公布了 明天计划 捐赠接收管理办法, 并与卫生部联合下发了 关于做好 明天计划 实施工作的通知 其后, 陆续下发了 关于加快 明天计划 实施工作进度的通知 关于实施 明天计划 有关问题的通知 和 明天计划 项目管理补充规定, 使实施 明天计划 的规章制度基本完备, 高效规范的操作程序基本建立 各省 区 市也都结合本地实际, 普遍制定了本地的 实施方案 和 项目实施细则, 为实施 明天计划 做好了制度安排 三是社会参与不断扩大 通过一系列的宣传和个别深入动员工作, 吸引了社会力量的积极参与 机关 企事业单位 社团

23 和人民群众踊跃捐款, 据不完全统计, 民政部已收到 500 万元人民币和 40 万美元的捐赠, 各省共收到 800 万元人民币的捐赠 为广泛动员社会力量参与 明天计划, 民政部还首先行动, 在部领导的带动下, 部机关 事业单位的干部 职工为 明天计划 捐款 93 万余元 1 明天计划 的产生背景 党和政府历来十分重视和关心儿童的生存 保护和发展 残疾孤儿因其生理 心理等方面的疾病和缺陷, 成为儿童中需要特别关爱和特殊照顾的弱势群体 目前, 我国残疾孤儿大多数生活在各级政府举办的儿童福利院 社会福利院 乡镇敬老院等福利机构中, 也有一部分被国内外公民收养或在家庭寄养 近年来, 全国各类社会福利机构收养的孤儿 弃婴数量逐年增加, 从 1999 年到 2003 年 4 年间, 福利机构收养的儿童已从 4.5 万名增加到了 5.4 万名 每年新进入福利机构的孤儿弃婴, 身体健康正常的, 大都通过国内外收养回归了家庭, 而身体残疾和患有各种疾病的儿童, 则需要在福利机构中长期生活 这些儿童生活不能完全自理, 同生活在家庭的儿童相比, 其身体发育 精神和心理发育及人格健全发展都存在较大差距, 长大后在就学 就业 婚姻等方面也将面临更大困难 中国是联合国 儿童权利公约 的缔约国, 保护儿童, 尤其是保护残疾儿童是政府的责任 残疾儿童应当同正常儿童一样拥有受保护和被照料的权利, 拥有享受现代社会文明成果的权利 尽早为福利机构中的残疾孤儿实施手术和康复, 使其完全恢复或部分恢复身体功能, 增强生活自理和自立能力, 这对于受助儿童, 是改变一生命运的大事 ; 对于社会, 是造福民族和国家的大事 近年来, 各级政府和民政部门一直致力于开展残疾孤儿手术康复工作, 国内外一些慈善组织也积极支援残疾孤儿的手术康复工作 但由于资源有限, 力量不足, 这些活动规模较小, 数量不多, 远未能满足大量残疾孤儿的迫切需要 因此, 民政部决定从 2004 年起, 在全国开展一项大规模的活动, 为城乡各类社会福利机构中 0 至 18 岁具有手术适应症的残疾孤儿进行手术矫治和康复 这项活动命名为 残疾孤儿手术康复明天计划 ( 简称 明天计划 ) 实施 明天计划, 是民政部门继 社区老年福利服务星光计划 取得成功后推出的又一重大举措, 贯彻落实 以人为本 科学发展观的具体体现, 是推动儿童福利事业发展 创造残疾孤儿美好明天的实际行动 明天计划 的实施目标确定为 : 从 2004 年至 2006 年的 3 年期间, 每年民政部从发行中国福利彩票募集的彩票公益金中拿出 1 亿元, 省 市 自治区从省级留用彩票公益金 地方财政和社会捐赠筹集 1 亿元, 总共筹措 6 亿元, 确保为 2.8 万名, 力争为 3 万名残疾孤儿有效实施手术矫治和康复 实现这一目标, 可以使全国各级各类福利机构中具有手术适应症的孤儿都能够得到手术治疗 据 2003 年底统计, 全国福利机构集中供养的 名儿童中, 残疾儿童 名, 占 49.6% 这些残疾儿童中, 有 名可以通过手术矫治康复 手术的类型分别为 : 普通外科 (12 种 )1463 名 骨外科 (10 种 )6973 名 五官科 (15 种 )4667 名 胸外科 (2 种 )1244 名 此外, 按照近年来全国福利机构每年新进入的儿童数量和其中具有手术适应症的比例测算, 今后每年新增加需要手术儿童约 4500 名, 三年还要增加约 名 两者合计, 三年实施 2.8 万例手术, 应是确保的指标 2 明天计划 的推进举措 民政部制定了一系列 明天计划 的推进措施 一是建立组织, 高效运作 民政部成立 明天计划 领导小组, 中华慈善总会 中国社工协会 中国收养中心 中国福利彩票发行管理中心等单位也参加

24 民政部要求各地也要成立相应的工作机构, 制定本地区实施 明天计划 的 3 年规划和年度计划, 筹集配套资金, 协调与卫生部门和医疗机构之间的关系, 审核 上报本地区手术康复申请, 督促 检查手术执行情况, 落实年度计划并向社会公布实施进度和结果 二是筹集资金, 保障投入 手术经费原则上由部 省两级分担, 有条件的地区也可以由地 ( 市 ) 负担一部分 部 省两级经费分担的比例, 东部省份为 4:6; 中部省份为 5:5; 西部省份为 7:3 部级经费由民政部使用本级彩票公益金, 并和中国收养中心 中华慈善总会 中国社工协会共同筹集 省级经费由省级留用彩票公益金 地方财政和省内捐赠等渠道筹集 手术经费的资助, 实行以下原则 : ⒈ 资助到人, 不搞统包统分 ⒉ 拨垫结合, 每例手术按批准资助金额先拨付 50 % 的资金, 手术完成并经验收合格后再核拨 50% 的资金 ⒊ 专家评审, 聘请医疗部门专业人士对手术方案 手术费用进行审核 ⒋ 外部评估, 聘请专门的评估机构对各地手术情况进行评估, 并将评估报告向社会公布 三是规范程序, 稳步实施 明天计划 的实施采取自下而上申报批准 自上而下督促落实的办法进行, 基本程序为 :⒈ 残疾儿童所在的福利机构会同指定的医疗机构选择适宜手术的儿童, 提出手术康复方案并填报手术康复申请表 ⒉ 省级 明天计划 工作机构审核汇总后报民政部 明天计划 办公室, 申请部级资金资助额度 ⒊ 部 明天计划 办公室组织专家对手术方案及经费预算进行评审 ⒋ 民政部 明天计划 领导小组根据评审意见下达资助通知, 办公室拨付 50% 资助资金到省 ⒌ 省级 明天计划 工作机构将部资助资金和自筹资金下达到社会福利机构, 福利机构组织手术实施 ⒍ 手术完成后, 按规定逐级上报相关材料, 部 明天计划 办公室审核后再拨付 50% 资助资金 3 明天计划 的初步经验 2004 计划年度 明天计划 进展过程中, 各地从实际出发已创造了许多有价值的做法 例如, 四川省民政厅把 明天计划 纳入各级民政部门的目标管理 ; 将 明天计划 完成情况与福利金分配挂钩 ; 对没有完成任务的地区, 由民政厅直接通报当地党委政府 河北省按 六统一 ( 全省统一确定定点医院 统一进行调查摸底和专家筛选 统一组织孤儿资格审查 统一安排手术计划 统一结算手术费用 统一组织宣传工作 ) 的要求实施 明天计划, 工作进展有序, 实现了效率和质量的统一 江苏省把 明天计划 与反弃婴工作结合起来, 坚持两手抓 吉林省将 明天计划 与省委 省政府倡导的 慈善救助双日捐 结合起来 山东省计划制定彩票公益金资助福利院管理办法, 明确彩票公益金要分配于残疾孤儿手术康复, 将从制度上保证 明天计划 的资金来源 明天计划 在具体实施工作层面的主要经验包括 : 体检筛查是实施前提 实施 明天计划, 前提是摸清底数, 确认疾病类型, 因此必须进行认真细致的体检筛查 例如, 青海省针对本省大部分残疾孤儿散居在社会的实际, 由省级定点医院派出体检筛查工作组, 前后用了 100 多天, 在海拔高 交通不便 自然条件恶劣的农村牧区行程一万余公里, 做好了体检筛查工作 辽宁省采取轻度残疾孤儿在各市定点医院体检, 重度残疾孤儿由省定点医院体检的办法, 保证了筛查的质量 ; 同时规定体检费用全部由省厅负担, 使所有残疾孤儿都得以进行体检筛查 福利机构认真负责是实施基础 长期以来, 一些福利机构在认真做好孤残儿童养育 康复工作的同时, 早已开辟渠道, 开展了手术矫治工作 明天计划 启动以后, 多数福利机构以对残疾孤儿高度负责的精神, 认真细致地进行了

25 体检筛查 手术治疗的组织, 术前准备 术后护理, 项目申请 结算的填写上报等大量具体工作 例如, 南宁市社会福利院精心组织手术治疗, 高度重视术后康复护理工作, 设立专门的康复区, 保证了手术 康复的最佳效果 洛阳市儿童福利院积极争取社会各方面的支持, 完成了 78 名残疾孤儿手术康复任务, 同时对大龄孤残儿童开展职业培训, 为残疾孤儿的成长创造条件 医疗机构优质服务是实施保证 医疗机构是实施 明天计划 的技术支撑, 各级各类定点医院的全力配合 优质服务保证了 明天计划 的顺利实施 例如, 天津泰达国际心血管病医院主动申请 经民政部考察确定为第一家 明天计划 全国定点医院 他们以最好的医生 最好的医疗设备为先天性心脏病孤儿提供优质医疗服务, 并减免手术费用, 目前已救治 100 多名残疾孤儿 广西自治区人民医院加强领导, 专门建立制度, 以一流的专家队伍 先进的医疗设备和人性化的服务, 为残疾孤儿手术康复创造良好条件, 保证了 明天计划 手术康复的进度和质量 广西壮族自治区推进 明天计划 的探索实践 2004 年, 广西民政系统认真贯彻落实民政部实施 残疾孤儿手术康复明天计划 的部署和要求, 精心组织, 规范管理, 各项工作进展顺利 截至 2004 年 4 月 15 日, 全区已完成对 3300 名残疾孤儿的筛查审定工作, 安排残疾孤儿入院接受康复治疗并已康复出院的有 1019 名 广西民政厅已决定在 2005 年完成全区各级福利机构收养 ( 含家庭寄养 ) 的具有手术适应症的残疾孤儿手术矫治工作 广西民政部门的主要探索实践经验包括 : 第一责任, 落实到位 广西民政厅成立了全区实施 明天计划 的领导小组, 明确落实自治区 市 县 ( 市 区 ) 民政局局长为实施 明天计划 第一责任人 由分管社会福利和社会事务工作的副局长为具体负责人, 实行厅领导定点联系市 县, 市民政局领导包县包点的分工责任制 切实把宣传发动 组织协调 经费落实 规范管理等责任分解到点 落实到人, 做到实施 明天计划 思想认识到位, 工作方案到位, 组织领导到位, 责任落实到位 精心组织, 多方协调 一是积极争取党委 政府的重视支持 自治区人民政府在民政部资助资金没有到位的情况下, 及时调配了自治区福利彩票公益金 600 万元作为各地实施 明天计划 的专项经费 全区各市 县党政领导还经常到医院和福利院看望接受手术治疗的残疾孤儿, 积极协调解决工作中遇到的困难和问题, 先后落实了地方配套资金 200 多万元 二是主动联系, 协调有关部门给予支持和配合 通过加强沟通联系, 全区的卫生 财政 妇联 残联 团委 教育等部门都积极参与了 明天计划 的实施 自治区卫生厅要求各定点医院在给残疾孤儿治疗时只能收取成本费, 不能作为营利项目 全区 11 个定点医院主动把实施 明天计划 作为为困难群众办实事的载体, 所有的医疗费用平均优惠 17% 在医疗经费没有到位的情况下, 主动把一流的设备 一流的病房 一流的医护人员 一流的服务质量奉献给接受手术的残疾孤儿, 并且做到每一重大手术, 医院的第一把手亲自到场指挥, 从而保证了手术 100% 成功 健全制度, 规范管理 一是建立 分级管理, 分工负责 的制度 自治区民政厅负责指导各市制定 明天计划 三年规划和年度计划 ; 负责组织专家评审各地上报的 手术康复申报表 和 手术康复记帐表, 并根据审核情况提出资助方案 ; 负责做好实施 明天计划 宣传的组织策划工作 ; 负责制定 明天计划 项目管理 捐赠款物的管理和使用等规范性文件等 各市民政局负责具体组织实施 明天计划 ; 负责与卫生 残联 共青团 妇联等相关部门沟通联系 ;

26 负责具体解决当地实施 明天计划 遇到的困难和问题 县 ( 区 ) 级民政局负责对残疾孤儿的筛查摸底及手术适应症对象初选申报 手术康复对象入院 出院接送和陪护人员的落实 各福利机构与手术定点医院共同负责制定残疾孤儿手术方案 填报手术康复申报表, 具体实施手术治疗和康复护理 这样, 形成了分级负责, 层层把关的格局 二是建立 严格把关, 规范操作 的手术康复实施制度 按照自治区 市 县和福利院在实施 明天计划 中的职责, 明确自治区及各市民政局负责把好 三个关 : 即 入院手术关 出院康复关 和 经费支出审查关 ; 手术医院负责制定实施 两个方案 : 即 残疾孤儿手术康复治疗方案 和 手术事故应急预案 ; 福利机构负责填写 三个表 : 即 手术康复计划表 手术康复申报表 和 术后康复报告及结帐表 三是建立规范的档案管理制度 自治区 市 县三级民政部门实施 明天计划 领导小组办公室和 11 家定点医院以及各级社会福利院, 都相应建立档案管理制度, 确保每一例矫治手术对象从筛查选送到登记造册, 到组织入院, 到手术治疗, 到康复出院, 到支付费用等各个管理环节档案齐全, 操作规范, 有序管理 (2) 社区老年福利服务星光计划 后续建设 2004 年, 全国第三批 社区老年福利服务星光计划 建设项目顺利完成 据统计, 第三批建成的项目为 个, 总投资近 51.5 亿元 星光计划 的成功实施, 在各级政府 社会各界和人民群众中产生良好的社会反响 各级民政部门加强指导 督促, 三年如期超额完成三批 星光计划 建设项目, 全国共新建和改造各类 星光老年之家 个, 共投入资金 亿元, 为初步建立老年人福利服务体系奠定了基础, 有效地推进了社会福利社会化的进程, 推动了老龄工作 社区建设和福利彩票发行工作的深入开展, 为社会主义精神文明在基层社区的广泛深入传播提供了阵地 3 万多个 星光老年之家 的建设是近些年民政系统上下统一实施 耗费时间最长 资金投入最多 覆盖面最广 社会效益最好的福利工程, 被誉为造福民众 福荫老人的民心工程 星光计划 项目的建成和投入使用, 发挥了为居家养老提供支持 为社区照料提供载体 为老年人活动提供场所的作用, 为建立和完善社区老年福利服务网络奠定了基础, 受到了社区广大居民尤其是老年人的欢迎 2004 年, 民政部门开始着力抓紧 星光老年之家 的管理 使用 运营, 这是 星光计划 后续建设和持续发展的必然 如果说前三年 星光计划 重在基础设施建设, 今后就将转移到重在管理 使用 运营 民政部门将千方百计将已建成的 星光老年之家 管理好 使用好 运营好 管理好, 就是要保证 星光老年之家 设施不损毁 不移用 不闲置 明确产权, 明确管理部门, 有人或机构管理, 有人组织开展活动, 有经费维修 使用好, 就是要充分发挥 星光老年之家 的功能和作用, 为居家养老提供支持 为社区照料提供依托 为老年人活动提供场所, 使其真正成为为老服务的载体 运营好, 就是要在不改变 星光老年之家 的性质 功能的前提下, 进行经营 运营 经营 运营的目的, 是筹集管理 使用的经费, 保证这些设施持续发挥功能 有些地方已有了一些探索, 也有了一些成功的 可以学习借鉴的做法 2004 年, 民政部在辽宁省召开的发展养老产业工作会议, 形成了会议共识是 : 以养老服务的社会化为切入点和突破口, 继续推动社会福利社会化切实向前发展 2004 年, 民政部为确保建成的 星光计划 项目能够为老年人提供优质 高效 规范的服务, 确保 星光计划 设施能够科学运营和持久发展, 出台了 关于加强 星光计划 项目管理的意见, 对 星光计划 项目的产权归属 服务

27 宗旨 服务功能 管理体制和运行机制提出了明确要求 项目管理是 星光计划 事业后续建设的成败关键, 项目管理的具体目标已确定为 : 明确产权归属 星光计划 项目的产权归属是关系到项目能否长期健康发展的根本, 是各级民政部门对 星光计划 项目实施有效监督指导的前提 各地根据项目类型 投资主体和投资份额的不同情况, 采取不同的方式明确产权归属 一般说来, 实行产权划归主要投资方的单一归属方式, 比如将产权划归街道 社区居委会 社会团体 企业 私人业主或当地的民政部门等 如果争议较大, 也可按照投资份额实行股份制的产权归属方式 所有 星光计划 项目产权均应以书面形式 ( 如办理土地证 房产证 协议书 公证书等 ) 予以确定, 对土地 房屋 设施 设备 投资等逐一登记建档, 报上级民政部门备案 对于产权不属于街道 居委会或民政部门所有的项目, 必须通过制定使用协议的方式对项目的使用或经营作出明确规定, 确保 星光计划 项目为老年人服务的方向不变 协议中应当含有项目单位在协议有效期内出现不能有效开展活动 改变用途等情况的违约责任条款 坚持为老年人服务的宗旨 星光计划 实施的目的是为家庭养老提供帮助, 为社区照顾提供依托, 为老年人活动提供场所 星光计划 项目主体功能定位在为社区老年人提供福利服务上, 至少确保 80% 以上的建筑面积用于为老服务, 有条件的可以兼顾儿童 残疾人等群体的需要 尽可能保持 星光计划 项目同社区办公等管理功能和设施之间的相对独立性, 尤其是不能将为老年人服务的 几室一校 同街道 社区居委会的办公室混在一起 在 星光计划 项目的设施建设上力求方便老年人使用, 同时符合 老年人建筑设计规范 ; 在服务方式上坚持无偿 低偿和有偿服务相结合的原则 ; 在时间安排上符合老年人的生活规律并严格执行时间安排, 不得随意更改 缩短服务时间 坚决杜绝把项目建设资金挪作他用 把以 星光计划 项目名义建成房子用于居委会办公和其他用途等错误做法 设置和完善符合老年人实际需求的服务功能 以社区广大老年人的福利服务需求为依据, 既要设置和开展好满足老年人需求的室内服务项目, 又要特别注意设置好深受老年人和社区群众普遍欢迎的室外活动场所和设施 星光计划 项目设置文化娱乐 健身康复 图书阅览和老年课堂等基本服务项目, 有条件的地方应逐步扩展社区医疗服务 院舍住养 日间照料 入户服务 紧急援助 信息咨询 心理慰藉等多种内容 其中, 入户服务逐步覆盖家务整理 生活照料 送餐购物 陪护服务等方面 尽快地为本社区的老年人建立起福利服务档案, 为有需求的老年人提供方便快捷的服务, 同时还适当兼顾社区残疾人和孤残儿童的服务内容 社区居委会的为老服务站点和街道的老年福利中心相辅相成, 形成网络 建立科学 有效的管理运营模式 一是实行项目分级管理 星光计划 项目接受街道办事处 ( 乡镇 ) 社区居委会的直接领导, 同时接受各级民政部门和老龄工作委员会的指导 二是努力解决运行经费 争取将 星光计划 项目的设备维护费用和日常运作开支列入县 ( 区 ) 以上财政的福利事业和老龄事业预算, 难以列入预算的地方可由各级福利金给予适当补贴 ; 星光计划 项目应当适应市场经济的要求, 按照无偿 低偿和有偿相结合的原则, 尽可能为社区老年群体提供多种形式的福利服务, 对于支付能力不足或完全没有支付能力的老年人, 适当减少乃至免除服务费用 对于有支付能力的老年人可以收取一定的费用, 用于补偿 星光计划 项目日常运转的开支 三是加强经费运营监督 星光计划

28 项目获得的政府投入 社会福利金资助 社会捐赠等各项资金, 必须按照指定用途专款专用, 自觉接受有关部门的监查审计并向社会公布 对出现项目建成后半年内没有正常开展活动, 服务单一, 管理混乱, 存在违法 违纪 违规行为经整改无效, 建成后改变用途或主体没有用于为老服务等情形的, 须按照协议履行违约责任 项目通过服务收费所得的盈余部分, 由负责管理的组织 单位或个人自行决定分配, 但应首先保证为老服务事业的发展需要 四是探索多种方式运营 建成的社区 星光计划 项目可以根据社区情况, 采取适应 星光计划 项目长期发挥作用的方式运营 既可以由街道 社区居委会直接运营, 也可以委托老龄协会等社会团体和服务组织去运营, 还可以采取承包 租赁等方式交由民间力量进行管理和运作, 还可以吸收社区志愿者参与管理 此外, 也可以委托具备相应条件 依法成立的民间组织 企事业单位以及具有完全民事行为能力的个人进行项目的日常管理和服务 任何形式运作都必须签订协议, 确保为老服务宗旨不变 二 福利彩票发行工作 2004 年是福利彩票飞跃发展的一年 福利彩票发行工作按照年初制定的一手抓发行, 一手抓管理, 拓展彩票市场, 打造彩票形象, 加强服务意识, 培养核心竞争力的总体工作思路, 通过各级民政部门和福利彩票系统全体同志的努力拼搏, 中国福利彩票发行再创佳绩, 确保了年底完成 220 亿元的销售任务 期间, 各级福利彩票发行管理部门面对彩票发行的问题和困难积极应对, 规范发行制度, 严格操作规程, 加大监督力度, 堵塞管理漏洞, 拓展市场范围, 开发彩票新品种, 又一次刷新了中国福利彩票发行的历史记录 2004 年全国共销售中国福利彩票 亿元, 比上年增长 13.2%, 筹集公益金 79.2 亿元 中国福利彩票在全国彩票市场占有率也由 2003 年的 50% 上升至 60% 2004 年, 福利彩票发行工作的主要特征包括 : (1) 发行数量持续攀升 2004 年, 福利彩票电脑彩票呈普涨态势 全国除个别省市彩票销售有所下降以外, 大多数省市均有不同程度的增长, 超过全国平均增长率的省份有 17 个, 其中增长率翻番的有海南 西藏 浙江 四川 云南 贵州 天津等 7 个省份 2004 年, 福利彩票在中国彩票市场上占据主导地位 电脑型福利彩票占全国彩票市场的份额继续扩大, 市场占有率由 2003 年同期的 44.85% 上升至 59.34%, 增长 14.49%, 市场份额还在继续扩大 占有率达 50% 以上的省份有 27 个 : 东北的辽宁 黑龙江 吉林 ; 华北的北京 河北 山西 内蒙古 ; 华东的山东 上海 江西 安徽 ; 中南的广东 广西 湖北 河南 湖南 海南 ; 西北的新疆 陕西 甘肃 宁夏 青海 ; 西南的重庆 贵州, 西藏 四川 云南 2004 年, 福利彩票联合销售势头强劲 联合销售是福利彩票做大做强的重要手段, 随着广东 山东两个经济大省的加入, 双色球已经在全国除新疆以外的省份上市销售, 销量占全国总销量的 1/3, 最高周销量近 2.5 亿元 2004 年 10 月在 13 个省市上市销售的全国统一开奖的 3D 游戏, 也取得了骄人的业绩, 日销量最高近 800 万元, 发展势头继续看好 (2) 发行管理落在实处 2004 年 3 月下旬发生的体彩西安宝马案件, 给中国彩票市场带来了极大的负面影响 与 2003 年相比,2004 年即开型彩票销售减少了约 25 亿元 面对当时的不利形势, 中彩中心坚持发行 管理工作两手抓, 及时加大和完善各项管理措施, 抑制了下滑趋势, 收到了显著成效 具体措施包括 : 狠抓基础建设 2004 年, 进一步加强和规范地市级机构的管理, 将投

29 注站建设作为重中之重 民政部还对全国优秀投注站进行表彰奖励和进行经验交流, 并编写 投注站经验汇编, 组织培训演讲团, 对全国各省市逐个进行站点培训, 使彩票销售第一线的销售点管理更规范, 服务更周到 加强系统建设 2004 年, 在全国完成了电脑彩票热线系统技术改造, 实现了电脑彩票的热线系统运营, 从技术手段上确保了运营安全, 为彩票发行安全提供技术保障 目前, 正在形成中福彩中心至各省的全国电脑彩票系统骨干网, 为彩票销售数据的统一汇总 实时传输, 实时监控提供技术支持和保障 加强网点建设 2004 年, 进一步完善了网点管理, 规范了销售大厅建设, 完善了网点即开票技术管理系统的优化和验收 通过这些基础工作, 使彩票游戏规则上越来越规范, 参与的彩民越来越广泛 (3) 发行制度日趋完善 针对 2004 年彩票发行销售中出现的事件, 民政部门和从事福利彩票发行的机构, 积极总结教训, 以此为戒, 严格管理, 严格纪律, 严格制度, 杜绝各类问题再发生 同时积极想办法 定措施, 消除影响, 挽回声誉, 稳定彩票市场, 促进福利彩票事业的健康发展 中彩中心为提高福利彩票的公信度, 电视的开奖节目由录播改为直播, 同时制定了摇奖直播紧急情况处理预案, 安排媒体参加摇奖过程, 进一步增强了电视开奖的透明度, 体现福利彩票的公平 公正和公开性, 取得了彩民的信任 为了进一步加强管理, 完善和落实制度, 中彩中心制定了 关于进一步加强电脑彩票开奖日数据管理工作的通知, 同时印发了 中国福利彩票开奖日技术处理流程和暂行规定, 对电脑彩票以及双色球的开奖日数据处理流程 开奖日数据处理等作了详细规定, 同时制定了特殊情况的处理预案, 其中包括处理原则 双色球特殊情况处理办法 各省市电脑彩票特殊情况处理办法的原则等, 确保销售系统安全运行, 保证开奖工作顺利进行 为了防患于未然, 中彩中心发出了 关于进一步加强电脑福利彩票管理工作维护彩票信誉确保安全发行的紧急通知, 对机房管理 数据安全 摇奖流程等做了系统 全面的检查, 确保了开奖工作的安全运营 中彩中心制定了 中国福利彩票监察审计工作暂行办法, 设立了省级的内部监察审计机构, 建立健全了监察审计制度, 加强福彩资金的安全性 (4) 彩票公益金使用明确 不论是 星光计划 完成, 还是 明天计划 启动, 这些福利事业项目都与福利彩票的发行及公益金的使用紧密联系在一起 福利事业发展和福利彩票发行是民政的两项重要工作, 民政部门发行福利彩票的初衷和目的就是用好彩票公益金, 加快发展社会福利事业 促进福利事业的发展是福利彩票存在的基础, 发行福利彩票筹集的公益金是福利事业发展的重要支持 2004 年, 各级民政部门在提高彩票公益金使用效益和管理水平方面进一步加强了制度性建设 进一步明确彩票公益金的投入原则 切实贯彻 公正 透明 参与 原则, 民政部门进一步坚持依法行政, 履行职责, 不断加大社会开放度 增强社会透明度 扩大社会参与度 福利彩票的发行管理和彩票公益金的分配使用, 更加需要建立这样的机制 福利彩票来自于社会 服务于社会, 取之于民 用之于民 因此, 在发行过程中, 必须始终坚持公开 公平 公正的原则 在分配使用彩票公益金的过程中, 也必须增强社会透明度, 接受社会监督 把投入领域的选择 项目的审批 质量的监督 效益的评估和作用的发挥等要向社会公开, 置于社会各界和广大人民群众的监督之下 进一步明确彩票公益金的投入宗旨 至 2004 年, 福利彩票已发行 17

30 年, 销售额超过了 1000 亿元, 筹集彩票公益金 300 多亿元, 资助了 12 万多个社会福利项目, 实现了福利事业与福利彩票共同发展 实践证明, 扶老 助残 救孤 济困 的宗旨, 是福利彩票拥有巨大感召力的根本原因, 高扬这面旗帜, 是福利彩票的目的和生命力所在, 也只有坚持这一宗旨, 才能得到广大人民群众的热情参与和支持 如果彩票公益金的使用偏离这个方向, 就会影响福利彩票的信誉, 失去彩民的参与和存在基础, 也会影响社会福利事业的发展 所以, 民政部门在彩票公益金的持续投入使用中, 将始终坚持 以民为本, 为民解困 的宗旨和全面 协调 可持续的发展观 进一步明确彩票公益金的投向重点 近年来, 民政部本级彩票公益金安排了几次大规模的资助活动, 成效显著, 社会反映良好 如 1996 年集中资助改造上百所儿童福利院,1997 年重点援助西藏兴建福利设施,1998 年进行赈灾专项募集,1999 年为全国伤残军人普遍更换假肢 矫形器和轮椅,2001 年到 2004 年的 星光计划 更是影响巨大, 深入人心 这些举措既有力促进了福利事业的发展, 又广泛有力地宣传了福利彩票, 扩大了福利彩票的影响, 带动了彩票发行量的迅速增长 从 2004 年开始实施的 明天计划, 就是在总结福利彩票公益金使用经验的基础上, 本着集中办实事 好事, 做到有效益 有影响的思路, 经民政部多次研究决定的 2004 年民政部将三分之二的部本级福利彩票公益金共 2 亿多元, 重点投入儿童福利领域, 发展保障残疾孤儿 艾滋孤儿和流浪儿童合法权益的事业, 例如民政部投入 1 亿资金实施的 明天计划, 就是在体现人文关怀和发展人性化服务方面的探索 这些投入既为福利彩票扩大社会影响带来了新的机遇, 也为推动福利事业发展创造了条件, 为福利事业发展和福利彩票发行相互促进 良性互动开创了新局面 在重视福利设施建设同时, 民政部进一步研究了彩票公益金的投入领域和提高投入产出比率的办法与途径, 使有限的资金用在最需要的地方, 发挥更大的效益 资料来源 : 中国网 06/20/2005