12 二 十 一 世 紀 評 論 中 國 法 院 的 財 政 不 足 與 司 法 腐 敗 一 引 言 對 於 司 法 腐 敗 的 根 源, 很 多 文 獻 將 之 歸 咎 於 中 國 法 院 系 統 內 外 的 制 度 本 身 比 如 認 為 作 為 機 構 的 中 國 法 院 不 獨 立, 深 受 外 部 政 治 因 素 的 影 響 ; 而 在 法 院 內 部, 法 官 以 及 法 院 有 很 大 的 自 由 裁 量 權, 在 審 判 決 定 上 缺 乏 問 責 性, 因 而 很 容 易 產 生 腐 敗 幾 乎 沒 有 人 會 否 認 司 法 腐 敗 是 轉 型 中 國 的 一 個 普 遍 社 會 現 象, 但 究 竟 甚 麼 是 司 法 腐 敗, 以 及 甚 麼 原 因 造 成 如 此 廣 泛 的 司 法 腐 敗, 卻 一 直 是 頗 有 爭 議 的 問 題 本 文 將 司 法 腐 敗 定 義 為 : 法 院 在 行 使 司 法 權 力 的 過 程 中, 沒 有 按 照 法 律 的 規 定, 而 是 為 了 某 些 個 人 或 者 機 構 的 利 益 而 濫 用 司 法 權 力 1 這 樣 的 定 義 雖 然 會 將 存 在 於 法 院 內 部 但 與 司 法 權 力 行 使 無 關 的 腐 敗 現 象 排 除 在 外, 但 卻 將 許 多 沒 有 觸 犯 刑 法, 卻 無 論 如 何 影 響 到 法 院 公 正 地 立 案 審 判 調 解 和 執 行 的 行 為 包 括 在 內, 比 如, 法 官 由 於 當 地 主 要 領 導 打 了 招 呼 而 將 有 關 罪 犯 的 刑 期 縮 短 等 這 個 定 義 基 本 上 認 同 沃 爾 坎 錫 (Mary Volcansek) 等 人 對 司 法 腐 敗 的 兩 種 區 分, 即 個 人 腐 敗 和 政 治 腐 敗 個 人 腐 敗 是 指 法 官 徇 私 枉 法, 具 體 的 形 態 包 括 索 賄 受 賄 敲 詐 勒 索 等 等 ; 而 政 治 腐 敗 指 的 是 政 治 考 量 影 響 法 官 公 正 地 行 使 司 法 權, 或 是 政 治 和 經 濟 上 的 當 權 者 操 縱 司 法 程 式 以 達 至 對 他 們 有 利 的 結 果, 而 法 官 和 法 院 直 接 或 間 接 地 從 中 獲 益 2 在 中 國 的 具 體 環 境 下, 保 護 地 方 企 業 以 及 假 破 產 真 逃 債 等 司 法 行 為 都 屬 於 政 治 腐 敗 對 於 司 法 腐 敗 的 根 源, 很 多 文 獻 將 之 歸 咎 於 中 國 法 院 系 統 內 外 的 制 度 本 身 比 如, 公 婷 認 為 作 為 機 構 的 中 國 法 院 不 獨 立, 深 受 外 部 政 治 因 素 的 影 響 ; 而 在 法 院 內 部, 法 官 以 及 法 院 有 很 大 的 自 由 裁 量 權, 在 審 判 決 定 上 缺 乏 問 責 性 (accountability), 因 而 很 容 易 產 生 腐 敗 按 照 她 的 分 析, 順 理 成 章 的 解 決 或 者 改 革 方 案, 就 是 提 高 法 院 的 獨 立 性, 並 在 法 院 內 部 加 強 對 法 官 和 法 院 行 使 司 法 權 力 的 監 督 3 然 而, 這 種 制 度 性 的 解 決 方 案 很 難 說 是 對 症 下 藥 首 先, 在 很 多 情 況 下, 缺 乏 司 法 獨 立 和 問 責 性 並 不 一 定 是 產 生 腐 敗 的 原 因 比 如, 曾 經 受 到 廣 泛 批 評 的 審 判 委 員 會 是 不 是 產 生 腐 敗 的 溫 E, 至 少 仍 是 一 個 有 爭 議 的 問 題 4 其 次,
二 十 一 世 紀 評 論 13 加 強 法 院 和 法 官 的 問 責 性 的 制 度 建 設, 往 往 在 未 能 解 決 原 來 問 題 之 餘, 帶 來 更 多 的 新 問 題 這 一 點 在 法 院 系 統 新 近 引 入 的 兩 種 機 制 上 明 顯 地 表 現 出 來 : 無 論 是 個 案 監 督 制 還 是 錯 案 追 究 制, 都 無 法 在 實 質 上 解 決 司 法 腐 敗 的 問 題 就 個 案 監 督 制 而 言, 由 立 法 機 關 即 人 大 對 法 院 進 行 監 督, 不 僅 影 響 辦 案 效 率, 而 且 更 為 重 要 的 是, 會 產 生 外 行 監 督 內 行 的 現 象, 法 官 需 要 向 人 大 及 其 代 表 作 許 多 普 法 工 作 5 從 經 驗 研 究 的 結 果 上 看, 通 過 個 案 監 督 改 判 的 案 件 數 量 本 身 就 很 少, 更 遑 論 其 中 有 關 涉 及 司 法 腐 敗 的 情 況 了 6; 而 錯 案 追 究 制 一 出 台 就 遭 到 學 界 的 強 烈 反 對, 甚 至 連 錯 案 的 定 義 也 很 難 界 定 清 楚, 法 律 運 用 中 的 不 確 定 性 也 使 錯 案 追 究 無 法 貫 徹 7 在 實 踐 中, 也 很 少 出 現 錯 案 追 究 的 個 案 8 第 三, 司 法 的 問 責 性 和 司 法 獨 立 往 往 是 互 相 矛 盾 和 衝 突 的 兩 種 機 制 9 加 強 法 官 決 定 的 問 責 性 需 要 其 他 機 構 對 法 院 和 法 官 進 行 監 督, 而 這 些 機 構 的 監 督 則 往 往 會 影 響 司 法 獨 立 上 述 個 案 監 督 制 就 是 很 好 的 例 子 此 外, 這 種 監 督 永 遠 都 無 法 擺 脫 誰 來 監 督 監 督 者 的 問 題 bk 在 相 對 廉 潔 的 美 國 司 法 制 度 中, 對 法 官 的 監 督 主 要 不 是 依 賴 其 他 監 督 者, 而 是 來 自 司 法 系 統 內 部 以 及 法 官 的 自 律 bl 在 中 國 的 具 體 環 境 下, 如 果 僅 僅 強 調 加 強 司 法 獨 立, 問 題 則 是 如 何 保 證 具 備 獨 立 性 之 後 的 法 官 和 法 院 會 公 正 地 行 使 司 法 權 力? 從 遴 選 到 晉 升, 法 官 與 其 他 公 務 員 都 大 致 相 同, 有 甚 麼 理 由 可 以 相 信 法 官 會 在 道 德 上 比 其 他 行 政 部 門 的 公 務 員 更 優 越? 人 們 可 能 會 認 為 這 需 要 加 強 法 官 的 職 業 能 力 和 道 德 水 平, 但 問 題 是 在 許 多 優 秀 法 官 下 海 作 律 師 的 今 天, 如 何 保 證 法 官 這 一 職 業 可 以 吸 引 和 留 住 優 秀 人 才? 最 為 重 要 的 是, 制 度 主 義 解 決 方 案 的 潛 在 前 提 是, 制 度 改 革 不 需 要 成 本 或 不 計 成 本 但 實 際 上, 無 論 是 法 院 制 度 建 設 還 是 法 官 隊 伍 建 設 都 需 要 大 量 的 財 政 支 持 俄 羅 斯 近 年 的 司 法 改 革 中, 僅 僅 引 入 陪 審 團 制 就 消 耗 掉 本 來 就 不 足 的 法 院 預 算 的 四 分 之 一, 其 改 革 的 成 效 如 何 自 然 不 用 多 說 bm 在 缺 乏 財 政 支 持 的 情 況 下, 許 多 制 度 建 設 不 僅 是 紙 上 談 兵, 而 且 會 忽 略 掉 更 為 直 接 和 重 要 的 因 素 本 文 正 是 要 從 財 政 來 源 這 個 角 度 切 入 來 討 論 司 法 腐 敗, 論 證 中 國 法 院 系 統 的 財 政 不 足 是 產 生 司 法 腐 敗 的 一 個 非 常 重 要 的 原 因, 並 試 圖 展 示 當 法 院 的 財 政 問 題 得 到 解 決 後 產 生 的 正 面 變 化 在 中 國 的 具 體 環 境 下, 如 果 僅 僅 強 調 加 強 司 法 獨 立, 問 題 則 是 如 何 保 證 更 具 獨 立 性 的 法 官 和 法 院 會 公 正 地 行 使 司 法 權 力? 又 有 甚 麼 理 由 可 以 相 信 法 官 會 在 道 德 上 比 其 他 行 政 部 門 的 公 務 員 更 優 越? 二 法 院 的 財 政 不 足 中 國 法 院 的 財 政 來 源 基 本 上 來 自 地 方 財 政, 而 法 院 的 財 政 不 足 與 地 方 財 政 困 難 緊 密 相 關 bn 由 於 各 地 地 方 財 政 狀 況 並 不 相 同, 籠 統 地 說 中 國 法 院 財 政 不 足 並 不 準 確 總 的 說 來, 基 層 法 院 要 比 中 級 和 高 級 法 院 的 情 況 差, 農 村 要 比 城 市 差 在 沿 海 和 城 市 等 地 方 財 政 寬 裕 的 地 區, 法 院 的 財 政 沒 有 太 多 問 題, 但 在 廣 大 內 陸 和 西 部 地 區, 財 政 來 源 則 明 顯 不 足 由 於 缺 乏 系 統 的 統 計, 有 關 法 院 系 統 運 轉 經 費 不 足 的 問 題, 只 能 在 一 些 研 究 中 得 到 零 星 的 展 示 例 如, 江 西 省 的 法 院 系 統 在 1997 至 2000 一 連 四 年 均 出 現 二 十 一 世 紀 雙 月 刊 2008 年 2 月 號 總 第 一 五 期
14 二 十 一 世 紀 評 論 表 1 江 西 法 院 1997-2000 年 的 財 政 狀 況 ( 單 位 : 萬 元 ) 收 入 支 出 收 支 財 政 撥 款 預 算 外 收 入 總 收 入 人 員 經 費 行 政 經 費 業 務 費 基 建 合 計 結 果 1997 6,451.2 12,300 18,751.2 5,717.7 4,072.1 7,459.3 3,576.9 20,826-2,074.8 1998 7,909 14,218.8 22,127.8 6,937.6 4,958 7,753.9 3,870 23,519.5-1,319.7 1999 9,785.4 16,304.3 26,089.7 8,616.8 5,420 8,608.4 3,755.5 26,400.7-311 2000 13,671.8 13,184.9 26,856.7 11,313.3 5,405.6 10,218.3 1,016.5 27,953.7-1,097 資 料 來 源 : 薛 江 武 張 勇 玲 : 法 院 經 費 保 障 問 題 的 分 析 與 思 考 : 江 西 法 院 經 費 保 障 情 況 調 查 報 告, 人 民 司 法,2001 年 第 8 期, 頁 37 總 的 說 來, 中 國 法 院 的 財 政 狀 況 在 基 層 的 法 院 要 比 中 級 和 高 級 法 院 的 情 況 差, 農 村 要 比 城 市 差 在 沿 海 和 城 市 等 地 方 財 政 寬 裕 的 地 區, 法 院 的 財 政 沒 有 太 多 問 題, 但 在 廣 大 內 陸 和 西 部 地 區, 財 政 來 源 則 明 顯 不 足 收 入 不 抵 支 出 的 現 象 ( 表 1)bo 雖 然 從 總 數 上 看, 預 算 撥 款 平 均 年 增 長 28.6%, 但 這 並 不 能 滿 足 法 院 的 正 常 開 支 bp 從 年 人 均 經 常 性 支 出 水 平 指 標 看, 省 高 院 為 3.4 萬 元, 中 院 為 3 萬 元, 而 基 層 法 院 卻 不 足 2 萬 元 顯 然, 基 層 法 院 的 財 政 狀 況 要 比 上 級 法 院 更 為 困 難 在 全 省 的 100 個 基 層 法 院 中, 只 有 9% 達 到 2.5 萬 元, 可 以 保 證 工 作 的 正 常 運 轉, 但 30% 的 基 層 法 院 的 年 人 均 正 常 經 費 支 出 水 平 不 到 2 萬 元, 經 費 緊 張, 有 61% 不 足 1.6 萬 元, 辦 案 經 費 嚴 重 不 足 而 在 山 西 省, 各 級 財 政 對 法 院 預 算 內 撥 款 基 本 上 只 能 保 證 人 員 經 費 及 少 量 的 公 務 費 ; 在 佔 全 省 過 半 數 的 貧 困 縣 中, 長 期 拖 欠 法 官 工 資 的 情 況 更 是 屢 見 不 鮮 bq 一 項 全 國 性 的 調 查 也 表 明, 全 國 欠 發 工 資 的 法 院 達 到 1,423 個, 約 佔 全 國 法 院 總 數 的 40%; 欠 發 工 資 月 累 計 達 到 5,536 月, 欠 發 工 資 總 額 達 2.29 億 元, 欠 發 工 資 的 人 數 達 122,403 人, 佔 全 國 法 院 在 編 人 數 近 40%br 當 預 算 內 收 入 不 足 時, 法 院 必 然 會 想 方 設 法 增 加 預 算 外 收 入 在 1990 年 代 後 期, 中 央 察 覺 到 這 種 做 法 可 能 帶 來 的 負 面 後 果, 引 入 了 收 支 兩 條 線 的 制 度, 即 要 求 包 括 法 院 在 內 的 政 法 部 門 必 須 將 預 算 外 的 行 政 性 收 入 和 罰 沒 收 入 首 先 上 繳 地 方 財 政 部 門, 再 由 地 方 財 政 部 門 按 照 具 體 的 預 算 情 況 進 行 審 批, 實 行 收 支 脫 Q 但 收 支 兩 條 線 並 沒 有 改 變 財 政 來 源 不 足 地 區 依 賴 自 身 行 政 收 費 解 決 問 題 的 模 式 在 地 方 財 政 本 身 就 不 充 足 的 情 況 下, 這 一 要 求 沒 有 改 變 地 方 財 政 收 入 的 總 數, 而 只 是 改 變 了 原 來 的 財 政 分 配 機 制, 將 正 式 的 權 力 更 多 地 向 財 政 部 門 傾 斜 這 樣 一 來, 地 方 財 政 部 門 自 然 會 要 求 法 院 將 訴 訟 費 和 罰 沒 收 入 上 繳, 甚 至 要 求 通 過 銀 行 來 交 納 訴 訟 費 和 罰 沒 款, 方 便 財 政 部 門 截 留 調 劑 法 院 的 這 部 分 資 金 據 江 西 省 高 級 人 民 法 院 的 調 查, 全 省 75% 法 院 的 訴 訟 費 收 入 不 能 及 時 到 位,52% 基 層 法 院 的 訴 訟 費 收 入 被 同 級 財 政 調 撥 10 至 25% 不 等, 省 高 院 的 訴 訟 費 收 入 也 被 省 級 財 政 調 撥 30% 左 右 bs 由 於 當 地 財 政 存 在 缺 口, 地 方 財 政 部 門 將 這 筆 錢 收 上 去 之 後, 就 會 找 很 多 理 由 不 給 法 院 劃 撥 足 夠 的 經 費 因 此, 在 收 支 兩 條 線 開 始 實 行 的 時 候, 收 的 方 面 會 抓 得 很 緊, 但 支 的 方 面 卻 不 夠, 將 法 院 置 於 更 加 不 利 的 位 置 但 在 這 種 情 況 下, 法 院 也 不 會 完 全 任 由 財 政 部 門 宰 割 首 先, 法 院 的 正 常 運 轉 還 需 要 維 持, 實 際 困 難 總 是 討 價 還 價 的 有 效 籌 碼 如 果 財 政 部 門 嚴 格 要 求 法 院 上 繳 行 政 性 收 費 後, 但 又 不 撥 給 法 院
二 十 一 世 紀 評 論 15 足 夠 的 經 費, 法 院 很 可 能 就 會 藏 匿 隱 瞞 這 筆 款 項 bt 更 為 重 要 的 是, 如 果 法 院 的 預 算 收 入 與 上 繳 的 行 政 性 收 費 以 及 罰 沒 款 完 全 脫 Q 的 話, 法 院 徵 收 這 些 款 項 的 積 極 性 也 會 下 降, 最 終 影 響 總 的 地 方 財 政 收 入 因 此, 地 方 財 政 部 門 也 不 得 不 將 法 院 上 繳 的 款 項 按 一 定 的 比 例 返 還 雙 方 博 弈 最 後 形 成 的 結 果 就 是 有 收 有 支, 無 收 不 支, 支 出 多 少 完 全 由 上 繳 多 少 來 決 定, 收 支 兩 條 線 實 際 上 必 然 演 變 回 原 來 的 收 支 一 條 線, 最 多 可 以 算 是 收 支 一 條 曲 線, 法 院 又 回 到 原 來 依 賴 自 身 的 行 政 性 收 費 和 罰 沒 收 入 來 運 行 的 狀 態 中 去 實 際 上, 雖 然 財 政 部 門 擁 有 主 導 權, 但 當 財 政 部 門 無 力 解 決 法 院 的 實 際 困 難 時, 各 種 審 查 和 監 督 機 構 對 法 院 不 完 全 合 法 的 種 種 做 法, 便 只 能 採 取 默 許 的 態 度 為 了 鼓 勵 法 院 多 收 行 政 費 用 和 增 加 罰 沒 收 入, 有 的 地 方 財 政 部 門 甚 至 索 性 給 法 院 下 達 創 收 指 標, 以 減 輕 財 政 部 門 的 壓 力 ck 而 法 院 為 了 解 決 財 政 來 源 不 足 的 問 題, 一 方 面 會 向 財 政 部 門 爭 取, 或 向 上 級 法 院 要 求 專 項 撥 款, 但 如 果 這 些 外 在 措 施 還 不 足 以 解 決 問 題, 它 必 然 會 轉 向 法 院 內 部, 向 有 收 入 來 源 的 下 屬 庭 室 分 配 任 務 由 於 這 個 任 務 變 得 如 此 重 要, 以 至 於 每 個 月 都 會 進 行 進 度 跟 進 和 匯 報 筆 者 於 2004 年 在 某 內 陸 基 層 法 院 進 行 了 實 地 調 查, 表 2 是 其 收 入 進 度 表 該 院 共 有 在 編 人 員 110 人, 但 當 地 財 政 給 該 法 院 的 年 度 撥 款 只 在 130 萬 元 左 右, 年 人 均 行 政 性 支 出 經 費 剛 過 1 萬 元, 只 夠 基 本 工 資 和 部 分 辦 公 費 用, 距 離 法 院 正 常 所 需 要 的 運 轉 經 費 330 萬 元 尚 差 200 萬 元 為 了 保 證 和 鼓 勵 完 成 這 一 任 務, 有 的 法 院 會 按 責 任 包 乾 的 形 式 來 進 行 管 理, 即 將 下 屬 各 機 構 的 收 入 和 任 務 完 成 情 況 同 所 在 單 位 法 官 的 收 入 直 接 掛 Q, 根 據 各 庭 室 的 業 務 特 點 地 域 條 件 人 員 狀 況 收 入 資 源 等 因 素, 分 別 確 定 撥 返 比 例 和 包 乾 金 額, 節 餘 有 獎, 超 支 自 負 cl; 是 否 完 成 這 個 包 乾 的 任 務 更 成 為 法 院 內 部 評 價 各 部 門 負 責 人 以 及 法 官 工 作 績 效 的 重 要 標 準 表 2 內 陸 某 基 層 法 院 收 入 進 度 統 計 表,2004 年 10 月 ( 單 位 : 元 ) 單 位 年 初 任 務 訴 訟 費 訴 訟 費 訴 訟 費 訴 訟 費 罰 沒 收 入 小 計 進 度 本 月 新 收 累 計 收 入 本 月 新 退 累 計 退 費 累 計 收 入 (%) 刑 庭 400,000 0 1,800 0 0 306,100 307,900 77 民 一 庭 290,000 15,757 192,070-1,000-11,650 0 180,420 62.2 民 二 庭 300,000 22,500 221,240-600 -4,000 0 217,240 72.2 行 政 庭 276,000 29,050 101,198 0-1,200 2,000 101,998 37.0 執 行 局 500,000 35,890 173,226-1,200-1,500 10,800 182,526 36.5 法 庭 1 100,000 10,000 64,350 0-800 0 63,550 63.6 法 庭 2 60,000 7,400 50,450 0 0 0 50,450 84.1 法 庭 3 50,000 3,600 27,900 0 0 0 27,900 55.8 法 庭 4 50,000 5,400 53,500 0 0 2,000 55,500 111.0 法 庭 5 50,000 2,700 49,450 0-1,450 1,000 49,000 98.0 合 計 2,076,000 132,340 943,874-2,800-20,600 321,900 1,245,174 60.0 有 的 法 院 會 按 責 任 包 乾 的 形 式 來 進 行 管 理, 即 將 下 屬 各 機 構 的 收 入 和 任 務 完 成 情 況 同 所 在 單 位 法 官 的 收 入 直 接 掛 þ, 根 據 各 庭 室 的 業 務 特 點 地 域 條 件 人 員 狀 況 收 入 資 源 等 因 素, 分 別 確 定 撥 返 比 例 和 包 乾 金 額, 節 餘 有 獎, 超 支 自 負 資 料 來 源 : 筆 者 的 實 地 調 查,2004 年
16 二 十 一 世 紀 評 論 三 財 政 來 源 不 足 所 引 發 的 司 法 腐 敗 雖 然 由 於 各 個 庭 室 的 工 作 性 質 不 同, 增 加 收 入 的 具 體 方 法 也 不 完 全 相 同, 但 增 加 收 入 的 來 源 無 非 來 自 法 院 的 當 事 人 對 於 民 庭 而 言, 最 明 顯 的 做 法 是 增 加 訴 訟 費 財 政 不 足 催 生 的 第 一 種 司 法 腐 敗 行 為 是 民 商 和 刑 事 案 件 的 審 判 和 執 行 中 的 創 收 行 為 雖 然 由 於 各 個 庭 室 的 工 作 性 質 並 不 相 同, 增 加 收 入 的 具 體 方 法 也 不 完 全 相 同, 但 增 加 收 入 的 來 源 無 非 來 自 法 院 的 當 事 人 對 於 民 庭 而 言, 最 明 顯 的 做 法 是 增 加 訴 訟 費 無 論 是 財 產 案 件 還 是 非 財 產 案 件, 許 多 基 層 法 院 的 收 費 可 能 是 最 高 人 民 法 院 公 布 的 標 準 的 十 多 倍, 這 一 點 已 經 被 大 量 的 研 究 所 發 現 和 證 實 cm 而 有 的 法 院 同 時 存 在 自 立 收 費 項 目, 甚 至 超 範 圍 收 費, 這 些 額 外 訴 訟 費 用 可 能 達 到 案 件 受 理 費 的 50 至 200%cn 安 徽 省 的 審 計 調 查 表 明,2004 年 該 省 阜 陽 市 法 院 超 範 圍 收 取 實 執 費 郵 寄 費 仲 介 機 構 管 理 費, 以 及 辦 證 費 執 行 公 務 費 等, 總 數 達 到 392.6 萬 元 ; 巢 湖 市 法 院 多 收 速 遞 費 13.8 萬 元 ; 蚌 埠 市 及 所 轄 法 院 超 範 圍 自 立 名 目 收 費 達 90.13 萬 元 co 除 了 法 院 本 身 增 加 的 費 用 以 外, 由 於 各 個 庭 局 和 法 官 個 人 都 有 包 乾 創 收 的 任 務, 當 所 分 配 的 任 務 無 法 完 成 或 者 很 難 完 成 時, 各 個 法 庭 和 法 官 就 會 採 取 主 動 尋 找 案 源 上 門 攬 案 主 動 起 訴 爭 奪 案 件 的 管 轄 權, 甚 至 虛 設 法 律 關 係 以 調 解 結 案 等 方 式 來 規 避 上 級 法 院 的 審 查 cp 然 而, 由 於 法 院 並 不 是 對 所 有 的 案 件 都 有 能 力 進 行 有 效 的 審 判 和 執 行, 即 使 法 院 努 力 尋 找 案 源, 當 事 人 也 不 一 定 就 會 上 Q, 因 而 成 效 也 不 一 定 很 大 相 反, 正 是 因 為 訴 訟 費 的 增 加, 以 及 存 在 其 他 亂 收 費 的 行 為, 打 官 司 所 需 的 費 用 大 大 增 加 通 過 法 院 來 打 官 司 不 僅 追 不 回 原 來 的 欠 款, 反 而 要 賠 上 很 多 訴 訟 費 執 行 費 和 其 他 費 用, 潛 在 的 當 事 人 不 是 萬 不 得 已, 也 不 會 到 法 院 來 打 官 司 事 實 上, 無 限 度 的 增 加 訴 訟 費 並 不 能 保 證 法 院 收 入 就 能 增 加 因 此, 為 了 保 證 訴 訟 費 的 基 本 收 入, 法 院 自 然 會 轉 而 依 賴 經 常 打 官 司 的 制 度 當 事 人, 特 別 是 與 當 地 的 銀 行 和 信 用 社 保 持 良 好 的 關 係, 因 為 當 地 的 銀 行 和 信 用 社 都 需 要 法 院 的 判 決 書 和 執 行 文 書 來 清 銷 壞 帳 自 然, 在 審 判 相 關 的 案 件 時, 法 院 必 須 考 慮 它 們 的 利 益 比 如, 法 院 就 很 可 能 濫 用 司 法 拘 留 的 強 制 手 段, 只 要 貸 款 人 不 還 錢 就 抓 人, 以 逼 迫 當 事 人 的 親 友 四 出 借 錢 來 償 還 銀 行 和 信 用 社 的 貸 款 但 按 照 法 律 的 規 定, 只 能 在 當 事 人 有 能 力 履 行 法 院 的 命 令 但 拒 不 履 行 的 情 況 下, 才 可 以 採 用 這 一 措 施 在 民 商 事 案 件 的 執 行 上, 法 院 同 樣 會 採 取 各 種 手 段 來 增 加 申 請 執 行 費 最 明 顯 的 辦 法 是 由 執 行 申 請 人 預 交 申 請 執 行 費 在 案 件 不 能 成 功 執 行 時, 執 行 費 用 自 然 不 會 退 還 而 即 使 在 案 件 得 以 成 功 執 行 之 後, 法 院 則 會 向 被 執 行 人 徵 收 執 行 費, 但 對 申 請 執 行 人 預 交 的 費 用 並 不 會 退 還 同 時, 法 院 在 執 行 案 件 時 會 依 賴 當 事 人 的 資 源 法 院 執 行 人 員 的 差 旅 費 車 輛 使 用 費 通 訊 工 具 和 通 訊 費 用, 乃 至 燃 料 費 都 需 要 由 執 行 申 請 人 提 供 或 贊 助 這 樣, 法 院 很 容 易 產 生 執 行 偏 好, 即 如 果 當 事 人 能 夠 提 供 贊 助 費, 案 件 會 得 到 優 先 執 行, 執 行 難 度 小 的 也 會 得 到 優 先 執 行 ; 而 相 反 情 況 可 能 是 有 案 不 立 拖 案 不 辦 有 的 則 截 流 或 分 成 當 事 人 的 執 行 款, 以 解 決 法 院 基 建 獎 金 等 方 面 的 開 支 比 如, 湖 北 省 黃 石
二 十 一 世 紀 評 論 17 港 區 人 民 法 院 執 行 局 在 一 件 強 制 執 行 案 件 中, 執 行 回 款 40 萬 元, 在 向 當 事 人 給 付 9.3 萬 元 後, 餘 款 以 種 種 理 由 拒 不 給 付, 甚 至 對 於 執 行 款 所 帶 來 的 利 息 也 會 同 當 事 人 討 價 還 價 cq 執 行 局 的 運 作 更 像 是 一 家 私 營 的 討 債 公 司 在 刑 事 案 件 的 審 判 上, 許 多 法 院 明 顯 增 加 罰 金 的 使 用 從 表 2 可 以 看 到, 這 個 法 院 的 刑 庭 當 年 分 配 了 40 萬 的 收 入 任 務, 約 佔 全 院 財 政 創 收 任 務 的 五 分 之 一, 而 且 還 是 在 全 院 各 個 庭 中 完 成 得 最 好 的 這 顯 然 同 法 院 大 量 地 採 取 以 罰 代 刑 的 處 理 手 法 有 關 本 來 罰 金 刑 在 中 國 刑 罰 體 系 中 是 很 邊 緣 的, 長 期 被 認 為 是 資 產 階 級 的 方 法, 讓 有 錢 的 人 可 以 免 受 身 體 上 的 處 罰 這 就 是 為 甚 麼 在 1979 年 的 刑 法 中, 罰 金 刑 只 是 用 來 針 對 以 謀 利 為 目 的 的 罪 行, 而 且 只 適 用 於 故 意 犯 罪 中 除 了 意 識 形 態 的 因 素 之 外, 中 國 政 府 對 犯 罪 的 強 硬 立 場, 同 樣 也 使 得 罰 金 刑 不 會 被 廣 泛 地 採 用 這 種 財 產 刑 被 認 為 只 是 一 種 軟 刑 罰, 無 法 對 真 正 的 犯 罪 起 實 質 的 震 懾 作 用, 而 死 刑 和 長 期 的 有 期 徒 刑 卻 能 夠 滿 足 政 治 和 公 眾 的 需 要 此 外, 罰 金 這 種 刑 罰 制 度 在 一 個 相 對 貧 困 的 社 會 中 也 不 具 有 現 實 的 意 義, 畢 竟 當 時 人 們 手 中 還 沒 有 太 多 的 可 支 配 收 入 cr 但 中 國 隨 後 的 經 濟 和 法 制 改 革 對 這 一 制 度 產 生 了 根 本 性 的 改 變 : 政 治 自 由 化 使 得 罰 款 在 意 識 形 態 上 變 得 可 以 接 受, 而 經 濟 改 革 也 讓 社 會 變 得 富 裕, 使 得 罰 金 刑 在 實 際 中 變 得 可 行 1997 年 的 新 刑 法 中, 有 關 罰 金 的 條 文 在 量 上 比 1979 年 的 刑 法 多 出 一 百 二 十 多 條 cs; 而 判 處 罰 金 的 標 準 只 是 犯 罪 情 節, 法 院 擁 有 完 全 的 自 由 裁 量 權 ct 這 顯 然 為 法 院 解 決 財 政 來 源 不 足 的 問 題 大 開 方 便 之 門, 法 院 遂 開 始 在 刑 事 案 件 中 大 量 地 判 處 罰 金 刑 根 據 湖 南 省 漢 壽 縣 法 院 的 一 項 調 查, 2001 至 2003 年 的 刑 事 案 件 數 分 別 為 197 件 198 件 和 203 件, 而 判 處 罰 金 刑 的 案 件 分 別 為 101 件 100 件 和 128 件, 均 佔 年 案 件 總 數 的 一 半 以 上 由 於 刑 法 典 本 身 發 生 變 化, 僅 僅 增 加 罰 金 刑 的 使 用 並 不 一 定 導 致 司 法 腐 敗 但 罰 金 刑 使 用 的 急 劇 上 升 立 即 導 致 執 行 的 問 題, 在 很 多 法 院, 這 類 判 決 的 執 行 率 只 在 10 至 30% 之 間, 出 現 大 量 空 判 現 象 dk 正 是 由 於 法 院 存 在 P 財 政 任 務, 為 了 落 實 罰 金 刑, 就 出 現 了 大 量 的 腐 敗 行 為 由 於 罰 金 刑 的 執 行 主 要 依 賴 於 罪 犯 家 屬, 但 罪 犯 本 人 的 財 產 往 往 同 家 屬 的 財 產 很 難 分 開, 所 以 為 了 有 效 地 執 行 這 些 罰 金 刑, 法 院 就 會 按 照 民 間 既 成 的 觀 念 罰 了 不 打, 打 了 不 罰 同 罪 犯 及 其 家 屬 討 價 還 價 無 論 在 罪 犯 開 始 服 刑 前 還 是 服 刑 後, 只 要 罪 犯 及 其 家 屬 能 夠 向 法 院 交 納 更 多 的 罰 金, 法 院 就 會 相 應 地 減 少 刑 期 dl 有 的 法 院 和 法 官 為 了 有 利 於 罰 金 刑 的 執 行, 更 把 罰 金 預 交 當 作 為 自 由 刑 從 輕 處 罰 的 一 個 條 件 有 的 法 官 甚 至 公 開 承 諾, 只 要 預 交 罰 金 就 會 得 到 從 輕 處 罰, 把 是 否 預 交 罰 金 作 為 被 告 人 是 否 有 悔 罪 表 現 的 依 據, 當 作 量 刑 時 考 慮 的 情 節, 反 之 則 不 予 從 輕, 甚 至 從 重 判 處 自 由 刑 罪 犯 的 實 際 經 濟 能 力 成 為 判 決 的 考 慮 因 素, 罪 重 的 可 能 輕 判 罰 金, 罪 輕 的 可 能 重 判 罰 金 dm 由 於 當 事 人 往 往 希 望 能 夠 減 少 服 刑 的 時 間, 而 法 院 亦 希 望 增 加 收 入, 以 罰 代 刑 的 結 果 對 於 法 院 同 當 事 人 而 言 可 以 說 是 雙 贏 而 對 於 死 刑 犯, 家 屬 通 過 各 種 關 係 到 法 院 撈 人 頭 更 準 確 的 說 法 可 能 是 法 院 和 法 官 通 過 一 些 衙 蠹 向 死 刑 犯 家 屬 賣 人 頭 已 經 成 為 司 法 系 統 公 本 來 罰 金 刑 在 中 國 刑 罰 體 系 中 是 很 邊 緣 的, 長 期 被 認 為 是 資 產 階 級 的 方 法, 但 政 治 自 由 化 使 得 罰 款 在 意 識 形 態 上 變 得 可 以 接 受, 而 經 濟 改 革 也 讓 社 會 變 得 富 裕, 使 得 罰 金 刑 在 實 際 中 變 得 可 行
18 二 十 一 世 紀 評 論 罪 犯 的 實 際 經 濟 能 力 成 為 判 決 的 考 慮 因 素, 罪 重 的 可 能 輕 判 罰 金, 罪 輕 的 可 能 重 判 罰 金 由 於 當 事 人 往 往 希 望 能 夠 減 少 服 刑 的 時 間, 而 法 院 亦 希 望 增 加 收 入, 以 罰 代 刑 的 結 果 對 於 法 院 同 當 事 人 而 言 可 以 說 是 雙 贏 開 的 秘 密 問 題 變 得 如 此 嚴 重, 以 至 於 中 央 決 定 於 2007 年 開 始 將 死 刑 的 覆 核 權 收 歸 最 高 人 民 法 院 即 使 審 計 部 門 財 務 部 門 上 級 法 院 發 現 這 些 增 加 預 算 外 收 入 的 做 法, 也 很 難 處 罰 有 關 法 院 及 其 領 導 畢 竟, 法 院 這 麼 做 也 有 苦 衷, 這 些 做 法 甚 至 得 到 這 些 機 構 乃 至 社 會 的 認 可 甚 至 合 法 化 dn 這 樣, 法 院 採 用 這 些 做 法 也 愈 來 愈 肆 無 忌 憚, 最 後 的 結 果 必 然 是 對 法 院 預 算 外 資 金 的 使 用 缺 乏 監 督, 法 院 不 僅 會 濫 用 已 有 的 預 算 外 資 金, 而 且 還 會 尋 找 更 多 的 預 算 外 資 金 增 加 訴 訟 費 和 其 他 費 用 不 僅 造 成 當 事 人 對 法 院 工 作 的 不 滿, 而 且 由 於 受 到 財 政 來 源 的 制 肘, 法 院 的 司 法 行 為 和 角 色 必 然 遭 到 扭 曲, 使 法 院 無 法 處 於 中 立 和 公 正 的 位 置, 而 且 這 種 扭 曲 必 然 是 以 法 院 的 權 力 和 法 律 的 公 平 來 做 交 換, 因 為 這 是 法 院 僅 有 的 資 本 ; 而 以 罰 代 刑 則 不 僅 破 壞 了 刑 罰 懲 誡 的 基 本 目 的 和 法 律 面 前 人 人 平 等 的 基 本 原 則, 而 且 還 對 刑 事 案 件 的 受 害 人 造 成 不 公, 更 會 讓 人 認 為 法 院 只 是 一 個 收 錢 的 機 構, 只 要 有 錢, 罪 犯 就 可 以 逍 遙 法 外 法 院 財 政 來 源 不 足 導 致 的 第 二 種 腐 敗 行 為 是 政 治 力 量 對 司 法 行 為 構 成 強 烈 的 影 響, 其 主 要 表 現 在 地 方 保 護 主 義 上 這 種 問 題 的 存 在 雖 然 有 政 治 人 事 任 免 權 方 面 的 因 素, 但 財 政 方 面 的 影 響 可 能 更 為 重 要 和 直 接 正 是 由 於 法 院 財 政 來 源 不 足, 它 很 難 擺 脫 許 多 地 方 機 構 對 其 司 法 行 為 的 影 響 在 相 對 貧 困 的 縣 市, 當 地 的 財 政 往 往 是 鋼 絲 財 政, 即 依 賴 於 當 地 幾 個 主 要 企 業 do 一 旦 有 案 件 涉 及 到 這 些 地 方 企 業, 法 院 中 的 地 方 保 護 主 義 便 表 露 無 遺 用 四 川 綿 陽 法 院 一 位 領 導 的 話 說 : 長 虹 廠 的 債 務 就 是 我 們 綿 陽 法 院 的 債 務, 長 虹 廠 的 債 權 就 是 我 們 綿 陽 法 院 的 債 權 dp 當 外 地 的 法 院 來 要 求 執 行 本 地 企 業 的 財 產 時, 當 地 的 法 院 就 會 採 取 種 種 抵 制 措 施 ; 而 在 當 地 的 企 業 需 要 去 討 債 時, 法 院 自 然 赴 湯 蹈 火 在 所 不 辭 此 時, 出 現 假 破 產 真 逃 債 以 保 護 當 地 的 企 業, 或 者 不 受 理 對 地 方 企 業 不 利 的 案 件 便 不 足 為 奇 這 也 正 是 為 甚 麼 在 地 方 政 府 需 要 完 成 中 心 任 務, 特 別 是 發 展 特 定 的 地 區 和 房 地 產 項 目 時, 法 院 會 不 遺 餘 力 地 提 供 司 法 方 面 的 支 持, 比 如 提 供 強 制 拆 遷 的 文 書 和 授 權 使 用 武 力 等 等 dq 法 院 財 政 來 源 不 足 導 致 腐 敗 的 第 三 種 情 況 與 目 前 正 在 進 行 的 司 法 改 革 相 關 : 在 財 政 來 源 不 足 的 情 況 下 進 行 現 代 化 的 改 革, 很 可 能 帶 來 更 多 的 腐 敗 機 會 和 尋 租 行 為 司 法 改 革 的 主 要 內 容 是 制 度 化 和 正 規 化, 引 入 西 方 的 一 些 制 度, 包 括 立 審 分 離 和 審 執 分 離 法 官 職 業 化 等 等 將 一 個 案 件 分 成 幾 個 環 節 來 審 查 的 本 來 目 的 是 為 了 將 權 力 從 一 個 法 官 或 一 個 部 門 分 散, 以 減 少 司 法 腐 敗 的 行 為 但 實 際 上, 成 立 執 行 局 立 案 庭 等 制 度 建 設 是 司 法 改 革 中 最 需 要 資 金 的 環 節 之 一 dr 將 審 理 案 件 的 各 個 環 節 分 開 之 後, 一 個 案 件 就 需 要 幾 個 環 節 來 審 查 和 執 行 這 不 僅 增 加 了 處 理 案 件 的 成 本, 而 且 會 增 加 腐 敗 產 生 的 機 會 原 因 在 於 分 開 之 前, 當 事 人 往 往 只 需 要 向 一 個 菩 薩 燒 香, 但 分 開 之 後, 其 中 的 任 何 一 個 環 節 都 可 能 有 人 從 中 作 梗, 有 機 會 進 行 尋 租 行 為 ds 為 了 加 強 執 行 的 力 度 而 將 執 行 庭 升 格 為 執 行 局 之 後, 執 行 局 受 到 的 監 督 減 少, 成 為 一 個 相 對 獨 立 的 王 國, 從 而 增 加 執 行 人 員 與 當 事 人 討 價 還 價 的 籌 碼, 催 生 更 多 的 腐 敗 行 為
二 十 一 世 紀 評 論 19 在 財 政 來 源 不 足 的 情 況 下 談 法 官 的 職 業 化 也 是 不 現 實 的 法 官 職 業 化 無 非 是 要 求 法 官 通 過 嚴 格 的 司 法 考 試, 使 進 入 法 官 隊 伍 的 要 求 大 大 提 高 但 法 院 在 財 政 來 源 不 足 的 情 況 下, 一 般 很 少 進 人 這 倒 不 是 受 過 法 學 正 規 訓 練 的 大 學 生 不 願 意 到 法 院 工 作, 而 主 要 是 因 為 法 院 本 身 並 不 想 吸 納 這 些 新 人 新 人 只 會 分 薄 法 院 現 有 的 資 源, 而 法 院 的 工 作 並 不 繁 忙, 不 需 要 增 加 人 手 相 反, 在 中 國 的 現 實 條 件 下, 一 些 在 當 地 有 過 硬 關 係 的 皇 親 國 戚 和 軍 轉 幹 部 總 會 有 辦 法 擠 進 法 院, 即 使 他 們 在 法 院 內 不 能 擔 任 前 線 的 審 判 工 作 法 院 內 真 正 的 業 務 骨 幹 卻 往 往 會 流 失 到 待 遇 以 及 條 件 更 好 的 沿 海 法 院, 或 者 去 做 律 師 財 政 來 源 不 足 直 接 影 響 到 法 官 隊 伍 的 素 質 這 幾 乎 形 成 一 個 惡 性 循 環 一 方 面 給 這 樣 一 支 法 官 隊 伍 以 權 力, 另 一 方 面 又 要 求 他 們 生 活 在 貧 困 之 中, 這 顯 然 是 荒 謬 的 四 財 政 狀 況 改 善 對 司 法 腐 敗 的 影 響 上 文 所 列 舉 的 種 種 司 法 腐 敗 現 象 都 與 法 院 的 財 政 來 源 不 足 緊 密 相 關, 而 與 法 院 在 政 治 上 是 否 獨 立, 以 及 法 院 中 法 官 的 決 定 有 沒 有 問 責 性 基 本 上 無 關 為 了 進 一 步 論 證 這 一 點, 最 好 的 辦 法 是 找 地 方 財 政 得 到 改 善, 但 法 院 制 度 方 面 的 問 題 並 沒 有 得 到 解 決 的 地 區 進 行 對 比, 考 察 上 述 司 法 腐 敗 問 題 可 以 在 多 大 的 程 度 上 得 到 改 善 中 國 政 治 體 制 和 相 應 的 司 法 系 統 在 全 國 的 一 致 性 和 各 地 地 方 財 政 的 不 平 衡 恰 恰 提 供 了 這 樣 的 對 比 條 件 當 然, 由 於 腐 敗 在 性 質 上 非 常 敏 感, 完 全 進 行 量 化 對 比 是 不 可 能 的, 但 可 以 比 較 的 是 某 些 腐 敗 類 型 產 生 的 根 源 在 東 南 沿 海 地 區, 地 方 財 政 相 當 寬 裕, 法 院 的 財 政 來 源 基 本 上 不 是 一 個 問 題 在 筆 者 調 查 的 一 家 共 有 240 名 正 式 人 員 的 基 層 法 院, 地 方 正 規 的 財 政 撥 款 高 達 7,000 多 萬 元, 年 人 均 行 政 性 支 出 經 費 高 達 30 多 萬 元 地 方 財 政 充 裕 不 僅 足 以 保 證 法 院 正 常 的 運 轉, 而 且 法 院 必 須 通 過 員 工 福 利 會 議 和 向 貧 困 地 區 法 院 扶 貧 的 方 式 ( 同 時 安 排 員 工 旅 遊 ), 想 方 設 法 花 完 每 年 的 預 算 經 費 即 使 每 個 單 位 都 希 望 拿 到 更 多 的 預 算 經 費, 但 同 地 方 財 政 部 門 討 價 還 價 顯 然 並 不 是 當 地 法 院 領 導 的 緊 迫 任 務 充 足 的 財 政 預 算 支 持 為 收 支 兩 條 線 的 貫 徹 提 供 了 重 要 的 基 礎 在 這 種 情 況 下, 法 院 沒 有 太 多 理 由 在 訴 訟 費 上 和 罰 沒 款 上 做 文 章, 也 很 少 會 出 現 主 動 找 案 源 優 待 制 度 當 事 人 以 罰 代 刑 等 一 系 列 腐 敗 行 為 加 上 在 經 濟 發 達 的 地 區, 案 件 數 量 已 經 很 多, 這 時 法 院 真 正 需 要 做 的 不 是 去 找 更 多 的 案 件, 而 是 提 高 訴 訟 的 門 檻, 以 減 輕 工 作 量 具 體 的 做 法 表 現 為 : 法 院 會 事 先 告 知 潛 在 當 事 人 打 官 司 的 風 險, 要 求 當 事 人 提 供 特 定 的 資 訊 和 材 料 才 能 立 案, 以 及 想 方 設 法 將 疑 難 和 難 以 處 理 的 案 件 排 除 在 法 院 的 大 門 之 外 理 由 很 簡 單 : 法 院 已 經 沒 有 財 政 來 源 的 問 題, 多 辦 案 件 特 別 是 多 辦 疑 難 複 雜 的 案 件 只 會 是 吃 力 不 討 好, 不 會 給 法 院 帶 來 經 濟 上 或 者 政 治 上 的 邊 際 效 益 在 一 定 的 程 度 上, 當 財 政 問 題 解 決 之 後, 法 院 就 會 產 生 是 否 能 夠 為 社 會 提 供 足 夠 的 運 送 正 義 的 機 制 的 問 題 但 所 有 這 些 做 法, 包 括 法 院 不 受 理 特 定 類 型 的 案 件, 也 是 通 過 相 當 正 規 的 渠 道 來 解 決, 很 難 說 是 腐 敗 行 為 dt 現 代 化 的 司 法 改 革 主 要 內 容 是 制 度 化 和 正 規 化, 包 括 立 審 分 離 和 審 執 分 離 法 官 職 業 化 等 等 但 是 將 審 理 案 件 的 各 個 環 節 分 開 之 後, 一 個 案 件 就 需 要 幾 個 環 節 來 審 查 和 執 行 這 不 僅 增 加 了 處 理 案 件 的 成 本, 而 且 會 增 加 腐 敗 產 生 的 機 會
20 二 十 一 世 紀 評 論 在 地 方 財 政 充 足 的 地 區, 經 濟 結 構 已 經 發 生 了 巨 大 的 變 化, 特 別 是 私 營 企 業 開 始 得 到 發 展, 大 型 的 國 有 企 業 已 經 被 改 制 重 組, 當 地 的 財 政 稅 源 主 要 依 賴 各 種 企 業 的 工 商 稅 收 這 時, 地 方 保 護 主 義 存 在 的 空 間 必 然 相 當 有 限 而 當 法 院 的 財 政 和 地 方 財 政 狀 況 得 到 改 善 之 後, 地 方 保 護 主 義 以 及 當 地 主 要 政 治 力 量 對 法 院 審 判 的 影 響 就 不 再 是 一 個 大 問 題 如 上 文 所 述, 地 方 保 護 主 義 的 根 源 在 於 地 方 財 政 過 於 依 賴 少 數 幾 個 企 業, 在 這 種 情 況 下, 地 方 政 治 力 量 不 可 能 不 保 護 這 些 命 根 子 但 在 地 方 財 政 充 足 的 地 區, 經 濟 一 般 都 比 較 發 達, 經 濟 結 構 已 經 發 生 了 巨 大 的 變 化, 各 種 經 濟 成 分, 特 別 是 私 營 企 業 開 始 得 到 發 展, 大 型 的 國 有 企 業 已 經 被 改 制 重 組, 當 地 的 財 政 稅 源 主 要 依 賴 各 種 企 業 的 工 商 稅 收 這 時, 地 方 保 護 主 義 存 在 的 空 間 必 然 相 當 有 限 除 了 標 的 額 特 別 巨 大 以 及 當 事 人 同 地 方 的 主 要 政 治 力 量 有 特 殊 關 係 以 外, 法 院 和 當 地 的 主 要 政 治 力 量 都 沒 有 理 由 對 個 別 的 企 業 進 行 保 護 ek 基 於 北 京 上 海 等 大 城 市 的 經 驗 調 查 都 發 現 類 似 的 情 況 el 因 此, 地 方 保 護 主 義 產 生 的 關 鍵 不 是 誰 來 提 供 財 政 經 費 的 問 題, 而 是 財 政 來 源 是 否 充 足 以 及 地 方 經 濟 結 構 是 否 多 元 的 問 題 正 是 因 為 有 了 充 足 的 財 政 支 持, 沿 海 地 區 法 院 的 法 官 職 業 化 建 設 已 經 頗 見 成 效 法 院 正 式 員 工 的 年 工 資 收 入 在 10 萬 元 左 右, 按 照 當 地 的 統 計, 法 官 的 薪 水 大 約 達 到 當 地 人 均 國 民 生 產 總 值 的 兩 倍 這 使 得 法 官 在 當 地 的 生 活 不 存 在 太 大 問 題, 而 法 官 在 進 行 腐 敗 活 動 時 須 付 的 成 本 更 高, 讓 他 們 在 做 這 些 選 擇 時 變 得 更 為 慎 重, 法 院 實 施 嚴 格 的 反 腐 敗 措 施 和 紀 律 才 真 正 起 到 震 懾 作 用 em 事 實 證 明, 高 薪 養 廉 從 來 就 是 減 少 腐 敗 的 最 有 效 途 徑 en 隨 P 法 官 待 遇 以 及 社 會 地 位 正 在 提 高 法 院 的 工 作 時 間 比 較 正 常, 加 上 在 法 院 工 作 有 機 會 接 觸 到 各 種 案 件 的 處 理 等 因 素, 都 使 得 法 官 這 一 職 業 變 得 更 具 吸 引 力, 每 年 都 有 許 多 重 點 大 學 的 學 生 甚 至 是 工 作 了 若 干 年 的 律 師 到 法 院 求 職 這 些 受 過 正 規 訓 練 基 礎 較 好 的 新 血 一 般 會 在 幾 年 內 通 過 司 法 考 試, 成 為 各 個 庭 室 的 業 務 骨 幹 近 年 來 法 院 人 員 的 素 質 和 職 業 化 的 提 高 是 不 爭 的 事 實 而 在 具 備 充 足 的 財 政 資 源 的 情 況 下, 現 代 化 的 司 法 改 革 也 開 始 顯 出 成 效 五 結 論 通 過 考 察 中 國 法 院 系 統 的 財 政 狀 況 以 及 對 比 不 同 法 院 的 財 政 狀 況 對 腐 敗 行 為 的 影 響, 本 文 發 現 當 法 院 財 政 不 足 時, 法 院 刑 事 和 民 商 案 件 的 審 判 和 執 行 都 會 產 生 大 量 的 腐 敗 行 為, 地 方 保 護 主 義 以 及 其 他 政 治 力 量 對 法 院 審 判 和 執 行 案 件 構 成 影 響 幾 乎 不 可 避 免, 而 財 政 來 源 的 不 足 也 使 得 正 在 進 行 的 司 法 改 革 舉 步 維 艱, 甚 至 在 這 個 過 程 中 產 生 更 多 的 腐 敗 但 這 些 情 況 在 財 政 問 題 得 到 解 決 之 後 都 有 明 顯 地 改 善, 儘 管 審 判 委 員 會 等 所 謂 有 問 題 的 制 度 基 本 上 沒 有 變 化 這 些 對 比 清 楚 地 說 明 解 決 基 層 法 院 財 政 的 來 源 問 題 對 減 少 司 法 腐 敗 的 重 要 性 因 此, 遏 制 司 法 腐 敗 的 一 個 重 要 前 提 條 件 是 充 足 的 財 政, 是 錢 的 問 題 在 這 個 問 題 沒 有 解 決 之 前, 許 多 改 革 措 施 都 很 難 有 成 效, 而 且 還 可 能 愈 改 愈 糟 當 然, 這 絕 不 是 說 財 政 問 題 得 到 解 決 之 後, 司 法 腐 敗 就 可 以 一 勞 永 逸 地 得 到 解 決 近 來 大 中 城 市 的 法 院 同 樣 出 現 過 十 分 惡 劣 的 腐 敗 行 為 eo, 而 在 美 國 和 其 他 法 官 和 法 院 制 度 相 當 健 全 的 國 家, 司 法 腐 敗 的 問 題 也 難 以 徹 底 杜 絕, 問 題 只
二 十 一 世 紀 評 論 21 是 程 度 上 的 差 別 ep 本 文 只 是 認 為 充 足 的 財 政 是 中 國 法 院 變 得 清 廉 的 必 要 條 件, 儘 管 它 不 是 充 分 條 件 但 在 貧 富 不 同 的 國 家 中, 解 決 司 法 腐 敗 問 題 的 方 法 應 當 有 所 不 同, 而 制 度 主 義 的 最 大 問 題 就 是 照 搬 富 裕 國 家 解 決 司 法 腐 敗 問 題 的 方 法, 而 忽 略 了 中 國 內 陸 貧 困 地 區 當 前 所 處 的 位 置 把 發 達 國 家 的 減 肥 藥 當 成 了 中 國 法 院 的 救 濟 糧 在 這 個 背 景 下, 我 們 會 發 現 中 國 的 司 法 腐 敗 問 題 將 在 相 當 長 的 時 間 內 仍 是 一 個 頑 症, 因 為 中 國 部 分 地 區 的 財 政 問 題 不 可 能 在 短 時 間 內 得 到 解 決 為 了 增 加 政 府 的 合 法 性 以 及 消 解 可 能 產 生 的 階 級 衝 突, 中 央 政 府 取 消 了 農 業 稅 ; 為 了 解 決 有 特 殊 困 難 階 層 訴 訟 難 的 問 題, 財 政 部 頒 布 了 新 的 訴 訟 收 費 辦 法, 對 法 院 的 收 費 進 行 了 很 多 的 減 免 和 控 制 這 些 變 化 只 會 使 得 內 陸 貧 困 地 區 法 院 的 收 入 和 腐 敗 情 況 雪 上 加 霜 由 於 法 院 系 統 在 當 前 國 家 機 構 中 的 弱 勢 地 位, 要 它 在 短 期 內 百 分 之 百 地 吃 皇 糧 也 不 現 實 這 也 許 是 一 個 悲 觀 的 論 點, 但 卻 是 不 得 不 承 認 的 事 實 : 在 美 國 的 鍍 金 時 代 和 進 步 時 代, 腐 敗 情 況 就 同 財 政 問 題 緊 密 相 連 eq 而 在 當 前 的 俄 羅 斯, 司 法 改 革 的 步 伐 也 同 樣 受 制 於 財 政 來 源 er 中 國 的 公 安 系 統 和 勞 教 系 統 同 樣 也 因 為 財 政 許 多 研 究 已 經 表 明, 一 個 國 家 的 管 治 能 力 包 括 腐 敗 的 程 度 同 該 國 的 富 庶 程 度 具 有 明 顯 的 相 關 性 在 這 一 點 上, 正 在 進 行 得 如 火 如 荼 的 中 國 司 法 改 革 不 會 是 一 個 例 外 危 機 而 腐 敗 叢 生 es 許 多 研 究 已 經 表 明, 一 個 國 家 的 管 治 能 力 包 括 腐 敗 的 程 度 同 該 國 的 富 庶 程 度 具 有 明 顯 的 相 關 性 et 這 些 研 究 都 指 出, 發 展 本 身 是 減 少 腐 敗 的 前 提 條 件 在 這 一 點 上, 正 在 進 行 得 如 火 如 荼 的 中 國 司 法 改 革 不 會 是 一 個 例 外 註 釋 1 對 於 司 法 腐 敗 概 念 的 分 析, 參 見 喻 中 : 司 法 腐 敗 的 概 念 根 源 及 其 治 理, 法 治 論 叢,2006 年 第 4 期, 頁 6-7 2 Mary L. Volcansek, Maria Elisabetta de Franciscis, and Jacqueline L. Lafon, Judicial Misconduct: A Cross-National Comparison (Tampa: University Press of Florida, 1996), 124. 3 Ting Gong, Dependent Judiciary and Unaccountable Judges: Judicial Corruption in Contemporary China, China Review 4, no. 2 (2004): 33-54. 該 文 可 能 是 對 中 國 司 法 腐 敗 最 為 系 統 的 研 究 在 其 他 零 散 的 研 究 中, 持 這 種 觀 點 的 也 很 多, 典 型 的 代 表 有 Zou Keyuan, Judicial Reform versus Judicial Corruption: Recent Developments in China, Criminal Law Forum 11, no. 3 (2000): 341-43; 賀 ª 方 : 法 治 與 法 律 家 之 治, 北 大 研 究 生 學 誌,2000 年 第 2 期, 頁 12-17 4 蘇 力 : 送 法 下 鄉 : 中 國 基 層 司 法 制 度 研 究 ( 北 京 : 中 國 政 法 大 學 出 版 社, 2000), 頁 111-12 5 王 晨 光 : 論 法 院 依 法 獨 立 審 判 權 和 人 大 對 法 院 個 案 監 督 權 的 衝 突 及 其 調 整 機 制, 法 學,1999 年 第 1 期, 頁 18-24 6 Randall Peerenboom, Judicial Independence and Judicial Accountability: An Empirical Study of Individual Case Supervision, The China Journal, no. 55 (January 2006): 67-92. 7 王 晨 光 : 法 律 運 行 中 的 不 確 定 性 與 錯 案 追 究 制 的 誤 區, 法 學,1997 年 第 3 期, 頁 4-10
22 二 十 一 世 紀 評 論 8 對 一 位 基 層 法 院 法 官 的 訪 談,2007 年 5 月 6 日 9bl J. Clifford Wallace, Resolving Judicial Corruption while Preserving Judicial Independence: Comparative Perspectives, California Western International Law Journal 28, no. 2 (1998): 341. bk Mauro Cappelletti, Who Watches the Watchmen?, American Journal of Comparative Law 31, no. 1 (1983): 1-62. bm Peter Solomon, The Persistence of Judicial Reform in Contemporary Russia, East European Constitutional Review 6, no. 4 (1997), www.law.nyu.edu/eecr/ vol6num4/special/special.html. bn 人 民 法 院 財 務 管 理 暫 行 辦 法 第 六 條 規 定, 人 民 法 院 預 算 按 現 行 財 政 體 制 分 別 列 入 同 級 財 政 預 算 而 法 院 的 收 入 主 要 包 括 財 政 預 算 撥 款 收 入 和 預 算 外 資 金 收 入 兩 部 分 財 政 預 算 撥 款 收 入, 是 指 各 級 財 政 部 門 核 定 給 人 民 法 院 的 年 度 財 政 預 算 資 金 ; 而 預 算 外 資 金 收 入, 是 指 暫 未 納 入 預 算 管 理, 由 財 政 部 門 從 財 政 專 戶 按 照 規 定 核 撥 給 人 民 法 院 的 訴 訟 費 收 入 和 經 財 政 部 門 核 准 由 人 民 法 院 按 計 劃 使 用, 不 上 繳 財 政 專 戶 的 少 量 預 算 外 資 金 後 者 主 要 包 括 人 民 法 院 在 審 判 活 動 中 依 法 取 得 的 訴 訟 費 用 收 入 和 罰 沒 收 入 贓 款 贓 物 變 價 收 入 見 人 民 法 院 財 務 管 理 暫 行 辦 法, 第 十 一 條 bo 薛 江 武 張 勇 玲 : 法 院 經 費 保 障 問 題 的 分 析 與 思 考 江 西 法 院 經 費 保 障 情 況 調 查 報 告, 人 民 司 法,2001 年 第 8 期, 頁 37-40 bp 雖 然 中 央 政 府 給 了 政 法 系 統 一 些 財 政 上 的 照 顧 政 策, 如 政 法 機 關 的 行 政 經 費 應 當 按 照 高 於 當 地 行 政 機 關 一 倍 以 上 的 標 準 予 以 安 排, 但 當 地 方 財 政 不 足 時, 這 些 地 方 的 財 政 部 門 很 少 能 夠 兌 現 這 種 政 策 如 果 當 地 其 他 行 政 機 關 的 經 費 都 很 難 維 持, 財 政 部 門 不 僅 沒 有 能 力 兌 現 這 一 照 顧 政 策, 而 且 連 法 院 正 常 運 轉 所 需 要 的 經 費 都 無 法 維 持 bq 關 林 書 : 關 於 法 院 經 費 保 障 制 度 的 調 查 與 思 考, 司 法 行 政 工 作 通 訊,2004 年 第 2 期, 頁 14-15 轉 引 自 廖 永 安 李 勝 剛 : 我 國 民 事 訴 訟 費 用 制 度 之 運 行 現 狀, 中 外 法 學,2005 年 第 3 期, 頁 311 br 來 自 基 層 的 呼 聲, 人 民 法 院 報,2002 年 3 月 14 日 bs 韓 波 : 論 我 國 訴 訟 費 用 管 理 制 度 的 變 遷 與 改 革, 學 法 網,http://xuefa.org/ article/5715.html btco 我 省 掀 起 審 計 風 暴, 安 徽 商 報,2006 年 6 月 28 日,http://web.ahrb.com. cn/misc/2006-06/28/content_266971.htm,2007 年 6 月 4 日 下 載 ckcl 廖 永 安 李 勝 剛 : 我 國 民 事 訴 訟 費 用 制 度 之 運 行 現 狀, 頁 318;324-25 cm 廖 永 安 李 勝 剛 : 我 國 民 事 訴 訟 費 用 制 度 之 運 行 現 狀, 頁 307; 張 榕 : 民 事 訴 訟 收 費 制 度 改 革 的 理 念 及 路 徑, 法 律 科 學,2006 年 第 1 期, 頁 138-48 cncp 左 ª 民 等 : 訴 訟 權 研 究 ( 北 京 : 法 律 出 版 社,2003), 頁 134;141 cq 截 留 執 行 款 索 要 贊 助 費 黃 石 港 區 法 院 創 收 有 道, 湖 北 日 報,2003 年 8 月 22 日,www.cnhubei.com/200308/ca321605.htm,2007 年 6 月 5 日 下 載 cr 趙 秉 志 鮑 遂 獻 : 中 國 大 陸 刑 法 改 革 的 現 狀 與 走 向 (Zhao Bingzhi and Bao Suixian, The Present and Future of Criminal Law Reform in China ), Journal of Chinese and Comparative Law 1, no. 1 (1995): 133. cs 朱 旭 偉 : 罰 金 執 行 難 的 成 因 和 對 策, 現 代 法 學,1998 年 第 4 期, 頁 106 ct 中 華 人 民 共 和 國 刑 法, 第 五 十 二 條 dk 楊 恆 勝 劉 豔 : 關 於 罰 金 刑 執 行 問 題 的 調 查 研 究, 中 國 法 院 網,www. chinacourt.org/public/detail.php?id=126464,2007 年 6 月 5 日 下 載 dl 俞 洲 : 減 刑 假 釋 裁 前 公 示 有 助 堵 塞 司 法 腐 敗 黑 洞, 國 際 在 線 網,http://gb1. chinabroadcast.cn/41/2004/04/29/115@143986.htm,2007 年 6 月 4 日 下 載 dm 陳 鐵 軍 : 關 於 罰 金 刑 執 行 情 況 的 調 查 報 告, 湖 南 省 株 洲 市 中 級 人 民 法 院 網, www.zzfyw.gov.cn/detail.asp?pid=94,2007 年 6 月 4 日 下 載
二 十 一 世 紀 評 論 23 dn 傅 郁 林 : 訴 訟 費 用 的 性 質 與 訴 訟 成 本 的 承 擔, 載 北 大 法 律 評 論, 第 四 卷 第 一 輯 ( 北 京 : 法 律 出 版 社,2001), 頁 263-64 do 魏 鳳 春 于 紅 鑫 : 中 國 潛 在 財 政 危 機 的 成 因 和 對 策, 戰 略 與 管 理,2002 年 第 1 期, 頁 75-86 dp 這 是 筆 者 2007 年 4 月 在 西 南 政 法 大 學 發 表 經 濟 案 件 在 法 院 的 執 行 : 來 自 珠 三 角 的 經 驗 研 究 一 文 時, 評 論 人 李 龍 教 授 引 用 的 說 法 dq 賀 欣 : 中 國 農 村 緊 張 的 官 民 關 係 與 有 限 的 司 法 獨 立, 香 港 社 會 科 學 學 報, 第 25 卷,2003 年 春 / 夏 季, 頁 75-95 dr 上 文 已 經 指 出, 俄 羅 斯 引 入 這 一 制 度 就 花 掉 法 院 預 算 的 四 分 之 一 中 國 也 有 人 提 出 需 要 引 入 陪 審 團 來 遏 制 腐 敗, 但 這 類 建 議 同 樣 沒 有 對 所 需 的 成 本 進 行 考 慮 見 袁 紅 冰 : 訴 訟 模 式 與 遏 制 司 法 腐 敗, 貴 州 師 範 大 學 學 報 ( 社 會 科 學 版 ),2001 年 第 2 期, 頁 3-7 ds Andrei Shleifer and Robert W. Vishny, Corruption, Quarterly Journal of Economics 108, no. 3 (1993): 599-617. dt 賀 欣 : 法 院 為 甚 麼 不 受 理 這 些 糾 紛? 司 法 決 策 過 程 中 的 法 律 權 力 和 政 治, 載 蘇 力 主 編 : 法 律 和 社 會 科 學 ( 北 京 : 法 律 出 版 社,2008 年 即 將 出 版 ) ek 賀 欣 : 經 濟 案 件 在 法 院 的 執 行, 載 徐 昕 主 編 : 司 法, 第 二 輯 ( 北 京 : 中 國 法 制 出 版 社,2007), 頁 72-109 el Randall Peerenboom, Seek Truth from Facts: An Empirical Study of Enforcement of Arbitral Awards in the PRC, American Journal of Comparative Law 49, no. 2 (2001): 249-327; Mei Ying Gechlik, Judicial Reform in China: Lessons from Shanghai, Columbia Journal of Asian Law 19, no. 1 (2005): 97. em 有 研 究 表 明, 在 上 海 地 區 法 院 的 腐 敗 行 為 正 在 減 少 參 見 Mei Ying Gechlik, Judicial Reform in China, 97 en 最 明 顯 的 例 子 是 新 加 坡 和 香 港 發 達 國 家 的 腐 敗 指 數 遠 遠 低 於 它 們 在 歷 史 上 的 情 況 和 發 展 中 國 家, 但 一 個 不 爭 的 事 實 是, 發 達 國 家 官 員 的 薪 水 常 常 是 發 展 中 國 家 類 似 人 員 的 數 倍 見 Pranab Bardhan, Corruption and Development: A Review of Issues, Journal of Economic Literature 35, no. 3 (1997): 1339. eo 比 如, 深 圳 市 中 級 人 民 法 院 爆 出 很 嚴 重 的 腐 敗 醜 聞 參 見 江 南 時 報,2006 年 11 月 15 日 ep U.N. Commission on Human Rights, The Realization of Economic, Social, and Cultural Rights, Final Report on the Question of the Impunity of Perpetrators of Human Rights Violations, U.N. Doc. E/CN.4/Sub.2/1997/8 (1997), 71-80. eq 王 紹 光 : 美 國 進 步 時 代 的 啟 示, 讀 書,2001 年 第 8 期, 頁 21-25 er Peter Solomon, The Persistence of Judicial Reform in Contemporary Russia ; Stephen Holmes and Cass R. Sunstein, Acknowledgment, in The Cost of Rights: Why Liberty Depends on Taxes (New York and London: W. W. Norton & Company, 1999), 9. es Hualing Fu and D. W. Choy, Policing for Profit: Fiscal Crisis and Institutionalized Corruption of Chinese Police, in Police Corruption: Paradigms, Models and Concepts: Challenges for Developing Countries, ed. Stanley Einstein and Menachem Amir (Huntsville: Office of International Criminal Justice, 2003), chap. 21. et Randall Peerenboom, China Modernizes: Threat to the West or Model for the Rest? (New York: Oxford University Press, 2007), 184-232. 賀 欣 香 港 城 市 大 學 法 學 院 助 理 教 授