33 人 民 先 於 國 家 而 存 在, 國 家 又 是 由 人 民 所 組 成, 國 家 之 所 以 需 要 存 在, 及 其 所 追 求 之 目 的, 自 然 不 能 背 離 大 多 數 人 民 的 意 願 但 若 國 家 存 在 是 以 追 求 人 民 幸 福 保 障 人 民 權 利 為 目 的, 必 先 以 國 家 能 存 在 及 社 會 秩 序 能 維 持 為 前 提, 因 此, 安 全 秩 序 目 的 與 追 求 人 民 幸 福 的 目 的, 就 成 兩 個 相 互 關 聯, 彼 此 影 響 之 主 軸 安 全 與 秩 序 既 是 人 民 最 基 本 的 需 求, 需 經 由 國 家 來 完 成, 因 此, 探 討 國 家 目 的 說 者 1, 都 認 為 維 持 安 全 秩 序 為 不 可 或 缺 之 目 的, 結 合 警 察 法 學 理 言, 即 是 賦 予 國 家 危 害 防 止 任 務, 警 察 係 國 家 危 害 防 止 行 政 中 重 要 一 支, 但 非 唯 一 第 一 節 國 家 危 害 防 止 任 務 之 分 配 國 家 防 止 危 害 之 功 能, 不 能 完 全 交 由 一 機 關, 因 為 在 民 主 憲 政 體 制 下 非 常 講 究 分 權, 就 縱 向 ( 垂 直 ) 而 言, 有 中 央 與 地 方 分 權 2 就 橫 向 ( 水 平 ) 而 言, 中 央 分 為 行 政 立 法 司 法 考 試 監 察, 在 地 方 分 為 行 政 與 立 法, 其 目 的 在 避 免 權 力 集 中 及 濫 用, 進 而 侵 害 人 民 自 由 與 權 利, 此 乃 國 民 將 主 權 釋 出, 再 以 分 權 制 度 保 障 國 民 主 權 理 念 之 落 實, 已 為 絕 大 部 分 民 主 法 治 國 家 所 認 同, 因 此 產 生 將 國 家 權 力 關 係 依 權 力 分 離 (seperation of powers) 權 力 分 立 (division of powers) 權 力 制 衡 (check and balance) 三 個 互 為 體 用 的 分 權 原 則 劃 分 之 分 權 論 之 重 點, 非 僅 單 純 止 於 國 家 權 力 分 配 之 理 論 性 分 割, 或 國 家 權 力 結 構 性 及 技 術 性 之 分 類 重 點 在 於, 使 權 力 不 過 度 集 中, 1 2 探 討 國 家 之 目 的, 若 出 發 點 不 同, 將 得 到 不 甚 一 致 的 結 果, 從 時 代 演 進 之 歷 史 因 素 或 時 代 背 景 而 言, 就 近 代 警 察 國 家 法 治 國 家 社 會 國 家 環 境 國 家, 以 迄 文 化 國 家 之 國 家 目 的 皆 各 有 不 同 國 家 本 身 並 無 動 機 可 言, 它 的 目 的 不 是 自 發 的, 而 是 諸 個 人 共 同 目 的 的 集 體 化, 每 因 時 代 而 有 其 不 同 若 以 不 同 之 學 說 理 論 為 本, 例 如 : 個 人 主 義 唯 心 主 義 社 會 主 義, 或 縮 小 至 各 法 學 派, 例 如 : 自 然 法 學 派 實 證 法 學 派 利 益 法 學 派 對 國 家 目 的 之 詮 釋 亦 不 盡 相 同 有 關 國 家 危 害 防 止 任 務 之 演 進, 請 參 閱 曾 淑 英, 從 國 家 危 害 防 止 任 務 之 演 進 論 警 察 危 害 防 止 任 務 之 發 展, 警 學 叢 刊 第 29 卷 第 6 期,1999 年 5 月, 第 13-38 頁 ; 警 察 與 一 般 行 政 機 關 危 害 防 止 任 務 分 配 之 研 究, 警 學 叢 刊 第 30 卷 第 2 期, 1999 年 9 月, 第 237-258 頁 依 司 法 院 大 法 官 釋 字 第 四 九 八 號 解 釋 : 地 方 自 治 為 憲 法 所 保 障 之 制 度 基 於 住 民 自 治 之 理 念 與 垂 直 分 權 之 功 能, 地 方 自 治 團 體 設 有 地 方 行 政 機 關 及 立 法 機 關, 其 首 長 與 民 意 代 表 均 由 自 治 區 域 內 之 人 民 依 法 選 舉 產 生, 分 別 綜 理 地 方 自 治 團 體 之 地 方 事 務, 或 行 使 地 方 立 法 機 關 之 職 權, 地 方 行 政 機 關 與 地 方 立 法 機 關 間 依 法 並 有 權 責 制 衡 之 關 係
34 警 察 行 政 法 論 失 去 制 衡, 因 而 只 有 官 權 (obrigkeitliche Gewalt) 而 無 民 權, 國 民 主 權 理 念 將 會 落 空 3 第 一 項 從 三 權 分 立 以 觀 ( 水 平 式 分 權 ) 若 就 國 家 危 害 防 止 任 務 言, 其 職 權 之 分 配 並 非 集 中 在 行 政 權 中, 立 法 權 與 司 法 權 亦 不 能 置 身 事 外, 例 如 : 處 理 犯 罪 事 件 ( 刑 事 危 害 防 止 ), 由 立 法 者 依 憲 法 精 神 制 定 刑 法 刑 事 訴 訟 法 及 相 關 法 規 以 為 依 據, 行 政 權 據 以 依 法 行 政, 法 官 據 以 依 法 審 判 分 權 中 仍 有 制 衡 作 用, 例 如 : 犯 罪 偵 查 則 交 由 檢 察 機 關 及 警 察 機 關, 在 偵 查 階 段, 檢 警 間 產 生 互 相 牽 制 的 微 妙 關 係 審 判 則 交 由 法 院, 法 庭 活 動 中, 檢 察 官 與 法 官 間 又 有 互 動 平 衡 之 作 用 刑 罰 執 行 則 交 由 法 務 部 監 所 單 位 以 憲 法 第 八 條 保 障 人 身 自 由 之 規 定 為 例, 制 憲 者 即 將 人 身 自 由 限 制 權 限, 妥 適 的 分 由 警 察 檢 察 機 關 及 法 院 分 別 行 使, 而 非 事 權 集 中 此 外, 司 法 院 大 法 官 又 可 被 動 審 查 刑 事 法 令 之 合 憲 性, 統 一 解 釋 法 令, 藉 以 制 衡 立 法, 而 行 政 機 關 與 司 法 機 關 皆 有 法 律 提 案 權, 行 政 機 關 在 某 範 圍 內, 亦 有 所 謂 行 政 立 法 權 如 此 錯 綜 複 雜 的 任 務 分 配, 導 致 功 能 互 異, 就 是 彰 顯 權 力 分 立, 各 權 力 有 其 獨 立 領 域, 但 彼 此 制 衡 避 免 濫 權, 藉 以 保 障 人 民 權 利 危 害 防 止 任 務 之 分 配, 在 三 權 分 立 中 由 此 一 斑, 可 窺 見 全 貌 4 分 散 危 害 防 止 (Dekonzentration der Gefahrenabwehr) 任 務, 可 以 避 免 權 力 集 中 與 獨 斷, 應 有 其 必 要 然 而 眾 所 周 知, 缺 乏 效 能 之 民 主, 以 及 分 權 後 責 任 歸 屬 不 清, 是 形 成 獨 裁 的 溫 床 吾 人 既 無 法 找 到 兼 顧 權 力 分 配, 而 又 完 全 不 影 響 國 家 行 政 一 體 性 原 則 (Grundsatz von der Einheit der Verwaltung) 的 兩 全 其 美 方 法 5, 要 分 配 危 害 防 止 任 務, 復 要 使 有 效 執 行, 此 正 考 驗 著 福 3 4 5 有 關 權 力 分 立 與 制 衡 公 法 論 著, 可 參 考 湯 德 宗, 權 力 分 立 新 論,2000 年 2 版 陳 慈 陽, 論 權 力 分 立 原 則 在 自 由 民 主 憲 法 秩 序 中 之 意 義 與 定 位, 人 權 保 障 與 權 力 制 衡,2001 年, 第 53-129 頁 林 子 儀 葉 俊 榮 黃 昭 元 張 文 貞 編 著, 憲 法 權 力 分 立, 學 林,2003 年 從 三 權 分 立 觀 點 言, 分 立 並 非 可 取 得 獨 立 或 獨 占 地 位, 而 是 取 得 該 權 力 之 優 先 地 位, 實 質 上 是 權 力 分 配 而 非 分 立 參 考 Hans Kelsen 著, 雷 崧 生 譯, 法 律 與 國 家,1974 年, 第 336 頁 至 於 三 權 中 的 任 何 一 權, 當 然 不 得 為 任 何 其 他 兩 權 之 一 所 完 全 控 制, 而 是 在 某 特 定 領 域 內 相 互 牽 制 目 的 上 就 是 如 何 依 國 情 將 權 力 分 配 得 宜, 使 其 相 互 節 制 下 不 失 其 效 能, 以 達 確 保 人 民 權 益, 追 求 人 民 幸 福 之 目 的 所 謂 行 政 一 體 性 原 則, 在 憲 法 上 曾 引 起 討 論, 例 如 : 司 法 院 大 法 官 於 釋 字 第 六 一 三 號 解 釋 中 指 出 : 行 政 院 為 國 家 最 高 行 政 機 關, 憲 法 第 五 十 三 條 定 有 明 文, 基 於 行 政 一 體,
35 利 行 政 國 家 的 立 法 與 行 政 者 至 少 本 書 以 為, 民 主 政 治 原 本 即 為 人 類 自 我 提 升 的 過 程, 我 們 必 須 努 力 使 民 主 與 效 率 兩 種 不 必 然 衝 突 的 範 疇 結 合, 而 不 能 在 民 主 的 無 效 率 負 面 因 素 出 現 時, 即 將 民 主 捨 棄 第 二 項 從 中 央 與 地 方 權 限 分 配 以 觀 ( 垂 直 式 分 權 ) 中 央 與 地 方 分 權 之 理 念, 是 源 於 避 免 中 央 集 權, 以 致 濫 用 之 可 能, 因 此, 在 民 主 國 家 中 皆 發 展 出 以 地 方 自 治 為 中 心 的 思 考 模 式 換 言 之, 有 全 國 一 致 性 的 危 害 防 止 任 務, 得 由 中 央 自 行 立 法 並 執 行 之, 或 委 由 地 方 執 行 ; 此 外, 則 由 地 方 自 行 立 法 並 執 行 之 關 於 此, 必 先 了 解 地 方 自 治 之 意 涵 地 方 自 治 非 指 地 方 孤 立 或 獨 立, 而 是 在 國 家 事 務 中, 將 有 些 本 質 上 屬 於 住 民 ( 地 方 ) 可 以 自 行 治 理 者 交 由 住 民 ( 地 方 ) 直 接 參 與 自 理, 由 下 而 上, 因 地 制 宜, 並 藉 以 確 保 國 民 主 權 及 人 權 保 障 之 實 現 此 種 制 度 之 確 立, 當 然 可 以 有 效 抑 制 由 上 而 下 之 中 央 集 權 所 產 生 的 弊 端, 且 係 民 主 政 治 最 佳 學 習 與 成 功 最 好 之 保 障 因 為, 多 元 的 地 方 政 治, 才 可 提 供 民 眾 多 元 與 切 身 感 受 的 政 治 學 習, 凡 此 皆 已 成 為 現 代 民 主 國 家 的 共 識 因 此, 司 法 院 大 法 官 在 釋 字 第 四 九 八 號 解 釋 中 揭 示 地 方 自 治 為 憲 法 所 保 障 之 制 度, 於 釋 字 第 五 五 號 解 釋 指 出 : 地 方 自 治 團 體 受 憲 法 制 度 保 障 在 消 極 意 義 下, 是 要 求 國 家 不 得 掏 空 該 制 度 之 內 涵, 包 括 人 事 財 政 立 法 裁 罰 等 重 要 自 治 權 限, 在 積 極 意 義 下, 是 要 求 國 家 有 形 成 一 定 取 向 制 度 之 義 務 但 如 何 避 免 地 方 自 治 權 的 本 質 及 內 涵 被 誤 解 濫 用, 而 分 散 國 力 減 低 行 政 效 率, 因 而 阻 礙 人 民 福 祉 追 求, 毋 寧 是 中 央 與 地 方 關 係 癥 結 之 所 在 6 地 方 自 治 是 我 國 憲 法 中 特 別 保 護 的 制 度, 為 因 應 實 際 環 境, 如 今 已 依 據 憲 法 增 修 條 文 第 九 條 第 一 項, 明 定 省 縣 地 方 制 度 以 法 律 定 之, 不 受 憲 法 第 一 八 條 第 一 項 第 一 款 第 一 九 條 第 一 一 二 條 至 第 一 一 五 條 及 第 一 二 二 6 須 為 包 括 國 家 通 訊 傳 播 委 員 會 ( 以 下 簡 稱 通 傳 會 ) 在 內 之 所 有 行 政 院 所 屬 機 關 之 整 體 施 政 表 現 負 責, 並 因 通 傳 會 施 政 之 良 窳, 與 通 傳 會 委 員 之 人 選 有 密 切 關 係, 因 而 應 擁 有 對 通 傳 會 委 員 之 人 事 決 定 權 不 同 見 解, 蘇 永 欽, 沒 有 方 法 的 解 釋 只 是 一 個 政 治 決 定 簡 評 司 法 院 第 六 一 三 號 解 釋, 月 旦 法 學 雜 誌 第 136 期,2006 年, 第 6-20 頁 惟 就 行 政 組 織 法 層 次 言, 行 政 一 體 應 係 指 行 政 之 管 轄 權 與 執 行 權 主 體 之 一 致 性, 即 一 權 限 分 配 給 一 機 關, 既 由 其 規 劃 管 理, 則 亦 應 由 其 執 行 以 自 行 完 成 其 任 務, 並 自 行 負 責, 依 此 預 算 人 事 指 揮 監 督 權 責 方 能 一 致 參 考 李 震 山, 行 政 法 導 論, 三 民,2007 年, 第 108-109 頁
36 警 察 行 政 法 論 條 之 限 制 不 論 如 何, 地 方 自 治 既 然 是 憲 法 中 之 機 制, 基 於 制 度 保 障 (institutionelle Garantie) 之 原 理, 自 不 得 循 一 般 立 法 程 序 予 以 廢 止 或 侵 害 其 本 質 內 容 7 隨 著 社 會 力 量 以 不 同 形 式 的 集 結, 社 區 運 動 浮 現, 市 民 社 會 下 之 社 區 警 察 與 社 區 力 量 結 合 似 已 為 不 可 避 免 之 趨 勢, 此 種 發 展 與 地 方 自 治 之 理 念 有 不 可 分 割 的 臍 帶 關 係, 該 現 象 反 映 在 警 察 工 作 上, 即 是 應 有 合 宜 的 社 區 警 察 意 識, 並 能 結 合 多 元 化 的 社 區 力 量, 以 遂 行 警 察 任 務 與 職 權 8 第 三 項 從 行 政 權 本 身 權 限 分 配 以 觀 行 政 權 本 身 危 害 防 止 任 務 管 轄 權 之 分 配, 從 法 治 國 理 念 以 觀, 應 信 守 下 述 互 為 表 裡 之 原 則, 即 組 織 法 定 原 則 及 管 轄 恆 定 原 則, 此 兩 原 則 皆 與 法 律 保 留 原 則 有 關, 可 使 行 政 有 可 預 見 性 及 明 確 性 但 以 立 法 為 管 轄 權 之 分 配 時, 不 免 涉 及 立 法 政 策 及 立 法 裁 量 問 題 9 而 立 法 政 策 之 形 成 及 立 法 裁 量 之 基 準, 實 有 賴 學 術 研 究 的 提 供 國 家 為 達 成 安 全 與 秩 序 目 的, 必 然 衍 生 之 危 害 防 止 功 能, 其 大 都 分 配 給 有 直 接 執 行 危 害 防 止 之 行 政 權, 因 為 立 法 權 重 在 事 前, 司 法 權 則 重 在 事 後, 但 本 章 主 要 重 點, 是 在 於 行 政 權 內 部 危 害 防 止 任 務 之 水 平 分 配 其 議 論 始 於 警 察 有 依 法 防 止 一 切 危 害 之 任 務 ( 警 察 法 第 二 條 ) 起, 所 謂 依 法, 應 指 依 法 令 授 權 及 依 法 定 程 序, 既 依 法 令 授 權 方 獲 任 務 之 賦 予, 即 不 可 能 防 止 一 切 危 害, 與 警 察 機 關 同 屬 情 治 機 關 之 檢 調 海 巡 移 民 等 機 關 亦 負 有 危 害 防 止 任 務 此 外, 一 般 行 政 機 關 中 之 環 保 衛 生 消 防 建 管 等 單 位 皆 7 8 9 相 關 論 述 請 參 考 陳 春 生, 司 法 院 大 法 官 解 釋 中 關 於 制 度 性 保 障 概 念 意 涵 之 探 討, 刊 於 李 建 良 簡 資 修 主 編, 憲 法 解 釋 之 理 論 與 實 務 ( 第 二 輯 ),2000 年, 第 273 頁 以 下 至 於 支 配 自 治 的 原 則 係, 凡 憲 法 未 明 白 揭 示 由 中 央 ( 或 聯 邦 ) 治 理 之 事 項, 皆 屬 地 方 事 務, 地 方 優 先 憲 法 第 一 七 條 至 第 一 一 條 分 別 規 定 中 央 省 及 縣 的 權 限, 第 一 一 一 條 規 定 中 央 與 地 方 權 限 遇 有 爭 議 時, 由 立 法 院 解 決 之, 姑 不 論 憲 法 將 所 謂 剩 餘 權 的 爭 議 交 由 立 法 院 解 決 之 妥 適 性, 但 解 決 爭 議 時, 仍 應 本 著 例 外 從 嚴 與 地 方 優 先 的 原 則 處 理 之, 否 則 將 輕 易 剝 奪 地 方 自 治 應 有 之 權 責 從 警 察 法 學 觀 點 探 討 中 央 與 地 方 警 察 權 劃 分, 請 參 考 劉 嘉 發, 警 察 行 政 法 之 理 論 與 實 務 ( 第 一 篇 ), 中 央 警 察 大 學,1999 年, 第 1-186 頁 司 法 院 曾 於 2000 年 以 立 法 裁 量 與 司 法 審 查 關 係 之 探 討 以 憲 法 為 中 心 為 題, 舉 辦 學 術 研 討 會, 相 關 論 文 刊 載 於 憲 政 時 代 第 26 卷 第 2 期,2000 年 10 月, 第 3 期,2001 年 1 月
37 亦 負 有 防 止 危 害 任 務, 既 然 如 此, 彼 此 任 務 上 應 如 何 分 配, 方 能 合 乎 國 家 利 益, 促 進 人 民 福 祉, 乃 成 為 一 具 有 討 論 與 研 究 價 值 之 問 題 ( 詳 見 第 二 節 ) 第 四 項 警 察 任 務 之 法 令 依 據 與 分 類 第 一 款 警 察 任 務 之 法 令 依 據 警 察 任 務 之 法 律 依 據 可 大 分 為 概 括 與 列 舉 依 據 前 者 依 警 察 法 第 二 條 之 規 定 : 警 察 任 務 為 依 法 維 持 公 共 秩 序, 保 護 社 會 安 全, 防 止 一 切 危 害, 促 進 人 民 福 利 依 警 察 法 施 行 細 則 第 二 條 第 一 款 規 定 : 依 法 維 持 公 共 秩 序, 保 護 社 會 安 全, 防 止 一 切 危 害 為 警 察 之 主 要 任 務 上 述 規 定 使 用 公 共 秩 序 社 會 安 全 危 害 及 福 利 等 不 確 定 法 律 概 念, 在 國 內 相 關 學 術 論 著 非 常 有 限 情 況 下, 吾 人 實 不 易 明 確 了 解 警 察 任 務 之 架 構 或 體 系 警 察 任 務 規 範 之 概 括 條 款 納 入 不 確 定 法 律 概 念, 是 否 有 違 法 律 明 確 性 原 則, 而 有 合 憲 性 疑 慮? 由 於 任 務 條 款 性 質 上 屬 組 織 法 中 之 權 限 規 定, 僅 具 宣 示 性 質, 不 得 作 為 警 察 行 使 干 預 權 之 依 據 ; 而 且 立 法 以 概 括 條 款 作 為 規 範 方 式 屢 見 不 鮮, 依 大 法 官 釋 字 第 四 三 二 號 解 釋 : 法 律 明 確 性 之 要 求, 非 僅 指 法 律 文 義 具 體 詳 盡 之 體 例 而 言, 立 法 者 於 立 法 定 制 時, 仍 得 衡 酌 法 律 所 規 範 生 活 事 實 之 複 雜 性 及 適 用 於 個 案 之 妥 當 性, 從 立 法 上 適 當 運 用 不 確 定 法 律 概 念 或 概 括 條 款 而 為 相 應 之 規 定 另 依 釋 字 第 四 九 一 號 解 釋 : 法 律 以 抽 象 概 念 表 示 者, 其 意 義 須 非 難 以 理 解, 且 為 一 般 受 規 範 者 所 得 預 見, 並 可 經 由 司 法 審 查 加 以 確 認, 方 符 法 律 明 確 性 原 則 綜 上, 警 察 法 第 二 條 之 任 務 概 括 條 款 並 無 違 背 憲 法 明 確 性 原 則 之 虞, 至 於 職 權 概 括 條 款, 將 於 警 察 作 用 法 中 再 論 ( 第 六 章 第 三 節 ) 除 任 務 概 括 授 權 外, 警 察 任 務 大 多 展 現 於 警 察 職 權 行 使 所 依 據 之 警 察 作 用 法 中, 例 如 : 社 會 秩 序 維 護 法 集 會 遊 行 法 道 路 交 通 管 理 處 罰 條 例 等 內 容 之 中, 其 皆 屬 警 察 任 務 之 列 舉 或 特 別 依 據 第 二 款 警 察 任 務 之 分 類 警 察 法 施 行 細 則 第 二 條 第 一 款 進 一 步 將 警 察 依 法 維 持 公 共 秩 序, 保 護 社 會 安 全, 防 止 一 切 危 害 列 屬 主 要 任 務, 於 同 條 第 二 款 則 將 依 法 促 進 人