一是大幅度削减行政审批专案, 审批事项过多过滥的状况明显改变国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室先后三次组织国务院各部门对审批专案进行清理, 在严格规范

中国行政法治最新进展註中国政法大学教授马怀德 ( 本文为马怀德教授于于 2006 年 10 月 19 日在由廉署主办之持廉守正 - 经验交流会上的发言稿 ) 1999 年 3 月, 九届人大二次会议将依法治国建设社会主义法治国家的基本方略写入宪法从此, 我国法治建设进入快速发展时期依法治国的关键是依法行政, 2004 年 3 月, 国务院印发全面推进依法行政实施纲要, 提出全面推进依法行政, 经过十年左右坚持不懈的努力, 基本实现建设法治政府的目标近几年来, 我国在推进依法行政建设法治政府方面开展了卓有成效的工作, 取得了一些重要的理论和制度成果, 主要表现在以下几个方面一行政审批制度改革不断深化行政审批作为行政机关依法对社会经济事务实行事前管理的一种手段, 在我国政治经济文化和社会生活中发挥过重要作用但随着社会主义市场经济不断发展, 改革逐步深化, 社会全面进步, 以及我国加入世贸组织, 在更大范围内和更深程度上参与经济全球化进程的背景下, 行政审批制度的弊端日渐突出 2004 年, 行政许可法正式实施, 行政审批制度改革迅速推进, 在政治经济和社会各个层面都产生了积极影响通过改革, 有力推动了政府职能转变和管理创新, 促进了法治政府建设, 同时也为从源头上预防和治理腐败创造了良好条件註马怀德教授现任中国政法大学副校长, 中国政法大学法学院院长诉讼法研究中心副主任教授博士生导师马怀德教授同时兼任中国法学会行政法研究会副会长, 中国监察学会常务理事, 行政法学研究主编, 国家发展与改革委员会建设部教育部国家统计局法律顾问, 北京市依法治市顾问福建省人民政府顾问山东省人民政府顾问 1

一是大幅度削减行政审批专案, 审批事项过多过滥的状况明显改变国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室先后三次组织国务院各部门对审批专案进行清理, 在严格规范审核的基础上, 取消和调整了国务院 68 个具有行政审批职能的部门和单位的 1806 项行政审批专案, 占总数的 50.1%, 实现了大幅度减少行政审批事项的目标 31 个省 ( 区市 ), 废止和修订规范性文件 11073 件, 共取消和调整审批专案 22000 多项, 占审批专案总数的一半以上二是创新管理方式, 政府职能进一步转变相关审批专案取消和调整后, 各地区各部门积极探索新的管理方式和管理手段对能够通过市场机制解决的事项, 采取招标拍卖等市场运作方式 ; 对应由统一的管理规范和强制性标准取代个案审批的事项, 制定并组织实施相应的管理规范和标准 ; 对转为日常监管的事项, 加大事中和事后检查力度 ; 对不再实施审批, 转由行业组织或社会仲介组织自律管理的事项, 积极稳妥地做好移交工作三是行政审批权力的运行逐步规范不少地区和部门结合行政许可法的实施, 分别公布该部门的行政许可实施程式规定或者办法, 规范行政审批权力的运行比如, 在受理环节, 建立公示制度, 对审批专案名称设定依据实施主体条件程式等内容予以公示 ; 在实施环节, 严格限定审批时限, 规范审批程式, 并普遍实行首问负责服务承诺限时办结等制度 ; 此外, 还积极采用资讯技术, 推行网上审批目前, 各地共建立政务服务大厅 3314 个,738 个省级部门实行了窗口统一办理, 占应实行窗口统一办理的省级部门的 95.1% 以农业部为例, 从 2003 年 11 月 17 日试运行到 2006 年 8 月 11 日, 农业部行政审批综合办公大厅共受理行政许可申请 90304 件, 已办结 79193 件, 按时办结 79107 件, 按时办结率达 99.89%, 体现了高效便民的原则四是加强对行政审批行为的监督制约在监督环节, 完善内部层级监督机制, 建立行政审批责任追究制度, 对违规和不当审批行为予以纠正有些地方还成立了行政投诉中心, 县级以上政府已经建立行政投诉中心 "1400 多个目前, 各级政府正在致力于将行政审批制度改革推向深入, 以进一步转变政府职能创新政府管理方式, 方便老百姓二政务公开与资讯公开立法提上议事日程行政机关向社会公众公开政府资讯是建设法治政府的一个重要环节早在 2

2000 年 12 月, 中共中央办公厅国务院办公厅就发出关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知全国乡镇普遍推行了政务公开, 并逐步走上了规范化轨道 ;85% 以上的县级和 83% 的地市级行政机关实行了政务公开, 省级政府部门的政务公开工作取得了巨大进展乡镇政权机关公开等事项主要包括乡镇政府行政管理经济管理活动的事项村务公开相对应的事项乡镇政府各部门和派驻站所公开的事项等各地还出现许多创新性做法, 如山东省胶南市在海青镇试行村务公开发言人 " 制度, 各村每月召开一次村情发布会, 由发言人 " 向全村群众公布村务 2005 年 3 月, 中共中央办公厅国务院发布了关于进一步推行政务公开的意见各级行政机关积极推行政务公开, 并不断提高公开内容的真实性全面性和实效性目前, 国务院共有 53 个部门及直属单位建立了政务公开领导小组及其办事机构,28 个部门和单位建立了政务公开制度卫生部农业部食品药品监管局商务部等 10 个部门设立了政务公开大厅或行政服务中心各部门和各地在促进政务公开方面主要采取了以下做法 : 其一, 完善政府新闻发布制度, 许多通过政府新闻发布会定期发布政务资讯 ; 其二, 通过政府公报政务公开栏公开办事指南和其他形式公开政务, 如公安部创办了公安部公报, 准确及时地刊载公安部规章规范性文件以及与公安工作密切相关的法律行政法规司法解释和国际条约, 审计署自 2004 年以来, 每年不定期将审计结果向社会公告, 取得了良好的社会效果地方各级审计机关也积极创造条件, 大力推行审计结果公告制度, 目前已累计向社会公告审计结果 1600 多篇 ( 次 ); 其三, 积极探索通过社会公示听证和专家谘询论证以及邀请人民群众旁听政府有关会议等形式, 对行政决策的过程和结果予以公开 ; 其四, 通过各类综合或专项行政服务中心, 对行政许可公共服务等事项予以公开 ; 其五, 加强政府网站建设, 推进电子政务, 逐步扩大网上审批查询交费办证谘询投诉求助等服务专案的范围, 为人民群众提供快捷方便的服务在资讯公开立法方面, 据不完全统计, 目前已有 80 多部法律行政法规包含有关政府资讯公开的规定,12 个省和 16 个较大的市制定了专门规范政府资讯公开活动的地方性法规或规章,25 个国务院部门出台了政府资讯公开方面的规章或文件为进一步规范和推进政府资讯公开活动, 国务院法制办正在抓紧研究修改中华人民共和国政府资讯公开条例 ( 草案 ), 该法的出台将极大地规范和推动政府资讯公开工作 3

三行政执法责任制初步建立行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度, 创建于 20 世纪 90 年代初为推动建立权责明确行为规范监督有效保障有力的行政执法体制, 国务院办公厅于 2005 年 7 月发布了关于推行行政执法责任制的若干意见该意见对依法界定执法职责提出了三方面的要求 : 一是梳理执法依据 ; 二是分解执法职权 ; 三是确定执法责任同时要求建立健全行政执法评议考核机制, 认真落实执法责任国务院各部门和各地认真落实意见, 取得了实效其一, 积极部署, 加强领导共有 28 个省 ( 区市 ) 召开了政府常务会议或者省长办公会, 专题研究了推行行政执法责任制问题 ;17 个省 ( 区市 ) 召开了全省推行行政执法责任制工作会议 11 个省 ( 区市 ) 和 5 个部委专门成立了推行行政执法责任制工作领导小组有 5 个省建立了由法制监察人事等部门参加的联席会议制度 28 个省 ( 区市 ) 和 10 多个部委专门就贯彻 37 号文件制发了通知, 根据本地区本部门实际提出了具体要求其二, 加强相关制度建设各地区各部门不断加强和完善行政执法责任制相关制度建设截至 2006 年 5 月底, 31 个省 ( 区市 ) 和 26 个国务院部门共制定有关行政执法责任制的地方性法规 11 部规章 28 部规范性文件 18 个, 有的地方和部门还就行政执法评议考核行政执法案卷评查行政执法责任追究和行政执法奖励等作了专门规定, 北京河北浙江湖南宁夏和公安部铁道部民政部文化部等其三, 依法界定执法职责截至 2006 年 5 月底, 全国 15 个省 ( 区市 ) 和 20 个国务院部门已经完成分解行政执法职权工作,8 个省 ( 区市 ) 政府和 15 个国务院部门已经完成确定行政执法责任工作不少地方纷纷公示权力清单 " 2006 年 7 月, 贵州省人民政府以贵州省人民政府公告的形式公布了该省 18 个执法部门的权力清单 ", 并用表格的形式一目了然地厘清了各执法主体的行政执法事项及其一一对应的法律法规规章条文, 分类清晰编排科学, 同时也方便查询 8 月, 北京市的 65 个行政执法主体在首都之窗网站上向市民公示权力清单 ", 市民可清楚查询行政机关 8735 项行政执法事项以及一一对应的法律法规规章等目前, 全国约有 80% 的省级行政执法部门开展了梳理执法依据工作, 交出了自己的执法清单 " 经省级政府认可后, 有的地方已开始对外公布 4

其四, 建立健全行政执法评议考核机制截至 2006 年 5 月底, 河南省宁夏自治区和海关总署水利部新制定了行政执法评议考核制度, 有 9 个省 ( 区市 ) 和 15 个国务院部门在原来开展评议考核工作的基础上, 完善了行政执法评议考核机制 14 个省 ( 区市 ) 和 9 个国务院部门对所属行政执法部门 ( 行政执法机构行政执法人员 ) 进行了行政执法评议考核 17 个省 ( 区市 ) 还开展了行政执法案卷评查工作一些地方和部门将行政执法评议考核与对行政执法部门的目标考核岗位责任制考核和行风评议活动等有机结合起来, 不断完善评议考核机制 ; 一些地方和部门充分利用现代资讯管理手段, 不断提高评议考核的公正性和准确性 ; 一些地方将行政执法评议考核结果与奖惩挂钩, 与评先创优晋职晋级相结合, 不断加大行政执法评议考核的力度各地区各部门在评议考核过程中, 将行政执法部门内部评议与外部评议相结合, 通过召开座谈会举行民意测验等多种形式开展行政执法评议工作有的部门和地方建立了行政执法过错追究制, 如工商总局海关气象局税务总局证监会等以国土资源系统为例, 全国 20 多个省 280 多个市和 1800 多个县的国土资源部门建立了行政执法责任制和过错追究制比如, 黑龙江省国土资源部门开展了行政许可和行政处罚案卷评查活动 ; 福建省国土资源部门采用依法行政建议书对违法或不当行政提出整改建议 ; 海南等省国土资源部门建立了投诉制度 ; 四川内江国土资源部门落实专人负责处理投诉, 实行一次投诉查实停职处理 " 等等其五, 追究行政执法责任各地区各部门在对行政执法评议考核的基础上, 对作出违法和不当行政执法行为的行政执法部门和行政执法人员按照意见的规定追究行政执法责任北京市于 2005 年在全市行政处罚案卷评查中, 通报批评了行政处罚案卷不合格的 2 个部门和未按照法定程式实施行政处罚的 20 个部门湖北省武汉市 2005 年追究行政执法责任人 263 人, 其中通过批评教育离岗培训调离执法岗位或者取消执法资格等行政手段处理 122 人, 党纪政纪处分 126 人, 追究刑事责任 15 人四公务员依法行政能力得到明显提高 1993 年 8 月, 国务院制定了国家公务员暂行条例 2005 年 4 月, 第十届全国人大常委会第 15 次会议通过了公务员法, 于 2006 年 1 月 1 日开始生效公务员的依法行政能力是建设法治政府的重要保障为提高行政机关工作人员依 5

法行政的观念和能力, 政府建立和完善了公务员培训制度依法行政情况考核制度一方面, 各地和部门积极开展公务员培训, 建立起公务员学法制度 2005 年, 人事部下发了关于在全国公务员中开展公共管理核心内容培训的通知, 明确提出以增强公务员行政意识提高公务员行政能力为核心, 大规模开展公务员通用能力公共行政公共政策公共经济和依法行政培训 2006 年, 下发了公务员公共管理核心内容培训大纲, 将依法行政培训内容概括为邓小平民主法制理论全面推进依法行政宪法行政法律规范的制定与适用行政处罚制度行政复议制度行政诉讼制度国家赔偿制度行政监察制度监察等九个专题各地区各部门逐步建立健全了领导干部学法制度中组部国务院法制办国家行政学院联合举办了省部级领导依法行政专题研究班, 各地区各部门也开展了大规模的培训工作, 各级领导干部依法行政意识和能力得到进一步提高例如, 为了提高行政执法人员的整体素质, 山东省政府制定了山东省行政执法证件管理办法, 先后培训行政执法人员 120 万人次, 编印了 43 种公共法律知识读本烟台市 2005 年对全市 16000 名行政执法人员进行统一考试, 统一资格认定, 统一上网公开, 取消 300 多名不符合条件的行政执法人员的执法资格另一方面, 建立完善了公务员考核制度根据公务员法的规定, 对公务员的考核按照管理许可权, 全面考核公务员的德能勤绩廉考核分为平时考核和定期考核人事部于 2000 年下发了关于进一步加强国家公务员考核工作的意见, 全国每年平均 95% 以上的公务员都参加年度考核许多地方通过了公务员考核办法, 结合各地实际完善了公务员考核制度各部门和各地建立还完善了行政执法评议考核制度, 重点考察执法部门和执法人员行使执法职权和履行法定义务的情况另外, 还通过建立健全行政执法奖惩机制, 创造有利于推动严格执法公正执法文明执法的良好环境在行政机关领导的政绩评价方面, 许多地方和部门出现了一些新的做法从 2005 年起, 北京市将政务公开的情况纳入了政绩考核 2006 年 7 月, 浙江省人大通过了浙江省环境污染监督管理办法, 将浙江省内各行政区域内环境质量水平纳入领导干部政绩考核 8 月, 山东省政府公布了山东省环境保护十一五 " 规划, 在干部职务晋升评优创先代表推选等方面实行环保一票否决 " 国家环保总局近日提出, 中国将推行领导干部任期环境保护政绩考核, 克服单纯追求 GDP 的倾向海南省近日将政府举债情况纳入干部评价考核体系 6

五廉政建设走向制度化根据行政监察法的规定, 监察机关是人民政府行使监察职能的机关, 依法对国家行政机关国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察开展行政监察工作, 加强对行政权力的监督制约, 能够促使行政机关及其工作人员严格按照法定许可权和程式履行职责, 依法处理经济社会事务, 有效防止行为失范权力滥用, 不断提高依法行政的水平和能力我国行政监察机关的基本职责, 即保证政令畅通维护行政纪律促进廉政建设改善行政管理提高行政效能党中央国务院历来对行政监察工作十分重视 1993 年, 中央纪律检查委员会和监察部以及地方各级纪检监察机关合署办公, 实行一套工作机构两个机关名称, 履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能的体制, 目的是为了增强党政监督的整体效能, 加强对党政机关及其工作人员的监督, 进一步加大反腐败斗争力度 1997 年 5 月全国人大常委会通过了行政监察法 1998 年, 中共中央发布关于实行党风廉政建设责任制的规定, 以加强党风廉政建设, 明确党政领导班子和领导干部对党风廉政建设应负的责任 2004 年 10 月, 行政监察法实施条例开始生效 2005 年 1 月, 中共中央发布建立健全教育制度监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要 2005 年, 各级政府和监察机关大力推进依法行政廉洁从政, 加大了对政府机关及其工作人员监督的力度各级监察机关以涉及国计民生公共服务公共利益等部门和行业为重点, 加强了对贯彻执行行政许可法情况的监督检查, 特别是着重对国土资源农业环保质检建设水利交通公安等部门和行业开展监督检查各级监察机关共受理涉及行政许可行为的投诉 21010 件, 追究责任 2845 人一些地方制定了行政许可事项备案制度行政许可监督办法行政许可过错责任追究办法等配套制度, 规范和加强了对行政许可各主要环节的监督天津深圳苏州等地和农业部建立了行政许可电子监察系统, 对行政许可的受理承办审核批准办结各个环节实现全程监督各地区各部门严格执行廉洁从政各项规定, 严肃查处领导干部违反规定收送现金有价证券和支付凭证的 1182 人, 收缴款额 6213.8 万元 ; 查处跑官要官问题, 受到批评教育和诫勉的 334 人, 给予组织处理和纪律处分 97 人 ; 纠正和查处领导干部放任纵容配偶子女和身边工作人员利用领导干部职权和职务影响谋取非法利益的 835 人 ; 查处借婚丧嫁娶等事宜收钱敛财的 630 人 ; 查处参加赌博的党员干部 8338 人 2006 年 1 月, 胡锦涛总书记在中央纪委第六次全会上发表重要讲话, 把开展 7

治理商业贿赂专项工作作为今年党风廉政建设和反腐败工作的六项重点工作之一, 强调要坚决纠正不正当交易行为, 依法查处商业贿赂案件 2 月 8 日, 中共中央办公厅国务院办公厅印发了关于开展治理商业贿赂专项工作的意见, 对治理商业贿赂作出全面部署中央成立了治理商业贿赂领导小组,40 多个中央国家机关相继成立了治理商业贿赂领导小组, 大多数由部门主要负责人担任组长 31 个省 ( 区市 ) 和新疆生产建设兵团由省委副书记常务副省长或副省长担任组长据统计, 目前全国检察机关共受理和自行发现商业贿赂案件线索 9000 余件, 正在立案侦查的 4367 件, 正在审查起诉的 1195 件, 已向法院提起公诉的 674 件在轰动一时的北京反商业贿赂第一案 " 中, 被称为电脑天才的原农业银行北京市分行科技处处长温某在任职 6 年时间里, 先后索取贿赂款 1073 万元, 贪污公款 432 万元, 犯罪金额共计 1505 万元, 最终被北京市第一中级人民法院以商业贿赂罪一审判处死刑 2006 年 9 月 4 日, 在国务院召开的加快推进政府职能转变和管理创新电视电话会议上, 国务院总理温家宝明确强调要深入开展反腐倡廉, 确保权力不被滥用一是扎实开展治理商业贿赂专项工作二是从源头上预防和治理腐败继续深入推进行政审批政府投资监管国有资产监管政府决策等方面的制度改革三是发扬民主, 强化对权力运行的监督各级政府都要主动接受人大政协的监督, 强化社会监督和政府内部的专门监督, 为现阶段推进依法行政建设法治政府提出了具体要求全面推进依法行政, 建设法治政府是新时期行政法治建设的重大任务相信经过全国上下坚持不懈的努力, 一定能够把我们的政府建设成为行为规范运转协调公正透明廉洁高效的责任政府法治政府效能政府和服务政府 8

一 是 大 幅 度 削 减 行 政 审 批 专 案, 审 批 事 项 过 多 过 滥 的 状 况 明 显 改 变 国 务 院 行 政 审 批 制 度 改 革 工 作 领 导 小 组 办 公 室 先 后 三 次 组 织 国 务 院 各 部 门 对 审 批 专 案 进 行 清 理, 在 严 格 规 范

一是大幅度削减行政审批专案, 审批事项过多过滥的状况明显改变国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室先后三次组织国务院各部门对审批专案进行清理, 在严格规范