中 国 农 村 老 年 人 口 及 其 养 老 保 障 : 挑 战 与 前 景 概 要 虽 然 自 从 上 世 纪 80 年 代 以 来, 中 国 的 人 均 收 入 一 路 飙 升, 人 们 越 来 越 关 注 的 一 个 问 题 是, 农 村 老 年 人 从 收 入 上 涨 所 获 得 的 好 处 远 远 不 及 年 轻 人 及 城 镇 老 人 对 于 农 村 老 人 福 利 状 况 的 关 注 有 些 是 出 于 地 区 差 距 的 担 忧, 而 有 些 则 是 对 人 口 年 龄 结 构 的 考 虑 中 国 的 沿 海 与 内 陆 城 市 与 乡 村 之 间 存 在 着 巨 大 的 差 别 除 了 地 域 因 素 引 起 的 收 入 差 距, 在 社 会 安 全 网 中 不 同 年 龄 群 体 的 覆 盖 状 况 享 受 的 社 会 福 利 待 遇 水 平 以 及 陷 入 贫 困 的 风 险 方 面 差 别 迥 异 由 于 缺 乏 养 老 金 保 障 没 有 足 够 的 储 蓄 以 及 子 女 外 出 务 工, 与 年 轻 人 和 城 镇 老 人 相 比, 农 村 年 纪 较 大 的 居 民 更 有 可 能 老 无 所 依, 中 国 贫 困 状 况 评 估 估 计, 在 2003 年 的 贫 困 人 口 中, 老 年 人 占 了 8.5%, 且 12.8% 的 老 年 男 性 和 13% 的 老 年 女 性 都 处 于 贫 困 状 态 但 是 该 研 究 并 没 有 对 城 镇 与 农 村 老 人 的 贫 困 状 态 分 别 进 行 调 查, 也 没 有 对 老 年 人 的 储 蓄 行 为 及 相 关 问 题 做 进 一 步 分 析 本 书 旨 在 于 实 现 2 个 目 标 : 首 先 是 对 自 从 上 世 纪 90 年 代 以 来, 在 人 口 大 规 模 从 农 村 向 城 镇 地 区 转 移 的 大 背 景 下, 对 有 关 农 村 老 人 的 福 利 及 生 活 状 况 进 行 了 详 尽 的 实 证 分 析 ; 其 次 回 顾 了 中 国 农 村 养 老 保 障 制 度 在 过 去 20 年 的 发 展 历 程, 并 阐 述 了 该 制 度 当 前 实 施 过 程 中 所 面 临 的 一 些 问 题 及 未 来 的 发 展 方 向 从 分 析 角 度 而 言, 报 告 前 后 两 个 部 分 的 内 容 有 明 显 区 别, 但 是 从 政 策 角 度 来 看, 两 者 息 息 相 关, 因 为 第 一 部 分 从 多 角 度 说 明 加 大 对 农 村 老 人 福 利 状 况 的 公 共 干 预 是 必 要 而 合 理 的, 而 第 二 部 分 则 论 述 了 到 目 前 为 止, 政 府 已 经 实 施 的 政 策 措 施, 以 及 长 期 而 言, 要 扩 大 农 村 养 老 保 险 制 度 的 覆 盖 面 和 影 响 力, 可 以 有 哪 些 方 案 有 关 农 村 老 人 福 利 状 况 的 章 节 ( 第 一 章 到 第 四 章 ) 力 图 阐 述 几 个 重 要 问 题, 从 而 说 明 为 什 么 需 要 给 农 村 老 人 提 供 公 共 保 障 1 首 先, 这 部 分 介 绍 了 人 口 年 龄 结 构 发 展 趋 势, 从 而 说 明 随 着 时 间 推 移 中 国 人 口 老 龄 化 以 及 老 年 人 口 抚 养 比 上 升 的 程 度 然 后 从 时 间 维 度, 以 及 从 与 其 他 人 群 相 比 的 维 度 描 述 了 农 村 老 年 人 的 贫 困 发 生 率 及 脆 弱 性 在 给 出 了 有 必 要 对 农 村 老 年 人 的 贫 困 与 脆 弱 性 问 题 给 予 重 大 关 注 的 理 由 之 后, 本 书 回 顾 了 农 村 老 人 收 入 来 源 的 变 化 历 程, 评 估 了 各 种 来 源 对 家 庭 收 入 的 相 对 重 要 性 与 影 响 鉴 于 其 重 要 性, 本 书 详 细 讨 论 了 个 人 劳 动 收 入 和 来 自 家 庭 成 员 的 经 济 支 持 最 后, 第 一 部 分 描 述 了 不 同 收 入 水 平 群 体, 及 不 同 的 时 间 段, 劳 动 年 龄 人 口 与 老 年 人 口 的 储 蓄 行 为 有 关 农 村 老 年 人 福 利 状 况 的 主 要 研 究 结 果 如 下 : - 本 书 根 据 各 种 不 同 的 生 育 率 及 人 口 迁 移 情 况, 对 中 国 农 村 人 口 年 龄 结 构 发 展 趋 势 进 行 了 预 测, 预 测 表 明, 人 口 年 龄 结 构 转 型 正 在 加 快, 且 与 城 镇 地 区 相 比, 老 龄 化 在 农 村 地 区 是 一 个 更 为 显 著 的 问 题 ( 见 第 一 章 ) 在 2008 年, 农 村 与 城 镇 地 区 的 老 年 人 口 抚 养 比 分 别 为 13.5% 和 9%, 两 者 的 差 距 为 4.5 个 百 分 点 但 到 2030 年 两 者 间 的 差 别 将 扩 大 到 13.3 个 百 分 点, 届 时 农 1 第 一 部 分 援 引 了 由 蔡 昉 Giles 和 王 德 文 共 同 开 展 的 一 个 背 景 研 究 报 告 (2009), 该 报 告 用 丰 富 的 数 据 来 源 从 各 种 不 同 角 度 分 析 了 农 村 老 人 的 福 利 状 况 1
村 地 区 的 老 年 人 口 抚 养 比 会 达 到 34.4%, 而 城 镇 地 区 则 为 21.1% 随 着 人 口 年 龄 结 构 的 转 型 以 及 农 村 年 轻 人 口 不 断 往 城 市 迁 移, 农 村 家 庭 未 来 为 老 年 人 提 供 养 老 保 障 的 压 力 会 越 来 越 大 - 长 期 以 来 在 中 国, 农 村 老 人 比 处 于 劳 动 年 龄 的 家 庭 及 城 镇 老 人 更 加 贫 困 与 脆 弱, 这 也 包 括 长 期 贫 困 ( 见 第 二 章 ) 除 了 贫 困 率 更 高 之 外, 自 从 90 年 代 初 以 来, 户 主 为 老 人 的 农 村 家 庭 一 直 更 容 易 受 到 贫 困 的 影 响, 且 与 处 于 劳 动 年 龄 的 家 庭 相 比, 随 着 经 济 的 增 长, 他 们 脆 弱 性 的 下 降 亦 没 有 那 么 显 著 71-80 岁 的 农 村 老 人 的 贫 困 率 最 高 ( 从 上 世 纪 90 年 代 到 本 世 纪 初 他 们 的 贫 困 率 相 应 也 下 降 较 慢 ), 而 那 些 80 岁 以 上 老 人 的 贫 困 率 低 于 劳 动 年 龄 人 口, 因 为 他 们 大 部 分 都 与 成 年 子 女 住 在 一 起 虽 然 随 着 时 间 的 发 展, 地 理 位 置 作 为 农 村 老 人 家 庭 贫 困 状 态 的 一 个 决 定 因 素 的 重 要 性 有 所 下 降 ( 对 所 有 农 村 家 庭 都 是 如 此 ), 与 其 他 农 村 家 庭 相 比, 地 理 位 置 仍 是 农 村 老 人 家 庭 福 利 状 况 的 一 个 更 为 重 要 的 决 定 因 素 就 影 响 农 村 老 年 人 收 入 水 平 的 因 素 而 言, 正 如 所 预 料 的 那 样, 有 些 ( 如 受 教 育 程 度 更 高 及 有 养 老 金 收 入 ) 是 正 面 的 影 响 不 过 有 子 女 外 出 打 工 所 产 生 的 影 响 则 更 为 复 杂 虽 然 子 女 外 出 打 工 对 农 村 家 庭 老 年 人 的 收 入 水 平 所 带 来 的 影 响 并 不 明 确, 但 是 子 女 外 出 务 工 对 他 们 应 对 家 庭 收 入 冲 击 的 能 力, 无 论 是 涉 及 整 个 社 区 还 是 自 己 家 庭 所 特 有 的 冲 击, 都 有 一 个 更 为 清 楚 的 积 极 影 响 因 此, 子 女 在 外 打 工 的 家 庭 收 入 低 于 贫 困 线 的 可 能 性 会 减 少 26%, 且 由 于 健 康 冲 击 而 陷 入 贫 困 的 可 能 性 也 要 小 得 多 - 农 村 老 人 的 养 老 保 障 来 源 与 城 镇 老 人 有 着 迥 然 的 差 别, 且 对 于 60 多 岁 的 农 村 老 人, 他 们 的 收 入 保 障 来 源 发 生 了 重 大 的 变 化 ( 见 第 三 章 ) 与 城 镇 老 人 ( 养 老 金 对 于 他 们 是 重 要 的 收 入 来 源 ) 相 比, 农 村 老 人 更 加 依 赖 自 己 的 劳 动 收 入 和 来 自 家 庭 的 支 持, 且 随 着 年 龄 日 渐 变 大, 来 自 家 庭 的 保 障 变 得 更 加 重 要 虽 然 与 成 年 子 女 住 在 一 起 的 老 人 的 比 例 已 经 从 1991 年 的 70% 下 降 到 2006 年 的 40%, 这 一 点 仍 然 如 此 农 村 老 人 一 直 劳 作 直 到 干 不 动 为 止, 即 使 如 此, 他 们 仍 然 非 常 依 赖 来 自 家 庭 成 员 的 支 持 为 了 弄 清 来 自 家 庭 成 员 的 经 济 支 持 是 否 足 以 保 障 老 年 人 的 福 利, 以 及 如 果 通 过 公 共 补 助 提 供 养 老 保 障, 又 会 对 来 自 家 庭 的 经 济 支 持 产 生 什 么 样 的 影 响, 本 书 研 究 了 子 女 提 供 经 济 支 持 的 情 况 与 农 村 老 人 家 庭 低 收 入 水 平 之 间 的 关 联 性 研 究 发 现, 即 使 是 对 于 人 均 收 入 很 低 的 家 庭, 鲜 有 证 据 表 明 公 共 转 移 支 付 会 挤 掉 来 自 个 人 的 经 济 支 持 此 外, 成 年 子 女 提 供 经 济 支 持 的 能 力 可 能 受 诸 多 不 确 定 因 素 的 影 响 农 村 老 人 的 子 女 往 往 要 么 在 当 地, 要 么 在 外 地 的 非 正 规 就 业 部 门 从 事 非 农 业 生 产 活 动 鉴 于 他 们 自 己 的 收 入 就 非 常 不 稳 定, 研 究 他 们 所 提 供 的 经 济 支 持 可 能 出 现 的 变 化 波 动 非 常 重 要, 因 为 他 们 收 入 的 变 换 很 可 能 会 导 致 其 为 父 母 提 供 经 济 支 持 发 生 变 化 报 告 发 现 低 收 入 农 村 老 年 人 面 临 着 来 自 子 女 的 经 济 支 持 不 足 以 让 他 们 的 收 入 在 贫 困 线 之 上 的 风 险 - 相 当 大 比 例 的 农 村 老 人 都 要 劳 作 到 70 虽 以 上, 不 过 在 60 多 岁 的 老 人 中, 劳 动 作 为 主 要 收 入 来 源 的 老 人 的 比 例 骤 降 调 查 结 果 与 有 关 老 年 人 劳 动 力 2
供 给 的 研 究 结 果 相 一 致, 该 研 究 显 示 如 果 有 必 要, 中 国 的 农 村 老 人, 即 使 早 已 年 过 古 稀, 会 一 直 劳 作 直 到 行 动 不 便 为 止 本 书 同 样 分 析 了 子 女 外 出 务 工 及 家 庭 财 富 增 加 对 老 年 人 劳 动 力 供 给 决 定 的 影 响 正 如 所 预 料 的 那 样, 家 庭 经 济 条 件 好 些 的 农 村 老 人 工 作 的 可 能 性 要 小 些, 家 庭 成 员 受 教 育 程 度 越 高 或 有 养 老 金 收 入 的 老 年 家 庭 亦 是 如 此 但 是, 子 女 外 出 打 工 所 产 生 的 影 响 尚 不 明 确 一 方 面, 由 于 子 女 往 家 汇 钱 收 入 有 所 提 高 降 低 了 农 村 老 人 工 作 的 可 能 性 ; 而 另 一 方 面, 又 有 必 要 一 直 种 地 从 而 保 住 家 中 所 分 配 到 的 土 地 ( 这 促 使 老 年 人 一 直 呆 在 农 村 种 地 ) - 中 国 各 年 龄 段 人 群 的 储 蓄 率 都 很 高, 且 即 使 是 年 事 已 高 的 老 人, 储 蓄 率 仍 然 为 正, 不 过 从 55 岁 以 后 开 始 有 所 下 降 储 蓄 率 与 家 庭 收 入 水 平 有 密 切 的 关 系, 平 均 而 言, 农 村 贫 困 人 口 没 有 储 蓄 ( 见 第 四 章 ) 研 究 发 现 没 有 老 人 的 农 村 家 庭 储 蓄 率 更 高, 不 过 与 有 老 人 家 庭 的 储 蓄 率 的 差 距 正 在 缩 小 ; 且 家 中 有 人 外 出 务 工 的 家 庭 的 储 蓄 率 高 于 没 有 人 外 出 的 家 庭 ( 包 括 有 老 人 的 家 庭 ) 正 如 所 预 料 的 那 样,55 岁 以 后, 储 蓄 率 逐 步 下 降, 不 过 平 均 储 蓄 率 一 直 为 正, 即 使 对 于 那 些 年 事 已 高 的 人 有 子 女 外 出 打 工 的 老 人 家 庭 的 储 蓄 率 几 乎 没 有 呈 现 具 有 可 比 性 的 减 低, 这 很 可 能 反 应 了 大 家 认 为 汇 款 收 入 是 暂 时 性 的 在 不 同 时 间, 领 取 社 会 保 障 与 没 有 社 会 保 障 的 农 村 家 庭 间 的 储 蓄 行 为 一 直 都 具 有 显 著 差 别, 对 于 五 等 份 家 庭 收 入 分 组 的 详 细 分 析 进 一 步 证 实 了 这 一 点 第 一 章 到 第 四 章 的 分 析 给 出 了 对 农 村 老 人 的 福 利 状 况 进 行 公 共 政 策 干 预 的 合 理 与 必 要 性, 中 国 政 府 致 力 于 通 过 2009 年 开 始 实 施 的 全 国 新 农 保 试 点 快 速 扩 大 农 村 养 老 保 险 制 度 的 覆 盖 面 鉴 于 全 国 养 老 保 障 政 策 的 发 展 方 向, 本 书 的 第 二 部 分 ( 第 五 章 和 第 六 章 ) 回 顾 了 中 国 发 展 农 村 养 老 保 障 制 度 的 历 史 经 验, 以 及 从 上 世 纪 90 年 代 以 来 的 一 些 经 验 历 程, 包 括 到 目 前 为 止 对 全 国 新 农 保 试 点 的 一 些 观 察 报 告 的 第 六 章 讨 论 了 农 村 养 老 保 险 制 度 长 期 而 言 发 展 所 面 临 的 一 些 重 要 问 题 的, 并 提 出 了 一 些 可 能 有 助 于 政 府 随 着 时 间 的 推 移, 更 为 有 效 地 实 现 其 政 策 目 标 的 制 度 发 展 方 案, 作 为 政 策 参 考 第 六 章 同 样 介 绍 了 提 供 缴 费 补 贴 的 缴 费 确 定 型 模 式 及 社 会 养 老 金 的 有 关 国 际 经 验 从 上 世 纪 90 年 代 到 本 世 纪 前 10 年, 中 国 的 农 村 养 老 保 险 制 度 处 于 零 星 发 展 阶 段, 但 是 为 全 国 新 农 保 制 度 的 设 计 积 累 了 一 些 非 常 重 要 的 经 验 以 往 发 展 农 村 养 老 保 险 制 度 ( 包 括 自 从 2000 年 以 来 各 地 纷 纷 开 展 的 试 点 ) 的 经 验 表 明, 农 村 养 老 保 险 制 度 的 积 累 制 部 分 须 着 重 关 注 下 述 若 干 问 题 :(i) 农 村 养 老 保 险 制 度 积 累 制 部 分 的 监 管 与 监 督, 一 直 以 来 在 很 多 地 区 都 极 为 不 足 ;(ii) 有 必 要 通 过 公 共 补 助 持 续 鼓 励 农 村 劳 动 者 参 保, 以 及 如 何 在 各 级 政 府 个 人 与 集 体 经 济 之 间 平 衡 公 共 补 助 水 平 ; (iii) 相 对 较 低 的 退 休 年 龄, 往 往 为 60 岁 或 更 低 虽 然 鉴 于 当 前 城 镇 养 老 保 险 制 度 的 退 休 年 龄 ( 全 国 新 农 保 亦 保 留 了 同 样 的 政 策 ), 这 是 可 以 理 解 的, 但 在 适 当 的 时 机 提 高 退 休 年 龄, 以 应 对 农 村 地 区 快 速 变 化 的 人 口 年 龄 结 构 具 有 重 要 的 意 义 ;(iv) 养 老 保 险 制 度 与 日 益 巩 固 的 农 村 社 会 救 助 制 度 之 间 的 互 动 与 衔 接, 从 而 确 保 社 会 保 障 体 系 内 部 政 策 的 一 致 性 ;(v) 积 累 制 部 分 的 基 金 的 投 资 规 定 导 致 收 益 率 过 低 的 问 题 ; 3
(vi) 养 老 金 储 蓄 额 实 现 属 地 化 管 理, 带 来 了 地 方 管 理 能 力 薄 弱, 无 法 实 现 规 模 效 益 的 挑 战 ; 及 (vi) 城 乡 养 老 保 险 制 度 间 的 转 移 接 续 规 定, 以 及 相 关 的 实 施 机 制 全 国 新 农 保 试 点 在 扩 大 养 老 保 险 制 度 对 农 村 人 口 的 覆 盖 面 方 面, 是 一 个 积 极 且 令 人 鼓 舞 的 发 展 与 此 同 时, 对 全 国 新 农 保 做 一 些 必 要 的 调 整, 有 助 于 该 制 度 在 未 来 发 挥 更 为 重 要 的 作 用 第 六 章 阐 述 了 在 中 国 政 府 扩 大 当 前 针 对 农 村 劳 动 者 的 制 度 ( 及 针 对 城 镇 居 民 的 制 度 ) 的 覆 盖 面 的 过 程 中, 可 供 参 考 借 鉴 的 一 些 方 案 同 样 还 介 绍 了 一 些 相 关 的 国 际 经 验 2 所 讨 论 的 主 要 问 题 如 下 : - 全 国 新 农 保 试 点 制 度 设 计 中 的 提 供 缴 费 补 贴 的 缴 费 确 定 型 待 遇, 适 度 的 缴 费 补 贴 水 平, 及 缴 费 补 贴 与 基 础 养 老 金 待 遇 在 鼓 励 参 保 方 面 是 什 么 样 的 关 系 尽 管 很 难 给 出 一 个 合 适 的 补 贴 水 平, 一 些 国 际 经 验 表 明, 随 着 制 度 的 发 展, 让 缴 费 补 贴 发 挥 一 个 更 为 重 要 的 作 用 有 其 价 值 所 在 - 个 人 账 户 缴 费 的 投 资 与 管 理 规 定 以 及 解 决 低 收 益 率 问 题 的 各 种 方 案, 目 前 积 累 制 的 城 镇 职 工 养 老 保 险 制 度 正 为 这 一 问 题 所 困 扰 本 章 对 制 度 未 来 的 演 进 发 展 提 出 了 一 些 建 议, 作 为 政 策 参 考 首 先, 政 府 担 保 个 人 账 户 积 累 额 一 定 的 收 益 率, 最 好 是 全 国 GDP 增 长 率 是 一 种 可 取 的 做 法 其 次, 一 个 值 得 考 虑 的 办 法 是 建 立 调 剂 金 来 应 对 个 人 账 户 收 益 的 波 动 或 由 于 待 遇 领 取 人 长 寿, 使 得 积 累 的 资 金 用 尽 的 情 况 第 三, 政 府 可 以 对 不 同 年 龄 的 参 保 人 员 设 定 不 同 的 投 资 规 定 对 于 年 轻 的 参 保 人 实 行 较 为 大 胆 的 投 资 规 则, 随 着 他 们 年 龄 增 大, 则 实 行 较 为 保 守 的 投 资 规 则, 从 而 使 参 保 人 在 退 休 时 能 够 实 现 个 人 账 户 积 累 额 的 保 值 第 四 点 是 是 否 有 必 要 从 中 期 而 言, 允 许 账 户 所 有 人 按 照 特 定 的 利 率 并 在 具 有 法 律 束 缚 力 的 还 款 条 件 下 借 取 部 分 个 人 账 户 积 累 额 最 后, 需 要 认 真 考 虑 个 人 账 户 基 金 的 管 理, 以 及 基 金 管 理 的 适 当 层 次 目 前 的 试 点 制 度 和 过 去 的 制 度 都 是 在 县 级 层 面 进 行 管 理 但 是, 将 各 地 资 金 统 筹 起 来 由 较 高 层 面 管 理, 从 而 实 现 资 金 管 理 的 规 模 经 济, 这 种 做 法 有 其 明 显 优 势 从 中 国 截 至 目 前 的 农 村 养 老 经 验 来 看, 需 要 谨 慎 对 待 对 个 人 账 户 积 累 额 实 行 属 地 管 理 和 投 资 是 否 新 农 保 的 基 础 养 老 金 待 遇 能 够 逐 步 发 展 成 与 缴 费 脱 钩 的 社 会 养 老 金 本 节 随 后 部 分 介 绍 的 有 关 国 际 经 验 表 明, 即 使 提 供 相 应 的 参 保 激 励, 在 要 求 缴 费 的 情 况 下, 很 难 实 现 养 老 制 度 对 个 人 和 非 正 规 就 业 部 门 的 劳 动 者 的 完 全 覆 盖 提 供 社 会 养 老 津 贴 - 所 有 的 经 合 组 织 国 家 及 越 来 越 多 的 发 展 中 国 家 都 采 取 了 这 种 方 式, 总 的 来 说 这 与 新 农 保 试 点 的 基 础 养 老 金 部 分 的 设 计 异 曲 同 工, 本 书 认 为 随 着 农 村 养 老 保 险 制 度 的 演 进 发 展 ( 近 来 出 现 的 城 镇 居 民 养 老 保 障 制 度 亦 是 如 此 ), 应 该 认 真 考 虑 这 一 问 题 对 于 65 岁 到 74 岁 的 老 人, 任 何 形 式 的 养 老 津 贴 在 发 放 之 前, 都 应 该 进 行 养 老 金 调 查, 他 们 实 际 所 享 受 到 的 津 贴 数 会 因 为 其 所 领 取 的 来 自 个 人 账 户 或 城 镇 职 工 养 老 保 险 制 度 的 其 他 养 老 金 而 相 应 减 少 2 本 章 改 编 于 即 将 出 版 的 中 国 养 老 保 障 体 系 框 架 报 告 农 村 养 老 保 障 制 度 附 件 ( 世 界 银 行, 即 将 出 版 ) 该 报 告 全 面 阐 述 了 中 国 养 老 保 障 体 系 的 所 有 内 容, 并 在 2010 年 4 月 听 取 了 有 关 政 府 部 门 对 报 告 草 拟 稿 的 意 见 预 计 在 2010 年 下 半 年 报 告 的 最 终 版 本 会 递 交 给 有 关 政 府 部 门 4
- 随 着 全 国 新 农 保 制 度 逐 渐 走 向 成 熟, 不 同 制 度 间 的 过 渡 问 题 的 重 要 性 会 日 益 凸 显 第 一 类 过 渡 是 同 一 地 区 新 老 农 村 养 老 制 度 间 的 过 渡 中 国 过 去 在 这 方 面 的 做 法 因 地 而 异, 北 京 等 地 允 许 参 保 人 把 旧 制 度 中 的 积 累 额 带 入 新 的 制 度, 而 湖 南 等 省 则 规 定 参 保 人 必 须 结 清 原 有 账 户 才 能 加 入 新 的 试 点 制 度 国 家 制 度 似 乎 是 允 许 参 保 人 把 之 前 账 户 的 余 额 转 移 到 新 的 制 度 中 第 二 个 从 长 期 来 看 更 为 重 要 的 问 题 是 农 村 和 城 镇 制 度 间 的 转 移, 或 农 民 工 养 老 保 险 与 其 他 养 老 保 险 制 度 间 的 转 移 这 对 于 政 府 提 出 到 2020 年 实 现 统 一 的 社 会 保 障 制 度 目 标 而 言 非 常 重 要 在 目 前 的 农 村 养 老 试 点 中, 实 现 农 村 城 镇 制 度 间 转 移 的 难 易 程 度 取 决 于 具 体 的 制 度 设 计 以 及 农 村 试 点 和 现 有 城 镇 制 度 的 兼 容 性 原 则 上 在 所 有 的 制 度 中, 积 累 制 部 分 的 资 金 转 移 起 来 最 容 易 由 于 全 国 新 农 保 试 点 所 采 取 的 配 套 缴 费 设 计 没 有 社 会 统 筹 部 分, 按 比 例 分 摊 不 再 是 个 问 题 可 转 移 性 问 题 引 出 了 许 多 设 计 和 实 施 问 题, 需 要 全 国 新 农 保 试 点 认 真 考 虑 在 就 业 期 间, 个 人 账 户 资 金 也 转 移 到 新 的 地 点, 还 是 只 有 缴 费 记 录 跟 着 转 移? 劳 动 者 转 移 到 城 镇 制 度 后 整 个 体 制 如 何 对 待 在 农 村 制 度 中 的 积 累 额? 再 者, 流 动 的 劳 动 者 最 后 是 从 不 同 地 点 分 别 获 得 部 分 养 老 金 还 是 有 一 个 统 一 的 养 老 金 发 放 机 构? 这 些 实 际 的 问 题 涉 及 到 系 统 的 记 录 保 存 问 题, 以 及 不 同 制 度 之 间 的 沟 通 与 信 息 交 流, 及 账 户 信 息 的 交 换 原 则 上, 新 农 保 制 度 通 过 实 行 标 准 化 的 记 录 和 报 告 格 式 ( 人 力 资 源 与 社 会 保 障 部 已 经 开 发 了 有 关 软 件, 正 在 推 广 ), 能 够 解 决 这 一 问 题 另 外, 还 需 要 推 动 不 同 地 区 资 金 转 移 和 养 老 金 发 放 程 序 的 协 调 统 一 另 外, 应 保 证 一 定 程 度 的 集 中 制 以 减 少 地 方 层 面 的 管 理 需 求, 不 过 这 可 以 是 在 国 家 指 南 框 架 下 由 省 级 层 面 集 中 操 作 这 些 问 题 需 要 中 央 一 级 逐 步 制 定 清 楚 详 细 的 指 导 规 范 - 长 期 而 言 农 村 养 老 保 险 制 度 积 累 制 部 分 ( 个 人 账 户 ) 与 社 会 养 老 金 的 衔 接 问 题 一 个 重 要 的 政 策 问 题 是 随 着 缴 费 型 制 度 的 日 趋 成 熟, 是 否 应 该 将 个 人 账 户 和 基 本 养 老 金 ( 或 社 会 养 老 金 ) 结 合 起 来 有 两 个 备 选 方 案 :(a) 为 超 过 特 定 年 龄 的 人 群 提 供 基 础 养 老 金 / 社 会 养 老 金, 作 为 最 低 的 收 入 保 障, 个 人 账 户 作 为 补 充 ( 如 果 采 用 这 种 方 法, 就 要 解 决 一 些 相 应 的 设 计 问 题, 包 括 社 会 养 老 金 待 遇 水 平 和 资 格 条 件 与 缴 费 型 养 老 金 制 度 如 何 衔 接, 正 如 上 述 智 利 的 例 子 ); 或 者 (b ) 随 着 缴 费 型 制 度 日 益 成 熟, 逐 渐 取 消 社 会 养 老 金, 通 过 正 式 的 社 会 救 助 项 目 解 决 老 年 贫 困 问 题 ( 可 能 正 如 一 些 城 市 早 已 采 取 的 做 法 那 样, 老 年 人 所 享 受 的 低 保 待 遇 高 于 当 地 的 低 保 标 准 ) 本 书 建 议 即 使 从 长 期 而 言, 亦 应 该 保 留 社 会 养 老 金, 并 以 智 利 为 例, 给 出 了 社 会 养 老 津 贴 与 个 人 账 户 如 何 衔 接 互 动 的 一 个 非 常 有 启 发 意 义 的 模 式, 这 一 模 式 实 现 了 缓 解 贫 困 与 参 保 激 励 性 之 间 的 巧 妙 平 衡 5
- 农 村 与 城 镇 养 老 保 险 制 度 的 进 一 步 整 合 及 养 老 保 险 待 遇 的 转 移 接 续 虽 然 在 可 预 见 的 未 来, 这 种 整 合 不 太 可 能 会 出 现, 因 为 这 意 味 着 农 村 和 城 镇 地 区 的 待 遇 水 平 完 全 均 等 化, 建 立 一 个 共 同 的 设 计 框 架 将 有 助 于 养 老 关 系 在 不 同 制 度 间 的 转 移 接 续 一 些 地 方 已 经 开 始 这 么 做, 建 立 城 乡 居 民 养 老 保 险 制 度 ( 如 广 东 省 的 中 山 市 ) 6