中国农村最低生活保障制度研究

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1 中国农村最低生活保障制度研究 民政部最低生活保障司亚洲开发银行中国代表处 1

2 目录 主报告 : 中国农村最低生活保障制度研究 致谢... (1) 中国农村最低生活保障制度研究... (2) A Study on the Minimum Living Standard Security System in Rural China... (40) 附件 : 专项研究报告 社会安全网的 浙江模式 城乡一体化与综合性社会救助体系的建设... (59) 走向全民的最低生活保障制度 上海农村低保工作调研报告... (75) 分类指导, 建立与经济发展水平相适应的农村低保制度 江苏省农村低保工作调研报告... (88) 社会安全网的编织福建省农村最低生活保障制度的发展... (102) 辽宁 河北两省农村低保制度研究报告... (117) 四川湖北农村居民最低生活保障制度发展基本状况及相关问题分析和政策建议... (137) 陕西 甘肃农村低保调研报告... (149) 为了公平与发展东南亚地区发展中国家的社会救助... (159) 2

3 主报告 : 1 中国农村最低生活保障制度研究 ( 修订稿 ) 张秀兰徐月宾 北京师范大学社会发展和公共政策研究所 二零零六年九月 1 本项研究由亚洲开发银行 (ABD) 资助完成 亚洲开发银行的汤敏博士和宋思年先生对初稿提出了非常有见地的意见, 在此表示感谢 本文的观点不代表民政部和亚洲开发银行 3

4 致谢 作者对民政部最低生活保障司米勇生司长 农村处高华俊处长和郭洪泉处长以及中国社会科学院孟宪范编审的帮助表示衷心的感谢 天津科技大学管理学院的方黎明老师和北京师范大学社会发展与公共政策研究所的博士研究生王东明对本报告的文献和数据提供了很多的帮助, 在此表示感谢 此外, 作者对参加本课题调研工作的顾昕 高梦滔 洪大用 唐钧 张时飞 关信平 黄晓燕 张乐 吴国宝和谭清香表示感谢 本报告中的结论有错误或不准确之处由作者负责 本文所表述之观点为作者个人的观点, 并非是中华人民共和国民政部 亚行及其理事会以及各国理事所代表之政府的观点和政策的反映 4

5 中国农村最低生活保障制度研究 简述 一 政策建议 1. 中央政府需要在农村最低生活保障资金投入上发挥投资主体的作用 中央政府在农村最低生活保障制度中应当发挥投资主体的作用 需要设立农村最低生活保障专项资 金, 专门用于保证农村最低生活保障制度的建立和运行 具体来说, 中央政府在这方面的投资主体作用有助于实现以下几个政策目标 :(1) 资金保障 : 稳定的资金渠道是最终建立起农村最低生活保障制度 形成对农村特困群体的长效救助机制的关键因素 (2) 地区平衡 : 我国各地不仅经济发展不平衡, 社会保障制度也出现了两极分化的局面, 这种情况在广大的农村地区尤为突出 中央政府需要对以往由地方政府承担社会服务和社会福利责任的财政体制加以调整, 通过在中央建立农村最低生活保障专项资金, 加大对中西部地区的财政转移支付力度, 努力减低地区之间的经济和社会发展差异 (3) 政策激励 : 对于建立一个有效的 能够覆盖所有政策对象的农村最低生活保障制度的目标, 单纯依靠部门文件 法律法规是不够的 有了专项资金, 中央政府可以通过积极的财政或经济激励政策来调动地方政府对这项政策的积极性和主动性 (4) 提高救助质量 : 正在实施的农村最低生活保障制度是否能够为贫困群体提供有效的救助, 归根到底取决于这一制度的内容设计和实施能力 中央政府设立农村最低生活保障专项资金, 不仅可以解决贫困地区资金短缺的问题, 也有利于实施有效的监控和评估手段, 使社会资源得到更有效率的使用 2. 逐步将低收入家庭纳入救助范围, 实施预防和应急救助相结合的策略农村最低生活保障制度要逐步将低收入家庭纳入救助范围, 采取预防和应急救助相结合的策略 预防即是指减低或避免暂时贫困和低收入家庭陷入长期贫困的境地, 其救助目标要以预防为主 ; 应急救助则是指为已经陷入长期贫困的家庭提供生活救助, 其目标是使他们的基本生活得到保障 鉴于目前我国农村居民普遍缺乏社会保障, 特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况, 农村最低生活保障制度要适当降低接受救助的资格条件, 将低收入家庭纳入救助范围, 在其陷入赤贫之前针对其所面临的经济和社会风险给予预防性救助, 避免他们的困境进一步恶化 事实上, 预防性救助要比应急性救助花费更少 更有效率 3. 加强救助的针对性和充足性针对性即是针对贫困家庭的不同情况采取不同的救助措施, 包括生产保护性救助 生产补贴性救助和生活救助等个性化救助方案 农村贫困家庭在贫困原因 程度和表现上差别很大, 对救助的需求不同, 这就要求救助内容和方式必须根据这些需求进行设计才能取得效果 例如, 对于有劳动能力的家庭和个人, 要采取以提高和保护生产自救能力为主的救助, 而对于已经失去劳动能力的家庭和个人, 则要以保障基本生活为主, 使其情况不会进一步恶化 再如, 对有未成年人 学龄儿童和其他在校学生的贫困及低收入家庭, 救助的目标不能满足于保障基本生活, 而是要保证这些未成年人具有良好的营养和同等的教育机会等 4. 加大教育和医疗救助的力度, 从根本上预防和消除农村贫困要预防贫困 从根本上帮助农民免于陷入贫困, 增加他们应对困境和发展需求的能力, 最有效的方法即是为他们提供普遍的教育和医疗救助, 其中, 医疗救助特别要向儿童倾斜, 以保证他们在患病后能够得到及时的治疗 5

6 5. 建立以县为单位的三级救助实施系统 农村最低生活保障制度的实施单位设在县级民政部门 县级民政部门的具体责任包括制定政策 监 督村委会评议程序和乡镇的资格审核程序 认定资格 对救助对象实施需求评估, 并针对其具体情况设计救助计划 发放救助资金 监控和评估实施过程和效果 向上级部门汇报实施情况 村委会要在完善民主机制的基础上, 致力于提高贫困农户及低收入农户参与预防和摆脱贫困活动的积极性, 与贫困家庭一道解决问题 6. 建立农村最低生活保障制度的常规监控和评估制度农村最低生活保障制度不仅要有一套完整合理的 规范化的制度, 还必须建立一个相应的监控和评估体系 监控和评估体系包括两项不同的内容 : 对农村最低生活保障制度的实施过程进行常规监控和对实施效果进行评估 农村最低生活保障制度是否 或在多大程度上实现了政策既定目标, 既可能是制度设计的问题, 也可能是技术的问题, 还有可能是执行或实施的问题 监控和评估的作用就是分析造成问题的原因, 特别是分清是人的原因还是制度的原因, 然后分别采取改善措施 总之, 目前中国农村很多地方已经具备了建立农村最低生活保障制度的物质基础和工作基础, 应该下大决心, 推进整个农村最低生活保障制度的建设 在已经实施这一制度, 并且条件较好的地方, 应当加强规范化和制度化 ; 在尚未建立最低生活保障制度的地方, 应当借鉴已有经验, 加大最低生活保障制度的推进力度 应当将这一工作纳入新农村建设的内容之中 此外, 随着新农村建设的实施 农民增收和农村经济结构的调整, 以及农民向城市合理有序的流动, 在全面推行农村最低生活保障制度的同时, 应该在经济发达的省份, 积极探索城乡最低生活保障制度的衔接, 以期对构建未来城乡一体化的社会救助体系积累经验 二 报告主要结论 1. 对农村低保制度重要性的认识是关键因素财政能力和经济发展水平对农村最低生活保障制度的建设是重要的因素, 但不是绝对因素 例如, 一些财力不是十分雄厚的地方也建立起了农村最低生活保障制度, 在财力不变的情况下, 由于领导干部的推进, 低保覆盖面有大幅度的上升 这说明, 关键是财政支出结构的调整和财政支出重点的倾斜 这里最大的问题还是认识和重视问题 在最低生活保障制度的构建上, 地方领导干部对于最低生活保障制度重要性的认识很大程度上决定了这一制度在该地方的发育 江苏省财政分担机制的建构, 辽宁省覆盖面的扩大, 以及福建省 2004 年新政带来的覆盖面的大幅度提高都是明证 2. 关于建立农村低保制度的资金测算根据全国和各省 2006 年 6 月 30 日农村最低生活保障制度的数字, 本研究测算结果为 : 享受农村最低生活保障制度的人数为 万人, 高于全国农村贫困人口 2365 万的 20% 这主要是因为, 在经济发达地区的农村低保标准高于贫困线 按照这个受益人群的数字, 以及 2006 年 6 月底的低保补差标准, 建立农村最低生活保障制度的资金最低为 81.4 亿元 最高为 亿元 3. 地区差异大中央政府关于推行最低生活保障制度的政策精神富于弹性, 这使地方政府在最低生活保障制度的构建上具有很大的选择空间 考察发现, 东中西部在构建或试行最低生活保障制度时, 体现出浓厚的地方性特色, 其差异程度远远超出人们的想象 东部地区的浙江 上海已经形成了完整的制度架构 这个架构结构合理, 功能良好, 在覆盖面 救助水平 服务递送 筹资制度 组织制度建设上, 都基本实现了 6

7 最低生活保障制度的政策目标 中部地区还没有建立起完整的制度架构 这里存在的主要问题是 : 第一, 没有建立起有效的筹资体系 ; 第二, 没有相应的组织制度建设 ; 第三, 主管干部主要出自管理成本的考虑, 缩小了覆盖的范围 西部地区问题最大 那里一方面极端贫困面极大, 需要财政上的有力支持, 另一方面又不具备自我筹资的能力, 所以需要中央给予有力的支持 目前西部地区的实际情况是最低生活保障的覆盖面很小, 不少地区只有残疾人才能得到救助, 而且救助水平也很低 由于中央财政支持的不足, 从全国宏观情况看, 越是困难的人群, 得到的救助越少 4. 中国的农村低保制度在亚洲发展中国家中具有领先地位中国以最低生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系, 在制度架构上已经同发达国家接轨, 在亚洲发展中国家中无疑已经取得了领先的位置 7

8 中国农村最低生活保障制度研究 近年来, 随着我国社会经济发展水平的不断提高, 对农村社会保障制度的关注逐步开始进入国家政策的视野 农村社会保障制度的重要性以及这项制度的缺失会导致什么样的经济和社会后果, 在我国政府及理论界已经形成了基本的共识 : 建立和完善农村社会保障制度不仅是彻底解决当前我国 三农问题 的一个重要因素, 更是支撑我国未来工业化 城镇化和现代化过程的根本保证 因此, 农村社会保障问题不仅是农村和农民的问题, 而是关系到我国改革和发展进程的一个重要制度 基于这一认识, 政府除了继续实施扶贫开发的政策以外, 也加大了对农村社会保障制度的制度建设和资金投入, 在全国范围内推开了一系列针对困难农户收入和医疗保障需要的社会救助制度 其中, 建立农村最低生活保障制度受到了中央政府的高度重视 在 2006 年 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 中, 中央提出了 有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度 的要求 对于长期严重缺少社会保障的广大农民来说, 这些制度的实施显然增加了他们获得帮助的渠道 然而, 社会保障制度是一种风险管理手段, 要想使这项制度发挥有效的作用, 我们必须对当前农村的社会风险有准确的把握, 在此基础上, 根据风险的类型和意义 所涉及的人群及其所处经济和社会环境条件而选择不同的应对措施 受国家民政部和亚洲发展银行的委托,2005 年 12 月 2006 年 1 月, 以北京师范大学 中国人民大学 南开大学和中国社会科学院的研究人员为主的调研组, 对中国农村最低生活保障制度的发展现状和存在问题进行了深入的调研, 在此基础上, 结合农村的反贫困政策和农村贫困现状, 形成了中国农村最低生活保障制度的研究报告和政策建议 本报告分为五个部分, 第一部分介绍研究的背景 ; 第二部分分析我国农村贫困人口的现状 ; 第三部分分析目前中国农村最低生活保障制度的现状 ; 第四部分是对于 8 省市农村最低生活保障制度实施情况的调研及结论 ; 第五部分是政策建议 一. 开发式扶贫的贡献及新时期面临的挑战改革以来, 中国的农村反贫困实践取得了举世瞩目的成绩 我国农村的绝对贫困人口从 1978 年的 2.5 亿下降到 2005 年的 2365 万 1, 贫困发生率也相应地从 30.7% 下降到 2.5% 中国是全球唯一提前实现了联合国千年发展目标中使贫困人口减半目标的国家, 对人类反贫困做出了重要的贡献 从联合国制定的人类发展指数来判断, 我国已经处于中等偏上发展国家之列 1975 年我国的人类发展指数是 0.522, 接近全球低人类发展水平临界值 0.5, 但到 2003 年这一指标已经上升到 0.755, 在 159 个国家中名列第 85 位, 接近高人类发展水平的临界值 总括过去二十多年来的反贫困政策实践, 我国农村贫困人口大幅度减少的原因主要是经济体制改革和开发式扶贫的结果 3 其中, 经济体制改革所带来的持续的经济增长以及大量的农民工进城打工无疑 年农村绝对贫困人口的标准为 683 元 ( 2 人类发展指数 (Human Development Index) 是 1992 年由联合国提出的衡量一国发展成就的综合指标, 它是一国在三个方面成就的三个指数的简单平均值 这三个方面是健康和寿命 ( 以预期寿命衡量 ), 教育 ( 以成人识字率和小学, 中学, 大学综合入学率衡量 ), 以及生活标准 ( 以购买力平价计算的人均 GDP 衡量 ) 如果某国或地区的人类发展指数高于 0.80, 则是高人类发展水平 ; 指数在 之间是中等人类发展水平 ; 低于 0.50 则是低人类发展水平 联合国 2005 年人类发展报告指出 : 中国在一些方面经历了历史上人类发展最快的进步, 自 1990 年起人类发展指数排名上升了 20 位 其中, 人均收入翻了 3 倍,2003 年排 85 位, 比 1990 年上升了 20 位 ; 财富的增长排名上升了 32 位, 人类贫困指标在 103 个发展中国家中排名第 27 位 参见 UNDP(2005),Human Development Report, New York: United Nations Development Program. pp 我国农村开发式扶贫的三个阶段分别为 : 大规模开发式扶贫阶段 ( ) 扶贫攻坚阶段( ) 和当前的扶贫开发新阶段 ( ) 8

9 是农村贫困人口大规模减少的最主要的原因, 因而对农村反贫困的作用也最大 1 ; 其次,1980 年代中期开始的开发式扶贫从利用农村资源和改善农村基础设施出发, 将农村发展与提高贫困家庭的劳动和发展能力相结合, 为农民创造增加收入来源的渠道和条件, 同样对减低农村贫困发挥了重要的作用 然而, 随着我国农村贫困人口的大幅度减少和贫困率的下降, 农村贫困人口的特征及其致贫原因已经发生了根本性的变化, 开发式扶贫开始面临很多新的挑战 : 第一, 贫困人口的分布越来越分散, 开发式扶贫难以有效覆盖 从贫困人口的地理分布来看, 农村绝对贫困人口呈现为 既相对集中又遍布全国 " 的格局 据国家统计局 2005 年中国农村贫困监测报告 的数据显示 2, 贫困人口不仅广泛地分布在深山区 边远山区 地方病多发区和少数民族聚居区, 在非贫困 甚至是富裕地区也大量存在 2004 年,85.7% 的农村绝对贫困人口集中在中西部地区,14.3% 分布在东部地区 ; 西部的贫困发生率为 5.7%, 远高于东部地区的 1.0% 和中部的 2.7%; 国家重点贫困县的贫困发生率为 8.1%, 比全国高 5.3 个百分点 3 在这种情况下, 立足于地域发展的开发式扶贫政策很难覆盖这些分散的贫困人群 第二, 贫困人口的自我发展能力非常薄弱, 很难直接从开发式扶贫中受益 在当前的农村贫困人口中, 相当一部分是因各种特殊原因 ( 如重残 弱智 大病等 ) 而造成生活长期困难, 他们是特殊困难群体 这一部分贫困人群基本不具备通过扶持而能够脱贫的能力, 开发式扶贫对他们来说其边际效率几乎为零, 这也是导致我国近年来农村减贫速度呈现减缓趋势的主要原因之一 4 开发式扶贫的前提条件是贫困人口具有自我发展的能力, 但这部分贫困人群不具备这一前提条件 换言之, 虽然我国当前的农村贫困人口的规模已经大幅度下降, 但现有的贫困人口中很多是丧失了接受开发式扶贫能力的贫困人群 第三, 贫困程度深的状况在很多贫困地区还未根本改变, 贫困人群无力借助开发式扶贫的平台使自己脱贫 开发式扶贫主要致力于改善农村基础设施和为农民创业增收创造条件 但在当前的贫困人群中, 相当一部分是长期处于绝对贫困之中的贫困户, 他们的收入水平极低, 不仅无力进行扩大再生产, 甚至不足以维系当年的生活消费 ( 见表 1) 表 年贫困户 低收入农户和其他农户的经济状况 指标 全国 贫困农户 低收入农户 人均纯收入 ( 元 ) 家庭经营收入第一产业纯收入比重 (%) 工资性收入比重 (%) 人均生活消费支出 ( 元 ) 恩格尔系数 (%) 人均家庭经营费用支出 ( 元 ) 人均购置生产性固定支出 ( 元 ) 人均住房价值 ( 元 ) 研究显示, 我国农村贫困人口减少与经济增长的弹性系数约为 -0.8, 即 GDP 每增长 1 个百分点, 农村贫困人口可以减少 0.8% 见汪三贵 李周 任燕顺 (2004) 中国的 八七扶贫攻坚计划 : 国家战略及其影响,2004 年上海扶贫大会论文 年中国农村贫困监测报告, 第 页 3 国家统计局根据各地区的农村贫困发生率, 将我国内地 31 个省市区分为四类地区 第一类地区包括 8 个东部省市, 其农村贫困发生率在 1% 以下 第二类地区包括 15 个省区, 东 中和西部省份都有分布, 其农村贫困发生率在 1%-5% 之间 第三类地区有 7 个省区, 全部位于西部地区, 其农村贫困发生率在 5%-10% 之间 青海是第四类地区, 其农村贫困发生率为 13.6% 4 张秀兰 徐月宾 方黎明 (2005) 中国农村减贫政策的反思和建议, 载于樊纲 王小鲁主编 : 收入分配与公共政策, 上海远东出版社, 第 页 9

10 资料来源 : 2005 年中国农村贫困监测报告 第 13 页 表 1 显示,2004 年贫困农户人均纯收入 元, 分别为低收入农户和全国农户人均纯收入水平的 67.8% 和 19.7%, 而其当年的消费支出为 元, 超过了当年的纯收入 从消费情况来看, 贫困户的消费有两大特征 : 一是消费水平极低 2004 年贫困户的生活消费支出为 元, 分别为低收入户和全国平均水平的 73.2% 和 27.6%; 二是具有典型的 满足基本生存需要的生存性消费结构特征 2004 年贫困户的恩格尔系数高达 71.3%, 略高于低收入农户 (66.5%), 但明显高于全国平均水平 (47.2%), 表明贫困户和低收入户的生活消费模式还停留在改革开放初期的水平 最后, 从贫困的成因来看 1, 开发式扶贫很难对新的致贫因素产生直接的影响 长期以来, 因自然的原因 ( 缺少资源 自然灾害等 ) 而导致贫困一直是农村贫困的一个显著的特征 2, 这也是开发式扶贫试图改善的地方 但近年来, 缺少劳动力 疾病和子女上学正在成为农民致贫的重要因素 根据第三次国家卫生服务调查的结果显示, 从 1998 年到 2003 年, 因缺少劳动力 疾病和自然的因素导致贫困的比重从 61.6% 上升到 77.7%, 其中疾病导致的贫困上升幅度最大, 从 1998 年的 21.6% 上升到 33.4%,5 年上升了 11.8%( 见图 1) 劳动力少疾病损伤自然条件人为因素其他因素 资料来源 : 2003 年第三次国家卫生服务调查 第 15 页 图 1 我国农村主要致贫原因 (%), 年由此可见, 疾病已经成为当前农民最主要的致贫因素之一 据调查, 贫困户中约 41% 是由于疾病导致了家庭贫困, 其中东部地区 50% 左右是由于疾病陷入贫困, 中西部地区约有 38%-39% 的贫困户是由于疾病陷入贫困 3 疾病可以通过多种途径对家庭产生影响 除了影响个人和家庭的劳动生产能力外, 1 关于农村致贫原因, 参见陈光金 (2005) 贫困 : 促进社会公平的一个视角, 载景天魁 王颉主编 : 统筹城乡发展, 黑龙江人民出版社 2005 年出版 2 有关资料显示, 我国目前的农村贫困人口分布呈现明显的地缘性特征 : 一半以上的贫困农户所在地自然环境较为恶劣, 自然资源短缺,51.4% 的贫困户生活在山区 贫困人口集中分布在西南大石山区 ( 缺土 ) 西北黄土高原区( 严重缺水 ) 秦巴贫困山区( 土地落差大 耕地少 交通状况恶劣 水土流失严重 ) 以及青藏高寒区 ( 积温严重不足 ) 等几类地区 ( 参见 2005 年中国农村贫困监测报告 第 10 页 ) 这些贫困地区灾害的发生频率也较高 2004 年在国家贫困重点县中,41.6% 左右的重点村遭受过严重的自然灾害 从自然灾害类型来看, 在 2004 年发生在贫困重点县的自然灾害中, 旱灾占 50.1%, 水灾占 16.7%, 病虫害占 10.5%, 冷冻灾害占 11.0%, 干热风灾占 4.4%, 其他灾害占 7.4% 从灾害对农业生产的危害程度上看, 这些灾害中导致减产 3-5 成以下的比重占 85.1%, 减产 3-5 成的占 12.1%, 减产 8 成以上的占 2.8% ( 参见 2005 年中国农村贫困监测报告 第 166 页 ) 3 韩俊 罗丹 (2005) 中国农村医疗卫生状况报告, 转引自新型农村合作医疗网 ( 10

11 大病治疗直接对农户形成较大的经济负担, 这是在一些地区农民因病致贫 因病返贫情况日益突出的根本原因 据卫生部调查,2004 年农民住院人均费用 2236 元, 而当年全年我国农村居民人均纯收入 2936 元, 扣除物价上涨因素, 实际增长 6.8% 1 另据调查,2003 年农民一次大病的平均花费 ( 包括药费 治疗费 交通费等在内 ) 为 7051 元, 而大病户平均每户的医疗服务和药品费用是 4279 元 ; 大病户的家庭平均负债是 5455 元, 而非大病户家庭的平均负债是 2649 元 2 在大病治疗过程中, 相对于农民收入来说, 医疗费用的大幅攀升也构成了农民因病致贫的因素 年间, 农村居民人均收入增长只有 393%, 而在同一时期诊疗费和住院费分别增长 965% 和 998%, 医疗费用的增长速度几乎是农村居民人均收入的两倍 3 一场大病可以使任何一个农民家庭陷入困境 此外, 也是最根本的一个原因是农村医疗保障制度的缺失 中国的医疗服务市场化是伴随着人民公社制的解体而首先在农村开始的, 并且在很短的时间内大多数农民失去了医疗保障 根据第三次国家卫生服务调查的结果, 到 2003 年底,79% 的农村居民没有任何医疗保障, 他们不得不为医疗服务自掏腰包 4 近年来, 与因病致贫经常相提并论的另一个日益突出的现象是农民因子女教育费用支出而陷入贫困或返贫 应该说, 农民教育致贫的问题既不是扶贫不力也不是缺乏社会保障的问题, 而是城乡收入差距不断扩大与城乡一体化的教育市场化共同作用的结果 换言之, 农民的收入远远低于城市居民, 但却需要付出与城市居民一样多的费用购买教育服务 按照 2004 年培养一个大学生至少支出 7000 元计算 ( 含学费 生活费和住宿费, 这已经是一个很低的标准 ), 培养一个本科生 4 年最少需要花费 2.8 万元, 而当年全国农民 贫困县农民和贫困农民人均纯收入分别为 2936 元 元和 元 5 这意味着培养一个大学生需要一个普通农村劳动力 10 年的收入 ; 而如果这个大学生不幸出生在贫困县, 则需要其家里一个劳动力 18 年的收入 ; 如果他更不幸而出生在贫困家庭, 则需要 48 年, 这还没有考虑吃饭 穿衣 医疗 生产投资以及养老等基本日常费用开支 当然, 这其中没有将农民纯收入的增长计算在内, 但是大学生的培养成本也在水涨船高, 而且 1990 年代中期以来还远远超过农民纯收入的增长速度 这就意味着, 如果要培养出一名大学生, 足以使大多数农村家庭陷入贫困之中 然而, 教育不仅是农民当前致贫和返贫的风险, 更是一个贫困代际传递的因素 贫困的代际传播是通过多种途径发生的, 但其中的一个主要的途径是贫困对子女的教育机会和质量带来的负面影响 有关数据显示, 儿童入学水平或失学水平与农户的经济状况密切相关 在贫困农户中, 无论是 7-12 岁还是 岁的儿童失学率都高出全国平均水平和低收入户水平 :2004 年贫困农户 7-12 岁儿童失学率为 5.2%, 分别是低收入户和全国平均水平的 2 倍和 3.5 倍 ( 见图 2) 同 7-12 岁儿童的失学率相比较,13-15 岁儿童呈现更高的失学率, 贫困农户 低收入户和全国平均水平的这个年龄段的失学率分别达到 10.3% 7.1% 和 4.1% 1 中华人民共和国 2004 年国民经济和社会发展统计公报 2 韩俊 罗丹 (2005) 中国农村医疗卫生状况报告, 转引自新型农村合作医疗网 ( 3 王绍光 (2003): 中国公共卫生的危机与转机, 比较 (2003 年第七期 ) 4 卫生部统计信息中心,2004, 中国卫生服务调查研究 第三次国家卫生服务调查分析报告, 北京 : 中国协和医科大学出版社, 第 93 页 5 参见 2005 年中国农村贫困监测报告 第 20 页 第 27 页 11

12 全国贫困户低收入户 图 年各类农户 7-15 岁儿童失学率资料来源 : 转引自 2005 年中国农村贫困监测报告 第 14 页 全国农村贫困监测调查得出了与全国农村住户调查非常一致的结果 重点贫困县和贫困村 岁儿童失学率估计会高达 15% 以上 图 2 显示, 农村贫困户 岁儿童失学率为 10.3%, 但这里贫困户包括了重点贫困县和非贫困县的贫困户 表 3 显示, 重点贫困县 岁儿童失学率为 9.3%, 但这里 岁儿童包括了重点县贫困户和非贫困户 从表 3 中的数据可以推断, 一个地区的贫困户儿童失学率显著地高于该地区的低收入户和其他农户, 而贫困地区贫困户的儿童失学率又显著地高于富裕地区贫困户儿童的失学率 如表 2 显示, 重点贫困村 岁的儿童失学率为 10.8%, 比重点贫困县相应的儿童失学率高 1.5 个百分点, 其原因就是由于重点贫困村的贫困农户的比例高于重点贫困县的贫困户的比例所致 同样, 重点贫困村的儿童也包括了特困户和非特困户儿童 因此, 重点贫困县的贫困户 7-15 岁儿童的失学率至少在 10.8% 以上, 估计会超过 15% 表 年我国重点贫困县和重点贫困村 7-15 岁儿童失学情况及失学原因 (%) 重点县 重点村 一 失学率 7-12 岁 岁 岁 6.5 二 失学原因 经济困难 自己不愿意 家中缺少劳动力 没考上高一级学校 没老师 没宿舍 离学校太远 其他 三 本人有继续读书的愿望 四 曾完成的最高学历

13 从未念过书 读过 1-3 年级 小学未毕业 小学毕业 初中未毕业 资料来源 : 2005 年中国农村贫困监测报告 第 177 页, 第 26 页 表 2 显示, 从失学儿童曾完成的最高学历来看, 在重点贫困县中, 从未上过学的超过了 1/3, 达到 39.8%, 而在贫困村中这一比重接近一半, 高达 47.1% 如果加上仅读过 1-3 年级小学和小学未毕业的 儿童, 其比例达到 72% 全国农村贫困户 7-15 岁儿童失学率为 7.3%, 如果按照上述比例计算并假设这 批儿童不再复学, 估计 2004 年全国特困农户 7-15 岁儿童中的 5.3% 长大成人后其受教育程度在小学以下, 其中 3.0% 为文盲 同样, 全国重点贫困县 7-15 岁儿童失学率为 6.5%, 估计 2004 年 592 个重点贫困县 7-15 岁儿童中的 4.7% 长大成人后其受教育程度在小学以下, 其中 2.6% 为文盲 贫困是儿童失学的最重要的原因 近 50% 的儿童失学的原因是由于家庭经济困难 ; 自己不愿意上 学也占有很大比重, 其中可能也有部分儿童因为家庭困难而不愿意继续上学 ; 据此估计, 因贫困导致的失学率可能在 50% 以上 也就是说, 尽管一半以上儿童有继续上学的愿望, 但由于经济困难等原因, 而不得不终止学业 综上所述, 改革初期农村贫困是农村经济水平落后的直接表现, 农村贫困人群不只是老弱病残者, 更多的是青壮年劳动力以及青壮年家庭, 他们往往因为缺乏必备的生产和生活资料而陷入贫困 通过近二十年的开发式扶贫工作, 具备自我发展能力的个人和家庭, 通过国家支持的生产资料进行生产或其他致富途径, 逐步摆脱了贫困的状况 但在新的形势下, 农村致贫和返贫的原因发生了很大的变化, 而绝大多数剩余的绝对贫困人群是开发式扶贫很难继续有效惠及的 为此, 农村反贫困政策必须建立在对农村贫困家庭的特征及困境表现有充分了解的基础上, 从而针对其所面临的风险设计相应的政策安排 也就是说, 农村反贫困策略要在继续致力于农村发展的同时, 针对贫困家庭的特征和困境表现, 将政策目标下降到增强家庭和个人适应经济和社会发展变化的能力上 二. 农村贫困的家庭特征和困境表现 ( 一 ) 数据本部分的分析基于北京师范大社会发展和公共政策研究所 2004 年 6-8 月组织的农村贫困问题专题调查数据 该项调查的目的是通过对贫困和非贫困家庭的比较来了解贫困户的家庭特征 类型, 从而分析贫困家庭的生存状况和贫困的具体表现 调查内容包括农户的家庭规模 劳动力 家庭成员教育水平 家庭被抚养成员的状况 家庭成员的患病残疾情况及家庭的经济和生存状况等相关数据 ( 本节以下表格中除专门注明以外, 均为该项农村贫困问题专题调查的数据 ) 该项专题调查选择了 5 个中西部省市作为调查的样本省, 其中有湖北 山西和江西 3 个中部省份, 重庆和甘肃 2 个西部省市 就人均纯收入而言,2004 年甘肃 重庆 山西 江西 湖北农村居民人均纯收入分别排在倒数第二 第十 第十三 第十五和第二十位 ( 见表 3); 就绝对贫困发生率而言, 江西 湖北 重庆绝对贫困发生率处在 1-5%, 山西和甘肃处在 5-10% 本专题调查没有覆盖贫困发生率在 1% 以下 ( 贫困发生率在 1% 的省市区均为东部省市区 ) 和 10% 以上的省市区 13

14 表 年国家贫困县覆盖省市区农村居民人均纯收入 ( 元 ) 人均纯收入 ( 元 ) 人均纯收入 ( 元 ) 地区 平均 a 重点县 地区 平均 重点县 全国 四川 河北 重庆 黑龙江 安徽 吉林 宁夏 湖北 广西 湖南 新疆 海南 青海 江西 陕西 内蒙古 云南 山西 甘肃 河南 贵州 注 :a 重点县指国家重点贫困县 资料来源 : 2005 年中国农村贫困监测报告 第 192 页 每个省的样本量为 900 个农户, 各样本省采用四阶段分层抽样方法进行抽样 调查对象为居住在中西部农村地区 具有农村户口并在当地居住一年以上的住户, 访问对象为住户的户主或户主的配偶 最后获得 4515 个农户的有效问卷调查数据, 其中重庆 900 户, 甘肃 900 户, 湖北 920 户, 湖北 920 户, 江西 850 户, 山西 945 户 ( 见表 4) 表 4 被调查省市及被调查住户数 省市 调查住户数 重庆 900 甘肃 900 湖北 920 江西 850 山西 945 合计 4515 在对农村贫困家庭的界定方面, 北师大的专题调查对与国家统计局 2005 年全国农村住户抽样调查和 2005 年全国贫困监测抽样调查有所不同 在前两者的数据中, 农村贫困家庭指的是 2004 年家庭人均收入低于 668 元的贫困农户, 而北师大的调查是按照生活形态对农户进行分类 这样做的原因主要有两个 : 一是抽样调查对农村住户的收入难以准确把握, 其次是考虑了很多学者对用收入测量贫困的缺陷和用消费测量贫困的优势的分析 1 1 用收入水平测量贫困的一个缺陷是收入不能反映实际消费情况 : 一是在收入低或没有收入的情况下家庭可以用储蓄或其他资产进行消费, 从而使消费水平高于收入水平 ; 二是在收入高的时候家庭也可以选择储蓄或其他投资, 从而使消费水平低于实际收入 因此, 很多学者认为消费更能反映贫困状况, 因为消费直接反映了家庭是否能够满足当前的需要 见 Pendakur, K. (2001), Consumption Poverty in Canada, 1969 to 1998, Canadian Public Policy, 27:2, ;McGregor, Patrick and V. K. Barooah (1992), Is Low Spending or Low Income a Better Indicator of Whether or Not a Household is Poor: 14

15 具体来说, 北师大的调研根据 2003 年 没有饭吃 和 吃不起蛋奶肉食 的发生频率, 将农户分为五类 第一类是赤贫农户, 指 经常 没有饭吃, 处于重度饥饿状态的农户 ; 第二类是其他贫困农户, 指 有时 没有饭吃, 处于轻度饥饿状态的农户 ; 第三类是基本温饱农户, 指能保证有饭吃, 但 经常 吃不起蛋奶肉食的农户 ; 第四类是指温饱农户, 指能保证有饭吃, 但有时 吃不起蛋奶肉食 的农户 ; 第五类是指小康农户, 指的是能保证有饭吃并能保证能经常吃得起蛋奶肉食的农户 贫困农户包括上述赤贫农户和其他贫困农户两类 按照上述生活形态分类, 在被调查的 4515 户农村住户中, 包括了有效生活形态信息的样本为 4473 户, 其中赤贫农户 ( 即 经常 没有饭吃, 处于重度饥饿状态的农户 )64 户 (1.4%), 贫困农户 ( 有时 没有饭吃, 处于轻度饥饿状态的农户 )217 户 (4.9%) 这两项合计共有 281 户, 占被调查农户的 6.3% 基本温饱农户( 能保证有饭吃, 但 经常 吃不起蛋奶肉食的农户 ) 温饱农户( 指能保证有饭吃, 但有时 吃不起蛋奶肉食 的农户 ) 小康农户( 能保证有饭吃并能保证能经常吃得起蛋奶肉食的农户 ) 分别为 817 户 987 户和 2388 户, 分别占 18.3% 22.1% 和 53.4%( 见表 5) 表 5 按照生活形态划分的农户类型 农户类型 住户数 % 累计 % 赤贫 贫困 基本温饱 温饱 小康 合计 ( 二 ) 农村贫困户的家庭特征 1. 一代户和 老年型 的比重高从住户成员的代际构成和年龄构成来看, 农村贫困户中一代户和老年型户的比例都要高于其他住户 ( 见表 6) 住户代数 表 6 按照住户代数划分的农户家庭类型各类农户赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 一代户 农户数 % 二代户农户数 Some Results From the 1985 Family Expenditure Survey, Journal of Social Policy, 21:1, 53-69;Slesnick, D. (2001), Consumption and Social Welfare, Cambridge: Cambridge University Press. 15

16 % 三代户农户数 % 四代户农户数 % 隔代户农户数 % 合计农户数 % 表 6 显示, 赤贫和贫困户一代户的比重较高, 分别占 39.1% 和 26.3%, 明显高于其他农户家庭 ; 基本温饱农户 温饱农户和小康农户相应的比例分别为 15.2%,10.4% 和 11.3% 二代户的比例差别不大, 但随着贫困程度的减缓, 二代户的比例呈逐渐增加的趋势 此外, 从家庭规模和年龄结构来看, 相对于其他农户, 贫困农户的家庭规模较大, 并且家庭结构老龄化程度更高 贫困农户的平均家庭规模为 5.3 人, 比低收入农户和其他农户分别多 0.5 人和 1 人 赤贫和贫困户中单纯由 65 岁及以上老年人组成的 老年型 家庭户的比重相对较高, 分别为 11.1% 和 12.9%, 基本温饱农户 温饱农户和小康农户相应的比例分别为 5.6%,3.7% 和 2.9% 贫困户的这个比重明显高于其他农户家庭 2. 劳动力负担系数高劳动力负担系数是指家庭人数与家庭劳动力人数之比 贫困农户中的劳动力需要负担更多的家庭成员 表 7 的数据表明, 随着农户生活状况上升, 劳动力负担系数呈显著下降的趋势 赤贫 贫困 基本温饱 温饱和小康五类农户的劳动力负担系数分别为 和 1.53 这意味着赤贫和贫困农户要分别比小康农户平均多负担 0.56 和 0.3 个人 表 7 各类农户的家庭规模 劳动力和劳动力负担系数 农户类型 平均劳动力 ( 人 ) 劳动力负担系数 赤贫 贫困 基本温饱 温饱 小康 合计 贫困农户中的劳动力不仅需要负担更多的家庭成员, 而且所负担对象的构成与其他农户也有相当大的差别 ( 表 8) 16

17 负担对象 表 8 各类农户负担对象构成各类农户赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 平均人数 学龄前儿童 学龄辍学儿童 在校学生 残疾 / 患病 年老体弱 其他成员 合计 百分比 学龄前儿童 学龄辍学儿童 在校学生 残疾 / 患病 年老体弱 其他成员 合计 表 8 显示, 五类农户平均需要负担的残疾 / 患病家庭成员数量分别为 和 0.07 人, 即农户生活状况越好, 需要负担的残疾 / 患病家庭成员人数就越少 其次, 五类农户需要负担的年老体弱家庭成员数量分别为 和 0.20 人 与小康农户相比, 赤贫和贫困农户分别需要多负担残疾 / 患病家庭成员 0.31 人和 0.23 人, 多负担年老体弱家庭成员 0.07 人和 0.15 人 从各类负担对象构成来看, 在所有需要负担的对象中, 赤贫和其他贫困农户需要负担的残疾 / 患病分别占 25.0% 和 19.5%, 明显高于其他三类农户的 14.2% 8.2% 和 4.7% 如果再加上年老体弱成员, 五类农户需要负担的残疾 / 患病及年老体弱家庭成员分别占 42.7% 42.0% 29.8%,23.9% 和 18.8% 3. 缺乏劳动力 残疾患病成员多缺乏劳动力是贫困户的一个突出特征, 而这一特征又与残疾 / 患病成员 年老体弱成员多的现象密切相关 表 9 显示, 随着农户家庭经济和生活水平的提高, 无劳动力农户所占的比重和有残疾 / 患病成员农户所占的比重显著下降, 无劳动力农户所占的比重从赤贫农户的 23.4% 下降到小康农户的 2.4%, 前者是后者的近 10 倍 ; 有残疾 / 患病成员农户所占的比重从赤贫农户的 29.7% 下降到小康农户的 5.8%, 前者是后者的 5 倍 尽管有年老体弱成员农户占的比重与农户家庭经济和生活水平的关系没有上述关系那样明显, 但随着农户家庭经济和生活水平的提高, 有年老体弱成员农户占的比重同样呈现下降的趋势, 赤贫农户该比重比小康农户高 6.6 个百分点 17

18 表 9 各类农户中无劳动力 有无残疾 / 患病成员 和有年老体弱成员农户占的比重 (%) 各类温饱农户 赤贫 贫困 基本温饱 温饱 小康 无劳动力 有残疾 / 患病 有年老体弱 如果按照有无劳动力 有无残疾 / 患病成员及有无年老体弱成员对农户进行分类, 在贫困农户中, 无劳动力的农户占 15.7%, 虽有劳动力但同时有残疾患病或 / 和年老体弱多病的农户占 29.9%, 两者合计占 45.6%, 其他类型农户占 54.4%( 各类农户按照无劳动力有无残疾 / 患病成员及有无年老体弱成员划分的家庭类型分布, 见表 10) 家庭类型 表 10 家庭类型分布各类农户赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 无劳动力 ( 小计 ) 无残疾 / 患病 + 无年老体弱农户数 % 有残疾 / 患病 + 无年老体弱农户数 % 无残疾 / 患病 + 有年老体弱农户数 % 有残疾 / 患病 + 有年老体弱农户数 % 有劳动力 ( 小计 ) 有残疾 / 患病 + 无年老体弱 农户数 % 无残疾 / 患病 + 有年老体弱 农户数 % 有残疾 / 患病 + 有年老体弱 农户数 % 无残疾 / 患病 + 无年老体弱 18

19 农户数 % 合计农户数 % 事实上, 无劳动力的贫困农户的主要构成也是有残疾 / 患病和有年老体弱成员的家庭 ( 见图 3) 在无劳动力的贫困农户中, 无残疾 / 患病 + 有年老体弱的农户占 54.5%, 有残疾 / 患病 + 无年老体弱占 27.3%, 有残疾 / 患病 + 有年老体弱占 15.9%, 无残疾 / 患病 + 无年老体弱的农户仅占 2.3% 因此, 无劳动力实际上也反映了家庭成员的残疾患病和年老体弱状况 有残疾 / 患病 + 有年老体弱, 15.9% 无残疾 / 患病 + 无年老体弱, 2.3% 无残疾 / 患病 + 有年老体弱, 54.5% 有残疾 / 患病 + 无年老体弱, 27.3% 图 3 无劳动力农户按照有无残疾 / 患病成员及有无年老体弱成员划分的家庭类型分布 如果我们将农户中无劳动力或虽有劳动力但同时有残疾患病或 / 和年老体弱多病的农户界定为体能缺乏, 将农户没有一个家庭成员的受教育程度达到小学或以上定义为知识技能缺乏 ( 实际上这是极低的标准 ), 那么, 我们可以将贫困农户和各类温饱农户分为体能缺陷型 知识技能缺陷型 体能和知识技能合并缺陷型和其他类型 统计结果表明, 在贫困农户中, 体能缺陷农户占 22.3%, 知识技能缺乏农户占 19.8%, 体能和知识技能合并缺陷型占 23.3%, 其他类型占 34.6%( 见图 4) 换句话说,2/3 的特困农户缺乏劳动和发展能力 体能和知识技能合并缺陷型的农户的自我表现发展能力最差,30% 的赤贫农户属于这种类型, 比其他特困农户该种类型农户所占的比重高近 10 个百分点 其他类型 34.6% 体能和知识技能合并缺陷 23.3% 体能缺陷 22.3% 知识技能缺陷, 23.3% 图 4 贫困农户劳动和发展能力状况 19

20 4. 教育程度低教育程度包括家庭成员的整体教育水平和户主的教育水平 总的来看, 在农村地区劳动力整体受教育程度普遍较低的情况下, 贫困农户劳动力的受教育程度更低 表 11 按照家庭成员的受教育程度将被调查农户分为三类 : 第一类是 无小学毕业及以上成员 的家庭, 指该家庭所有成员中无人受教育水平达到小学及以上 ; 第二类是 无初中毕业及以上家庭成员 的家庭, 指该家庭所有成员中无人受教育水平达到初中及以上, 但不包括 无初中毕业及以上家庭成员 的家庭 ; 第三类是 有初中毕业及以上家庭成员 的家庭, 指该家庭所有成员中至少有一人的教育水平达到初中及以上 农户家庭成员教育水平 表 11 各类农户家庭成员的教育水平农户类型赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 无小学毕业及以上家庭成员 农户数 % a 无初中毕业及以上家庭成员农户数 % 有初中毕业及以上家庭成员农户数 % 合计农户数 % 注 : 无初中毕业及以上家庭成员 农户不包括 无小学毕业及以上家庭成员 的农户 表 11 的数据显示, 赤贫和贫困农户中 无一位小学毕业及以上家庭成员 家庭分别占 55.6% 和 39.1%, 明显高于其他农户家庭, 分别比小康农户高 46 和 30 个百分点 相反, 赤贫和贫困农户中, 至少有一位初中毕业及以上家庭成员 家庭所占比重明显低于其他农户, 赤贫 贫困 基本温饱 温饱和小康五类农户所占比重分别为 12.7%,27.4%,45.1%,57.0% 和 68.8% 从户主的教育程度来看, 贫困户 ( 包括赤贫和贫困户 ) 户主的教育程度也明显低于非贫困家庭 ( 表 12) 大多数贫困家庭的户主只有小学文化程度(61%), 其次是 初中 文化程度, 有高中教育程度的只有 7.6%, 没有高中以上教育程度 而在非贫困家庭中, 具有初中以上教育程度的户主的比例明显高于贫困户 表 12 户主最高教育程度 家庭类型 户主教育程度文盲小学初中高中高中以上 全部家庭 % % 0.2% 贫困家庭 % 31.4% 7.6% 0 非贫困家庭 % 39.7% 12.7% 0.33% 20

21 ( 三 ) 贫困户的生活困境表现北师大的调查将贫困户的生活困境按照 买不起油盐酱醋和调料 买不起烟酒糖果和水果 和 买不起应季衣服 三个变量进行测量, 要求被访者在 从未或几乎没有 有时 和 经常 三个选项上做出选择 生活困境可以反映在包括衣食住行和社会交往等多个方面, 但本项研究只选择了上述三个最基本的生活需求 其中, 油盐酱醋和调料品是正常家庭生活的必需品之一, 因此该项指标可以直接反映农村家庭的生活水平和困难程度 ; 烟酒糖果和水果等物品的消费不仅是农民生活水平的直接反映, 更是农民用于待人接物等社会交往的物品之一, 因此这项指标也可以反映农民社会参与的情况 ; 同样, 应季衣服是衣食住行中的一项重要内容, 因此是农民食物消费以外的最基本的消费需求 调查结果显示, 赤贫和贫困户的生活情形非常窘迫, 基本上处于满足基本生存需要的状态 表 和 15 具体显示了这些情形 : 表 13 各类被调查农户 2003 年 卖不起油盐酱醋和调料 的状况 状况 农户类型赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 从未或几乎没有 农户数 % 有时买不起农户数 % 经常买不起农户数 % 合计农户数 % 表 13 显示, 在赤贫农户中,87.5% 经常买不起油盐酱醋和调料品 如果将 经常买不起 和 有时买不起 合计统计,98.4% 的赤贫农户买不起油盐酱醋和调料品 贫困户的情况虽稍好于赤贫户, 但同样不能维持基本生存需要 在贫困农户中,19% 经常买不起油盐酱醋和调料品 ; 如果将 经常买不起 和 有时买不起 合并统计,94.0% 的贫困户买不起油盐酱醋和调料品 温饱以上的农户在这个指标上的表现要明显地好于其他农户 21

22 表 14 各类被调查农户 2003 年 买不起烟酒糖果和水果 的状况 状况 农户类型赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 从未或几乎没有 农户数 % 有时买不起农户数 % 经常买不起农户数 % 合计农户数 % 表 14 显示, 赤贫农户中有 92.1% 经常买不起烟酒糖果和水果 如果将 经常买不起 和 有时买不起 合计统计,100% 的赤贫农户买不起烟酒糖果和水果 贫困农户中有 59.3% 经常买不起烟酒糖果和水果 ; 如果将 经常买不起 和 有时买不起 合并统计,97.5% 贫困农户买不起烟酒糖果和水果 但有 70% 的基本温饱户 经常买不起烟酒糖果和水果 同样, 温饱以上的农户的情形要明显地好于其他农户 状况 表 15 各类被调查农户 2003 年 买不起应季衣服 的状况农户类型赤贫贫困基本温饱温饱小康 合计 从未或几乎没有农户数 % 有时买不起农户数 % 经常买不起农户数 % 合计农户数 % 表 15 显示, 赤贫农户中有 88.7% 的农户 经常买不起应季衣服 如果将 经常买不起 和 有时买不起 合计统计,100% 的赤贫农户买不起应季衣服 贫困农户中有 59.5% 经常买不起应季衣服 ; 如果将 经常买不起 和 有时买不起 合并统计, 有 98.1% 的贫困户买不起应季衣服 同样, 温饱户 经 22

23 常买不起烟酒糖果和水果 的比例也很高, 为 67.8%, 而温饱以上的农户的情形要明显地好于其他农户 由此可见, 当前农村贫困户的生活和消费水平极低 国家统计局的有关数据也显示, 无论是作为提供农民能量主要来源的粮食, 还是肉 禽 蛋 水产品 水果等具有较高质量的食品, 贫困农户的消费量均明显低于其他农户 ( 见表 16) 表 年农户人均主要食品消费量 ( 公斤 ) 主要食品 全国 贫困农户 低收入农户 贫困农户 / 全国 (%) 粮食 谷物和薯类 豆类及豆制品 蔬菜及菜制品 食用油 肉禽及其制品 蛋类及蛋制品 奶和奶制品 水产品 水果及其制品 资料来源 : 2005 年中国农村贫困监测报告 第 13 页 表 16 的数据显示,2004 年贫困户肉禽类 蛋类 水产品 水果的消费量仅仅分别相当于全国农户平均消费量的 44.3% 26.1% 15.6% 和 44.7% 2004 年重点贫困县农民人均食物消费折算的每日摄取热量为 2400 大卡, 摄取蛋白质 61.9 科 脂肪 48.5 克, 但是贫困户和低收入户低于这一水平 过低的消费水平的一个直接的后果是导致家庭成员营养不良, 进而影响贫困家庭的劳动生产力 贫困农户的能力和蛋白质摄入量低于正常生理需求, 低收入农户的能量和蛋白质摄入量刚刚能够满足正常的生理需要 根据农村贫困发生率推算, 在扶贫重点县, 目前近 10% 的人口能量和蛋白质摄入量不足, 影响身体的正常发育, 就全国而言, 这一比重达到近 3% 1 更为严重的是, 家庭贫困会因造成儿童营养不良 儿童正处于生长发育期, 贫困对他们的影响将产生长远的后果 有关资料显示,2000 年我国农村地区 5 岁以下儿童低体重率为 13.8%, 城市地区为 3.0%, 农村地区是城市地区的四倍以上 ; 农村地区 5 岁以下儿童生氏迟缓率为 20.3%, 城市地区为 2.9%, 农村地区为城市地区的六倍以上 2 这是就全国水平而言的, 在贫困县或贫困户的农村, 这一比重无疑将更高 从上述对农村贫困家庭的家庭特征及困境表现的分析可以看出, 当前农村贫困表现出明显的家庭缺陷特征 : 一是贫困家庭的自我发展能力和人力资本受到根本性损失而基本上失去了自我复苏的能力 ; 二是老弱病残成员成为家庭沉重的负担和脱贫障碍 ; 三是贫困家庭的生活状况处于维持生存的绝对贫困之中, 并且已经对未成年成员产生了严重的后果 年中国农村贫困监测报告 第 10 页 第 页 2 联合国开发计划署,2005, 中国人类发展报告 2005: 追求公平的人类发展, 北京 : 中国对外翻译出版公司, 第 页 23

24 三. 中国农村社会保障制度的缺失与重建长期以来, 我国农村社会保障制度严重缺失 一方面, 在改革以来的大多数时间里, 五保供养制度是农村唯一的社会福利制度 在这一期间, 以开发式扶贫为主的农村反贫困政策基本上取代了农村社会保障, 致使绝大多数农民长期以来没有任何公共财政支持的社会保障安排 近年来, 针对农村贫困的新变化以及对开发式扶贫的质疑, 建立和完善农村社会保障制度被重新提到了政府的议事日程, 并逐步推行了各种针对农村贫困家庭的社会救助政策 然而, 制度的重建并没有完全改变制度缺失的局面 事实上, 从上世纪八十年代中期开始, 建立农村社会保障制度就已经是我国政府的一个重要的目标, 并且也做了多方面的探索 经过 20 多年的努力, 我国农村社会保障制度的内容包括了从社会保险 ( 如农村养老保险和合作医疗保险 ) 和社会救助 ( 如农村最低生活保障制度 农村特困户生活救助 农村五保供养制度以及农村医疗救助等 ) 到社会福利服务 ( 如覆盖全国乡镇的敬老院等 ) 的各个方面, 然而, 到目前为止, 这些政策的作用非常有限 :1) 农村社会养老保险和新型合作医疗的覆盖面非常窄 1, 并且主要集中在经济较发达地区 ;2) 作为当前农村社会保障制度主要内容的社会救助和社会福利服务只局限于对绝对贫困人口提供帮助, 并且救助水平普遍较低 2 事实上, 针对农村绝对贫困人口的生活保障问题, 一些省份很早以前就已经开始进行了农村社会保障制度改革的试点和探索 早在 1994 年, 山西省民政厅就在阳泉市开始农村社会保障的试点, 探索农村居民最低生活保障制度 ; 此后于 1996 年民政部制定了 农村社会保障体系建设指导方案, 在全国范围内推广农村最低生活保障制度的试点工作 与城市低保制度的探索进程相同, 农村最低生活保障制度首先在东部沿海地区和大城市周边农村地区得到了推广, 在一部分中西部地区和边远和贫困县也有试点 由于我国的社会经济发展水平存在着显著的地区差异, 农村低保制度的设计和运行效果在不同省份以及省内不同地区之间有很大差异 本研究表明, 东部地区包括浙江 上海 福建江苏等省市, 由于具有较好的经济基础, 这项制度的救助水平和覆盖人群都比较高 3, 但在中西部地区普遍面临资金短缺以及与此相关的救助水平低和覆盖人口少的问题 4 但总的来看, 这项制度的整体进展不是很大, 到 2005 年享受农村低保的不足 500 万人 针对全面铺开农村最低保障制度的困难,2003 年 3 月, 国务院提出了 对于农村困难群众的救助工作要继续坚持政府救济 社会互助 子女赡养 稳定土地政策的原则 继而民政部下发了 关于进一步做好农村特困户救济工作的通知, 提出在不具备建立农村低保条件的地区, 要按照国务院的精神建立农村特困户生活救助制度 随后, 大多数尚未建立农村低保制度的地区基本上都实施了农村特困户生活救助制度的政策 然而, 调查显示 5, 大多数省份并没有安排用于这一制度的资金 ; 在很多地方, 特别是经济基础相对薄弱 而需要救助的贫困人口数量也相对较多的地区, 这一制度更是名存实亡 在已经实施了这项制度的地方, 与农村低保制度的实施情况相似, 救助范围小和救助水平低同样是困扰农村 年全国参加社会养老保险的农村人口有 8025 万人, 到 2005 年下降为 5442 万人, 全年共有 302 万农民领取了养老金 ( 新型农村合作医疗从 2003 年开始试点工作, 截止到 2005 年底全国开展试点县共有 678 个, 覆盖农业人口 2.36 亿, 占全国农业人口的 26.7%( 新型农村合作医疗网 : 2 近年来, 又相继出台了艾滋病家庭救助制度和教育救助制度, 也就是有教育部门负责的对贫困儿童的 两免一补 政策 ( 免除义务教育阶段的学费 书本费和对贫困寄宿生的补助 ), 以及针对贫困大学生的助学贷款制度等 但由于这些制度正处于起步阶段, 其实施情况和效果还有待于深入的调查和研究 3 详见本书的调研报告 : 洪大用, 走向全民的最低生活保障制度 上海农村最低生活保障工作调研报告 ; 顾昕 高梦滔, 社会安全网的 浙江模式 城乡一体化与综合性社会救助体系的建设 4 详见本书的调研报告 : 唐钧 张时飞, 辽宁 河北两省农村最低生活保障制度研究报告 ; 关信平 黄晓燕 张乐, 四川湖北农村居民最低生活保障制度发展基本状况及相关问题分析和政策建议 5 民政部最低生活保障司农村处和北京师范大学社会发展与公共政策研究所课题组研究报告 : 中国农村特殊困难群体基本生活救助制度研究,2004 年 未出版 24

25 特困户生活救助制度的共同问题 在很多地方, 这项制度只部分地解决了农村 不救不活 群体的生存问题 例如, 一些地区的救助水平只有每人每月 元, 最低的只有 5 元 1 显然, 这一救助标准不仅难以保证困难群众维持最低限度的生活水平, 一旦有天灾 疾病等意外发生, 他们的基本生活仍是一个问题 此外, 在很多贫困地方, 包括五保供养等传统社会救助制度也经常面临资金困境而不能有效实施 在推开生活救助的同时, 针对农村愈来愈突出的因病致贫和返贫问题, 中央和地方政府又迅速推开了农村医疗救助制度 2 根据中央及地方出台的政策, 医疗救助的对象仍然主要以五保户 低保户和特困户三类绝对贫困人群为主 然而, 调查显示, 由于救助资金缺乏稳定和制度化的筹资机制和渠道, 当前农村医疗救助制度的一个明显的特征是以控制支出为政策设计的原则, 如各地普遍采取设置起付线 封顶线和事后报销制等限制性条件来应对资金短缺或预防后续资金不到位, 由此而经常容易导致贫困人群因垫付不起医疗费用而被排斥在救助制度之外的情况 加之救助比例普遍较低, 即使对获得救助的家庭来说, 救助水平也无法完全缓解他们的经济压力, 自费部分仍然使他们面临巨大的经济压力 3 由于缺乏一个有效的能够覆盖全体农民的医疗保险制度, 单纯依赖医疗救助来独立支撑为贫困户提供医疗服务的负担, 不仅资金不足将是一个永远存在的障碍, 这样的制度也缺乏公平性 由此可见, 尽管我国当前的农村社会救助政策已经基本形成体系, 但这些政策的作用非常有限 概括起来, 导致这一状况的原因主要有三个 : 首先是对农村的转移支付投入不足 多年来, 我国农村的社会福利和社会服务事业一直由地方政府 ( 主要是县和乡镇 ) 和村集体承担, 这一财政安排事实上等于 农村福利农村办 在我国现行财政税收体制以及农村经济发展极不平衡的情况下, 依靠农民自己办福利显然困难重重 这也是在很多经济落后地区出现社会保障资金落实难 政策覆盖范围小 救助标准低等导致社会保障制度有名无实的主要原因 截至目前, 除医疗救助制度和教育救助制度有中央专项资金以外, 其他项目都是由地方财政支持 其中, 实施农村最低生活保障制度的地区多为经济和财政状况较好的地区, 而在很多经济落后的地区, 在地方政府的经济和财政能力甚至无法维持自身行政支出的情况下, 确实很难再拿出资金为困难群体提供充足的社会救助 换言之, 缺乏有效的再分配投入机制以及从城市向农村的转移支付支持, 完全依靠农村来建立农村社会保障制度是无法实现的 当然, 资金投入不足只是一个表象 从更深层次的原因来看, 我国农村社会普遍缺乏支持发展社会保障制度的体制性资源是造成社会保障制度缺失的一个根本原因 农民是农村社会保障制度的直接利益相关者, 但由于缺乏有效的利益表达和实现机制, 他们对政策的影响非常有限 地方政府普遍将发展的优先次序倾向于城市和经济增长等与政绩相关的领域, 而关注和发展农村社会福利的动机明显不足 其次是制度的运行机制问题 这里的问题有二 第一, 缺乏整合使用资源的平台 长期以来, 中国的农村反贫困及社会保障政策一直是各部门单兵突进 各自为战 不仅在中央缺少一个统筹规划的机制, 在基层也没有形成一个整合使用资源的平台, 由此而经常导致资源使用的低效率和政策设计缺乏针对性同时并存的状况 如果说资金投入不足是农村社会保障制度滞后的一个重要原因的话, 我国在二十多年来的农村反贫困政策方面的资金投入则是非常巨大的 遗憾的是, 至今它们也未能整合起来 第二, 政府内部的运行机制造成政策目标移位 我国长期以来实施的自上而下的政绩考核制度, 使政府组织相应地变成了一个下级向上级负责的责任交代系统 在这种情况下, 组织的目标往往取代了政策的目标而成为衡量政策效果的依据 例如, 数字的变化 ( 如贫困人数的减少 社会救助的覆盖率和救助人数和人次等 ) 经常是政策实施部门所关注的主要方面, 而政策效果 ( 如政策对象的生活水平和生活质量等的变化 1 农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编, 民政部最低生活保障司农村处,2004 年 2 从 2003 年 11 月民政部 卫生部 财政部下发了 关于实施农村医疗救助的意见 开始, 到 2005 年底全国大多数省 ( 自治区 直辖市 ) 正式实施了农村医疗救助制度 3 徐月宾 : 中国农村医疗救助资金安全运行及民主监管方式研究报告, 卫生部国外贷款办公室农村卫生政策应用研究课题报告,2006 年 7 月 25

26 和改善等 ) 则往往被忽略 如果我们不能对政策的效果进行系统和科学的评估, 我们也就失去了改善政策的依据 最后, 关于政策工具的使用问题 当前农村社会保障制度的一些主要手段基本上直接套用了基于发达国家经验的城市社会保障制度的模式, 如养老保险 最低生活保障制度和医疗救助等的政策设计与城市的模式基本相同 然而, 实践证明, 我国农村地区并不具备直接使用这些政策工具的经济和社会条件 例如, 对贫困户进行生计调查是当前农村社会救助政策普遍采用的手段之一, 但如何界定救助资格和核查农民收入一直是困扰我们的问题, 政策的实施过程实际上变成了对贫困农民进行分类的过程 事实上, 如果能够针对一些明显的弱势群体, 如老人 儿童和残疾人员等, 提供适当的普遍性救助, 不仅可以有效地减低按照收入水平分类人群的行政成本, 也可以使部分边缘贫困户获得帮助 综上所述, 缺少有效的社会保障制度不仅是农民致贫和返贫的主要原因, 也是制约我国农村反贫困政策效果的一个重要的因素 但在一定程度上, 制度的缺失并不是说没有制度, 而是表现为现有制度未能发挥其应有的作用 换言之, 以社会救助为核心制度的当前农村社会保障制度不仅未能为绝对贫困人口提供充足的帮助, 更没有为普通农民特别是边缘贫困人群提供抵御风险的制度安排 可以说, 这是我国农村社会保障制度缺失的根本表现 四. 农村最低生活保障制度的人数和资金的测算截止 2005 年底, 全国共有 13 个省的全部和其他省的部分地区的 1534 个县 ( 市 区 ) 实施了农村最低生活保障制度, 保障人数为 825 万人, 支出资金 25.1 亿元 农村特困户生活救助制度共救助对象为 万人, 支出资金 26.8 亿元 到 2006 年上半年, 农村最低生活保障人数增加到 万人 万户, 上半年支出资金 亿元 农村特困对象 万人 万户, 支出资金 6.74 亿元 1 表 17 是截止 2006 年 6 月底全国省农村最低生活保障制度和特殊户生活救助制度的实施情况 表 17: 截止 2006 年 6 月全国和分省农村低保和特殊户生活救助制度的实施情况 地区 贫困人口 ( 万人 ) 低保人数 ( 万人 ) 特困救助 ( 万人 ) 救助总数 ( 万人 ) 低保人数占救助总人数之比 救助人口与贫困人口之比 低保人口与贫困人口之比 全国 2, , % 77.8% 40.5% 东部 % 463.3% 436.9% 中西部 2, , % 60.6% 22.9% 北京市 % 天津市 % 辽宁省 % 86.9% 83.5% 上海市 % 江苏省 % 801.6% 754.3% 浙江省 % 519.2% 515.3% 福建省 % % % 山东省 % 270.1% 202.7% 广东省 % % % 河北省 % 77.5% 72.5% 山西省 % 134.4% 45.2% 1 民政统计季报,2006(2); 民政部最低生活保障司,2006 年 7 月 26

27 内蒙古 % 40.9% 32.1% 吉林省 % 244.8% 235.4% 黑龙江 % 73.8% 0.0% 安徽省 % 80.0% 18.9% 江西省 % 86.7% 0.0% 河南省 % 91.9% 40.0% 湖北省 % 78.2% 10.1% 湖南省 % 68.8% 29.8% 广西 % 23.7% 2.6% 海南省 % 129.0% 95.0% 重庆市 % 119.2% 6.1% 四川省 % 111.1% 81.1% 贵州省 % 33.3% 2.5% 云南省 % 11.3% 1.4% 西藏 % 112.4% 1.4% 陕西省 % 50.8% 38.2% 甘肃省 % 34.5% 0.6% 青海省 % 56.5% 0.0% 宁夏 % 179.0% 29.0% 新疆 % 11.0% 7.1% 表 17 显示, 到 2006 年 6 月底, 农村低保人数和特困人数的总和为 万人 如果假设目前的低保和特困救助人员都是贫困对象的话, 东部地区已经将所有的贫困人口纳入到低保制度之中 中西部地区有 22.9% 的贫困人口纳入低保 ;60.6% 的贫困人口或是有低保或是有特困救助 从现有的农村贫困救助的制度安排上, 东部地区 94.4% 的农村社会救助人口是享受低保者 而中西部地区的社会救助人口中, 只有 37.7% 的救助对象是享受低保救助者,62.3% 的救助对象是享受特困救助, 表现了以特困救助为主的明显特点 在东部 9 省市中, 只有山东省目前还有 25% 的救助对象属于特困救助, 其他省区的低保制度几乎完全取代了特困救助制度 在中西部的省份中, 河北省和吉林省的低保制度也基本取代了特困制度, 内蒙 海南 陕西和四川省的救助对象的 70% 以上是享受低保者 低保制度发展比较缓慢 目前仍以特困救助为主的省份包括黑龙江 江西 重庆 贵州 西藏 青海, 这些省份低保对象在所有救助对象中的比例低于 10% 介于 10% 至 30% 的省份有安徽 湖北 广西 云南和宁夏, 介于 30-50% 的省份有山西 河南 湖南 ; 介于 50% 到 70% 的有新疆 在中西部的省份中, 目前享受的低保和特困救助的总和超过贫困人口的省份包括 : 陕西 吉林 海南 重庆 四川 西藏和宁夏 内蒙 广西 贵州和甘肃的贫困对象有低保或特困救助的均不足 50%, 云南和新疆的这个数字只有 10% 左右 50% 以上的贫困对象还没有被覆盖到低保和特困制度中来 27

28 ( 一 ) 人数测算在表 17 中, 我们看到, 目前的低保和特困对象中的一部分还没有享受低保或特困救助, 而享受低保和特困救助的人群中, 有一部分人群, 特别是在东部省区的人群, 是高于国家贫困线的 也就是说, 农村低保对象的受益人群将大于农村贫困人口 表 18 是对农村最低生活保障受益人数的一个估算 基本上是将凡是目前已经享受低保或特困救助的人群, 仍作为未来建立的农村最低生活保障制度的受益人群, 而没有享受低保和特困制度的贫困人口, 将纳入到农村低保制度中来 这里的一个假设是, 凡是纳入目前的低保制度的人, 都是贫困或低收入人群 目前农村贫困人口 2365 万人, 低保和特困已经救助了 万人 其中东部地区贫困人口 101 万, 救助人数 ( 包括低保 万和特困 26.7 万 )467.9 万 中西部地区贫困人口 万, 低保救助 万, 特困救助 万, 总救助人数为 万 北京 天津和上海的贫困人口为零, 但是三个城市的低保人数为 20.7 万人 我们在测算低保人数时, 选取的是贫困人口和实际救助人口之间的最大值 比如北京市的贫困人口为零, 但是目前低保救助人数为 7.3 万, 则未来统一建立的农村低保救助人数就定为 7.3 万 河北省的贫困人口为 81.5 万, 实际救助的人数 ( 包括特困和低保 ) 为 63.2 万, 则未来的低保人数为 81.5 万 将各省的数字加起来就得出了实际需要纳入低保的人数 测算的结果表明, 全国将有资格享受农村最低生活保障的人数为 万人, 其中东部地区为 万人, 中西部地区为 万人 表 18: 农村最低生活保障制度的人数预测 地区 农村贫困人口低保救助特困救助救助总数须纳入低保人数 ( 万人 ) ( 万人 ) ( 万人 ) ( 万人 ) ( 万人 ) 全国合计 2, , ,826.6 东部 中西部 2, , ,351.9 北京市 天津市 辽宁省 上海市 江苏省 浙江省 福建省 山东省 广东省 河北省 山西省 内蒙古 吉林省 黑龙江省

29 安徽省 江西省 河南省 湖北省 湖南省 广西 海南省 重庆市 四川省 贵州省 云南省 西藏 陕西省 甘肃省 青海省 宁夏 新疆 ( 二 ) 资金测算表 19 是对农村低保资金的测算 测算农村最低生活保障资金的方法不同, 得出来的数字也就差别很大 根据原劳动部副部长王建伦的估算, 按照 2005 年的救助水平, 在全国建立农村最低生活保障只需要资金 60 亿元 1 本报告也对低保资金进行了测算 一个简单的测算方式可以用总低保测算人数 万人, 按照 2005 年中国 683 元的贫困线计算, 并需要考虑土地收入部分 作者得到的最新的 2004 年的土地收入平均为 396 元 这样, 贫困线与土地收入之间的缺口为 287 元 如果农村最低生活保障制度设计为弥补贫困家庭因土地保障不足部分的收入, 农村最低生活保障资金的总额为 287 元 万人 =81.1 亿元 考虑到东部地区的标准偏高, 所以农村最低生活保障资金的底线在 81.4 亿元是比较合适的 根据目前所能得到的比较详细的农村低保发展现状的数字, 作者对农村低保资金在分省测算的基础上得出了全国的数字 表 16 是根据各省农村低保标准计算的全国和分省的农村低保资金额 按照这个计算公式, 有资格享受低保的 万人, 按照各省的低保补差标准, 算出来各省需要的低保资金总量, 然后计算出全国的数字 依照 2006 年 6 月底人均每月补差 32.6 元计算, 全国需要的最低生活保障资金为 亿元 根据以上的测算, 全国农村最低生活保障需要的资金的低线在 81.4 亿元, 高线在 亿元 目前各省已经安排或承诺安排了 51.9 亿元, 按照 105 亿元的低保金的高线, 建立全国农村最低生活保障资金, 只需要追加 53.9 亿元 2005 年城市低保全年总支出 亿元, 其中中央财政 112 亿元 按照这个比例计算农村低保资金的中央和地方财政的比例, 在 亿元的农村最低生活保障资金中, 中央财政的投入为 (112/191.9) 104.7=61.1 亿元, 地方各级财政投入 43.6 亿元 1 瞭望新闻周刊,2006 年, 第 33 期 29

30 2005 年底城市低保保障人数为 万人, 全年总支出 元, 其中中央财政为 112 亿元 按照 目前作者的测算, 农村和城市低保人数总合为 万人, 总的低保资金为 亿元 其中中央财政 为 亿元, 地方财政为 亿元 地区 低保人数 测算 人均月低保补 差额 表 19: 农村最低生活保障资金测算 按现在标准测算的低 1 保资金总额 目前安排的低保和 特困资金 需要追加的资金 ( 万人 ) ( 元 ) ( 万元 ) ( 万元 ) ( 万元 ) 全国合计 2, ,047, , ,973.6 东部地区 , , 中西部 2, , , ,961.7 北京市 , , 天津市 , , 辽宁省 , , ,974.6 上海市 , , 江苏省 , , 浙江省 , , 福建省 , , 山东省 , , ,037.4 广东省 , , 河北省 , , ,889.9 山西省 , , ,558.0 内蒙古 , , ,823.7 吉林省 , , 黑龙江省 , , ,590.1 安徽省 , , ,338.4 江西省 , , ,527.4 河南省 , , ,206.9 湖北省 , , ,007.0 湖南省 , , ,996.7 广西 , , ,750.7 海南省 , , 重庆市 , , ,232.0 四川省 , , ,312.4 贵州省 , , ,666.6 云南省 , , , 字 黑龙江省没有实行农村低保, 标准采用吉林省的人均补差额 江西省采用湖南省的数字, 青海省采用甘肃省的数 30

31 西藏 , , 陕西省 , , ,128.0 甘肃省 , , ,662.2 青海省 , , ,282.6 宁夏 , , ,082.8 新疆 , , ,531.6 ( 三 ) 影响农村最低生活保障制度发展的因素分析 作者采用三个指标来测量农村低保制度的发展, 其一是已经纳入低保的人数占贫困人口的比重 ; 其 二是已经纳入低保和特困救助的人数占贫困人口的比重 ; 其三是纳入低保的人数占整个农村接受低保和 特困救助的人口的比重 主要考虑的因素包括人均农村纯收入 人均财政状况和贫困率 表 20 是三个 指标的多元回归结果 表 20 影响农村最低生活保障制度发展的因素分析 纳入低保的人数占整个农已经纳入低保的人数已经纳入低保和特困救助村接受低保和特困救助的变量占贫困人口的比重的人数占贫困人口的比重人口的比重 参数 显著度 参数 显著度 参数 显著度 常数项 地区 ( 东部 =1, 中西部 =0) Log( 人均纯收入 ) Log( 人均财政收入 ) 贫困率 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 指出, 有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度 其中的 有条件 即是指财政的支付能力 表 17 的模型分析结果表明, 农村低保的发展几乎和地方的农村经济发展水平和财政状况没有显著的统计学关系 总的来说, 农村人均纯收入是正数, 也就是经济水平越发达, 低保制度的发展越快, 但是这两者之间并不存在着显著的关联 贫困率是个相对重要的因素, 贫困率越高的地方, 农村低保发展越慢, 但是显著程度也不是很高 人均财政收入越高的省份, 会有更多的低保人数, 但是也并不存在显著的统计关联 这个结果表明, 财政能力是重要的因素, 但不是绝对因素 一些财力不是十分雄厚的地方也建立起了农村最低生活保障制度, 在财力不变的情况下 ( 如福建和辽宁 ), 由于领导干部的推进, 低保覆盖面有大幅度的上升 ( 详见下文 ) 这说明, 关键是财政支出结构的调整和财政支出重点的倾斜 这里最大的问题还是认识和重视问题 五. 中国 8 省市农村最低生活保障调研分析为了深入了解当前农村居民最低生活保障制度实施情况, 推动全国农村居民最低生活保障工作, 民政部最低生活保障司与亚洲开发银行合作, 于 2005 年 12 月中下旬开展了农村最低生活保障调研活动 此次调研对象主要是已全面开展农村最低生活保障工作的典型省份, 包括辽宁 河北 陕西 四川 福建 浙江 江苏和上海等 8 省 ( 市 ), 以及尚未在大范围内建立农村最低生活保障制度的湖北 甘肃 2 31

32 省 从地区特点来看, 这些省份涵盖了东中西部 调研分别由来自中国社会科学院 中国人民大学 南开大学和北京师范大学的教授带队 在调研的基础上, 学者们撰写了八份报告 ( 一 ) 分调研报告观点综述 1. 东部地区的经验 浙江模式浙江经济发达, 社会发展水平高 北京师范大学顾昕和高梦滔教授将浙江模式概括为三点 :(1) 城乡一体化 到 2005 年底为止, 在全省范围内实现社会救助城乡一体化的地区, 唯有浙江一家 (2) 制度规范化 浙江省的最低生活保障制度在最低生活标准确定 受益者资格认定 各级政府筹资责任 服务递送 组织体系建设以及绩效评估等各方面, 均逐步走向制度化 规范化 (3) 救助综合化 浙江省以最低生活保障制度为轴心, 逐步建立起一整套包括医疗救助 教育救助 住房救助 养老救助 司法援助和就业援助为内容的综合性社会救助体系, 为最低生活保障受益者和其他生活困难的弱势人群提供多方面的救助 作者从受益资格的确定与受益人规模 社会救助项目的服务递送 目标定位与组织管理 社会救助项目的给付水平和筹资渠道等方面对浙江农村社会救助的模式进行了详尽的考察, 为我们描述了一个清晰的农村社会救助制度框架 其中, 给人印象深刻的是由县市 乡共同承担的筹资制度的有效合理, 以及设立专门的管理机构, 形成由县 乡 村构成的 三级帮扶救助服务网络 这两点是许多省份难以做到的 在比较了其他省区的状况后, 可以看出, 浙江省社会救助制度结构完整, 功能良好, 在覆盖面 救助水平 服务递送 筹资制度 制度建设上, 都基本实现了最低生活保障制度的政策目标 浙江的最低生活保障制度是走在全国的前面的 作者在 浙江经验 的高度上对于浙江模式的论述使人信服 上海经验中国人民大学洪大用教授将上海市农村最低生活保障工作的基本理念概括为 城乡一体 标准有别 分类施保 注重福利 强化管理 报告从保障对象 保障标准 进入程序 收入核算 资金落实五个方面对于上海市最低生活保障制度进行了描述 可以看出, 上海市的最低生活保障制度在完整性与功能良好方面, 与浙江省相类 在多层机构共同筹资与设立专门机构负责最低生活保障工作上, 与浙江省有异曲同工之处 值得提出的是, 上海市形成了 政府负责 民政管理 部门尽责 社会参与 街道 ( 乡镇 ) 实施 的社会救助管理机制, 街道 乡镇设立了社会救助管理所, 按照 一口上下 的原则, 专门开展和管理辖区内的社会救助工作 此外, 上海市出现了政府购买服务的新型方式, 值得肯定 例如, 嘉定区就以 政府购买服务 的形式, 成立区社会救助事务管理中心, 中心所有工作人员均从社会聘用, 这提高了服务递送的社会化 专业化水平, 也促进了政府行为的改革 江苏模式中国人民大学洪大用教授带队对江苏省及该省某些市县的农村低保制度建设情况 保障标准 保障对象和范围 低保对象家庭收入情况 低保资金的筹集监管和发放 低保工作规范化管理 组织机构与能力 低保制度与其他救助制度的衔接 农村低保工作取得的成效以及当前存在的主要困难等进行了考察 1 顾昕 高梦滔 : 社会安全网的 浙江模式 城乡一体化与综合性社会救助体系的建设 2 洪大用 : 走向全民的最低生活保障制度 上海农村最低生活保障工作调研报告 3 洪大用 : 分类指导, 建立与经济发展水平相适应的农村低保制度 江苏省农村低保工作调研报告 32

33 江苏经验的主要内容是 : 各级领导重视, 具体工作分类指导 以点带面, 建立科学的资金分担机制, 注重制度建设 江苏省属于东部地区 2005 年已经实施了覆盖全省的农村的最低生活保障制度 江苏省低保制度值得肯定之处有 : 1. 实行多样的财政分担制度 江苏省的农村低保资金实行省 市 县 乡四级财政分担的体制, 同时又有明确的省补资金向经济 困难地区倾斜的原则 具体来说, 该省将地方财政按照人均财力划分为 4 个档次, 根据不同的人均财力, 确定省补资金的不同比例 这一比例由最高的 90%, 依次降低为 70% 50% 30% 1 2. 覆盖 贫困边缘群体 江苏省的许多地方还规定, 对年人均收入超过低保线一定比例的 贫困边缘群体 也要实行保障 例如, 南京 张家港市对于患有恶性肿瘤 尿毒症和白血病等疾病的人员 ( 南京还包括了肾移植 ), 即 使家庭收入在划定保障线以上, 也实行资金分担 3. 在省补资金的发放上引入对于政策实施者的激励机制 江苏省的省补资金分为基本补助资金和 考核补助资金, 二者比例为 8:2, 后者在考核后发放 有待解决的问题是 :(1) 从制度结构看, 江苏省一直没能建立最低生活保障的专门工作机构 (2) 一个新问题 : 户籍制度改革导致农村居民身份的认定出现难题 由于快速城市化和制度变革, 这个问题在苏南已经开始突出起来 在张家港市和南京市这两个城市, 从居民户口本上已经显示不出城市居民或农村居民的区别, 都叫 居民 福建总结顾昕和高梦滔教授从受益资格的确定与受益人规模 社会救助项目的服务递送 目标定位与组织管理 农村最低生活保障的给付水平和筹资渠道 走向综合性社会救助等方面对福建省的最低生活保障制度进行了考察 作者指出, 同其他地方类似, 福建省也以最低生活保障为轴, 建立了综合性社会救助体系 目前在农村主要实行的其他社会救助措施包括教育救助和医疗救助 该报告指出了福建省最低生活保障政策的一个明显特点, 即 2004 年实行的新政 新政的实施使最低生活保障的覆盖面取得大幅度拓展, 由上一年的 0.70% 一下子跃升至 3.27%, 最低生活保障对象人数是上一年的 4.5 倍 这一点颇令人深思 报告在最后也指出了福建省最低生活保障工作需要改进之处 首先, 福建省农村最低生活保障标准全省整齐划一 (1000 元 / 人 年 ), 而未能同不同地区民众的实际生活水平挂钩, 这使得一些经济较为发达地区的贫困人口依然未能从极其赤贫的状态中摆脱出来 其次, 没有相对稳定的组织体系, 这势必影响政策执行的质量 2. 中部地区的探索 辽宁 河北中国社会科学院社会政策中心的唐钧和张时飞研究院不仅对于辽宁 河北两省农村最低生活保障制度有一个概略的描述, 而且还在两省各两个县共 4 个县区进行了具体调研 报告将辽宁 河北两省建立农村最低生活保障制度的过程分为试点探索阶段 ( 年 ) 和规范完善阶段 (2004 年至今 ) 两阶段 后一阶段的标志点是 2004 年 9 月召开的中共的十六届四中全会, 1 例如, 人均财力在 1.6 万元以下的县 ( 市 区 ), 按省确定的苏北农村最低生活保障标准所需资金的 90% 补助 2 顾昕 高梦滔 : 社会安全网的编织 福建省农村最低生活保障制度的发展 3 唐钧 张时飞 : 辽宁 河北两省农村最低生活保障制度研究报告 33

34 会议提出了 构建社会主义和谐社会 的思想, 这一思想的一个内容是强调对于低收入人口的社会保护 于是, 在一部分省 ( 直辖市 自治区 ), 党政领导把建立农村最低生活保障制度作为构建农村和谐社会的 实事 来抓 该报告从农村最低生活保障标准的测定 家庭人均收入的核算 农村最低生活保障对象的确认 农村最低生活保障的救助方式等方面对辽宁 河北两省农村最低生活保障工作的具体做法进行了描述 该报告还对辽宁 河北两省农村最低生活保障制度面临的困难和问题进行了讨论 : (1) 保障水平偏低 1 两省制定的最低生活水平约相当于当地农民年人均纯收入的 20% 上下, 明显偏低 (2) 资金筹措渠道不稳定, 筹资与需求缺口大 河北省 2005 年农村最低生活保障对象实际上应为 150 万人左右 ( 政策覆盖了 78 万人 ) 若要把农村中的贫困人口全部纳入, 并以月人均补差 30 元计, 共需 4.5 亿元, 缺口达 3.3 亿元 (3) 因病致贫的问题难以解决 (4) 无专门机构, 无编制, 无资金设备, 工作条件明显滞后 该报告的后半部, 超出了对于河北 辽宁二省的分析, 对于最低生活保障政策进行了全面的反思, 并提出了一系列建议 首先, 该报告揭示了最低生活保障制度的出台与反贫困战略的逻辑联系以及相关政策思维的发展, 使我们对于最低生活保障制度的认识有了一个历史的维度 2 有鉴于此, 作者提出, 在政策对象与保障范围方面, 农村最低生活保障制度应当与农村扶贫政策有一个分工, 即前者应针对有脱贫潜力的农村贫困家庭, 而后者则应针对 剩下 的 难以扶持 的农村贫困家庭 接着, 作者提出了具体的政策建议, 即应该积极推动农村最低生活保障的全覆盖政策的出台 作者呼吁国务院出台关于农村最低生活保障的正式文件, 希望借助中央政府强有力的推动, 使农村最低生活保障制度在 2 3 年内做到 全覆盖 农村最低生活保障的财政支持 : 作者算了笔帐 如果按河北辽宁中部地区的标准平均每人每月支付 40 元计算,2600 万贫困人口需要 125 亿元 作者指出,2005 年我们的财政收入已经达到 3 万亿元, 全国财政仅增收部分就达 5000 多亿元 因此, 中央财政加大支持农村最低生活保障的力度应该不成问题 农村最低生活保障的组织保证 : 作者主张中央一级设立专门的城乡居民最低生活保障局, 各级地方政府也照此办理 河北 辽宁二省属中部地区 笔者认为, 该报告中的数据统计对于我们认识中部地区的最低生活保障状况很有价值 我们看到, 辽宁省省级政府有转移支付,2005 年农村享受最低生活保障人口占农村总人口的 2.98%, 河北省政府没有转移支付, 这个比例是 1.57% 两相比较, 差别甚大 由于筹资不到位, 特别是省级政府没有转移支付的资金,2005 年河北省农村还有接近 50% 的困难人口没有得到救助 这种现象为我们思考政策建议提供了有益的依据 1 社会政策的国际文献一般把民众收入中位数的 30% 视为 极端贫困线 40% 为 严重贫困线 50% 为 温和贫困线 60% 为 近乎贫困线 ( 见张秀兰 顾昕报告 ) 从这一点来看,20% 的标准是太低了 年以来, 中国的农村贫困人口始终在 2600 万上下徘徊, 对于这一部分农村贫困人口, 经济开发型的扶贫模式的效果受到质疑 于是, 包括亚行在内的国际组织和国内相关的专家学者提出 : 对于 剩下 的 难以扶持 的农村贫困人口, 不如也采取建立最低生活保障制度的方式来维持他们最起码的生活水平 而将扶贫工作 解放 出来, 去帮助收入低于每天一美元或二美元 ( 国际标准 ) 的农村低收入群体更上一层楼 34

35 1 2.2 四川 湖北 以关信平教授带队的南开大学调研组从四川湖北两省农村居民最低生活保障制度发展的基本状况 农村最低生活保障的基本制度 农村最低生活保障的运行机制等方面对这两个中部省份进行了论述 这一报告为我们提供了有关中部地区另一方面的有益认识 首先是瞄准机制的问题 这里的具体政策制定者与实施者有明确的缩小救助面的意识 四川 湖北的大部分主管干部和工作人员都不主张规模过大 这与中央有关政策的基本价值关系微妙 一方面, 与东部地区相比, 缩小救助面无疑使救助政策的理想目标大打折扣 另一方面, 这样做政治上并没有错 因为, 中央 十一五规划 要求的是 在有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度 这种富有弹性的表述为地方政府提供了选择的空间 我们看到, 四川湖北两省主管干部在这个空间中选择了减少管理成本的做法 他们主张只救助那些极端贫困的人, 理由是这几类人比较好认定, 一般不会带来争议 当然, 也部分地缘自对救助效果的担忧 社会救助旨在协助最脆弱的个人 家庭或者社群以满足其基本生活保障以及改善其生活水平 这里, 怎么理解 最脆弱 是问题的关键 浙江 上海 福建模式中对家计的复杂计算表明, 他们是按照实际的生活水平来诠释 最脆弱 的, 这基本符合最低生活保障制度设计的初衷 而基于川 鄂两省干部对于最低生活保障制度目标群体的诠释, 这里的保障对象大都是鳏寡孤独 痴呆傻残 因灾致贫 因病致贫的人, 或者有一定收入但仍低于当地最低生活标准的人 但是, 如果是这样, 家计调查还有什么意义呢? 其次, 报告对于农村最低生活保障工作的组织体系建设 硬件设施的缺失提出了类似河北 辽宁报告的问题 报告指出, 川 鄂两省大部分地区还没有成立专门的最低生活保障工作机构和必要的硬件设施, 这已经影响到工作的开展 最后, 报告鲜明地提出保障范围反映的价值选择问题 报告指出, 这关系到对贫困者的态度 : 是只是救助那些极端贫困, 特别困难而又无法依靠自己摆脱困难的, 还是应该更多地从公平分配的角度考虑, 让最低生活保障制度发挥调节收入分配的功能? 四川 湖北报告描述的政策制定 实施过程中的问题不但为我们提供了构建中部地区农村最低生活保障制度的有益认识, 而且在方法论上, 对于我们分析中国社会政策也有极大的意义 3. 西部地区的思考中国社会科学院农村发展所的吴国宝和谭清香研究员对西部地区的陕西 甘肃两省低报制度状况的调研对于我们了解西部地区社会政策的情况具有极大的认识价值 2 该报告为我们提供了两省困难人口的基本数据 2004 年陕西和甘肃的农村绝对贫困人口分别为 232 万和 万, 贫困发生率分别达 8.3% 和 7.7%; 农村低收入人口分别为 594 万和 万, 分别占农村人口的 21.3% 和 19.3%; 绝对贫困人口和低收入人口合在一起, 均占到将近农村人口的 30% 贫困和亚贫困的发生面之大, 需要引起特别的注意 按照财政情况的好与差, 作者在两省分别选择了两县 ( 区 ) 共四县 ( 区 ) 进行了调研 报告先对两省最低生活保障制度建设和实施的现状进行了描述 可以看到,2004 年, 陕西省农村最低生活保障纳入人口仅 19.8 万, 在 232 万绝对贫困人口中, 覆盖面仅有 8.5%;2004 年甘肃农村只有 3754 人 ( 分属 5 个县区 ) 享受农村最低生活保障, 在 万的绝对贫困人口中所占比例更低 这里定最低生活保障主要看是否残疾这个硬指标 调查表明,4 县中的三个县, 地方财政收入只能弥补财政支出的 20-30% 这一尖锐现实表明, 在西部地区实施最低生活保障政策, 中央必须采取特别的财政支持政策 报告建议, 中央政府需要确定统一和明确的农村最低生活保障的总体政策, 政策中应当充分考虑西 1 关信平 黄晓燕 张乐 : 四川湖北农村居民最低生活保障制度发展基本状况及相关问题分析和政策建议 2 吴国宝 谭清香 : 陕西 甘肃农村最低生活保障调研报告 35

36 部地区的具体情况, 以使政策能够真正达到预期目标 陕甘报告是本项目中关于西部地区唯一的调研报告 它为我们提供的有关知识具有结构性的意义, 极为宝贵 4. 国际背景下的中国农村最低生活保障制度 中国最低生活保障制度研究的国际背景研究可以使我们在更大的视野中去检视中国的最低生活保障 制度 张秀兰和顾昕教授分别考察了东南亚的马来西亚 印尼 泰国 菲律宾和越南五国社会救助的项目的构成和服务递送 1 报告指出, 马来西亚实施了普遍型最低收入支持项目 泰国的医疗救助制度发达, 实现了全民医保 印尼社会救助体系的结构性特征是高度重视非现金型社会救助, 尤其是把社会救助的重点放在促进教育 医疗和就业上, 体现了一种发展型而不是单纯保护型的思路 菲律宾真正最重要的社会救助项目是医疗救助 菲律宾为占人口大约 40% 的贫困人群免费发放医疗卡 该国另一项较为重要的社会救助重点是就业促进 国家经常在不同的阶段针对不同的人群推出不同的以工代赈项目 越南经济发展水平与我国西部地区相似, 社会保险水平较低, 但有一个选择性的 最低生活保障制度, 名为 定期救济社会保障基金, 为老年人 孤儿和残疾人提供最低收入支持 该报告提供的如下认识对我们评析中国的最低生活保障制度颇具启发意义 : 1. 评价社会救助服务递送的四条标准 作者指出, 评价社会救助服务递送的好坏, 首先取决于目标定位的准确性 第二, 目标定位的准确以及服务递送的绩效都有赖于一个高效率的 透明的 具有责任感的社会救助服务体系的建设 第三, 社会救助的覆盖面是其组织实施体系绩效的最重要度量指标 第四, 救助水平的高低对于救助对象来说十分重要 2. 在社会救助的项目构成上, 我国已经同发达国家接轨 作者指出, 发达国家中, 各种类型的社会救助项目都存在, 而且往往以普遍型最低收入支持项目 ( 也就是我们所说的 最低生活保障制度 ) 为轴心, 而在发展中国家, 其社会救助的重点是非现金型的项目, 最低收入支持项目甚至根本就不存在 在东南亚五国中, 只有在经济发展水平最高的马来西亚存在普遍型最低收入支持项目 可以说, 中国以最低生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系, 在制度架构上已经同发达国家接轨, 在亚洲发展中国家中无疑已经取得了领先的位置 3. 社会安全网项目的出台是因应经济风险的产物 在 1997 年金融危机之前, 东南亚国家的社会救助体系十分不完备 金融危机的爆发后, 这些国家纷纷推出了一些新的社会救助或称社会安全网项目 这同我国的情况十分相似 我国以最低生活保障制度为核心的社会救助体系建设, 也是在 1990 年代中期下岗失业大潮的冲击下应运而生的 4. 东南亚五国的社会救助体系具有发展型特色 东南亚五国对中国的最大启示在于其社会救助体系虽然在保护型的功能上多少有些不足, 但是却具有发展型的特征 这些国家无一例外地把社会救助的重点放在医疗救助 就业援助和教育救助之上 5. 总体来说, 所有国家以及中国所有省份社会救助的发展水平都必须做到三个适应, 即同其经济发展水平相适应 同其政府财政汲取能力相适应 同其他社会保护措施 ( 尤其是社会保险 ) 的发展水平相适应 这些国家和地区的社会救助也都面对一些共同的挑战, 例如持久的城乡差别 ( 在薪水不高的情况下 ) 缺乏高素质的专业人员以从事项目设计和实施 改善服务递送体系的治理结构以克服腐败和裙带关系 强化不同社会保护责任部门的相互协调等等 值得引起关注的是, 经济发展水平和政府财力有时并不是决定各地社会救助政策取舍的唯一决定因素 各地选择何种社会救助的重点以及实施方式, 在很大程度上取决于当地政府的施政重点和政治意愿 事实上, 政府财力固然重要, 但不是决定性的因素, 1 张秀兰 顾昕 : 为了公平与发展 东南亚地区发展中国家的社会救助 36

37 主要的原因还在于绝大多数国家的政府都面临财力不够的问题 有限的财力花在什么地方, 主要取决于发展的理念以及公共财政体制的具体运作 ( 二 ) 分调研报告主要结论基于八份分调研报告的主要结论如下 : 1. 定位 : 中国以最低生活保障制度为核心所建立的综合性社会救助体系, 在制度架构上已经同发达国家接轨, 在亚洲发展中国家中无疑已经取得了领先的位置 2. 地区差异 : 中央政府关于推行最低生活保障制度的政策精神富于弹性, 这使地方政府在最低生活保障制度的构建上具有很大的选择空间 考察发现, 东中西部在构建或试行最低生活保障制度时, 体现出浓厚的地方性特色, 其差异程度远远超出人们的想象 (1) 东部地区的浙江 上海已经形成了完整的制度架构 这个架构结构合理, 功能良好, 在覆盖面 救助水平 服务递送 筹资制度 组织制度建设上, 都基本实现了最低生活保障制度的政策目标 上海市的政府购买服务的做法尤其值得肯定 (2) 中部地区还没有建立起完整的制度架构 这里存在的主要问题是 : 第一, 没有建立起有效的筹资体系 ; 第二, 没有相应的组织制度建设 ; 第三, 主管干部主要出自管理成本的考虑, 缩小了覆盖的范围 (3) 西部地区问题最大 那里一方面极端贫困面极大, 需要财政上的有力支持, 另一方面又不具备自我筹资的能力, 所以需要中央给予有力的支持 目前西部地区的实际情况是最低生活保障的覆盖面很小, 不少地区只有残疾人才能得到救助, 而且救助水平也很低 由于中央财政支持的不足, 从全国宏观情况看, 越是困难的人群, 得到的救助越少 这种情况急需改变 东中西部的巨大差距要求我们在制定最低生活保障制度时要有切实的求实精神和高度的政策智慧 3. 领导干部的作用 : 在最低生活保障制度的构建上, 地方领导干部对于最低生活保障制度重要性的认识很大程度上决定了这一制度在该地方的发育 江苏省财政分担机制的建构, 辽宁省覆盖面的扩大, 以及福建省 2004 年新政带来的覆盖面的大幅度提高都是明证 4. 标准偏低 : 各地的最低生活保障标准普遍偏低 按照社会政策国际文献的观点, 一般把民众收入中位数的 30% 视为 极端贫困线 40% 为 严重贫困线 50% 为 温和贫困线 60% 为 近乎贫困线 依据这一标准, 我们发现, 就是在经济发达的浙江省和上海市, 也有相当的县 市的划线标准低于 30% 这一 极端贫困线 这表明, 标准的确定不是实力问题, 而是认识问题 5. 引入发展的维度 : 目前的社会救助政策还缺乏发展的维度 需要构建发展型社会救助制度, 即把社会救助的重点放在医疗救助 就业援助和教育救助之上 这是对于人力资本的投资, 关系到全球化背景下国家竞争力的问题 六. 政策建议本项研究显示, 我国当前的农村贫困家庭是由多种困难因素的交互作用而造成的 他们的一些共同特征是 : 老年型 家庭多 家庭成员及户主的教育水平低 残疾 / 患病成员多 劳动力严重缺乏 收入和消费水平只限于满足基本的生存需要 由于这些特征, 农村贫困家庭普遍缺乏生产自救的能力 这说明, 对于贫困家庭来说, 依靠任何形式的生产自救都是不现实的 政府救助是帮助他们脱离困境的唯一渠道 当前各地实施的农村社会救助制度, 包括农村最低生活保障 特困救助 医疗救助甚至五保供养等政策, 普遍面临的问题是政府投入不足 救助范围较小 救助水平低和资金落实难等 本研究的测算表明, 建立农村最低生活保障制度只需要不到 105 亿的资金 依照目前的国家财力, 建立农村最低生活保障是完全可以做到的 2005 年全国的财政收入达到 万亿,105 亿只占财政收入的千分之 3.3 政府投入的多少是一个认识问题 可以说, 在很大程度上, 农村贫困家庭的存在是我国农村社会保障制度 37

38 长期落后的结果 因此, 我国目前对农村贫困家庭的救助行为是一种对历史欠账的补偿 政府需要明确认识这种投入的性质, 无论是从社会公平还是救助效率的角度出发, 都应该承担起这项责任 本研究认为, 现在实施农村最低生活保障制度的条件已经具备, 中央应该下决心推动这个制度的尽快建立和完善, 而不是消极地等待 条件 的成熟 事实上, 任何的等待和迟缓, 都会使中央政府处于被动的局面, 而且不利于农村低保制度化的发展 基于上述分析和和结论, 本报告提出以下政策建议 : ( 一 ) 中央政府要在农村最低生活保障制度上发挥投资主体的作用目前, 中央政府对农村贫困家庭生活救助制度采取的筹资方式是 政府救济 社会互助 子女赡养 稳定土地 的原则 政府的角色虽然排在了首位, 但由于中央财政没有单列农村贫困人口救助 ( 包括救济 特困救助和最低生活保障制度 ) 的专项资金, 而将救助责任主要由地方政府 ( 主要是县和乡镇, 部分省份有省级财政投入 ) 承担, 这是导致在大多数经济落后地区救助资金落实难 政策覆盖范围小 救助标准低等问题的主要原因 具体来说, 中央政府在农村最低生活保障制度中发挥投资主体的作用有助于实现以下几个政策目标 : 1. 资金保障稳定的资金渠道是最终建立起农村最低生活保障制度 形成对农村特困群体长效救助机制的关键因素 中央政府必须充分认识到这样一个事实, 即对一个地区间经济发展极不平衡的国家来说, 完全依靠地方政府和集体负责筹集救助资金的结果必然是政府缺位或不到位 : 在地方政府的经济和财政能力甚至无法维持自身行政支出的情况下, 困难群体很难从政府得到有效的救助 同时, 在经济相对落后的地区, 社会互助的资金渠道极其微弱 ; 而从大多数特困家庭的经济和社会特征来看, 依靠子女赡养和稳定土地的政策也是不能完全解决特困家庭生活问题的 事实上, 从目前的情况来看, 中央财政也是唯一可靠的能够保证农村社会保障制度建立的资金渠道 因此, 为保证农村最低生活保障制度的建立和运行具有稳定和可靠的资金来源, 中央政府必须扮演更加积极的角色, 通过建立农村最低生活保障专项资金, 使这项制度的资金得到保障 2. 地区平衡目前, 我国各地不仅经济发展不平衡, 社会保障制度也出现了两极分化的局面, 这种情况在广大的农村地区尤为突出 其中的一个重要原因是, 我国农村的社会福利和社会服务事业多年来一直由地方政府承担, 缺少在全国范围内的再分配调节机制 截至目前, 实施农村最低生活保障制度的地区多为经济和财政状况较好的地区, 而在很多经济落后的地区, 针对农村困难群体的救助工作, 包括五保供养制度和最低生活保障制度, 经常面临资金困境而不能有效实施 另一方面, 经济发展的不平衡也造成了落后地区不断扩大的社会保障需求 目前的情况是, 不仅流动出去的农村劳动力面临收入保障的问题, 留守乡村的群体出现生活困境的机会将会更多 特别是随着农村成年劳动力从落后地区向经济发达地区以及向城市流动的增加, 经济落后的农村地区事实上变成了农村困难群体相对集中的地方 当前在农村, 特别是贫困地区, 老人 儿童和病残者等经济弱势群体是最主要的常住人口 由此可见, 如果缺乏适当的再分配机制, 地区经济发展的不平衡必然会使贫困地区及其弱势群体处于更加不利的状况 然而, 不平衡或不公平的后果从来都是全局性的 : 如果相当一部分社会成员不能分享到经济发展的成果, 这种情况不仅有悖于社会发展的价值理念, 更会对社会凝聚力和社会稳定形成巨大的冲击力, 最终也会影响到经济发展的动力 而对农村劳动力素质和人民生活质量的投资, 从长远来看, 对促进经济发展的作用是不言而喻的 换言之, 农村贫困家庭问题不只是特困家庭或贫困地区的局部问题, 对整个国家的可持续发展也会产生多方面和长远的负面影响 因此, 我们必须对公平和效率的关系问题从更长远的角度进行重新认识 这种认识集中到一点, 即对公平的考虑并不会降低效率 一方面, 从改革以来我 38

39 国经济发展的趋势来看, 我们并没有发现地区或个人之间收入差距的扩大对经济效率所产生的激励作用 相反, 我们目前所担心的问题是, 这种差距进一步拉大的结果将会对经济发展或经济发展的成果形成何种障碍或影响 此外, 基于再分配基础的社会政策和制度还会产生很多其他的积极作用 : 有利于社会共同利益和社会凝聚力的形成, 对社会稳定有积极作用 ; 可以预防或减轻困难群体的经济和社会风险, 从根本上减少贫困的发生率 ; 通过适当和及时的帮助, 使陷入贫困的家庭脱离困境, 重新进入自食其力的状态 对待贫困者的态度是一个社会道德水准的标尺 换言之, 中央政府在农村最低生活保障中发挥投资主体的作用, 特别是通过农村最低生活保障资金的建立, 不仅可以使改革开放和经济发展的成果惠及贫困地区及其贫困人口 体现社会公平的价值理念, 也对提高国家的软实力有重要的意义 可以说, 在全社会建立起有效的利益共享机制是保证社会稳定和协调发展 提高国家竞争力的重要因素, 也是政府最重要的职能之一 同时, 也应该看到, 我国过去二十多年来持续的经济高速增长, 为政府制定和实施再分配性的社会政策 包括在农村的再分配社会政策创造了一定的物质条件 具体来说, 中央政府需要对以往由地方政府承担社会服务和社会福利责任的财政体制加以调整, 通过在中央建立农村最低生活保障专项资金, 加大对中西部地区的财政转移支付力度, 从而努力降低地区之间的经济和社会发展差异, 从长远的角度为中国的可持续发展创造条件 3. 政策激励建立一个有效的 能够覆盖所有政策对象的农村最低生活保障制度, 单纯依靠部门文件, 甚至法律法规是不够的 中央政府应该通过积极的财政或经济激励政策调动地方政府对这项政策的积极性和主动性, 这对制度实施是非常重要的 换言之, 地方各级政府是否有推动这项工作的动力和条件, 是至关重要的因素 应该看到, 农村税费改革和取消农业税后, 村提留被取消, 县乡财政收入减少 在这种情况下, 实施最低生活保障必然与地方的其他发展目标形成资源竞争的局面 显然, 地方政府在这一资源配置或权衡过程中, 如果不能将对最低生活保障列入优先需要满足的议事日程, 贫困群体将会处于更加不利的局面, 这一制度也不能得到顺利和有效的实施 从这个意义上来说, 中央政府有必要借鉴 2000 年以来城市最低生活保障制度迅速推开的经验, 通过设立农村最低生活保障专项资金, 激励贫困地区地方政府的政策积极性, 有助于推动这项工作在全国范围内尽快展开 中央财政要求地方财政的配套, 就可以使地方财政在考虑支出优先次序时预留出配套资金来保障中央财政的到位 具体来说, 中央政府要设立农村最低生活保障专项基金, 参照城市最低生活保障制度的筹资方式, 由地方政府按照不同比例提供配套资金, 共同承担对农村特困家庭的生活救助责任 4. 提高救助质量正在实施的农村最低生活保障制度是否能够为贫困群体提供有效的救助, 归根到底取决于这一制度的内容设计和实施能力 而从目前的情况来看, 资金的短缺是制约救助内容和实施能力的重要因素 一方面, 由于农村最低生活保障制度的政策主要由地方政府制定和实施, 除了政策差异性较大以外, 普遍面临管理能力薄弱的问题 其次, 由于救助资金主要由地方政府承担, 加之资金短缺是普遍的情况, 政策实施的质量必然受到影响 中央政府设立农村最低生活保障专项资金, 不仅可以解决贫困地区资金短缺的问题, 也有利于实施有效的监控和评估手段, 使社会资源得到更有效率的使用 ( 二 ) 逐步将低收入家庭纳入救助范围, 实施预防和应急救助相结合的策略农村特困户生活救助制度应当将低收入家庭纳入救助范围, 采取预防和应急救助相结合的策略 这里的预防即是指减低或避免暂时贫困和低收入家庭陷入长期贫困的境地, 其救助目标要以预防为主 ; 应急救助则是指为已经陷入长期贫困的家庭提供生活救助, 其目标是使他们的基本生活得到保障 鉴于目前我国农村居民普遍缺乏社会保障, 特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况, 农村 39

40 特困户生活救助制度要适当降低接受救助的资格条件, 将低收入家庭纳入救助范围, 在其陷入赤贫之前针对其所面临的经济和社会风险给予预防性救助, 避免他们的困境进一步恶化 事实上, 预防性救助要比应急性救助花费更少 更有效率 目前, 我国农村居民最低生活保障制度只是在经济基础较好的少数地方进行试点工作, 而绝大多数农村地区对农民的生活保障则主要是以五保供养和农村特困户生活救助制度为主 从目前各地出台的农村特困户生活救助政策内容来看, 该项制度的救助对象范围主要是因大病 重残和缺少劳动能力等因素而造成的常年生活困难的贫困人口 因此, 接受该项制度救助的农村家庭大多是已经穷尽了个人及其家庭资源, 并且缺乏自救能力的赤贫家庭 换言之, 当前的农村特困户生活救助制度的对象只是局限于那些 不救不活 的特困群体 就我国目前农村地区的经济和社会状况来说, 由于还有 2365 万人口的温饱问题没有得到很好的解决, 加之贫困地区的财政普遍困难, 各地政府将农村特困户生活救助制度的功能和目标界定于 救命 的作用也是符合实际的选择 然而, 这一政策定位存在着两个严重的局限 : 一是不能覆盖边缘贫困户 那些处于贫困边缘但不符合特困户生活救助范围的家庭, 由于他们抵御风险的能力极其薄弱, 任何微小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使他们陷入贫困的境地, 而成为新的救助对象 而一旦如此, 家庭和政府将要为此付出极大的代价 二是扭曲了社会保护制度的根本目标 社会保护制度的根本目标是预防和降低居民的生活风险, 两条腿缺一不可 局限于特困群体的救助制度去掉了社会保护制度预防功能这一条腿, 将徘徊于赤贫悬崖边缘的人群排除在外, 而只靠救助赤贫者的 单脚跳, 无疑是一种低经济效益和低社会效益的瘸腿的政策 因为, 如果一个农民家庭的贫困程度一旦达到符合该项制度的救助资格, 即 常年贫困 或赤贫的境地时, 他们是很难再从这个困境中走出去的 这样, 农村特困户生活救助制度的社会保护作用势必会受到影响 : 既不能起到预防或减低农民陷入赤贫境地的作用, 也很难使陷入赤贫的家庭摆脱贫困 本课题组建议 : 鉴于目前我国农村居民普遍缺乏社会保障, 特别是贫困人群的风险抵御能力普遍薄弱的情况, 农村特困户生活救助制度要适当降低接受救助的资格条件, 将低收入家庭纳入救助范围, 在其陷入赤贫之前针对其所面临的经济和社会风险给予预防性救助, 避免他们的困境进一步恶化 事实上, 预防性救助要比应急性救助花费更少 更有效率 ( 三 ) 加强救助的针对性和充足性, 实行分类救助针对性即是针对贫困家庭的不同情况采取不同的救助措施, 包括生产保护性救助 生产补贴性救助和生活救助等个性化救助方案 本研究表明, 农村贫困家庭在贫困原因 程度和表现上差别很大, 对救助的需求不同, 这就要求救助内容和方式必须根据这些需求进行设计才能取得效果 例如, 对于有劳动能力的家庭, 要采取以提高和保护生产自救能力为主的救助政策, 而对于已经失去劳动能力的家庭和个人, 则要以保障基本生活为主, 使其情况不会进一步恶化 再如, 对有未成年人 学龄儿童和其他在校学生的贫困及低收入家庭, 救助的目标不能满足于保障基本生活, 而是要保证这些未成年人具有良好营养和同等的教育机会等 目前, 各地出台的农村最低生活保障政策的救助标准和方式普遍缺乏明确的目的性和针对性, 使救助效果受到影响 例如, 在一些经济基础相对薄弱的农村地区, 虽然已经建立了农村贫困家庭基本生活救助制度, 但救助水平非常低 目前全国平均的农村低保补差标准仅为 32.6 元 / 人 月 显然, 这一救助标准难以保证困难群众维持最低限度的生活水平, 而一旦有天灾 疾病等意外发生, 贫困家庭的基本生活仍是一个问题 再如, 大多数地方的救助政策往往采取一刀切或平均发放救助金的方式, 因而不能针对困难户的具体情况提供帮助 农村贫困家庭在贫困的原因 程度和具体表现上的差别, 是不同救助需求的反映, 救助的内容和方式必须根据这些需求进行设计才能取得效果 40

41 现在的最低生活保障标准设计单一, 既没有把有劳动能力的最低生活保障对象区别开来, 也没有按照家庭规模划分最低生活保障标准 实际上, 在家庭生活开支项目方面, 有些费用是固定的, 家庭人数越多, 分摊给每个人的就越少 家庭规模不同, 人均家庭生活费用也有差别 我们建议, 除了区别有无劳动力以外, 对没有劳动力的贫困户也要按照家庭规模和人口结构分类救助, 如 1 人户 2-3 人户 4 人户以上 ( 含 4 人户 ) 的三个档次制定最低生活保障标准, 操作也比较简单 通过制定简单的家庭救助标准, 还可以提高低保金的使用效率 本课题组建议 : 农村特困户生活救助制度要针对不同类型的贫困家庭采取分类救助的方法 具体来说, 对低收入家庭要采取生产扶持性救助, 帮助其增加收入和积累家庭资产, 从而增加他们抗击风险的能力 对常年贫困家庭的生活救助, 其生活救助标准要按照当地平均生活水平给予定期定量救助, 并要随着当地生活水平的提高而不断增加 ; 救助内容可采取粮食和现金救助相结合的方式, 首先保证特困家庭对食物的需求得到满足, 在此基础上提供现金帮助, 使其满足粮食以外的基本生活需求 对暂时贫困的家庭要给予及时的 有针对性的救助, 帮助他们渡过难关, 避免他们由于暂时的贫困而陷入长期贫困中 具体做法如下 : 1. 对暂时或偶尔贫困的家庭要提供生产保护性救助暂时或偶尔贫困的家庭是指那些具有劳动或自救能力 但由于偶然的天灾人祸而导致生活暂时困难的家庭 当前, 由于农村居民普遍缺少收入保障, 当他们遇到疾病或收入损失时, 为了满足当前的生活需要, 往往会采取代价很高的应对措施, 如孩子辍学或变卖生产工具等, 其结果必然会使他们的家庭生产能力或人力资本受到影响 对于这类家庭, 如果给予及时的 以保护其生产能力为目的的救助, 无疑会增加他们摆脱困境的机会 否则, 暂时的困境很可能会导致长期贫困 鉴于暂时或偶尔贫困的家庭往往是由突发性事件或意外损失造成, 而致贫的原因以及致贫后的家庭情况也很不相同, 对这类家庭的救助必须针对其特殊情况或家庭自救能力实施相应的 个性化的救助方案 为此, 救助制度的实施机构首先要对这类家庭进行需求评估, 在此基础上与他们一道设计出具体的救助计划, 包括救助的内容 数量 方式以及时限等 同时也要帮助其制定出家庭自救计划, 以便与政府救助互相配合 因为救助的目的是保护家庭生产能力, 即避免他们因一时的困境而导致生产能力受到损失, 救助方案要有灵活性和针对性, 具体可采取给付现金或实物, 也可通过提供服务或优惠政策等方式进行帮助 2. 为低收入家庭提供生产扶持性救助低收入家庭是指那些由于劳动力短缺或家庭结构不健全等因素导致常年处于贫困边缘但仍然能够维持基本生活的农村家庭, 如家庭成员中老弱病残者的比例较大以及单亲家庭等 这类家庭虽然能够勉强维持其生存和生活需要, 但因为缺乏经济实力和担心经济损失而无法或不愿意进行增加收入的生产投资, 因而常年处于贫困的边缘 这类家庭在正常的情况下往往能够勉强维持基本的生存和生活需要, 但遇有任何生产损失或生活变故都有可能陷入赤贫而不能自拔的境地 对于这些家庭, 如果能够在他们尚未陷入赤贫之前给予及时的用于生产投资目的的生产扶持性救助, 则可以帮助他们提高收入水平 积累家庭资产 改善生活质量和增强抗击风险的能力 低收入家庭同样有不同的原因, 但他们的一个共同的问题是, 由于家庭经济实力差而限制了他们进行生产投资的能力, 结果导致常年处于收入低和抗击风险能力差的贫困边缘 对于这类家庭, 特困户救助制度的主要目标是帮助其增加收入和积累家庭资产, 从而增加他们抗击风险的能力 为此, 特困户生活救助制度要根据低收入家庭的收入来源或经济活动, 在其原有生产能力的基础上提供优惠政策或额外的经济补贴, 如对化肥 农用水电 籽种和饲料等提供补贴, 或为其从事非农经济活动的提供启动经费等 41

42 3. 为常年贫困的家庭提供生活救助常年贫困家庭即是指因大病 重残或缺少劳动能力等因素而造成的常年生活困难的贫困家庭, 这是当前各地特困户生活救助的主要对象 这类家庭往往没有生产自救的能力, 因而很难在短期内依靠自己的能力走出困境 ; 如果不给予救助, 他们的基本生活将很难维持 因此, 对这类家庭的救助是政府和社会关注人民生活的具体体现, 而对他们的救助目标主要是维持基本生活 对常年贫困家庭的生活救助标准要按照当地平均生活水平给予定期定量救助, 并要随着当地生活水平的提高而不断增加 ; 救助内容可采取粮食和现金救助相结合的方式, 首先保证特困家庭对食物的需求得到满足, 在此基础上提供现金帮助, 使其满足粮食以外的基本生活需求 ( 四 ) 加大教育和医疗救助的力度, 从根本上预防和消除农村贫困本项研究以及数据分析的结果均显示, 教育水平低和因病残导致劳动力缺乏是农村特困户的一个显著特征, 而劳动力和资金对土地的投入又与土地收入有显著的相关关系 更为严重的是, 贫困对贫困家庭子女的教育和健康有着直接的负面影响, 是导致贫困陷阱或代际传递的主要因素 因此, 要预防贫困 从根本上帮助农民免于陷入贫困, 增加他们应对困境和发展需求的能力, 最有效的方法即是为他们提供普遍的教育和医疗救助 ( 五 ) 建立以县为单位的三级救助实施系统目前各地出台的农村最低生活保障政策基本按照村民代表会评议 村民委员会申报 乡镇政府审核 县民政部门核准的程序进行, 并对县级民政部门核准的救助对象在其所在村委会张榜公布 这一做法目前在各地农村最低生活保障制度和医疗救助制度中普遍应用, 效果良好, 应继续在农村最低生活保障制度中应用 目前需要加强的方面是, 三级组织的责任要进一步明确, 特别是县级民政部门对制度实施的过程和结果进行的监控和评估 档案记录以及汇报制度等一定要明确和具体化, 这是保证农村最低生活保障制度取得良好效果, 并不断得到完善的关键 作者建议 : 农村最低生活保障制度的实施单位设在县级民政部门 县级民政部门的具体责任包括制定政策 监督村委会评议程序和乡镇的资格审核程序 认定资格 对救助对象实施需求评估并针对救助对象的具体情况设计救助计划 发放救助资金 监控和评估实施过程和效果 向上级部门汇报实施情况 乡镇政府在农村最低生活保障制度实施过程中的责任主要是在县和村委会之间起政策桥梁的作用, 保证县民政部门的政策能够得到正确的执行 为此, 乡镇政府要对村委会负责人进行政策培训 帮助其设计政策宣传和民主评议的方案, 并现场监督或指导村委会的政策宣传和民主评议等工作 乡镇政府要对村委会筛选 上报的最低生活保障救助人员的资格条件进行审核, 并对村委会的民主程序进行监督 乡镇政府要建立起完善 畅通的投诉和受理机制, 包括对投诉的权利 方式和答复时限的描述 村委会的职责包括 :(1) 政策宣传 : 保证当地所有居民都了解最低生活保障制度的政策及相关信息, 使所有居民都能够不受任何限制地申请最低生活保障制度的帮助 (2) 接受村民个人申请或村民小组提名 (3) 民主评议 : 按照县民政部门制定的最低生活保障资格条件, 在民主评议的基础上初步筛选出本村符合救助条件的最低生活保障对象, 并将名单及相关资料报乡镇政府 (4) 受理村民投诉 : 村委会要建立起完善 畅通的投诉和受理机制 以及 (5) 提供其他帮助, 如安排人员为贫困家庭提供包括救助款物发放和生活照顾等帮助 ( 六 ) 建立农村最低生活保障制度的监控和评估体系理论上, 如果一项计划中的所有活动或程序都是围绕着计划所制定的目标展开, 那么, 只要严格地执行这一过程就能够达到计划的目标 然而, 在实践中, 政策的实施过程与其目标之间的关系经常是不确定的 是否或在多大程度上实现了政策既定目标, 既可能是制度设计的问题, 也可能是技术的问题, 还有可能是执行或实施的问题 前者是制度的问题, 而后者则是人或执行机构的问题 监控和评估的作用就是分析造成问题的原因, 特别是分清是人的原因还是制度的原因, 然后分别采取改善措施 42

43 农村最低生活保障制度不仅要有一套完整的 规范化的制度, 还必须建立一个相应的监控和评估体系 监控和评估体系包括两项不同的内容 : 对农村最低生活保障制度的实施过程进行监控和对实施效果进行评估 其中, 监控侧重政策的实施过程, 其目的是通过搜集政策实施过程中的活动或程序的信息, 分析和了解这些活动或程序是否按照既定的标准执行, 及时发现和解决问题 ; 评估侧重的是政策的效果, 一般是对政策执行的结果与既定的目标进行比较, 从而确定是否或在多大程度上实现了政策的目标 43

44 A Study on the Minimum Living Standard Security System in Rural China 1 ZHANG Xiulan and XU Yuebin Institute of Social Development and Public Policy, Beijing Normal University Introduction China s recent socio-economic developments have brought social security system in rural areas into the state policy agenda. Government officials and scholars have reached general consensus on the importance of rural social security system as well as the economic and social consequences resulted from its absence: the system and its improvement not only rest at the core of the San Nong Problem in current China, but also underlie the process of industrialization, urbanization and modernization in the future. In this regard, social security in rural areas is not only a matter of rural areas and farmers, but an important institutional issue concerning China s process of reform and development. With such understanding, China s government has, in addition to the existing poverty reduction and development policy, increased institutional and financial input for rural social security system, and institutionalized nationwide social assistance addressing the needs of low-income farmers and for health insurance in rural areas. Commissioned by the Ministry of Civil Affairs of China and Asian Development Bank, a project was conducted by researchers from Beijing Normal University, Renmin University of China, Nankai University and Chinese Academy of Social Sciences to make a close-up investigation into the current conditions and problems of the minimum living standard security system in rural China. The project is supposed to produce a research report and policy suggestions concerning the minimum living standard security system in rural China, with reference to the current state of poverty and poverty alleviation policies in rural areas. The English version of the report contains four parts: part one discusses the challenges facing the development approach to poverty alleviation; part two provides an analysis of the status quo of the minimum living standard security system in rural China; part three presents investigations of and conclusions on the implementation of rural minimum living standard schemes in eight Chinese provinces; and part four offers policy suggestions. I. The Development Approach of Poverty Alleviation: Achievements and Challenges in a New Period In the past two decades of policy and practice of fighting poverty, the reform of economic institutions and the development approach to poverty alleviation have contributed most to the dramatic drop of poverty population in rural China 2. The continuous economic growth arising from the economic institutional reform, 1 The authors are grateful to the Asian Development Bank for funding this research. Special acknowledgement should go to Dr. Tang Min and Mr. Song Sinian of the Asian Development Bank for their insightful comments on the first draft of this report. The authors, rather than the Ministry of Civil Affairs and the Asian Development Bank, take the sole responsibility for this report and any views express therein. 2 The development approach to poverty alleviation in rural China has undergone three stages: the stage of large-scale 44

45 and with that farmers flooding into urban areas for employment, undoubtedly ranks first in the factors accounting for the shrinking size of poverty population in rural areas, and thus is regarded as the most effective measure in fighting rural poverty 1. The development approach to poverty alleviation since the mid 1980s also played an important role by utilizing rural resources and improving rural infrastructures, leading to the improvements of low-income rural households in their abilities to work and develop in the process of rural development, and more income-generating sources and better conditions for farmers. However, as the size of rural poverty population diminishes, the nature and causes of poverty has undergone a fundamental change, and the development approach to poverty alleviation is faced with new challenges: In the first place, as the poverty population becomes less concentrated in regard to area, it grows more difficult for the poverty alleviation project to cover all of them. The rural population living in absolute poverty is concentrated yet omnipresent in geographical terms in China. According to the 2005 Poverty Monitoring Report of Rural China by the National Bureau of Statistics 2, the poverty population is distributed not only in mountainous and remote areas,endemic areas and ethnic minority areas, but also in non-poverty areas and even richer areas. In 2004, 85.7% of the rural absolute poverty population was distributed in the middle and western areas, while only 14.3% in the eastern areas. The poverty rate was 5.7% in the western areas, much higher than that in the eastern (1.0%) and the middle (2.7%) areas. The number reached 8.1% in the poorest counties, 5.3 percentage points above the national average level 3. The regional development-oriented poverty alleviation projects can hardly cover the scattered poverty groups. In the second place, the poverty population can hardly directly benefit from development-oriented poverty alleviation projects due to their lack of self-development abilities. Quite a number of people among the rural poor were trapped in poverty due to disability and chronic illness. As development-oriented poverty alleviation projects can t help them out of poverty, there is actually no marginal efficiency for this group of people in the projects. And that is one of the major factors contributing to the slow-down of poverty alleviation in rural areas in recent years 4. The development approach to poverty alleviation presupposes the ability of self-development on the part of poor population, which is however absent in this group. In other words, with a dramatic drop of poverty population in rural China, the current development-oriented poverty alleviation projects are beyond the reach of many who remain in poverty. Thirdly, extreme poverty is not reversed in many poor areas, and the development-oriented poverty alleviation projects are inaccessible for the poor to get rid of poverty. The development approach to poverty campaign ( ), the stage of targeted poverty alleviation ( ), and the current new stage of poverty alleviation and development ( ). 1 Studies show that the flexibility coefficient of the reduction of poverty population in rural China and economic growth is around 0.8. In other words, poor rural population reduces by 0.8% when GDP increases one percentage point. Cf. Wang Sangui, Li Zhou and Ren Yansun, Eight Seven Poverty Alleviation Project in China: State Strategy and Its Impact, paper presented at Shanghai Poverty Alleviation Conference, National Bureau of Statistics, 2005 Poverty Monitoring Report of Rural China, pp The 31 provinces, autonomous regions and metropolitans in China were divided into 4 groups according to rural poverty rate. The first group includes the eight eastern provinces with the rural poverty rate under 1%; the second group constitutes fifteen provinces in the eastern, middle and western areas, where rural poverty rate lies somewhere between 1-5%; the third group includes 7 provinces, all in the western areas, with a rural poverty rate between 5-10%; and Qinghai where the rural poverty rate reaches 13.6% makes the fourth group. 4 Zhang Xiulan, Xu Yuebin and Fang Liming, Reflections over and Suggestions to Poverty Alleviation Policies in Rural China in Fan Gang and Wang Xiaolu (eds.), Income Distribution and Public Policy, Shanghai Far-East Publishing House, 2005, pp

46 alleviation aims to improve infrastructures in rural areas and help farmers in income-generating activities. However, the current income of a great many among the poor population is too low to even meet their needs for survival, let alone to expand reproduction. And finally, the development approach can hardly deal with new factors that directly cause poverty 1. Natural conditions (scarcity of natural resources and frequent natural disasters) have always been prominent causes to poverty in rural areas 2, and hence the focus of the development-oriented poverty alleviation projects. But in recent years, lack of labor, illness and education for children have become important factors contributing to the poverty of farmers. The data from the third national health service survey show that poverty related to lack of labor, illness and natural factors rose to 77.7% in 2003 from 61.6% in Illness-related poverty increased the most, surging from 21.6% in 1998 to 33.4% in A recent phenomenon, which is increasingly prominent and often regarded as equally serious as impoverishment by illness, is impoverishment by education for children. Despite their much lower income, farmers pay as much as urban residents do for education. In 2004, one college student cost 7,000 yuan per year (if tuition fess, living allowances and lodgings all counted, this is a rather tight budget). Four years of undergraduate education cost 28,000 yuan at least, while the average annual per capita income of the entire farming population in China, of farmers in poor counties, and of poor farmers was, respectively, 2,963 yuan, 1,585.3 yuan and yuan in that year 4. That means a college student costs ten years income of an average rural laborer. If his luck is worse that he was born in a poor county, he would cost a sum that one of his families earns in 18 years. If he was one of the most unlucky to be born to a poor household, that means a sum that takes 48 years for one of his families to earn. And that does not count basic daily expenses for food, clothing, healthcare, input for production and old age insurance. It is clear that sending one child to college means poverty for most of farming households. After the above discussion, it is clear that poverty in rural areas during the reform directly reflects the low level of economic development in these areas. The poor population is composed of more active laborers and their households than the aged, the sick and the disabled. And they are more often than not trapped in poverty due to lack of necessary production and living materials. After nearly twenty years of development-oriented poverty alleviation projects, individuals and households with the ability of self-development have gradually get rid of poverty by production activities with state sponsored production materials or by other income generating activities. However, changes have taken place in terms of impoverishment, and those who remain in poverty have difficulties in benefiting from the development-oriented poverty alleviation projects. In this regard, 1 For causes of poverty in rural China, refer to Chen Guangjin, Poverty: A Perspective to Social Equity in Jing Tiankui and Wang Jie (eds.), Rural and Urban Developments: An Integrated Approach, Heilongjiang People s Publishing House, Statistics show that the distribution of poor population in China is obviously region sensitive: over half of the group live in areas with worse natural conditions and scarce natural resources. 51.4% of the poor households live in mountainous areas. Areas with the largest poor population include the rocky mountainous areas in the southwest (lack of earth), the Loess Plateau in the northwest (serious lack of water), the great mountain areas in Shaanxi and Sichuan (lack of flat and arable land, bad road system, and serious soil and water loss) and the high-cold zone in Tibet (extremely low accumulated temperature) (See 2005 Poverty Monitoring Report of Rural China, p. 10). These are also areas with frequent natural disasters. In 2004, 41.6% of the poorest villages in the poorest counties suffered serious natural disasters, of which draught makes 50.1%, flood takes 16.7%, crop diseases and pests take 10.5%, frost damage takes 11.0%, harmattan wind damage takes 4.4%, and other disasters take 7.4%. In most cases (85.1%), the disaster caused a yield drop by less than 30-50%; in some cases (12.1%), it caused a yield drop by 30-50%; and in some extreme cases (2.8%), the disaster caused a yield drop by 80% or more (See 2005 Poverty Monitoring Report of Rural China, p. 166). 3 The Third National Health Service Survey 2003, p Cf Poverty Monitoring Report of Rural China, pp. 20,

47 policies to fight poverty in rural areas must be reconsidered, based on thorough understanding of the situations of rural poor households, addressing the risks these households are faced with. In other words, while perpetuating the development approach, strategies to fight poverty in rural areas must be adjusted to consider the situations of poor households, and to lower the policy goals to improve individual and household adaptability to economic and social development II. Social Security System in Rural China: Reconstruction and Problems Experiments and explorations have begun long time ago in some provinces to set up social security system to guarantee the living of the rural population in absolute poverty. In 1994, Department of Civil Affairs of Shanxi Province started a pilot minimum living standard scheme for rural residents in Yangquan. In 1996, the Ministry of Civil Affairs formulated the Guideline of Building Up Social Security System in Rural Areas, and pilot programs were carried out nationwide. Minimum living standard schemes in rural areas followed a similar path with those in urban areas: they were first carried out in the eastern costal areas and peripheries of metropolitans, with some experiment spots in middle and western areas and remote poor counties. The policy arrangements and effects of the minimum living standard schemes in rural areas differ greatly from province to province, due to significant regional disparity of social and economic development. Studies show that the schemes provide more help with higher coverage in the eastern areas with better economic development, such as Zhejang, Shanghai, Fujian and Jiangsu 1. However, scarcity in funds, which accounts for less help and lower coverage, is a common problem in the middle and western areas 2. The system has not made much progress on the whole. By 2005 the number of people who have benefited from minimum living standard schemes was less than 50 thousand in rural areas. In March 2003, the State Council reiterated the principles of government relief, social assistance, support of the aged by the family and stable land policy in helping the needy in rural areas, in order to overcome the difficulties in the process of implementing minimum living standard schemes in rural areas all over the country. The Notice of Providing Further Help to Rural Households in Extreme Poverty was issued later on by the Ministry of Civil Affairs, requiring that assistance system be set up according to the State Council document in the rural areas not ready for the minimum living standard security system. Policies were issued in most rural areas without a minimum living standard security system following the Notice. However, surveys 3 show that such policies were not implemented and became nominal in many places due to a lack of funds in most provinces, particularly in the economically less developed areas often with a larger needy population. Even where assistance policy was implemented, there was the common problem of low coverage and low level of assistance, similar to cases with minimum living standard schemes. In many areas, such system only help the 1 Refer to reports in this collection for details: Hong Dayong, Toward a Minimum Living Standard Security System for All: The Implementation of the Minimum Living Standard Scheme for Rural Residents in Shanghai ;Gu Xin and Gao Mengtao, The Zhejiang Model of Social Safety Net: Integration of Urban and Rural Areas and the Construction of an All-Over Social Assistance System. 2 Refer to reports in this collection for details: Tang Jun and Zhang Shifei, A Research Report on the Minimum Living Standard Security System for Rural Areas in Liaoning and Hebei Provinces ;Guan Xinping, Huang Xiaoyan and Zhang Le, An Analysis on the State and Problems of Minimum Living Standard Security System for Rural Residents in Sichuan and Hubei Provinces and Policy Suggestions. 3 Joint research team of Rural Section of the Department of Minimum Living Standard Security, Ministry of Civil Affairs, and Institute of Social Development and Public Policy, Beijing Normal University, A Study of Basic Living Assistance to Rural Population in Extreme Difficulty,2004,unpublished report. 47

48 groups who would not survive without help. And the assistance only meant a monthly allowance of 10 to 20 yuan, or even 5 yuan, per head in some areas 1. That is hardly of any help for the beneficiaries to maintain a minimum living standard, let alone to deal with other risks such as natural disasters and illness. Their survival remained a problem. In many poor areas, the traditional social assistance programs such as the support of wu bao hu (those who are qualified to receive government assistance in food, clothing, housing, healthcare and funeral service) are also faced with financial difficulties. In the meantime of promoting living assistance, the central and local governments also made efforts to promote healthcare assistance programs in rural areas to address the rising problem of illness-related poverty 2. These programs still target the groups in absolute poverty, such as the wu bao hu, minimum living standard allowance receiving households and households in extreme difficulties. However, surveys show that a general and basic feature of the current rural healthcare assistance programs is the control of expenses. Common strategies to deal with fund gaps or lack of capital input after the program has started include threshold and ceiling for the payment, and reimbursement procedure that has ruled out the poor because they can t afford to pay the service themselves first. As the reimbursement rate is generally low, it is rather ineffective in relieving the beneficiary households from financial burden. The part they have to pay themselves still present a great challenge to them financially 3. Without an effective healthcare insurance system that covers the entire rural population, healthcare assistance program alone will be unable to bear the burden of providing health service to poor households: both financing and fairness will remain a problem. Even though the rural healthcare assistance programs have institutionalized, they have limited effects, mainly for the following three reasons. The first reason is limited financial transfer to rural areas. Social welfare and service have been the responsibilities of local (mainly county and town and township) governments and villages in financial terms, which actually leave the welfare in rural areas to the means of rural residents themselves. However, under China s current financial and taxation institutions and with uneven economic development in rural areas, it is obvious that farmers have little means to provide welfare for themselves. That may also explain huge financial gaps for social security programs, as well as their low coverage and low level of assistance in many economically underdeveloped areas. Currently all social assistance programs, expect for central government funded healthcare assistance and education assistance, are funded by local governments. The minimum living standard security schemes are implemented mostly in rural areas with better economic development and in better financial status. In the economically underdeveloped rural areas, the local governments can t even meet their own needs for administration, let alone allocating funds to provide social assistance to the needy. In other words, without an effective redistribution mechanism to ensure input and the support from financial transfer from urban to rural areas, social security system in rural areas can t effectively reach its goals. A closer look may reveal a general lack of institutional resources to support social security system in rural areas, which is a 1 Rural Section of the Department of Minimum Living Standard Security, Ministry of Civil Affairs, Collected Materials concerning Living Assistance to Rural Households in Extreme Difficulties and Minimum Living Standard Security in Rural Areas, In November 2003, the Ministry of Civil Affairs, the Ministry of Health and the Ministry of Finance jointly issued the Directions on the Implementation of Health Assistance in Rural Areas. By the end of 2005, health assistance programs were officially carried out in the rural areas of most provinces in China. 3 Xu Yuebin, Research Report on Financial Security and Democratic Monitoring of China s Rural Healthcare Assistance Programs,the report of the research program on rural healthcare policies commissioned by the Foreign Loan Office, Ministry of Health, July

49 root cause of the absence of such system in these areas. Farmers as the direct stakeholders of social security system in rural areas can hardly influence the policy due to a lack of effective mechanism for them to articulate and realize their interests. Local governments generally tend to give priority to urban areas and economic growth that are easier to earn points in performance assessments, and are less motivated to concern and develop social welfare in rural areas. The second reason is the problem of the operational mechanism. This problem is two fold. On the one hand, there is no framework where resources may be integrated and utilized. Poverty alleviation and social security policies have been made and implemented separately in different departments, without coordination and planning mechanism in the central government, nor a framework to integrate resources in local governments. Consequently, resource utilization is inefficient and policies are poorly targeted. If inadequate financial input has been an important factor leading to the underdevelopment of social security system in rural areas, investments in poverty alleviation policies in rural areas have been great in the past 2 decades. Unfortunately, these resources have not been integrated. On the other hand, the defects in government operational mechanism have caused disorientation of policy goals. The long-carried-out top-down official assessments in China have turned government organizations to a system in which everyone is responsible to his/her superior. The organizational goals often take the place of policy goals as criteria to evaluate policies. For instance, numbers (e.g., the drop of the number of poor population, the coverage of social assistance programs, person/time of beneficiaries, etc.) often become the main concern of implementing organs, with actual effects of policies (changes and improvements of the standard and quality of life of the target groups) overlooked. And the third reason is the problems of utilizing policy tools. Models of urban social security system in the developed countries have been directly transplanted in the current rural social security system in China. Policy designs for old age insurance, minimum living standard security system and healthcare assistance have adopted models similar to those in urban areas. However, in reality, economic and social conditions for applying these policy tools are absent in rural China. For instance, household livelihood survey is used widely in rural social assistance programs, but the defining of entitlement criteria and means test remain problematic, and the process of implementing the policy actually becomes one to classify farmers in poverty. If universal assistance may be provided to some groups that are widely accepted as vulnerable, such as the aged, children and the disabled, the administrative cost to make horizontal classification according to income will be effectively reduced, and the marginalized poor household will get help. III. Investigating the Rural Minimum Living Standard Security System in Eight Chinese Provinces: An Analysis A joint investigation was conducted by the Department of Minimum Living Standard Security of the Ministry of Civil Affairs and the Asian Development Bank in the mid and late December 2005, to have a close look at and promote the implementation of minimum living standard security schemes. Surveys have been conducted in eight provinces with relatively better-developed minimum living standard schemes, including Liaoning, Hebei, Shaanxi, Sichuan, Fujian, Zhejiang, Jiangsu and Shanghai, and two other provinces, namely, Hubei and Gansu, where minimum living standard schemes were yet to be set up in large scales. The sample provinces represented the areas in the eastern, western and middle parts of China. The project teams led by 49

50 professors from the Chinese Academy of Social Sciences, Renmin University of China, Nankai University and Beijing Normal University produced eight investigation reports. Ⅳ Summaries of investigation reports 4.1 Experience of the eastern areas 1.1 The Zhejiang model 1 Zhejiang is a province with a higher level of economic and social development. Professors Gu Xin and Gao Mengtao generalized three characteristics of the Zhejiang model. The first characteristic of the Zhejiang model is the integration of urban and rural areas. In the end of 2005, Zhejiang was the only province where a social assistance system was set up to cover both the urban and the rural areas. The second characteristic is the institutionalization of social assistance system, in all aspects from the defining of threshold and entitlement to the funding responsibilities of governments at different levels and the delivery of service, to organization and assessment. And the third is a wide range of assistance provided. Centered in the minimum living standard schene, a wide social assistance network has been set up in Zhejing covering healthcare, education, housing, old age support, legal support and employment, to provide help in various fields to beneficiaries of minimum living standard schemes and other vulnerable, needy groups. In their careful and all-encompassing examination of the entitlement and size of beneficiaries, delivery of social assistance, targeting, organization and management of the social assistance projects, and the present payment of the scheme and funding channels, Professors Gu and Gao present a clear picture of institutional framework of social assistance in rural areas in Zhejiang Province. Most impressive are the effective and reasonable share of funding by the county/municipal and township governments, and the establishment of special management organs, to form a support and assistance network at the levels of county, township and village, which is rarely seen in many other provinces. Compared with other provinces, Zhejiang has built up the best minimum living standard security system in China. With its well-developed structure and effective functioning, the system has basically reached the policy goals in terms of coverage, assistance, service delivery, financing system and institutional construction. Professors Gu and Gao convincingly generalized the Zhejiang experience on the basis of the Zhejiang model. 1.2 Shang experience 2 In his report, Professor Hong Dayong summarizes the ideas of the rural minimum living standard scheme in Shanghai as the follows: integration of urban and rural areas, different criteria, classification of beneficiaries, priority on welfare, and improved management. The report deals in details with the entitlement and criteria, applying procedure, means test and funding. It shows that the minimum living standard scheme in Shanghai is as good as that of Zhejiang in structure and functioning. And, similar with the practice in Zhejiang, funding responsibilities are shared among agencies at different levels and special agencies were established in Shanghai, too. It is worth noting that a mechanism has taken form in Shanghai by which the social assistance system is directed by the municipal government, managed by the civil affairs departments, and implemented by sub-district offices (or town and township governments), with each related department taking its own 1 Gu Xin and Gao Mengtao, The Zhejiang Model of Social Safety Net: Integration of the Urban and Rural Areas and the Construction of an Overall Social Assistance System. 18. Hong Dayong, Toward a Minimum Living Standard Security System for All: The Implementation of the Minimum Living Standard Scheme for Rural Residents in Shanghai. 50

51 responsibilities, and public participation. Social assistance offices were set up in sub-district offices, and town and township governments, under the principle of integrated administration, to implement and manage social assistance projects within their precincts. In addition, explorations have been made in Shanghai in government purchase of service as a new and desirable alternative. A social assistance management center was established in the Jiading District. All employees are hired from outside, which resulted in more socialized and specialized service delivery, and changes in government s behavior. 1.3 The Jiangsu model 1 Professor Hong Dayong led a team and made investigations of rural minimum living standard schemes at the provincial, municipal and county levels in Jiangsu. They studied the institutional construction, standard of payment, entitlement and criteria, household income of beneficiaries, funding, monitoring and delivering of minimum living standard allowances, standardization and regulation of the implementation of projects, organization and capacities, the interface of minimum living standard schemes with other assistance programs, and the success and major challenges of rural minimum living standard schemes. The main points in the Jiangsu experience are as follows: leaders at different levels have attached much attention to minimum living standard schemes; specific guidance has been given in different situations, successful experience being spread; reasonable and practical mechanism has been set up in sharing the funding responsibilities; and much attention has been paid to the institutional construction. In 2005, a minimum living standard security system was set up in all rural areas of this eastern province. The minimum living standard security system in Jiangsu has the following merits: (1) Flexible policy to share the financial burdens The funding responsibilities for rural minimum living standard schemes are shared among the provincial, municipal, county and township governments, with an explicitly expressed favorable policy for the economically underdeveloped areas in regard to provincial subsidies. Local governments are classified in 4 grades according to the local financial revenue per capita, and receive a subsidy from the provincial government that takes, in a falling sequence, 90%, 70%, 50% and 30% of the funds needed for minimum living standard schemes respectively 2. (2) Inclusion of the groups at the edge of poverty Assistance is also provided in many places in Jiangsu to the groups who are at the edge of poverty even though whose annual per capita income is above the minimum living standard. For instance, Nanjing and Zhangjiagang provide financial aids to those who suffer from cancers, uremia and leukemia (and to those who have to receive a kidney transplant surgery in Nanjing), even though their household income is above the local minimum living standard. (3) Incentive mechanism is introduced for executants of policy in regard to financial allocation from the provincial government. Twenty percent of the provincial subsidies will be decided according to the assessment results of executants performance. 1 Hong Dayong, Building up Rural Minimum Living Standard Security System That Suits the Local Economic Development Levels and Guide Them Differently: An Investigation Report of Jiangsu Province. 2 For instance, a county (or a municipal or a district) in the northern Jiangsu Province with the local financial revenue per capital less than 16,000 yuan will get a subsidy from the province that takes 90% of the funds needed for the minimum living standard scheme at the standard set by the provincial government. 51

52 Improvements are needed in the following aspects: first, special agencies for minimum living standard schemes are yet to be established in Jiangsu Province; and secondly, identification of rural residents became problematic after the reform of resident registration system. The problem is becoming obvious in the southern part of the province due to the rapid urbanization and institutional changes there. In Zhangjiagang and Nanjing, instead of being identified as rural and urban, a holder of resident registration card is simply identified as resident. 1.4 General Conditions in Fujian 1 Professors Gu Xin and Gao Mengtao investigated the minimum living standard security system in Fujian, in regard to its entitlement, coverage, service delivery, targeting, organization and management, as well as level of assistance, funding, and interaction with other forms of social assistance. As they point out, an overall social assistance system has been set up in Fujian centered in the minimum living standard scheme, as in other provinces. Now assistance is provided to rural residents mainly in education and healthcare. A pronouncing feature about the minimum living standard scheme in Fujian, as is pointed out in the report, is the reform in 2004, which resulted in a dramatic expansion of the coverage from 0.70% in 2003 to 3.27%. The number of beneficiaries is 4.5 times as many as the previous year. That deserves a thorough reflection. The report concludes that improvements are needed in the following two aspects. First, the single standard of payment (1,000 yuan per head per year) all over the province obviously did not take into consideration the differences of living standard in reality. As a result, the poor population in some areas with better economic development can t get rid of their status of extreme poverty. Second, the absence of a relatively stable organizational system inevitably has negative effects on the implementation of policy. 4.2 Explorations in the middle areas 2.1 Liaoning and Hebei 2 Tang Jun and Zhang Shifei, research fellows of Center for Social Policy, Chinese Academy of Social Sciences, have included in their report a close-up investigation in four counties of Liaoning and Hebei Provinces, in addition to a general survey of the rural minimum living standard security schemes in these two provinces. According to the report, the minimum living standard schemes in Liaoning and Hebei have undergone two stages in their establishment: the stage of exploration and experiment ( ) and the stage of improvement and perfection (2004 till now). The turning point is the Fourth Plenary Panel of the 16 th Central Committee of the CPC held in September 2004, when the idea of building up a harmonious socialist society was proposed. One of the main goals of the idea is to provide more protection to the low-income groups. Accordingly, the administrative and Party leaders in some provinces listed rural minimum living standard schemes as one of their priorities in the agenda of building up a harmonious rural society. Tang and Zhang describe the specific methods of implementation of the minimum rural living standard schemes in these two provinces, involving the definition of the minimum living standard in the rural areas, test of household per capita income, entitlement of beneficiaries and forms of payment. 1 Gu Xin and Gao Mengtao, Building up Social Safety Net: The Development of Minimum Living Standard Security System in the Rural Fujian Province. 2 Tang Jun and Zhang Shifei, A Research Report on the Minimum Living Standard Security System for Rural Areas in Liaoning and Hebei Provinces. 52

53 The report also discusses challenges facing and problems in the rural minimum living standard schemes in Liaoning and Hebei: (1)A general low level of assistance 1. In both provinces, the minimum living standard was defined as about 20% of per capital annual net income of the farmers, which is obviously too low. (2)Unsecured funding and large funding gaps. In 2005, 1.5 million rural residents were living below the minimum living standard in the rural Hebei (the scheme covered 78 thousand). To cover all this population, with a monthly allowance of 30 yuan per head, needs 4,500 million yuan, but the actual fund is only 1,200 million yuan, with a gap of 3,300 million yuan. (3)Illness-ralted poverty remains difficult to be dealed with. (4)There is no special agencies and civil servants for the schemes, nor is there budget and equipment. Working conditions are obviously undesirable. The second half of the report exceeds the provincial borders and is devoted to a general discussion in and suggestions of minimum living standard schemes. By revealing the logic that links the minimum living standard schemes and poverty alleviation strategies, and the evolution of the ideas concerning related policies, the report provides us with a historical perspective to understanding the minimum living standard security system. 2 It is suggested in the report that rural minimum living standard schemes and rural poverty alleviation projects should target on different groups and provide different forms of security. While the latter should focus more on the poor rural households that have capacities to get rid of poverty with some help, the former focus on those that can be hardly reached by the poverty alleviation projects. The report offers policy suggestions: active efforts should be made to set up universal minimum living standard schemes for rural residents. The authors of the report call for an official document by the State Council on the rural minimum living standard schemes, so that there will be a strong push from the central government to establish such universal schemes in rural areas in 2-3 years. Considerations are even made on the possibility of financial support to the rural minimum living standard schemes. Take the standard in Hebei and the middle Liaoning as an example, that is, a monthly payment of 40 yuan to each beneficiary, a sum of 12.5 billion yuan is needed for a poor population of 26 million. The central government only needs to pay an extra of 3 to 5 billion yuan in addition to the existing transfer payment, even if the burden is solely on the central government s budget. As the financial revenue in 2005 has reached 3,000 billion yuan, with a growth by over 500 billion yuan, more input to rural minimum living standard schemes from the central government should present no problem in financial terms. The authors of the report suggest that a bureau of rural minimum living standard security be established in the central government, and correspondently in each level of local governments, to provide organizational guarantee. 1 In the international literature of social policy, 30% of the median income is considered as extreme poverty, 40% as serious poverty, 50% as moderate poverty, and 60% as near poverty. In this regard, 20% is excessively low. 2 Poor population has remained around 26 million in rural China since And the economic development approach of poverty alleviation has been open to question for its effectiveness with this population. Experts in China as well as in international organizations including the Asian Development Bank suggest that minimum living standard schemes should cover the rural poor who are left and hard to reach by the poverty alleviation projects. Then the poverty alleviation projects may focus more on the rural low-income groups who earn less than 1 or 2 dollars per day (the international standard). 53

54 The statistical data about Hebei and Liaoning, two middle area provinces, provide valuable clues for us to understand the situations of the rural minimum living standard schemes in the middle areas. According to the report, in 2005, 2.98% of the total rural population in Liaoning where the provincial government made the transfer payment benefited from the rural minimum living standard scheme, while in Hebei where no transfer payment was made from the provincial government, beneficiaries of the minimum living standard scheme only took 1.57% of the total rural population in the same year. The difference is impressive. In 2005, nearly 50% of the rural poor in Hebei Province did not get any assistance, due to the lack of funds, particularly the lack of transfer payment from the provincial government. That provides a sound basis for our policy suggestions. 2.2 Sichuan and Hubei 1 The report of the Nankai University team, led by Professor Guan Xinping, offers insights about the minimum living standard security system in the middle areas in a discussion in its general conditions, basic policies and operational mechanisms. In the first place, there is the problem of targeting. The officials in Sichuan and Hubei who formulated and implemented the minimum living standard scheme showed a tendency to limit the coverage, which is a delicate deviation from the central government policy. While a limited coverage compared with the eastern areas undoubtedly degrades the ideal policy goals, it is by no means politically incorrect, since the central government s Eleventh Five-Year Plan only asks to set up rural minimum living standard security system where liable. Such ambiguity in wording enables local governments to make their own choices, which, in the case of officials in Sichuan and Hubei, is to minimize the management cost. They chose to help only those in extreme poverty, because they are easier to qualify and hence less likely to be under question. Naturally, that is in part an outcome of concerns about the ultimate results of assistance projects. Since social assistance projects are designed to help the most vulnerable individuals, households and groups to meet their basic needs and improve their living standard, the interpretation of the most vulnerable presents as a key to the question. Means tests are conducted in Zhejiang, Shanghai and Fujian through complicated calculations, revealing their interpretation of the most vulnerable in relative terms of the actual living standard. And that is in accordance with the initial intention of minimum living standard schemes. In contrast, in Sichuan and Hubei, with the local officials interpretation of the basic target groups, minimum living standard schemes only cover the widowed old people and orphans, the retarded and the disabled, those who are trapped in poverty by disasters and illness, and those whose incomes are below the local minimum living standard. Then, what do we need means tests for? The report also points out problems in organizational structure and facilities, as does the report about Hebei and Liaoning. According to the report, there is no special agencies for minimum living standard schemes in most places of Sichuan and Hubei, nor are there necessary facilities, which have had negative impacts on the implementation of the schemes. Finally, the report explicitly discusses the question of value choices reflected in the decisions on the coverage of the schemes, and relates these choices with the attitudes toward the poor: should we only provide help to those trapped in extreme poverty and unable to get out by their own means, or should minimum living standard schemes be considered more from the perspective of distributive justice and serve as a means to adjust 1 Guan Xinping, Huang Xiaoyan and Zhang Le, An Analysis on the State and Problems of Minimum Living Standard Security System for Rural Residents in Sichuan and Hubei Provinces and Policy Suggestions. 54

55 income distribution? The discussions about the problems in policy making and implementation provide not only insights in the construction of minimum living standard security system in the middle areas, but methodology by which we may analyze China s social policies. 4.3 Reflections on the western areas Wu Guobao and Tan Qingxiang, research fellows of the Institute of Rural Development, Chinese Academy of Social Sciences, investigated the minimum living standard schemes in Shaanxi and Gansu Provinces in the western areas. Their report is valuable for our understanding of the social policy in those areas 1. It provides us with basic data concerning the poor population in these two provinces. In 2004, the rural population in absolute poverty in Shaanxi and Gansu was 2.32 million and million respectively, with a poverty rate of 8.3% and 7.7%. The low-income population in the rural areas of the two provinces amounted to 5.94 million and 3.98 million respectively, making 21.3% and 19.3 of their total rural population. In either province, the population in absolute poverty and the low-income population added up to exceed 30% of the total rural population. The wide spread poverty and near poverty calls for special concern. The authors of the report selected two counties (districts) in each province with different financial status for their investigation. The general survey of the minimum living standard schemes in both provinces shows that in 2004 only 198 thousand people, or 8.5% of the 2.32 million in absolute poverty, received their minimum living standard allowances in rural Shaanxi. And the 3,754 people (in 5 counties) receiving their minimum living standard allowances took an even smaller percentage in the million people in absolute poverty in Gansu. Only the disabled were qualified to benefit from the minimum living standard scheme. Surveys show local financial revenue can only meet 20-30% of government expenses in three of the four sample counties, a fact that points to the absolute necessity of special policies from the central government for implementing minimum living standard security system in the western areas. The report suggests that the central government make a clearly defined general policy that gives full consideration to the western areas, so that policy goals may be realized in the true sense. As the only one about the western areas, this report provides us with valuable and structurally significant clues. Ⅴ Main conclusions of the reports The main conclusions of the eight reports are summarized as follows: 1.General position: China has built up an overall social assistance system centered in minimum living standard schemes. The system adopted an institutional framework similar to those of the developed countries. In this sense, China has undoubtedly been in a leading position among Asian developing countries. 2.Regional differences: The flexibility in the central government s policy of minimum living standard security system leaves considerable rooms for local governments to make their own choices in designing their minimum living standard schemes. Investigations suggest that the specific schemes vary so greatly in the eastern, middle and western areas that it is beyond our imagination. (1)Well-developed, reasonable and well-functioning frameworks have been built up in the eastern provinces of Zhejiang and Shanghai. The policy goals in terms of coverage, level of assistance, service delivery, financing institutions, and organizational institutions have generally been reached. The practice of 1 Wu Guobao and Tan Qingxiang, Investigation Report of the Rural Minimum Living Standard Schemes in Shaanxi and Gansu Provinces. 55

56 government s purchase of service in Shanghai is particularly desirable. (2)An overall institutional framework is yet to be established in the middle areas, effective financing mechanisms and corresponding organizational institutions being the crux of problems. Moreover, the officials tried to limit the coverage of the schemes in order to minimize management costs. (3)The situation in the western areas is the most discouraging. When the widespread extreme poverty calls for stronger financial support, local governments there are incapable of financing by themselves. Therefore, there is the desperate need for supports from the central government. Now the minimum living standard schemes have very limited coverage and low level of assistance. Only the disabled are qualified as beneficiaries in many places. The inadequate support from the central government leads to a general situation all over the country where the most needy get the least help, a situation that urgently needs change. The large regional disparities in the eastern, middle and western areas call for great practicality and wisdom in policy process. 3.The roles of leaders: Local leaders understanding of minimum living standard security system plays an important role in the building and development of the system, which is attested in the financial sharing mechanism in Jiangsu, expansion of the coverage in Liaoning and the dramatic improvement in coverage as a result of administrative reform in 2004 in Fujian. 4.The general low standard: The minimum living standards are generally too low. In international literature of social policy, 30% of the median income is considered as extreme poverty, 40% as serious poverty, 50% as moderate poverty, and 60% as near poverty. Judging from this criterion, we find it generally too low the minimum living standards in many cities and counties, even in richer regions such as Zhangjiang and Shanghai, which are below 30% of the local median income, that is, below the internationally accepted line of extreme poverty. In this sense, the setting of criteria is more a matter of will than of capacity. 5.The introduction of development: The current social assistance policy is in want of a dimension of development. We need a development-oriented social assistance system that is biased toward healthcare, employment and education, since that means investments on human capital and is related to the national competity in a globalized world. Ⅵ Policy Suggestions The study suggests that the poor rural households in China at present are outcomes of synergy of various factors, and share the following common features: old-age households, low level of education of family members and family head, disabled or sick family members, serious lack of labor, subsistence level of income and consumption. As a result, these households are generally incapable of helping themselves through production activities. In other words, any form of self-help production is impractical for them. The only way the help them out of poverty is government assistance. Inadequate government input, limited coverage, low level of assistance and financing difficulties turn out to be common challenges for rural social assistance systems all over the country, including rural minimum living standard schemes, relieves to households in special need, healthcare assistance, even the support of the wu bao hu. Calculations have been made in the study to reveal that rural minimum living standard security system needs less than 10.5 billion yuan, which presents no problem to the state finance at present. The number only takes 3.3 in the 2005 total state revenue that amounts to 3,164.9 billion yuan. Therefore, government input is a matter of will. We have reasons to say that the long-time underdevelopment of social security institutions in rural areas is a major factor contributing to the existence of poor households in rural areas. In this 56

57 regard, the present affirmative actions are compensation to the past injustice. The government must realize that and take the responsibilities from the perspective of either justice or assistance. Conditions have appeared in rural areas to build up minimum living standard security system, and the central government should make up its mind to establish and improve the system, rather than sitting and waiting for ripe chances. As a matter of fact, any more wait or delay will make the central government appearing passive and have negative effects in the development of rural minimum living standard security system. After the above analysis and conclusions, we propose the following policy suggestions: 1.The central government should play a central role in funding the rural minimum living standard schemes. Special funds should be allocated to enable the establishment and smooth operation of the system. Specifically, the central government s active role in financing the system may facilitate the following policy goals: (1)secured funds: stable financing mechanism is the key to the final establishment of rural minimum living standard schemes and may ensure the assistance to the rural population in special need in a long run. (2) Regional equity: in addition to the uneven economic development, social security system in China also tends to polarize in different areas, particularly in the rural areas. The central government needs to adjust its financial institutions under which social service and social welfare are mostly responsibilities of local governments. By allocating special funds for rural minimum living standard schemes, the central government may increase transfer payment to the western areas and minimize regional economic and social disparities. (3) Policy incentives: departmental administrative documents, legislations and regulations do not suffice for an effective rural minimum living standard security system that covers all targeted by the policy. Special funds enable the central government to bring local governments into full play through active financial or economic incentives. And(4)more effective assistance: the ongoing rural minimum living standard schemes ultimately depend on the institutional design and implementation capacity to provide effective assistance to the vulnerable groups. In addition to filling the financial gaps of rural areas, special funds of the central government bring with them the possibility of effective monitoring and assessment to ensure more efficient utility of social resources. 2. There should be policies on both preventive assistance and emergency assistance, so that low-income households may be gradually incorporated in the schemes. Preventive assistance aims to minimize or avoid the risks of temporary or lasting poverty of low-income households before the risks really happens, while emergency assistance aims to provide assistance to households already in poverty and guarantee their basic living. As rural residents in China generally have little social security, and the poor are especially vulnerable to risks, rural minimum living schemes should have looser criteria to cover low-income household as well, so that preventive assistance may be provided to them before they actually fall into the extreme poverty and prevent them from further risks. As a matter of fact, preventive assistance costs less and is more effective than emergency assistance. 3. The assistance provided should be better targeted and more effective. Different measures should be adopted according to the specific situations of the households in question, such as protective assistance through production activities, subsidiary assistance through production activities, and subsistence assistance. As rural household differ greatly in causes, degrees and forms of poverty, their needs for assistance vary accordingly. Therefore, assistance projects must be designed to meet these varying needs to be effective. For example, assistance aimed at improving and protecting self-help capacities through production activities should be provided to households and individuals with working abilities, while subsistence guarantees to households and 57

58 individuals without working abilities. For poor and low-income households with small children, children at schooling age, and children who are at school, subsistence assistance is far from enough. These children should have security in good nutrition and opportunities for education. 4. More assistance should be provided in education and healthcare to prevent and eradicate rural poverty. The ultimate way to prevent poverty and help farmers out of it is to enable them to deal with risks and meet their needs for development. The most effective way to achieve the goal is to provide universal education and healthcare. Healthcare assistance should be biased to children to ensure timely treatment for them. 5. Institutions should be set up to ensure regular monitoring and evaluation of rural minimum living standard schemes. Rural minimum living standard schemes need not only a well-developed and regulated institutional framework, but also a system for monitoring and evaluation that regularly monitors the implementing process and evaluates their effects. Whether and to what degree the schemes have realized the intended policy goals may be a matter of design, or a technical matter, or a matter of implementation. Monitoring and evaluation serve to find out causes of problems, particularly to find out whether the problems are caused by institutional or human factors, so that solutions may be worked out for improvement. (Translated by Huang Jue) 58

59 附件 : 专项研究报告

60 社会安全网的 浙江模式 城乡一体化与综合性社会救助体系的建设 顾昕 1 高梦滔 ( 北京师范大学社会发展与公共政策研究所 ) 中国的市场转型进程已经进入了一个新的历史时期 经济社会的协调发展, 开始成为新历史时期的新原则 社会安全网的编织是经济社会协调发展的中心内容之一 绝大多数转型国家的经验都显示, 在市场转型开始后的相当一段时期内, 社会安全网往往出现破洞, 相当一部分在旧体制下受到相对良好社会保护的弱势群体, 遭遇生活水平下降的厄运 [1] 与此同时, 剧烈的制度变迁过程也不可避免地会造就新的贫困人群 因此, 如何在发展市场经济的同时编织一张严密的社会安全网, 使所有公民都能享受基本的生活保障, 进而有能力参与到社会经济的发展进程, 乃是当今中国社会经济转型所面临的最大挑战 在社会政策文献中, 社会安全网 是一个非常宽泛的概念, 泛指一切能够帮助贫困人群应对苦难和风险的制度安排和政策工具, 既包括政府出面组织的各种公共社会保护计划, 也包括各种民间的 社区性的社会项目 在公共社会保护计划中, 最重要者莫过于社会保险和社会救助计划 [2] 社会保险的受益人范围相对比较广, 而社会救助则仅仅面向贫困人群 可以说, 社会救助是社会安全网的最重要组成部分之一 目前, 城市最低生活保障 ( 以下简称 城市低保 ) 已经演变成一个制度化的社会救助项目, 即不论民众是否具有劳动能力以及是否具有其他生活来源, 只要其收入低于地方政府设定的低保标准线, 他们就有权利获得政府提供的最低生活保障救助以及其他各种社会救助 在逐步完善城市最低生活保障制度的同时, 农村居民最低生活保障 ( 以下简称 农村低保 ) 也开始起步 到 2005 年底, 全国仍然有 13 个省 ( 直辖市 ), 即北京 上海 天津 河北 广东 辽宁 吉林 陕西 四川 江苏 浙江 福建 海南在全省范围内实施了农村低保制度 在这些省 ( 市 ) 中, 浙江省的经验值得我们特别关注 浙江省的最低生活保障制度乃至整个社会救助制度具有如下三大特点 : 1. 城乡一体化 早在 1996 年 5 月, 浙江省就在全国率先部署了在全省范围内建立最低生活保障制度的工作 1997 年 11 月, 浙江省人民政府提出 建立城乡一体 标准有别的最低生活保障制度 的目标, 确立了 城乡联动 整体推进 的工作战略 [3] 到 2005 年底为止, 在全省范围内实现社会救助城乡一体化的地区, 浙江唯此一家 2. 制度规范化 浙江省的最低生活保障制度在最低生活标准确定 受益者资格认定 各级政府筹资责任 服务递送 组织体系建设以及绩效评估等各方面, 均逐步走向制度化 规范化 3. 救助综合化 浙江省以最低生活保障制度为轴心, 逐步建立起一整套包括医疗救助 教育救助 住房救助 养老救助 司法援助和就业援助为内容的综合性社会救助体系, 为低保受益者和其他生活困难的弱势人群提供多方面的救助 一般认为, 浙江省能在建立综合性社会救助体系的事业中取得巨大成就, 同其雄厚的地方财政实力 1 笔者受民政部 - 亚洲开发银行的委托, 于 2005 年 12 月 日, 会同浙江省民政厅最低生活保障处的金柏松, 对浙江省的低保工作进行了调研 调研组成员在富阳市和龙游县实地调查农村五保供养工作的情况, 也同时对城市低保工作进行了考察 在这里, 我们向浙江省民政厅最低生活保障处的金柏松和蔡国华处长以及在调研过程中所有参加座谈的基层工作人员表示感谢 本文的讨论主要依据这次调研, 所有结论均由作者负责 59

61 密不可分 这当然无疑是正确的 同时, 我们也应该看到, 就人均地方财政收入而言, 浙江在全国并不是水平最高的 ( 参见表 -1) 如果放眼国际, 我们也可以发现, 无论是在东亚还是在拉丁美洲 甚至在南欧地区, 有相当多的国家或经济体经济发展水平高于浙江, 但是在推进社会安全网 ( 尤其是社会救助制度 ) 的建设方面, 远不如浙江走在前面 [4] 表 -1: 地方人均财政收入名列前十位的省份, 年 排 2002 年 2003 年 2004 年 名 省名 人均财政 ( 元 ) 省名 人均财政 ( 元 ) 省名 人均财政 ( 元 ) 1 上海 上海 上海 北京 北京 北京 天津 天津 天津 广东 广东 广东 浙江 浙江 浙江 辽宁 江苏 江苏 江苏 辽宁 辽宁 福建 福建 福建 山东 山东 山东 新疆 新疆 内蒙古 资料来源 : 中国统计年鉴 2005 年, 第 页 浙江省能够为城乡居民编织一张越来越严密的社会安全网, 体现出政府高度重视经济与社会协调发展的全新发展战略 可以说, 正是由于政府的高度重视, 浙江省能够在短期内不仅创造出经济发展的 浙江模式, 而且也创造了社会发展的 浙江模式 浙江模式不仅对于我国其他经济发达的省份( 或者地区 ) 具有极为现实的借鉴意义, 而且也能为中国社会政策研究者参与全球性社会保护大讨论提供扎实的本土经验 本文将以最低生活保障制度为核心, 描述浙江综合性社会救助体系的各项制度安排 首先, 我们描述浙江省社会救助体系的受益资格, 其核心是低保标准, 同时考察受益人的规模 实际上, 各地的低保标准可以理解为官方贫困线, 因此对低保受益人规模的考察可以获得有关当地贫困发生率的信息 第二, 我们考察各项社会救助项目的服务递送, 主要是目标定位和组织安排 第三, 我们考察给付水平和筹资渠道 最后, 我们对浙江的经验进行总结, 并同时就浙江省社会救助体系进一步走向制度化 规范化的发展型道路, 提出若干政策建议 一 受益资格的确定与受益人规模 如前所述, 浙江省以最低生活保障制度为核心, 建立了包括医疗救助 教育救助 住房救助 司法援助 就业援助等一系列社会救助项目 ( 参见表 -2) 如果我们把整个社会救助体系比喻为一个车轮, 那么最低生活保障制度就是中轴, 其他社会救助项目则是车辐 低保对象可以自动成为所有社会救助项目的受益人, 而其他一些社会救助项目将受益者范围扩大到未纳入低保的贫困人群, 俗称 低保边缘户 例如, 富阳市司法局规定, 只要家庭人均收入在低保标准 150% 以下, 打官司均可享受免费援助 60

62 表 -2: 各种社会救助项目的受益资格 社会救助项目 资格认定低保对象其他困难人群 医疗救助 自动纳入 1. 农村五保对象和城镇 三无 人员 ( 其中绝大多数已经纳入低保 ); 2. 市 县 ( 市 区 ) 政府确定的其他应当救助的人员 其他应当救助的人员 的具体条件由当地民政部门会同财政 卫生 劳动保障等部门提出, 报同级人民政府批准 1. 依法由社会福利机构监护的未成年人 ; 2. 革命烈士子女 ; 教育救助 ( 中小学自动纳入 3. 列入农村五保供养范围的未成年人 ; 两免一补 ) 4. 因受灾 疾病等原因造成家庭经济困难的学生, 可以 缓交 减交或者免交有关费用 住房救助 ( 廉租房 ) 自动纳入 县级以上人民政府规定的其他经济困难家庭 司法援助 自动纳入 因不可抗力或意外事件等导致无力支付法律服务费用 就业援助 自动纳入 残疾人及其他各种下岗失业人员 资料来源 : 浙江省社会苦难群众救助工作领导小组办公室编 : 新型社会救助体系政策文件汇编 ( 一 ),2004 年 12 月 鉴于最低生活保障标准在综合性社会救助体系的运转中扮演着举足轻重的作用, 我们本节的考察重点在于低保标准的确定及其水平 1.1 最低生活保障线在浙江省, 最低生活保障制度是以县 ( 区 ) 为单位来实施, 不同的县 ( 区 ) 设立不同的低保标准 ; 在同一个地方, 城市与农村的低保标准也有别 根据 浙江省最低生活保障办法 (2001 年 10 月日开始生效的 ) 的第二条规定 : 家庭人均收入低于其户籍所在的县 ( 市 ) 或设区的市的最低生活保障标准的居民 村民, 除本办法有特别规定的外, 均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利 [5] 表 -2 给出了浙江省各县 ( 区 ) 的低保标准, 并且将各地城市与农村的标准进行了比较 平均而言, 农村低保标准是当地城市标准的 59.2% 从国际比较的角度来看, 最低生活保障标准就是中国的官方贫困线 考察贫困线划定高低与否, 一般的衡量指标是把它们与当地民众收入中位数进行比较 鉴于中国的各种统计年鉴都没有公布收入中位数, 而是公布收入平均数, 因此我们这里用收入均值为基数来估算各地贫困线的水平 [6] 表 -1 中最右边的两栏根据可获得的统计数字估算了浙江省大部分县市城乡低保线与当地民众收入均值的比较 由此可以看出, 低保标准在各地高低不平 就城市而言, 低保标准与居民收入之比从最低的 11.3%( 乐清市 ) 到最高的 24.9%( 兰溪市 ), 其均值为 18.1%; 在农村, 最低的是 15.9%( 乐清市 ), 最高的是 43.7%( 泰顺县 ), 均值为 26.1% 总体来说, 在浙江省的绝大多数地方, 农村低保水平比城市低保水平要高, 只有在湖州市下属的德清县 长兴县和安吉县是例外 61

63 表 -2: 浙江省最低生活保障标准城乡对比及其同当地收入水平的比较, 年 城市居民人城市低保线农村低保农村 / 城均可支配收 ( 年 / 元 ) 线 ( 年 / 元 ) 市之比入 ( 年 / 元 ) 城市低保农村居民线与居民人均纯收收入之比入 ( 年 / 元 ) (%) 农村低保线与村民收入之比 (%) 杭州市 市区 % % 26.2% 萧山区 % 余杭区 % 富阳市 % % 23.7% 临安市 % % 23.6% 建德市 % % 31.2% 桐庐县 % % 25.5% 淳安县 % % 39.8% 宁波市 海曙区 % % 31.7% 江北区 % 北仑区 % 镇海区 % 鄞州区 % 大榭开发区 % 东钱湖区 % 科技园区 % 象山县 % % 20.3% 宁海县 % % 23.6% 余姚市 % % 31.1% 慈溪市 % % 29.5% 奉化市 % % 23.1% 温州市 鹿城区 % % 23.4% 龙湾区 % % 23.4% 瓯海区 % 洞头县 % % 30.2% 永嘉县 % % 27.7% 平阳县 % % 20.8% 苍南县 % % 26.0% 文成县 % % 泰顺县 % % 瑞安市 % % 21.3% 乐清市 % % 15.9% 62

64 嘉兴市 秀城区 % % 22.4% 秀洲区 % % 22.4% 经济开发区 % 嘉兴港区 % 嘉善县 % % 25.5% 海盐县 % % 20.5% 海宁市 % % 25.9% 平湖市 % % 23.4% 桐乡市 % % 25.4% 湖州市 吴兴区 % % 22.3% 南浔区 % % 22.3% 德清县 % % 18.3% 长兴县 % % 18.6% 安吉县 % % 21.4% 绍兴市 越城区 % % 绍兴县 % % 23.0% 新昌县 % % 20.2% 诸暨市 % % 21.5% 上虞市 % % 21.1% 嵊州市 % % 22.0% 金华市 婺城区 % % 27.8% 金东区 % % 27.8% 武义县 % % 浦江县 % % 30.7% 磐安县 % % 兰溪市 % % 27.4% 义乌市 % % 24.1% 东阳市 % % 永康市 % % 衢州市 柯城区 % % 24.5% 衢江区 % % 24.5% 常山县 % % 开化县 % % 龙游县 % % 江山市 % % 21.3% 63

65 舟山市 定海区 % 普陀区 % % 岱山县 % % 30.7% 嵊泗县 % % 30.1% 台州市 椒江区 % % 26.2% 黄岩区 % 路桥区 % 玉环县 % % 21.0% 三门县 % % 天台县 % % 33.4% 仙居县 % % 温岭市 % % 30.6% 临海市 % % 30.8% 丽水市 莲都区 % % 26.8% 龙泉市 % % 32.1% 青田县 % % 云和县 % 庆元县 % 缙云县 % % 遂昌县 % 松阳县 % 景宁自治县 % 资料来源 : 浙江民政网 (2005 年 10 月 17 日 ); 浙江省统计年鉴,2005 年, 第 页 注释 : 部分县 ( 区 ) 低保标准并不是划一的, 本表展示的是平均值 网站上展示的月标准, 本表为 了计算, 均改为年标准 1.2 低保标准 = 极端贫困线? 那么, 浙江省的低保标准 ( 官方贫困线 ) 究竟是高还是低呢? 社会政策的国际文献一般把民众收入中位数的 30% 视为 极端贫困线 40% 为 严重贫困线 50% 为 温和贫困线 60% 为 近乎贫困线 [7] 依照这些标准来衡量, 平均而言, 浙江省绝大多数低保对象依然属于 极端贫困者 中的贫困者 尤其是在城市地区, 平均低保标准甚至不到民众收入均值的五分之一, 可以说是所有城市低保对象均属于 极端赤贫者 值得注意的是, 在 17 个县市, 农村低保标准占当地收入均值的比重处在 30% 和 40 % 之间, 因此在这些地方有一部分低保对象已经不属于 极端贫困者 在泰顺县, 有一些农村低保对象实际上处于 温和贫困 的状态 由此可见, 低保标准高低水平的差别在不同地区之间造成了一定的社会不公平 : 在一些地方, 相当一批极端贫困者未能成为低保受益人 ; 而在另外一些地方, 一些实际上处于 温和贫困 状态的人也有资格成为低保对象 64

66 在很大程度上, 低保标准水平高低不等的现象是历史造成的 根据 浙江省最低生活保障办法, 这些标准是各地政府 按照当地维持居民 村民基本生活所必需的费用确定, 也就是根据所谓的 菜篮子法 确定 这就是说, 低保标准的确定乃是基于 绝对贫困 而不是 相对贫困 的概念 标准确定的一般程序是由市县人民政府中民政部门会同财政 统计 物价等部门拟定, 报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行 在实际工作中, 低保标准在最初制定时 (1990 年代后期 ) 的确曾经严格依照 菜篮子法 进行过费用测算, 但后来基本上每年由地方政府通过跨部门会商后按一定的百分比提高标准 影响提标比例的因素很多, 包括当地的通货膨胀 地方政府财力甚至执政风格等, 具有很大的偶然性, 从而导致低保标准高低水平参次不齐 当然, 这一现象并非浙江独有, 甚至也非中国独有 既使是在社会福利高度发达的欧洲, 城市依然在确定贫困线标准以及社会救助受益人范围上拥有相当大的自主性, 而标准的确立则受到当地政治 经济 社会和文化因素的影响 在社会政策文献, 这一现象被称为 贫困的建构性, 亦即关于贫困并没有一个普适的 绝对性的概念 [8] 既使是 绝对贫困 水平的确定, 也受到各种主客观偶然因素的影响 ; [9] 也就是说, 绝对贫困 的度量并不绝对 [10] 1.3 低保对象的规模及其社会人口学特征就低保受益者的范围, 我们用受益者占人口的比重来衡量 表 -3 给出了 2004 年和 2005 年浙江省低保覆盖面的数字 表 -3: 浙江省最低生活保障受益者, 年 年份 低保对象城市低保对象农村低保对象总数占人口比重总数占人口比重总数占人口比重 万 1.37% 8.85 万 0.72% 万 1.61% 万 1.35% 8.76 万 0.77% 万 1.58% 资料来源 : 2004 年浙江省民政事业发展统计公报, 载浙江民政网 年 7 月 22 日 ); 参见浙江省民政厅 : 坚持创新发展 着眼城乡统筹 全力推进新型社会救助体系建设, 载大 会秘书处编 : 全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会议材料 ( 北京 : 民政部,2005 年 11 月 ), 第 21 页 关于低保对象的社会人口学特征 ( 亦即身份构成 ), 可以获得的信息并不充分 表 -4 根据浙江民政网上公布的资料, 给出了在 2005 年前两个季度城乡低保对象的构成情况 从统计数字来看, 传统民政救济对象在低保对象中所占的比例保持相对稳定, 在城市中 三无人员 占总人数的 7% 强, 而在农村 五保户 占总户数的 15% 弱 在城市, 失业下岗人员所占比例在 21% 强 值得注意的是, 在有关统计中, 其他人员 的比重过高, 大约占三分之二左右 我们在富阳市和龙游县调查过程中, 也发现了类似的情形 这么多低保对象的社会人口特征并没有列入规范化的民政统计之中, 无疑会对低保工作的动态管理带来不利的影响 在这一部分人群中, 未成年人或正在受教育者肯定占有一定的比例, 把他们区分出来从统计工作的角度来看并不困难, 而且这批人一旦完成学业参加工作, 必将对其家庭经济状况产生重大影响, 因此有效监测其社会经济状况的变化对于低保工作的动态管理具有重要意义 鉴于 退休人员 这一类别所占比重很低, 仅仅大约 1.2%, 因此在 其他人员 类别中另外一大部分人可能是没有正式退休身份的老年人, 有效监测低保对象中的老年人无论对于社会救助政策还是对于老年人政策的制定和实施都意义非凡 65

67 表 -4: 浙江省最低生活保障受益者的身份构成,2005 年上半年 2005 年第一季度 2005 年第二季度 1. 城镇居民最低生活保障人数 其中 : 在职人员 2239(2.59 %) 2260(2.60 %) 下岗人员 3522(4.08 %) 3045(3.50 %) 退休人员 1076(1.25 %) 1037(1.19 %) 失业人员 16060(18.61 %) 15521(17.86 %) 三无 人员 6448(7.47 %) 6265(7.21 %) 其他人员 56953(66.00 %) 58791(67.64 %) 城镇居民最低生活保障家庭户数 农村居民最低生活保障人数 农村居民最低生活保障户数 其中 : 五保户 45184(14.90%) 45465(14.84%) 资料来源 : 浙江民政网的 民政统计 部分 二 社会救助项目的服务递送 : 目标定位与组织管理 社会救助项目服务递送基本可以分为两大部分 : 目标定位和给付递送 首要工作就是目标定位, 即根据受益资格确定申请者的申请是否得到批准 我国所有的社会救助都是家计调查型社会项目, 因此其目标定位的核心就是审查申请者的家庭收入 由于我国现金经济规模庞大, 因此家庭收入调查 ( 又称 家计调查 ) 十分困难, 这就给社会救助的目标定位带来极大的困难 可以说, 家计调查是社会救助必不可少 但却异常烦琐的工作环节 社会救助的另一个重要环节是给付递送, 其烦琐程度因社会救助项目不同而不同 ; 相对来说, 低活金的发放是较为便捷的 无论是目标定位还是给付递送工作, 都需要有一套正规的组织体系以及规范的绩效管理制度加以保障 正是在组织管理的制度化方面, 浙江省可以说走在全国的前列 2.1 家计调查 : 目标定位的具体方法在发达国家, 社会救助中的家计调查一般分为收入调查和资产调查两个部分 在中国, 社会救助完全基于收入调查 根据 浙江省最低生活保障办法, 所谓 家庭收入 是指 共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入, 但是以下各项不予计入 : 1. 优抚对象及政府给予特殊照顾的其他人员所享受的待遇 ; 2. 政府 政府部门及有关单位对工作 学习优秀者颁发的非报酬性奖励 ; 3. 因劳动合同终止 ( 包括解除 ), 职工依照国家和本省规定所获得的经济补偿金 生活补助费或一次性安置费 ; 4. 丧葬费 抚恤金 ; 5. 人身伤害赔偿中生活费以外的部分 ; 6. 家庭成员向非共同生活的亲属依法支出的赡养费 抚养费或扶养费 ; 7. 经省民政部门确认的其他特殊收入 同时, 浙江省最低生活保障办法 还对低保申请者赡养费 抚养费或扶养费收入 储蓄与金融资产 闲置的生产性与基本生活必需品外的非生产性设施如何计入家庭收入的方法, 给出了详细的规定 此外, 在家庭收入计算时限上, 办法 规定, 对城市居民计算申请当月前连续 6 个月的收入总和, 对农村居民计算申请前 12 个月的收入总和 66

68 最低生活保障的申请程序已经制度化, 基本步骤如下 :1) 申请家庭由户主向其户籍所在地的街道 办事处或乡镇人民政府书面提出 ;2) 街道办事处或乡镇人民政府在接到申请后应当在 12 个工作日内完 成对申请人家庭经济状况核查, 并且在申请人所在社区 ( 村 ) 中至少公示 7 天 ;3) 公示结束后, 街道 ( 或乡镇 ) 向县 ( 市 区 ) 民政局救济救灾科 ( 帮扶救助服务中心 ) 递交 公示情况反馈函, 提出申请批准建议, 民政局救济救灾科 ( 帮扶救助服务中心 ) 在收到核查材料后 7 个工作日内完成审批 ;4) 获得批准的低保对象名单转交社区 ( 村 ) 公示 7 天, 同时公布乡镇人民政府和市民政局举报电话 [11] 我们在富阳市富春街道春秋社区考察时发现, 公示工作相当规范 在城市地区, 公示布告张贴在申请者所在的小区 ; 在农村地区, 公示布告张贴在申请者所在的村委会办公场所 公示内容包括申请者户主姓名 家庭人口 月人均收入和申请救助金额四项 在实际工作中, 一些地方还定期 ( 每个季度 ) 公示低保金额以及其他各种社会救助受益情况 如果经过两次公示没有异议, 低保对象就可以从批准当月开始获得 低保证, 并领取低保金 低保金的发放已经完全社会化, 一般是通过银行或农村信用合作社定期 ( 每月或每季度 ) 发放 [12] 关于其他社会救助项目 ( 例如医疗救助 ) 的给付发放问题, 限于篇幅本文无法深入讨论, 只能留待他文 在我们实地调查的过程中, 基层民政工作者普遍反映, 低保以及各种社会救助工作的最大难点在于如何准确地进行家庭经济状况核查 实际上, 这一困难并不是浙江独有的, 也不是中国所独有的, 而是全球性的问题 在发达国家, 社会救助正常运行所赖以的家计调查一般通过考察个人收入所得税的纳税情况来进行 在大多数发展中国家, 由于个人所得税的征管体系不完善, 因此家计调查的行政成本十分高昂 在中国, 公示制度的实施在很大程度上有助于缓解家计调查困难所带来的问题, 从而在很大程度上减少了低保制度运行的行政成本 [13] 公示制度受到一些社会政策研究者的批评, 认为这一做法不尊重低保对象的隐私权并且容易造成社会救助所特有的 羞辱效应, 但是这一做法本身还是受到基层民政工作者以及一般公众的欢迎 在目前的发展阶段, 公示制度对于保障社会救助体系运转的公开 公正 公平, 依然是不可或缺的 最低生活保障制度实行动态管理 依照规定, 低保对象有义务在家庭经济情况发生变化时在 15 天内告知居 ( 村 ) 民委员会 ; 低保审批机构应马上进行家计调查, 办理停发 减发或增发低保金的手续 但是, 正如下文将详述的, 由于 低保证的含金量 逐年提高, 很少有低保对象愿意在家庭经济状况改善的情况下主动申报 这就出现了所谓 福利依赖 的问题 虽然条例规定了对隐瞒收入的罚则, 最为严重可以施以冒领金额 1-3 倍的罚款, 但是一来低保金本身不高, 二来民政部门并没有罚款的执法权, 因此有关罚则不具有威慑力 为了应付这一局面, 一般来说基层政府多采用定期和不定期的回访, 以了解低保对象家庭经济状况的变化, 并对那些家计有所改善的低保对象 做工作, 鼓励敦促他们退出低保 富阳市对城镇低保对象实行一季度核定一次, 对农村低保对象实行每年核定一次 低保对象不再被纳入低保, 主要是由于其家庭中有工作能力的人找到了工作, 或者未成年人完成学业开始工作 2.2 组织建设与绩效管理社会救助的目标定位和给付递送, 都是相当繁琐困难的工作 因此, 建立一套正规的组织体系, 对于社会救助工作的正常开展至关重要 然而, 组织建设工作在全国各地已经成为社会救助体系进一步巩固和发展的瓶颈之一 在我们调查过的许多地方, 基层民政工作者普遍反映的一大问题就是缺乏人手 许多地方民政部门并没有社会救助专设机构, 而现有机构和为数有限的工作人员都隶属于原有的救灾救济部门 而且, 这一问题越往基层越严重 在乡 ( 区 ) 和社区 ( 村 ) 这一级, 往往只有一名专职人员负责所有社会事务, 正所谓 上面千根线 下面一根针, 因此难以保证社会救助服务递送的质量 但是, 这一问题在浙江省得到了相对较好的解决 浙江全省建立了三级 帮扶救助服务网络, 其中在县市一级建立帮扶救助中心, 在乡镇 ( 区 ) 一级建立相应的服务站, 而在村庄 ( 社区 ) 一级建立相应的服务室 这些机构的命名并不统一, 有些地方这类机构以 劳动保障与社会救助 来冠名, 而中心 67

69 站和室的使用也不一致 总之, 到 2005 年 11 月, 浙江全省有 97.3% 共 1532 个乡镇正式建立了各种劳动保障与社会救助综合管理服务站, 聘用社会救助工作人员 3405 人 此外, 有 个社区 村建立了社会救助室, 聘用工作人员 人 [14] 一般来说, 县市和乡镇 ( 区 ) 两级的这类机构均为事业单位, 各地的机构编制委员会专门发文下拨了事业编制指标 在社区 村一级, 工作人员均为合同工 富阳市帮扶救助服务中心为市民政局下属的全民事业单位, 核定编制为 3 名, 经费全部来自财政, 乡镇 ( 街道 ) 帮扶救助服务所与原有的社会事务办公室 ( 科 ) 合署办公, 配备 1-2 名工作人员, 由乡镇 ( 街道 ) 内部调剂 [15] 龙游县则在所有乡镇 ( 街道 ) 设立了 劳动保障与社会救助中心, 系财政全额拨款的事业单位, 全县共核定了 58 名编制, 其中最大的龙游镇有 8 名编制, 其他大多为 2-3 名 [16] 浙江省不仅建立了完整的组织体系, 而且还制定了绩效管理制度, 以确保各项社会救助制度的有效运行 根据 浙江省最低生活保障工作目标管理考核标准, 各级政府均对下一级政府的工作进行定量化的评估 低保工作的每一具体环节, 例如机构建设 动态管理 给付水平 筹资保证 监督机制 给付发放以及工作失误控制等, 明确标出达标 奖励和惩罚分数, 从而使绩效评估工作有章可循 例如, 就工作失误的控制, 考核标准规定, 发生越级上访, 并查实是应保未保或乱保滥保的, 每次扣 1 分 ; 发生越级重复信访, 并查实是应保未保或乱保滥保的, 每次扣 2 分 ; 发生集体 ( 两户及以上 ) 上访事件, 每次扣 10 分 ; 发生工作人员违规操作的, 每起扣 2 分 随着绩效评估的规范化 制度化, 浙江省已经实现了最低生活保障应保尽保, 在最近两年内极少出现低保上访事件 三 社会救助项目的给付水平和筹资渠道 社会救助项目的给付水平因受益者家庭情况不同而不同, 也因项目的不同而不同 由于实施特有的给付原则, 最低生活保障制度本身的给付水平不高 但是, 由于低保制度扮演一种轴心的角色, 不少低保家庭, 尤其是那些有未成年受教育者 享受住房救助 患病者的家庭, 从其他社会救助项目中获得的给付水平还是相当可观的 作为一种公共社会保护项目, 浙江省各项社会救助项目的筹资渠道全部来自各级政府财政 社会救助支出由不同级别的政府依照一定的原则分摊 总体来看, 社会救助支出水平逐年提高, 显示出各级政府越来越重视社会救助体系的建设, 视之为当作建设 平安浙江 的重要工作之一 3.1 社会救助的给付水平对申请者家庭收入的调查结果不仅决定了最低生活保障申请是否获得批准, 而且也决定了低保给付水平, 因为低保的给付方式为 补差, 即低保金数额为家庭人均收入与当地低保标准之间的差额 家庭收入的核定方式对于每一位受益人低保金的高低有决定性的影响 低保金金额的确定采用补差原则, 这一点同发达国家中给付水平划一的通行做法有所不同 补差的好处是凸现了公平性, 不至于出现低保对象的收入水平高于低保边缘户的现象, 从而在一定程度上缓和了低保边缘户的不满情绪 ; 其弱点是进一步强化了本来就不准确的家计调查的重要性, 从而在客观上赋予基层民政工作者以一定的自由裁量权, 有可能在一定程度上引发低保对象和基层民政工作者的矛盾 总的来说, 最低生活保障本身的给付水平并不高 2005 年中, 浙江全省平均城市低保补助金额为 元 / 月人, 农村为 元 / 月人 [17] 在富阳市, 城镇低保月人均补差水平为 138 元, 农村为 79 元 ; 在龙游县, 城镇 81 元, 农村为 40 元 此外, 浙江省为了减轻通货膨胀对于困难人群的不利影响, 自 2004 年开始建立年终动态补贴机制, 即由统计部门发布基本生活消费品价格上涨幅度信息, 按照该项指标设立两个补贴档, 涨幅 3-5% 和 5-10%, 对所有低保受益人予以半个月或一个月的全额低保金补助 由于不沿用补差的给付方式, 对于不少低保家庭来说, 该项年终补贴金额甚至会超过全年低保金的总额 68

70 我们可以断定, 低保金本身, 即使考虑到年终补贴的数额, 对于实质性改善低保家庭的生活水平来 说, 依然是杯水车薪, 不足以让大多数低保对象摆脱极端贫困的状态 然而, 最低生活保障制度仅仅是综合性社会救助体系的中轴, 所有低保家庭均有资格享受医疗救助 教育救助 住房救助 司法援助和就业援助等一系列公共援助, 同时还能享受各种非官方的 社会性的救助, 例如各种价格减免等 因此, 虽然低保金水平不高, 但是 低保证的含金量 还是较高的 例如, 在富阳市, 小学和初中的学杂费水平大约为每年人均 800 元 1200 元 ; 在龙游县, 大约为每年人均 元和 元 ( 非住校生和住校生不同 ) 因此, 只要低保家庭中有一位未成年人享受教育救助, 其给付水平就有可能超过低保金本身 此外, 浙江省还率先在全国推出了贫困家庭在校营养午餐计划, 让所有义务教育阶段的低保对象每周免费获得两顿带有肉食的午餐 经济发展水平较高的富阳市还推出了农村特困户危房改造计划, 由市 乡 村以 50%:25%:25% 的比例联合出资, 对农村的低保户 特困户和残疾人家庭的危房改造予以补助 我们考察的富阳市富春街道有 15 户获得了这项补助, 金额从 6000 元到 元不等 3.2 社会救助资金的增长状况依照有关规定, 最低生活保障资金 由具体负责低保工作实施的市 县 ( 市 区 ) 列入统计财政预算 条例允许接受社会捐款以填充低保资金, 但是实际上并没有发生这样的事情 [18] 其他各项社会救助资金也列为财政专项资金 表 -4 中的数据显示, 近年来, 浙江省社会救助开支总额在绝对量有较大幅度的增长, [19] 其占民政事业费的比重也稳步上升, 但是占地方一般预算支出总额的比重仅仅在 2004 年才有大幅度攀升 实际上, 正是在 2004 年, 浙江省的社会救助体系开始迈向综合性发展的新阶段 在这一年, 除了城乡最低生活保障制度得到巩固之外, 医疗救助 教育救助 住房救助等项目也全面铺开, 因此在社会救助开支总额及其占财政预算和民政事业费的比重上都有所反映 表 -4: 浙江省社会救助支出及其占地方预算支出的比重 年份 地方一般预算支出 ( 亿元 ) 民政事业社会救助支出费 ( 亿元 ) 总额 ( 亿元 ) 占预算的比重占民政事业费的比重 % 28.63% % 26.29% % 30.49% % 31.49% % 32.27% 资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年; 中国财政统计年鉴, 历年 在社会救助当中, 最低生活保障支出总额也逐年大幅度增长, 其占民政事业费和社会救助费的比重也逐年递增, 这充分显示出低保制度在民政工作中的重要性有了显著的提升 ( 参见图 -1) 这一增长势头直到 2004 年停止下来, 其中主要的原因或许是医疗救助开始全面实施 在最低生活保障中, 农村低保开支的比重占大头, 在大约三分之二弱到四分之三之间波动 ( 参见图 -2) 浙江省的最低生活保障开支在 2005 年又有大幅度增长, 仅上半年就达到了 3.18 亿元 ( 参见表 -5) 由于年终可能依然会有 通货膨胀补贴, 因此下半年开支总额肯定会超过上半年 69

71 表 -5: 浙江省城乡最低生活保障支出总额 2005 年第一季度 2005 年第二季度 总额 ( 万元 ) 人均 ( 元 ) 总额 ( 万元 ) 人均 ( 元 ) 城镇居民最低生活保障支出 农村最低生活保障支出 资料来源 : 浙江民政网的 民政统计 部分 低保开支总额 ( 百万元 ) 低保开支占民政事业费的比重 ( 百分比 ) 低保开支占社会救助费的比重 ( 百分比 ) 51.1% 49.3% 60% 50% 低保开支总额 ( 百万元 ) % 32.3% 41.1% 12.5% 16.1% 15.9% 40% 30% 20% 低保开支比例 % 8.5% 10% 50 0 年份 % 图 -1: 浙江省城乡低保支出总额及其占民政事业费与社会救助费的比重, 年 资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年 % 75.7% 69.3% 68.2% % % 70% 60% 低保支出总额 ( 百万元 ) % 30.8% 31.8% % % 50% 40% 30% 20% 低保支出比重 年份 城市总额 农村总额 城市比重 农村比重 10% 0% 图 -2: 浙江省城乡最低生活保障支出总额及其城乡比重, 年资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年 3.3 社会救助资金的政府间分摊浙江省最低生活保障的资金主要由县 ( 市 ) 和乡 ( 区 ) 两级政府分摊, 分摊比例各地差异很大 大体来说, 县 ( 市 ) 财政分摊的比重较高, 一般都在 75% 以上 地方经济发展越高的地方, 基层政府负担的比例也相对高一些 在富阳市,2005 年全年低保救助金发放总额为 万元, 其中市级财政承担 万元, 占 78.1%; 乡镇 ( 区 ) 财政承担 万元, 占 21.9% 在龙游县,2005 全年安排低保保障金 万元 ; 根据该县第四季度的汇总表, 低保救助金发放额为 万元, 其中县级财政拨款为 万元, 70

72 占 87.4% 实际上, 龙游县县级财政对绝大多数乡镇的拨款比例为 85% 左右, 但对龙游镇的拨款比例高达 94.4%, 从而拉高了平均拨款比例 除了县 ( 市 ) 和乡 ( 区 ) 两级政府的筹资责任之外, 浙江省省级财政还通过转移支付对欠发达地区的最低生活保障开支给予补助, 近年来每年均拨出 5000 万 资金具体分配办法如下 : 首先, 省政府确定了 41 个的 欠发达市县, 大多是处在海岛 山区交通不变地区 ; 第二, 根据其人均财政收入, 这些欠发达地区被进一步分为三档, 即最贫困地区 次贫困地区和弱贫困地区, 省政府分别以这些地区全部低保开支总额 25%-30% 20-25% 和 15%-20% 的比例为这些地区提供补助 ; 第三, 省民政厅根据地方财力 城乡人均收入 地方年低保金支出额和城镇三无人员与农村五保对象人数四项因素, 计算具体的补助金额 四 走向发展型社会救助体系 浙江省在创造经济社会协调发展新模式中的最大贡献, 就是编织了一张严密的社会安全网, 为广大的贫困人群提供了尽管低水平但却是全面的 综合性的社会救助, 创造了社会发展的 浙江模式 毫无疑问, 综合性社会救助体系的健全对于浙江省实现 平安浙江 的社会发展目标, 具有重要的意义 浙江模式 的经验在于 : 第一, 城乡一体化 浙江模式的最突出特点, 不仅在于城市低保和农村低保的同时存在, 而且更为重要的是, 两者是相互整合而不是各自分立的 城市和农村低保在各项制度均保持基本一致, 又各自具有适应当地民情的灵活性 同时, 城市和农村低保标准虽然有别, 但是两者之间的比例大体保持稳定, 从而使农村低保的给付水平不会距城市过远 第二, 制度规范化 浙江模式在低保的目标定位 给付发放等方面都实现了高度规范化, 尤其是其家庭经济收入调查过程中的公示制度 举报申诉制度和动态管理 ( 复核制度 ), 运作十分有效 当然, 这一点在其他一些低保工作进展良好的地区同样可以实现, 但是浙江更具有特色的是建立了一整套社会救助组织网络, 并且从人事制度 绩效管理上为低保工作的有效开展提供了良好的组织保障 第三, 救助综合化 浙江省以最低生活保障制度为轴心, 建立了包括医疗救助 教育救助 住房救助 司法援助 就业援助等一系列社会救助项目, 其社会救助的综合性程度, 在全国甚至在整个发展中世界都处于领先地位 浙江省社会发展的中长期发展战略方向, 一方面是继续强化社会安全网的保护功能, 力争以 消灭赤贫 作为实现 平安浙江 的重要目标之一, 另一方面是推动社会救助从单纯保护型走向发展型的方向, 促进贫困人群通过能力建设来脱贫致富 针对目前依然存在的一些问题, 并参考发达国家的一些经验教训, 浙江省完全可以在推进社会救助体系的进一步发展方面采取如下具体措施 : 第一, 低保标准设定的制度化 前文的分析已经表明, 浙江省各地低保标准的设定依然存在高低不均的现象, 进而产生了一定的社会不公平, 这主要是缘由以往各地低保标准的提标过程缺乏制度化, 而这一问题似乎没有引起有关部门的高度关注 实际上, 浙江省民政局准备在 2006 年出台新政策, 将低保标准提标制度化, 具体办法是将城市低保标准的提标比例同城市最低工资的提标比例挂钩, 而农村低保标准则确定为当地城市标准的 60% 这一措施无疑具有积极的意义, 但是却没有触及各地标准高低不均而有欠公平的问题 为了让不同地区处在同等贫困水平的民众都能享受最低生活保障和其他社会救助, 我们建议省政府确定一项政策指导意见, 以当地民众人均收入中位数的 30% 作为低保标准线 那些目前低保标准已经超过这一门槛的地区, 可以维持现状, 而省政府可以把主要精力放在鼓励其他地区逐步提高低保标准并最终达致这一目标 前文已述, 人均收入中位数的 30% 在国际上一般被视为 极端贫困线, 因此如果以 71

73 这一标准作为低保线并且在一定时期内实现新低保标准下的应保尽保, 那么 消灭赤贫 就可以成为实现 平安浙江 目标的一项重要内容 与此同时, 以这样的方式确立低保线, 还有利于减少低保工作的行政成本并实现低保标准设定的充分制度化 既然绝对贫困的度量并不具有绝对性, 那么坚守劳民伤财的所谓 菜篮子法 来测定低保标准完全没有必要 民政部门完全可以依赖统计部门每年获得各地民众收入的数据, 并以此每年发布低保线, 同时可以通过在常用电脑软件 ( 例如 Excel) 中设定公式就可轻易地获得年度预算的估值 鉴于社会救助工作的高度繁琐性, 民政部门节省有关行政成本的任何努力都是有价值的 第二, 社会救助公共财政的制度化 目前实施的三级政府分摊社会救助筹资责任总体上还是成功的 由于负责社会救助具体实施的基层政府掌握信息优势, 因此为了防止盲目扩大受益者范围 增加受益者人数的 福利国家扩张 冲动, 让基层政府负担一部分筹资责任 ( 哪怕是 5%), 也是必要的 市县一级和省一级的财政拨款除了负担社会救助的主要筹资责任之外, 一个重要的功能就是通过不同级别政府间财政转移支付以实现不同地区实现财政均等化, 从而让不同地区的同等民众有同样的机会享受同等的公共服务 由于我们缺乏充分的数据, 因此本文未能对浙江省社会救助的公共财政体系进行深入的考察 初步的迹象表明, 这一体系在实现 财政均等化 方面上有不少文章可做 第三, 社区公益劳动和目标定位中的行为要求 社会救助工作中最为困难的一环就是目标定位, 申请者和低保对象隐瞒隐形收入的问题最令基层的社会救助工作者头痛 实际上, 世界各国都面临同样的问题, 而在目标定位引入行为要求是普遍采用的应对措施 例如, 许多发达国家要求有劳动能力但尚未工作的福利领取人必须定期向有关机构汇报寻找工作的努力, 接受免费培训, 并且参加社区公益劳动 毫无疑问, 这些措施有效地增加了福利领取人通过隐形就业赚取隐形收入的机会成本 我国普遍采取的公示制度实际上也是一种变相的行为要求 除此之外, 浙江省最低生活保障办法 第 22 条规定, 有劳动能力但尚未参加工作 生产的居民 村民, 在享受最低生活保障期间, 应当参加其所在的居 ( 村 ) 民委员会组织的公益型社区服务 浙江省最低生活保障工作目标管理考核标准也规定, 如果没有实施公益型劳动制度, 会扣 5 分 但是, 总体来说, 在社会救助的目标定位中更为系统性地引入各种行为要求, 以减少所谓 福利欺诈, 依然是大有潜力可挖 第四, 增强工作激励以推动低保对象脱贫致富 对于有劳动能力的低保对象来说, 如何增强其工作激励从而使更多的人退出低保, 这将成为社会救助工作未来的工作重点之一 目前, 低保给付水平的补差原则实际上造成了负激励机制 也就是说, 低保对象通过自身的努力每多赚取一分钱, 其低保金就会减少一分 而且, 更为严重的是, 一旦其收入提高到了达到甚至超过低保标准的水平, 那么低保对象就会丧失各种其他的社会救助给付 因此, 在这样的负激励机制下, 理性的低保对象不会积极地寻找工作, 至少不会主动地申报其工作情况 实际上, 这样的问题在其他国家也存在 一种应付措施是设立累退机制, 让福利给付减少的比例在一定范围内小于福利领取人收入增长的比例 另外一种应对措施是设立所谓 缓冲机制, 让福利领取人在收入提高超过福利审领资格线之后依然在一定期限内可以享受福利给付 就我国的情况而言, 由于低保金本身数额不高, 因此设立累退机制的意义不大 但是, 如果引入缓冲机制, 让低保对象在退出低保后的一定期限内依然享受原有的医疗 教育以及就业援助, 对于社会救助体系的完善具有重要的意义 之所以考虑保留这三项待遇, 是因为它们具有发展型社会救助的要件, 如果运行正常, 可以有效的帮助贫困人群极大地改善其就业和工作能力, 并最终帮助他们摆脱贫困 上述四点建议有些侧重巩固现有社会救助体系的保护性功能, 有些则注重推进其发展型功能 低保标准设定的充分制度化以及社会救助公共财政制度的健全, 无疑是编织社会安全网的基础性制度建设 在目标定位中引入更多的行为要求, 尤其是社区公益劳动的强制性参与以及各种 工作要求, 不仅能够从消极的方面减少 福利欺诈 的问题, 而且还能从积极的方面提高有劳动能力的低保对象的能力建 72

74 设建设, 进而推动 发展型社会救助 的发展 [20] 注释 : [1] 关于这一点, 详细的讨论可参见 Ethan B. Kapstein and Michael Mandelbaum (1997),Sustaining the Transition: The Social Safety Net in Postcommunist Europe. New York: The Council on Foreign Relations. [2]Ke-young Chu and Sanjeev Gupta (eds.) (1998), Social Safety Nets: Issues and Recent Experiences. Washington, D.C.: International Monetary Fund, p. 7. [3] 参见 浙江省人民政府关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知 ( 浙政发 [1996] 92 号 ) 和 浙江省人民政府关于加快建立最低生活保障制度的通知 ( 浙政发 [1997] 224 号 ), 载 最低生活保障工作政策汇编, 杭州 : 浙江省民政厅,2003 年, 第 页和第 页 [4] 在国际社会政策文献中, 类似我国最低生活保障的制度一般被称为 最低收入支持制度 在欧美发达国家, 一般都有这样的制度, 但是南欧地区 ( 例如葡萄牙 ) 这一制度的发展也是 1990 年代的事情, 同中国的历史一样短 在不少经济水平较高的国家和地区, 例如新加坡等, 并没有这样的制度 [5] 该文件可以在浙江民政网 ( ) 上找到 [6] 如果样本量足够大, 或者收入数据中奇异值不多 ( 也就是并没有少数亿万富翁聚集 ), 那么收入均值同收入中位数会十分接近 [7]Christina Behrendt (2002), At the Margins of the Welfare State: Social Assistance and the Alleviation of Poverty in Germany, Sweden and the United Kingdom. Aldershot, U.K.: Ashgate, p. 14; Timothy M. Smeeding and Katherin R. Phillips, Social Protection for the Poor in the Developed World, in Nora Lustig (ed.), Shielding the Poor: Social Protection in the Developing World. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2001, pp [8] 从 建构性 这一角度对社会救助政策的研究, 参见, Chiara Saraceno (ed.), Social Assistance Dynamics in Europe: National and Local Poverty Regimes. Bristol, UK: The Policy Press, [9] 笔者在龙游县实地调查时, 当地民政工作者抱怨说, 有一位来自北京的资深专家在考察低保情况时曾经质问浙江的低保对象为什么可以喝啤酒 很显然, 这位专家并不了解既使是 绝对贫困 的标准也具有 建构性 实际上并不绝对的道理 在浙江省的很多地方, 将啤酒确定为基本生活必需品并不与当地民众对于贫困的认知相抵触 在欧洲大陆, 很多国家甚至把度假视为基本生活的必需 这种对于基本生活必需品的认知对于美国人来说则属匪夷所思 本文第一作者在荷兰和美国学习工作期间对此深有体会 [10] 绝对贫困的度量并不绝对的看法, 即使是英国福利国家的奠基人贝弗里奇也不得不承认, 尽管他当时依然主张用某些大家可以认可的 绝对标准 来度量贫困 有关的讨论, 参见 Pete Alock, Understanding Poverty. London : Macmillan Press, [11] 参见 浙江省最低生活保障办法, 载 最低生活保障工作政策汇编, 杭州 : 浙江省民政厅, 2003 年, 第 93 页 [12] 在浙江以及在笔者调查过的许多地方 ( 例如青海 甘肃 福建等 ), 当地金融机构都不愿意承揽低保金发放的业务, 因为低保金一旦进入帐户, 一般会马上被低保户提走 而且一旦由于某些情况出现低保金延迟进入帐户的情况, 还会出现某些低保对象质问 ( 甚至大闹 ) 金融机构的情况 一些地方的金融机构提出向民政部门就低保金的发放收取一定的管理费 [13] 在国际社会政策研究界, 始终存在一派对社会救助制度本身强烈, 认为家计调查会给受益者带来羞辱感, 从而造成社会救助受益者与一般公众的分离, 影响整个社会团结 反对这一派的学者则认为, 73

75 家计调查可以帮助我们将有限的资源分配给真正需要的人群 有关争论, 可以参见 Neil Gilbert and Paul Terrell, Dimensions of Social Welfare Policy, 5th edition. Boston: Allyn & Bacon, pp 对于这一派学者来说, 所有选择性的目标定位方法 ( 尤其是家计调查 ) 本身就不可接受, 而在中国公示受益者家庭资料的做法更加不可理喻 [14] 浙江省民政厅 : 坚持创新发展 着眼城乡统筹 全力推进新型社会救助体系建设, 第 23 页 [15] 参见 关于同意建立富阳市帮扶救助服务中心和乡镇 ( 街道 ) 帮扶救助服务所的批复, 富阳市机构编制委员会文件 ( 富编 [2004]31 号 ) [16] 参见 关于劳动保障与社会救助中心的通知, 龙游县机构编制委员会文件 ( 龙编 [2004]20 号 ) [17] 参见浙江省民政厅 : 坚持创新发展 着眼城乡统筹 全力推进新型社会救助体系建设, 载大会秘书处编 : 全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会议材料 ( 北京 : 民政部,2005 年 11 月 ), 第 22 页 [18] 参见 浙江省最低生活保障资金管理暂行办法, 载浙江省社会苦难群众救助工作领导小组办公室编 : 新型社会救助体系政策文件汇编( 一 ),2004 年 12 月, 第 页 [19] 值得一提的是, 这里给出的社会救助支出数字不包括教育救助的开支, 因为教育救助经费由教育部门支出, 不在民政统计范畴之内. [20] 低保对象社区公益性劳动的强制性参与常常收到媒体的批评 例如 中国青年报 在 2005 年 12 月 30 日发表了题为 低保是法定权利而不是恩惠 的署名文章, 批评 广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定 的正式出台 实际上, 权利与义务是相连的 近二十年来, 世界各国 ( 尤其是西方发达国家 ) 都在推行福利改革, 均在维护公民法定社会权利的同时强调公民的义务, 而针对有劳动能力的福利领取人设定福利领取的 工作条件, 则是普遍采取的改革措施之一 其中, 公益性劳动的强制性参与就是这样的一种 工作条件, 而多次拒绝参与公益性劳动就会丧失福利领取资格 可以说, 低保对象社区公益性劳动的强制性参与既符合社会政策的公平和效率原则, 也同国际惯例接轨 目前我们需要的, 不是对这种做法进行无端指责, 而是使之进一步巩固完善 74

76 走向全民的最低生活保障制度 上海农村低保工作调研报告 前言为了深入了解当前农村居民最低生活保障制度实施情况, 推动全国农村居民最低生活保障工作, 在 民政部的统一部署下, 民政部最低生活保障司农村处王辉处长和中国人民大学社会与人口学院洪大用教授带领调研小组一行四人, 于 12 月中旬对上海市农村低保工作进行了实地调研 在本次调研中, 我们采用的调研方法主要有问卷调查法 入户访谈法 座谈会法 实地观察法和文献法等, 重点调查了解了上海市闵行区 嘉定区 宝山区 南汇区 崇明县的农村低保工作, 走访了部分农村低保家庭 本次调查内容主要涉及上述区县农村低保制度建设 保障标准 保障对象和范围 低保对象家庭收入 低保资金的筹集监管和发放 低保工作规范化管理 低保组织机构与能力 低保制度与其他救助制度的衔接 低保工作取得的成效以及当前存在的主要困难等十个方面的问题 上海市在城乡低保的制度建设和具体实践上一直处于全国领先地位, 对其他地区建立健全农村最低生活保障制度具有一定的借鉴意义 本报告的内容侧重以下几个方面 : 上海农村低保工作的基本理念 主要做法 碰到的难题以及 上海模式 的借鉴意义 一 上海农村低保工作的基本理念通过调研, 我们试图将上海市农村低保工作的基本理念概括为 城乡一体 标准有别 分类施保 注重福利 强化管理 ( 一 ) 城乡一体上海是一个人口密集的特大城市, 现有户籍人口 1352 万人, 其中城镇人口 1098 万, 农村人口 255 万 由于上海市的城市化程度很高, 整体经济发展很快, 政府财政实力强大, 所以, 上海市从一开始就强调要坚持以人为本 为民帮困的工作理念, 努力探索建立城乡一体社会救助体系 1993 年, 上海在全国范围内率先建立了城市居民最低生活保障制度 ; 紧接着,1994 年, 上海又在发展城市低保的基础上建立了常规性的农村社会救助制度, 形成了农村最低生活保障制度的雏形 1996 年, 上海市颁布 上海市社会救助办法, 把城镇低保和农村低保两个制度规范成为城乡一体的社会救助制度 上海市城乡最低生活保障制度在很多方面都呈现出一体化的特征 : 从制度建设来看, 上海市的城乡低保几乎是同时启动, 同步推进的, 农村低保并没有落后城市低保多少 ; 从救助目的来看, 城乡最低生活保障制度都是为了保障上海市城乡居民的基本生活, 帮助个人或家庭克服生活困难, 维护社会稳定, 促进社会进步 ; 从保障对象范围来看, 城乡低保对象都要求同时具备两个条件, 即具有本市户籍的居民, 且家庭年人均收入低于上海市城镇或农村居民最低生活保障标准 ; 从低保制度覆盖人数来看, 城镇人口 1098 万人, 其中城镇低保对象为 万, 占 4.0%, 农村人口 255 万人, 农村低保对象为 万,4.1%, 城乡低保覆盖面非常接近 ; 从主管部门来看, 城乡低保都是由上海市民政局主管, 区县民政部门负责其行政区域内城乡低保工作的组织和实施, 街道或乡镇的社会救助管理所负责低保工作的具体实施 ; 从申请程序来看, 农村低保与城市低保的申请程序也是一致的, 都需要经过申请 调查 审核 公示等步骤, 同样要接受群众监督, 最后通过银行统一发放低保金 特别是, 为了因应快速城市化进程, 促进城乡协调发展, 上海市一方面在快速城市化地区以城市居民最低生活保障制度覆盖由农民转化而来的 新市民 ; 另一方面, 上海市已经逐步确立了城市低保标准与农村低保标准同步调整的机制 先是确定城市低保标准与郊区农村低保标准 1.5:1 与海岛农村低保 75

77 标准 1.7:1 的比例关系 1, 在 2005 年又进一步将近郊和海岛两条农村低保线归并为一条线, 统一农村低保标准为 2340 元 / 人 年, 同时将城市低保标准与农村低保标准的比例关系确定为 1.5:1, 并同步调整 从发展趋势上看, 上海市逐步将在制度设计上统一城乡低保制度, 全部使用 上海市民最低生活保障制度 的概念, 无论城市居民还是农村居民, 都被看作是同样的身份 : 上海市民 在不久的将来, 上海市将确立面向全民的最低生活保障制度 ( 二 ) 标准有别尽管上海农村的经济发展程度和城市化水平都较全国其它地方要高, 但城乡之间的经济社会发展差距仍然是客观存在的 就目前的情况而言, 城乡居民最低生活保障标准还难以统一到一个水平 从表 1 看出, 年, 即上海实施城乡最低生活保障制度以来, 上海城镇居民家庭与农村居民家庭的人均可支配收入和人均消费支出均一直存在一定差距 其中, 各年城镇居民家庭人均可支配收入是农村家庭人均可支配收入的 倍, 各年城镇居民家庭人均消费支出是农村家庭人均消费支出的 倍 考虑到城乡之间客观存在的差距, 如果强求保障标准的一致, 反而使这种保障显得不公平 表 1 上海市城乡居民家庭人均可支配收入及消费支出 城市居民家庭人均农村居民家庭人均城市居民家庭人年份可支配收入 ( 元 ) 可支配收入 ( 元 ) 均消费支出 ( 元 ) 农村居民家庭人均消费支出 ( 元 ) (1.707 a ) (1.720 b ) (1.608) (1.742) (1.683) (1.748) (1.599) (1.613) (1.623) (1.632) (1.994) (2.133) (2.106) (2.143) (2.202) (1.964) (2.133) (1.970) (2.233) (1.947) (2.301) (1.996) 6329 a 同年城市居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均可支配收入的倍数 b 同年城市居民家庭人均消费支出与农村居民家庭人均消费支出的倍数 上海市在实行城乡最低生活保障制度之初, 城镇低保标准为 1440 元 / 人 年 ; 考虑到农村内部发展 的不平衡, 上海把农村低保标准按地区分为三个等级, 分别为 元 / 人 年, 城镇低保标准 与三级农村低保标准的比例分别为 2.1:1 1.9:1 1.7:1 近年来, 为了因应经济发展和城市化的推进, 上海市不断调整农村居民最低生活保障标准 2002 年, 近郊农村是 2240 元 / 人 年, 海岛 1980 元 / 人 年 2005 年, 上海市将近郊和海岛两条农村低保线 归并为一条线, 统一农村低保标准为 2340 元 / 人 年, 同时将城镇低保标准与农村低保标准的比例关系 确定为 1.5:1 此外, 由于城乡居民生活来源和消费方式的异同, 上海城镇和农村在低保金的发放时间间隔上也有 一定差别 : 上海城镇低保金是统一按月发放的 ; 而农村低保资金, 除了少数区县已实行按月发放以外, 1 参见 上海市人民政府办公厅转发市民政局等三部门关于确保本市郊区农村居民最低生活保障意见的通知 ( 沪府办 [2002]40 号 ) 76

78 其余区县的发放时间一般为每年 12 月 但是, 其中不可扶家庭的低保资金基本上是按月或按季发放 ; 对可扶家庭, 则一般实行按季或半年适当补助, 在年终一次审批后集中发放 ( 三 ) 分类施保上海市在实现城乡 应保尽保 的基础上, 逐步探索分类施保的新模式, 即根据低保家庭的实际情况, 把农村低保家庭区分为不可扶家庭和可扶家庭 其中, 可扶家庭是指农村贫困户的家庭成员有一定劳动能力的, 通过政府救济和帮困助耕, 靠自身劳动收入能脱贫人员的家庭 ; 不可扶家庭是指因痴呆 重病 年老等原因丧失劳动能力, 无法靠自身能力脱贫人员的家庭 至 2005 年 11 月, 上海市农村低保覆盖的 户 万人中, 可扶家庭有 户 人, 不可扶家庭 户 人, 可扶家庭人数与不可扶家庭人数的比例为 56:44 上海市坚持政府救济与鼓励劳动自救相结合, 对不可扶家庭立足于救助, 对可扶家庭立足于帮扶, 在应保尽保的前提下做到 三个倾斜 : 即把救助帮困向失去劳动能力的老年人和病残人倾斜, 把就业政策向迫切需要就业的人倾斜, 把社会压力向有劳动能力而又懒于劳动的人倾斜 具体操作包括 : 对无劳动能力的老弱病残幼人员, 适当提高救助标准, 采取各种措施确保他们的基本生活需求, 改善他们的基本生活水平 ; 对有劳动能力但暂时处于失 无业而生活困难的人员, 帮助他们通过就业脱离贫困, 促进自立 ; 对农村低保家庭中处于义务教育阶段的学生, 提供学杂费和书簿费减免的帮助 ; 对农村低保家庭中的住房困难户, 提供廉租房或房租减免等帮助 ; 对因灾 病等急难原因造成暂时困难的家庭和经济收入偏低, 又不能纳入低保范围的边缘困难群体, 将研究通过加大医疗 教育 住房等单项救助力度, 并发动社会慈善力量, 共同帮助其缓解困难 事实上, 上海市的分类施保理念还体现在关注低保边缘人群的生活困难上, 即将家庭人均收入高于低保标准一定范围的 有特殊生活困难的家庭, 也纳入救助范围, 作为特殊的救助类别, 通过提供专项救助改善其生活, 从而避免或缓解低保制度实施过程中的不公平, 变 悬崖效应 为 斜坡效应 ( 四 ) 注重福利上海市认为, 社会救助是社会保障制度的重要组成部分, 是社会主义市场经济体制的重要环节和必要支撑, 是保护公民生存权利的最后一道 安全网, 并且在保障市场竞争 维护社会公平等方面发挥着独特的功能 因此, 在构筑现代社会救助体系的过程中, 上海市根据自身的实力和优势, 努力拓宽社会救助的外延, 逐步建立以解决农村低保对象生活救助为主, 以医疗 教育 住房等配套救助政策为辅, 以社会帮扶为补充的复合型农村社会救助保障体系 这种意义上的社会救助实际上已经有福利化的趋势, 其内涵已经超出了基本生活救助 上海市将农村低保家庭中患大病 重病人员纳入该市医疗救助范畴 1, 对个人自负部分给予一定补助, 部分区更规定下辖乡镇为农村低保对象支付农村合作医疗费用 ; 对农村低保家庭中的中 小学生发放教育救助券, 在本地就读的大学生酌情减免学费, 同时可让其申请享受学生助学金 2 ; 帮助居住条件恶劣的农村低保家庭进行危房翻建, 区 镇 村财政各负担部分翻建费用 ; 部分经济实力较强的区还由区镇财政共同出资, 设立社会救助专项资金, 主要用于低保对象在生活 医疗 住房 教育等方面遭遇突发 特殊困难时的一次性或临时性救助及人员 工作经费等 在本次调查访问的上海农村低保对象中, 就有享受医疗救助和危房翻建救助待遇的对象 1 参见 上海市民政局关于对农村最低生活保障对象患大病重病实施医疗救助的通知 ( 沪民救发 [2001]19 号 ) 2 参见 上海市教育委员会 上海市财政局关于印发 上海市中小学生学杂费分期付款和减免及实行助学金制度的办法 的通知 ( 沪教委财 [1999]45 号 ) 上海高校经济困难学生学费减免办法 上海市民政局 上海市教育委员会关于规范本市城乡居民最低生活保障家庭中的中 小学生教育救助出证和回执工作的通知 ( 沪民救发 [2001]39 号 ) 上海市人民政府办公厅转发市教委务部门关于本市进一步做好义务教育阶段帮困助学工作实施意见的通知 ( 沪府发 [2005]28 号 ) 等文件 77

79 除了上海市统一出台的社会救助政策以外, 各区还根据自身的经济水平和财政实力, 在农村低保工 作实现 应保尽保 的基础上, 制定内容更为丰富的福利取向的社会救助政策 例如嘉定区, 已经建成针对困难家庭或个人的就业援助 教育援助 医疗救助 政策救助 临时救助 社会力量帮困和结对帮困等七种社会救助措施相衔接的新型社会救助体系 在经济基础很好的闽行区, 按照上海市的标准, 实际上已经 没有 应该救助的对象了 该区通过扩大医疗救助的救助对象和救助项目范围, 区镇财政部 1 分承担农民的合作医疗保险费用, 每月给区内农村老人发放养老补助金等政策, 已经大大提高了全体农村居民的福利水平 上海市注重福利的理念还体现在对社会救助的整体认识上 上海市认为, 社会救助是最后的安全网, 在上海可以完善其他社会保障制度的情况下, 社会救助并非是越大越好, 越重要越好 换句话说, 社会救助支出越多, 保障范围越大, 被强调的越多, 实际上正说明了其他社会保障制度的不完善 在上海市, 应当根据经济发展水平和政府财政实力, 更多地强调完善其他类型的社会保障, 全面提高市民的生活福利 这样, 社会救助就可以回到它原来的位置, 作为整个社会保障的基础和补充, 而不是一家独大 ( 五 ) 强化管理强化管理, 提高管理效率, 是上海市农村低保工作的重要理念 与其他社会救助项目一样, 上海市农村低保工作被纳入其社会救助管理体系统一实施 上海市致力于建立统一 协调的社会救助管理机构, 逐步形成了 政府负责 民政管理 部门尽责 社会参与 街道 ( 乡镇 ) 实施 的社会救助管理机制, 实行 两级政府 三级管理 四级服务 上海市民政局主管全市社会救助工作; 区县民政局负责本行政区域内社会救助工作的组织和实施 ; 街道办事处和乡镇人民政府在区县民政局的指导下, 负责本行政区域内社会救助工作的具体实施 ; 街道 乡镇设立属于事业单位性质的社会救助管理所, 由街道办事处 乡镇人民政府授权, 负责本行政区域内社会救助和帮困的具体事务工作 ; 居 村民委员会接受街道办事处 乡镇人民政府的委托, 开展协调调查 政策咨询等工作 2 其中, 街道 乡镇设立的社会救助管理所, 按照 一口上下 的原则, 专门开展和管理辖区内的社会救助工作 农村低保工作也在乡镇社会救助事务所的社会救助 一口上下 机制中运作 民政部门对农村低保家庭的申请 受理 调查 审核 发放和信息的分类 衔接 汇总等具体事务, 通过乡镇社会救助管理所 一个口子 进行, 使救助对象少重复 不遗漏 广覆盖 如嘉定区, 从组织保障 财政支撑 运作模式 资金监管 对象管理 信息平台等六个方面规范社会救助 一口上下 运作机制 ( 见图 1), 将民政局等 13 个区级部门和单位,94 个社会救助项目全部纳入社会救助 一口上下 运作范围, 有效整合了救助资源, 提高了救助服务质量, 实现政府救助与社会帮救立体交叉一体化 各种救助项目都必须先向区社会救助事务管理中心申报, 再纳入各镇 ( 街道 ) 社会救助管理所实施 一口受理 一所运作 一口拨付 一口统计 一网覆盖 1 根据 闵行区人民政府办公室转发关于设立闵行区农村养老补助金最低标准意见的通知 ( 闵府办发 [2003]77 号 ) 和 关于提高本区农村养老补助金最低标准的通知 ( 闵民 [2005]46 号 ), 具有闵行区农业户籍 年满 60 周岁的老人, 每人每月均可领取一定的养老补助金, 各镇补助金的最低标准为 150 元 / 月 人 2 参见上海市制定的 社会救助行政执法责任制度 78

80 图 1 嘉定区社会救助 一口上下 运作模式 各区 县编委根据实际工作需要核定所需人员编制 一般来说, 每个街道 乡镇社会救助管理所配备 3 5 名专职社会救助工作人员, 职位包括所长 业务人员和计算机管理人员, 做到专人 专编 专岗, 加强职业培训, 明确工作责任 1 居( 村 ) 委会受街道办事处 乡镇政府的委托, 协助做好社会救助的有关工作, 每个村委会配置 1-2 名专职社会救助协理员 其中, 为了解决人员编制有限与低保工作繁重的矛盾, 上海市还创造性地采用了 政府购买服务 的方式, 由政府出资向社会机构 购买 公共服务, 使社会救助工作更加职业化和社会化, 降低行政成本, 提高服务效率 如嘉定区, 就以 政府购买服务 的形式, 成立区社会救助事务管理中心 ( 见图 2), 中心所有工作人员均从社会聘用, 具备较高的专业素质, 综合管理区级社会救助事务性工作 为了提高效率和规范管理, 上海市各级社会救助管理机构都购置电脑等现代化办公设备, 于 2004 年建成社会救助市 区县 街镇三级网络信息业务系统并投入使用, 同时及时研制和更新现行的社会救助计算机管理系统软件, 构成成 上海市社会救助计算机网络, 实现农村低保管理的网络覆盖, 也在低保金额和低保对象的管理上实现动态管理 对农村低保工作而言, 社会救助计算机三级管理系统不仅方便了机构对农村低保对象情况进行分类和汇总, 而且能随着农村低保家庭收入的变化相应增 减 停发 图 2 上海市嘉定区社会救助事务管理中心 待遇, 做到低保人员进出渠道畅通, 减少低保对象收入增加 低保金不减的现象发生 二 上海农村低保工作的主要做法 1 为了明确街道 乡镇社会救助管理所及其工作人员的职责, 所上海市分别制定了 上海市街道 ( 乡镇 ) 社会救助管理所职责 上海市街道 ( 乡镇 ) 社会救助管理所所长工作职责 上海市街道 ( 乡镇 ) 社会救助管理所业务人员工作职责 上海市街道 ( 乡镇 ) 社会救助管理所计算机管理人员工作职责 等规定 79

81 上海市认为, 在农村低保工作方面, 如果没有制度保障, 投入越大, 问题肯定越多, 也越可能导致救助不公 因此, 上海非常重视制度建设, 努力维持制度的公平性 合理性 上海市在农村最低生活保障制度建立和完善过程中始终坚持制度先行 主要的相关制度包括以下几个方面 : (1) 关于做好本市农村扶贫工作的意见 在 1993 年建立城市低保制度后, 上海市于 1994 年发布 市政府办公室转发市农委等三部门关于做好本市农村扶贫工作的意见 ( 沪府办发 [1993]15 号 ), 把低于扶贫线标准 ( 就具体地区分成人均收入 700 元 / 年 750 元 / 年 850 元 / 年三条线 ) 的农户纳入扶贫对象, 这个意见是上海农村低保制度的雏形 (2) 上海市社会救助办法 1996 年发布 上海市人民政府关于发布 上海市社会救助办法 的通知 ( 沪府办发 [1996]60 号 ), 将城镇和农村居民最低生活保障两个制度规范成为城乡一体的社会救助制度, 促使社会救助工作向社会化 制度化 网络化方向发展 (3) 关于进一步加强社会救助工作意见的通知 2002 年发布 上海市人民政府印发关于进一步加强社会救助工作意见的通知 ( 沪府发 [2002]19 号 ), 对完善社会救助措施 健全救助管理机构和网络 提高救助工作水平 确保救助资金投入 加大管理力度, 都提出了具体的要求, 促使上海社会救助工作实现 开创性 坚韧性 操作性 的有机统一 (4) 关于确保市郊区农村居民最低生活保障意见的通知 为进一步缩小海岛和郊区农村的差距, 提高农村居民的基本保障水平,2002 年上海还发布 上海市人民政府办公厅转发民政局等三部门关于确保市郊区农村居民最低生活保障意见的通知 ( 沪府办 [2002]40 号 ), 把农村低保标准三条线并轨为两条线, 要求加强低保资金管理 健全农村社会救助工作机制 确保农村低保实现 应保尽保 加大农村低保工作力度 在上海市统一的制度基础上, 各区县还根据自身的实际情况, 对农村低保工作的具体操作作出了详细规定 在本次调查中, 我们就接触到 关于进一步完善嘉定区社会救助 一口上下 运作工作的若干意见 宝山市民政局关于调整本区农村居民最低生活保障操作程序的通知 南汇区农村居民最低生活保障实施细则 崇明县农村居民最低生活保障实施细则 等等文件 下面, 我们将简要介绍上海市农村低保的主要环节 ( 一 ) 保障对象上海农村低保的保障对象要求具备两个条件 : 具有本市户籍的农村居民, 且家庭年人均收入低于上海市农村居民最低生活保障标准 一般来说, 符合以下任何一条均可成为农村低保对象 : 一是具有上海农村居民户口, 因残疾 年老体弱, 或家庭主要劳动力患有重病 死亡和遭受严重灾害, 造成自身无法维持基本生活, 且无其他经济来源的人员或家庭 ; 二是具有上海农村居民户口, 虽有一定的收入, 但其家庭成员年人均收入均低于上海农村最低生活保障标准的居民 其中, 对因入学原因户口迁移的学生 ( 国家计划内招生的 ), 仍然将其作为与父母等直系亲属共同生活来对待 而对无生活来源 无劳动能力又无赡养 抚养或扶养义务人, 或虽有法定赡养 抚养或扶养义务人, 但无赡养 抚养或扶养能力的农村散居五保户, 上海市原则上要求不许纳入农村低保对象范围 为了让保障对象的概念更具操作性, 部分区县对不予纳入农村低保范围的对象也作出具体规定 如南汇区在其 南汇区农村居民最低生活保障实施细则 中明确规定, 具有下列情况之一的人员, 均不予纳入农村低保范围 :(1) 凡日常生活消费明显高于本区农村居民基本生活水平的, 拥有单件价值 3000 元以上高档消费品和拥有如空调 冰箱 高档组合音响 移动电话 摩托车 小拖拉机以上车辆等非生活必需品的 ;(2) 凡拥有金银首钸折合现金和有价证券及股票 现金累计余额人均达 1200 元以上的 ;(3) 凡家庭人均住房面积超过农村建房规定面积, 且装修高档 居住条件较好的 ; 农村住房成新率达 70% 以上尚可居住, 但为改善居住条件而购买商品房的 ; 子女上私立学校读书的 ;(4) 家庭人均水 电 煤支出超过上年度本区农村居民月人均消费水平的 ; 或饲养高档宠物的 ;(5) 凡参与赌博 吸毒等不正当活 80

82 动的 ; 或违法犯罪的 ;(6) 凡经公示后, 村民对保障对象提出异议, 经调查基本属实的 另外, 对有劳动能力的农村低保对象, 上海采取要求 其参加公益劳动的规定 农村低保家庭中有劳动能力的对象, 要求其参加所在乡镇 村委会组织的社区治安值班 打扫公共卫生 照顾孤老残幼 环境绿化等公益性社区服务劳动 参加劳动的时间一般每月不超过 16 个小时 凡在获得保障金期间无正当理由拒绝参加镇有关部门组织的每月 2 天社区公益性义务劳动的, 停止发放其保障金 图 3 上海市嘉定区某农村低保家庭 ( 二 ) 保障标准上海市农村低保标准是以菜篮子法为基础, 以社会人均实际生活水平 维持最低生活水平所必需的费用 物价指数以及经济发展水平和财政状况为确定原则 1, 根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣 食 住费用, 并适当考虑水 电 燃气 ( 煤 ) 费用以及未成年人教育费用而综合确定的 确定农村低保标准的过程大致分为三步 : 一是对市内居民特别是贫困居民的生活状况进行详细的调查了解, 掌握有关贫困人口数量 家庭结构 居民生活消费情况和消费品价格指数上涨等方面的资料 ; 二是根据居民生活必需品和当地市场价格等因素, 计算出每月人均最低消费金额 ; 三是根据计算结果, 结合当地财政承受能力, 合理确定标准 其中, 确定农村低保标准所依据的基础数据一般是由上海市统计局城市经济调查队和物价局成本调查队每年通过定期抽样调查, 并建立固定样本库进行分析调查而获得的 该标准覆盖的人口数量, 与上海市通过社会调查得出的社会最低收入人群占总人口 5% 的数据基本符合 自 1994 年制定农村居民最低生活保障线以来, 上海迄今为止已对其进行了 5 次调整, 其中两次为重要调整 :1994 年初始标准是近郊 850 元 近郊 750 元 海岛 700 元 ;2002 年标准调整为近郊 2240 元, 海岛 1980 元 ;2005 年标准进一步归并调整为郊区 2340 元 与其他省 直辖市相比, 目前上海的农村低保标准处于较高的水平 2 表 2 调查区县农村低保的基本情况户籍农业户籍总人农村低保农民人均农村低保标平均补差地区人口 ( 万口 ( 万人 ) 人数 ( 人 ) 收入 ( 元 ) 准 ( 元 / 年 ) ( 元 / 年 ) 人 ) 上海市 * 嘉定区 宝山区 南汇区 崇明县 ( 三 ) 进入程序上海农村低保对象的进入程序包括低保家庭申请, 村委会调查 评议和公示, 乡镇民政部门审核批准, 村委会再次公示, 乡镇复审以及发放低保金等步骤 1 申请 1 参见 上海市人民政府关于发布 上海市社会救助办法 的通知 ( 沪府发 [1996]60 号 ) 年, 北京农村低保标准在 850 元至 2160 元之间 ; 辽宁省全省平均的农村低保标准年人均收入在 650 元左右, 省内发达地区则为年人均收入 850 元左右, 落后地区位年人均收入 540 元左右 81

83 由保障对象个人或家庭向户籍所在地的村民委员会提出书面申请 ( 个人申请有困难的由村委会及其村民小组帮助申请 ), 并由保障对象个人或家庭如实填写 上海市农村居民最低生活保障申请表, 真实反映家庭人员收入 财产和供养人情况 ; 户籍与居住地不一致的, 由实际居住地的村民委员会负责入户调查, 出具其家庭收入及实际生活水平等有关情况的证明 申请程序主要明确四个方面 : 一是明确农村低保由谁申请 ; 二是明确农村低保向谁申请 ; 三是明确农村低保申请的手续 ; 四是明确对人户分离的低保当事人家庭收入情况由谁核实 乡镇社会救助管理所工作人员对每一个申请农村低保的对象均发放一份由由市民政局统一印制的 社会救助申请公开告知书 2 调查村民委员会对申请人提供的有关情况进行调查核实后, 提出初审意见, 并召开村民代表会议实施民主评议, 再将民主评议确定的农村低保对象初步名单在村务公开栏中向村民公示 公示 7 天后, 无异议的填写 上海市农村居民最低生活保障待遇审批表, 并上报乡镇社会救助管理所 凡公示后群众有异议的, 要求认真调查 核实, 情况属实的, 及时予以调整 其中, 民主评议和公示的程序中要求做好五项工作 : 一是调查核实 ; 二是初审意见 ; 三是组织民主评议 ; 四是作出第一次公示 ; 五是填表上报 如嘉定区, 在村委会设立社会救助对象受评议小组, 以提高农村低保对象家庭情况的审核准确率 3 审核乡镇社会救助管理所对村委会上报的材料进行审核, 并对申请对象的家庭经济状况和生活水平进行入户调查 核实, 对符合条件的由乡镇人民政府核准并报送区县民政局备案 如宝山区, 其农村低保工作采用月审批制度, 每月 15 日前完成本月农村低保审批工作 乡镇社会救助管理所在对初审通过的申请家庭进行入户调查, 或委托村委会进行调查的同时, 听取村委干部 村民小组长 邻居和村民代表的意见 对符合条件的家庭, 乡镇社会救助管理所报镇人民政府审批后, 将这些家庭情况输入 宝山区农村贫困户情况汇报表, 确定低保编号, 实行电脑化管理, 并将该月新增和减少的低保对象花名册通过局域网电子邮箱交区民政局社会科, 同时每户建档立案, 实行 一户一档 规范化管理 4 公示村委会将经乡镇政府核准享受农村低保的人员名单和金额, 在保障对象所在村的村务公开栏中进行第二次公示 7 天, 接受群众监督 跟第一次公示一样, 要求公示的位置要醒目, 公示的内容要全面, 公示的时间要按规定 其中公示内容主要包括享受低保的户主姓名 家庭人员基本情况以及享受的低保金额 无异议的, 由乡镇社会救助管理所向其发放 上海市农村居民最低生活保障金领取证 或银行存折 对经审核不符合条件的, 由乡镇社会救助事务所及时书面通知申请人, 并说明理由 5 复审对农村低保对象的审核每半年进行一次, 一般每年 5 月初审,11 月复审 按照规定, 对收入情况发生明显变化的家庭, 要及时复审, 及时调整或取消低保金 6 发放上海农村低保资金的发放时间一般为每年 12 月 但是, 其中不可扶家庭的低保资金按月或按季发放 ; 对可扶家庭一般实行按季或半年适当补助, 在年终一次审批后再发放 所有低保资金都采用银行卡的方式进行发放, 以保证农村低保金传递的及时安全 乡镇社会救助管理所定期将低保金通过银行划入低保对象的银行帐户, 并将农村低保金银行入帐清单交区民政局社会科 ( 四 ) 收入核算农村低保家庭收入核算是实施低保工作的关键环节 关于科学制定农村低保家庭的收入核算方法, 上海市对各区县有 四个明确 的要求 :(1) 明确家庭成员的组成 所谓家庭成员, 是指具有法定赡养 抚养和扶养关系并共同生活的人员 ;(2) 明确家庭收入的内容 家庭收入是指共同生活的家庭成员通过 82

84 劳动生产及其他合法劳动经营, 全年所获收入的总和 ;(3) 明确不计入家庭收入的内容 主要有根据国家规定享受的抚恤金 在校学生的各类助学金 奖学金 其他不列入个人所得税缴纳范围的各种奖学金 ; (4) 明确各类劳动对象家庭收入的计算 根据各区县实际情况, 可以对农村居民承包田收入 土地流转收入和使用集体土地补偿分配收入 从事小商贩和个体运输行业的收入 非农职业 ( 包括在集体 民营企业从业的人员 从事外出务工的手艺人 外出做杂工的人员等 ) 等收入, 以及按照家庭赡养 抚养或者扶养关系确定赡 抚 ( 扶 ) 养费的多种计算标准 在操作过程中, 上海各区县对农村低保家庭收入核算有着不同的规定 这里以南汇区农村低保家庭收入核算的操作办法为例 1 : (1) 农村居民承包田收入的测算 : 凡自己种经济作物的, 按不低于 1000 元 / 亩 年计算 ; 租用土地种植经济作物的, 按不低于 400 元 / 亩 年计算 ; 将承包田转包给他人的, 按实际收入计算 ; 自己种植粮食作物的, 原则上按不低于 250 元 / 亩 年计算 (2) 土地流转收入 使用集体土地补偿分配收入等, 按实际收入计算 (3) 凡不稳定收入, 除农副业 ( 养殖业 加工业等 ) 参照上年度的平均收入计算外, 其他均按申请前三个月收入的平均数计算 (4) 凡从事小商贩行业的收入, 按月均收入不低于 600 元计算 ( 葱 姜 蒜等自产农产品不含其内 ); 有固定摊位和营业执照的, 按月均收入不低于 800 元计算 (5) 凡在企业 ( 包括民营 私营企业 ) 就业的人员, 按市政府颁布的全市职工最低工资标准 ( 2002 年为 535 元 / 人 月 ) 计算, 今后如市政府调整标准, 则按新标准执行 ; 从事外出务工的手艺人 ( 如泥 木工 ), 按月均收入不低于 600 元计算 ; 外出做杂工的人员, 按月均收入不低于 400 元计算 (6) 凡租用拖拉机以上车辆 船舶等从事个体运输的人员, 按月均收入不低于 800 元计算 (7) 具有法定的赡养 扶养 抚养关系而产生的赡养 扶养 抚养费等均应计入家庭收入 赡养费的计算 : 子女收入减去其按最低工资标准测算的生活费, 再扣除城镇低保标准的抚养费, 其余额的 20% 作为赡养费 赡养费的确定, 也可根据 上海市老年人权益保障条例 中 老年人的基本生活水平应当与其家庭成员的平均基本水平相当 的精神参照执行 (8) 其它应当认定的收入 (9) 根据有关规定所享受的奖学金 科技成果奖 丧葬费和一次性抚恤金 军队发放的转业费 异地安置安家费及其他不列入个人收入所得税范围的各种奖励金等不计入家庭收入 与国内其他省份的农村低保金计算方法一样, 上海市也是按照以下公式操作 : 农村低保家庭月低保金额 = 农村最低生活保障月标准 家庭人数 家庭月总收入 但是, 由于上海农村城市化的快速推进, 部分农村家庭同时存在城镇居民和农村居民, 对于这其中符合低保要求的家庭, 上海则按照以下公式计算低保金 : 低保家庭月低保金额 = 城市最低生活保障月标准 家庭城镇居民人数 + 农村最低生活保障月标准 家庭农村居民人数 家庭月总收入 ( 五 ) 资金落实上海市农村低保资金的来源为市内各级人民政府的财政拨款 对于农村低保资金的分担情况, 市财政根据各区县的经济发展水平和财政承受能力, 实行区别补贴, 对财政经济较好的六个区不补贴, 全部由区镇两级财政承担 ; 对财政一般的奉贤 南汇 金山等三个区的农村低保资金市财政补贴 30%; 对财政经济较差的崇明县市财政补贴 50% 区县和乡镇对农村低保资金的匹配要求, 由各区县自定, 对经济薄弱的乡镇, 由所在区县政府统筹协调解决 村级财政无需负担农村低保资金 表 3 各调查区县农村低保资金分担情况 1 参见 上海市南汇区人民政府办公室转发区民政局关于南汇区农村居民最低生活保障实施细则 ( 试行 ) 的通知 ( 南府办 [2002]173 号 ) 83

85 应保尽保所需市级财政负区县级财政乡镇级财政区县资金 ( 万元 ) 担资金负担资金负担资金嘉定 % 50% 宝山 % 50% 南汇 % 35% 35% 崇明 % 40% 或 30% 10% 或 20% 农村低保资金由区县 乡镇财政分别将同级民政部门申报的低保所需金额据实列入预算, 并按时核拨 市 区县两级政府的低保资金分担部分由财政部门年度一次结算 各区县民政部门和乡镇社会救助管理所都设立农村最低生活保障资金专帐, 做到专项管理, 专款专用 各级财政部门确保农村低保资金及时到位, 并会同监察 审计等部门对农村低保资金的使用和发放情况进行监督检查 1 另一方面, 有关部门研制全市统一的救助资金管理使用财务软件, 借助社会救助计算机三级管理系统, 对全市农村低保资金的拨付和使用及时进行汇总 统计 监督 三 上海农村低保工作中存在的难题虽然上海已经实施农村最低生活保障制度多年, 相关的制度建设也较为完善, 在全国居于领先位置 但是, 在农村低保的操作过程中, 仍然存在着一些难题 ( 一 ) 权责不够统一权责不够统一主要体现在两个方面 : 一是低保工作人员的权责不够统一, 二是低保对象的权责不够统一 就低保工作人员而言, 尽管上海已设置了专门的社会救助管理机构, 但每个乡镇社会救助管理所 3 5 名的专职工作人员, 需要同时兼顾数十个社会救助项目, 特别是农村低保工作, 涉及面广 工作量大 内容繁杂 虽然上海采用 政府购买服务 的创新方式在一定程度上有助于缓解基层工作人员紧张的问题, 但面向社会招聘的工作人员并不属于行政编制, 不能行使行政执法权, 如不能对申请人的家庭收入进行有效核查, 只能负责事务性工作, 容这样容易出现承担责任与享有权利不相称的现象 我们在调查时, 基层工作人员反映, 他们缺乏合法的权力去调查低保对象的实际收入情况, 对于骗保的人也缺乏有效的惩治手段, 但是他们却承担着公正 准确 有效分配低保金的责任 就低保对象而言, 尽管其有申请救助的权利, 但是却不能保证其承担真实报告家庭情况的责任以及承担必要的义务劳动的责任 实际上, 有些人确实是只想实现权利而回避承担责任 一些基层同志反映, 少数有着不良行为习惯, 例如吸毒的人, 一方面吃着低保, 一方面却恶习不改 对此, 基层工作人员建议应进一步完善相关制度设计, 特别是要进一步明确基层工作人员的法律地位, 维护他们的合法权益, 赋予他们适当的合法权力, 使工作人员能够权责统一, 从而能够更好地承担起上级下放的更多 更重 要求更高的任务 ( 二 ) 收入核算困难和城镇居民收入相比, 农村居民收入除了同样具有隐匿性和多样性外, 还具有自身的一些特点, 从而使得农村家庭的收入核算存在更多的困难 : 一是收入难以货币化, 由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重, 在价值转化过程中, 存在较大的随意性 ; 二是收入的不稳定性, 除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外, 外出务工人员的增加, 也增大了收入的不稳定性 尽管各区县对收入核算都制定了具体的规则, 但由于缺乏惩罚机制, 加上收入动态监测的困难, 工作人员难以完全 及时 准确地掌握低保户的收入情况, 农村低保户虚报 隐瞒 伪造家庭收入的情况时有出现, 基层工作 1 参见 上海市人民政府办公厅转发市民政局等三部门关于确保本市郊区农村居民最低生活保障意见的通知 ( 沪府办 [2002]40 号 ) 84

86 人员误算家庭收入的情况也是存在的 对此, 上海市正在考虑通过立法, 完善收入审核制度, 加大对不诚信行为的惩处力度 一些区县也 已在农村低保实施细则中规定, 对通过虚报 隐瞒 伪造等手段骗取享受农村低保待遇的农户, 或因家庭经济状况发生好转但不按规定告知户口所在地村委会或乡镇社会救助管理所办理变更手续, 继续享受农村低保待遇的农户, 乡镇人民政府给予批评教育或警告, 停发并追回冒领的低保金 其中, 南汇区更借鉴 城市居民最低生活保障条例 规定的做法, 对采取虚报 隐瞒 伪造等手段骗取 冒领低保金的, 追回冒领的低保金以外, 还处以冒领金额 1 3 倍的罚款 1 又如嘉定区, 采取劳动和民政部门联手, 通过在基层社区设立救助对象受理评议小组的办法, 提高对农村低保户收入核查的准确度 ( 三 ) 退出机制有待健全随着上海农村低保的 附加值 日渐增长, 一部分农村低保户对低保资金及其配套的教育 医疗 住房救助形成了 福利依赖, 有劳动能力的人宁愿选择不就业或少就业, 也不愿意因为就业失去低保待遇, 就业的积极性有所下降, 由此导致退出农村低保的人数不多 ; 同时, 一部分处于低保标准边缘的人员受到刺激, 千方百计地要求进入低保行列, 以致有些农村居民在申请低保时, 甚至声称自己可以不要低保金, 但希望得到那些配套的优惠政策 这种状况不但助长了低保对象持续增加的趋势, 而且可能导致农村低保与边缘困难户的生活水平不断拉大, 造成居民之间 干群之间的关系紧张甚至冲突 因此, 在致力于 应保尽保 的同时, 仍需要建立规范的 退出机制, 实现 有进有出 的动态平衡, 从而减少因救助不公引起的社会矛盾 为了鼓励就业, 促进自立脱贫, 上海给城镇低保家庭中在就业年龄段且有劳动能力的人提供就业援助, 同时在其就业上岗 家庭人均收入提高后实行 救助渐退 政策 2, 按规定对超过标准应予扣除的救助金部分延长发放, 在一定时间内逐步扣除的办法 救助渐退时间为二至六个月 ; 对低保家庭成员因自谋职业而退出低保的家庭, 应予扣除的低保金累计总额增加为两倍, 一次性发给, 以示激励 这种 救助减退 的鼓励退出政策在一定程度上可以为完善农村低保的退出机制提供借鉴 ( 四 ) 连带问题需要关注农村低保制度的建立意味着政府对农村贫困居民的基本生活履行保障职责, 但是, 由此对传统的家庭赡养 个人自立 社区互助等观念造成了冲击, 引发了一些连带问题 例如, 一些家庭成员不自觉履行自己的赡养责任, 一味地将部分家庭成员推给国家保障 ; 一些人不改恶习, 不愿意自立, 但却要求吃低保 ; 一些社区也与居民共谋获取国家的救助资源, 而却忽视自身的责任 ; 甚至一些单位也有意识地出伪证, 帮助某些人获取国家的救助资源 这些连带问题需要引起关注, 它们在本质上涉及一个重要问题 : 低保制度是否需要一定的价值导向? 事实上, 一种制度在塑造一种行为 一种文化, 乃至一个社会 我们在推行低保制度时, 要不要考虑我们把社会引向何方这个大问题? 这是需要再讨论 再研究的 四 上海模式 及其借鉴意义上海是中国最大 最发达的城市, 也是正在崛起的国际经济 金融 贸易中心之一 2004 年, 上海人均 GDP 达到 元, 城乡居民人均储蓄存款达到 元, 全市财政收入 亿元 在这种较高的经济发展水平和地方财政实力的支持下, 上海市农村低保工作得到了充分的资金保障, 不但在全国率先建立城乡一体的最低生活保障制度, 而且经过不断实践 探索 创新和完善, 逐步形成了 城乡一体 标准有别 分类施保 注重福利 强化管理 的农村低保理念, 并基本实现了以最低生活保障为基础 以粮油帮困措施等为补充, 以医疗 教育 住房等专项救助为配套, 政府救济和社会帮困相结合, 救助和就业相联动, 城乡统一的社会救助体系, 这大概可以叫做 上海模式 1 参见 上海市南汇区人民政府办公室转发区民政局关于南汇区农村居民最低生活保障实施细则 ( 试行 ) 的通知 ( 南府办 [2002]173 号 ) 2 参见 上海市民政局关于试行低保家庭成员就业后 救助减退 办法的通知 ( 沪民救发 [2002]59 号 ) 85

87 尽管上海较高的城市化水平和经济发展水平是全国其他地区, 特别是欠发达地区难以相比的, 上海模式 因此很难在短期内为其他地区所效仿 复制, 但是, 这并不是说 上海模式 没有借鉴意义 上海市的制度建设和具体实践仍然可以给其他地区建立健全农村最低生活保障制度提供有益的启示 特别是在救助理念层面 在救助制度发展方向方面, 更是值得全国其他地区借鉴 上海市在农村低保工作中的一些具体做法 碰到的一些难题, 也有助于其他地区学习 思考, 以便更好地推进农村低保工作 ( 一 ) 城乡一体的低保制度设计上海城乡一体的社会救助制度设计是很值得其他地区借鉴的 无论是城市居民还是农村居民, 在保障公民基本权利方面应当一视同仁, 不能搞 城乡分治 上海市一开始就致力于设计城乡一体的社会救助制度, 城市低保和农村低保在保障对象 覆盖范围 申请程序 监管组织 管理方式等方面都趋于一体考虑, 协调设计 同时, 上海市也承认城乡居民生活的实际差距, 并按照城乡居民不同的基本生活需要, 实施略有差别的救助项目 但是, 上海市已经确立了城乡低保标准的同步调整机制 ( 二 ) 体系化的制度建设上海市强调农村低保工作的制度保障, 不仅致力于原有制度的健全和配套救助制度的建设, 制定和执行了大量切实有效的规范性行政文件, 而且更着力加强不同制度间 特别是不同部门间的政策配套和衔接 1, 逐步建成了以解决农村低保对象基本生活为主, 医疗 教育 住房等配套救助为辅, 以社会帮扶为补充的多层次 复合型的农村社会救助制度体系 在这个体系中, 最为基础的就是对象确定 标准制定 进入程序 收入核算 资金保障 资金监管 管理体制 管理方式等等主要环节都高度制度化 ( 三 ) 科学制定低保标准确定保障标准是实施低保制度的关键环节 上海市根据城乡居民生活水平的客观差距, 采用科学 合理的方法测定城乡低保标准, 并建立城镇低保标准与农村低保标准的同步调整机制, 要求农村低保标准跟随城镇低保标准变动, 以促进城乡协调发展, 这些也可以为其他地区实施低保制度提供重要借鉴 更重要的是, 针对不同保障对象的实际情况, 上海市采用了分类施保的做法, 针对不同类型的家庭及其需求, 在操作过程中提供不同标准 不同内容的保障, 这样有助于维护低保制度的公正性和有效性, 也是值得其他地区重视和借鉴的 ( 四 ) 工作手段创新务实整体上讲, 农村低保还是一项新工作, 在推进过程中总会出现这样那样的问题 因此, 各种意义上的创新就很重要, 包括观念的创新 制度的创新 工作方式的创新等等 我们认为, 上海市在街道 乡镇设立属于事业单位性质的社会救助管理所, 将包括农村低保在内的所有社会救助项目纳入 一口上下 运行机制, 是值得借鉴的制度创新 上海市部分区县采用的 政府购买服务 的方式, 也是可以借鉴的工作方式创新 总之, 正在日趋完善的 上海模式 在很多方面可以为其他地区推行农村低保制度提供借鉴, 各地可以根据自己的实际情况, 借鉴所需借鉴的, 借鉴所能借鉴的 参考资料 1. 上海市人民政府关于发布 上海市社会救助办法 的通知 ( 沪府办发 [1996]60 号 ) 2. 上海市人民政府办公厅转发市民政局等三部门关于确保本市郊区农村居民最低生活保障意见的通知 ( 沪府办 [2002]40 号 ) 3. 上海市人民政府办公厅转发市教委务部门关于本市进一步做好义务教育阶段帮困助学工作实施意见的通知 ( 沪府发 [2005]28 号 ) 1 参见 上海市民政局关于做好本市社会救助政策衔接工作应注意的若干问题的通知 ( 沪民救发 [1999]37 号 ) 和 上海市民政局关于做好本市社会救助政策衔接工作应注意的若干问题的补充通知 ( 沪民救发 [1999]42 号 ) 86

88 4. 上海市民政局关于做好本市社会救助政策衔接工作应注意的若干问题的通知 ( 沪民救发 [1999]37 号 ) 5. 上海市民政局关于做好本市社会救助政策衔接工作应注意的若干问题的补充通知 ( 沪民救发 [1999]42 号 ) 6. 上海市民政局关于对农村最低生活保障对象患大病重病实施医疗救助的通知 ( 沪民救发 [2001]19 号 ) 7. 上海市民政局关于试行低保家庭成员就业后 救助减退 办法的通知 ( 沪民救发 [2002]59 号 ) 8. 上海市民政局 上海市教育委员会关于规范本市城乡居民最低生活保障家庭中的中 小学生教育救助出证和回执工作的通知 ( 沪民救发 [2001]39 号 ) 9. 上海市教育委员会 上海市财政局关于印发 上海市中小学生学杂费分期付款和减免及实行助学金制度的办法 的通知 ( 沪教委财 [1999]45 号 ) 10. 闵行区人民政府办公室转发关于设立闵行区农村养老补助金最低标准意见的通知 ( 闵府办发 [2003]77 号 ) 11. 关于提高本区农村养老补助金最低标准的通知 ( 闵民 [2005]46 号 ) 12. 中共上海市嘉定区委员会 上海市嘉定区人民政府关于进一步完善嘉定区社会救助 一口上下 运作工作的若干意见 ( 嘉委发 [2004]29 号 ) 13. 宝山民政局关于调整本区农村居民最低生活保障操作程序的通知 ( 宝民 [2004]17 号 ) 14. 上海市南汇区人民政府办公室转发区民政局关于南汇区农村居民最低生活保障实施细则( 试行 ) 的通知 ( 南府办 [2002]173 号 ) 15. 崇明县人民政府办公室转发县民政局制定的崇明县农村居民最低生活保障实施细则的通知 ( 崇府办发 [2004]31 号 ) 16. 上海高校经济困难学生学费减免办法 17. 上海市街道( 乡镇 ) 社会救助管理所职责 18. 上海市街道( 乡镇 ) 社会救助管理所所长工作职责 19. 上海市街道( 乡镇 ) 社会救助管理所业务人员工作职责 20. 上海市街道( 乡镇 ) 社会救助管理所计算机管理人员工作职责 21. 上海市民政局救灾救济处 向民政部低保司农村低保工作调研组的汇报 22. 上海市嘉定区民政局 实施社会救助 一口上下 运作机制, 提高农村救助帮困工作实效性 23. 上海市宝山区民政局 宝山区农村低保工作汇报 24. 上海市南汇区民政局 南汇区农村低保救助工作基本情况汇报 25. 上海市崇明县民政局 崇明县农村低保工作汇报 26. 其他实地观察 访谈 座谈及统计调查资料 调研组专家 : 洪大用, 中国人民大学社会学系调研组成员 : 王辉, 民政部最低生活保障司低保处李棉管, 中国人民大学社会学系万惠仪, 中国人民大学社会学系 87

89 分类指导, 建立与经济发展水平相适应的农村低保制度 江苏省农村低保工作调研报告 洪大用王辉李棉管万惠仪 根据民政部的统一部署, 民政部最低生活保障司农村处王辉处长和中国人民大学社会与人口学院洪 大用教授带领调研小组一行四人, 于 12 月中旬在结束了上海的农村低保调研后, 赶赴江苏张家港市 姜堰市和南京市三地继续调研, 并在江苏省民政厅的帮助下获得苏北地区泗阳县和沭阳县的有关材料和数据 本次调研得到了江苏省民政厅 苏州市民政局 张家港市民政局 泰州市民政局 姜堰市民政局 南京市民政局的大力支持和协助, 为顺利完成调研奠定了基础 本次调研采用的调研方法主要有问卷法 入户访谈法 座谈会法和实地观察法等 调查内容涉及江苏省或该省某些市县的农村低保制度建设情况 保障标准 保障对象和范围 低保对象家庭收入情况 低保资金的筹集监管和发放 低保工作规范化管理 组织机构与能力 低保制度与其他救助制度的衔接 农村低保工作取得的成效以及当前存在的主要困难等十个方面的问题 在建设社会主义新农村 全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的背景下, 关注农村贫困人口 探索建立农村居民最低生活保障制度, 具有十分重要和特殊的意义 我们期望此次调研能为缓解我国农村贫困 探索建立我国新的农村扶贫帮困机制提供启示和帮助 一 江苏省农村低保工作的基本情况 ( 一 ) 江苏省经济社会发展概况江苏省由南向北可以纵向划分为苏南 苏中 苏北三大块, 苏南包括南京市 无锡市 常州市 苏州市和镇江市, 苏中包括南通市 扬州市和泰州市, 苏北包括徐州市 连云港市 淮安市 盐城市和宿迁市 这三大块在经济社会发展水平上很不平衡, 呈现出较大差别 表 1 从十个方面对苏南 苏中 苏北进行了比较, 反映了不同地区经济社会发展水平的差异 表 1 苏南 苏中 苏北三地区经济社会发展情况比较 苏南地区 苏中地区 苏北地区 人均地区生产总值 ( 元 ) 合同外资金额 ( 亿美元 ) 在岗职工平均工资 ( 元 ) 城镇居民人均可支配收入 ( 元 ) 城镇居民人均消费支出 ( 元 ) 农村居民人均纯收入 ( 元 ) 农村居民人均生活费支出 ( 元 ) 农村居民食品支出恩格尔系数 (%) 居民人均储蓄存款 ( 元 ) 平均每市拥有普通高校数量 ( 所 ) 资料来源 : 江苏统计年鉴 2005, 中国统计出版社, 页 从表 1 可以看出, 从宏观经济 引进外资 城镇和农村居民收入支出存款以及教育发展情况来看, 苏南都遥遥领先于苏中和苏北地区 地区经济社会发展水平在很大程度上制约着地区的社会保障水平 88

90 特别是在农村地区, 由于苏南 苏中 苏北差异较大, 很难建立同一水平的农村低保制度 表 2 列出了江苏全省 苏南张家港市 苏中姜堰市的农村贫困者数量 很明显, 农村贫困人口更多地集中在经济社会不发达的地区 象张家港市, 如果按照国家标准是不存在贫困人口的 但是, 这并不意味着这里没有生活困难的人群 要保障这里生活困难人群的基本生活, 必然要求采用不同的贫困标准 表 2 江苏省及其代表县市贫困人口的数量和比重 上年年均收入全县 ( 省 ) 农业 668 元以下农村人口 ( 万人 ) 贫困人口 ( 万人 ) 上年 元的农村低收入人口 ( 万人 ) 低收入和贫困人口占农业人口的比重 江苏全省 % 张家港市 % 姜堰市 % 数据来源 : 调查问卷收集所得 考察农村贫困人口对最低生活保障的需求, 除了关注贫困人口的数量之外, 还需考察贫困人口的构成 有关研究指出, 我国农村贫困的性质已经发生了变化, 在目前遗留下的 2820 万贫困人口中, 约 1/5 为五保户,1/3 为残疾人口, 超过 1/4 的人居住在不适宜人类生存, 条件恶劣的地区 这意味着, 现有的农村贫困, 人口已经严重边缘化, 用传统的区域开发的方式进行扶贫已经不能奏效 ( 蔡昉 都阳,2004) 鉴于此, 我们需要建立一种瞄准机制更强的农村扶贫机制 因此, 农村最低生活保障制度的建立和实施是必要的, 也是人们迫切需要的 ( 二 ) 江苏省农村低保工作的发展阶段江苏省农村低保工作的发展大体可以分为两个阶段 : 一是探索起步阶段, 二是发展完善阶段 1 探索起步阶段这个阶段大约从 1995 年到 2002 年 从 1995 年开始, 根据民政部统一部署, 江苏省按照 低标准起步 小范围保障 逐步推进完善 的原则探索开展了农村最低生活保障工作 到 1998 年底, 全省以县 ( 市 ) 为单位, 都先后制定并出台了农村低保的有关政策, 对低于符合当地农村低保标准的特困家庭逐步实施了最低生活保障 2002 年 4 月, 淮安市委 市政府出台了 关于进一步建立和完善农村最低生活保障制度的意见,2002 年 12 月, 苏州市政府出台了 苏州市农村居民最低生活保障制度实施办法 到 2002 年底, 全省已接受保障的农村低保对象为 万人, 全年共发放保障金 8597 万元, 其中县 ( 市 区 ) 财政投入 3184 万元 乡级财政 3620 万元 村级集体 1793 万元, 年人均补差金额为 元 当时江苏省农村低保年保障标准大体在 600 至 1500 元之间, 其中苏南 1000 至 1500 元 苏中 800 至 1200 元, 苏北 600 至 1000 元 但是, 当时的保障对象主要是传统的 三无 对象 民政部门管理的特殊救济对象以及农村其他特困户 农村税费改革前, 多数地方采取县 乡 村三级共同承担保障资金的办法, 分担比例一般为 3:3: 4 或者 3:4:3 在农村实行税费改革之后, 由于村级资金难以落实, 有些地方调整为县 乡两级财政共同负担, 也有少数地方因资金困难停止了已经开始开展的农村低保工作 农村低保陷于困境, 面临着 89

91 不确定的前途 2 发展完善阶段 2002 年底, 江苏省城镇居民最低生活保障全面实现 应保尽保 和 分类施保, 而在农村, 广大农民由于疾病 伤残以及自然灾害等原因导致生活困难而又缺乏保障的问题越来越突出 对此, 各级政府借鉴城市低保的做法和经验, 努力尝试在全省全面推进农村低保工作, 试图变税费改革后的 危机 为 生机, 真正确立政府承担主要责任的农村低保制度 首先是苏南各市, 率先出台了规范性文件, 并将农村低保资金列入各级财政预算, 规范操作, 强力推进, 取得了显著成效 后来, 苏中三市想方设法克服财政困难, 争取方方面面的支持, 基本确立了农村低保制度, 纳入农村低保的人数逐年增加, 保障标准有所提高 苏北五市在地方财政十分困难的情况下, 也做了极大努力 淮安市更是率先试点, 在全市范围内积极开展农村低保工作 其他各市也都按照江苏省的统一部署, 认真调查摸底, 精心制定方案 这些为农村低保的全面落实打下了基础 截至 2005 年 6 月, 江苏省全省已全面确立农村低保制度, 提前半年完成了省政府确定的 到 2005 年底, 农村低保基本实现应保尽保 的目标任务 到 2005 年第三季度, 江苏省共有农村低保保障对象 85.5 万人, 保障对象占全省农业人口的 1.81%, 支出保障金 9158 万元, 其中省财政 3448 万元, 市财政 99 万元, 县财政 3282 万元, 乡镇财政 2174 万元, 其他投入 155 万元, 人均月补差金额 36 元 年保障标准苏北五市在 720 到 960 元, 苏中三市在 720 至 1500 元, 苏南五市在 1200 到 2640 元之间 ( 三 ) 江苏省农村低保的具体做法 1 操作程序经过较长时间的实践, 并借鉴城市低保的经验, 江苏省农村低保已经建立了比较完善的操作流程, 程序化程度较高 申请 : 首先由户主向户籍所在村委会提出申请, 如实提交家庭成员收入的有关证明材料 完全丧失劳动能力的残疾人包括重症精神病人须由市劳动部门鉴定, 经签字 盖章后方可申报 初审 : 接着由村委会对申请人进行初审, 经村民代表会议通过后, 在村务公开栏内公示一周 如群众无异议, 申请人方可填写 市 ( 县 ) 居民最低生活保障审批表, 并上报镇人民政府复审 复审 : 由镇人民政府对上报材料进行复审, 符合条件的, 签署审核意见后报市 ( 县 ) 民政局审批 终审 : 由市 ( 县 ) 民政局对镇人民政府上报的材料进行审查 对符合条件者, 批准后通知镇人民政府, 由村委会再次公示一周, 对群众无异议的申请人则由镇人民政府发放有关低保领取证件或银行存折 ( 卡 ); 对不符合条件者, 书面通知申请人并说明理由 各市 ( 县 ) 确定低保对象的操作过程时间长短不一, 大体在一个月到两个月之间 2 具体措施保障对象的确定 江苏省有关农村低保的专门文件规定, 凡常年居住在我省 ( 江苏省 ) 农村 且具有本省户口, 上年度家庭人均收入低于户籍所在县 ( 市 区 ) 当年农村最低生活保障标准的农村居民, 均纳入当地农村最低生活保障范围 ( 关于印发 < 江苏省民政厅 江苏省财政厅关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见 > 的通知, 苏民政 (2004)18 号, 苏财政 (2004)70 号 ) 在实际操作中, 江苏省农村低保对象大概有以下几类 : 一是无劳动能力 无生活来源 无法定抚养人的老年人和未成年人 ; 二是因疾病 残疾灾害等原因造成生活困难的人员 ; 三是因缺乏劳动力 主要劳动力低收入而造成生活困难的家庭及其成员 有关调查显示, 农村中因病致贫 因病返贫的比例较大, 大概占到所有低保对象的 50% 左右 这与其他的一些相关研究是吻合的 张杰在浙江 山东的调查的该比例为 50% 左右 ( 张杰,1997); 何东成在南阳市的抽样调查显示, 该比例为 48%( 郑小琦,2003) 所以, 各地建立和完善农村最低生活保障 90

92 制度时, 应充分考虑到这部分群众的需求 保障标准的制定 从制定农村低保标准的根据上看, 主要有 :(1) 当地农民年人均收入 ;(2) 当地 农村维持最低生活必需品的数量及物价 ;(3) 地方财政和集体经济的承受能力 ;(4) 与邻近省市最低生 活保障线的横向比较 比如, 苏北在制定农村最低生活保障标准的过程中, 认为自己绝不能低于安徽的标准 从操作程序上可以看出, 农村低保工作基本是以县为单位开展的, 所以农村最低生活保障标准也是以县为单位, 根据各县的实际情况而确立的 江苏省全省范围并没有统一的保障标准, 但是为苏南 苏中 苏北分别提供了 指导性的保障底线 ( 简称 指导线 ) 有的地级市( 如苏州市 ) 根据省内的指导线和本市实际情况还确定了本市的指导性保障线, 辖区内的各县 ( 市 ) 根据本县 ( 市 ) 的情况确定一个只能高于或等于 指导线 的农村最低生活保障线 一般情况下, 在全县范围内实行统一的农村最低生活保障标准 目前, 江苏省的年保障标准苏北五市为 720 元到 960 元, 苏中三市为 720 元到 1500 元, 苏南五市 1200 元到 2640 元 江苏全省还在探索建立保障标准的 自然增长机制 事实上, 虽然没有统一的规定或者理论上的说明, 江苏省的三大地区都在实践中逐年提高了保障标准 例如, 张家港市 1998 年 1 月农村居民最低生活保障工作正式启动, 保障标准为月人均 100 元 ;2001 年 7 月提高到月人均 130 元 ;2003 年以来又先后三次提高低保标准, 从月人均 130 元逐步提高到 160 元 180 元直至现在的月人均 200 元 姜堰市九年来农村低保保障标准先后提高了三次, 保障标准由原来的 700 元 / 人年调整到 1000 元 / 人年 在苏南地区, 不仅对收入低于低保线的家庭进行保障, 许多地方还规定, 对年人均收入超过低保线一定比例的 贫困边缘群体 也要实行保障 南京市则规定 家庭人均收入高于当地最低生活保障标准, 但在当地最低生活保障标准 1.5 倍之内, 有下列特殊困难的, 经民政部门批准, 本人全额享受当地最低生活保障 :(1) 与父母共同生活的丧失劳动能力 无收入的成年残疾子女 ;(2) 患有恶性肿瘤 肾移植 尿毒症和白血病的人员 ( 南京市城乡居民最低生活保障条例 ) 从 2005 年 10 月起, 张家港市将家庭月人均收入在城乡居民最低生活保障标准 2 倍以下的患癌症 白血病 尿毒症的困难对象本人和经市劳动部门鉴定完全丧失劳动能力的残疾 ( 含重症精神病人 ) 也列为城乡居民低保边缘对象 具体保障方式 农村最低生活保障的保障方式主要有两个方面 一是保障金的发放, 二是各种配套保障政策和措施 保障金的发放又分两种方式, 一种是全额发放, 一种是差额补足 张家港市低保文件规定, 农村五保对象按照城乡低保标准的 140% 全额救助, 经市劳动部门鉴定完全丧失劳动能力的残疾人 ( 含重症精神病人 ) 按城乡低保标准的 120% 全额救助, 艾滋病 癌症 尿毒症 白血病患者按城乡低保标准的 100 % 全额救助 ; 其他对象实行差额救助, 即对于月人均收入低于 200 元的农村居民补足 200 元 ( 张家港市城乡居民最低生活保障制度实施办法 ) 江苏省月人均补差为 36 元, 苏南 苏中 苏北差别较大 苏南的苏州市月人均补差为 72.7 元, 其中张家港市月人均补差 83 元 苏中地区的姜堰市月人均补差只有 元 由于省厅对苏北地区扶持力度较大, 截至 2005 年 12 月, 泗阳县农村低保月人均补差 元 保障方式的第二个方面是各种配套保障政策和措施 各地的配套政策稍有不同, 但是有几项措施是一致的 即住房救助 医疗救助和教育救助 配套政策的落实需要各有关部门的配合和协作, 苏南地区实施得较为成功, 其他地方在配套政策落实方面还需要进一步努力 二 江苏省农村低保工作的主要经验 ( 一 ) 领导重视是关键近年来, 江苏省农村低保工作顺利推进的一个非常重要的原因就是各级领导非常重视农村低保工 91

93 作 自 1995 年起, 根据民政部统一部署, 江苏省政府就引导各县市积极探索农村最低生活保障工作 2004 年 8 月 12 日, 江苏省政府常务会议决定将实施农村最低生活保障作为省政府 2005 年的实事之一 经省政府同意, 江苏省民政厅和财政厅联合下发了 江苏省民政厅 江苏省财政厅关于建立和完善农村最低生活保障制度的实施意见 2005 年 5 月 12 月, 王湛副省长率领省有关部门出席了宿迁市政府在泗阳县穿城镇举行的农村居民最低生活保障金发放仪式, 标志着江苏省全省农村居民最低生活保障制度全面建立和正式实施 除了省委 省政府对农村低保工作高度重视之外, 各地级市及各市县的市委 市政府对此项工作也高度重视 几乎所有的调查县市都将农村低保工作顺利开展的首要经验归结为 领导高度重视, 层层宣传发动 在中国的社会体制下, 领导的高度重视, 对于农村最低生活保障工作的开展至少具有以下几方面的推进作用 : 第一, 引导社会救助理念 省委 省政府的重视, 让民政工作不再是一种边缘性工作, 使农村低保工作真正上升到关乎社会发展大局的高度 江苏省委 省政府及江苏省民政厅对农村低保工作的认识让我们很有启发 江苏省民政厅侯厅长从可行性和必要性两个角度谈了他对农村低保的认识 他认为, 可行性表现为两个方面 : 首先是财政支持 江苏省 2005 年的 GDP 达 1.8 万亿人民币, 财政收入 2000 多亿人民币, 而截至 2005 年第三季度, 全省共有保障对象 85.5 万人, 支出保障金 9158 万元 低保支出金额占财政收入的比例为 0.046% 这些钱看起来比较多, 但是相对于很多工程来说, 这些钱是很少的, 全省的低保金也就是一两公里的高速公路 其次是江苏省农村低保工作已经有了一定的实践基础 从 1995 年就开始探索, 虽然在税费改革中受到一定程度的冲击, 但是这个冲击也需要从两方面来看 对于地方财力差的县市, 可能导致村里和乡镇无法支撑农村低保金, 甚至最终可能停止实施 但是对于地方财力强的县市, 则可能更规范化了, 及时地调整了分担比例, 主要由乡镇 县市和省级财政负担, 取消行政村的承担比例, 而这正是农村低保发展的方向 必要性表现在农村低保工作是构建社会主义和谐社会的底线 2003 年制定江苏省农村最低生活保障计划时, 估计全省的低保对象为 60 多万, 而到现今享受保障的低保对象达到 85.5 万人, 可见江苏省农村贫困群众对此项工作的需求是非常迫切的 从低处来说, 农村最低生活保障是建构 有饭吃 有房住 有衣穿 这 三有底线 的最重要组成部分 从高处来说, 农村低保还有它更广泛的政治意义和社会意义 江苏省要在全国范围内实现 两个率先, 即 率先建设全面小康社会, 率先实现现代化, 如果没有农民的小康, 就不可能有全社会的全面小康 ; 没有农村的现代化, 就不可能真正实现现代化 所以, 建立最低生活保障制度是实现 两个率先 的必要手段 此外, 实施农村最低生活保障制度后, 使农民生活方式和思维方式也有了很大改变 以前, 只有农民交公粮的事, 实施最低生活保障制度之后, 享受低保的群众可以定期地从银行毫不求人地领取保障金 原来只有干部和工人才能享受的生活方式, 现在农民也能实现, 这对于培养他们的公民意识很有帮助 第二, 整合社会救助的资源 领导的重视可以整合各部门的资源, 形成各部门共抓共管农村最低生活保障的良好局面 张家港市在这方面提供了宝贵的经验 张家港市总是以市委 市政府的名义发布和出台农村最低生活保障政策, 从而使农村最低生活保障制度不仅仅是民政部门的责任, 更成为市委 市政府各部门和各级政府的共同责任 而事实上, 许多配套政策正是由其他部门配合完成的 比如对低保对象用电的救助 ( 每户月均 5 度电 ), 就是由电力部门直接提供的, 民政部门掌握保障对象的名单, 电力部门根据民政部门的名单为低保对象提供服务 其它如教育救助也是这样实现的 所以, 由市领导牵头, 民政部门除了保障金发放之外, 还担当了配套政策落实的桥梁 其实, 这也是最低生活保障制度配套政策落实的可选途径之一 92

94 ( 二 ) 讲究工作策略 1 分类指导, 建立与经济发展水平相适应的农村最低生活保障制度南北发展差距大, 是江苏省经济社会发展的省情 根据苏南 苏北不同经济发展情况, 制定与当地实际相符合的农村最低生活保障制度, 这是江苏省农村低保工作最成功的经验之一 江苏省对苏南 苏中 苏北地区的分类指导主要表现在以下几方面 : 第一, 目标和步骤 苏北地区分三步实施, 即第一季度完成农村低保对象中的老弱病残人员和家庭特困户进入低保的工作, 实现目标保障人数的三分之二以上 ; 第二季度做好剩余对象的审查审批保障工作 ; 第三季度实现应保尽保 苏中地区, 要求第一季度实现基本保障, 第二季度起做到应保尽保 苏南五市, 要求从 2005 年 1 月 1 日起实行应保尽保 第二, 保障水平 年保障标准苏北五市为 720 元到 960 元, 苏中三市为 720 元到 1500 元, 苏南五市 1200 元到 2640 元 第三, 资金分担 苏南地区资金由县级财政与乡镇财政共同承担 张家港市 2005 年农村最低生活保障公发放保障金 万元, 其中市财政负担 万元, 占 60%, 镇财政负担 万元, 占 40 % 苏中地区低保资金虽然也来源于县和镇两级财政, 但是已经开始适当增加市和省两级财政的支持比例 例如 2004 年, 姜堰市 ( 县级市 ) 农村低保资金分担的比例为 1:5:4, 即由泰州市 ( 地级市 ) 负担 10%, 姜堰市负担 50%, 乡镇负担 40% 2005 年省级财政对姜堰市农村低保实行补助, 补助资金全部用于补充镇财政负担部分 苏北地区的低保资金来源完全体现了省 市 县 乡四级财政分担的体制, 省级财政对苏北贫困地区实行高比例补助, 最高的达到 90%, 最低也有 30% 表 3 苏南 苏中 苏北三大地区农村低保比较目标和步骤保障水平资金分担苏南 2005 年 1 月一步到位 720 元 960 元县 镇两级财政苏中 2005 年分二步实现 720 元 元市 县 镇三级财政苏北 2005 年分三步实现 1200 元 元省 市 县 镇四级财政资料来源 : 根据调研资料整理 2 从典型地区做起, 以点带面, 在全省范围内迅速推广 近年来, 江苏省落实农村最低生活保障制度不是从一开始就在全省范围内全面推动的, 而是利用一两个典型地区先做起来, 然后以点带面, 再推广到全省 从前面介绍的江苏省农村最低生活保障建设过程来看, 最先在全市范围内实施农村最低生活保障制度的, 不是发达的苏南地区, 恰恰是相对比较贫穷落后的苏北五市之一 淮安市 2002 年 4 月, 淮安市委 市政府就出台了 关于进一步建立和完善农村最低生活保障制度的意见, 从而成为第一个建立全市范围农村低保的地级市 随后, 苏州市政府于 2002 年 12 月出台了 苏州市农村居民最低生活保障制度实施办法 于是, 这一北一南, 一个相对落后 一个发达的两个市将农村最低生活保障的基本框架奠定了, 并且经过实践证明是可行的 在这之前社会各界对建立农村低保制度还存在种种顾虑 : 一是担心没有足够的资金建立农村最低生活保障制度 ; 二是担心即使省财政和各级财政拿出了这部分经费, 农村低保制度还是不能很好地运行 这两个市的成功消除了人们对于农村最低生活保障的两个疑虑 淮安是苏北地区相对落后的市, 财政相当紧张, 但是他们在没有省财政支持的情况下, 率先将农村最低生活保障制度相对完整地建立起来, 并持续性地运转 江苏省民政厅及时总结了这两个市的经验, 并适时地提请省委 省政府将这两个市的经验向全省推广 民政厅同时表示, 一定不会让先搞起来的市吃亏, 给最先搞起来的淮安市奖励 80 万元的保障金, 93

95 减轻财政压力 由此, 江苏省逐渐建立起了上下互动机制 : 省民政厅为各市提供资金和政策支持, 各市为民政厅提供具有说服力和推广价值的实践经验 正是这种从典型地区做起, 以点带面, 上下互动的运作策略使农村低保工作在全省范围较迅速地建立起来并有效运转 ( 三 ) 注重制度建设制度建设是农村低保工作顺利开展的重要保障, 尤其是关键环节的制度建设将直接决定农村低保工作的成败 这些关键环节包括收入测算 资金管理和目标管理等等 江苏省不仅重视农村低保工作的整体上的建章立制, 而且在这些具体的关键方面提供了很好的经验 1 收入测算收入测算是实施农村最低生活保障制度的一个难题 只有制定既方便又科学的收入测算方案, 才能准确瞄准救助对象并有效实施救助 江苏省各县市都根据自身实际制定了本地的收入测算制度, 并且根据物价和劳动力价格不断调整, 使之日益科学和完善 张家港市每年都会根据经济发展情况制定相应的家庭收入测算方法 2005 年, 他们测算的农村居民家庭收入范围包括农业收入 副业收入 务工收入和其它收入等四个方面 南京市在 南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则 中对农村家庭收入的计算也有比较详细的规定, 大概包括农 林 牧 副 渔收入, 务工收入, 赡养费, 抚 ( 扶 ) 养费, 一次性安置费, 经济补偿金或生活补偿费等方面 分析农村家庭收入测算, 有几个因素需重点考虑 : 第一, 测算的范围 从各地民政部门的实践来看, 凡定期和长期能获取的收入一般都计入家庭收入, 而偶然获得的则不计入 ; 第二, 测算的额度 某一项目的收入该计为多少, 要参考当地的物价, 更要考虑申请者本人的实际获取, 不能仅仅凭当地平均情况 ; 第三, 排除因子 各地都规定了一些不能领取农村低保的条件, 只要某个家庭符合了其中一项, 就没有领取农村低保的资格 但是, 在限定条件的时候一定要慎重, 把这些限定条件的 反功能 降到最低 2 资金管理江苏省农村低保资金管理采取年初预拨 按季核拨 年终结算的方式 补助金额与当地的保障人数 保障标准 实际支出保障金额及人均月补差金额紧密挂钩, 实行补助考核奖励相结合 2005 年年初预拨了 3385 万元, 一季度核拨了 3449 万元, 二季度核拨了 3593 万元, 三季度核拨了 3566 万元, 同时强化省补资金的激励机制 将省补资金分为基本补助资金与考核补助资金 基本补助资金与实际进度挂钩, 考核补助资金与完成目标任务挂钩 这对于全省特别是经济薄弱地区农村低保工作的迅速启动起到了极大的推动和激励作用, 为农村最低生活保障制度的全面实施提供了资金保证 3 目标管理江苏省农村低保工作全面实行目标管理 2005 年初, 省厅制定下发了 关于对全省农村居民最低生活保障工作实行目标管理的通知 在认真调查摸底 资金测算 政策论证的基础上, 提出了 2005 年年底确保实现全省农村低保 31.6 万户 76.5 万人的工作目标 并将目标细化, 把应保尽保的目标任务下发到市, 落实到县, 从工作的目标步骤 资金的筹集管理制度 工作进度季报制度和年终考核制度等方面进行了明确部署, 制定了操作性强的具体工作步骤 该通知要求各地分类分步实施, 要求苏北地区分三步实施, 苏中地区分两步实施, 苏南地区一步到位 ( 四 ) 建立科学的资金分担机制江苏省民政厅 财政厅联合下发了 江苏省农村居民最低生活保障省级补助资金分配管理暂行办法, 建立了农村低保资金实行省 市 县 乡四级财政分担的体制 同时明确了江苏省省补资金向经济困难地区倾斜的原则 省级财政的资金主要用于补助财政困难县市, 范围主要包括苏北 苏中财政转移支付县和黄桥 茅山老区部分乡镇, 共计 38 个县 ( 市 区 ) 省补资金比例的确定, 与当地标准 人均财力挂钩, 并且根据地方财政的变化逐年调整, 划分为 4 个档次 : 94

96 第一, 人均财力在 1.6 万元以下的县 ( 市 区 ) 按省确定的苏北农村最低生活保障标准所需资金的 90% 补助 ; % 补助 ; 第二, 人均财力在 万元的县 ( 市 区 ) 按省确定的苏北农村最低生活保障所需资金的 70 第三, 人均财力在 万元的县 ( 市 区 ) 按省确定的苏北地区农村最低生活保障标准所需资 金的 50% 补助 ; 第四, 人均财力在 1.9 万元以上的县 ( 市 区 ) 按省确定的苏北农村最低生活保障标准所需资金的 30% 补助 黄茅老区部分乡镇的补助比例为 30%( 详请参见江苏省财政厅 民政厅制定的 江苏省农村 居民最低生活保障省级补助资金分配管理暂行办法 ) 省级财政的高比例补助, 有效地保证了财政困难地区农村低保制度的实施, 也使各地看到了省委 省政府在江苏全面实施农村低保制度的决心, 从而有力地促进了各级财政资金的到位 此外, 江苏省的省补资金分为基本补助资金和考核补助资金, 基本补助资金与实际进度挂钩, 考核 补助资金与完成目标任务挂钩 其中, 基本补助资金占省补助资金部分的 80%, 考核补助金占省补助资 金部分的 20%, 既保证了农村低保资金的基本需求又调动了地方开展农村低保工作的积极性 在苏中和苏南非省财政补助地区, 农村低保资金纳入了市 县 乡三级的财政预算, 并且以县为主 具体分担比例由省辖市研究确定 一般来说, 县级财政承担 50% 以上 基本取消由村级负担的资金, 只 有个别经济发达的地区在村自愿的前提下, 让村承担部分低保救助资金, 以发挥其参与社会救助的积极性 江苏省农村低保资金的财政分担合理可行, 基本符合江苏省发展状况, 有力促进了江苏省农村低保工作的开展 三 江苏省农村低保工作中的突出问题 ( 一 ) 组织机构建设滞后江苏省农村最低生活保障制度从探索到完善历时已近十年, 但却一直没能建立最低生活保障的专门工作机构 直到最近, 省民政厅才得到批准建立了低保处, 而市 县两级绝大多数还在争取之中 随着江苏省城乡低保工作的全面开展, 低保工作任务的繁重与工作人员的不足这一矛盾也越来越突出 最低生活保障的工作基本依靠各级民政部门的救灾救济处 科 股来承担 在基层乡镇一般只配置一名民政助理 乡镇民政助理担任着该乡镇的城乡扶贫 救灾救济 五保供养 敬老院建设 优抚安置 捐款福利 城市最低生活保障 农村最低生活保障等各方面的工作 而实际上农村低保工作最繁重的任务在基层 民政助理承担的工作量太大 在姜堰市梁徐镇, 我们发现该镇有关民政的档案就堆满了整整一间办公室 该镇民政助理告诉我们, 他一人要负责 10 个大项,27 个小项的民政工作, 此外还要参加镇里的其他活动, 所以常常加班都忙不过来, 对保证工作质量心里没底 工作机构和人员的缺乏, 主要原因在于 编制 问题 给予民政部门的国家机关编制是有限的, 但是民政任务却特别重, 而且是越来越重 基层乡镇的民政任务需要更多的工作人员, 但是绝大多数乡镇的机关编制只有一个, 所以给基层乡镇造成很大的压力 迫于无奈, 一些乡镇采用 事业单位编制 的办法来增加工作人员, 有的乡镇甚至采用了 政府购买服务 的办法 所谓 政府购买服务 是指, 政府聘人为其工作, 为这些工作人员列支, 但是他们既不是公务员编制也不是事业单位编制 这些人多从事 民政会计 或民政其他相关工作 地方财政有余 95

97 力的乡镇可以采取政府购买服务的方式 但是苏北地区甚至苏中地区的某些乡镇的财政大都还只是 吃饭财政, 要从极其有限的地方财政中再开列 额外 的工作经费, 实在有些力不从心 即使采用了 政府购买服务 的办法解决了工作人员问题, 还有许多遗留和后续的问题尚待解决 省民政厅的张处长说, 四个月来她接待了几十人次的 民政会计 上访 问题集中在他们是政府的合同工, 不但待遇比较低, 政府还没有为他们上保险, 有的工作十来年了, 有的甚至到了退休的年龄, 但是他们的生活却没有相应的制度保障 尽管每个乡镇有一到三位工作人员, 但是开展大范围的城乡低保对象的调查, 一般都靠外借和临时人员协助 城乡低保的工作经费还未列入各级财政预算 江苏省民政厅低保处张处长认为, 这种一无机构 二无人员 三无业务经费的状况已经严重影响了低保工作的工作质量 所以, 建立更加完善的民政系统组织机构, 特别是充实基层民政组织的力量, 是民政系统自身建设的一个重要课题 在新的形势下, 建立城乡低保的专门工作机构, 是顺利开展城乡低保工作的必要保证 ( 二 ) 动态管理难以有效实施所谓农村最低生活保障的动态管理, 是指通过对低保对象和贫困人群的定期收入核查, 核实收入仍然低于当地最低生活保障标准的, 则继续享受最低生活保障, 如果收入已经达到或超过当地最低生活保障标准, 则让其自动退保或劝其退保 所以, 动态管理最核心的问题是定期的入户收入核查 这里至少涉及三个需要解决的问题 : 第一, 需要核查的人员 ; 第二, 核查的时间 ( 频率 ); 第三, 核查的标准 第三个问题更加复杂, 将单独讨论, 此处着重谈谈前两个问题 第一, 核查的人员问题 如前所述, 农村低保工作的组织机构的不完善已经影响到了农村低保工作的质量 入户核查是非常繁重的工作, 单凭一名民政助理两个月也未必能将辖区内所有低保对象核查一遍, 何况民政助理还有其他繁多的民政或非民政任务 所以在动态管理的人员上, 民政系统自身的力量非常欠缺, 只能更多地依赖村委会 事实上, 村委会作为收入核实单位既有优势又有不足 优势在于他们熟悉村民的生活和收入, 缺点在于熟人社会 优亲厚友 现象难以控制 第二, 核查的时间问题 农村低保核查的时间和频率不同于城市 城市居民的收入一般以月为单位计, 因为城市居民的收入主要以现金收入为主, 按月发放, 所以城市低保的收入核实以月为单位计是可行的 但是农村收入具有多元性, 并且在大多数地方还是以实物收入为主, 具有季节性 所以农村家庭的收入核算的周期一般较长 调查显示, 有的地方实行一年一审, 有的地方半年一审, 有的是一季一审 张家港市对低保对象实行分类定期核查 对农村五保对象及孤儿 ( 含托 扶养对象 ), 每年审核一次 ; 对持有县级以上残联核发的 中华人民共和国残疾人证 的残疾人及经当地二级甲等以上医院认定, 患有尿毒症 白血病 肾移植 恶性肿瘤等重症病且丧失劳动能力的人员, 每半年审核一次 ; 对其他类别的人员, 每季度入户调查一次 姜堰市的动态管理制度是一年审核一次, 客观上造成了动态管理的不够, 及时核查不完全准确 ( 三 ) 收入核实存在困境收入核实是实施农村最低生活保障制度的基本前提, 只有准确的收入核查才能真正地瞄准保障对象 事实上, 农村居民由于其收入的特殊性, 收入核实环节常常是农村最低生活保障制度实施过程中最困难的环节之一 农村居民收入的特殊性, 主要表现在多样性 实物性 难以预期性 隐蔽性等等 农村居民的收入一般包括农业收入 副业收入 务工收入和其它收入 各地关于这几方面的收入核算不尽相同 但是各地都尽力制定了相应的测算方法 以张家港市和姜堰市为例 张家港每年都制定相应的收入测算方法,2005 年的办法如下 : 96

98 表 4 张家港农村居民收入测算办法收入类别具体测算办法农户所种的农田面积 ( 水稻 三麦 棉花 油菜等 ), 按农业收入年每亩 300 元净收入计算 (1) 蔬菜田 ( 包括自留田 ): 按每年每亩 500 元计算 ; 副业收入 (2) 猪羊 : 按猪每头 50 元 ; 羊每只 100 元 (3) 鸡鸭 : 原则上不作计算收入,20 只以上的群鸡群鸭, 按每只 3 元计算 1) 外出打工者 : 匠人每人每天按 40 元计算 ; 零杂小工, 每人每天按 25 元计算 ; 以上女工减 5 元计算 其中长期在外者按年 300 天计算 ; 一般在家零工按年 天计算 ; 个务工收入别特殊户按实际计算 各类小商小贩的年收入根据平均情况或者根据实际, 由所在村委会确定 (2) 在企事业单位 ( 含私营企业 ) 工作的, 按单位的实际发放为准 ( 基本工资 奖金 各类补贴 股金分红等 ) 1) 各类固定的定期补助 ( 优抚对象的抚恤费, 下放老职工中复员军人的定期补助除外 ) 优待金 养老遗属补助 赡养费 扶养费 抚养费等 (2) 领取的房屋拆迁补偿款且购买自住房后的余额及多余房出售的收入 (3) 各种性质的租赁收入 ( 房租 ) 夫妇离婚后子女的抚养费 各类公( 工 ) 伤处理的赔偿款 交通事故赔偿款, 二次分配和各种分红等 (4) 捕捞收入 平时捕鱼捉鳝者, 按每人每天 20 元计算 ( 按其它收入季节性收入计算 ) (5) 农村养老金收入 因子女未按规定参加农保或城保等使符合领取农村养老金条件的对象不能领取养老金的, 其应享受的养老金仍须计算收入 (6) 应得收入 即本应通过劳动或按规定可取得但自己放弃的受益, 这部分应得的收入也要计算在收入中 对无病残 18-60( 女 50) 岁之间的有劳动能力者, 计算一个低保收入 (7)16 周岁以下被征地农民的一次性安置补助费, 在校学生的各类助学金 奖学金 农村计划生育奖励金, 不计入家庭收入 张家港市制定的这个测算办法分类比较详细, 操作性较强 其多项规定都是根据本市物价和劳动力价格制定的, 比较科学 同时我们也注意到, 在 其它收入 中, 关于 农村养老金收入 和 应得收入 的规定还存在讨论的空间, 至少在学理上还可以讨论 张家港市的规定用意非常明确, 即不能过分增加财政压力并且不能助长不良社会风气 毫无选择地将困难老年人纳入低保范围, 除了增加财政负担之外, 更是变相地鼓励青年人抛弃老年人 同样, 关于 应得收入 的规定, 显然是为了杜绝所谓的 养懒汉 的问题 这些考虑都是非常必要的 但是农村最低生活保障制度承担着 最后的安全网 功能 如果上述人员 ( 尤其是老年人 ) 的生活确实到了 不救不活 的境地, 究竟怎么办? 南京市农村低保保障的 5.41 万人中, 有 1.4 万人是有劳动能力的, 该市救灾救济处的常处长坦言这是一个 困境 作为一个农业特色比较突出的市, 姜堰市对于农村种植 养殖纯收入计算标准制定得更为详细 97

99 表 5 姜堰市农村居民收入核查参考标准主要种植业农产品纯收入主要养殖产品纯收入产品收入产品收入玉米 280 元 / 亩生猪 100 元 / 头水稻 320 元 / 亩母猪 1000 元 / 年小麦 100 元 / 亩羊 80 元 / 头山芋 300 元 / 亩鸡鸭鹅 元 / 只油菜 150 元 / 亩蚕茧 660 元 / 亩棉花 600 元 / 亩花生 370 元 / 亩其它经济作物 ( 蔬菜 ) 1000 元 / 亩资料来源 : 姜堰市民政局救灾救济科农村居民的收入很大一部分是实物, 既然是实物就存在折价的问题 经过简单的比较, 我们可以发现, 张家港市和姜堰市的折算标准有较大的区别 就家禽来说, 张家港市一般不计入收入, 即使计入也只是 3 元 / 只 ; 姜堰市计为 元 / 只 这里面反映的问题恐怕不是物价因素能够解答的 有民政干部称这为 平衡按钮, 如果财政吃力, 就将 按钮 往高门槛按, 实物折算就算严格一些, 反之则反 农民的农业收入不太容易预期, 一方面是因为农业收入是季节性收入, 对自然资源和天气的依赖较强 另一方面是不同作物的产出不同, 即使是同一类作物, 由于品种不同, 在产出上也会有较大的区别 此外, 农村居民短期务工的收入也难以准确地测量 短期务工和非正式务工, 不像城镇居民一样有工资条, 低保工作人员无法确切地知道其实际务工时间和务工收入, 如果工厂或单位负责人协助其隐瞒, 则更加不可能准确获知 ( 四 ) 不同地区之间发展不平衡由于地区经济社会发展差距较大, 苏北 苏中 苏南三大地区农村低保的水平也很不平衡 苏南发达地区有的县市达到了发达国家的水平 例如, 张家港市城镇居民人均可支配收入 元, 农村居民人均纯收入 7503 元, 按户籍人口计算, 人均 GDP 达 6.67 万元 ( 按现行汇率折算已超过 8000 美元 ) 另一方面, 江苏省还有 32 个财政转移支付县, 绝大多数集中于苏北 5 市 苏北地区的人均 GDP 甚至低于全国平均水平, 个别地区还不及西部地区的平均水平 不少市 县财政捉襟见肘, 贫困农民生活十分困难 苏南地区农村最低生活保障制度有两个最突出的特点 第一, 走向城乡一体化 苏南地区尤其是苏州, 城市化速度很快, 财政上也有保证, 所以该地区农村最低生活保障制度建设的目标是 2008 年实现城乡一体化, 也就是 保障标准有别, 管理和体制一体化 第二, 建立相对完善的农村社会救助体系, 减轻农村低保的压力, 使农村低保真正成为兜底的制度 相比较而言, 苏北地区农村低保面临的压力就大得多 尽管省级财政已尽力补助, 但仍有缺口 苏北地区月人均补差仅为 25 元左右, 虽然苏北农村生活消费较低, 但是人均 25 元的补差, 对于缓解困难群众生活困难还是十分有限的 此外, 苏北地区由于其它的社会保障措施不到位, 期望农村最低生活保障成为 包打天下 的制度, 这也给农村最低生活保障制度造成了很大的压力 在工作方式上, 地区之间差距也很明显 在苏南的张家港市, 各乡镇已经实现了联网, 文件的来往也主要是以电子文档的形式进行 但是在广大的苏中和苏北地区, 尤其在苏北地区, 乡镇实现计算机联网还是一个比较遥远的目标 ( 五 ) 由于城乡差异, 城市低保的经验难以完全移植 98

100 农村低保与城市低保有很大差异 :(1) 农村低保面广量大 虽然农村中需要救助的低保对象只占农 业总人口的 2% 左右, 比例比城市低, 但是要从比城市人口多好几倍的总人口中识别和核实这 2% 需要 救助的人, 其工作量要远远大于城市低保 ;(2) 农村村落社会中的地缘性 血缘性, 容易使家族 亲属 在分配公共资源中发生影响, 优亲厚友 的弊病将比城市更严重 ;(3) 相比城市而言, 农村民政工作 力量更为薄弱 前面已经详细讨论了农村民政工作力量的缺乏, 而在最近的撤乡并镇之后, 江苏省由原来的 1997 个乡镇缩减为 1201 个, 每个乡镇管辖的区域增大了, 但是相应的乡镇民政工作人员却没有增加 一名民政助理要面对全镇村民, 民政工作开展起来很困难 此外, 基层工作人员的能力建设也应该成为民政系统自身建设的重要课题 让工作人员懂得基本的计算机操作和现代社会救助理念, 将会有力地提高农村社会救助的效率 ;(4) 工作经费缺乏, 工作方式落后 农村基层民政系统普遍存在这个问题 2001 年农村税费改革时, 没有将农村低保的工作经费列入乡镇财政之中, 所以低保的工作经费实际上是在挤占其他民政工作经费 另外, 工作条件差 工作方式比较落后也影响低保工作质量 因此, 很难将城市低保的经验完全照搬到农村低保上, 可以预期, 随着农村低保的全面实施, 将会遇到一些新的问题 在一段时期内, 很难预期农村低保的管理水平与城市低保的管理水平完全一致 ( 六 ) 户籍制度改革导致居民身份认定出现难题据张家港市和南京市民政部门的反映, 由于快速城市化和制度变革, 这个问题在苏南已经开始突出起来 在这两个城市, 从居民户口本上已经显示不出城市居民或农村居民的区别, 都叫居民 即使用是否拥有土地来区别, 有时也 失灵, 因为有些人没有土地, 但确实是农村人口, 比如 返村大学生 等 当然, 从另外一个方面讲, 这种身份认定的难题, 也可能是促进城乡一体的居民最低生活保障制度的一个因素 四 江苏省农村低保工作的未来发展 ( 一 ) 在稳定数量的基础上, 逐步提标扩面江苏省农村低保制度已在全省范围建立起来, 但是, 由于各地发展水平不一, 苏北和苏中地区的保障水平较低, 难以满足贫困居民的基本生活需求 在初步实现 应保尽保 的基础上, 江苏省准备建立有效的保障标准增长机制, 进一步扩大保障范围 江苏省民政厅表示, 在未来几年里, 要积极探索保障标准的稳定增长机制 一方面要增加困难群众的救助额, 另一方面也要给更多需要的群众以适当救助 但是, 有关领导也表示, 保障标准的提高一定要慎重, 要注意区分救济与福利, 不能将救济标准提高到发展全民福利的水平, 另外政府财力也是一个需要考虑的问题 政府不能随意承诺, 因为一旦承诺, 就成为政府的责任与义务, 让政府背上难以卸掉的负担 江苏省民政厅关于提高保障标准的设想主要是将保障标准与农民人均收入挂钩, 将农村最低生活保障标准定为农村居民人均收入的一定比例, 目前的基本设想是将低保标准确定为农村居民人均收入的 25 % 当然这个设想还需要进一步论证 目前只有苏州市在试点 ( 二 ) 进一步完善分类施助, 建立倾斜机制分类施助是最低生活保障制度的基本原则之一, 农村低保在操作过程中还要以此为原则进行调整, 以期进一步规范化 南京市在分类施助问题的探索上, 已经有了较为成熟的经验 南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则 规定 : 最低生活保障对象有下列情形之一的, 本人每月增发保障标准全额的 10% 的保障金 :1 70 岁以上 ( 含 70 周岁 ) 的老人 ;2 患有恶性肿瘤 肾移植 尿毒症和白血病的;3 持有残疾人证的残疾人 ;4 单独生活的 最低生活保障对象有下列情形之一的, 本人每月增发保障标准全额的 20% 保障金 :1 无生活来源 无劳动能力又无法定赡养人 抚养人或者扶养人的;2 持有残疾人证的盲人, 肢体 智力 精神残疾 1 2 级的重度残疾人 99

101 江苏省民政厅表示, 要进一步完善分类施助, 将有限的救助资源向更需要的困难群众倾斜 这种倾斜分两类 : 第一, 低保范围内的倾斜, 南京市的规定就属此列 ; 第二, 社会救助范围内的倾斜 因为有农村最低生活保障兜底, 基本保障困难群众的基本生活需求, 所以其它的一些救助措施就可以向更需要的群体倾斜 比如医疗救助就不必像撒胡椒面一样, 解决不了实际需求, 可以尝试向大病 重病倾斜, 满足困难群众最迫切的需求 ( 三 ) 逐步走向城乡一体, 建立综合性社会救助体系目前, 这一趋势在苏南地区已经比较明显 张家港市, 甚至整个苏州市都提出 2008 年要实现城乡一体化 但是苏州市低保制度的 城乡一体化 又有其特别的含义, 并不能理解为完全同一 苏州市低保制度的城乡一体化可以理解为 标准有别, 管理和体制一体化 例如, 张家港市城市低保的月保障标准是 300 元, 农村低保的月保障标准是 200 元, 这个标准是以翔实的调研资料为决策依据的, 经过民政 财政 统计 物价等部门反复调查测算并结合张家港市城乡居民最低生活消费水平, 适当地考虑水 电 燃气 医疗 子女入学等因素而确定地低保标准 目前张家港市这个低保标准已基本能够满足低保对象的基本生活需求, 同时反映了城乡生活消费的实际区别 所以, 标准有别这个原则在低保未来发展趋势中依然会存在 管理和体制一体化的最基本的含义, 就是要使农村低保更完善 更规范, 农村低保建设可以借鉴和运用一些城市低保实践中的宝贵经验, 这些经验包括申请审批程序 多项配套救助措施及其落实等 另外, 农村低保中最迫切需要的配套政策包括住房救助 医疗救助和教育救助, 而这些在城市低保的实践中也已经有较为成功的经验 所谓综合性社会救助体系, 正是以农村最低生活保障为基础, 以住房救助 医疗救助和教育救助等等专项救助为辅助, 以临时性的救济救助为补充的全方位 多层次 多渠道 多主体的社会救助 ( 四 ) 积极探索相关救助福利制度的整合大体上, 农村现有各种各自独立的救助福利措施包括了冬令春荒救济 五保供养 最低生活保障制度 特困户救助 特殊救济等等 这些制度各自独立, 不能很好地整合, 导致有些人可能得到重复的救助, 而另一些更需要救助的人却可能得不到足够的救助, 不利于救助资源的整合, 不利于救助资源发挥最佳作用, 更不利于救助资源的统一管理 我们认为, 今后应以农村最低生活保障制度为基础, 以有效保障所有困难人群基本生活为目标, 积极探索各项救助制度 资源的整合 但是, 这种整合的现实路径应当是 结构整合 总量增加, 也就是说在整合过程中, 不能减少资源总量, 而是注重更好地满足困难群众的基本生活需求 在可能的情况下, 还应当逐步增加救助资源总量 参考资料蔡昉 都阳, 建立 农村低保制度 的条件已经成熟, 中国党政干部论坛,2004 年第 9 期韩海浪, 江苏农村低保建设的现状 问题及对策建议, 现代经济探讨,2004 年第 3 期江苏省统计局, 江苏统计年鉴 2005, 北京, 中国统计出版社,2005 张杰, 浙江 山东建立农村最低生活保障制度的调查, 中国社会工作,1997 年第 4 期南京市人民代表大会常务委员会, 南京市城乡居民最低生活保障条例实施细则 (2004 年第 29 号 ) 江苏省财政厅 民政厅, 江苏省农村居民最低生活保障省级补助资金分配管理暂行办法 ( 苏财社 号, 苏民救 号 ) 关于对全省农村居民最低生活保障工作实行目标管理的通知 ( 苏民救 号, 苏财社 号 ) 100

102 关于印发 < 江苏省民政厅 江苏省财政厅关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的实施意见 > 的通知 ( 苏民救 号, 苏财社 号 ) 张家港市人民政府, 张家港市城乡居民最低生活保障制度实施办法 ( 张政发 号 ) 江苏省民政厅低保处, 江苏省农村最低生活保障工作情况汇报 张家港市民政局, 张家港市城乡居民最低生活保障工作情况汇报 姜堰市民政局, 关于我市农村低保工作情况的汇报 泗阳县民政局, 泗阳县农村低保 医疗救助及冬令生活情况汇报 沭阳县人民政府, 沭阳县农村低保等三项工作情况汇报 其他实地观察 访谈 座谈及统计调查资料 101

103 社会安全网的编织 福建省农村最低生活保障制度的发展 顾昕 高梦滔 ( 北京师范大学社会发展与公共政策研究所 ) 在福建, 农村最低生活保障制度 ( 以下简称 农村低保 ) 的发展始于上世纪九十年代后期 早在 1997 年, 在城市最低生活保障 ( 以下简称 城市低保 ) 已经遍及福建省 69 个或 83.1% 的县 ( 市 区 ) 时, 有 24 个县 ( 市 区 ) 同时建立了农村低保, 其中厦门和泉州市的全部县 ( 市 区 ) 试行了农村低保 [1] 1998 年, 建立农村低保的县 ( 市 区 ) 达到 61 个 [2] 到 1999 年底, 全省所有的县 ( 市 区 ) 均建立了农村低保制度, 使得福建成为全国为数不多的实现最低生活保障城乡一体化的省份之一 2004 年初, 福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定 ( 以下简写为 试行规定 ) 和 福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法 正式下发, [3] 明确规定要把全省农村家庭年人均收入低于 1000 元的贫困人口当年全部纳入低保 [4] 一场农村低保的 新政 在全省全面铺开 2005 年 12 月 日, 受民政部 - 亚洲开发银行的委托, 笔者汇同福建省民政厅最低生活保障处的翁建国和蓝春奎同志, 对该省的农村低保工作进行了调研 调研组成员在福清市 ( 属福州市 ) 和莆田市荔城区进行了实地考察 下文主要从两地的情况结合一些背景资料从以下几个方面对福建省农村低保制度的运行加以阐述 : 第一, 我们首先描述福建省农村低保的保障标准, 也就是官方贫困线, 并考察受益人的规模, 从而获得有关当地贫困发生率的信息 ; 第二, 我们考察农村低保的服务递送, 主要是目标定位和组织安排 ; 第三, 我们考察给付水平和筹资渠道 最后, 我们就福建省农村低保工作进一步走向制度化 规范化的发展道路, 提出若干政策建议 一 受益资格的确定与受益人规模 从国际比较的角度来看, 最低生活保障标准就是中国的官方贫困线 福建省农村低保的保障标准 ( 也就是农村官方贫困线 ) 非常简单, 为人均年收入 1000 元, 合每月 元 实际上, 这是福建省政府在 2004 年 农村低保新政 中规定的最低标准 依照 试行规定, 各地人民政府可结合实际制定本地农村保障标准, 但不得低于省里确定的标准, [5] 但是由于还处在试水阶段, 到 2005 年为止, 尚没有一个地方突破人均年收入 1000 元的标准 由于各地经济发展和消费水平不一, 因此整齐划一的贫困线某些地方来说太高, 而对另外一些地方又太低 考察贫困线划定高低与否, 一般的衡量指标是把它们与当地民众收入中位数进行比较 鉴于中国的各种统计年鉴都没有公布收入中位数, 而是公布收入平均数, 因此我们这里用收入均值为基数来估算各地贫困线的水平 [6] 我们根据 2004 年福建各县的统计数据, 计算了农村低保标准占各地农民人均纯收入的比重 表 -1 展示的数字表明, 贫困线 / 人均纯收入之比最低者为石狮市的 12.4%, 最高者为松溪县的 35.2% 102

104 表 -1: 福建各县农民人均纯收入与低保线占收入比例,2004 年 地区 农民人均纯收入 ( 元 递增排序 ) 低保线 (1000 元 )/ 人均纯收入 松溪县 % 政和县 % 长汀县 % 光泽县 % 寿宁县 % 柘荣县 % 周宁县 % 屏南县 % 宁化县 % 建宁县 % 连城县 % 上杭县 % 宁德市辖区 % 仙游县 % 武平县 % 福鼎市 % 大田县 % 永泰县 % 建阳市 % 霞浦县 % 福安市 % 浦城县 % 漳平市 % 古田县 % 泰宁县 % 将乐县 % 清流县 % 顺昌县 % 平潭县 % 明溪县 % 尤溪县 % 华安县 % 永定县 % 南平市辖区 % 平和县 % 长泰县 % 邵武市 % 103

105 诏安县 % 武夷山市 % 沙县 % 闽清县 % 南靖县 % 罗源县 % 莆田市辖区 % 云霄县 % 漳浦县 % 德化县 % 建瓯市 % 龙海市 % 闽侯县 % 永安市 % 永春县 % 三明市辖区 % 安溪县 % 连江县 % 漳州市辖区 % 东山县 % 龙岩市辖区 % 泉州市辖区 % 南安市 % 厦门市 % 惠安县 % 长乐市 % 福清市 % 福州市辖区 % 晋江市 % 石狮市 % 资料来源 : 福建省统计局, 福建统计年鉴(2005) ( 光盘版 ), 北京 : 中国统计出版社,2005 年 社会政策的国际文献一般把民众收入中位数的 30% 视为 极端贫困线 40% 为 严重贫困线 50 % 为 温和贫困线 60% 为 近乎贫困线 [7] 依照这些相对贫困的标准来衡量, 平均而言, 福建省绝大多数低保对象依然属于 极端贫困者 中的贫困者 只有在松溪县 政和县 长汀县等 8 个县, 农村低保标准在 30% 的极端贫困线以上 此外, 世界银行设定了每人每天 1 美元 ( 大约每年 2943 元人民币 ) 的国际绝对贫困线 依照这一标准来衡量, 松溪县农民的人均年收入低于国际绝对贫困线, 因此既使其低保标准占当地农民人均收入的 35% 强, 但这一标准或许并不高 由此可以看出, 低保标准高低水平的差别在不同地区之间可能造成了一定的社会不公平, 而这种社会不公平性在福建省主要反映在一些经济发达地区处于当地极端贫困状态的农民未能从低保以及其他社会救助制度中受益 简言之, 在经济发达地区, 相当一部分民众在一定程度上未能分享当地的社会经济发展成果而依然处在赤贫状态 104

106 既使是这样, 福建省农村低保受益者的规模已经相当可观了 从图 -1 可以看出, 从 1997 年试行农村低保以来, 这一社会保护制度的受益者人数以及对全省农业人口的覆盖面在 2002 年之前有过波动 农村低保的覆盖面取得大幅度拓展发生在 2004 年 在这一年, 农村低保对象人数是上一年的 4.5 倍, 而且其覆盖面也由上一年的 0.70% 一下子跃升至 3.27% 的高水平 这一实质性的突破主要应该归功于省政府的新政 由于低保保障标准没有变化,2005 年农村低保受益者数量和覆盖面都保持平稳 截至该年 11 月底, 全省已为 万户 万名农村低保对象 ( 占农业人口的 3.0%) 提供了最低生活保障, 其中五保对象 9.61 万人 因残致贫人员 万人 因缺乏劳动力致贫人员 万人 因病致贫人员 万人 因灾致贫人员 4.46 万人 其他人员 6.38 万人 % 农村低保人数 覆盖面 0.59% 0.70% 0.24% 0.28% 0.40% 0.35% 0.39% % 3% 3% 2% 2% 1% 1% 0% 图 : 福建农村低保人数及其覆盖面, 年资料来源 : 中国民政统计年鉴 2005 年, 第 134 页 ;2004 年, 第 116 页 ;2003 年, 第 178 页 ;2002 年, 第 126 页 ;2001 年, 第 140 页 ; 中国人口统计年鉴,2005 年, 第 265 页 ;2004 年, 第 251 页 ; 2003 年, 第 210 页 ;2002 年, 第 229 页 ;2001 年, 第 231 页 ;2000 年, 第 477 页 ;1999 年, 第 383 页 ;1998 年, 第 383 页 ; 福建年鉴,2000 年, 第 266 页 ;1999 年, 第 249 页 ;1998 年, 第 243 页 从 年的情况来看, 福建省农村低保对象的构成保持相对稳定 因病 因残 和 缺乏劳力 是导致低保对象陷入贫困的三个最主要原因, 因这三个因素致贫的人群占了全部农村低保对象的近 3/4( 参见表 -2) 表 -2: 福建省农村对象的构成, 依照致贫原因来分类 农村对保对象的种类 ( 致贫原因 ) 2004 年 2005 年 因病致贫人员 26.0% 25.9% 因残致贫人员 24.4% 24.0% 因缺乏劳动力致贫人员 22.9% 22.5% 五保对象 11.6% 12.9% 其它人员 8.8% 8.6% 因灾致贫人员 6.3% 6.0% 资料来源 : 福建省民政厅, 农村低保统计资料 105

107 在我们实地调查的两地, 福清市人民政府 2003 年 3 月下发了 莆田市实施农村居民最低生活保障实施办法, 市财政和民政局同时下发了 关于实施农村居民最低生活保障制度的通知, 在制度上规范了农村低保工作 截至 2005 年 10 月底, 福清市纳入农村低保 6871 户,15688 人 ( 其中农村五保户 1538 人 ), 低保人数占农民总数的 1.73% 从表-3 可以看出, 经过两年的试点, 福清市农村低保工作已经稳定下来,2005 年各个季度低保人数和户数变化较小 ( 变异系数仅仅为 0.56%) 表 -3: 福清市 2005 年农村低保基本情况表 ( 不包括五保户 ) 季度 低保户数 低保人数 农村人数 贫困率 1 季度 % 2 季度 % 3 季度 % 4 季度 % 全年平均 % 资料来源 : 福清市民政局, 福清市 2005 年农村低保统计数据 ( 打印稿 ) 在莆田市, 农村低保工作从 1999 年起步, 自 2003 年走上了正轨, 其受益者人数以及覆盖面在 年间保持稳定 ( 参见表 -4) 截止 2005 年 10 月底, 全市纳入农村低保的有 户 人, 退出农村低保的有 人, 占总数 16.8%, 新纳入农村低保的有 7050 人, 占总数 7.7% 在全面实施平稳运行的基础上, 实现动态管理下的应保尽保 [8] 2005 年 12 月, 在我们调查的时期, 莆田市共有农村低保 户 人 依农业人口大约 245 万的数字来计算, 莆田市农村低保对象占农村总人口的比重已经达到了 3.42% 同表-4 中 2003 年的数字相比, 莆田市农村低保的覆盖面有了实质性的扩展 农村人口年份数 表 -4: 莆田市农村最低生活保障受益者人数 农村社会救助 农村最低生活保障 受益者总数人数占农村总人口数的比重 农村社会救助受益者总数的比重 % 6.69% % 8.09% % 10.19% % 26.51% % 41.01% NA % NA * NA 83771* 3.42% NA 资料来源 : 莆田市统计年鉴 2004 年, 第 页 ;2003 年, 第 页 ;2002 年, 第 378 页 ;2000 年, 第 页 注释 :* 基层工作者的估计数字 106

108 二 社会救助项目的服务递送 : 目标定位与组织管理 作为一种社会保护项目, 最低生活保障制度的服务递送基本可以分为两大部分 : 目标定位和给付递送 首要工作就是目标定位, 即根据受益资格确定申请者的申请是否得到批准 目标定位的核心就是核查申请者的家庭收入 由于我国现金经济规模庞大, 个人收入所得税征收体系极其不发达, 因此家庭收入调查 ( 又称 家计调查 ) 十分困难, 这就给农村低保的目标定位带来极大的困难 可以说, 家计调查是一个必不可少 但却异常烦琐的工作环节 最低生活保障制度的另一个重要服务环节是给付递送, 即低活金的发放, 而这一环节问题不大 无论是目标定位还是给付递送工作, 都需要有一套正规的组织体系以及规范的绩效管理制度加以保障 然而, 正是在组织管理的制度化方面, 福建省面临着很多困难 这一节我们分别讨论这些问题 2.1 目标定位的具体方法究竟谁是合乎资格的低保对象? 这就是所谓 目标定位 所要回答的问题 目标定位基本上包含两个方面 :1) 确定受益资格 ;2) 实施家计调查 受益资格基本上根据户籍和居住地双重标准来确定 依照 试行规定, 凡共同生活的家庭成员年人均收入低于户籍所在地农村低保标准的我省农村居民, 均属保障范围 ; 如果家庭成员中有人户籍不在当地, 那么则根据 在现居住地定居一年以上 确定受益资格 ; 如果城市户籍人口与农村户籍人口混居, 那么则同样依照 居住地 原则, 确定他们究竟是享受农村还是城市低保 同时, 试行规定 还对所谓 共同生活的家庭成员 给出了明确的定义, 主要是具有婚姻关系的夫妻以及具有 法定赡养 扶养或抚养关系的人员 [9] 目标定位的难点在于第二项, 即家计调查 首先, 试行规定 比照统计部门关于农民纯收入的调查口径, 将低保申请者的家庭收入定义为 共同生活的家庭成员所获得的货币收入和实物收入的总和, 其中包括四大项 ( 参见表 -3), 依照申请提出前 12 个月的水平来计算 [10] 表 -3: 福建省家计调查中计入家庭收入的收入类别 1. 家庭经营收入 : 农林牧鱼 建筑 运输 商业服务等生产经营的纯收入 2. 工资性收入 : 受雇于单位或个人所获得的收入计入类别 3. 财产性收入 : 利息 股息 租金 红利等 4. 转移性收入 : 馈赠 保险年金 退休金 法定赡养或抚养费 1. 各种荣誉津贴豁免类别 2. 抚恤金 优待金 临时性社会救济金 3. 在校生获得各种生活津贴和困难补助资料来源 : 福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定, 载 农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编 ( 北京 : 民政部最低生活保障司,2004 年 8 月 ), 第 页 低保受益资格除了以收入核查为准之外, 试行规定 还给出了两项目标定位中通称的 行为诊断 标准, 即 1) 家庭实际生活水平明显达到或高于当地农村低保标准的 或 2) 经有关部门确认, 凡参与吸毒 赌博且仍不悔改的家庭成员, 没有资格享受农村低保 在实际工作中, 家计调查的工作主要由申请人所在村民 ( 或社区 ) 委员会承担, 乡镇人民政府或街道办事处主要负责复审 上报, 而县 ( 市 区 ) 民政局一般是在有举报的情况下才介入家庭收入的核定工作 由于根本无法准确地估计农户收入, 因此在实际工作中, 各个村基本上采取了 民主选举穷人 的办法来遴选低保对象 具体步骤一般如下 :1) 由村民委员会中负责社会事务的委员列出村里贫困的 107

109 农户, 估计其家庭收入大致在低保线以下 :2) 由村两委联系会议按照其贫困程度降序排列, 确定低保 户名单 ;3) 召开村民大会进行民主审议 在我们实地调查的福清和莆田两市, 目标定位的工作均以这 样的方式进行 当然, 在具体的程序制度化方面, 不同的村会因为当地申请者的情况以及基层政权民主治理水平的高低而有所不同 任何家计调查的方法都无法做到百分百的准确性 这不但是福建的问题, 也不仅是中国的问题, 而是在世界各国都存在 既然我国民众实际收入监测体系存在极为严重的缺漏是一个短期内难以克服的困难, 那么因地制宜采取各种适合当地民情的方法来进行低保工作的目标定位, 也就无可厚非 那种一味追求家计调查的准确性从而不断要求基层民政工作者进行收入核查的工作方式, 难免存在 一根筋 ( 教条主义 ) 之弊, 而且在实际工作中常常是劳民伤财 效果不彰, 极大地加重低保工作的行政成本 实际上, 无论是在福建还是在笔者调查过的浙江 青海 甘肃等地, 民主选举低保对象 作为一种目标定位的方法基本上是可行的, 其可能会存在的漏洞可以为 公示制 和 举报申诉制 所弥补 依照 试行规定, 低保申请的批准结果会委托村委会张榜公布至少 3 天 在福清市和莆田市, 都实行两次公示的办法 : 第一次, 经过村民大会和村两委会核定低保户名单和补差金额需要正式上报之前, 在村里公示 1 周 ; 第二次, 在审批完毕以后再进行 1 周的公示 同时, 任何人可以对不应该获得批准的低保对象进行举报, 而那些认为自己依照标准理应获得批准的农户也可以进行申诉 乡镇和县市民政部门再接获举报或申诉后, 会立即展开复查 从试点的情况来看, 福清市和莆田市低保目标定位的整体效果较为理想 在 年间, 两地仅有莆田市仙游县出现过举报, 结果导致两个村子出现了低保核定的返工情况 由于农村地域广大, 低保人员配备有限, 加之交通情况和城市无法相比, 福建的农村低保金的发放基本上按季度进行 低保金发放工作已经完全社会化, 低保对象可以凭低保证在农村信用合作社定期领取低保金 低保金延迟发放的现象虽然不能说百分百地杜绝, 但是即使有也是零星的 偶然的现象 低保金发放的唯一问题是承担发放工作的金融机构抱怨连连, 它们不仅无法从这项工作中赢取哪怕是一分钱的利润, 而且还要搭上不少人力物力 这是一个全国性的问题 显然, 低保金发放已经成为有关金融机构不得不承担的 政策性负担, 而金融改革的大趋势是尽可能地减少其政策性负担 因此, 如何解决这一问题, 已经超出了民政部门的决策范围 同其他各地一样, 最低生活保障制度实行动态管理 依照规定, 低保对象每年接受复核至少一次 规定要求家庭经济状况发生变化 ( 尤其是改善的 ) 低保对象在每年年终前向村委会主动申报, 不履行此项义务者将收到一定的惩罚, 包括批评教育 终止低保资格 追回冒领的低保金甚至被起诉 但是, 在实际工作中, 只有 终止低保资格 是行之有效的惩罚手段 2.2 组织建设与绩效管理最低生活保障以及所有社会救助的目标定位和给付递送, 都是相当繁琐困难的工作 因此, 建立一套正规的组织体系, 对于社会救助工作的正常开展至关重要 然而, 组织建设工作在全国各地已经成为社会救助体系进一步巩固和发展的瓶颈之一 在我们调查过的许多地方, 基层社会救助工作者普遍反映的一大问题就是缺乏人手 福建也是如此 在我们实地调查的两地, 农村低保工作实际上都没有新设专门的机构 一般的做法是从原有的编制中由民政其他部门抽调 1-2 人专门做这项工作 在乡镇一级, 原来存在的 民政专干 的设置都已经取消, 代之以社会事务中心, 一般只设一个人员, 既当主任又当兵, 要兼管 7-8 项工作, 包括卫生 老龄 残疾人甚至台胞事务 [11] 乡镇社会事务中心工作量较大, 并且工作条件跟不上, 例如两地乡镇一级都未能配备电脑, 大量低保资料还必须完全借助于手工操作进行处理 在村一级, 政府专门指定民政联络员 1 名, 一般由村干部兼任 除了人员之外, 最低生活保障和其他社会救助的工作经费也存在问题 实际上, 有关条例在低保金 108

110 和其他社会救助给付上多有明确规定, 但是却没有就工作本身所需经费的来源做出制度化的安排 福清和莆田 2005 年分别获得 3 万和 5 万的资金以用于低保工作的行政开支, 但都是通过临时性多次报告才争取到的 看来, 工作经费和人员配置这两项行政成本还缺乏有利的制度化保障 在绩效管理方面, 福建全省将农村低保工作纳入党政领导的考核指标体系, 起到了较好的推动作用 具体详情, 还有待于深入研究 三 农村低保的给付水平和筹资渠道 最低生活保障制度的给付水平确定采用的是 补差 原则, 也就是说低保金等于低保标准与低保对象核定的家庭收入 因此, 家计调查不仅对目标定位具有决定性影响, 而且还对低保对象所能获得给付水平有决定性影响 正如前文所述, 由于收入核定是一项无法完全客观 科学 精确完成的工作, 因此低保对象给付水平的高低具有很大的变异性 由于采用补差原则, 低保金本身的水平并不不高 但是, 由于低保制度扮演一种轴心的角色, 不少低保家庭, 尤其是那些有未成年受教育者 享受住房救助 患病者的家庭, 可以自动从其他社会救助项目受益, 由此而获得的给付水平还是相当可观的 作为一种公共社会保护项目, 福建省各项社会救助项目的筹资渠道全部来自各级政府财政 社会救助支出由不同级别的政府依照一定的原则分摊 总体来看, 最低生活保障支出水平逐年提高, 显示出各级政府越来越重视社会救助体系的建设 3.1 农村低保的给付水平由于实行动态管理, 低保对象随时都有出有进, 因此低保金发放总额以及补差水平也会随时间的变化而有所不同 在我们的调查期间, 福建 2005 年的全年统计数字尚未得出 截至到 11 月底, 福建全省累计发放农村低保金 3.31 亿元, 其中 11 月份单月支出农村低保金 万元, 全省农村低保对象当月人均补差 42 元 [12] 表 -4: 福建省农村低保金支出总额以及月人均补差金额, 年 年份 农村低保对象人数 农村低保金支出总额 ( 万元 ) 月人均补差 ( 元 ) * * 资料来源 : 资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年; 福建年鉴,2000 年, 第 266 页 ;1999 年, 第 249 页 ;1998 年, 第 243 页 * 注释 :2005 年农村低保对象人数使用 11 月底的数字, 而低保金支出金额以 1-11 月累计支出金 额再加上 11 月单月支出金额进行估算 在福清市, 按照当地民政局提供的数据, 如果不包括五保户, 那么 2005 年全年农村低保金发放总额达 万元, 月人均补差为 元 ( 参见表 -5), 但是其第四季度月人均补差水平要比全省的平均水平尚未高一些 五保户数量当年四个季度内没有变化, 人均补差 125 元, 全年补差总计 万元 [13] 109

111 表 -5: 福清市 2005 年农村低保给付水平基本情况表 ( 不包括五保户 ) 季度 低保人数 低保金发放总额 ( 元 ) 月人均补差 ( 元 ) 1 季度 季度 季度 季度 全年平均 资料来源 : 福清市民政局, 福清市农村低保工作情况汇报 (2005 年 12 月 18 日 ), 打印稿, 第 1-2 页 关于莆田市农村低保金的支出金额, 我们缺乏系统的数据 根据当地媒体报道, 截止 2005 年 10 月底, 莆田市发放农村低保金 万元, 人均月补差 元左右 [14] 在我们走访的莆田市荔城区, 2005 年农村低保资金总额为 万元 ; 月人均补差 元, 低于全省的平均水平 在全省实行农村低保新政以来, 原来的五保对象全部都纳入新的体系之中, 而且其给付水平远远高于其他低保对象 在我们调查的福清市以及莆田市荔城区, 五保供养的标准一律按照月人均 125 元执行, 这样五保户年给付水平达到 1500 元 五保供养水平较高, 是因为国务院 1994 年颁布的 农村五保供养工作条例 明确规定, 五保供养的水平应该达到当地农村居民生活的一般水平 1500 元的五保供养水平在福清市和莆田市分别市当地农民人均纯收入的 25.6% 和 35.5% 由此可见, 在莆田市, 农村五保户摆脱了极端贫困的状态 值得一提的是, 在家庭收入核定上, 存在着一个低保户收入被高估的现象 在福清市的一个街道委员会, 有一份低保对象的档案显示, 该户户主 57 岁, 患有痴呆症, 家中还有一位 1926 年出生的母亲, 其家庭收入核定为每月 43 元, 其低保金为每月 40 元 这类家庭实际上应该获得全额补差 据省民政厅的同志检查, 这样的案例大约占有三成 福清市的基层民政工作者承认, 补差测定偏低的问题在全市都存在, 导致这一现象的原因固然有家庭收入核定测不准的问题, 但归根结底还是资金不足所造成的约束 这就涉及到农村低保的筹资渠道问题 3.2 社会救助资金与农村低保资金的增长状况近两年来, 社会救助工作越来越受到政府的重视, 其资金总额也有所增长 表 -6 中的数据显示, 在 年间, 福建省社会救助开支总额的增长幅度不大, 其占民政事业费与地方一般预算支出总额的比重也大体上保持平稳, 只是在 2001 年有所下降 但是, 在 2004 年, 社会救助支出金额有了大幅度攀升, 其占民政事业费和地方一般预算支出总额的比重也大幅度提高 正如本文开始所述, 正是在 2004 年, 福建省实施了农村低保新政, 同时也推出了医疗救助等一系列新的社会救助措施, 因此在社会救助开支总额增长及其占财政预算和民政事业费比重的提高上都有所反映 表 -6: 福建省社会救助支出及其占地方预算支出的比重, 年 年份 地方一般预社会救助支出民政事业费算支出 ( 亿 ( 亿元 ) 总额 ( 亿元 ) 占预算的比重占民政事业费的比重元 ) % 33.85% % 29.64% % 34.94% 110

112 % 34.15% % 45.48% 资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年; 中国福建统计年鉴,2005 年, 第 163 页 ;2002 年, 第 141 页 在社会救助甚至整个民政工作中, 最低生活保障都占据着越来越重要的位置 这从低保开支占社会救助和民政事业费比重的变化上可以看出一些端倪 从 2000 年到 2004 年, 低保开支占社会救助费的比重从 21.10% 一路窜升到 73.61% 的高水平, 而低保开支占民政事业费的比重则从 7.14% 攀升到 33.48% 的水平 ( 参见表 -7) 表 -7: 福建省城乡最低生活保障支出总额及其占民政事业费与社会救助费的比重, 年 低保开支总额 ( 万元 ) 低保开支占民政事业费的比重 ( 百分比 ) 低保开支占社会救助费的比重 ( 百分比 ) % 21.10% % 31.04% % 39.43% % 51.85% % 73.61% 资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年 最低生活保障支出总额在城市和农村呈现不同的变化格局 虽然福建省较早开展了农村低保的试验, 但是在 2004 年前, 最低生活保障工作的重心显然在城市 从 2000 年到 2003 年, 城镇低保支出占低保支出总额的比重稳步攀升, 而农村低保支出的比重则逐渐下滑 这一态势由于福建 2004 年农村低保新政的推出而彻底改观 在这一年, 由于受益者人数为上一年的 4.5 倍 ( 参见图 -1), 农村低保开支增长了 7 倍多, 其占低保支出总额的比重也一下子从上一年的 25.78% 跃升到 70.41% 的高水平 ( 参见表 -8) 表 -8: 福建省最低生活保障支出总额的城乡分布, 年 总额 ( 万 城镇低保支出 农村低保支出 元 ) 总额 ( 万元 ) 比重 (%) 总额 ( 万元 ) 比重 (%) % % % % % % % % % % 资料来源 : 中国民政统计年鉴 历年 3.3 社会救助资金的政府间分摊福建省低保资金 由各级人民政府列入财政预算, 实行财政分级负担 [15] 中央财政在 2001 年曾经为福建省提供了 1000 万元的最低生活保障补助金, 对于解决当时城乡贫困居民最低生活应保未保的问题提供了有力的财务保障 [16] 但是, 近年来中央政府将福建视为七个经济最发达地区, 名列所谓中国内部的 七国集团, 因此不再为低保工作提供转移支付 福建省的民政工作者普遍反映, 由于厦门经济 111

113 特区实行财政独立, 福建省政府所掌握的财力并不在中国名列前七名 实际上, 统计数字显示, 既使把厦门市列入, 福建省人均财政收入在 年间实际上名列全国第八, 并不在所谓 七国集团 之内 当然, 中央政府是否应该为经济发达地区提供一定的转移支付, 以激励或者奖励其在推进社会发展事业上所做出的艰苦卓绝的努力, 这的确是一个值得研究的课题 [17] 表 -9: 地方人均财政收入名列前十位的省份, 年 排 2002 年 2003 年 2004 年 名 省名 人均财政 ( 元 ) 省名 人均财政 ( 元 ) 省名 人均财政 ( 元 ) 1 上海 上海 上海 北京 北京 北京 天津 天津 天津 广东 广东 广东 浙江 浙江 浙江 辽宁 江苏 江苏 江苏 辽宁 辽宁 福建 福建 福建 山东 山东 山东 新疆 新疆 内蒙古 资料来源 : 中国统计年鉴 2005 年, 第 页 近年来, 福建的农村低保资金完全依靠地方财政承担 农村税费改革以后, 乡镇一级的财政状况, 除了少数地区之外, 普遍呈现恶化状态 一些县市的财政状况也是捉襟见肘 在这种情况下, 福建 2004 年实施 农村低保新政 时, 确定了省财政拿大头的 福建模式 : 对于人均地方财政收入 1.2 万元以下的 41 个县市 1.2 万 ~1.5 万元的 3 个县市 1.5 万元 ~2 万元的 8 个县市省级财政分别按照 70% 45% 和 15% 给予转移支付 ; 人均财力在 2 万元以上的县市和农村低保标准人均 1000 元以上所需的保障资金, 由县市自行解决 各地五保供养的资金全部由省政府负担 [18] 目前, 福建仅有 10 多个县 ( 市 ) 的农村低保工作完全地方财政 2004 年福建省级财政预算支出增加 5 亿多元, 农村低保资金就占了 2.14 亿元 2005 年省级预算增加了 2 亿多, 低保资金预算增加了 5000 多万元 在 2005 年, 全省农村低保资金共投入 3.5 亿元, 其中 2.1 亿元由省级财政转移支付 考虑基层政府财政的困难, 福建省政府在 2006 年将对补助档次划分的标准进行进一步调整, 大致人均财力各档都上调了 3000 元 在我们考察的地方, 福清市属于福州市, 人均财力超过 20,000 元, 低保资金全部由市镇两级承担 莆田市地方财政收入较低 ; 尤其是其荔城区几乎承接了原莆田县的全部财政供养人员, 并且农业人口为主, 基层财政压力较大 因此, 莆田市的农村低保资金由省级财政承担 70%( 参见图 -2) 值得关注的是, 各试点县都实行乡镇级资金分担制度, 一般分担的比例较小, 其主要的考虑是, 乡镇分担可以有效地保证农村低保家庭收入调查与核定工作的质量, 避免乡镇为了 怕麻烦, 尽量向上多报低保人数的情形发生 例如, 莆田市荔城区对于非五保的农村低保资金采取四级筹集的办法, 筹资结构参见图 -2 根据我们的访谈, 这样的成本共担机制在现实中对于基层盲目扩展低保覆盖面, 确实是行之有效的控制办法之一 112

114 省级转移 70% 地方配套 30% 市级 10% 28.8 区级 17% 乡镇 3% 8.64 图 1: 荔城区农村低保筹资结构 (2005 年全年, 单位 : 万元 ) 资料来源 : 荔城区民政局,2005: 荔城区农村居民低保对象人数 年保障金情况一览表, 莆田市 四 走向综合性社会救助 同其他地方类似, 福建省也以最低生活保障为轴, 建立了综合性社会救助体系 目前在农村主要实行的其他社会救助措施包括 :1) 教育救助 ;2) 医疗救助 农村低保户可以自动获得享受两项救助的资格, 但低保边缘户经过申请, 也可以获得教育与医疗救助 教育救助主要的内容主要是义务教育阶段的 两免一补 计划 以福清为例, 具体操作是 : 每年 9 月份, 各校将义务教育阶段低保贫困家庭 ( 以民政部门 7/8 月份在册数为准 ) 在校生名册递交市教育局, 由市教育局和民政局联合加以核定人数之后, 教育部门为这些在校生乡有关学校支付相应的费用 医疗救助在各县刚刚开始摸索和试点 以莆田市荔城区为例,2005 年 7 月份区政府出台文件, [19] 确定医疗救助按照低保人数人均 50 元标准筹资, 筹资比例省 市 区分别为 40/5/5 元, 共筹集医疗救助资金 40 万元,9 月初全部进入医疗救助资金专户 医疗救助资金的用途主要分为两部分 : 其一 为低保户加入当地农村新型合作医疗缴纳个人负担的 10 元, 合计支出 8 万元 ; 其二 困难家庭 ( 包括低保边缘户 ) 在享受新农合报销以后, 按照 300 元起付线, 分段给予 25%~10% 的救助, 封顶线为 元 此外, 当地新型农村合作医疗条例已经规定, 定点医疗机构对于低保户给予减半的收费 ( 住院费 护理费等等 ) 医疗救助报销的实际审核工作完全以新农合审核的单据为凭证, 但医疗救助给付的发放与管理由民政部门负责 然而, 农村医疗救助工作的试点情况不太理想 到 2005 年 12 月中旬, 仅仅有 3 个人享受了医疗救助, 报销了 2800 元 农村医疗救助面临资金花不出去的窘境 究其原因, 主要在于四点 :1) 宣传力度不够 ;2) 报销比例太低 ;3) 审核与报销的手续规定太过于复杂, 令民众望而生畏 ;4) 最为关键的一点还在于医疗救助乃是事后进行, 贫困群众根本无力在医疗服务点支付全额医疗款, 也就无从报销 实际上, 在我们对农村低保家庭进行入户访问时, 主要了解了他们医疗服务利用率的情况 在大多数情况下, 多数低保家庭缺乏必要的医疗保障, 医疗服务利用率很低, 大多处于 小病扛 大病拖 的状态 在上述的医疗救助和教育救助两个主要的大项之外, 各地尚有一些补充性社会救助措施, 例如遗体丧葬火化费用的减免 对于危房的倒塌房屋的救助措施等, 不一而足 113

115 五 经验总结与政策建议 福建省在较长一段时期试验的基础上, 于 2004 年初正式在全省范围建立农村最低生活保障制度, 令占农业人口大约 3% 或 75 万贫困农民定期享受到一定数量的现金救助, 而且还能享有教育 医疗 住房等其他的社会救助 为了推进这样德政工程, 福建各级政府的民政 财政等部门通力合作, 建立了各种规章制度, 确保了农村低保工作有效地运转 虽然仅仅依靠农村低保工作还不足以帮助受益者摆脱极端贫困的状态, 但是农村低保工作新政的实施标志着一个严密的 广覆盖的社会安全网已经编织起来 福建省农村低保新政实施两年, 积累了一些经验, 同时也面临一些挑战 这些经验与挑战对于我国其他地区开展同样的工作具有很大的参考意义 福建经验一 : 政府高度重视, 将农村低保置于推进经济社会协调发展 促进和谐社会建设的战略地位 政府的重视并不是仅仅体现在口号, 而是表现在扎扎实实的行动, 最为具体切实的行动就是省一级财政为全省五分之四的县 ( 市 ) 提供农村低保补助款, 其中三分之二的县 ( 市 ) 获得了高达 75% 的农村低保金补助 这一经验对于我国中西部地区开展农村低保工作尤其具有借鉴意义 在税费改革之后, 尤其是在取消农业税之后, 全国各地乡镇一级的财政出现困难, 县级财政也多处于捉襟见肘的状态 因此, 为了推动地方积极推进社会安全网的建设, 财力相对雄厚的省级财政有必要 也有可能承担起更大的责任 福建经验二 : 农村低保筹资责任制度化, 确保各级政府权责分明 福建省省一级财政在农村低保资金转移支付的过程强调制度化, 根据地方人均财政收入以确定不同等级的补助比例, 从而有助于实现公共服务财政的均等化, 让地方财力较弱的地区也能提供同地方财力较强地区相去不远的公共服务, 在本案例中具体而言就是农村低保 与此同时, 福建省最为基层的乡镇政府也为农村低保承担一定的筹资责任, 哪怕期负担的比例很低 这一制度安排的好处就在于可以有效防止基层政府盲目扩大福利提供 福建经验三 : 农村低保目标定位的工作因地制宜走向规范化 在我国民众收入核查体系极端不健全的前提下, 福建省依靠农村基层民主治理, 发动村民参与, 来解决家庭经济状况调查, 以保证符合资格的低保申请获得批准, 是一条因地制宜的措施 与此同时, 福建省在目标定位工作中注重 公示制 和 举报申诉制 的规范化, 有助于实现农村低保工作动态管理下的应保尽保 然而, 福建省农村低保新政刚刚实施两年, 一些方面还不成熟, 同时在许多方面还面临不少困难 实际上, 这些困难和不成熟之处, 在其他省份也程度不等地存在 首先, 福建省农村低保标准全省整齐划一, 而未能同当地民众的生活水平挂钩, 使得在一些经济较为发达地区的贫困依然未能从极其赤贫的状态中摆脱出来, 是该项工作短期内面临的最严峻的挑战 实际上, 这一情形同福建省政府要求低保标准随经济的发展逐步调整的要求相背离 在这方面, 一个可行的做法是省政府鼓励各地以当地上一年农村人均收入中位数 ( 或者人均纯收入 ) 的一个百分比自动调整本年的低保标准 如果该百分比设定在 30%, 那么就意味着该地可以实现 消灭赤贫 的目标 毫无疑问, 实现这一目标对于社会主义和谐社会的建设具有重大意义 第二, 正如所有的社会救助工作一样, 农村低保工作琐碎 繁重, 因此一个相对稳定的组织体系是实现这一制度正常运转的基本保证 这一挑战在基层体现得尤为严重, 尤为农村低保工作中最为繁重的目标定位和动态管理完全仰赖基层工作人员的积极性 耐心和热忱 这不仅仅是一个财政的问题 实际上, 在乡镇正在进行大规模机构改革之际, 要想在乡镇一级建立社会救助的专门机构具有一定的难度 编制问题以及起码的待遇问题如何解决, 乃是基层低保工作普遍面临的大难题 第三, 多种社会救助制度并存和衔接的问题 目前最低生活保障制度同教育救助的衔接问题不大 况且, 随着我国免费义务教育的全面铺开, 教育救助中的 两免一补 迟早会结束其历史使命, 届时教育救助将迈向新的台阶, 向满足贫困人群个性化教育需求的方向发展 就目前的情况而言, 农村低保与 114

116 医疗救助的衔接与整合是一个大问题 由于医疗救助不可避免地要同新型合作医疗制度挂钩, 而新型合作医疗还存在种种问题, 因此医疗救助如何正常有效地运转起来, 使得已经落实的资金能够尽快为贫困人群提高健康水平服务, 依然是难以解决的大问题 由于福建省农村低保对象中有很大的比重是因病致贫, 因此如何将低保 医疗救助和新型合作医疗有效地整合起来, 使之能够发挥一定的医疗保障功能, 乃是一项亟待投入极大精力的战略性社会发展事务 农村低保制度是个新生的婴儿, 虽然刚刚试点不久, 还不够成熟, 但是孕育了无限的希望 让农民享受低保可以说是伟大的创举, 一场静悄悄的革命, 对促进我国社会经济以既公平又有效率的方式协调发展, 具有重大的意义 让我们借用 2005 年世界发展报告的主题作为结语 公平地分享发展的成果 注释 : [1] 参见 福建年鉴 (1998), 福州 : 福建人民出版社,1998 年, 第 243 页 [2] 参见 福建年鉴 (1999), 福州 : 福建人民出版社,1999 年, 第 249 页 [3] 福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定 和 福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法, 载 农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编 ( 北京 : 民政部最低生活保障司,2004 年 8 月 ), 第 页和第 页 [4] 福建试点各县 ( 市 ) 由于都是按照 1000 元 / 人 年的标准进行基线调查, 对于统计或扶贫部门按照国家年 668 元的贫困线核定的贫困人口数和按照年 668 元 -924 元核定的低收入人口皆没有进行统计 在 2005 年的 福建统计年鉴 按收入高低五等分分组农民家庭基本情况 中, 最低收入组农户人均纯收入也在 元 按照 瞭望新闻周刊 2005 年第 12 期 (3 月 21 日 ) 刊发的 福建 试水 农村全面低保 一文, 福建省大致 625 元贫困线下的农村人口由 30 万,825 元则有 50 万人, 第 38 页 [5] 参见 福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定, 第 23 页 [6] 如果样本量足够大, 或者收入数据中奇异值不多 ( 也就是并没有少数亿万富翁聚集 ), 那么收入均值同收入中位数会十分接近 [7]Christina Behrendt (2002), At the Margins of the Welfare State: Social Assistance and the Alleviation of Poverty in Germany, Sweden and the United Kingdom. Aldershot, U.K.: Ashgate, p. 14; Timothy M. Smeeding and Katherin R. Phillips, Social Protection for the Poor in the Developed World, in Nora Lustig (ed.),shielding the Poor: Social Protection in the Developing World. Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2001, pp [8] 莆田市民政局 : 2005 年全市低保工作情况, 莆田新闻网 ( 2005 年 11 月 28 日 ), [9] 参见 福建省实施农村居民最低生活保障制度试行规定, 第 页 [10] 各地方的具体实施意见基本上原封不动地照搬省民政厅的 试行规定 例如, 莆田市民政局 财政局下发的 莆田市实施农村居民最低生活保障制度实施办法 中同样规定 家庭收入主要包括家庭经营收入 工资性收入 财产性收入 转移性收入 四个大项 [11] 我们在莆田市荔城区的一个乡调查时, 乡社会事务办公室主任戏称她主管从低保申请到台湾与大陆统一等一系列重大事务 [12] 有关新闻稿 1-11 月我省城乡居民最低生活保障工作情况, 参见海峡民政网 [13] 福清市民政局, 福清市农村低保工作情况汇报 (2005 年 12 月 18 日 ), 打印稿, 第 1-2 页, 福建省福清市 [14] 莆田市民政局 : 2005 年全市低保工作情况, 莆田新闻网 ( 2005 年 11 月 28 日 ), 115

117 [15] 福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法, 载 农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编 ( 北京 : 民政部最低生活保障司,2004 年 8 月 ), 第 32 页 [16] 福建年鉴(2002), 福州 : 福建人民出版社,2002 年, 第 258 页 [17] 实际上, 从制度化的公共财政角度来看, 中央政府完全可以根据一些较为容易获得的客观指标, 例如地方人均财政收入和城乡人口数等, 依照公共服务财政均等化原则, 确定一个公式, 以累退的方式对所有省份的社会救助事业进行一定比例的补助 经济发达的地区自然也可以获得一定比例的中央补助, 只不过比例很低而已 这样一种制度化的安排, 不仅可以促进全国各地根据其经济发展水平来推进各项社会事业的发展, 而且还可以有效地令中央政府的转移支付制度化, 减少不同级别政府之间的 扯皮, 也减少地方政府热衷于所谓 跑部钱进 的行为 关于这一问题, 本报告笔者之一顾昕曾经在受托民政部进行的农村五保供养报告中有所论及, 详细讨论参见顾昕 降薇 : 税费改革与农村五保户供养融资体系的制度化, 江苏社会科学,2004 年第 3 期, 第 页 [18] 福建省农村居民最低生活保障资金管理暂行办法, 载 农村特困户生活救助与农村最低生活保障资料汇编 ( 北京 : 民政部最低生活保障司,2004 年 8 月 ), 第 页 [19] 荔城区人民政府,2005: 荔城区农村困难家庭医疗救助试行办法, 荔政 号, 福建莆田市 116

118 辽宁 河北两省农村低保制度研究报告 中国社科院社会政策研究中心 唐钧张时飞 进入新世纪, 随着城市低保制度的逐步完善, 中国的城市贫困问题相应地得到了缓解, 这项制度为维护社会稳定作出的贡献是有目共睹的 与此同时, 建立农村低保制度再次摆上中国政府的议事日程, 并成为近年来呼声日高的社会热点 2003 年以来, 中国的农村贫困人口始终在 2600 万上下徘徊, 对于这一部分农村贫困人口, 经济开发型的扶贫模式的效果受到质疑 于是, 包括亚行在内的国际组织和国内相关的专家学者提出 : 对于 剩下 的 难以扶持 的农村贫困人口, 不如也采取建立最低生活保障制度的方式来维持他们最起码的生活水平 而将扶贫工作 解放 出来, 去帮助收入低于每天一美元或二美元 ( 国际标准 ) 的农村低收入群体更上一层楼 1 在民政部的积极推动下, 从上个世纪 90 年代中期以来, 已经有北京 天津 辽宁 上海 江苏 浙江 福建 广东 海南 河北 陕西 吉林等 12 个省市探索建立了农村低保制度 2 据 2005 年民政事业发展统计公报 披露的数字 : 全国共有 1534 个县 ( 市 区 ) 建立了农村低保制度, 有 385 万户 777 万农村贫困人口得到了最低生活保障 3 在党的十六届五中全会上通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议 中明确要求 : 有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度 4 为了落实中央精神,2005 年 12 月 2006 年 1 月, 受亚洲开发银行和民政部低保司的委托, 我们到已经建立了农村低保制度的辽宁省和河北省进行了相关的专题调研 本次调研活动到了辽宁 河北两省的 4 个县区, 即辽宁省本溪市的桓仁县 沈阳市的苏家屯区, 河北省石家庄市的正定县和栾城县 ; 其中桓仁县曾是国家级贫困县, 苏家屯区是沈阳市郊区, 正定县和栾城县都是石家庄市所辖县 ; 下到了 6 个乡镇, 即桓仁县的普乐堡乡和雅河乡, 苏家屯区的陈相屯镇和大沟乡, 正定县的新安镇, 栾城县的郄马镇 ; 与当地的乡镇干部和 23 个村的书记或村民委员会主任负责人座谈, 并走访了 6 户低保户 现将我们在调研中了解的情况和发现的问题, 以及我们对现状和问题的思考报告如下 : 一 辽宁 河北两省农村的基本情况 从地理位置上看, 辽宁 河北两省都属于东部沿海地区, 但是就经济发展的水平而言, 两省又都属于 中部 的水平 ( 这是在当地干部中很流行的 说法 ) 2003 年, 辽宁省国内生产总值 (GDP) 为 6003 亿元, 人均 GDP 元, 列全国第 8 位, 农民年人均纯收入 836 元, 列全国第 7 位 ; 河北省国内生产总值 (GDP) 为 7099 亿元, 人均 GDP 元, 列全国第 11 位, 农民年人均纯收入 622 元, 列全国第 19 位 5 实际上, 两省在经济方面全国的排位应该都属于中上水平 再看辽 冀两省的财政状况 :2004 年, 辽宁省地方财政一般预算收入完成 530 亿元, 一般预算支出完成 921 亿元, 收支相抵缺口为 391 亿元 ; 河北省地方一般预算收入完成 408 亿元, 一般预算支出完成 1 唐钧, 中国城乡低保制度的现状与前瞻, 收入 2005 年中国社会蓝皮书, 汝信 陆学艺 李培林等主编, 社会科学文献出版社 2004 年版 ; 唐钧 张时飞, 调整中的城乡最低生活保障制度, 收入 2006 年中国社会蓝皮书, 汝信 陆学艺 李培林等主编, 社会科学文献出版社 2005 年版 ; 2 朱微, 我国有 12 个省市全面建立农村低保制度, 新华网 ( com)2005 年 12 月 26 日 年民政事业发展统计公报, 民政部网站 ( 年 1 月 20 日 4 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议, 人民日报 2005 年 10 月 19 日 5 以上数据据 2004 年中国统计年鉴, 中国统计出版社 2004 年版 117

119 753 亿元, 收支相抵缺口为 345 亿元 乡镇 1 就行政区划而言, 辽宁省辖 14 个地级市 ;56 个市辖区 17 个县级市和 27 个县 ( 自治县 );993 个 其中涉农县 ( 市 区 )74 个 年年末人口为 4217 万人, 如果按常住人口计算, 现有乡 村人口 1856 万人, 占全省总人口的 44%; 3 按户籍人口计算, 农业人口 1939 万人, 占全省总人口的 46% 4 河北省辖 11 个地级市 ;36 个市辖区,22 个县级市和 114 个县 ( 自治县 );1972 个乡镇 5 其中涉农 县 ( 市 区 )162 个 年末人口为 6819 万人, 现有农村人口 5383 万人, 占全省总人口的 79%; 7 在 2001 年确定的全国 588 个和 2003 年确定的全国 592 个扶贫开发重点县名单中, 河北省都有 39 个县上榜, 8 据媒体报道 : 截止到 2004 年, 河北省尚有农村贫困人口 202 万人 9 在 2001 年确定的全 国 588 个扶贫开发重点县中, 辽宁省有 9 个, 10 但在 2003 年重新确定的贫困县名单中, 辽宁省已经榜上无名了 11 据媒体报道 : 截止到 2004 年, 辽宁省尚有农村贫困人口 112 万人 12 二 辽宁 河北两省农村低保制度的发展历程 辽宁 河北两省建立农村低保制度的努力均始于 1996 到 1997 两年间 10 年来, 从两省农村低保制度的发展过程看, 大体可分成以下两个阶段 : 1. 试点探索阶段 ( 年 ) 早在 1996 年, 民政部办公厅就下发了 关于加快农村社会保障体系建设的意见 ( 以下简称 意见 ), 提出了 农村最低生活保障制度 的概念 文件指出 : 农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度 同时, 在这个文件中, 也确立了 保障资金由当地各级财政和村集体分担 的筹资原则 13 具体而言, 当时的主要做法就是由县 乡 村三级分担 从那时起, 辽 冀两省都开始在部分县市开始建立农村低保制度的试点探索 在这个阶段, 辽宁省的农村低保在形式上主要是以定期定量的粮款救助为主,1996 年刚开始时保障人数仅为 9.4 万人 ; 到 2004 年增长到 35.5 万人, 大约为农村贫困人口的二分之一强 ; 月人均补差粮款 1 2 以上数据据 2004 年中国统计年鉴, 中国统计出版社 2004 年版 此数据为辽宁省民政厅提供 3 辽宁省概况, 行政区划网 ( 4 辽宁省农业概况, 中国招商网 ( 5 以上数据据 2004 年中国统计年鉴, 中国统计出版社 2004 年版 6 7 此数据为河北省民政厅提供 河北省统计局城调队, 审视 三农 问题破解发展难题, 河北省统计局网站 ( 因为 2003 年河北省进行了户籍管理制度的改革, 在统计口径上, 以居民实际居住地和所从事的职业, 将人口划分为城镇人口和农 村人口, 并统一登记为居民常住户口 本文所引用的数字可以理解为常住人口数 8 资料引资守望网 ( 和网易论坛 ( 河北省的贫困县包括阳原县 崇礼县 赤城县 尚义县 万全县 怀安县 张北县 康保县 沽源县 蔚县 涞源县 阜平县 顺平县 南皮县 盐山县 东光县 海兴县 孟村县 献县 大名县 丰宁县 广平县 广宗县 巨鹿县 宽城县 临城县 灵寿县 隆化县 滦平县 平泉县 平山县 青龙县 涉县 围场县 魏县 武强县 武邑县 赞皇县 唐县和涿鹿县赵家蓬区 9 河北: 新时期扶贫开发取得阶段性成果贫困人口减少了 1/5, 中国人口网 ( 10 资料引自守望网 ( 年辽宁省的国家级贫困县为建平市 朝阳县 建昌县 新宾县 义县 喀左县 康平县 岫岩县 桓仁县 岫岩县 11 资料引自网易论坛 ( 12 辽宁省统计局, 2004 年辽宁省国民经济和社会发展统计公报, 中国统计信息网 ( 年 2 月 25 日 13 民政部救灾救济司, 中国农村最低生活保障制度文件资料汇编 第一册, 民政部救灾救济司 2003 年编印 118

120 合计 35.5 元 1 河北省的情况与辽宁省相仿 以石家庄市为例,1997 年, 按照民政部 意见 的要求, 该市所辖的 17 个县 ( 市 区 ) 全部出台了农村低保制度的实施办法 然而, 到 2003 年, 除正定 栾城等县坚持下来以外, 大部分县市的农村低保工作实际上已经处于停顿状态 突出表现在 : 低保资金无法落实, 保障人数极为有限 即使在坚持下来的正定县,2004 年, 农村低保对象仅有 508 户,1005 人, 约占全县农业人口总数的 0.3% 而栾城县实际保障人数更少, 农村低保对象仅为 45 户 155 人, 约占全县农业人口总数的 0.05% 据调查, 辽 冀两省农村低保制度的发展近年来发展缓慢乃至日渐低迷, 主要原因是原先设计的 县 乡 村三级分担 的筹资方式与农村税费改革的方向完全是南辕北辙 譬如, 河北省正定县 1997 年制定的实施办法规定 : 农村低保资金由县 乡 村分级负担, 具体比例为 4:2:4 县 乡( 镇 ) 两级所需资金分别列入本级财政年度预算, 村从集体提留的公益金中列支 但是,2002 年开始的费改税, 将乡统筹 村提留并入农业税, 首先使村一级分担的占资金总额 40% 的低保资金没有了着落 ; 紧接着, 从 2003 年减免农业税到 2004 年免征农业税, 县 乡 ( 镇 ) 两级财政基本上只能依靠转移支付, 这又使乡 ( 镇 ) 这一级分担的占总数 20% 的低保资金没了来源, 县财政负担的 40% 在多数地方也捉襟见肘 因此, 到了 2004 年, 河北省所辖 162 个涉农县 ( 市 区 ) 中, 只有三分之一 (57 个 ) 仍然坚持实施农村低保制度 在这一阶段, 农村低保制度的救助方式也不规范 如前所述, 辽宁省实际上实行的是 粮款合计 的救助方式 河北省栾城县的实施办法更是明确规定, 实行 实物为主 兼补现金 的办法 : 农村家庭人均口粮不足 500 斤的, 补足 500 斤, 以粮折款, 差额部分补给现金 ; 家庭人均口粮超过 500 斤的, 也须以粮折款, 差额部分补给现金 2003 年, 针对农村低保制度发展日益疲软的状态, 民政部专门给各地民政系统下发文件, 要求对辖区内所有的农村特困人口进行全面排查 排查的对象主要是无劳动能力者 无经济来源 无法定赡养人或抚养人的孤寡人员家庭, 以及因残或缺乏劳动力致贫或因灾害或大病致贫的农村特困人口 民政部通过普查, 按特困人口的实际数量和生活状况, 制定了一个较为平均的贫困标准 约年人均 600 元, 略低于全国扶贫办的 625 元标准 有媒体披露 : 熟知内情的人士透露, 民政部更寄希望于中央予以农村低保以财政的支持 但是, 遗憾的是,2003 年召开的国务院常务会议并没有通过针对农村低保的新政 策 年 9 月, 民政部在青岛召开了 全国推进城乡社会救助体系建设工作会议, 会上比较低调地 提出了 农村低保重点是总结经验, 指导新的有条件地区建立低保制度的探索 的工作要求 3 于是, 针对不同的地区 不同的对象, 农村社会救助体系有了两种不同的 说法 : 实行农村低保制度的省 ( 自治区 直辖市 ) 北京 天津 辽宁 上海 江苏 浙江 福建 广东 海南 河北 陕西 吉林等 12 个省 ( 自治区 直辖市 ), 以实施农村最低生活保障制度为主, 探索建立城乡一体化的最低生活保障制度 2004 年领到低保证的有将近 440 万人, 共支出低保资金 亿元 4 实行农村特困户救助的省 ( 自治区 直辖市 ) 中西部其余 23 省 ( 自治区 直辖市 ), 以实施特困户救助为主, 领到特困证的将近 800 万人, 共支出特困户救助资金 18.3 亿元 据调查统计, 全国农村共有需要救助的特困人口 1972 万, 东部 8 省市领取低保证的和中西部 23 省 1 以上数据资料由辽宁省民政厅提供 下文中, 凡未特别注明的数据资料, 关于辽宁省的, 均由辽宁省民政厅提供 ; 关于河北省的, 均由河北省民政厅提供 文中不再一一注明出处 2 民政部排查全国特贫人口, 农村低保新政策暂无消息, 傅航, 21 世纪经济报道 2003 年第 3 期 3 米勇生, 在全国推进城乡社会救助体系建设工作会议总结讲话, 中国政府门户网站 ( 4 为了与下文中 特困户救助 的统计数据相一致, 这里采用的是 2004 年的数据, 而本文开头所用的数据是 2005 年的, 故两者有所不同 119

121 份领取特困证的加起来合计共有 1257 万人, 得到低保救助的占调查特困人口总数的 64% 1 2. 规范完善阶段 (2004 年至今 ) 随即在 2004 年 9 月召开的党的十一届四中全会, 提出了 构建社会主义和谐社会 的思想 于是, 在一部分省 ( 直辖市 自治区 ), 党政领导把建立农村低保制度作为构建农村和谐社会的 实事 来抓, 这无疑是一剂强心剂, 使一度趋于低迷的农村低保制度的建设峰回路转 辽 冀两省就是其中突出的例子 2004 年 8 月, 辽宁省委 省政府决定加快农村社会救济制度改革, 在原有定期定量救助的基础上, 建立农村居民最低生活保障制度, 并写入了 2005 年政府工作报告, 纳入了政府目标管理体系 省委书记 省长都亲自过问农村低保制度建设进展情况, 多次召开会议专题研究部署, 提出明确要求 2004 年 7 月, 省长 副省长在省民政厅 关于构筑和完善城乡社会救助体系解决贫困群众突出困难的调查报告 上, 对加快农村低保制度建设作了重要批示 8 月 20 日, 省委副书记在听取民政厅工作汇报时要求, 要加快农村低保制度建设推进速度, 在年底前以农村低保制度为核心的社会救助体系的中的各单项制度都要出台 8 月 25 日, 省政府印发了 关于进一步加强城乡社会救助体系建设的意见, 将农村低保制度建设列为城乡社会救助体系建设重要内容 2004 年 10 月, 辽宁省人民政府办公厅关于印发 辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法 的通知 ( 以下简称 辽宁省通知 ) 出台 此后, 各地按照省政府要求, 相继出台了低保实施细则和有关政策,2005 年上半年, 辽宁省农村低保制度的框架基本形成 2005 年年底, 所有符合条件的 35.9 万户 65.8 万人特困对象, 全部纳入了农村低保, 保障对象占全省农业人口总数的 2.98% 全年共发放低保金 2.54 亿元, 月人均救助金额为 32 元 ( 见表 1) 从调查样本县的情况看 : 桓仁县 全县农业人口 万人, 低保对象 1.09 万人, 低保对象占农业人口的比重是 4.89%, 低障标准为年人均 650 元, 月人均补差金额为 29 元 苏家屯区 全区农业人口 万人, 低保对象 0.40 万人, 低保对象占农业人口的比重是 2.08%, 低保标准为年人均 1000 元, 月人均补差金额为 30 元 ( 见表 2) 河北省委 省政府也是把建立农村低保制度, 长期稳定解决农村困难群众基本生活作为 2005 年省委 省政府强力推行的一项惠民政策 省委书记 省长都数度过问, 主管副省长 6 次听取专题汇报, 对农村低保制度建设提出了具体要求 2005 年 5 月 17 日省政府下发了 河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知 ( 以下简称 河北省通知 ),6 月 29 日省政府又在唐山市召开了全省农村低保工作会议, 要求 2005 年底全省各市 县 ( 市 区 ) 基本建立农村低保制度 为确保按时完成省政府确定的工作目标, 省委 省政府两办督察室把农村低保制度建设作为 2005 年工作重点进行督导 进入 2006 年, 省政府办公厅又下文要求, 第一季度的低保资金必须在春节前发放到位, 并预拨 2006 年第一季度农村低保资金 1000 万元, 在这种高强度的工作力度下, 地方各级党委 政府也狠抓落实 截至 2005 年底, 全省 11 个地级市全部出台了关于建立农村低保制度的文件,162 个涉农县 ( 市区 ) 全部建立了农村低保制度, 其中 142 个已经实施运作, 截至到 2005 年 12 月, 河北省共有农村低保对象 78.5 万人, 占全省农业人口总数的 1.56% 月人均救助额 15 元 ( 见表 1) 从调查样本县的情况看 : 正定县 全县农业人口 33.1 万人, 低保对象 0.13 万人, 低保对象占农业人口的比重是 0.39%, 低障标准为年人均 840 元, 月人均补差金额为 15 元 栾城县 全区农业人口 万人, 低保对象 0.09 万人, 低保对象占农业人口的比重是 0.29%, 低保标准为年人均 860 元, 月人均补差金额为 19 元 ( 见表 2) 1 唐钧, 中国城乡低保制度的现状与前瞻, 收入 2005 年中国社会蓝皮书, 汝信 陆学艺 李培林等主编, 社会科学文献出版社 2004 年版 120

122 表 1: 辽 冀两省各市的低保对象人数及占当地农业人口的比例 市 低保对低保对当地农享受低当地农享受低象所占象所占业人口保人数市业人口保人数比例比例 ( 万人 ) ( 人 ) ( 万人 ) ( 人 ) (%) (%) 沈 阳 营 口 本 溪 阜 新 辽宁 大抚连顺 辽朝阳阳 鞍丹山东 铁盘岭锦 锦 州 葫芦岛 全 省 石家庄 张家口 河北 唐山 承德 秦皇岛 沧州 邯郸 廊坊 邢台 衡水 保 定 全 省 资料来源 : 以上数据由辽宁省民政厅和河北省民政厅提供 表 2: 调查样本县实施农村低保制度的基本情况 样本省 样本县 本地农业人口低保对象人数保障对象比重 ( 万人 ) ( 人 ) (%) 辽宁 桓仁县 苏家屯区 河北 正定县 栾城县 资料来源 : 以上数据由辽宁省民政厅 河北省民政厅 桓仁县民政局 苏家屯区民政局 正定县民 政局 栾城县民政局提供 在规范完善阶段, 辽 冀两省的农村低保制度的发展呈现出三大特点 : 致力制度框架建设在这一阶段, 辽 冀两省都特别重视农村低保制度本身的建设 两省均以省政府或省政府办公厅的名义, 向全省下发了建立和完善农村低保制度的指导性文件, 如前文提到的 辽宁省通知 和 河北省通知 同时, 在 2005 年底前, 两省所有涉农市 县 ( 市 区 ) 全部出台了农村低保实施细则或实施办法 辽宁省主要是市里出文件, 县 ( 区 ) 执行 : 桓仁县属本溪市, 本溪市出台了 本溪市农村居民最低生活保障实施细则 ( 暂行 ) ; 苏家屯区属沈阳市, 沈阳市出台了 沈阳市人民政府办公厅关于转发 沈阳市民政局关于建立农村居民最低生活保障制度意见 的通知 ; 河北省是各级地方 121

123 政府都制定相关文件, 所以, 石家庄市出台了 石家庄市人民政府关于印发 石家庄市农村居民最低生活保障制度实施办法 ( 试行 ) 的通知 ; 而正定县和栾城县则又分别制定了 正定县人民政府关于进一步加强农村最低生活保障工作的通知 和 栾城县人民政府关于进一步完善农村居民最低生活保障制度的通知 上述文件确立了当地的农村低保标准和保障范围, 建立了农村低保申请审批工作制度和程序 适时改变筹资方式辽 冀两省都适时改变了农村低保的筹资方式, 即从以县 乡 ( 镇 ) 村为主的筹资模式转变为省 市 县为主 在相关文件中, 两省的基本说法类同 : 以市 县两级财政筹集为主, 省财政对困难地区予以适当补助 具体而言, 辽宁省 2005 年用于农村低保的资金总计 2.54 亿元, 其中 : 由农业税费改革转移支付中切出的 特困户救助金 为 1.62 亿元, 市 县 ( 区 ) 财政列支农村低保专用资金 0.62 亿元, 省财政补助农村低保资金 0.3 亿元 在农村低保经费中 转移支付 这一项占了大头 (64%) 河北省 2005 年尚未取消农业税, 因此现行政策仍以市县财政负担为主 目前各市均已明确规定了市 县 ( 市 区 ) 低保资金分担比例 : 唐山 廊坊 秦皇岛 沧州 保定等 5 个市, 低保资金市县分担比例均为 5:5, 邯郸 张家口根据各县财政状况分别制定了 6:4 5:5 两种分担比例, 石家庄市则规定了 6:4 5:5 和 4:6 三种分担比例 迅速实施落实到人在法规出台 资金落实以后, 辽 冀两省的农村低保制度得以迅速实施, 在最短的时间内已将低保金尽快发放到低保对象手中 2005 年 11 月末, 辽宁省农村低保对象申请审批工作已经结束, 所有符合条件的农村特困户全部进入了农村低保 14 个市都开始低保金发放工作, 已经发放 2.48 亿元, 占应发总数的 96% 锦州 营口 辽阳 铁岭 朝阳 葫芦岛等 6 个市已经做到通过银行实行 社会化发放 由于河北省的农村低保制度基本上成形于 2005 年下半年, 年初未列入财政预算 为了确保这项制度在 2005 年 12 月按时启动运行, 各级财政都以调剂追加资金的方式予以保证 在省级财政非常紧张的情况下, 河北省政府还是调剂追加了 600 万元 各市也千方百计筹措农村低保资金, 除唐山市年初已安排专项预算外, 沧州市从预算外财政和福彩公益金中调剂了 122 万元, 张家口市财政追加了 200 万元, 石家庄市财政安排了 813 万元, 作为 2005 年 12 月和 2006 年第一季度的农村低保专项资金 2006 年 1 月, 石家庄市已经下拨了第一季度资金 273 万, 目前全部落实到了各市 县 ( 市 区 ) 探索发展阶段 辽宁河北 表 3: 农村低保制度发展的两个阶段调查点制度框架资金筹集保障形式 1997 年开始建立农村特困户救助桓仁县制度 1998 年开始建立农村特困户救助苏家屯制度 正定县城乡最低生活保障制度的暂行办法 ( 正政字 [1997]22 号 ) 正定县人民政府 < 正定县城乡正定县最低生活保障制度实施办法 > ( 正政 [2001]2 号 ) 2001 年前, 县 乡 村分担比例为 4:2: 保障标准 : 正定县为 600 元, 栾城县为 860 元 以现金或实物发 122

124 栾城县 1997 年, 栾城县农村最低生活保障制度的暂行办法 ( 栾政 [1997]25 号 ) 年, 县 乡分担比例正定县为 6:4, 栾城县为 8:2 放 辽宁省人民政府办公厅关于印 除转移支付 发 辽宁省农村居民最低生活保 资金外, 不足 保障标准为 障暂行办法 的通知 ( 辽政办发 部分由市 650 元 桓仁县 [2004]89 号 ) 县 乡镇按 分档救助, 现 规划完善阶段 辽宁 苏家屯正定县 本溪市农村居民最低生活保障实施细则 ( 暂行 ) ( 本政办发 [2004]117 号 ) 沈阳市人民政府办公厅关于转发 沈阳市民政局关于建立农村居民最低生活保障制度意见 的通知 ( 沈政办发 [2005]24 号 ) 河北省人民政府关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知 ( 冀政发 [2005]40 号 ) 石家庄市人民政府关于印发 5:3:2 的比例分担 除转移支付资金外, 由市 区按 5:5 比例分担 2005 年县 乡镇分担比例为 6: 年后市 金发放 保障标准为 1000 元 差额救助, 现金发放 保障标准为 840 元 差额救助, 现 石家庄市农村居民最低生活保 县分担比例 金发放 河北 栾城县 障制度实施办法 ( 试行 ) 的通知 ) ( 石政发 [2005]52 号 ) 正定县人民政府关于进一步加强农村最低生活保障工作的通知 ( 正政发 [2005]42 号 ) 栾城县人民政府关于进一步完善农村居民最低生活保障制度的通知 ( 栾政发 [2005]42 号 ) 为 5: 年县 乡镇分担比例为 8:2; 2006 年后市 县分担比例为 5:5 保障标准为 800 元 分档救助, 现金发放 三 辽宁 河北两省农村低保工作的具体做法 辽宁 河北两省的农村低保工作在短短一年多的时间内就能摆脱低迷 重整旗鼓, 从而在新的制度架构上实施运行, 可资借鉴的城市低保工作的成功经验是一个重要的影响因素 在辽 冀两省农村低保工作的法规文件中, 我们经常可以看到城市低保制度的影子 但是, 农村的社会 经济环境与城市毕竟不同, 所以怎样做到既借鉴又不照搬, 正是考量两省乃至全国的民政部门对于低保制度把握的 科学度 合理度 和 成熟度 的重要指标 在建立农村低保的过程中, 辽 冀两省始终围绕抓重点和难点, 作调查研究和试点实践, 这对推动农村低保工作的快速发展无疑是有益的 而所谓 重点和难点, 归纳起来包括农村低保标准的测算 家庭人均收入的核算 农村低保对象的确认和农村低保的救助方式 1. 农村低保标准的测定 123

125 辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法 ( 以下简称 辽宁省暂行办法 ) 规定 : 农村低保标准由县政府根据当地农村居民年维持最基本生活所必需的吃 穿 住 用费用制定, 并报上级政府备案后公布执行 保障标准应根据当地经济发展水平和物价波动情况适时进行调整 在 辽宁省通知 中还规定 : 制定农村低保标准的权限在县级人民政府, 由县级人民政府组织领导制定工作 在操作上, 要按深入调查研究 科学测算 政府审批 上报备案等程序进行 在组织上, 要组成政府领导 民政牵头 财政 农业 劳动 统计 物价等有关部门参加的工作机构来完成这项工作 河北省通知 则规定: 农村低保标准, 由各县 ( 市 区 ) 民政部门会同财政 物价 统计等部门, 根据当地维持农村居民基本生活所必需的衣 食 住费用, 适当考虑用电 取暖 未成年人义务教育等所需费用确定, 经同级政府批准后执行 农村低保标准要根据当地经济发展水平 财政负担能力 农村居民生活水平 物价指数等因素的变化适时调整 从法规文件看, 辽 冀两省确定农村低保标准的思路乃至措辞都非常接近, 而且与城市低保制度中的相关规定也相当类似 但是, 关于农村低保标准的测定两省不约而同地都强调了 县级 的作用, 这可能是与城市低保制度最明显的不同点 辽宁省民政厅在沈阳市苏家屯区和锦州市义县进行制定农村低保标准的调研活动 主要采用 生活需求法, 即根据当地维持最低生活所需的物品和服务列出一张清单, 然后根据市场价格来计算拥有这些物品和服务需要多少现金, 以此确定的现金金额即为最低生活保障标准 调查研究的结果是 : 社会 经济欠发达地区年人均保障标准在 600 元左右, 社会 经济较发达地区年人均保障标准在 1000 元左右 根据省里提出的指导意见, 各市再进行调查研究, 制定出本市的低保标准 本溪市在桓仁县普乐堡乡进行调查, 提出了年人均 650 元的参考标准 桓仁县则根据省 市两级的文件精神, 最终确认以年人均 650 元作为本县的农村低保标准 ( 见表 4 表 5) 河北省则要求各市 县经过调查研究自行确定农村低保标准的方式 石家庄市在正定县进行调查摸底, 通过抽样调查的方式确定低保标准 正定县由民政 财政等部门组成调查组, 对分别代表经济发展水平高 中 低的诸福屯镇 南牛乡和南楼乡的 10 个村 240 户农民家庭就基本生活支出情况进行了调查, 调查内容包括口粮 蔬菜 蛋类 肉类 食用油 调味品 水电 取暖 衣被 教育, 等等 经过调查, 得出的数据是 元 最后, 经县政府研究批准, 正定县的农村低保标准确定为 840 元 石家庄市则依此次调查的结果提出了 800 元的指导标准 ( 见表 5) 其他各样本县 ( 区 ) 确定农村低保标准的过程也大体如此, 但根据本地实际情况, 可能会有一些特殊的考虑 如辽宁省的苏家屯区, 根据抽样调查结果, 当地农村居民最低生活保障标准应为年人均 1200 元 但沈阳市民政局在综合考虑其所辖区 县经济发展水平后, 建议苏家屯区农村低保标准定为年人均 1000 元 ( 见表 4 表 5) 河北省在市一级通过调查研究定出了指导性的参考标准后, 对下面县一级制定标准产生了较大的影响 如河北省栾城县,2005 年以前, 该县确定的农村低保标准为年人均 860 元 在石家庄市提出农村低保标准为年人均 800 元后, 栾城县也据此将低保标准向市标准靠拢 ( 见表 4 表 5) 124

126 表 4:2005 年调查样本县的年人均低保标准和月人均补差 地区 低保标准 ( 元 / 年 ) 人均补差 ( 元 / 月 ) 辽 全 省 桓仁县 宁 苏家屯区 河 全 省 正定县 北 栾城县 资料来源 : 以上数据由辽宁省民政厅 河北省民政厅 桓仁县民政局 苏家屯区民政局 正定县民 政局 栾城县民政局提供 表 5: 辽 冀两省各市的低保标准 市 低保标准低保标准市 ( 元 ) ( 元 ) 沈 阳 营 口 650 本 溪 阜 新 辽 大 连 辽 阳 600 鞍 山 铁 岭 650 宁 抚 顺 朝 阳 550 丹 东 盘 锦 锦 州 660 葫芦岛 650 石家庄 800 张家口 河北 唐山 800 承德 秦皇岛 800 沧州 600 邯郸 720 廊坊 780 邢台 625 衡水 600 保 定 资料来源 : 以上数据由辽宁省民政厅和河北省民政厅提供 2. 家庭人均收入的核算 辽宁省暂行办法 规定: 家庭收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入的总和 ( 按统计部门有关农民人均纯收入统计口径计算 ), 具体包括农林牧渔 建筑 运输 加工 服务业等经营收入 ; 劳务收入 ; 退休金 各种保险金 补偿金 ; 特许权使用收入 租赁收入 馈赠和继承收入 ; 赡养费和扶 ( 抚 ) 养费 ; 市政府确定的其它收入 家庭年人均收入, 以对象提出保障待遇申请之日前 12 个月的家庭收入为基数计算 河北省通知 规定: 农村居民家庭收入是指共同生活的家庭成员全年的货币收入和实物收入的总和 主要包括 :1 从事农副业生产的劳动收入;2 外出务工 自谋职业等获得的劳务 经营 管理等收入 ;3 出租或变卖家庭财产获得的收入;4 法定赡养人 扶养人或抚养人应当给付的赡养费 扶养费或抚养费 ;5 依法继承的遗产或接受的赠与;6 受灾户领取的救济款( 物 );7 其他应计入的收入 125

127 在这方面, 辽 冀两省的相关法规文件的规定也极其相似乃尔, 受城市低保的影响也非常大 其中与城市低保最明显的差别是强调了 实物收入 两省之间的差异在于辽宁省特别规定了计算家庭收入的时限为 以对象提出保障待遇申请之日前 12 个月的家庭收入 但是, 在实际操作中, 将实物收入换算为现金收入确实是个难题 因此, 在实践中, 具体的计算实际上主要是由各县区乃至乡镇来把握的, 并且作出一些符合实际情况的变通 辽宁省的做法是 : 一是对农村家庭种 养殖业收入标准设定一个浮动幅度, 由乡 ( 镇 ) 根据本地实际自行确定 如桓仁县把不同农作物的亩产分别设定为 : 玉米 公斤 水稻 公斤 大豆 公斤, 各家各户的具体产量由乡 ( 镇 ) 和村来最终确定 二是在核定农村低保家庭收入时, 普遍遵循 宜粗不宜细 就低不就高 的原则 如苏家屯区规定, 鸡 鸭 鹅等禽类收入以每只 5 元计算,10 只以下不计收入 三是评估标准的具体实施, 充分考虑了贫困家庭的劳动能力 管理水平和投入成本等因素对收成的影响 苏家屯区规定 : 正常年景耕种管理的农户, 按 2004 年市场平均价格计算, 每亩水田扣除所有成本收入为 400 元, 旱田扣除成本每亩纯收入为 300 元 而贫困家庭纯收入执行的标准为 : 水田每亩 元, 旱田每亩为 元之间 在这方面, 桓仁县的工作做得比较细 县民政局随机抽取了 3 个乡镇 9 个村, 并与抽中的乡镇组成了联合工作组, 到村里召集村干部和村民代表进行座谈, 共同来计算这个村种植业和养殖业的各类收入标准 然后, 他们又走访了 20 户农户 ( 其中 14 户是以前就享受低保的, 还有 6 户是一般困难户 ) 通过与调查对象的交流和沟通, 不断调整各类数据, 得出一个为调查对象所能接受的数据 最后, 以 3 个乡镇的平均数为依据, 确定了农村低保家庭各项收入的计算方法 ( 见表 6) 表 6: 桓仁县农村低保家庭部分收入的计算标准 毛收入 成本 实际收入 ( 计算标准 ) 玉米 元 215 元 元 水稻 元 298 元 元 大豆 元 110 元 元 猪 700 元 600 元 100 元 牛 910 元 760 元 150 元 鸡 27 元 22 元 5 元 资料来源 : 以上数据由桓仁县民政局提供 对年老体弱和有智力缺陷的低保对象, 还必须有变通的办法 : 在调查中了解到, 某患智力残疾的低保户, 一年养了 8 头猪 ( 都是通过扶贫渠道无偿提供的猪仔 ) 按常规计算, 其收入不菲, 但实际上他养一头死一头, 到头来可能血本无归 某老人, 耕作一亩地, 按规定算, 收入 400 元 但实际情况其远远达不到这一收入水平 因此, 各地都针对这样的特殊情况, 制定了变通的计算方法 譬如苏家屯区有一项特殊规定, 将老年人的责任田收入比照出租他人耕种的收入来计算, 旱田每亩计为 120 元 基层民政干部坦言, 如果不这样处理, 目前 4000 余名农村低保对象, 近一半可能不符合条件 河北省栾城县的例子更为有趣 如前所述,2005 年栾城县的低保标准从 860 元下调到 800 元, 但同时也将旱地的纯收入由每亩 550 元调整为每亩 500 元 栾城县农民人均耕地 1 亩左右, 这意味着, 虽然栾城县的农村低保标准下调了 40 元, 但低保户得到的低保金不仅没有降低, 从平均数看反而有所提高 ; 同时, 保障的范围也有可能有所扩大 这个例子告诉我们, 在实际工作中, 贫困人口从低保制度受惠多寡, 低保标准可能不是惟一的决定因素 126

128 3. 农村低保对象的确认 河北省通知 规定: 凡共同生活的家庭成员年人均纯收入低于户籍所在地农村低保标准 持有本地居民常住户口的农村居民均属保障范围 对于 共同生活的家庭成员, 河北省通知 也作出了界定: 家庭成员是指具有法定赡养 扶养或抚养关系的人员, 主要包括 : 祖父母 ( 外祖父母 ) 父母( 岳父母或公婆 ) 配偶 子女 孙子女( 外孙子女 ) 以及其他具有法定赡养 扶养或抚养义务关系的直系亲属 在这方面, 辽 冀两省的相关规定同样是大同小异, 同样深受城市低保制度的影响 但是, 河北省通知 规定 : 无当地常住户口的人员不享受当地农村低保待遇, 而 辽宁省暂行办法 却多开了一个口子 : 夫妻一方持有本省农业户口, 其配偶及子女为外省市或本省其他县农业户口, 在现居住地定居 1 年以上的农村困难居民, 可申请享受当地农村低保待遇 辽 冀两省都规定把 公开 公正 公平 作为实施农村低保制度的一项基本原则 因此, 低保户的确认都需通过一定的法定工作程序给予保证, 在这方面, 辽 冀两省的规定基本一致, 但在措词上也有一些不同之处 一般来说, 法定程序分为三步 : 第一步 : 个人申请 一般而言, 是由贫困户的户主提出申请 河北省的规定是提出 书面申请, 可能考虑到一些贫困家庭的实际情况, 所以规定也可以 通过村民小组 提出申请 关于受理申请的组织, 辽宁省的措词是 通过村民委员会向乡镇提出申请, 河北省的措词是 向村民委员会提出申请 在提出申请的同时, 辽 冀两省都规定, 还需提交相关的证明材料 第二步 : 初步审核 辽宁省规定 : 由乡 ( 镇 ) 人民政府与村民委员会配合, 对申请对象的家庭收入和实际生活状况进行调查核实 河北省却分成两个步骤, 先由村民委员会对申请人的家庭收入和实际情况进行调查 核实 ; 再由乡 ( 镇 ) 农村低保评审小组入户调查核实 在这一节段, 还有两项工作是必不可少的 一是要通过村民代表会议进行民主评议 ; 二是要进行公示 按辽宁省的规定要公示 3 天, 河北省的规定是 7 天 在调查样本县 ( 区 ) 的实际工作中, 桓仁县 3 天, 苏家屯区 5 天, 栾城县 7 天, 正定县 10 天 第三步 : 民政审定 县民政局最后把关, 对符合条件的要及时批准 ; 不符合条件的, 要书面通知申请人, 并说明理由 批准后, 还要再次进行公示, 河北省通知 规定公示 3 天, 辽宁省暂行办法 没有规定具体时间 在调查样本县的具体工作中, 桓仁县 3 天 苏家屯区 5 天 正定县 3 天 栾城县 3 天 为增加工作透明度, 接受群众的监督, 县 ( 市 区 ) 乡( 镇 ) 一般设立了公告栏, 县 ( 市 区 ) 民政局设立了举报监督电话 辽 冀两省都规定了整个工作程序的时限, 辽宁省是 20 天 ( 不包括公示的时间 ), 河北省的规定是在乡镇审核和民政审定这两个环节上各 10 天 在法定工作程序中, 最为基层看重, 执行力度也最大是三个环节, 即村民代表评议 两次公示和乡镇调查核实 尤其是民主评议, 一般由村 两委 干部和部分村民代表 7 11 人组成民主评议小组, 对申请者一一进行评议, 最后确定低保对象的初步名单 在实际工作中, 民主评议使用的普遍性和被接受程度甚至高于法规文件中规定的计算方法 127