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101-8013/101A101020 101-8013/101A101020 以 瑞 士 美 國 公 民 義 投 大 票 利 案 提 日 案 本 審 核 法 機 國 制 法 與 制 門 與 檻 運 之 作 研 情 究 形 為 比 較 研 究 中 央 選 舉 委 員 會 委 託 研 究 公 民 投 票 案 提 案 審 核 機 制 與 門 檻 之 研 究 - 以 瑞 士 美 國 義 大 利 日 本 法 國 法 制 與 運 作 情 形 為 比 較 研 究 中 央 選 舉 委 員 會 委 託 研 究 本 研 究 接 受 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 補 助 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 團 隊 意 見, 不 代 表 本 會 立 場 ) 中 華 民 國 102 年 02 月

101-8013/101A101020 公 民 投 票 案 提 案 審 核 機 制 與 門 檻 之 研 究 - 以 瑞 士 美 國 義 大 利 日 本 法 國 法 制 與 運 作 情 形 為 比 較 研 究 中 央 選 舉 委 員 會 委 託 研 究 本 研 究 接 受 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 補 助 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 團 隊 意 見, 不 代 表 本 會 立 場 ) 中 華 民 國 102 年 02 月

101-8013/101A101020 公 民 投 票 案 提 案 審 核 機 制 與 門 檻 之 研 究 - 以 瑞 士 美 國 義 大 利 日 本 法 國 法 制 與 運 作 情 形 為 比 較 研 究 受 委 託 單 位 : 政 治 大 學 選 舉 研 究 中 心 研 究 主 持 人 : 俞 振 華 協 同 主 持 人 : 王 思 為 黃 國 昌 蔡 佳 泓 中 央 選 舉 委 員 會 委 託 研 究 本 研 究 接 受 行 政 院 研 究 發 展 考 核 委 員 會 補 助 ( 本 報 告 內 容 及 建 議, 純 屬 研 究 團 隊 意 見, 不 代 表 本 會 立 場 ) 中 華 民 國 102 年 02 月

目 次 表 目 次...III 圖 目 次.IV 摘 要...V 第 一 章 前 言... 1 壹 研 究 宗 旨... 1 貳 研 究 方 法..4 第 二 章 各 國 公 投 機 制... 6 壹 跨 國 公 投 機 制 比 較 架 構... 6 貳 瑞 士... 7 参 美 國... 19 肆 義 大 利... 54 伍 日 本... 67 陸 法 國... 74 柒 跨 國 比 較 分 析... 87 第 三 章 台 灣 公 投 現 況... 95 壹 前 言 : 憲 法 針 對 創 制 複 決 之 規 定... 95 貳 公 民 投 票 法 之 立 法 背 景... 96 参 公 民 投 票 的 實 施 概 況... 101 肆 專 家 學 者 及 政 黨 民 間 團 體 對 於 現 行 公 投 法 的 評 價... 116 伍 關 鍵 機 制 探 討... 133 第 四 章 結 論 與 政 策 建 議... 139 參 考 書 目... 143 文 獻 蒐 集... 147 附 件 一 : 間 接 創 制 制 度 實 例 麻 州 (Massachusetts)... 169 附 件 二 : 單 一 主 題 限 制 實 例 加 州 (California)... 171 附 件 三 :Oregon 連 署 書 範 本... 172 附 件 四 :California 連 署 書 範 本... 174 附 件 五 :Colorado 連 署 書 範 本... 176 附 件 六 :North Dakota 連 署 書 範 本... 181 I

附 件 七 :Arizona 連 署 書 範 本... 187 附 件 八 : 有 償 / 無 償 揭 露 實 例 加 州 (California)... 189 附 件 九 :Oregon California Colorado North Dakota 及 Arizona 等 公 投 統 計 資 料... 190 附 件 十 : 法 國 第 五 共 和 之 下 之 全 國 性 公 投... 195 附 件 十 一 : 焦 點 座 談 紀 錄... 198 II

表 目 次 表 1-1 文 獻 分 析 架 構... 4 表 2-1 瑞 士 公 投 類 型 發 動 與 通 過 門 檻... 11 表 2-2 美 國 各 州 交 付 公 民 投 票 的 議 題 彙 整 表... 50 表 2-3 義 大 利 全 國 性 與 地 方 性 公 民 投 票 (1946-2011)... 60 表 2-4 日 本 地 方 公 投 一 覽 表... 69 表 2-5 第 五 共 和 全 國 性 公 投 事 項 一 覽 表... 77 表 2-6 各 國 公 投 類 型 一 覽 表... 88 表 2-7 各 國 公 投 提 案 機 制 概 要... 89 表 2-8 各 國 公 投 案 連 署 門 檻... 90 表 2-9 各 國 公 投 成 案 類 型 一 覽 表... 91 表 2-10 各 國 公 投 投 票 類 型 一 覽 表... 93 表 3-1 民 間 社 會 自 行 發 起 之 公 民 投 票 活 動... 103 表 3-2 全 國 性 公 投 案 一 覽 表... 108 表 3-3 各 直 轄 市 縣 ( 市 ) 制 定 公 民 投 票 自 治 條 例 一 覽 表... 113 表 3-4 地 方 性 公 投 案 一 覽 表... 116 III

圖 目 次 圖 2-1 歷 年 交 付 投 票 的 創 制 提 案 數 量 圖... 22 IV

摘 要 壹 研 究 緣 起 本 研 究 的 主 要 目 的 是 透 過 比 較 瑞 士 美 國 義 大 利 日 本 及 法 國 公 投 法 當 中, 公 投 審 核 機 制 及 門 檻 的 規 定, 並 提 出 我 國 日 後 針 對 相 關 機 制 修 法 的 建 議 貳 研 究 方 法 首 先 研 究 團 隊 檢 閱 上 述 五 國 公 投 制 度 的 相 關 文 獻, 並 且 建 立 瞭 解 審 核 機 制 與 門 檻 的 比 較 觀 點 其 次, 利 用 專 家 座 談 補 強 從 人 權 憲 政 架 構 以 致 於 社 會 成 本 的 角 度 對 於 公 投 提 案 的 看 法, 並 從 政 治 可 行 性 (political feasibility) 的 角 度 探 詢 推 動 公 民 投 票 所 可 能 面 臨 的 難 題, 以 尋 求 更 完 善 的 修 法 建 議 最 後, 我 們 邀 請 前 後 任 公 投 會 的 委 員 針 對 現 行 公 投 審 核 機 制 提 出 改 進 方 向 註 解 [E.Y.1]: 原 本 的 兩 句 話 刪 除, 為 筆 誤, 三 點 發 現 已 在 研 究 發 現 當 中 參 研 究 發 現 與 建 議 歸 納 整 理 上 述 五 國 對 於 公 投 審 核 機 制 及 門 檻 的 規 定, 研 究 團 隊 發 現 : 第 一 所 有 國 家 皆 有 提 案 或 成 案 的 門 檻 限 制 義 大 利 及 法 國 屬 於 高 門 檻 國 家, 瑞 士 及 日 本 地 方 公 投 則 屬 於 低 門 檻 國 家, 美 國 則 各 州 規 定 不 一, 介 於 兩 者 之 間 不 過, 沒 有 任 何 國 家 採 用 兩 階 段 連 署 門 檻 的 規 定 第 二 各 國 皆 有 審 核 機 制, 瑞 士 將 權 力 付 予 聯 邦 議 會 ; 義 大 利 將 程 序 的 部 分 交 由 最 高 法 院 的 成 員 組 成 中 央 公 投 委 員 會 審 查 程 序, 並 有 憲 法 法 院 做 實 質 審 查 日 本 地 方 的 住 民 投 票 交 由 地 方 議 會 ; 法 國 的 憲 法 委 員 會 只 提 建 議 但 不 進 行 實 質 審 查 ; 美 國 則 在 程 序 及 實 質 層 面 皆 有 審 核 機 制, 各 州 規 定 不 一, 且 行 政 立 法 及 司 法 部 分 各 有 職 掌 上 述 不 論 何 者 掌 握 審 核 機 制, 皆 屬 既 有 行 政 立 法 或 司 法 部 門, 而 非 由 特 設 另 一 獨 V

立 於 既 有 政 府 國 會 或 法 院 以 外 的 部 門 執 行 第 三 關 於 投 票 門 檻, 除 了 美 國 許 多 州 對 於 州 憲 的 修 正 公 投 案 採 絕 對 多 數 決 外, 其 餘 各 國 皆 採 行 簡 單 多 數 決 此 外, 上 述 五 國 中 唯 有 義 大 利 的 廢 止 型 公 投 設 有 投 票 率 門 檻 即 投 票 人 數 須 超 過 選 舉 人 數 二 分 之 一, 並 有 參 與 投 票 者 半 數 以 上 贊 成, 公 投 案 才 算 通 過 研 究 團 隊 進 一 步 檢 討 我 國 目 前 公 投 實 施 的 情 況, 並 結 合 專 家 學 者 座 談 的 建 議, 認 為 我 國 未 來 公 投 審 核 機 制 及 門 檻 的 修 法 方 向 應 朝 向 下 列 四 個 方 向 : 第 一 降 低 全 國 性 公 民 投 票 提 案 及 連 署 門 檻 目 前 我 國 公 投 案 成 案 的 門 檻 過 高, 顯 然 只 有 政 黨 才 有 辦 法 動 員 畢 竟 台 灣 公 民 社 會 發 達 程 度 相 較 歐 美, 仍 有 一 段 差 距 而 在 這 樣 的 差 距 下, 還 要 求 公 民 團 體 有 更 大 的 動 員 能 力 來 支 撐 連 署 成 本, 無 怪 乎 到 目 前 為 止, 全 國 性 公 投 案 只 有 政 黨 才 有 提 案 並 成 案 的 能 力, 亦 不 符 合 公 投 法 為 落 實 主 權 在 民 的 精 神 第 二 廢 除 公 投 審 議 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 公 投 會 ) 之 設 置 各 國 公 投 案 提 出 後 皆 有 審 議 機 制, 然 不 論 誰 掌 握 審 議 機 制, 皆 屬 既 有 行 政 立 法 或 司 法 部 門, 而 非 由 另 一 獨 立 單 位 執 行 本 研 究 認 為, 目 前 公 投 會 定 位 不 明, 並 沒 有 存 在 的 必 要 有 關 公 民 投 票 程 序 事 項 之 審 查 屬 技 術 層 面, 應 僅 由 中 央 選 舉 選 舉 委 員 會 負 責 即 可, 實 不 必 交 由 公 投 會 而 所 謂 的 實 質 審 查, 為 了 避 免 過 多 的 政 治 性 因 素 考 量, 本 研 究 建 議 如 義 大 利 及 法 國 的 制 度, 交 由 司 法 部 門 ( 如 法 院 ) 直 接 就 相 關 案 件 通 過 與 否 後 的 適 法 性 進 行 審 查 第 三 降 低 公 民 投 票 案 通 過 之 門 檻 關 於 公 投 案 通 過 門 檻, 除 了 美 國 許 多 州 憲 公 投 採 絕 對 多 數 決 外, 其 餘 各 國 皆 採 行 簡 單 多 數 決 此 外, 雖 然 義 大 利 設 有 投 票 率 門 檻, 但 該 規 定 僅 局 限 於 廢 止 性 公 投, 而 並 非 所 有 公 投 案 皆 適 用 總 之, 我 國 投 票 率 門 檻 的 規 VI

定 顯 然 過 於 嚴 苛, 建 議 針 對 某 些 重 大 議 題, 譬 如 修 憲 案 可 訂 立 投 票 率 門 檻, 但 一 般 性 議 題 則 應 降 低 通 過 門 檻 第 四 建 立 電 子 提 案 及 連 署 系 統 數 位 化 時 代 來 臨, 自 然 人 憑 證 也 已 漸 廣 泛 應 用 透 過 網 路 平 台 進 行 連 署 作 業 已 非 難 事 因 此 可 利 用 科 技 來 降 低 連 署 成 本, 避 免 對 於 人 民 及 社 會 團 體 造 成 在 提 案 時 不 合 理 之 過 重 負 擔 VII

第 一 章 前 言 壹 研 究 宗 旨 公 民 投 票 是 一 種 民 主 的 直 接 表 現 形 式, 也 是 保 障 人 民 參 與 政 治 的 權 利 的 機 制 之 一 根 據 曹 金 增 (2004) 的 研 究, 公 民 投 票 的 發 展 過 程 中 被 稱 為 plebiscite, referendum, initiative 等 等, 而 plebiscite 指 的 是 對 於 主 權 領 土 變 更 等 特 定 議 題 表 示 意 見,referendum 可 翻 成 公 民 複 決, 指 的 是 對 憲 法 修 正 案 或 法 律 等 重 要 議 題 進 行 投 票, 而 initiative 指 的 是 公 民 對 於 政 策 法 律 憲 法 修 正 的 創 制 權 本 研 究 範 圍 涵 蓋 以 上 三 者, 統 稱 為 公 民 投 票 換 言 之, 本 研 究 所 稱 之 公 民 投 票 包 涵 兩 個 層 次 : 即 除 了 公 民 後 發 地 對 於 政 府 作 為 表 達 意 見 外 ( 譬 如 公 民 複 決 ), 還 包 括 了 公 民 先 發 地 要 求 政 府 應 如 何 作 為 ( 譬 如 公 民 創 制 ) 民 眾 直 接 參 與 政 治 是 古 典 民 主 的 典 範, 譬 如 雅 典 的 城 邦 治 理 但 當 政 體 的 規 模 從 城 邦 擴 大 為 國 家 時, 統 治 者 很 難 直 接 向 人 民 徵 詢 其 意 見, 因 而 發 展 出 以 部 份 的 公 民 選 擇 執 政 者 的 代 議 政 治, 再 進 一 步 以 全 民 普 選 產 生 政 府 不 論 是 總 統 制 或 是 內 閣 制 的 代 議 政 治, 都 是 透 過 對 人 的 選 舉 而 獲 得 人 民 的 授 權, 形 成 統 治 的 正 當 性 理 論 上, 每 位 選 民 應 該 會 理 性 地 選 擇 能 夠 帶 來 最 大 的 福 祉 的 民 意 代 表 或 是 行 政 首 長 但 是, 個 人 在 選 舉 中 會 考 慮 包 括 候 選 人 的 形 象 政 黨 的 認 同 感 等 等 因 素, 超 過 單 純 的 政 策 立 場 當 不 同 立 場 的 選 民 投 同 一 個 候 選 人, 投 票 結 果 很 難 解 釋 為 任 何 明 確 的 政 策 因 此, 民 眾 應 該 有 直 接 對 事 表 達 意 見 的 參 政 權, 憲 法 的 修 改 法 律 的 修 改 重 大 政 策 的 實 施 等 等, 在 正 式 公 布 實 施 之 前 應 該 交 由 民 眾 公 投 決 定 是 否 通 過 或 加 以 否 決, 以 免 政 治 僅 由 少 數 民 意 代 表 或 是 官 員 決 定 民 眾 也 應 該 擁 有 主 動 提 起 公 投 案 的 權 利, 可 以 創 造 新 的 法 律, 或 是 提 出 新 的 政 策 供 政 府 參 考 採 用 既 然 公 民 投 票 是 人 民 實 踐 參 政 權 的 最 極 致, 那 麼 公 民 投 票 的 限 制 應 該 越 少 越 好 但 是 代 議 政 治 仍 有 精 英 協 商 的 功 能, 而 且 容 易 組 成 政 府, 因 此 公 民 投 票 應 該 是 代 議 政 治 的 補 充, 而 非 取 代 代 議 政 治 所 以, 對 於 公 民 投 票 應 該 適 度 地 加 以 限 制, 以 免 公 投 互 相 排 擠, 或 者 是 公 投 案 的 形 式 不 符 合 一 定 的 法 律 格 式, 造 成 公 投 結 果 無 法 解 釋, 使 得 公 投 解 決 衝 突 伸 展 民 意 的 效 果 不 彰 作 為 新 興 民 主 國 家, 台 灣 甫 經 歷 二 次 政 黨 輪 替, 正 式 步 入 所 謂 民 主 鞏 固 期 (democratic consolidation) 的 階 段 (Huntington 1991) 公 民 投 票 做 為 直 接 民 主 1

的 途 徑, 在 亞 洲 可 稱 得 上 實 踐 經 驗 豐 富, 但 是 相 較 於 美 國 的 地 方 公 投 歐 洲 與 拉 丁 美 洲 的 全 國 性 公 投 經 驗, 台 灣 又 顯 得 屬 於 起 步 階 段 學 者 以 調 查 資 料 指 出, 台 灣 民 眾 整 體 而 言 對 於 民 主 的 滿 意 程 度 不 高, 然 而, 多 數 民 眾 肯 定 台 灣 民 主 發 展 的 前 景 ( 游 清 鑫 蕭 怡 靖 2007) 因 此, 尚 未 成 熟 的 直 接 民 主 似 乎 對 於 台 灣 民 眾 而 言 並 不 十 分 有 吸 引 力, 但 是 民 眾 又 不 太 滿 意 現 行 的 民 主 制 度 在 這 個 情 況 下, 現 階 段 台 灣 民 主 發 展 的 主 軸, 應 該 是 健 全 現 有 代 議 政 治 的 制 度, 包 括 選 舉 制 度 制 衡 與 效 能 等 等 然 而, 台 灣 民 眾 對 於 直 接 民 主 並 不 完 全 陌 生, 而 且 層 出 不 窮 的 環 保 地 方 建 設 教 育 資 源 分 配 等 等 爭 議 過 程 中, 有 許 多 公 民 都 希 望 參 與 使 決 策 更 加 周 延, 而 非 僅 僅 由 政 府 民 代 少 數 專 家 學 者 決 定 我 國 的 公 民 投 票 法 自 2003 年 12 月 31 日 正 式 生 效 後, 在 2004 年 的 總 統 選 舉 即 舉 行 了 第 一 次 的 公 民 投 票, 同 時 表 決 了 兩 個 由 總 統 提 出 的 公 投 案, 也 就 是 所 謂 的 防 禦 性 公 投 而 在 2008 年 的 立 法 委 員 選 舉, 民 進 黨 提 出 討 黨 產 公 投, 國 民 黨 則 提 出 反 貪 腐 公 投 同 年 的 總 統 選 舉 則 有 兩 個 公 投 案, 一 案 是 由 民 進 黨 提 案 的 以 台 灣 名 義 加 入 聯 合 國 全 國 性 公 民 投 票 案, 又 稱 入 聯 公 投 ; 另 一 案 是 由 中 國 國 民 黨 提 案 的 推 動 我 國 以 務 實 有 彈 性 的 策 略 重 返 聯 合 國 及 加 入 其 它 國 際 組 織 全 國 性 公 民 投 票 案, 又 稱 返 聯 公 投 不 同 於 2004 年 的 防 禦 性 公 投, 這 四 項 公 投 的 特 色 為 兩 大 政 黨 提 出, 經 過 提 案 與 連 署 的 階 段, 最 後 才 交 付 人 民 表 決 這 六 個 公 投 案 的 投 票 結 果 雖 然 贊 成 票 多 於 反 對 票, 但 由 於 在 野 黨 成 功 地 動 員 反 對 公 投 的 民 眾 不 去 投 票, 以 致 於 公 投 案 的 領 票 數 低 於 半 數 的 有 投 票 權 公 民 數 即 使 2004 年 總 統 交 付 的 公 投 案 獲 得 過 半 數 選 票, 投 票 率 仍 然 未 過 半 總 之, 前 述 正 式 成 案 的 公 投 案 沒 有 一 項 跨 過 投 票 人 數 ( 即 投 票 率 ) 門 檻, 因 此 就 算 有 超 過 半 數 選 票 贊 成, 公 投 案 仍 不 得 視 為 通 過, 其 結 果 自 然 不 具 有 任 何 正 式 的 法 定 效 力 2008 年 馬 政 府 上 任 以 來, 反 對 黨 包 括 民 進 黨 及 台 聯 皆 曾 針 對 兩 岸 經 濟 合 作 架 構 協 定 數 度 提 出 公 投 案, 但 歷 次 提 案 皆 在 完 成 第 一 階 段 連 署 後 即 遭 公 民 投 票 審 議 委 員 會 否 決, 難 以 跨 入 第 二 階 段 連 署, 無 法 成 案 此 外, 由 民 間 團 體 所 發 起, 譬 如 消 費 者 文 教 基 金 會 於 2009 年 11 月 1 日 發 起 美 國 牛 肉 談 判 公 投, 雖 透 過 公 民 連 署 提 案, 並 通 過 公 投 審 議 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 公 投 會 ) 第 一 階 段 記 名 審 查, 但 因 種 種 因 素 無 法 在 後 續 6 個 月 的 第 二 階 段 達 到 法 定 公 民 數 的 有 效 連 署 而 無 疾 而 終 我 國 公 民 投 票 法 施 行 的 經 驗 顯 示, 除 了 高 投 票 率 門 檻 使 得 公 投 案 不 易 通 過 外, 高 連 署 門 檻 使 得 純 粹 由 民 間 機 構 發 起 的 全 國 性 公 投 案 甚 至 無 法 成 案 此 外, 由 於 近 來 政 黨 發 起 與 ECFA 相 關 的 公 投 案 皆 在 公 投 會 即 遭 否 決, 使 得 公 投 審 議 機 關 的 審 查 功 能 組 成 方 式 審 查 過 程 的 公 開 程 度 與 表 决 方 式 等 備 受 爭 議 2

根 據 上 述 的 經 驗, 有 許 多 專 家 學 者 倡 議 修 改 公 民 投 票 法, 尤 其 是 審 核 機 制 以 及 門 檻 的 規 定, 但 是 一 直 未 獲 得 朝 野 政 黨 重 視 他 山 之 石, 可 以 攻 玉 本 研 究 的 主 要 目 的 是 透 過 比 較 各 先 進 國 家 公 投 法 當 中 公 投 審 核 機 制 及 門 檻 的 規 定, 提 出 我 國 日 後 針 對 相 關 機 制 修 法 的 建 議 配 合 委 託 單 位 中 央 選 舉 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 中 選 會 ) 所 設 定 的 研 究 標 的, 本 研 究 探 索 的 主 題 可 歸 納 以 下 四 點 : 一 文 獻 分 析 各 個 國 家 推 動 公 民 投 票 的 規 定 及 比 較 各 國 公 民 投 票 之 審 核 機 制 與 門 檻 ; 二 比 較 各 國 在 推 行 公 民 投 票 時, 審 核 機 制 以 及 門 檻 如 何 影 響 政 黨 或 公 民 推 動 公 民 投 票 ; 三 比 較 各 國 的 公 民 投 票 審 核 機 制 以 及 門 檻 如 何 公 投 案 的 成 案 ; 四 透 過 上 述 的 分 析, 並 配 合 美 國 日 本 法 國 瑞 士 與 義 大 利 的 個 別 背 景, 提 出 我 國 修 法 推 動 公 民 投 票 審 核 機 制 與 門 檻 的 具 體 建 議 本 研 究 選 擇 美 國 日 本 法 國 瑞 士 及 義 大 利 等 五 國 為 比 較 分 析 的 標 的, 主 要 基 於 以 下 四 個 原 因 : 第 一 基 於 公 民 投 票 運 用 的 頻 率 及 效 果, 瑞 士 是 實 施 公 民 投 票 的 始 祖 之 一, 公 投 的 頻 率 為 全 球 之 冠, 公 投 機 制 早 已 成 為 國 家 治 理 重 要 的 一 環, 其 制 度 的 發 展 及 演 變 值 得 探 討 ; 第 二 基 於 公 民 投 票 實 施 的 範 圍, 美 國 及 日 本 都 強 調 公 民 投 票 機 制 在 地 方 性 事 務 上 的 運 用, 前 者 的 實 例 極 多, 後 者 則 國 情 背 景 與 我 國 相 近 ; 第 三 基 於 政 府 系 統 的 相 似 性, 法 國 和 我 國 皆 採 雙 重 首 長 制, 在 類 似 的 政 府 系 統 背 景 下, 法 國 的 經 驗 值 得 我 國 參 考 ; 第 四 基 於 特 殊 的 制 度 設 計, 譬 如 義 大 利 專 設 憲 法 法 院 從 事 違 憲 審 查, 法 國 則 設 有 憲 法 委 員 會 審 核, 這 些 其 他 國 家 沒 有 的 機 制, 亦 值 得 我 國 借 鏡 總 之, 本 研 究 以 審 核 機 制 及 門 檻 等 兩 個 層 面, 以 美 國 瑞 士 法 國 日 本 義 大 利 等 五 國 推 行 公 民 投 票 的 背 景 及 規 定 為 橫 切 面, 交 叉 歸 納 出 公 民 投 票 規 定 的 影 響 所 得 出 的 結 論 可 作 為 政 府 為 推 動 公 民 投 票, 所 須 研 擬 相 關 立 法 時 的 重 要 參 考 依 據 經 過 八 個 月 的 努 力, 研 究 團 隊 已 針 對 上 述 研 究 標 的 整 理 相 關 文 獻, 並 已 舉 辦 了 三 場 由 政 黨 代 表 民 間 團 體 前 後 任 公 投 會 委 員 與 專 家 學 者 參 與 的 座 談 會 總 之, 本 報 告 書 以 下 章 節 內 容 包 括 以 下 各 主 題 : 本 章 說 明 研 究 主 旨 與 研 究 方 法, 包 括 說 明 為 何 挑 選 五 個 國 家 進 行 文 獻 比 較 分 析, 並 說 明 研 究 方 法 第 二 部 分 探 討 各 國 公 投 機 制, 並 將 重 心 置 於 審 核 機 制 及 提 案 / 成 案 門 檻 此 部 分 首 先 提 出 本 研 究 的 比 較 架 構, 再 依 該 架 構 整 理 各 國 相 關 法 規 與 實 例, 並 進 行 跨 國 比 較 分 析 第 三 部 分 說 明 台 灣 公 投 實 施 現 況, 包 括 立 法 背 景 實 施 現 況 及 有 關 審 核 機 制 與 門 檻 的 關 鍵 法 條, 和 座 談 會 與 會 人 員 的 意 見 第 四 部 分 則 根 據 座 談 會 內 容 及 本 研 究 的 文 獻 分 析 提 出 政 策 建 議 3

貳 研 究 方 法 本 研 究 的 焦 點 有 兩 大 部 分 : 第 一 比 較 各 國 公 投 法 制 中, 審 核 機 制 與 門 檻 的 相 似 及 相 異 點 ; 第 二 提 出 未 來 我 國 公 投 法 修 法 建 議 因 此, 本 研 究 從 檢 閱 數 國 公 投 法 規 為 起 點, 並 配 合 數 場 國 內 的 座 談 會 以 達 成 上 述 研 究 標 的 本 研 究 所 採 的 研 究 方 法 主 要 為 下 述 兩 個 途 徑 : 一 文 獻 分 析 首 先 我 們 從 檢 閱 歐 美 及 亞 洲 各 國 的 相 關 文 獻, 並 且 把 焦 點 集 中 在 美 國 瑞 士 法 國 義 大 利 日 本 等 五 國 各 國 重 要 相 關 文 件 與 法 律 規 定 的 蒐 集 及 分 析 將 形 成 此 一 部 分 的 主 要 內 容 ( 相 關 文 獻 列 表 請 參 文 件 蒐 集 ), 而 且 深 入 瞭 解 審 核 機 制 與 門 檻 的 比 較 觀 點 是 此 部 分 的 主 要 目 標 本 研 究 所 擬 定 的 文 獻 分 析 架 構 主 要 以 法 定 的 公 投 案 類 型 及 公 投 案 流 程 兩 個 面 向 構 成 ( 請 見 表 1-1) 所 謂 的 類 型 區 分 是 指 公 投 案 屬 於 選 擇 性 的 公 投 案, 還 是 強 制 性 的 公 投 案 後 者 則 是 將 公 投 案 的 流 程 區 分 為 三 階 段, 包 括 提 案 成 案 及 投 票 其 中, 提 案 部 份 包 括 提 案 的 發 起 ( 主 體 ), 及 提 案 的 程 序 ( 譬 如 連 署 門 檻 ) 成 案 的 部 分 主 要 比 較 各 國 關 於 成 案 程 序 ( 包 括 正 常 程 序 及 被 審 核 機 關 否 決 時 的 救 濟 程 序 ) 及 公 投 案 實 質 內 容 如 何 審 查 的 相 關 規 定 最 後 則 是 彙 整 各 國 投 票 程 序 的 規 定 ( 譬 如 正 常 程 序 中 投 票 人 數 門 檻 的 規 定 及 選 舉 爭 議 產 生 時 的 救 濟 程 序 ) 及 投 票 結 果 的 效 力 總 之, 本 研 究 在 檢 閱 各 國 文 獻 及 法 規 時, 即 是 以 上 述 架 構 進 行 整 理 及 分 析 流 程 類 型 選 擇 性 強 制 性 表 1-1 文 獻 分 析 架 構 提 案 成 案 投 票 主 體 程 序 行 政 首 長 立 法 機 關 一 般 人 民 程 序 程 序 實 質 正 常 救 濟 正 常 救 濟 效 力 二 專 家 及 相 關 代 表 座 談 專 家 座 談 的 主 要 目 的 是 補 強 從 人 權 憲 政 架 構 以 致 於 社 會 成 本 的 角 度 對 於 公 投 提 案 的 看 法, 因 此 我 們 邀 請 法 學 公 共 政 策 政 治 理 論 等 學 者, 就 目 前 國 內 公 投 法 的 規 定 提 出 整 體 的 建 言 此 外, 本 研 究 邀 談 國 內 主 要 政 黨 及 相 關 團 體 代 表 進 行 座 談, 從 政 治 可 行 性 (political feasibility) 的 角 度 探 詢 推 動 公 民 投 票 所 可 能 面 4

臨 的 難 題, 以 尋 求 更 完 善 的 修 法 建 議 最 後, 我 們 邀 請 前 後 任 公 投 會 的 委 員 針 對 現 行 公 投 審 核 機 制 提 出 改 進 方 向 本 研 究 共 規 劃 三 場 座 談 會, 分 別 為 民 國 101 年 7 月 13 日 政 黨 代 表 座 談 會 民 國 101 年 08 月 03 日 政 府 官 員 及 前 後 任 公 投 會 委 員 座 談 會 與 民 國 101 年 08 月 10 日 學 者 專 家 座 談 會 5

第 二 章 各 國 公 投 機 制 本 章 針 對 瑞 士 美 國 義 大 利 日 本 及 法 國 等 五 國 的 公 投 制 度 發 展 現 況 及 背 景 做 概 括 性 的 描 述 然 而, 不 論 是 公 投 發 展 的 歷 程 或 公 投 機 制 的 設 計 等, 各 國 的 差 異 很 大 為 了 在 比 較 時 有 一 致 的 標 準, 我 們 首 先 建 立 比 較 各 國 公 投 機 制 的 面 向, 再 分 別 從 各 個 面 向 探 討 各 國 公 投 機 制 茲 分 述 如 下 : 壹 跨 國 公 投 機 制 比 較 架 構 雖 然 審 核 機 制 與 門 檻 是 本 研 究 的 焦 點, 但 我 們 仍 需 概 括 性 地 瞭 解 各 國 公 投 案 的 類 型 及 實 施 的 流 程 根 據 各 國 公 投 發 展 沿 革 公 投 類 型 及 公 投 案 流 程 的 三 大 步 驟 ( 提 案 成 案 及 投 票 ), 原 則 上 我 們 細 分 以 下 十 一 個 面 向 來 探 討 各 國 公 投 機 制, 並 加 上 結 論 來 總 結 各 國 公 投 機 制 的 特 色 不 過, 有 些 國 家 若 為 了 因 應 其 特 殊 國 情 而 有 特 別 的 制 度 設 計, 我 們 亦 另 立 面 向 加 以 說 明 一 立 法 背 景 : 由 於 各 國 擬 定 公 投 法 的 原 因 不 一, 此 部 分 雖 不 是 本 研 究 比 較 的 焦 點, 但 立 法 背 景 的 討 論 有 助 於 我 們 瞭 解 各 國 公 投 法 規 是 在 何 種 時 空 狀 況 下 所 制 定 許 多 關 鍵 機 制 的 設 計 往 往 和 立 法 背 景 有 很 大 的 關 聯 性 二 公 投 發 展 過 程 由 於 各 國 發 展 公 投 的 歷 程 不 一, 除 了 立 法 背 景 外, 我 們 也 簡 介 各 國 公 投 實 務 的 發 展 進 程, 並 著 重 施 行 的 經 驗 及 法 制 的 變 遷 對 於 許 多 國 家 而 言, 公 投 機 制 與 憲 法 制 定 聯 邦 政 府 職 權 有 很 大 的 關 係, 都 在 這 部 分 探 討 三 公 投 類 型 這 部 分 探 討 公 投 分 類 的 基 準, 主 要 是 區 分 強 制 性 公 投 或 選 擇 性 公 投 而 上 述 區 分 主 要 是 根 據 議 題 及 影 響 層 面, 譬 如 是 區 分 憲 法 法 律 或 國 際 條 約 的 公 投 等 另 外, 法 源 也 是 區 分 公 投 類 型 的 主 要 基 準, 許 多 是 憲 法 層 面 的 規 定, 許 多 則 僅 是 法 律 或 條 例 層 面 的 規 定 四 公 投 發 動 機 關 發 動 機 關 牽 涉 到 公 民 的 複 決 權 與 創 制 權 的 行 使 幾 乎 所 有 國 家 的 公 投 案 皆 可 由 人 民 發 動, 但 對 於 人 民 創 制 權 的 行 使 有 限 制, 即 許 多 議 題 的 公 投 案 僅 有 政 府 或 議 會 能 提 出 6

五 公 投 發 動 程 序 這 部 分 主 要 是 針 對 公 投 發 動 的 流 程 提 出 概 括 性 的 描 述, 包 括 比 較 強 制 性 公 投 及 選 擇 性 公 投 發 動 程 序 的 異 同, 及 公 民 創 制 與 複 決 權 行 使 流 程 的 差 異 六 審 核 程 序 公 投 案 的 審 核 程 序 是 本 研 究 的 核 心 部 分, 包 括 各 國 公 投 案 的 審 核 機 關 及 審 核 流 程 都 在 這 部 分 討 論 七 公 投 效 力 公 投 案 一 旦 通 過, 則 政 府 是 否 需 要 執 行? 或 如 何 執 行? 這 部 分 比 較 各 國 公 投 案 通 過 後 的 效 力 及 對 於 政 府 施 政 的 影 響 程 度 八 連 署 方 式 由 於 連 署 機 制 是 本 案 的 研 究 焦 點 之 一, 因 此 這 部 分 特 別 把 各 國 公 投 案 連 署 方 式 抽 離 出 來 進 行 分 析 及 討 論 九 連 署 門 檻 與 通 過 門 檻 一 般 所 稱 公 投 案 的 門 檻 包 括 連 署 門 檻 及 通 過 門 檻 這 部 分 探 討 各 國 公 投 案 的 連 署 門 檻 及 通 過 門 檻 的 各 項 規 定 十 相 關 投 票 規 定 各 國 公 民 投 票 實 際 施 行 時 的 投 票 規 定 雖 然 不 是 本 研 究 的 焦 點, 但 為 求 對 於 各 國 公 投 機 制 有 概 括 性 的 瞭 解, 本 研 究 仍 把 此 部 分 納 入 討 論 十 一 法 院 最 後, 我 們 亦 將 司 法 的 角 色 納 入 討 論, 主 要 探 討 當 公 投 案 成 案 ( 或 不 成 案 ) 及 通 過 ( 或 不 通 過 ) 時, 若 產 生 爭 議 則 是 否 存 有 司 法 救 濟 模 式? 另 外, 此 部 分 也 將 探 討 法 院 是 否 成 為 各 國 公 投 案 爭 議 的 最 後 仲 裁 者 十 二 結 論 關 規 定 此 部 分 將 總 結 各 國 公 投 機 制 的 主 要 特 點, 並 特 別 關 照 是 審 核 機 制 與 門 檻 的 相 貳 瑞 士 公 民 投 票 並 非 瑞 士 所 獨 有, 但 是 很 少 有 國 家 像 瑞 士 一 樣 那 麼 有 制 度 化, 高 度 影 響 政 黨 體 系 政 府 國 會 立 法 過 程 等 等 制 度 (Kriesi and Trechsel 2008) 瑞 士 的 憲 法 要 求 憲 法 修 訂 必 須 經 過 公 民 複 決, 而 且 公 民 可 提 起 對 於 憲 法 以 及 法 律 的 複 7

決 光 是 從 1960 年 到 2003 年 之 間, 就 舉 行 了 321 次 公 投, 這 是 僅 次 於 瑞 士 的 國 家 列 支 敦 士 登 有 58 次, 義 大 利 有 57 次 -- 的 六 倍 之 多 (Kriesi and Trechsel 2008: 49) 直 接 民 主 雖 然 表 面 是 以 多 數 決 為 原 則, 而 且 與 議 會 民 主 相 衝 突, 但 是 瑞 士 的 複 決 經 驗 顯 示, 如 果 法 案 經 過 議 會 的 多 數 決 通 過, 並 不 容 易 被 公 民 複 決 推 翻 而 公 民 提 起 的 創 制 案 雖 然 可 能 威 脅 政 府 的 施 政 方 向, 但 是 通 過 的 比 例 實 際 上 並 不 高, 這 是 因 為 執 政 聯 盟 有 可 能 投 入 大 量 宣 傳 以 阻 止 創 制 案 通 過, 但 是 民 意 也 有 可 能 趨 使 創 制 案 通 過 更 重 要 的 是, 公 投 可 以 解 決 行 政 部 門 立 法 部 門 法 院 之 間 互 相 否 決 的 困 境, 也 就 是 veto player 的 問 題 因 此, 公 投 的 多 數 決 事 實 上 來 自 於 共 識 然 而, 公 投 的 發 展 充 滿 了 各 種 阻 礙, 例 如 行 政 部 門 利 用 緊 急 命 令 的 方 式, 迴 避 法 案 被 否 決 之 後 新 法 尚 未 制 訂 的 空 檔, 但 是 這 一 個 漏 洞 在 1949 年 的 公 投 之 後 被 填 補 起 來 公 投 做 為 民 主 參 與 的 機 制, 扮 演 一 種 民 意 與 精 英 之 間 的 平 衡 機 制 因 此, 瞭 解 瑞 士 公 投 的 發 展 過 程 對 於 評 估 公 投 的 實 際 運 作 有 很 大 的 幫 助 由 於 瑞 士 的 公 投 規 定 明 訂 在 憲 法 中, 因 此 要 瞭 解 瑞 士 的 公 投 需 要 先 瞭 解 瑞 士 的 憲 法 第 一 節 詳 述 瑞 士 的 立 憲 歷 史, 第 二 節 則 敘 述 瑞 士 的 公 投 發 展 一 立 法 背 景 在 十 三 世 紀, 以 阿 爾 卑 斯 山 脈 為 界 的 三 個 地 區 宣 布 獨 立 於 哈 布 斯 堡 王 朝 到 了 1789 年 法 國 大 革 命 時, 有 13 個 邦 組 成 一 個 鬆 散 的 聯 盟 某 些 較 早 成 立 的 邦 壓 迫 較 晚 成 立 的 邦, 某 些 貴 族 壓 迫 農 民, 使 得 當 時 的 瑞 士 到 處 都 有 農 民 暴 動 當 時 有 一 些 有 識 之 士 組 成 海 爾 維 克 (Helvetic) 社, 開 始 討 論 瑞 士 未 來 的 政 治, 但 是 各 地 的 動 亂 最 終 造 成 瑞 士 革 命 在 1797 年, 巴 塞 爾 (Basel) 的 農 民 與 都 市 的 自 由 主 義 人 士 要 求 更 加 自 由 化, 在 法 國 軍 隊 的 干 預 威 脅 下, 當 權 者 不 得 不 讓 步, 自 由 主 義 份 子 Peter Ochs 起 草 新 憲 法, 成 立 了 海 爾 維 克 共 和 國 但 是 這 個 脆 弱 的 共 和 國 因 為 跟 法 國 的 關 係 離 離 合 合, 註 定 維 持 不 了 多 久 但 是 1802 年 在 拿 破 崙 的 意 志 下 曾 舉 行 過 一 次 憲 法 公 投, 不 參 加 投 票 的 公 民 視 為 贊 成 在 1803 年 結 束 之 前, 瑞 士 的 疆 域 逐 漸 確 定, 而 且 定 義 瑞 士 的 公 民 身 份, 這 一 點 對 於 後 來 建 立 的 直 接 民 主 有 相 當 重 要 的 影 響, 因 為 公 民 身 份 原 本 是 由 各 個 邦 或 城 鎮 自 行 認 定, 改 變 為 政 府 認 定 對 於 當 時 的 封 建 社 會 來 說 無 疑 是 一 大 進 步, 也 讓 位 處 歐 洲 核 心 地 帶 的 瑞 士 人 民 對 於 國 家 認 同 更 加 穩 固 另 外, 還 建 立 了 兩 院 制, 以 及 類 似 現 代 七 人 制 的 聯 邦 委 員 會, 只 是 當 時 為 五 人 由 於 海 爾 維 克 共 和 削 弱 各 個 邦 的 自 主 權, 造 成 許 多 地 方 的 動 亂 不 安, 法 國 甚 至 必 須 強 力 維 持 瑞 士 的 領 土, 但 是 又 要 給 予 各 個 邦 一 定 的 自 主 權 (Church 2004:14) 因 此, 在 海 爾 維 克 共 和 結 束 後, 瑞 士 又 經 過 幾 十 年 的 中 央 與 地 方 爭 權 的 動 亂 不 安 保 守 的 邦 如 Lucerne, Uri, Schwyz, Unterwald, Zoug, Fribourg, Valais 希 望 有 更 大 的 自 主 權, 甚 至 可 以 互 相 簽 署 防 禦 協 定 (Kriesi and Trechsel 2008: 2) 而 比 較 採 取 自 由 主 義 的 邦 包 括 位 在 德 語 區 的 蘇 黎 士 巴 塞 爾 等 8

天 主 教 的 保 守 勢 力 與 新 教 的 激 進 勢 力 在 1847 至 1848 年 之 間 的 爭 戰 最 終 塑 造 了 新 憲 法, 而 且 瑞 士 成 為 一 個 越 來 越 中 央 集 權 的 國 家, 建 立 了 聯 邦 議 會 政 府 法 庭 等 等, 在 尊 重 地 方 自 治 的 基 礎 上 維 持 單 一 國 家 的 體 制 雖 然 自 由 主 義 份 子 佔 了 上 風, 但 是 他 們 也 展 現 自 我 克 制 的 能 力, 還 是 讓 各 個 邦 維 持 一 定 的 自 主 權, 並 且 尊 重 宗 教 之 間 的 分 歧 另 一 方 面, 新 的 憲 法 規 定 中 央 政 府 才 有 宣 戰 權 發 行 貨 幣 以 及 郵 票 權, 以 往 各 地 的 收 費 站 也 遭 到 廢 除 Linder (2010) 指 出,1848 年 的 憲 法 除 了 確 立 聯 邦 憲 政 體 制 之 外, 還 讓 瑞 士 以 公 民 構 成 國 家 的 主 權, 而 不 是 像 當 時 的 德 國 或 是 義 大 利 以 文 化 做 為 國 家 主 權 的 基 礎 更 重 要 的 是, 該 部 憲 法 是 經 由 各 邦 自 行 舉 行 投 票 決 定 是 否 通 過 除 了 在 Fribourg 以 及 Grisons 邦 是 由 議 會 決 定 之 外, 其 他 26 個 邦 都 是 由 民 眾 進 行 投 票 投 票 結 果 為 有 15 個 邦 贊 成, 包 括 Lucerne 在 內 這 樣 的 過 程 確 定 了 後 來 憲 法 修 訂 都 需 要 公 民 投 票 的 慣 例 Kriesi and Trechsel (2008) 進 一 步 指 出 1848 年 的 公 投 制 憲 確 立 了 憲 法 修 改 必 須 經 過 公 投 的 精 神, 並 且 需 有 過 半 數 的 邦 以 及 過 半 數 的 人 民 同 意 此 外, 只 要 有 十 萬 人 提 出 制 訂 憲 法 的 提 案, 就 必 須 進 行 公 投 這 兩 項 公 投 規 定 一 直 保 留 在 後 來 的 憲 法, 反 映 了 當 時 的 制 憲 過 程 以 及 社 會 分 歧 憲 法 公 投 一 旦 通 過, 聯 邦 議 會 須 解 散 改 選, 由 新 選 出 的 憲 法 議 會 修 改 憲 法, 修 改 後 的 版 本 需 要 經 公 投 通 過 Kriesi and Trechsel (2008) 認 為 法 國 革 命 帶 給 瑞 士 直 接 民 主 的 思 潮 Linder (2010) 指 出, 考 察 瑞 士 的 歷 史, 並 無 法 確 定 為 何 瑞 士 會 出 現 古 典 希 臘 式 的 直 接 民 主, 但 是 他 不 同 意 這 是 法 國 入 侵 所 引 進 的 民 主 他 認 為 在 邦 以 及 城 鎮 的 層 次 很 早 就 有 直 接 民 主 可 以 想 像 當 時 的 人 口 少, 舉 行 城 鎮 甚 至 邦 的 大 會 並 不 困 難, 但 是 像 伯 恩 蘇 黎 士 這 些 人 口 眾 多 的 都 市, 已 經 不 可 能 再 舉 行 群 眾 的 集 會, 因 此 伯 恩 在 1887 年 就 有 九 人 制 的 代 表 會 但 是 伯 恩 人 民 仍 然 可 以 行 使 公 投 以 否 決 代 表 會 的 決 議, 例 如 在 1896 年 便 否 決 以 比 例 代 表 制 選 舉 代 表 會 的 成 員, 而 且 只 要 有 500 個 人 民 提 案 便 可 以 進 行 複 決 蘇 黎 士 日 內 瓦 也 採 取 類 似 的 代 表 會 制 度 以 及 公 投 (Deploige 1898) 另 外 有 部 份 原 因 是 因 為 當 時 人 民 主 權 的 觀 念 已 經 萌 芽, 而 代 議 民 主 已 漸 具 雛 型, 對 於 民 主 主 義 份 子 來 說, 代 議 民 主 仍 然 太 過 於 有 利 於 少 數 精 英, 因 此 主 張 更 激 進 的 直 接 民 主 因 此, 直 接 民 主 的 理 念 可 以 說 起 源 於 反 對 封 建 社 會 藉 由 代 議 民 主 復 辟, 讓 一 般 民 眾 可 以 透 過 公 投 直 接 控 制 議 會, 防 止 政 治 上 跟 經 濟 上 佔 優 勢 的 精 英 得 以 控 制 代 議 政 府 當 然, 這 樣 的 詮 釋 可 能 忽 略 了 政 治 精 英 可 能 刻 意 自 我 限 制 權 力 以 避 免 破 壞 社 會 和 諧 不 過, 從 後 果 來 看, 或 許 Linder 的 看 法 說 明 瑞 士 的 多 語 言 文 化 階 級 的 衝 突 的 確 因 而 越 來 越 減 少, 讓 瑞 士 這 個 列 強 環 伺 的 多 民 族 國 家 逐 漸 鞏 固 可 以 確 定 的 是, 在 瑞 士 立 國 之 前, 直 接 民 主 已 經 存 在 於 各 個 邦, 因 此, 瑞 士 的 直 接 民 主 可 以 說 是 一 個 由 下 而 上 的 過 程 如 前 所 述, 瑞 士 一 開 始 即 是 一 個 多 文 化 的 國 家, 而 且 還 有 宗 教 的 分 歧 跟 意 識 9

形 態 的 對 立 在 1874 年,63.2% 的 民 眾 以 及 超 過 十 三 個 邦 在 公 投 中 同 意 新 憲 法, 該 部 瑞 士 憲 法 一 直 到 1999 年 才 又 重 新 制 訂 Church(2004: 18) 指 出, 跟 1848 年 一 樣, 當 時 的 改 革 派 保 留 許 多 地 方 自 治 權 給 各 邦 及 城 鎮, 並 且 建 立 了 公 投 制 度, 讓 天 主 教 的 反 對 勢 力 有 機 會 在 聯 邦 層 級 的 立 法 表 達 反 對 意 見 該 部 憲 法 中 規 範 個 人 的 政 治 權, 允 許 人 民 可 對 於 聯 邦 法 律 提 起 公 民 投 票, 只 要 有 5 萬 個 公 民 連 署, 或 是 8 個 邦 同 意, 便 可 以 對 於 聯 邦 法 律 進 行 公 投 Kobach (1994 :101-102) 也 指 出, 天 主 教 的 保 守 聯 盟 在 1875 到 1884 之 間 透 過 公 投 否 決 了 11 項 聯 邦 法 案 這 部 憲 法 制 訂 的 同 時, 瑞 士 逐 漸 出 現 現 代 國 家 所 具 備 的 政 黨 政 府 選 舉 制 度 等 等 一 直 到 1999 年 才 被 取 代, 中 間 經 過 1935 年 被 親 納 粹 的 政 黨 提 起 公 投 挑 戰 失 敗 但 是 在 126 年 間 曾 修 訂 多 次, 例 如 在 1891 年 憲 法 修 訂 後 規 定 只 要 10 萬 個 公 民 連 署 即 可 修 改 憲 法 部 份 條 文, 但 是 需 要 公 民 以 及 邦 的 雙 重 多 數 決 1921 年 修 憲 後, 規 定 10 萬 個 公 民 連 署 可 對 於 國 際 條 約 或 是 加 入 國 際 性 組 織 進 行 公 投 複 決 大 概 在 1967 年, 瑞 士 政 府 開 始 考 慮 全 面 制 訂 新 憲 法, 經 過 30 年 的 草 擬 分 析 諮 詢, 最 後 才 在 1999 年 通 過 只 有 35.3% 的 公 民 出 席 投 票, 其 中 59.2% 投 同 意 票, 而 有 13 個 邦 贊 成 Church (2004) 指 出, 政 府 並 未 大 力 宣 傳 新 憲 法, 加 上 部 份 右 派 人 士 擔 心 新 憲 法 不 夠 有 力 防 止 外 國 勢 力 影 響 瑞 士, 都 是 低 投 票 率 的 原 因 而 且, 部 份 增 加 公 投 創 制 複 決 門 檻 的 條 文 也 沒 有 進 入 憲 法 1999 年 的 憲 法 跟 之 前 的 憲 法 比 較 起 來 沒 有 實 質 的 改 變, 而 是 把 內 容 變 得 更 有 結 構, 把 原 本 在 第 一 章 的 條 文 節 分 得 更 清 楚, 但 是 公 投 方 面 的 條 文 並 沒 有 新 的 內 容, 規 定 在 第 二 章 的 138 條 至 142 條 新 憲 法 實 施 後 並 未 有 太 重 大 的 修 訂 Kriesi and Treschel (2008) 指 出, 在 Jura 邦 早 在 1978 年 就 出 現 所 謂 一 般 性 創 制, 也 就 是 由 議 會 草 擬 一 個 法 案, 經 由 複 決 讓 人 民 表 達 意 見, 通 過 之 後, 議 會 再 完 成 立 法 在 2003 年, 聯 邦 議 會 考 慮 這 樣 的 做 法, 但 是 後 來 因 為 聯 邦 法 律 較 為 複 雜 而 放 棄 表 2-1 列 出 瑞 士 憲 法 不 同 類 型 公 投 的 相 關 規 定 以 及 開 始 實 施 的 時 間 : 10

表 2-1 瑞 士 公 投 類 型 發 動 與 通 過 門 檻 類 型 以 及 立 法 年 份 發 動 門 檻 通 過 門 檻 內 容 憲 法 公 投 (1848) 無 ( 強 制 ) 公 民 與 邦 雙 重 多 數 決 簽 署 條 約 (1921) 無 ( 強 制 ) 公 民 與 邦 雙 重 多 數 決 1921 年 起 國 際 條 約 必 須 送 交 複 決,1977 年 規 定 條 約 亦 可 經 人 民 提 案 送 任 意 性 複 決 加 入 國 際 組 織 (1977) 無 ( 強 制 ) 公 民 與 邦 雙 重 例 如 NATO, EU 等 多 數 決 法 案 複 決 (1874) 5 萬 公 民 連 署 或 是 8 個 邦 提 案 公 民 多 數 決 任 何 法 律 包 括 國 際 條 約 均 可 緊 急 法 令 複 決 (1949) 5 萬 公 民 連 署 公 民 多 數 決 緊 急 法 令 可 送 複 決 緊 急 法 令 複 決 (1949) 無 ( 強 制 ) 公 民 與 邦 雙 重 多 數 決 沒 有 憲 法 法 源 的 緊 急 法 令 必 須 在 一 年 內 送 複 決 修 憲 (1891) 10 萬 公 民 連 署 公 民 與 邦 雙 重 多 數 決 行 政 部 門 或 國 會 可 提 相 對 法 案 送 複 決 憲 法 重 新 制 訂 (1848) 10 萬 公 民 連 署 公 民 多 數 決 公 民 與 邦 雙 重 多 數 決 經 公 民 多 數 決 通 過 之 後, 聯 邦 議 會 須 解 散 以 草 擬 新 憲 法, 再 送 交 雙 重 多 數 決 資 料 來 源 : 整 理 自 Linder (2010: 94) Kriesi and Trechsel (2008: 53-54) 二 公 投 發 展 過 程 瑞 士 是 世 界 上 舉 行 公 民 投 票 最 頻 繁 的 國 家 如 前 所 述, 直 接 民 主 係 在 各 邦 開 始 萌 芽, 然 後 導 入 國 家 層 級 首 次 公 民 投 票 於 1294 年 舉 行, 是 在 史 威 茲 (Schwyz) 舉 行 的 邦 民 大 會 第 一 次 的 全 國 性 公 民 投 票 則 是 於 1848 年 舉 行, 以 通 過 第 一 部 聯 邦 憲 法 不 過 早 在 1802 年, 瑞 士 人 民 原 本 要 建 立 一 個 較 為 中 央 集 權 的 國 家, 而 拿 破 崙 加 以 反 制, 草 擬 一 部 憲 法 稱 為 Constitution of Malmaison, 這 部 憲 法 將 瑞 士 分 為 17 個 邦, 每 個 邦 享 有 相 當 的 自 主 權, 中 央 政 府 則 是 有 下 議 院 (Diet) 及 上 議 院 (Senate), 後 者 由 25 位 上 議 員 組 成, 從 其 中 選 出 瑞 士 的 領 導 人 (Landammann)(Ward, Prothero, and Leathes 1904:98-99) 在 1830 年 代 的 民 主 改 革,12 個 邦 已 經 陸 續 以 公 民 投 票 通 過 憲 法, 而 1848 年 的 聯 邦 憲 法, 規 定 憲 法 修 改 需 經 人 民 同 意, 而 且 在 一 定 條 件 下 公 民 可 要 求 修 改 憲 法 1874 年 的 憲 法 進 一 步 允 許 公 民 可 要 求 將 聯 邦 法 律 交 付 公 投, 也 就 是 任 意 型 立 法 複 決 公 民 投 票 (optional legislative referendum) 1891 年 起 公 民 亦 可 就 憲 11

法 部 份 條 文 修 改 提 起 公 投 案 在 19 世 紀, 在 瑞 士 成 為 一 個 現 代 國 家 的 過 程 中, 公 投 的 制 度 也 隨 之 一 步 步 地 建 立 在 此 同 時, 邦 層 級 的 公 投 也 一 直 出 現 1848 年 瑞 士 以 14 萬 對 5 萬 複 決 通 過 憲 法 之 際, 各 邦 逐 漸 發 展 出 人 民 創 制 的 概 念 例 如, 在 1845 年, 瓦 德 邦 (Vaud) 規 定 8000 位 公 民 連 署 即 可 提 出 複 決 案, 而 日 內 瓦 邦 與 蘇 黎 世 邦 也 陸 續 增 加 複 決 的 規 定, 到 了 1874 年 的 修 憲, 授 權 型 公 民 投 票 正 式 寫 入 憲 法 因 此, 聯 邦 層 級 的 公 投 制 度 隨 著 邦 層 級 的 發 展 而 更 加 完 整 最 後 在 1891 年, 公 民 得 以 提 出 部 分 修 憲 案, 讓 公 民 創 制 權 延 伸 到 修 憲 進 入 20 世 紀, 瑞 士 的 公 投 制 度 經 過 數 次 的 補 充 與 變 革, 而 在 1921 年, 瑞 士 引 進 對 國 際 條 約 的 複 決,1949 年 引 進 對 於 緊 急 一 般 性 法 律 的 聯 邦 命 令 (decree) 的 複 決, 也 就 是 在 生 效 一 年 內 送 交 公 民 複 決, 取 得 公 民 的 授 權 1977 年, 憲 法 增 列 加 入 國 際 組 織 時, 需 要 通 過 雙 重 多 數 決 1987 年, 雙 重 複 決 的 制 度 開 始 適 用 於 公 民 創 制 案 與 相 對 提 案 同 時 提 交 公 民 投 票 的 情 況 在 2003 年, 憲 法 141 條 規 定 聯 邦 法 律 超 過 一 年 的 緊 急 聯 邦 法 律 憲 法 衍 生 的 法 律 國 際 條 約 ( 內 容 為 未 設 定 期 限 進 入 國 際 組 織 與 法 律 的 多 邊 聯 合 有 關 ) 等 可 以 進 行 公 投 三 公 投 類 型 今 日 瑞 士 公 投 主 要 可 分 為 四 種 類 型, 包 括 針 對 憲 法 修 正 案 的 強 制 公 投 憲 法 創 制 公 投 針 對 法 案 的 創 制 公 民 投 票 國 際 條 約 的 公 民 投 票 (Kobach 1994) 憲 法 120 條 規 定, 倘 若 國 會 的 兩 院 對 於 整 部 憲 法 的 修 正 案 有 不 同 的 意 見, 或 者 是 有 10 萬 公 民 連 署, 該 修 憲 案 需 要 送 交 公 投, 決 定 是 否 進 行 憲 法 之 增 修 憲 法 121 條 則 規 定, 如 果 國 會 兩 院 同 意 部 分 修 憲, 則 需 要 送 交 公 民 以 及 各 邦 公 投 在 1872 年 及 1874 年, 瑞 士 曾 進 行 兩 次 整 部 憲 法 的 公 投 複 決 1872 年 的 修 憲 案 是 針 對 憲 法 是 否 要 取 消 複 決, 結 果 有 51% 的 公 民 反 對, 而 且 有 13 對 9 個 邦 反 對 1874 年 的 修 憲 案 則 是 有 關 瑞 士 聯 邦 軍 隊 與 外 交 政 策 的 事 項, 結 果 有 63% 的 公 民 贊 成, 且 有 14 個 邦 贊 成 (Fossedal 2005: 72) 針 對 憲 法 以 及 針 對 法 案 進 行 創 制 的 公 投 屬 於 任 意 性 複 決 (facultative referendum, optional referendum), 也 就 是 人 民 可 以 收 集 連 署 之 後, 提 出 公 投 案, 以 修 改 憲 法 或 是 廢 止 議 會 通 過 的 法 律 任 意 性 複 決 的 作 用 在 於 讓 人 民 有 機 會 影 響 議 會 通 過 的 法 案, 也 讓 政 府 及 議 會 更 加 謹 慎 地 考 慮 法 案 的 內 容 不 過 根 據 統 計, 議 會 通 過 的 法 案 之 中, 不 到 10% 的 比 例 遭 到 任 意 性 複 決 的 挑 戰 (Kriesi and Treschsel 2008: 121) 即 使 如 此, 複 決 性 公 投 仍 然 會 影 響 政 府 的 議 程 設 定, 讓 政 府 官 員 思 考 他 們 過 去 沒 想 到 的 部 份 (Linder 2010:101) 12

四 公 投 發 動 機 關 憲 法 創 制 公 投 針 對 法 案 的 創 制 公 民 投 票 的 發 動 者 是 人 民, 而 國 際 條 約 公 投 的 發 動 者 則 是 立 法 機 關 也 就 是 聯 邦 議 會 到 目 前 為 止, 有 兩 次 成 功 的 整 部 憲 法 複 決, 第 一 次 是 1848 年 的 憲 法, 第 二 次 是 1874 年 的 憲 法, 而 1874 年 的 憲 法 引 進 了 任 意 型 公 投 複 決 的 條 文, 一 直 保 留 到 現 在 在 1880 年 1935 年 有 兩 次 由 公 民 提 出 的 全 面 修 改 憲 法 的 創 制 案, 前 者 遭 到 多 數 民 眾 以 及 多 數 邦 的 否 決, 後 者 則 是 遭 到 72% 的 多 數 民 眾 否 決 Church (2004: 38) 指 出, 瑞 士 人 民 在 1880 年 的 全 面 修 憲 失 敗 之 後, 對 於 修 憲 的 嘗 試 不 感 興 趣, 而 且 1935 年 的 修 憲 案 是 由 親 納 粹 的 政 黨 所 推 動, 並 不 受 到 多 數 民 眾 的 支 持 一 直 到 1999 年, 才 重 新 制 訂 新 憲 法 而 在 國 際 條 約 方 面, 有 政 府 主 動 送 交 公 投 的 例 子 在 1981 年 12 月, 聯 邦 委 員 會 將 加 入 聯 合 國 的 研 究 報 告 送 聯 邦 議 會, 而 在 1984 年, 上 下 議 院 投 票 通 過 瑞 士 加 入 聯 合 國 的 提 案 因 此, 在 1986 年, 瑞 士 政 府 舉 行 加 入 聯 合 國 的 公 投, 但 是 投 票 結 果 大 大 出 瑞 士 當 局 的 意 料, 只 有 25% 的 贊 成 票, 而 且 沒 有 一 個 邦 通 過 這 項 公 投 而 針 對 憲 法 的 公 投, 瑞 士 聯 邦 憲 法 138 條 規 定,10 萬 投 票 權 人 得 提 出 修 改 全 部 聯 邦 憲 法, 並 經 公 投 複 決 139 條 則 規 定,7 個 人 即 可 組 成 的 委 員 會 提 出 修 憲 案, 在 18 個 月 內 收 集 到 10 萬 個 有 效 連 署 10 萬 投 票 權 人 得 提 出 修 改 部 份 聯 邦 憲 法, 並 經 公 投 複 決 全 部 或 是 部 份 的 修 改 憲 法 公 投, 都 需 過 半 的 雙 重 多 數 決 同 意 通 過, 也 就 是 全 國 選 民 過 半 數 同 意, 而 且 23 個 邦 過 半 數 同 意 針 對 法 案 的 創 制 公 民 投 票 方 面, 憲 法 141 條 規 定 在 議 會 公 告 通 過 的 法 案 的 100 天 內, 只 要 有 5 萬 名 公 民 連 署, 或 8 個 州 提 出, 可 針 對 : 聯 邦 法 律 超 過 一 年 的 緊 急 聯 邦 法 律 憲 法 衍 生 的 法 律 國 際 條 約 ( 內 容 為 未 設 定 期 限 進 入 國 際 組 織 與 法 律 的 多 邊 聯 合 有 關 ) 等 進 行 公 投 五 公 投 發 動 程 序 聯 邦 議 會 在 收 到 提 案 後, 應 該 準 備 相 對 提 案 送 交 公 投, 讓 民 眾 就 人 民 的 創 制 案 以 及 相 對 提 案 之 間 做 一 選 擇 但 是 民 眾 對 創 制 案 及 相 對 提 案 進 行 公 投, 如 果 兩 個 都 通 過, 需 要 標 明 何 者 優 先 如 果 多 數 的 人 民 通 過 某 一 草 案, 而 多 數 的 州 通 過 另 一 草 案, 兩 者 均 不 生 效 (139 條 ) 如 果 兩 案 均 通 過, 有 較 高 的 票 數 以 及 較 多 的 州 支 持 的 法 案 成 為 法 律 (Federal Act on Political Rights 76 條 ) 13

憲 法 公 投 一 旦 通 過, 聯 邦 議 會 須 解 散 改 選, 由 新 選 出 的 議 會 修 改 憲 法, 修 改 後 的 版 本 需 要 經 公 投 通 過 針 對 法 案 的 創 制 公 民 投 票 方 面, 憲 法 141 條 規 定 在 議 會 公 告 通 過 的 法 案 的 100 天 內, 只 要 有 5 萬 名 公 民 連 署, 或 8 個 州 提 出, 可 針 對 : 聯 邦 法 律 超 過 一 年 的 緊 急 聯 邦 法 律 憲 法 衍 生 的 法 律 國 際 條 約 ( 內 容 為 未 設 定 期 限 進 入 國 際 組 織 與 法 律 的 多 邊 聯 合 有 關 ) 等 進 行 公 投 例 如,2003 年 瑞 士 政 府 與 國 會 通 過 加 入 申 根 條 約, 但 是 右 派 的 瑞 士 人 民 黨 (Swiss People s Party) 收 集 了 86,000 個 連 署 之 後, 提 出 複 決 提 案 雖 然 瑞 士 政 府 試 圖 說 服 民 眾, 加 入 這 個 條 約 跟 加 入 歐 盟 沒 有 關 係, 而 且 瑞 士 被 許 多 歐 洲 國 家 圍 繞, 有 必 要 加 入 申 根 條 約 但 是 包 括 瑞 士 人 民 黨 在 內 的 反 對 者 將 這 個 條 約 與 對 於 外 來 移 民 的 恐 懼 聯 結 在 一 起, 並 且 強 調 這 個 條 約 會 把 瑞 士 帶 往 歐 盟, 等 於 是 把 國 家 主 權 讓 渡 給 位 於 布 魯 塞 爾 的 歐 盟 又 例 如, 在 2008 年 3 月 20 日, 瑞 士 聯 邦 議 會 通 過 處 理 使 用 非 法 藥 物 的 法 律, 特 別 是 允 許 政 府 提 供 一 些 海 洛 因 給 重 度 成 癮 的 患 者 瑞 士 人 民 黨 與 聯 邦 民 主 聯 盟 (Federal Democratic Union) 組 成 一 個 公 投 委 員 會, 收 集 了 51,969 個 連 署, 成 功 地 提 起 針 對 這 項 法 律 的 公 投 過 去 由 於 瑞 士 為 中 立 國, 因 此 沒 有 為 了 通 過 國 際 條 約 而 進 行 憲 法 修 正 的 規 定, 除 了 1920 年 加 入 國 際 聯 盟 時 運 用 雙 重 多 數 決 進 行 憲 法 修 正 案 公 投 通 過 外, 1921 年 的 創 制 案 通 過 規 定 國 際 條 約 須 經 公 投 到 了 二 次 大 戰 結 束 後, 瑞 士 的 中 立 政 策 開 始 轉 向 為 部 份 參 與 在 1977 年, 瑞 士 以 公 投 表 決 通 過 增 列 聯 邦 憲 法 第 89 條 第 5 項, 確 立 國 際 條 約 若 涉 及 集 體 安 全 或 超 國 家 的 共 同 體 組 織 議 題 均 視 為 憲 法 修 正 案, 以 人 民 數 及 邦 數 都 需 過 半 的 雙 重 多 數 決 同 意 通 過 如 前 述, 在 1981 年 12 月, 聯 邦 委 員 會 將 加 入 聯 合 國 的 研 究 報 告 送 聯 邦 議 會, 而 在 1984 年, 上 下 議 院 投 票 通 過 瑞 士 加 入 聯 合 國 的 提 案 因 此, 在 1986 年, 瑞 士 政 府 舉 行 加 入 聯 合 國 的 公 投, 但 是 這 項 公 投 只 有 25% 的 贊 成 票, 而 且 沒 有 一 個 邦 通 過 這 項 公 投 1992 年 瑞 士 政 府 提 起 加 入 國 際 貨 幣 組 織 與 世 界 銀 行 公 投, 以 五 成 六 選 民 支 持 通 過, 但 是 1992 年 的 加 入 歐 洲 經 濟 共 同 體 公 投, 具 有 修 正 憲 法 的 效 力, 僅 有 四 成 七 選 民 支 持 而 未 通 過 歸 納 來 說, 根 據 憲 法 139 條 規 定, 如 果 是 以 概 述 方 式 提 出 的 修 憲 的 公 民 創 制 提 案, 先 送 聯 邦 議 會 審 查, 若 被 否 決, 就 必 須 提 交 公 民 投 票 而 如 果 公 民 投 票 通 過, 聯 邦 議 會 必 須 在 修 改 後, 擬 定 一 個 對 應 提 案, 再 送 交 公 民 投 票 如 果 是 以 詳 14

細 的 文 字 提 案, 不 論 聯 邦 議 會 同 不 同 意, 都 應 送 交 公 民 投 票, 但 是 聯 邦 議 會 如 果 不 同 意, 可 以 提 出 對 應 草 案, 與 公 投 提 案 一 起 送 交 公 投 另 外, 聯 邦 政 府 應 該 最 慢 在 國 會 選 舉 後 十 個 月 舉 行 公 投 六 各 邦 公 投 案 例 與 規 定 瑞 士 有 26 個 邦, 每 個 邦 有 自 己 的 政 府 憲 法 法 律 從 瑞 士 建 國 過 程 就 可 以 得 知, 瑞 士 各 邦 的 自 主 性 被 保 留 在 憲 法 中, 所 以 故 然 聯 邦 政 府 控 制 國 防 外 交 高 速 公 路 鑄 幣, 而 且 惟 有 國 會 通 過 的 法 律 才 能 具 有 改 變 人 民 權 利 義 務 的 效 果 但 是 各 邦 可 以 自 己 制 定 教 育 福 利 勞 動 經 濟 發 展 政 策, 而 且 可 以 自 己 決 定 徵 稅 的 多 寡 瑞 士 各 邦 經 常 舉 行 公 投, 每 個 公 民 可 能 一 年 有 四 次 投 票 的 機 會 各 邦 公 投 有 可 能 是 將 來 全 國 性 公 投 的 一 個 突 破 點 例 如 蘇 黎 士 在 2002 年 舉 行 同 性 戀 婚 姻 合 法 化 的 公 投, 雖 然 支 持 者 瞭 解 通 過 之 後 還 需 要 全 國 性 公 投 才 能 真 正 修 改 法 律, 合 法 化 同 性 戀 婚 姻, 但 是 支 持 者 仍 然 希 望 衝 高 贊 成 率 以 鼓 舞 未 來 的 全 國 性 公 投 經 過 數 年 的 提 案, 最 後 在 2005 年 通 過 公 投 邦 的 公 投 與 聯 邦 公 投 類 似, 可 以 由 人 民 提 起 以 蘇 黎 世 為 例, 根 據 其 憲 法 第 24 條, 有 6000 個 公 民 連 署 可 提 起 創 制 案, 而 根 據 憲 法 23 條, 公 投 主 題 包 括 修 改 全 部 或 者 是 部 分 的 憲 法 廢 止 或 是 創 設 法 律 其 它 邦 通 過 的 公 投 跨 州 或 跨 國 條 約 的 談 判 或 者 是 終 止, 邦 政 府 也 可 以 主 動 提 交 法 律 複 決 人 民 的 創 制 案 可 以 是 籠 統 的 建 議, 也 可 以 是 特 定 的 修 法 在 複 決 方 面, 第 33 條 規 定, 如 果 邦 議 會 通 過 的 某 項 預 算 超 過 600 萬 法 郎, 甚 至 有 任 何 法 律 可 能 長 期 影 響 邦 民 的 基 本 生 活, 經 過 3000 人 連 署, 可 以 舉 行 公 投 複 決 而 憲 法 修 正 案 跨 州 或 跨 國 條 約 稅 法 的 修 正 針 對 創 制 案 提 出 的 反 對 案 等 等 都 需 要 複 決 公 投 通 過 門 檻 為 簡 單 多 數 決 邦 公 投 的 主 題 相 當 多 種, 例 如 蘇 黎 世 有 設 立 紅 燈 區 公 投, 日 內 瓦 有 加 強 限 制 示 威 遊 行 措 施 的 公 投, 結 果 都 獲 得 通 過 伯 恩 的 公 投 主 題 有 制 定 官 僚 干 預 較 少 而 且 不 提 高 電 力 稅 的 公 投, 也 獲 得 通 過 在 數 量 方 面, 以 伯 恩 來 說,2001 年 至 今 約 有 45 項 公 投, 日 內 瓦 則 高 達 122 項, 蘇 黎 士 也 有 100 項 1 但 是 這 些 人 口 較 多 的 邦 之 外, 公 投 數 目 銳 減 不 難 想 像, 各 邦 因 為 法 律 制 度 以 及 風 俗 文 化 的 不 同, 使 用 公 投 的 情 形 也 大 不 相 同 由 於 瑞 士 的 全 國 性 公 投 遠 比 地 方 公 投 來 得 受 矚 目, 因 此 邦 的 公 投 規 定 以 及 實 施 結 果 比 較 少 被 重 視 從 蘇 黎 世 的 規 定 可 以 稍 微 了 解 邦 的 公 投 範 圍 與 全 國 性 公 投 差 別 不 大, 但 是 公 投 提 案 門 檻 較 低, 也 沒 有 雙 重 贊 成 的 通 過 門 檻 1 根 據 Center for Research on Direct Democracy (C2D) 的 線 上 資 料 庫 查 詢 結 果. http://www.c2d.ch. 15

七 審 核 程 序 根 據 憲 法 139 條 規 定, 如 果 公 民 創 制 違 反 格 式 一 致 的 原 則 主 題 一 致 的 原 則 國 際 法 的 強 制 規 定, 聯 邦 議 會 得 宣 布 該 公 民 創 制 全 部 或 部 份 無 效 因 為 修 憲 的 公 民 創 制 案 可 用 概 述 的 方 式 或 是 詳 細 精 確 的 用 字 呈 現, 這 兩 者 是 二 選 一 假 如 這 兩 種 格 式 混 合 呈 現, 會 違 反 格 式 一 致 的 原 則 主 題 上 一 致 的 原 則 指 的 是 一 個 提 案 應 該 限 制 在 特 定 主 題, 不 應 該 混 合 幾 個 不 同 的 主 題 數 個 公 投 案 可 在 同 一 天 投 票, 因 此 數 個 主 題 應 該 分 成 不 同 公 投 案 分 別 提 出 最 後, 聯 邦 憲 法 規 定, 如 果 公 民 創 制 違 反 國 際 法, 違 反 的 部 分 將 會 被 宣 佈 無 效 同 樣 的, 憲 法 中 有 關 基 本 人 權 的 規 定, 也 不 能 違 反 國 際 法 的 強 制 規 範 涵 蓋 甚 多, 例 如 歐 洲 人 權 公 約 聯 合 國 人 權 宣 言 聯 合 國 於 1984 年 通 過 的 對 抗 反 虐 待 與 其 它 粗 暴 不 人 道 羞 辱 對 待 公 約 等 等 在 歷 史 上, 有 兩 次 公 投 提 案 因 為 違 反 單 一 主 題 原 則 而 被 國 會 宣 佈 無 效 第 一 次 是 1977 年 的 反 物 價 上 漲 與 通 貨 膨 脹, 第 二 次 是 1995 年 的 較 少 的 軍 事 開 支 與 較 多 投 資 在 和 平 政 策 而 在 國 際 法 方 面,1992 年 提 出 的 政 治 庇 護 公 投 案, 也 被 國 會 於 1996 年 宣 佈 違 反 國 際 法 的 強 制 規 則 而 無 效 該 公 投 案 要 求 驅 逐 所 有 不 具 公 民 身 份 的 移 民 回 到 其 母 國 在 2009 年, 瑞 士 人 民 黨 收 集 了 21 萬 個 連 署, 準 備 提 出 公 投 案, 若 該 案 通 過, 政 府 可 以 直 接 驅 逐 被 定 罪 的 外 國 人 出 境 參 議 院 討 論 該 提 案 之 後, 表 决 通 過 決 定 要 擱 置 此 提 案, 等 到 確 定 該 提 案 內 容 並 不 違 反 國 際 法 以 及 憲 法 然 而, 部 分 的 中 間 偏 右 議 員 反 對 禁 止 該 公 投 案, 打 算 提 出 一 個 內 容 類 似 的 相 對 提 案 讓 民 眾 複 決, 但 是 還 要 先 通 過 政 府 法 制 相 關 的 委 員 會, 確 定 提 案 內 容 不 會 抵 觸 1951 年 日 內 瓦 會 議 有 關 難 民 身 份 的 決 議 八 公 投 效 力 瑞 士 並 無 諮 詢 性 公 投, 公 投 結 果 具 有 修 法 或 是 廢 止 法 律 的 效 力 不 過, 根 據 Federal Act on Political Rights 15 條 4 項, 一 旦 投 票 結 果 確 定 且 修 改 法 律 急 迫 時, 聯 邦 政 府 或 國 會 應 該 不 待 最 後 投 票 結 果 即 提 出 修 正 法 案, 或 者 宣 布 為 緊 急 法 案 以 加 速 生 效 在 歷 史 上 有 一 次 公 投 創 制 的 結 果 並 未 被 執 行 1995 年 公 投 通 過 縮 減 軍 事 開 支, 當 時 的 國 會 宣 佈 這 項 公 投 暫 時 無 法 執 行, 多 年 之 後 才 生 效 ( 考 夫 曼 等 2007) 而 在 2009 年, 瑞 士 人 民 黨 提 起 一 項 創 制 案, 禁 止 興 建 清 真 寺 的 尖 塔 (minaret) 這 項 提 案 得 到 57% 的 民 眾 支 持, 而 且 只 有 4 個 邦 反 對, 成 為 第 一 個 阻 16

礙 宗 教 參 拜 的 歐 洲 國 家 由 於 這 項 公 投 案, 瑞 士 國 會 修 改 憲 法, 在 第 72 條 加 上 禁 止 建 築 尖 塔 這 項 公 投 顯 然 違 反 瑞 士 過 去 所 簽 訂 的 歐 洲 人 權 公 約, 而 且 有 可 能 違 憲, 也 造 成 國 際 社 會 的 反 感, 例 如 參 與 歐 洲 法 庭 (European Court of Justice) 的 資 格, 或 是 被 歐 洲 人 權 法 院 (European Court of Human Rights) 處 分 因 此 這 項 公 投 某 種 程 度 造 成 瑞 士 的 主 權 問 題 不 過, 聯 邦 政 府 只 能 接 受 公 投 結 果 從 立 法 程 序 而 言, 國 會 兩 院 經 過 討 論 與 表 决 之 後 所 通 過 的 法 案, 有 可 能 受 到 公 民 提 案 要 求 複 決 的 挑 戰 只 要 在 公 佈 法 案 後 的 100 天 內, 有 超 過 五 萬 個 公 民 連 署, 或 者 是 八 個 州 提 出, 該 法 案 便 需 要 通 過 複 決 九 連 署 方 式 根 據 憲 法 139 條, 公 民 創 制 需 要 10 萬 名 公 民 連 署, 並 且 要 在 18 個 月 內 連 署 完 成 由 於 瑞 士 的 特 殊 國 情, 所 以 很 久 以 來 就 廣 泛 運 用 通 訊 投 票 而 在 網 路 時 代, 更 已 經 利 用 網 路 進 行 投 票 不 過, 連 署 方 式 也 是 重 要 的 一 環 根 據 陳 敦 源 (2009) 的 研 究, 瑞 士 的 蘇 黎 世 邦 政 府 成 立 一 個 官 方 的 公 投 網 站 (http://www.admin.ch/ch/d/pore/rf/ref_2_2_3_1.html), 列 舉 所 有 的 公 投 提 案 內 容 正 反 意 見 等 等, 而 就 特 定 提 案, 使 用 者 可 以 查 詢 提 案 的 發 起 人 發 起 日 期 連 署 的 起 始 日 及 截 止 日 處 理 進 度, 包 括 是 否 已 經 進 入 預 定 層 級 的 理 事 會 中 該 邦 的 公 民 可 以 從 網 路 上 下 載 連 署 書, 填 上 個 人 姓 名 出 生 年 地 址, 然 後 簽 名 表 示 以 上 資 料 正 確 無 誤, 再 下 載 回 郵 的 封 面, 便 可 寄 回 發 動 提 案 的 委 員 會, 以 完 成 連 署 而 該 委 員 會 至 少 半 數 成 員 的 同 意, 無 需 政 府 的 查 核, 該 連 署 便 屬 於 有 效 根 據 陳 敦 源 的 分 類, 瑞 士 的 連 署 方 式 屬 於 電 子 傳 送 式 連 署, 也 就 是 透 過 網 際 網 路 的 方 式, 由 政 府 在 網 站 上 提 供 各 項 提 案 的 發 起 人 或 組 織 身 份 理 由 連 署 起 始 與 終 止 日 以 及 連 署 表 格 下 載, 民 眾 可 自 行 下 載 填 寫 後, 再 將 連 署 書 寄 回 到 政 府, 而 非 完 全 靠 發 起 人 或 組 織 進 行 連 署 十 連 署 門 檻 與 通 過 門 檻 根 據 上 述, 針 對 法 案 的 創 制 公 民 投 票 方 面, 憲 法 141 條 規 定 在 議 會 公 告 通 過 的 法 案 的 100 天 內, 只 要 有 5 萬 名 公 民 連 署, 或 8 個 州 提 出 即 可 而 針 對 憲 法 的 公 投, 瑞 士 聯 邦 憲 法 138 條 規 定,10 萬 投 票 權 人 得 提 出 修 改 全 部 聯 邦 憲 法, 並 經 公 投 複 決 若 按 照 瑞 士 的 公 民 數 約 500 萬 人, 連 署 門 檻 為 5 萬 人 或 者 10 萬 人, 換 句 話 說, 提 案 門 檻 約 為 1% 或 是 2% 如 果 投 票 率 達 到 五 成, 提 案 門 檻 約 為 2% 或 是 4%, 相 較 於 台 灣 或 其 他 國 家, 這 個 比 率 並 不 特 別 高 如 前 所 述, 全 部 或 是 部 份 的 修 改 憲 法 公 投, 都 需 過 半 的 雙 重 多 數 決 同 意 通 過, 也 就 是 全 國 選 民 過 半 數 同 意, 而 且 23 個 邦 過 半 數 同 意 另 外, 瑞 士 以 公 投 表 決 通 過 增 列 聯 邦 憲 法 第 89 條 第 5 項, 確 立 國 際 條 約 若 涉 及 集 體 安 全 或 超 國 家 17

的 共 同 體 組 織 議 題 均 視 為 憲 法 修 正 案, 以 人 民 數 及 邦 數 都 需 過 半 的 雙 重 多 數 決 同 意 通 過 因 此, 瑞 士 的 公 投 通 過 門 檻 是 多 數 決 以 及 過 半 數 的 邦 通 過 過 半 數 的 邦 同 意 此 一 門 檻, 來 自 邦 聯 主 義 的 傳 統 在 1848 年 制 定 新 憲 法 時, 雖 然 有 三 分 之 一 的 邦 不 同 意, 但 是 有 過 半 數 的 邦 同 意, 因 此 通 過 新 憲 法 某 種 程 度 而 言, 這 是 從 共 識 決 原 則 變 成 多 數 決, 但 是 雙 重 多 數 決 原 則 自 此 保 留 下 來 根 據 統 計, 歷 史 上 有 八 次 出 現 公 民 的 多 數 決 與 邦 的 多 數 決 不 一 致 的 情 形, 在 1866 年 1955 年 1970 年 1973 年 1975 年 1983 年 的 公 投 出 現 人 民 通 過 公 投 案, 但 是 多 數 的 邦 並 未 通 過 而 在 1910 年 1957 年 出 現 多 數 的 邦 通 過 多 數 決 未 通 過 的 情 形 十 一 通 訊 投 票 規 定 由 於 瑞 士 的 特 殊 國 情, 超 過 五 分 之 一 的 公 民 居 住 在 國 外, 因 此 從 1994 年 開 始, 選 民 可 以 自 由 決 定 是 否 親 自 投 公 投 票, 或 是 以 郵 寄 方 式 投 票 相 當 多 的 民 眾 使 用 通 訊 投 票, 據 估 計, 在 投 票 所 投 票 的 民 眾 僅 有 10% 而 根 據 規 定, 瑞 士 民 眾 在 公 投 的 投 票 日 的 前 3 周 可 開 始 通 訊 投 票, 這 無 疑 地 可 以 提 高 公 投 的 投 票 率, 雖 然 投 票 率 並 不 是 公 投 通 過 的 門 檻 十 二 法 院 在 瑞 士, 法 院 只 針 對 投 票 權 的 爭 議 進 行 審 理, 並 不 會 受 理 有 關 公 投 案 本 身 的 爭 議 瑞 士 也 沒 有 如 同 美 國 的 最 高 法 院, 處 理 公 投 的 爭 議 但 是 如 果 國 會 對 於 人 民 的 創 制 案 處 理 為 一 般 法 律 案 或 是 修 憲 案, 而 提 案 的 公 民 有 爭 議 時, 可 向 聯 邦 法 院 提 出 訴 訟 十 三 結 論 瑞 士 公 投 發 展 接 近 兩 世 紀, 累 積 了 數 百 次 的 公 民 投 票 經 驗 公 投 提 高 瑞 士 民 眾 的 政 治 信 任 感, 而 且 有 將 近 九 成 的 民 眾 表 示 以 公 投 制 度 為 榮 (Kriesi and Treschel 2008: 66) 因 此 其 制 度 相 當 值 得 所 有 民 主 國 家 參 考 瑞 士 公 投 的 提 案 與 審 核 門 檻 並 不 高 以 國 際 條 約 而 言, 只 要 有 5 萬 人 連 署, 即 有 機 會 付 諸 公 民 複 決, 而 修 憲 案 只 要 10 萬 人 連 署 瑞 士 並 無 兩 階 段 的 提 案 過 程, 相 對 單 純, 有 利 於 人 民 提 起 創 制 複 決 創 制 案 有 18 個 月 完 成 10 萬 人 的 連 署, 複 決 案 則 必 須 在 法 案 通 過 的 100 天 內 完 成 5 萬 人 的 連 署 不 過 瑞 士 有 特 別 的 雙 重 多 數 決 制 度, 適 用 於 修 改 聯 邦 憲 法 以 及 有 詳 細 草 案 的 公 民 創 制 如 果 針 對 聯 邦 法 律 超 過 一 年 的 緊 急 聯 邦 法 律 憲 法 衍 生 的 法 律 國 際 條 約 ( 內 容 為 未 設 定 期 限 進 入 國 際 組 織 與 法 律 的 多 邊 聯 合 有 關 ) 等 進 行 公 18

投, 只 要 簡 單 多 數 決 即 可 但 是 在 2003 年 之 後, 國 際 條 約 的 複 決 案 也 要 雙 重 多 數 決 雖 然 很 少 出 現 人 民 與 多 數 邦 的 決 定 相 衝 突 的 情 形, 但 是 這 樣 的 制 度 設 計 多 多 少 少 讓 公 民 的 創 制 複 決 案 通 過 的 難 度 提 高 根 據 統 計, 在 1848 年 到 2006 年 之 間,161 個 公 民 創 制 案 只 有 通 過 15 案 但 是 188 個 由 政 府 或 是 國 會 提 出 的 修 憲 案, 有 140 個 獲 得 選 民 以 及 過 半 數 的 邦 通 過, 成 功 率 達 74% 160 個 公 民 複 決 案 之 中, 只 有 87 個 通 過, 成 功 率 達 54% ( 考 夫 曼 等 2007:53) 因 此, 從 結 果 來 看, 瑞 士 的 公 民 投 票 似 乎 有 利 於 政 府 或 議 會 但 是 有 些 比 較 極 端 的 政 黨, 還 是 可 以 透 過 公 投 來 制 訂 可 能 在 議 會 無 法 通 過 的 法 案, 例 如 在 2009 年, 瑞 士 人 民 黨 提 起 一 項 創 制 案, 禁 止 興 建 清 真 寺 的 尖 塔 (minaret) 這 項 提 案 得 到 57% 的 民 眾 支 持, 而 且 只 有 4 個 邦 反 對, 使 得 瑞 士 政 府 陷 入 與 國 際 社 會 為 敵 的 危 機 Linder (2010) 指 出, 瑞 士 公 投 有 三 個 特 色, 第 一 個 是 最 重 要 的 決 策 憲 法 的 內 容 的 權 力 在 於 人 民 手 上 雖 然 有 部 份 限 制, 但 是 基 本 原 則 是 民 眾 有 最 後 的 決 定 權, 而 且 可 以 控 制 議 會 決 定 重 大 政 策, 體 現 主 權 在 民 的 精 神 其 次, 直 接 民 主 並 非 毫 無 限 制, 它 無 法 取 代 議 會 以 及 政 府, 雖 然 人 民 可 以 以 公 投 影 響 政 策, 但 是 議 會 民 主 還 是 主 要 的 政 策 決 定 機 制 第 三 個 特 色 是 憲 法 保 障 民 眾 可 以 提 起 公 投, 而 非 只 限 於 議 會 或 是 政 黨 當 民 眾 有 權 利 對 於 任 何 法 令 甚 至 憲 法 表 達 意 見 時, 政 府 就 不 得 不 思 考 如 何 立 法 才 能 讓 多 數 民 眾 滿 意 不 論 如 何, 瑞 士 立 國 以 來 所 標 榜 的 直 接 民 主, 歷 經 兩 百 年 考 驗 而 仍 然 穩 固, 不 因 為 各 種 情 勢 變 化 而 倒 退, 體 現 了 民 主 就 是 人 民 當 國 家 主 人 的 最 基 本 價 值 十 四 瑞 士 公 投 法 規 ( 一 )1999 年 聯 邦 憲 法 www.admin.ch/ch/d/sr/101( 德 文 版 ) http://www.admin.ch/ch/e/rs/c101.html( 英 文 版 ) ( 二 ) 政 治 性 權 利 聯 邦 法 律 www.admin.ch/ch/d/sr/161_1/( 德 文 版 ) http://www.admin.ch/ch/e/rs/rs.html( 英 文 版 ) 参 美 國 一 公 投 歷 史 ( 一 ) 制 度 演 進 歷 史 19

美 國 之 政 治 體 制 在 聯 邦 主 義 (federalism) 之 下, 美 國 聯 邦 政 府 與 各 州 政 府 之 間 存 有 一 定 的 權 限 劃 分, 因 此, 美 國 的 公 民 投 票 制 度 亦 必 須 就 聯 邦 與 州 兩 個 不 同 層 級 分 別 觀 察 目 前 美 國 憲 法 並 無 明 文 規 定 公 民 投 票 的 條 文, 亦 即 美 國 尚 無 聯 邦 層 級 的 公 投 制 度, 故 迄 今 尚 未 有 全 國 性 公 民 投 票 之 實 例 2 反 觀 州 層 級 方 面, 美 國 許 多 州 均 允 許 公 民 參 與 制 定 法 律 或 修 訂 州 憲 法, 或 是 允 許 公 民 否 決 州 立 法 機 關 所 提 出 的 法 律 或 修 正 案, 州 層 級 方 面 的 公 民 投 票 現 象 可 謂 相 當 頻 繁 3 綜 觀 美 國 創 制 與 複 決 ( 或 亦 稱 公 投,referendum) 制 度 之 發 展 歷 史, 創 制 與 複 決 自 17 世 紀 以 降, 便 以 某 種 形 式 存 在 於 美 國, 此 可 以 新 英 格 蘭 的 公 民 曾 將 法 令 與 其 他 議 題 列 入 法 律 議 題 並 於 鎮 議 會 上 表 決 後, 公 民 可 就 民 選 官 員 提 出 之 法 律 與 修 正 案, 進 行 複 決 程 序, 作 一 釋 例 而 在 美 國 開 國 諸 賢 中, 湯 瑪 斯 傑 佛 遜 乃 首 位 倡 議 立 法 公 投 之 人 士, 其 支 持 1775 年 維 吉 尼 亞 州 憲 法 舉 行 公 投, 惟 當 時 其 正 參 加 十 三 州 代 表 會 議, 未 能 在 場 將 此 要 求 增 列 於 該 州 州 憲 法 之 中 傑 佛 遜 之 所 以 支 持 建 立 公 投 程 序, 係 認 為 憲 法 為 人 民 所 仰 賴 的 法 律 依 據, 憲 法 要 為 任 何 修 定 時, 均 應 得 到 人 民 的 同 意, 其 於 聯 邦 論 (Federalist) 第 49 篇 中 論 及 : 人 民 是 權 利 唯 一 的 正 當 基 礎, 而 政 府 各 部 門 權 力 所 依 據 之 憲 法, 也 建 立 在 人 民 的 基 礎 之 上 因 此 必 須 訴 諸 此 主 權 的 來 源, 才 真 正 符 合 共 和 理 論, 必 要 時 得 以 擴 張 減 縮 或 重 塑 政 府 的 權 力 4 然 而, 其 他 擁 護 聯 邦 主 義 體 制 之 美 國 聯 邦 憲 法 制 憲 者 ( 如 麥 迪 遜 漢 彌 爾 頓 等 人 ), 則 對 於 以 公 民 投 票 實 施 直 接 民 主, 存 有 一 定 之 批 判, 因 而, 美 國 聯 邦 憲 法 最 終 未 明 文 賦 予 人 民 針 對 公 共 政 策 得 進 行 公 民 投 票 的 權 利 5 在 美 國 各 州 之 公 投 制 度 方 面, 喬 治 亞 州 代 表 於 1776 年 齊 聚 於 薩 凡 納 (Savannah) 草 擬 新 憲 法 時, 曾 於 憲 法 修 定 內 容 之 中 納 入 公 投 憲 法 修 定 內 容 程 序 之 要 求,( 亦 即 要 求 參 加 會 議 的 各 郡 必 須 有 過 半 數 選 民 簽 署 申 請 書, 才 能 修 正 新 憲 法 ), 雖 然 該 程 序 從 未 使 用 過, 最 終 亦 從 該 州 憲 法 中 刪 除, 但 喬 治 亞 州 卻 足 堪 為 美 國 嘗 試 建 立 公 投 程 序 之 第 一 州 隨 後,Massachusetts 於 1778 年 舉 行 全 州 性 公 投, 成 為 讓 公 民 真 正 有 權 複 決 憲 法 的 首 例,New Hampshire 則 於 1792 年 跟 進 其 次 接 踵 而 來 的 係 1818 年 的 Connecticut 1819 年 的 Maine 1820 年 的 New York 1824 年 的 Rhode Island 等 州, 均 讓 選 民 得 以 複 決 州 憲 法 及 憲 法 相 關 修 正 上 開 等 州 有 關 州 憲 法 公 投 程 序 之 創 舉, 造 就 美 國 國 會 之 後 通 過 立 法, 規 定 1857 年 後 所 有 新 加 入 聯 邦 的 州, 必 須 舉 行 立 法 公 投 才 可 以 修 定 州 憲 法, 此 即 係 美 國 各 州 均 有 立 法 公 投 程 序 之 緣 由 6 其 次, 美 國 各 州 有 關 創 制 權 之 行 使, 則 係 歸 因 於 1890 年 代 與 20 世 紀 初 出 現 2 See M. DANE WATERS, INITIATIVE AND REFERENDUM ALMANAC, 11, 522 (2003) 3 黃 偉 峰, 從 公 民 投 票 經 驗 之 比 較 研 究 檢 證 其 基 本 假 設 美 英 法 瑞 義 為 例, 選 舉 研 究, 第 5 卷 第 1 期,1998 年 5 月, 頁 4 4 Walters, M. Dane, 美 國 如 何 看 待 公 投, 臺 灣 智 庫 通 訊, 第 24 期, 2008 年 5 月, 頁 27 5 林 建 地 (2005), 直 接 民 權 與 代 議 政 體 整 合 之 研 究 : 以 各 國 公 民 投 票 制 度 分 析 為 基 礎, 國 立 臺 灣 師 範 大 學 政 治 學 研 究 所 博 士 論 文, 頁 196 See also RICH BRAUNSTEIN, INITIATIVE AND REFERENDUM VOTING : GOVERNING THROUGH DIRECT DEMOCRACY IN THE UNITED STATES, 22 (2004). 6 See supra note 3, at 27. 20

的 民 粹 主 義 與 進 步 主 義 運 動, 蓋 當 時 人 民 不 滿 政 府 無 法 有 效 解 決 財 團 權 力 擴 張 之 問 題, 故 提 出 一 個 政 策 改 革 的 平 臺, 內 容 包 含 婦 女 投 票 權 秘 密 投 票 美 國 參 議 員 的 直 接 選 舉 罷 免 初 選 制 與 創 制 權 等, 其 中 將 創 制 程 序 納 入 改 革 方 案 之 中, 係 因 支 持 者 認 為 創 制 制 度 將 有 利 於 強 化 政 府 的 運 作, 藉 由 公 民 投 票 來 制 衡 國 會 政 黨 和 政 府 官 員 之 權 力, 讓 政 策 改 革 不 致 遭 到 州 立 法 機 關 之 阻 擋 而 無 實 現 之 可 能 7 自 此 之 後, 在 相 關 人 士 的 推 動 之 下,Nebraska 於 1897 年 允 許 州 內 各 城 市 在 規 章 中 增 列 創 制 與 公 投 條 款, 開 啟 美 國 各 州 建 立 創 制 程 序 之 先 例 隨 後 則 有 South Dakota Uta Orengon 等 州, 分 別 於 1898 年 1900 年 1902 年 間 建 立 全 州 性 創 制 與 公 投 程 序 總 計 在 1898 年 至 1918 年 間 通 過 創 制 或 公 投 程 序 之 立 法, 大 多 集 中 於 美 國 西 部, 約 有 24 州 及 各 州 內 城 市 不 等, 其 中 又 以 各 州 內 地 方 層 級 推 動 創 制 與 公 投 制 度 之 成 功 比 率 遠 較 於 全 州 性 創 制 與 公 投 制 度 為 高 8 是 以, 時 至 今 日, 美 國 各 地 數 以 千 計 的 郡 與 市 鎮, 或 全 國 各 大 城 市 ( 如 紐 約 市 休 士 頓 費 成 與 紐 奧 良 等 ), 普 遍 均 有 地 方 性 創 制 程 序 9, 且 使 用 上 遠 較 全 州 性 之 創 制 或 公 投 更 為 頻 繁, 此 由 Texas 內 365 個 自 治 市 (home rule cities) 都 有 創 制 程 序, 卻 無 州 層 級 之 創 制 程 序, 可 見 一 斑 10 ( 二 ) 實 施 狀 況 由 上 述 美 國 創 制 與 複 決 程 序 之 制 度 演 進 過 程 可 知, 美 國 欠 缺 聯 邦 性 創 制 或 公 投 程 序, 因 此, 美 國 並 未 舉 行 過 全 國 性 創 制 或 公 民 投 票 事 實 上, 在 1895 年 到 1943 年 間, 美 國 國 會 曾 出 現 108 個 提 案 建 議 修 改 美 國 憲 法, 納 入 全 國 性 的 創 制 複 決 制 度, 而 其 中 更 有 7 個 提 案 建 議 採 取 普 通 的 創 制 複 決 制 度, 亦 即 任 何 事 務 皆 得 成 為 創 制 複 決 的 議 題, 其 餘 提 案 則 對 創 制 複 決 主 題 加 諸 各 種 不 同 的 限 制 ( 例 如 禁 止 創 制 複 決 的 提 案 涉 及 宣 戰 募 兵 或 憲 法 修 正 等 議 題 ) 不 過, 最 終 這 些 提 案 均 未 獲 得 立 法 通 過 11 不 過, 美 國 仍 有 學 者 認 為 創 制 複 決 應 承 認 為 人 民 的 基 本 權 利, 隨 著 人 民 參 與 政 府 事 務 的 程 度 日 漸 提 高, 創 制 複 決 將 愈 來 愈 普 遍, 甚 至 預 測 在 不 久 的 未 來, 美 國 會 建 構 施 行 全 國 性 創 制 複 決 的 制 度 12 相 對 而 言, 在 州 政 府 的 層 級 上 之 創 制 複 決, 則 實 施 地 非 常 頻 繁 與 普 遍 13, 甚 至 可 謂 創 制 程 序 無 疑 成 為 美 國 近 代 影 響 公 共 政 策 最 重 要 的 機 制, 舉 凡 平 權 計 畫 教 育 改 革 任 期 制 稅 改 競 選 經 費 籌 款 制 度 之 改 革 藥 物 政 策 改 革 與 環 保 等 問 題, 公 民 均 可 透 過 創 制 程 序 表 達 意 見 而 近 代 創 制 權 行 使 之 風 潮 係 在 1978 7 See supra note 2, at 4; supra note 3, at 27. 8 See supra note 3, at 27. 9 據 美 國 創 制 與 公 投 研 究 中 心 (Initiative & Referendum Institute) 統 計 至 2005 年 止, 全 美 計 有 1,509 個 市 鎮 訂 有 創 制 或 公 投 程 序 http://www.iandrinstitute.org/data.htm (last visited on Nov. 13, 2012). 10 See supra note 3, at 26. 11 See supra note 4, at 522. 12 See supra note 4, at 523. 13 雖 然 在 2002 年 全 美 州 立 法 機 關 聯 合 會 創 制 複 決 專 案 小 組 (National Conference of State Legislatures Initiative and Referendum Task Force ) 所 提 出 的 報 告 中 ( 下 簡 稱 NCSL 報 告 ), 曾 表 示 並 不 建 議 目 前 未 採 行 創 制 制 度 的 各 州 設 立 創 制 制 度 See NATIONAL CONFERENCE OF STATE LEGISLATURES, INITIATIVE AND REFERENDUM IN THE 21ST CENTURY: FINAL REPORT AND RECOMMENDATIONS OF THE NCSL I&R TASK Force, 6 (2002). 21

年 至 1979 年 間, 蓋 在 此 兩 年 間, 美 國 有 43 州 實 施 不 同 形 式 之 不 動 產 稅 設 限 或 減 輕 措 施, 有 15 州 進 一 步 調 降 所 得 稅 率, 其 中 California 於 1978 年 通 過 第 13 號 提 案 (Proposition 13) 14 後,Mississippi 與 Massachusetts 亦 跟 進 利 用 創 制 程 序 通 過 類 似 提 案 因 此, 全 美 納 稅 人 聯 盟 (National Taxpayers Union) 有 報 告 即 指 出, 若 無 創 制 程 序, 自 1970 年 代 第 13 號 提 案 開 始 的 稅 制 改 革 不 可 能 有 成 功 之 機 會 15 根 據 美 國 創 制 與 公 投 研 究 中 心 (Initiative & Referendum Institute) 統 計, 自 1904 年 奧 立 岡 州 出 現 第 一 個 全 州 性 創 制 案 後 至 2010 年 期 間, 實 施 創 制 程 序 的 24 州, 共 約 有 2,360 項 全 州 性 創 制 案 成 案, 其 中 約 有 41% 創 制 案 經 投 票 通 過 16 若 按 創 制 活 動 之 地 理 分 佈 區 域 而 言, 超 過 60% 的 創 制 案 集 中 於 Arizona California Colorado North Dakota Oregon Washington 等 6 州 由 圖 2-1 可 知 ( 黃 色 長 條 圖 代 表 1904 年 至 2009 年 交 付 投 票 的 創 制 提 案 數 量, 紅 色 部 分 則 是 經 表 決 通 過 的 數 量 ), 全 美 交 付 投 票 的 創 制 提 案 在 1970 年 之 後 呈 現 穩 定 成 長 的 趨 勢,1990 年 至 1999 年 共 計 有 377 件 創 制 提 案 交 付 投 票, 其 中 有 177 件 投 票 通 過 ;2000 年 至 2009 年 共 計 有 374 件, 但 投 票 通 過 的 數 目 卻 降 低, 僅 有 158 件 通 過 17 圖 2-1 歷 年 交 付 投 票 的 創 制 提 案 數 量 圖 然 而, 值 得 注 意 的 是, 美 國 各 州 在 運 作 創 制 程 序 過 程 中, 事 實 上 能 順 利 成 案 的 創 制 案 並 不 多, 以 California 為 例, 根 據 政 治 學 者 Dave McCuan 統 計, 在 所 有 創 制 案 的 申 請 案 中, 只 有 26% 能 順 利 成 案, 其 中 又 僅 有 8% 經 實 際 表 決 通 過 以 2000 年 選 舉 期 間 為 例,24 州 提 出 申 請 之 創 制 案 超 過 350 件, 但 僅 有 76 件 成 案, 佔 總 申 請 案 之 22% 18 再 者, 若 進 一 步 觀 察 美 國 各 州 之 創 制 程 序 在 不 同 時 期 之 變 動 狀 況, 學 者 普 遍 14 此 案 係 有 關 該 州 政 府 欲 將 不 動 產 稅 從 市 價 2.5% 調 降 為 1% 之 政 策 15 See supra note 3, at 28. 16 See Initiative & Referendum Institute, DATA, http://www.iandrinstitute.org/data.htm. 17 See Initiative & Referendum Institute, INITIATIVE USE, Sep. 2010. 18 See supra note 3, at 29. 22

認 為 1996 年 係 美 國 各 州 採 用 創 制 程 序 之 高 峰 點, 有 93 年 全 州 性 創 制 案 成 案, 共 44 件 投 票 通 過 (47%), 同 年 在 各 州 內, 州 立 法 機 關 所 通 過 之 法 令 與 決 議 案 則 高 達 14,000 項 自 1996 年 起, 各 州 創 制 案 成 案 數 量 呈 現 逐 年 遞 減 之 趨 勢, 其 中 以 1998 年 只 有 61 件 全 州 性 創 制 案 成 案 2000 年 雖 有 76 件 全 州 性 創 制 案 成 案, 卻 比 1996 年 少 了 17 件, 顯 示 所 謂 過 去 十 年 間 創 制 權 之 使 用 呈 巨 幅 成 長 之 意 見, 並 非 事 實 此 外, 奇 數 選 舉 年 創 制 案 件 較 少 的 原 因, 在 於 美 國 只 有 五 個 州 的 州 憲 法 允 許 在 奇 數 選 舉 年 提 出 創 制 案, 包 括 Colorado Maine Mississippi Ohio 與 Washington 19 二 公 投 類 型 由 於 美 國 目 前 僅 有 州 政 府 層 級 的 創 制 複 決 制 度, 以 下 茲 就 州 政 府 層 級 的 創 制 複 決 類 型 與 相 關 程 序 事 項 加 以 說 明 之 ( 一 ) 創 制 (Initiative) 20 美 國 目 前 共 有 24 個 州 設 有 創 制 制 度 之 明 文 規 定, 均 規 定 於 州 憲 法 在 制 度 設 計 上, 以 是 否 須 經 立 法 機 關 為 基 準, 得 區 分 為 直 接 創 制 (direct initiative) 與 間 接 創 制 (indirect initiative); 以 對 象 為 基 準, 則 可 區 分 為 憲 法 創 制 (constitutional initiative) 與 法 律 創 制 (statutory initiative) 21 1 直 接 創 制 與 間 接 創 制 直 接 創 制 係 指 人 民 提 案 後, 得 不 經 立 法 機 關 直 接 進 入 公 民 投 票 程 序 ; 間 接 創 制 則 係 於 人 民 提 案 後, 需 先 交 由 立 法 機 關 考 量 是 否 採 用 相 關 提 案, 立 法 機 關 有 權 通 過 否 決 或 修 改 該 提 案 目 前 共 有 8 州 設 有 間 接 創 制 的 程 序 22, 分 別 係 :Maine Massachusetts Michigan Mississippi Nevada Ohio Utah 及 Washington 若 立 法 機 關 拒 絕 採 用 該 提 案, 在 Massachusetts Ohio 及 Utah, 提 案 之 團 體 或 個 人, 必 須 蒐 集 更 多 的 連 署 簽 名, 以 使 該 提 案 交 由 公 民 投 票 決 定 23 ; 在 其 餘 5 州, 該 提 案 在 立 法 機 關 否 決 後, 即 直 接 進 入 公 民 投 票 程 序 24 除 此 之 外, Maine Massachusetts Michigan Nevada 及 Washington 特 別 賦 予 立 法 機 關 得 就 相 同 議 題 提 出 不 同 版 本 提 案 的 權 力, 以 與 原 提 案 一 併 提 交 公 民 投 票 25 26 19 Id. 20 此 24 州 分 別 為 :Alaska Arizona Arkansas California Colorado Florida Idaho Illinois Maine Massachusetts Michigan Mississippi Missouri Montana Nebraska Nevada North Dakota Ohio Oklahoma Oregon South Dakota Utah Washington 及 Wyoming,see supra note 4, at 12. 21 http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/initiative-referendum-and-recall-overview.aspx (last visited on Nov. 03, 2012). 22 See supra note 12, at 7-8. 23 See REFERENDUMS AROUND THE WORLD 219 (David Butler & Austin Ranney eds., 1994). See also supra note 13, at 7-8. 24 See http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/the-indirect-initiative.aspx. 25 See supra note 12, at 9. 26 對 於 採 行 間 接 創 制 制 度 的 實 例, 請 參 附 件 一 23

在 同 時 存 有 直 接 創 制 與 間 接 創 制 的 各 州 27, 直 接 創 制 較 常 被 使 用, 因 為 立 法 機 關 幾 乎 不 會 採 用 間 接 創 制 的 提 案 舉 例 而 言,Utah 立 法 機 關 從 未 接 受 任 何 間 接 創 制 提 案 ; 依 Massachusetts 州 務 卿 辦 公 室 (Secretary of State s Office) 的 統 計, Massachusetts 的 立 法 機 關 近 十 年 來 也 未 曾 接 受 任 何 間 接 創 制 提 案 ;Maine 的 立 法 機 關 自 1908 年 設 立 間 接 創 制 制 度 以 來, 亦 僅 接 受 兩 件 間 接 創 制 提 案 California 與 South Dakota 過 去 也 曾 同 時 併 行 直 接 創 制 及 間 接 創 制, 然 而 由 於 間 接 創 制 幾 乎 未 曾 使 用,California 28 與 South Dakota 已 分 別 於 1966 年 及 1988 年 廢 除 間 接 創 制 制 度 此 外, 學 者 認 為, 對 於 州 政 府 而 言, 直 接 創 制 還 具 有 避 免 調 處 立 法 機 關 糾 紛 賦 予 選 民 更 多 的 自 由 決 策 參 與 管 道 等 優 點 29 2 憲 法 創 制 與 法 律 創 制 30 創 制 制 度 依 其 創 制 對 象 不 同 又 可 分 為 憲 法 創 制 及 法 律 創 制 31 一 般 而 言, 在 同 時 提 供 憲 法 創 制 及 法 律 創 制 的 各 州, 因 憲 法 享 有 較 高 的 法 律 位 階, 且 提 出 憲 法 創 制 的 成 本 與 提 出 法 律 創 制 的 成 本 通 常 相 去 不 遠, 因 此 為 了 避 免 立 法 機 關 對 提 案 者 提 出 的 創 制 案 進 行 修 改, 提 案 者 往 往 較 傾 向 於 使 用 憲 法 創 制 32 33 目 前 美 國 有 10 州 對 於 立 法 機 關 修 改 或 廢 止 經 創 制 通 過 之 法 律 的 權 力 設 有 27 目 前 有 Utah 及 Washington 同 時 採 用 間 接 創 制 與 直 接 創 制,see supra note 4, at 11; supra note 12, at 63. 28 Cal. Const., art. VI, 1 (c) (repeal 1966). Upon the presentation to the Secretary of State, at any time not less than 10 days before the commencement of any regular session of the Legislature, of a petition certified as herein provided to have been signed by qualified electors of the State equal in number to 5 per cent of all the votes cast for all candidates for Governor at the last preceding general election, at which a Governor was elected, proposing a law set forth in full in said petition, the Secretary of State shall transmit the same to the Legislature as soon as it convenes and organizes. The law proposed by such petition shall be either enacted or rejected without change or amendment by the Legislature, within 40 days from the time it is received by the Legislature. If any law proposed by such petition shall be enacted by the Legislature it shall be subject to referendum, as hereinafter provided. If any law so petitioned for be rejected, or if no action is taken upon it by the Legislature within said 40 days, the Secretary of State shall submit it to the people for approval or rejection at the next ensuing general election. The Legislature may reject any measure so proposed by initiative petition and propose a different one on the same subject by a yea and nay vote upon separate roll call, and in such event both measures shall be submitted by the Secretary of State to the electors for approval or rejection at the next ensuing general election or at a prior special election called by the Governor, in his discretion, for such purpose. All said initiative petitions last above described shall have printed in 12-point black-face type the following: Initiative measure to be presented to the Legislature. 29 See supra note 23, at 221. 30 設 有 憲 法 創 制 者 為 :Arizona Arkansas California Colorado Florida Illinois Massachusetts Michigan Mississippi Missouri Montana Nebraska Nevada North Dakota Ohio Oklahoma Oregon South Dakota, see http://www.ncsl.org/legislatures-elections/elections/chart-of-the-initiative-states. aspx (last visited Jul. 1, 2012). 31 設 有 法 律 創 制 者 為 :Alaska Arizona Arkansas California Colorado Idaho Maine Massachusetts Michigan Missouri Montana Nebraska Nevada North Dakota Ohio Oklahoma Oregon South Dakota Utah Washington Wyoming,id. 32 See supra note 22, at 221; supra note 4, at 15. 33 這 10 州 為 :Alaska Arizona Arkansas California Michigan Nevada North Dakota Oregon Washington Wyoming,see supra note 12, at 10-11. 24

限 制, 限 制 的 手 段 通 常 有 兩 種 一 是 在 一 定 期 間 內 不 得 廢 止 創 制 通 過 之 法 律, 例 如 Alaska 與 Wyoming 規 定 立 法 機 關 於 創 制 通 過 之 法 律 生 效 後 的 2 年 內 不 得 廢 止,Nevada 則 規 定 施 行 後 3 年 內 不 得 廢 止 另 一 種 限 制 手 段 是 要 求 必 須 取 得 絕 對 多 數 的 議 員 同 意, 始 得 修 改 或 廢 止 創 制 通 過 之 法 律, 例 如 Arkansas 規 定 立 法 機 關 需 取 得 三 分 之 二 的 兩 院 議 員 同 意, 始 得 修 改 或 廢 止 創 制 通 過 之 法 律 34 在 這 些 對 立 法 機 關 修 改 或 廢 止 創 制 法 律 之 權 力 設 有 限 制 的 州 中, 又 以 California 規 定 由 人 民 投 票 創 制 的 法 規, 除 了 該 創 制 法 規 允 許 不 經 人 民 同 意 逕 由 立 法 機 關 修 改 或 廢 止 以 外, 需 經 人 民 同 意 後, 始 得 以 法 律 修 改 或 廢 止 之 35 的 立 法 例, 對 於 立 法 機 關 的 權 力 限 制 最 為 嚴 格 36 ( 二 ) 複 決 (Referendum) 美 國 各 州 的 複 決, 主 要 可 分 為 立 法 複 決 公 民 複 決 以 及 諮 詢 性 複 決 三 種 類 型 : 1 立 法 複 決 (legislatures referendum): 所 謂 立 法 複 決 係 指 由 立 法 機 關 州 長 州 立 憲 法 修 正 委 員 會 (state appointed constitutional revision commission) 或 其 他 政 府 機 關 或 部 門, 將 提 案 ( 包 括 憲 法 修 37 正 案 法 律 案 提 高 州 政 府 歲 入 的 債 券 議 案 及 稅 務 政 策 的 變 更 等 ) 交 由 人 民 表 決 是 否 同 意 目 前 全 美 50 個 州 皆 設 有 立 法 複 決 的 制 度 立 法 複 決 的 發 起 不 外 乎 是 由 於 憲 法 的 要 求, 或 是 政 府 機 關 主 動 (voluntarily) 選 擇 將 提 案 提 交 予 人 民 複 決 ( 然 而, 並 非 各 州 均 允 許 其 立 法 機 關 將 法 律 案 交 付 人 民 投 票 複 決 是 否 同 意 ) 38 全 美 除 了 Delaware 以 外, 各 州 皆 要 求 州 憲 法 之 修 正 須 經 人 民 投 票 同 意 後 始 生 效 力 39 ;California 州 憲 法 更 進 一 步 要 求 關 於 稅 的 徵 收 (impose) 延 長 (extend) 或 增 加 (increase), 亦 需 交 付 公 民 投 票 一 般 稅 (general tax) 需 經 選 民 簡 單 多 數 決 通 過 始 得 徵 收 延 長 或 增 加, 特 別 稅 (special tax) 則 需 有 三 分 之 二 選 民 投 票 通 過 方 得 徵 收 延 長 或 增 加 4041 34 See supra note 12, at 10-11. 35 Cal. Const., art. II, 10(c). The Legislature may amend or repeal referendum statutes. It may amend or repeal an initiative statute by another statute that becomes effective only when approved by the electors unless the initiative statute permits amendment or repeal without their approval. 36 See supra note 22, at 227-8. 37 Bond measures. 38 See supra note 22, at 221; supra note 4, at 11. 39 See supra note 22, at 221. 40 Cal. Const., art. XIIIC, 2(b). No local government may impose, extend, or increase any general tax unless and until that tax is submitted to the electorate and approved by a majority vote. A general tax shall not be deemed to have been increased if it is imposed at a rate not higher than the maximum rate so approved. The election required by this subdivision shall be consolidated with a regularly scheduled general election for members of the governing body of the local government, except in cases of emergency declared by a unanimous vote of the governing body. 41 Cal. Const., art. XIIIC, 2(d). No local government may impose, extend, or increase any special tax unless and until that tax is submitted to the electorate and approved by a two-thirds vote. A special tax shall not be deemed to have been increased if it is imposed at a rate not higher than the maximum rate so approved. 25