83 東 西 德 香 港 澳 門 走 私 偷 渡 問 題 之 歷 史 回 顧 席 代 麟 翁 宗 堯 摘 要 走 私 偷 渡 已 是 世 界 性 問 題, 儘 管 各 國 投 下 了 很 多 人 員 經 費 和 心 力 全 力 防 杜, 然 而 富 強 如 美 國, 專 權 如 中 國 大 陸 仍 無 法 避 免 如 陳 國 霖 偷 渡 美 國 書 中 所 述 及 中 共 當 局 自 己 承 認 走 私 造 成 其 稅 收 嚴 重 短 少 與 貪 污 腐 化 等 危 害, 他 山 之 石, 可 以 攻 錯 對 於 欲 瞭 解 臺 灣 地 區 與 大 陸 地 區 間 走 私 偷 渡 問 題 之 研 究 者, 透 過 本 文, 蒐 集 國 外 分 裂 國 家 走 私 偷 渡 情 況, 提 供 實 證 參 考 資 料, 以 及 其 走 私 偷 渡 發 生 的 原 因 特 性 模 式, 可 提 供 防 杜 走 私 偷 渡 之 可 行 策 略, 吸 取 他 人 經 驗, 改 善 現 存 缺 點, 作 最 嚴 密 的 防 範 取 締, 使 走 私 偷 渡 危 害 減 到 最 低, 是 本 文 最 大 目 的 關 鍵 詞 : 東 西 德 港 澳 走 私 偷 渡 壹 前 言 走 私 偷 渡 已 是 世 界 性 問 題 : 根 據 風 險 分 析 推 拉 及 供 給 等 理 論 及 國 內 外 學 者 研 究 發 現, 走 私 偷 渡 具 有 國 際 性 及 流 動 性, 在 美 國 西 歐 如 此, 在 東 南 亞 臺 灣 等 地 亦 不 例 外, 因 此, 如 何 控 制 非 法 移 民? 如 何 加 強 緝 私? 已 成 為 各 接 受 國 轉 運 國 和 輸 出 國 的 移 民 局 和 執 法 界 所 面 臨 的 主 要 挑 戰 根 據 研 究 顯 示, 走 私 活 動 之 消 長 趨 勢, 走 私 對 象 之 轉 移, 固 受 國 家 經 濟 政 策 之 變 化 社 會 之 變 遷 運 輸 工 具 之 改 變 等 之 影 響, 但 當 中 影 響 生 產 ( 供 給 ) 者 及 消 費 對 象 主 要 為 經 濟 學 上 之 供 需 法 則 如 何 適 當 調 控 影 響 需 求 變 動 的 因 素 : 所 得 相 關 物 品 的 價 格 偏 好 對 未 來 的 預 期 市 場 的 消 費 者 人 數 ; 以 及 影 響 供 給 變 動 因 素 :
展 望 與 探 索 84 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 生 產 技 術 原 料 與 生 產 要 素 的 價 格 其 它 相 關 產 品 的 價 格 預 期 的 價 格 市 場 的 供 給 者 人 數, 即 屬 政 府 應 優 先 考 慮 項 目 而 在 偷 渡 方 面, 根 據 推 拉 理 論, 某 人 或 某 些 人 之 所 以 想 離 開 原 住 地, 可 能 因 原 住 地 之 排 斥 力 所 致 排 斥 力 種 類 繁 多, 每 人 承 受 能 力 也 不 同 相 同 之 排 斥 力 對 於 不 同 之 人 會 產 生 不 同 之 結 果, 則 毋 需 訝 異 若 將 推 拉 理 論 運 用 於 研 究 各 國 非 法 偷 渡 問 題 上, 吾 人 以 為 在 推 的 力 量 方 面 有 : 輸 出 國 的 政 治 因 素 ( 政 治 滲 透 輸 出 勞 工 政 策 ) 經 濟 因 素 ( 社 會 分 配 失 調 貧 富 差 距 懸 殊 失 業 人 口 壓 力 ) 地 理 因 素 民 族 習 性, 這 些 方 面 所 形 成 之 排 斥 力 (Push Force), 使 企 圖 賺 錢 改 善 生 活 的 人 民 紛 紛 往 外 發 展 而 接 受 國 方 面 具 有 經 濟 自 由 政 治 民 主 社 會 多 元 勞 力 不 足 等 特 色 所 發 散 出 的 吸 引 力 (Pull Force), 適 足 吸 引 這 些 輸 出 國 人 民 非 法 蜂 擁 地 偷 渡 入 境 因 此 推 拉 理 論 (Push-Pull Theory) 在 偷 渡 犯 罪 問 題 上 應 可 助 益 於 解 釋 其 原 因 走 私 偷 渡 所 造 成 的 危 害, 各 國 皆 然, 儘 管 各 國 投 下 了 很 多 人 員 經 費 和 心 力 全 力 防 杜, 然 而 富 強 如 美 國, 專 權 如 中 國 大 陸 仍 無 法 避 免 他 山 之 石, 可 以 攻 錯, 對 於 欲 瞭 解 臺 灣 地 區 與 大 陸 地 區 間 走 私 偷 渡 問 題 之 研 究 者, 透 過 本 文 蒐 集 國 外 分 裂 國 家 走 私 偷 渡 情 況, 提 供 實 證 參 考 資 料, 以 及 其 走 私 偷 渡 發 生 的 原 因 特 性 模 式, 可 提 供 防 杜 走 私 偷 渡 之 可 行 策 略 貳 東 西 德 間 走 私 與 偷 渡 德 國 位 於 歐 洲 中 部, 原 為 統 一 的 國 家 1939 年, 獨 裁 者 希 特 勒 引 發 第 二 次 世 界 大 戰,1945 年 5 月, 德 國 被 同 盟 國 擊 敗, 無 條 件 投 降, 而 遭 美 英 法 蘇 四 國 依 國 際 條 約 分 區 占 領 1947 年 7 月 美 國 鑒 於 實 際 需 要 而 呼 籲 英 法 兩 國 將 三 國 占 領 區 合 併, 得 到 兩 國 同 意,1947 年 底 至 1948 年 初, 決 議 整 合 美 英 法 三 個 占 領 區, 以 建 立 自 由 民 主 的 新 德 國, 於 是 德 意 志 聯 邦 共 和 國 西 德 在 1949 年 5 月 成 立 ; 而 蘇 聯 也 於 同 年 10 月 在 其 占 領 區 建 立 德 意 志 民 主 共 和 國 東 德, 從 此 德 國 正 式 分 裂 為 東 西 德 兩 個 國 家 分 裂 後 的 西 德 是 個 民 主 憲 政 國 家, 經 濟 自 由, 生 活 富 庶, 政 治 民 主 ; 反 觀 東 德, 政 府 獨 裁, 人 民 自 由 權 利 處 處 受 到 共 產 黨 鉗 制, 經 濟 困 頓, 生 活 窮 苦, 兩 地 人 民 原 屬 同 一 民 族, 彼 此 本 就 相 互 密 切 往 來, 分 別 建 國 後 竟 有 天 壤 之 別, 故 偷 越 國 界 私 下 交 易 互 通 有 無 的 狀 況 自 然 而 然 發 生, 走 私 偷 渡 活 動 乃 應 運 興 起 一 走 私 形 成 之 原 因 東 德 自 獨 立 後, 經 濟 狀 況 一 直 不 佳, 其 失 業 率 從 五 年 代 的 7.8% 到 1983 年 至
85 1984 年 達 到 最 高 峰 9.5% 1 ; 其 勞 工 女 多 於 男, 教 育 程 度 低 落, 工 作 效 益 不 好, 年 輕 力 壯 或 學 有 專 精 者 皆 消 耗 於 軍 警 勤 務 ; 其 經 濟 發 展 偏 向 重 工 業, 輕 忽 民 生 需 求, 居 住 環 境 惡 劣, 向 為 當 地 人 民 所 詬 病 ; 民 生 消 費 物 資 普 遍 缺 乏, 黑 市 交 易 猖 獗, 民 怨 甚 深 又 外 匯 存 底 不 足, 東 德 馬 克 對 外 流 通 性 不 高, 信 用 度 低, 購 買 力 弱 其 經 濟 危 機 不 僅 動 搖 國 內 人 民 認 同 意 識, 且 易 造 成 其 外 交 孤 立 的 窘 境 其 農 業 政 策 自 1952 年 7 月 12 日 第 二 次 政 黨 會 議 決 議 以 來, 便 由 土 地 改 革 移 轉 為 完 全 集 團 化 政 策, 所 有 個 人 經 營 農 業 部 分 都 被 集 合 成 消 費 性 合 作 社 形 式, 農 民 因 厭 惡 集 團 化 而 逃 至 西 德, 隨 之 而 來 的 是 經 濟 更 形 惡 化, 再 加 上 天 候 不 順, 農 作 短 缺, 經 濟 與 社 會 更 加 混 亂 反 觀 西 德 經 貿 實 力 強 過 東 德 甚 多, 對 東 德 有 極 大 吸 引 力, 除 輸 往 西 德 的 產 品 勿 須 繳 納 關 稅 外, 並 因 西 德 屬 歐 市 會 員 國, 東 德 農 產 品 可 比 照 準 會 員 國 待 遇 銷 售 到 歐 市 其 他 會 員 國, 東 德 為 滿 足 其 經 濟 意 圖, 經 常 以 各 種 管 道 將 貨 品 輸 往 西 德, 此 乃 兩 德 走 私 的 形 成 因 素 兩 德 之 貿 易 模 式 由 於 東 德 地 區 本 身 的 工 作 就 業 機 會 增 加 緩 慢, 在 經 濟 循 環 中 生 產 少 但 消 費 多, 形 成 其 政 府 與 ( 西 德 ) 納 稅 人 的 重 大 負 擔, 使 得 東 西 德 人 民 之 間 產 生 了 一 座 心 理 的 圍 牆 儘 管 如 此, 兩 德 由 於 血 脈 相 連, 經 貿 關 係 無 法 阻 擋, 而 有 建 立 一 套 運 作 規 範 之 必 要, 故 於 1951 年 間, 西 德 由 聯 邦 經 濟 部 下 屬 機 關 兩 區 工 商 信 託 局 1982 年 改 為 兩 德 貿 易 信 託 局 與 東 德 ( 外 貿 部 ) 簽 訂 柏 林 協 定 2, 該 協 定 具 有 相 當 之 特 色 3 兩 德 經 貿 關 係 是 以 柏 林 協 定 為 基 礎 已 如 前 述, 在 雙 方 協 調 的 物 品 清 單 上, 進 行 原 產 地 為 東 西 德 物 品 的 買 賣 兩 德 貿 易 既 非 對 外 貿 易, 亦 與 國 內 商 業 交 易 不 同, 其 1 陸 委 會, 德 國 統 一 前 後 的 經 濟 問 題 ( 臺 北 :1994 年 ), 頁 101 2 柏 林 協 定 (Berliner Abkommen) 係 兩 德 於 1951 年 9 月 20 日 簽 訂, 並 於 1960 年 8 月 16 日 修 正 其 規 範 內 容 包 括 貨 品 服 務 業 往 來, 以 及 付 款 方 式 3 其 特 色 如 下 : 一 兩 德 皆 非 外 國, 而 視 同 一 國 家 的 兩 個 貨 幣 區, 期 間 貿 易 並 非 外 貿, 而 是 國 內 財 貨 流 通, 且 西 德 對 東 德 輸 入 貨 物 不 徵 收 關 稅 ( 輸 往 東 德 之 產 品 亦 不 徵 收 關 稅 ) 二 西 德 於 1951 年 加 入 關 稅 貿 易 總 協 定,1957 年 加 入 歐 洲 經 濟 共 同 體, 歐 市 對 東 德 銷 西 德 的 貨 物 不 課 以 共 同 關 稅, 且 東 德 農 產 品 可 以 歐 市 保 護 價 格 輸 入 西 德, 東 德 農 工 產 品 因 此 較 其 他 東 歐 國 家 享 有 額 外 優 惠, 利 於 競 爭 三 東 西 德 馬 克 公 定 兌 換 率 為 一 : 一, 不 足 以 反 映 雙 方 實 際 的 購 買 力 西 德 唯 恐 與 東 德 貿 易 強 勢 流 失, 雙 方 約 定 不 以 現 金 結 匯, 而 經 由 雙 方 中 央 銀 行 在 帳 面 結 算 年 度 差 額, 以 防 劣 幣 驅 良 幣 四 東 德 資 金 不 足, 外 匯 短 缺, 西 德 聯 邦 銀 行 每 年 提 供 東 德 中 央 銀 行 透 支 的 債 信 額 度, 俾 便 東 德 進 口 部 門 延 期 付 款, 至 每 年 會 計 年 度 清 算 時, 再 提 供 下 年 度 額 度 以 上 參 閱 吳 東 野 著, 東 西 德 雙 邊 貿 易 模 式 之 探 討 載 於 問 題 與 研 究 ( 第 28 卷 第 1 期,77 年 10 月 ), 頁 45-46
展 望 與 探 索 86 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 間 並 無 關 稅 問 題 西 德 聯 邦 經 濟 部 對 各 物 品 項 目 分 別 規 定 為 限 額 項 目 與 許 可 項 目 為 考 慮 自 東 德 輸 入 對 西 德 產 業 所 造 成 的 影 響, 故 對 輸 入 定 有 限 額 限 額 項 目 之 細 目 由 聯 邦 決 定, 許 可 項 目 由 各 邦 決 定 配 額 項 目 依 申 請 先 後 分 配 使 用 統 一 之 前 對 高 科 技 產 品 及 軍 火 等 有 限 制 從 東 德 對 西 德 進 出 口 的 商 品 結 構 可 以 發 現, 東 德 的 出 口 大 部 分 為 原 料 產 品 工 業 品 及 礦 產 品, 其 次 為 消 費 品, 至 於 進 口 大 宗 則 為 化 學 品 煤 非 金 屬 及 機 械 設 備 等 無 論 是 出 口 貨 物 至 東 德, 或 西 德 進 口 東 德 貨 物, 事 先 皆 先 簽 訂 買 賣 契 約, 申 請 進 口 許 可, 並 經 一 定 程 序 檢 查 通 關 及 付 款 手 續, 違 反 規 定 者 視 為 走 私 東 德 物 品 輸 往 西 德 由 兩 德 海 關 依 據 符 合 規 定 的 文 件 詳 加 規 劃 與 控 制, 非 如 一 般 國 內 貿 易 自 由 往 來, 而 是 經 由 物 品 備 忘 錄 的 協 議 約 定, 亦 即 要 經 檢 驗 及 檢 疫 手 續 對 走 私 犯 罪 之 查 緝 根 據 雙 方 簽 署 之 柏 林 協 定, 雙 方 必 須 有 共 同 的 規 範, 故 西 德 政 府 針 對 區 間 貿 易 往 來 問 題 制 定 公 布 相 關 配 套 法 規, 以 作 為 西 德 政 府 規 範 區 間 貿 易 的 依 據 首 先 於 1951 年 7 月 9 日 以 總 理 ( 兼 財 政 部 長 ) 名 義 公 布 了 所 謂 德 意 志 聯 邦 德 國 區 域 與 蘇 聯 占 領 區 間 物 品 交 流 管 制 規 定, 賦 予 西 德 緝 私 人 員 於 沿 東 西 德 邊 界 十 公 里 範 圍 內, 對 任 何 有 非 法 嫌 疑 之 經 濟 活 動 具 有 廣 泛 特 殊 搜 查 權 其 後 又 發 布 有 關 實 施 區 間 貿 易 管 制 規 定 之 第 一 技 術 性 法 規, 詳 列 通 關 檢 查 哨 之 地 點 與 通 關 檢 查 作 業 要 點, 此 一 技 術 性 法 規 建 立 了 西 德 對 區 間 貿 易 往 來 的 通 關 文 件 制 度, 如 適 用 於 進 口 品 之 進 口 許 可 證 與 出 口 所 須 知 運 貨 提 單, 此 一 制 度 隨 後 為 柏 林 協 定 所 採 納 而 成 為 東 西 德 間 的 共 通 規 定 1973 年 5 月 13 日, 西 德 政 府 重 新 修 訂 營 業 稅 法, 根 據 新 法 規 定, 兩 德 貿 易 中 的 出 口 農 產 品 免 稅, 其 他 商 業 產 品 分 別 徵 收 3% 或 6% 的 貨 物 稅 ; 至 於 東 德 進 口 品 除 了 免 繳 進 口 稅 外, 西 德 進 口 商 尚 可 申 請 減 免 加 值 稅, 商 業 產 品 可 減 免 至 11%, 農 產 品 則 可 減 稅 至 2.5% 凡 此 無 非 是 想 藉 較 低 稅 率 來 減 少 走 私 狀 況 發 生 4 由 以 上 敘 述 得 知, 就 兩 德 貿 易 整 體 而 言, 實 質 受 惠 程 度 東 德 優 於 西 德 ( 但 西 德 政 治 考 量 多 ) 西 德 是 東 德 所 亟 需 而 無 法 取 得 者 如 高 科 技 產 品 等 之 主 要 來 源 西 德 政 府 在 幕 後 扮 演 雙 邊 貿 易 之 重 要 推 手 西 德 政 府 刻 意 降 低 雙 邊 關 稅, 縮 短 雙 邊 價 差, 是 有 效 防 杜 走 私 之 重 要 因 素 5 二 偷 渡 東 德 人 民 之 偷 渡 情 形 東 德 人 口 不 超 過 二 千 萬, 在 經 濟 的 基 礎 上 根 本 無 法 立 足, 勞 動 力 的 缺 乏 也 使 得 4 參 閱 陳 敏 譯, 德 國 租 稅 通 則 ( 臺 北 : 財 政 部 財 稅 人 員 訓 練 所,1985 年 ), 頁 370-403 5 同 註 3, 頁 52
87 所 謂 的 計 畫 經 濟 不 能 實 現 但 為 追 求 美 好 之 明 天, 有 經 驗 之 東 德 勞 工 技 師 科 學 家 等 人 才 不 斷 西 向 逃 亡 6, 使 得 東 德 發 展 受 到 相 當 程 度 的 影 響 為 了 防 止 人 才 外 流 繼 續 擴 大, 東 德 在 1961 年 建 築 柏 林 圍 牆 7 惟 再 如 何 之 銅 牆 鐵 壁 也 不 能 完 全 斷 絕 東 德 人 民 逃 亡 之 決 心 與 毅 力 8 但 值 得 注 意 的 是, 柏 林 圍 牆 設 立 完 成 後, 東 德 人 口 外 流 銳 減, 經 濟 才 漸 呈 穩 定 東 德 人 民 逃 至 西 德 之 主 要 原 因 血 濃 於 水 之 關 係 : 三 分 之 一 西 德 公 民 在 東 德 有 親 友, 五 分 之 一 常 與 東 德 親 友 通 信, 八 分 之 一 有 至 東 德 探 親 訪 友, 在 人 道 立 場 上, 雙 方 人 民 的 互 訪, 通 信, 資 訊 流 通, 乃 是 自 然 而 然 的 現 象 西 德 之 政 策 目 的 : 西 德 政 府 基 於 統 一 的 德 國 國 籍 政 策, 以 及 基 本 法 對 於 人 民 居 住 與 遷 徙 之 自 由 保 障, 對 於 民 眾 之 間 探 親 互 訪 無 任 何 限 制 或 規 定 兩 德 簽 訂 交 通 條 約 與 基 礎 條 約 所 致 : 在 兩 德 關 係 正 常 化 前, 東 西 德 交 流 過 程 中, 東 德 處 於 弱 勢, 為 求 自 保, 東 德 往 往 採 取 各 種 抵 制 手 段, 試 圖 以 兩 個 國 家, 兩 個 民 族 的 觀 念 提 高 自 己 獨 立 自 主 的 地 位, 希 望 藉 此 與 西 德 分 庭 抗 禮 因 此 或 全 面 禁 止 或 極 力 限 制 其 人 民 前 往 西 德 探 親 9 直 到 兩 德 簽 訂 交 通 條 約 與 基 礎 條 約 後, 東 德 政 府 才 逐 步 放 鬆 民 眾 前 往 西 德 探 親 的 限 制 及 至 八 年 代, 除 退 休 老 人 外, 一 般 民 眾 亦 可 因 家 庭 事 故, 前 往 西 德 探 親 而 西 德 民 眾 可 以 探 親 或 觀 光 名 義 入 境 東 德, 且 停 留 的 地 點 由 原 來 親 友 所 在 地 擴 大 到 東 德 各 地 至 於 東 德 有 關 當 局 邀 請 或 參 加 商 業 文 化 宗 教 或 體 育 競 賽 活 動 申 請 入 境 者, 均 可 毫 無 困 難 獲 得 東 德 的 入 境 許 可 兩 德 生 活 水 準 落 差 太 大 : 東 德 限 制 人 民 的 交 流, 是 為 防 止 勞 動 人 口 的 外 流, 經 濟 上 的 理 由 大 於 政 治 上 的 理 由 因 為 自 由 富 庶 的 西 德 提 供 東 德 人 民 生 活 方 式 的 選 擇, 歷 年 來 大 量 東 德 專 業 人 才 及 年 輕 勞 工 出 奔 西 德, 是 個 人 追 求 富 裕 自 由 的 最 大 希 望 也 使 得 原 本 人 才 匱 乏 勞 工 短 缺 的 東 德 經 濟 更 形 困 難, 亦 加 重 留 守 崗 位 者 的 6 從 1949 年 到 1961 年 ( 柏 林 圍 牆 成 立 那 一 年 ), 將 近 有 三 百 四 十 一 萬 九 千 零 四 十 二 人 自 東 德 逃 往 西 德 其 中 也 有 極 少 數 從 西 德 移 往 東 德 的 7 根 據 Der Fischer Wele Almanach 分 冊 DDR 統 一 前 後 的 東 德, 記 載 1960 年 12 月 底 東 德 總 書 記 烏 布 里 希 特 在 一 項 訪 問 中 說 明 東 德 人 民 的 大 量 逃 亡 已 造 成 國 家 三 百 億 馬 克 的 損 失 東 德 政 府 封 鎖 通 往 西 柏 林 的 邊 界, 是 為 了 避 免 東 德 人 民 不 斷 逃 往 西 方, 危 及 其 政 權 之 不 得 已 的 措 施 8 本 多 勝 一 著, 王 中 玉 譯, 統 一 前 後 之 東 德 ( 臺 北 : 暖 流 出 版 社,1991 年 ), 頁 141 9 在 兩 德 交 通 條 約 簽 訂 前, 東 德 當 局 准 許 西 德 民 眾 以 私 人 性 理 由 入 境 東 德, 並 且 只 限 於 一 二 等 親 屬 的 探 望, 每 年 一 次, 每 次 限 四 星 期, 限 制 甚 嚴 西 柏 林 居 民 則 可 前 往 東 柏 林 作 一 日 的 旅 遊 或 探 親 1972 年 10 月 17 日 交 通 條 約 生 效 後, 探 親 限 制 逐 漸 放 寬, 東 德 人 民 每 年 可 以 一 次 或 數 次 ( 期 限 三 十 天 ) 赴 西 德 旅 行 但 是, 西 德 人 士 從 事 商 務 旅 行 參 加 商 展 及 接 受 官 方 邀 請 訪 問 則 不 在 此 限
展 望 與 探 索 88 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 10 工 作 負 擔, 社 會 不 滿 情 緒 積 醞 變 局, 尤 其 農 民 的 外 流, 隨 著 農 業 集 團 化 的 推 展 比 例 而 增 加 特 別 是 勞 動 力 核 心 的 中 堅 層, 逃 亡 人 數 最 多 而 且 雙 方 幣 值 相 差 一 半, 所 以 西 德 方 面 的 不 少 投 機 行 為, 更 使 得 東 德 遭 受 莫 大 的 損 害 1989 年 夏 天, 東 德 的 政 治 和 社 會 的 僵 化 情 況 已 經 到 達 頂 點, 人 民 對 政 府 已 經 完 全 絕 望, 他 們 用 腳 投 票, 或 直 接 穿 過 圍 牆, 或 經 由 他 國 大 批 逃 亡 到 西 德, 造 成 東 德 社 會 動 盪 不 安 的 難 民 潮, 接 著 各 大 城 市 不 斷 舉 行 示 威, 最 後 逼 使 其 共 黨 總 書 記 何 內 克 下 臺, 及 隔 年 兩 德 的 統 一 德 國 處 理 有 關 偷 渡 問 題 之 相 關 法 令 德 國 處 理 有 關 偷 渡 問 題 之 相 關 法 令, 其 中 較 重 要 者 有 四 : 護 照 法 : 適 用 對 象 主 要 為 德 國 人 外 國 人 法 : 主 要 為 外 國 人 入 出 國 及 在 德 國 居 留 問 題 庇 護 程 序 法 : 主 要 是 適 用 申 請 政 治 庇 護 之 外 國 人 聯 邦 國 境 保 護 法 : 規 定 聯 邦 國 境 警 察 之 任 務 組 織 職 權, 特 別 是 執 行 國 境 保 護 任 務 之 法 律 依 據 由 以 上 敘 述 得 知 : 德 國 入 出 國 管 理 法 制 與 執 行 之 重 點, 皆 置 於 外 國 人 入 國 部 分, 對 本 國 人 入 國 部 分, 不 但 不 管 制, 尚 且 明 文 強 制 規 定, 不 得 限 制 國 人 返 鄉 權 至 於 對 於 本 國 人 之 出 國 則 原 則 採 不 管 制, 例 外 禁 止 出 國, 其 禁 止 要 件 皆 極 為 嚴 格 且 易 為 一 般 人 所 接 受 有 關 外 國 人 之 入 國, 則 以 許 可 制 為 原 則, 必 須 是 先 取 得 簽 證 居 留 許 可, 例 外 情 形 之 下, 才 有 不 必 許 可 之 可 能 性 外 國 人 申 請 政 治 庇 護 另 有 專 法 規 定 其 11 處 理 程 序, 歐 洲 共 同 體 人 民 進 入 德 境 則 依 相 關 之 公 約 處 理 參 香 港 澳 門 走 私 與 偷 渡 香 港 和 澳 門 分 屬 於 廣 東 省 寶 安 縣 和 中 山 縣 香 港 及 澳 門 曾 為 殖 民 地 ( 澳 門 曾 遭 葡 萄 牙 占 領 四 百 多 年, 香 港 被 英 國 占 領 一 百 五 十 多 年 ) 香 港 和 澳 門 同 位 於 廣 東 省 東 南 沿 海 地 區, 在 珠 江 口 東 西 兩 側, 部 分 土 地 與 大 陸 相 連 面 向 中 國 南 海 的 一 邊 有 島 嶼 拱 衛, 成 為 珠 江 口 具 有 戰 略 價 值 的 進 出 據 點, 可 說 是 南 中 國 的 門 戶 香 港 北 面 以 深 圳 河 與 廣 東 省 深 圳 經 濟 特 區 為 界 ; 澳 門 北 面 以 關 閘 與 廣 東 省 珠 海 經 濟 特 區 為 界 10 彭 滂 沱, 德 國 問 題 與 歐 洲 秩 序 ( 臺 北 : 三 民 書 局,1992 年 ), 頁 203 11 該 法 最 具 啟 發 性 者 為 國 人 返 鄉 權 之 保 障 在 我 國 尚 有 大 陸 人 士 來 臺 之 問 題, 其 與 德 國 統 一 前 所 定 緊 急 收 容 入 國 德 國 人 法 難 以 比 擬, 此 方 面 實 有 賴 兩 岸 關 係 條 例 等 相 關 法 令 配 合 之 參 閱 李 震 山 等 著, 入 出 國 管 理 及 安 全 檢 查 專 題 研 究 ( 桃 園 : 中 央 警 察 大 學,1999 年 ), 頁 76
89 尤 其 香 港 不 僅 是 華 南 最 重 要 港 口, 也 處 於 亞 洲 航 運 和 國 際 貿 易 的 中 心, 位 置 相 當 重 要 港 澳 兩 地 不 僅 面 積 都 很 小, 香 港 山 巒 起 伏, 平 地 很 少 ; 澳 門 也 是 丘 陵 地 帶, 平 12 地 有 限, 除 了 漁 業 和 少 量 農 田 菜 圃 外, 沒 有 值 得 一 提 的 任 何 其 他 資 源 由 於 地 理 位 置 物 產 資 源 等 因 素, 雖 然 早 在 明 清 兩 代, 澳 門 即 被 葡 萄 牙 占 領, 香 港 劃 歸 英 國 殖 民 地, 受 該 兩 國 管 轄, 但 是 兩 地 居 民 仍 以 中 國 人 占 大 部 分, 尤 其 是 兩 地 距 英 葡 本 土 遙 遠, 因 此 民 生 物 資 以 就 近 進 口 採 購 較 為 經 濟, 是 故 走 私 偷 渡 向 來 一 直 無 法 避 免 一 偷 渡 香 港 移 民 及 偷 渡 潮 情 況 香 港 可 謂 是 由 移 民 所 組 成 的 社 會 每 逢 戰 亂 或 中 共 經 濟 政 治 出 現 問 題 時, 即 有 大 批 中 國 大 陸 人 口 湧 進 香 港 香 港 史 上 出 現 了 數 次 移 民 潮, 第 一 次 移 民 潮 可 說 是 發 生 在 1949 年 至 1950 年 代 初, 此 正 值 第 二 次 世 界 大 戰 結 束 之 際, 當 時 很 多 在 戰 時 回 中 國 大 陸 避 難 的 港 人 都 紛 紛 從 中 國 大 陸 返 港, 加 上 1948 至 1949 年 間, 國 共 爆 發 13 內 戰, 大 批 內 地 居 民 湧 入 香 港, 造 成 人 口 大 幅 上 升 在 1962 年 及 1970 年 代 至 1980 年 代 初 期, 香 港 又 相 繼 發 生 了 兩 次 移 民 潮 1962 年 4 月 下 旬, 中 共 邊 境 居 民 偷 渡 香 港 逐 漸 增 多, 港 英 當 局 迅 即 增 派 軍 警 佈 防 邊 境, 日 夜 巡 邏, 予 以 拘 捕, 然 後 集 中 押 送 回 內 地 14 與 此 同 時, 大 陸 邊 防 部 隊 增 強 力 量, 防 止 偷 渡, 偷 渡 事 件 才 漸 平 息 1970 年 代 香 港 經 濟 起 飛, 國 民 生 產 總 值 增 長 迅 速, 香 港 和 中 國 大 陸 的 生 活 水 平 也 有 一 定 的 差 距, 遂 吸 引 了 不 少 大 陸 居 民 來 港 15 為 16 此 香 港 政 府 乃 實 施 了 一 連 串 措 施 : 包 括 取 消 抵 壘 政 策 及 立 法 要 求 十 五 歲 以 上 人 士 攜 帶 合 法 證 明 文 件 並 逐 步 替 市 民 換 領 不 易 仿 製 的 身 分 證 而 非 法 入 境 的 人 數 亦 隨 著 抵 12 參 閱 薛 鳳 旋 等 著, 香 港 與 澳 門 ( 香 港 : 商 務 印 書 館,1986 年 ), 頁 3-11 13 1950 年 代, 香 港 人 口 已 由 戰 後 初 期 的 60 萬 上 升 至 230 萬 14 港 報 曾 引 據 港 英 官 方 數 字 :4 月 下 旬 到 5 月 1 日 止, 從 香 港 押 送 回 大 陸 的 約 五 千 人 ;5 月 1 日 後 押 回 內 地 的 約 一 萬 人 5 月 17 日, 港 英 當 局 在 ( 中 ) 港 分 界 線 上, 建 立 一 道 高 10 呎, 厚 20 呎 的 鐵 絲 網, 以 防 越 境 15 由 1972 年 開 始, 大 陸 居 民 來 港 的 數 字 相 當 可 觀, 在 1978 年 更 上 升 至 每 天 310 人, 由 於 大 陸 入 境 人 數 續 增,1980 年 8 月, 非 法 入 境 人 數 竟 達 每 日 450 人 ( 一 年 可 達 16 萬 人 ) 16 指 1970 年 代 以 前, 只 要 能 成 功 避 過 拘 捕 而 進 入 香 港 市 區 範 圍, 即 可 被 接 納 為 香 港 合 法 居 民 為 了 控 制 持 續 增 長 的 中 國 移 民 數 字, 原 來 在 1950 年 底, 是 採 用 配 額 制 度 限 制 內 地 移 民 入 境, 當 時 中 國 當 局 每 天 約 簽 五 十 個 出 境 證, 不 過, 雖 云 配 額 制 度 能 限 制 內 地 移 民 入 境, 但 如 同 上 述, 只 要 能 成 功 避 過 拘 捕 而 進 入 香 港 市 區 範 圍 的 內 地 移 民, 皆 可 被 接 納 為 香 港 合 法 居 民, 故 此, 所 謂 的 合 法 移 民, 實 包 括 持 入 境 證 及 成 功 抵 壘 的 內 地 居 民, 至 於 闖 境 失 敗 的 非 法 入 境 者, 也 一 直 為 數 不 少
展 望 與 探 索 90 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 壘 政 策 的 取 消 而 由 1980 年 之 高 峰 回 落, 人 口 增 長 率 亦 相 應 下 降 由 於 香 港 的 各 項 條 件 比 起 中 國 大 陸 實 在 好 得 太 多, 所 以 儘 管 有 諸 多 的 管 制, 還 是 擋 不 住 偷 渡 的 人 潮 1982 年 12 月, 香 港 政 府 禁 止 持 有 雙 程 證 的 合 法 入 境 者 申 請 延 期 居 留 ;1982 年 與 中 共 當 局 曾 舉 行 有 關 控 制 中 國 移 民 人 數 的 雙 邊 討 論, 雙 方 商 定 每 天 的 配 額 為 七 十 五 個, 這 個 配 額 並 沒 有 設 定 分 配 方 法 自 此 以 後, 出 境 證 成 為 中 共 居 民 合 法 來 港 定 居 的 唯 一 途 徑 由 此 可 見, 來 港 的 方 式 有 合 法 和 非 法 兩 種, 兩 者 均 會 對 港 造 成 壓 力, 尤 其 大 陸 偷 渡 來 港 的 情 況 可 謂 無 日 無 之, 能 避 過 港 警 而 非 法 留 港 者 數 量 不 少, 至 於 合 法 申 請 17 核 准, 持 雙 程 證 來 港 之 後 逾 期 不 返 者, 為 數 亦 相 當 可 觀 此 批 來 自 內 地 的 新 移 民, 給 香 港 社 會 帶 來 不 少 壓 力 基 於 人 道 理 由, 應 讓 港 人 在 內 地 的 配 偶 及 子 女 來 港 團 聚 然 而, 香 港 到 內 地 娶 妻 的 人 多 屬 中 下 階 層, 他 們 的 妻 兒 移 居 香 港 之 後, 香 港 在 房 屋 教 育 就 業 醫 療 社 會 福 利 及 市 政 設 施 等 方 面 承 受 的 負 擔 亦 明 顯 增 加, 使 得 香 港 政 府 困 擾 不 已 作 為 一 個 自 由 港, 香 港 對 全 世 界 ( 包 括 中 國 大 陸 ) 是 開 放 的, 但 是, 香 港 對 大 陸 訪 客 比 對 其 他 地 方 訪 客 管 制 較 嚴, 這 是 由 於 憂 慮 大 陸 的 非 法 移 民 進 入 香 港 由 以 上 所 述 足 見 香 港 早 期 是 有 計 畫 的 限 制 移 民, 此 乃 合 法 的 方 式, 因 為 地 狹 人 18 稠, 立 刻 人 滿 為 患, 此 些 偷 渡 入 境 者, 亦 發 現 有 以 香 港 為 跳 板, 轉 往 他 國 者 香 港 防 制 偷 渡 犯 之 作 法 香 港 政 府 為 了 打 擊 非 法 入 境, 於 1994 年 7 月 成 立 入 境 處 特 遣 隊, 負 責 執 行 打 擊 19 違 反 入 境 法 例 者 的 執 法 行 動 提 高 對 於 蛇 頭 之 刑 罰 20 加 強 查 緝 偽 ( 變 ) 造 證 件 者 21 17 港 府 統 計, 至 1993 年, 持 雙 程 證 來 港 逾 期 居 留 的 內 地 人 共 一 萬 零 兩 百 個 ; 到 1996 年 4 月, 這 類 逾 期 不 返 的 人 上 升 到 二 萬 四 千 六 百 個 ; 這 些 大 陸 居 民, 有 些 是 參 加 旅 行 團 到 香 港 旅 遊 的, 其 逾 期 留 港 情 況 不 斷 上 升,1994 年 是 636 人,1995 年 升 至 1,098 人, 上 升 了 七 成 參 閱 余 集 文, 在 移 交 前 趕 回 來 的 海 外 港 人, 九 十 年 代 雜 誌 ( 香 港 :1997 年 ), 頁 98 18 據 香 港 入 境 事 務 處 統 計, 從 內 地 來 港 的 非 法 入 境 者 1993 年 有 38,793 人,1994 年 有 35,367 人,1995 年 有 30,927 人,1996 年 有 25,651 人,1997 年 有 23,132 人,1998 年 有 15,010 人,1999 年 有 14,892 人,2000 年 有 11,070 人 (2000 年 與 1999 年 比 較 以 減 少 26%),2001 年 共 計 8,896 人 (2001 年 與 2000 年 比 較 已 減 少 近 20%) 這 些 非 法 入 境 者 大 多 數 來 港 在 建 築 地 盤 工 廠 酒 樓 或 其 他 工 作 地 點 非 法 工 作, 而 有 部 分 則 是 為 探 親 而 偷 渡 來 港 19 原 編 四 十 六 人,1995 年 10 月 增 至 九 十 二 人, 他 們 曾 到 各 建 築 地 盤 工 廠 酒 樓 商 業 機 構 及 住 宅 樓 宇 執 行 特 別 行 動, 20 香 港 對 於 蛇 頭 之 處 罰, 自 1995 年 開 始 從 六 十 五 萬 美 元 增 加 到 二 百 萬 元, 甚 至 可 能 被 判 處 無 期 徒 刑 1999 年 2 月 更 修 訂 法 例, 要 求 不 可 雇 用 非 法 勞 工, 否 則 需 要 負 上 責 任 凡 聘 用 非 法 勞 工 的 雇 主, 要 遭 受 檢 控 和 判 處 罰 款, 如 案 情 嚴 重, 更 會 被 判 監 禁,2000 年 即 拘 捕 1,530 名 違 反 入 境 法 例 人 士, 並 有 391 名 雇 主 因 聘 用 非 法 勞 工 而 被 檢 控
91 為 了 突 破 此 項 不 法, 該 處 行 動 研 究 組 負 責 蒐 集 分 析 資 料, 密 切 注 意 偷 運 非 法 入 境 者 慣 技 和 使 用 偽 造 證 件 罪 案 之 趨 勢, 同 時 也 和 其 他 政 府 機 關 交 換 情 報, 以 擴 大 打 擊 22 效 果 在 碼 頭 角, 香 港 政 府 於 1998 年 啟 用 拘 留 中 心 一 處, 同 年 共 有 10,849 名 違 法 人 士 在 該 處 被 拘 留 為 防 制 偷 渡 香 港 政 府 採 行 以 下 三 管 齊 下 的 機 制 : 海 關 除 了 實 施 一 套 行 之 有 效 的 抽 查 貨 物 系 統 之 外, 配 合 警 察 及 入 境 處 人 員 嚴 守 所 有 要 道, 檢 查 所 有 可 疑 的 飛 機 船 隻 汽 車 等, 以 確 保 它 們 不 會 被 不 法 集 團 利 用 作 為 運 輸 工 具 與 貨 櫃 碼 頭 及 船 務 公 司 緊 密 合 作, 對 所 有 可 疑 的 貨 櫃, 特 別 是 出 口 到 熱 門 偷 23 渡 國 家 的 貨 櫃, 作 出 嚴 密 的 抽 查 在 國 際 上, 香 港 政 府 亦 與 海 外 有 關 部 門 互 相 聯 繫 合 作, 互 通 情 報, 互 相 協 助 如 於 2000 年 11 月, 香 港 和 聯 合 國 難 民 事 務 高 級 專 員 署 及 國 際 移 民 機 構 合 辦 第 五 屆 亞 太 地 區 難 民 流 離 失 所 人 士 及 移 民 問 題 跨 政 府 諮 詢 會 議, 就 偷 運 人 口 責 任 分 擔 問 題 交 換 意 見 在 工 作 層 面 上, 尤 其 和 中 共 的 執 法 部 門 加 強 緊 密 的 溝 通 和 合 作, 並 採 取 嚴 厲 措 施, 由 香 港 入 境 事 務 處 海 關 和 警 方 協 力 偵 查 和 截 堵, 遏 止 非 法 入 境 者 由 於 採 取 以 上 多 種 綿 密 的 措 施, 已 使 偷 運 人 口 案 數 在 過 去 數 年 不 斷 下 降 澳 門 移 民 與 偷 渡 潮 情 況 澳 門 華 人 人 口 增 長 因 素 與 日 軍 侵 華 中 共 政 治 局 勢 變 動 以 及 東 南 亞 國 家 排 華 有 相 當 之 關 聯 二 次 大 戰 日 本 侵 華 期 間, 澳 門 人 口 曾 增 至 近 三 十 萬 人 戰 後 不 少 華 人 重 回 故 鄉, 澳 門 人 口 降 至 十 多 萬 人 1960 年 代 至 1970 年 代 初, 不 少 華 僑 遷 至 澳 門 定 居, 故 在 1979 至 1981 年 間, 澳 門 和 香 港 一 樣, 短 短 幾 年 亦 增 加 了 不 少 人 口, 其 中 很 多 是 由 中 國 廣 東 和 其 他 地 區 來 的 非 法 移 民 據 估 計,1982 年 的 澳 門 人 口 應 有 四 十 萬, 比 政 府 統 計 的 數 字 還 多, 主 要 原 因 是 非 法 移 民 沒 有 納 入 政 府 的 統 計 數 字 內 這 些 非 法 移 民 是 以 偽 造 證 件 進 入 澳 門 的, 這 些 偽 造 集 團 的 證 件 計 有 大 陸 來 澳 的 雙 程 通 行 證 澳 門 臨 時 逗 留 證 澳 門 身 分 證 澳 門 非 本 地 勞 工 工 作 證 回 鄉 證 21 對 偽 造 證 件 的 調 查 工 作 亦 不 遺 餘 力, 由 於 此 項 違 法 已 成 為 全 球 性 問 題, 需 與 本 地 及 外 國 其 他 執 法 機 關 緊 密 合 作, 並 採 取 果 斷 偵 查 行 動, 總 計 2000 年 入 境 事 務 處 共 識 破 偽 造 證 件 3,669 本 對 於 使 用 運 送 和 供 應 偽 造 旅 行 證 件 的 人 士, 採 取 嚴 厲 的 檢 控 政 策, 凡 安 排 未 獲 授 權 入 境 者 至 香 港 的, 最 高 刑 罰 為 五 百 萬 元 及 監 禁 十 四 年 22 2000 年 對 觸 犯 入 境 條 例 人 事 登 記 條 例 等 共 提 出 26,155 項 檢 控, 被 遞 解 出 境 及 被 遣 送 離 境 者 有 1,482 人 23 為 了 加 強 他 們 的 緝 捕 能 力, 自 2000 年 1 月 開 始 使 用 手 提 二 氧 化 碳 探 測 器, 檢 查 貨 櫃 內 有 沒 有 生 物 的 存 在 同 時, 亦 已 經 購 買 了 價 值 七 千 萬 元 的 超 級 流 動 X 光 機 以 作 檢 查 之 用
展 望 與 探 索 92 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 及 香 港 身 分 證 等 而 偽 證 集 團 以 套 餐 形 式 在 中 國 大 陸 物 色 想 到 澳 門 人 士, 包 辦 他 們 的 偷 渡 假 證 安 排 住 宿 及 介 紹 工 作 等 事 宜, 通 常 費 用 是 三 萬 元 人 民 幣 由 此 可 見 有 較 多 的 大 陸 人 民 以 偷 渡 買 假 證 等 方 式 潛 入 澳 門 工 作 及 發 展, 這 可 能 是 由 於 中 澳 兩 地 經 濟 發 展 程 度 的 差 異 下, 因 此 有 不 少 大 陸 人 民 被 澳 門 較 好 的 經 濟 條 件 所 吸 24 引, 爭 取 到 澳 門 工 作 及 發 展, 對 於 澳 門 之 社 會 造 成 相 當 程 度 之 影 響 偷 渡 人 口 中 女 偷 渡 客 占 45% 25 大 部 分 偷 運 人 蛇 集 團 都 採 用 快 艇 作 為 運 輸 工 具, 馬 力 往 往 較 水 警 快 艇 還 大, 令 水 警 追 截 工 作 增 加 困 難, 因 此 水 警 採 取 水 路 兩 面 緊 密 合 作 方 式, 即 使 偷 運 非 法 入 境 的 快 艇 能 成 功 抵 岸, 但 偷 渡 犯 較 難 逃 過 岸 上 兜 截 水 警 人 員 鑒 於 非 法 移 民 為 社 會 帶 來 很 大 負 擔, 因 此, 一 直 是 澳 門 地 區 行 政 當 局 長 期 關 注 的 問 題 防 制 偷 渡 犯 之 作 法 為 了 查 緝 偷 渡, 澳 門 保 安 部 隊 與 廣 東 省 和 香 港 同 類 機 構 間 均 作 定 期 接 觸, 以 加 強 彼 此 間 的 聯 合 力 量 和 協 調, 打 擊 非 法 移 民 同 時, 增 加 對 企 業 檢 查 的 次 數, 公 眾 地 點 和 街 道 檢 查 身 分 證 明 文 件 的 行 動, 改 善 邊 境 沿 線 較 易 到 達 的 各 點 之 鐵 絲 網, 以 及 加 強 整 個 海 岸 的 監 視, 要 求 內 地 居 民 要 赴 澳 門 特 別 行 政 區 必 須 持 有 中 央 人 民 政 府 有 權 限 機 關 發 出 之 前 往 港 澳 通 行 證 俗 稱 單 程 通 行 證, 獲 批 准 來 澳 定 居 內 地 居 民, 應 在 入 澳 之 日 起 十 日 內 親 身 前 往 出 入 境 事 務 廳 轄 下 之 居 民 事 務 警 司 處 辦 理 居 留 手 續, 完 成 手 續 後, 將 獲 簽 發 居 住 證 明, 以 便 呈 交 申 領 澳 門 居 民 身 分 證 26 27 之 用, 違 犯 者 並 以 刑 罰 對 付 之, 對 於 這 些 行 動 都 有 助 於 減 少 非 法 移 民 數 目 24 據 九 十 年 代 雜 誌 在 1997 年 4 月 的 報 導, 中 國 大 陸 勞 工 來 到 澳 門 當 年 便 有 三 萬 多, 他 們 刻 苦 耐 勞, 薪 水 又 低, 搶 走 不 少 當 地 人 的 就 業 機 會, 以 致 一 部 分 人 士 因 為 失 業 或 薪 水 太 低 轉 而 往 臺 灣 發 展 25 女 偷 渡 客 來 澳 是 準 備 從 事 賣 淫 行 業, 一 些 在 內 地 時 已 是 從 事 色 情 行 業, 來 澳 只 是 想 多 賺 些 錢 由 於 這 批 女 子 沒 有 證 件 及 旅 遊 證 件 護 身, 因 此, 他 們 大 多 會 被 賣 淫 集 團 操 控, 安 排 他 們 在 別 墅 或 私 人 處 所 內 接 客, 以 免 他 們 外 出 時 被 警 員 揭 發 身 分 26 一 法 令 依 據 :1990 年 5 月 3 日 制 定 澳 門 2/90/M 號 非 法 移 民 法 律 規 定 二 罰 則 內 容 : 查 處 機 關 為 治 安 警 察 廳, 實 務 執 行 方 式, 如 非 法 移 民 者 係 首 次 被 查 獲, 且 未 涉 及 其 他 違 法 事 由, 其 罰 則 為 驅 逐 出 境, 並 處 以 列 管 期 限 內 禁 止 再 入 境 若 另 涉 他 案, 則 依 偵 辦 事 證 移 送 司 法 機 關 在 澳 門 逗 留 逾 越 法 定 期 限 者, 視 為 處 於 非 法 狀 態 處 於 非 法 狀 態 人 士, 應 被 驅 逐 出 境, 但 不 免 除 其 應 負 的 刑 則 及 法 律 規 定 的 其 他 處 分 引 誘 或 慫 恿 他 人 進 入 或 逗 留 澳 門 者, 處 二 年 以 下 監 禁 協 助 或 安 排 載 運, 或 提 供 物 質 及 其 他 方 式 令 他 人 進 入 澳 門 者, 仲 介 上 項 行 為 者, 至 少 處 以 五 年 之 監 禁 庇 護 收 容 安 置 非 法 入 境 人 士 者, 處 二 年 以 下 監 禁 仲 介 上 項 行 為 者, 處 二 年 以 上 八 年 以 下 監 禁 雇 用 非 法 入 境 人 士 者, 處 二 年 以 下 監 禁, 再 犯, 從 重 處 二 年 以 上 八 年 以 下 監 禁 偽 造 身 分 證 護 照 簽 證 等 文 件, 處 二 年 至 八 年 徒 刑 被 驅 逐 人 士 再 度 違 犯 者, 處 最 高 一 年 徒 刑 三 對 於 未 能 於 十 日 內 到 警 司 處 辦 理 前 往 港 澳 通 行 證 人 士, 每 逾 期 一 日 將 被 科 處 罰 款 澳 門 幣 二 百 元, 最 高 可 達 五 千 元, 且 須 在 繳 付 罰 款 後 方 可 獲 簽 發 證 明 而 申 請 臨 時 居 留 證 理 由, 則 以 家 庭 團 圓 投 資 專 業 技 術 人 員 身 分 提 出 申 請, 獲 批 准 後 向 警 司 處 申 領 臨 時 居 留 證 進 入 澳 門 須 遵 照 上 述 手 續, 否 則 被 視 為 非 法 入 境 27 陳 欣 欣, 澳 門 社 會 問 題 ( 香 港 : 廣 角 鏡 出 版 社 有 限 公 司 出 版,1995 年 ), 頁 78-79
93 澳 門 警 方 近 年 來 查 獲 非 法 入 境 者 人 數 分 別 如 下 :1999 年 共 計 3,434 人 ;2000 年 共 計 2,843 人 ;2001 年 共 計 2,103 人 由 於 防 制 得 宜, 目 前 澳 門 偷 渡 案 件 已 逐 年 減 低, 因 此, 澳 門 警 方 對 此 類 案 件, 目 前 僅 列 為 一 般 勤 務 查 察 除 了 以 上 所 述 打 擊 非 法 入 境 活 動, 不 定 期 由 政 府 保 安 部 門 加 強 查 緝 外, 並 定 期 舉 辦 粵 港 澳 三 地 警 方 刑 偵 主 管 工 作 會 晤, 加 強 聯 繫 與 合 作 這 項 會 晤 係 自 2000 年 8 月 起, 每 四 個 月 輪 流 在 港 澳 粵 三 地 舉 行, 至 今 已 如 期 舉 行 多 次 會 議, 如 2001 年 9 月 即 在 澳 門 舉 行 該 機 制 設 立 目 的 在 於 透 過 三 地 刑 偵 主 管 定 期 會 晤, 就 罪 案 動 態 交 換 意 見, 並 研 商 合 作 打 擊 犯 罪 之 相 關 做 法 討 論 範 疇 包 括 : 打 擊 販 毒 商 業 犯 罪 偷 渡 引 渡 有 組 織 犯 罪 等 跨 境 非 法 活 動 對 加 強 三 地 打 擊 犯 罪 之 合 作 深 具 成 效 二 走 私 香 港 澳 門 走 私 活 動 情 形 香 港 與 澳 門 在 地 理 上 與 中 國 大 陸 相 近, 地 狹 人 稠, 幾 乎 無 物 產 在 中 國 統 治 管 轄 期 間 尚 無 問 題, 明 清 時 代 為 葡 英 兩 國 占 據, 但 與 原 屬 國 往 來 仍 然 相 當 密 切, 生 活 上 所 需 大 都 由 中 國 本 土 供 應, 而 部 分 外 國 產 品 也 經 由 此 管 道 進 入 中 國 鴉 片 的 走 私 是 香 港 澳 門 走 私 史 上 大 事 件 這 些 鴉 片 走 私 活 動, 很 多 是 從 港 澳 輾 轉 運 出 的, 因 此 在 清 道 光 19 年 (1838 年 ), 林 則 徐 為 了 杜 絕 澳 門 的 鴉 片 走 私, 還 會 同 當 時 兩 廣 總 督 鄧 廷 楨, 命 令 澳 門 同 知 蔣 立 昂 去 會 見 澳 門 葡 督 委 黎 多, 要 他 把 隱 藏 在 澳 門 的 鴉 片 全 部 交 出, 可 見 走 私 毒 品 活 動 之 嚴 重 民 國 以 後, 中 港 澳 三 地 商 業 往 來 固 有 其 正 常 的 機 制 管 道, 但 是 不 循 正 常 方 式 為 之 的 走 私 行 為 仍 然 存 在, 只 是 沒 有 引 起 廣 泛 注 意 1949 年 大 陸 淪 陷 後, 港 澳 因 鄰 近 大 陸 本 土, 商 業 往 來 自 然 較 仰 靠 中 國 大 陸, 惟 此 段 期 間 走 私 問 題 已 逐 漸 嚴 重, 直 至 1997 1999 年, 兩 地 回 歸 中 國 大 陸, 走 私 問 題 未 曾 斷 過, 尤 其 是 毒 品 走 私 港 澳 走 私 最 大 原 因 是 中 港 澳 三 地 邊 界 為 河 流 和 海 洋 而 非 山 脈, 走 私 向 來 是 難 於 遏 止, 尤 其 展 拓 界 址 後 問 題 會 更 為 複 雜, 走 私 問 題 更 難 處 理 香 港 澳 門 查 緝 走 私 之 作 法 作 法 方 面 統 合 相 關 單 位, 嚴 厲 打 擊 走 私 香 港 海 關 關 長 曾 俊 華 強 調, 鑑 於 香 港 的 地 理 位 置, 兼 水 路 交 通 頻 繁, 目 前 已 採 取 嚴 密 的 執 法 行 動, 打 擊 走 私 及 偷 運 非 法 入 境 者 的 活 動, 並 一 直 與 各 有 關 部 門 合 力 對 付 這 問 題 例 如 香 港 海 關 與 水 警 一 同 在 香 港 水 域 巡 邏, 凡 懷 疑 涉 及 走 私 活 動 的 船 隻, 一 律 加 以 攔 檢 截 查 加 強 與 友 邦 國 家 合 作 打 擊 犯 罪
展 望 與 探 索 94 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 透 過 彼 此 情 報 之 交 換, 全 力 防 止 偵 查 調 查 及 打 擊 違 反 海 關 法 例 的 罪 行 適 時 調 整 組 織 及 作 法 香 港 方 面, 警 務 處 在 轄 下 的 組 織 及 三 合 會 調 查 科 特 別 設 有 一 隊 人 員, 負 責 蒐 集 情 報, 及 向 涉 嫌 走 私 的 策 劃 人 物 進 行 調 查, 入 境 事 務 處 轄 下 亦 設 有 船 隻 搜 查 小 組, 在 海 港 內 搜 查 船 隻 除 全 力 緝 私 外, 香 港 主 管 機 關 因 應 時 勢 隨 時 調 撥 人 員 澳 門 方 面, 長 期 以 來 並 未 設 置 海 關, 僅 由 水 警 稽 查 隊 執 行 各 進 出 口 檢 查 站 之 貨 物 及 旅 客 檢 查, 至 2001 年 11 月 始 正 式 成 立 海 關 採 用 風 險 評 估 方 法 查 驗 貨 物 香 港 海 關 關 長 曾 俊 華 說 : 在 檢 查 貨 物 打 擊 走 私 活 動 方 面, 香 港 海 關 的 機 制 穩 健 周 全, 海 關 人 員 在 抽 查 貨 物 時, 採 用 風 險 評 估 的 方 法, 事 實 證 明 這 個 機 制 十 分 有 效 成 果 2000 年 上 半 年, 香 港 海 關 檢 獲 超 過 三 十 五 萬 件 共 值 數 千 萬 元 的 冒 牌 貨 品, 並 逮 捕 二 百 多 人 ; 在 保 護 商 標 方 面, 法 例 亦 明 訂 可 就 冒 牌 活 動 施 加 刑 事 制 裁 任 何 人 凡 持 有 冒 牌 貨 品 作 商 業 用 途, 一 經 定 罪, 最 高 可 判 處 罰 款 五 十 萬 元 及 監 禁 五 年 在 澳 門 方 面, 成 果 亦 相 當 豐 碩 港 澳 兩 地 因 為 地 利 之 便, 尤 其 香 港 是 國 際 自 由 港 兼 亞 太 金 融 中 心, 回 歸 之 前 與 中 國 大 陸 間, 固 無 法 根 絕 走 私, 回 歸 後 三 地 政 府 可 聯 繫 合 作 打 擊 不 法, 展 現 不 少 成 效 由 於 嚴 查 嚴 禁, 港 澳 的 走 私 活 動 已 稍 得 遏 止 肆 東 西 德 香 港 澳 門 走 私 與 偷 渡 問 題 分 析 比 較 東 西 德 香 港 澳 門 的 走 私 偷 渡 問 題 中, 因 存 在 不 同 的 歷 史 背 景 目 的, 其 處 罰 方 式 防 杜 做 法 也 產 生 差 異, 茲 將 其 異 同 列 表, 並 與 臺 灣 地 區 現 行 做 法 作 分 析 比 較 如 表 一 由 以 下 兩 表 觀 之, 兩 德 雖 然 已 於 1990 年 統 一, 大 幅 減 降 了 走 私 偷 渡 問 題, 但 是 西 德 在 統 一 前 防 杜 走 私 偷 渡 的 各 項 做 法, 如 壓 低 物 品 進 口 關 稅, 降 低 價 差 減 少 購 買 力, 訂 定 相 互 協 定, 加 強 邊 界 檢 查 等 都 足 資 參 考 尤 其 德 國 模 式 在 經 濟 上 的 安 排, 使 得 兩 德 發 展 出 一 套 獨 特 的 經 貿 關 係 型 態, 在 這 套 特 殊 的 貿 易 型 態 下, 西 德 以 政 治 考 量, 將 雙 方 貿 易 視 為 其 內 部 交 易, 並 憑 藉 其 強 大 經 貿 實 力, 給 予 東 德 種 種 優 惠 和 補 助, 促 成 兩 德 間 貿 易 往 來 蓬 勃 發 展
95 國 家 地 區 項 目 背 目 處 景 的 罰 防 制 措 施 表 一 走 私 問 題 分 析 比 較 一 覽 表 東 西 德 香 港 澳 門 臺 灣 二 次 大 戰 後 東 西 德 回 歸 前 為 英 國 占 回 歸 前 為 葡 萄 牙 占 臺 海 兩 岸 原 為 一 分 裂, 西 德 政 治 民 領, 距 其 本 土 甚 領, 距 其 本 土 甚 國, 同 文 同 種 相 互 主 生 活 富 庶, 東 德 遠, 又 地 狹 人 籌, 遠, 民 生 物 資 等 須 依 賴, 分 裂 後 因 政 共 產 獨 裁 生 活 落 幾 無 物 產, 民 生 物 仰 賴 鄰 國, 回 歸 後 治 經 濟 及 地 理 等 後 資 等 須 仰 賴 鄰 國, 走 私 問 題 依 舊 未 因 素 利 於 走 私 回 歸 後 走 私 問 題 依 斷, 尤 其 與 大 陸 有 舊 未 斷, 尤 其 是 毒 地 利 之 便, 水 陸 交 品 通 發 達, 利 於 走 私 改 善 生 活 享 受 免 大 陸 物 產 較 豐, 人 大 陸 物 產 較 豐, 人 臺 灣 初 採 高 關 稅, 稅 及 貨 物 流 通 東 民 生 活 落 後, 走 私 民 生 活 落 後, 走 私 大 陸 物 品 價 廉, 市 德 並 利 用 西 德 取 得 販 賣 物 品 可 增 加 收 販 賣 物 品 可 增 加 收 場 有 需 求 又 有 厚 利 先 進 科 技 及 進 入 歐 入, 改 善 生 活, 而 入, 改 善 生 活, 而 可 得 ; 另 兩 岸 對 市 香 港 居 民 也 有 此 需 澳 門 居 民 也 有 此 需 峙, 中 共 為 行 滲 透 要 要 私 運 槍 毒 時 有 查 獲 逃 漏 租 稅 罪 ( 五 年 依 中 華 人 民 共 和 依 中 華 人 民 共 和 懲 治 走 私 條 例 處 七 以 下 徒 刑 或 罰 金, 國 海 關 法 及 行 政 國 海 關 法 及 行 政 年 以 下 徒 刑 罰 情 形 嚴 重 者 加 重 處 處 罰 實 施 細 則 處 監 處 罰 實 施 細 則 處 監 金, 常 業 犯 加 重 處 罰 ) 禁 及 罰 款, 並 重 罰 禁 及 罰 款, 並 重 罰 罰 ; 海 關 緝 私 條 例 私 梟 私 梟 則 僅 沒 入 罰 金 以 財 政 補 助 方 式 進 與 友 邦 加 強 合 作 加 強 清 查, 並 採 偵 降 低 經 濟 管 制, 減 口 東 德 產 品 提 升 市 交 換 情 報, 並 採 偵 查 防 制 併 重, 抽 少 購 買 誘 因, 健 全 場 競 爭 力, 壓 低 東 查 防 制 併 重, 強 查 貨 物 採 風 險 評 估 組 織, 調 整 體 制, 德 物 品 進 口 關 稅, 化 海 關 檢 查 及 海 上 法, 強 化 海 關 檢 查 提 高 人 員 素 質 及 獎 降 低 價 差 減 少 購 買 攔 檢 力 訂 相 互 協 定 及 海 上 攔 檢 金, 增 添 裝 備, 嚴 密 情 報 部 署
展 望 與 探 索 96 第 1 卷 第 8 期 92 年 8 月 國 家 地 區 項 目 背 目 處 景 的 罰 防 制 措 施 表 二 偷 渡 問 題 分 析 比 較 一 覽 表 東 西 德 香 港 澳 門 臺 灣 二 次 大 戰 後 東 西 德 是 移 民 組 成 之 社 與 大 陸 部 分 土 地 相 臺 灣 政 治 民 主 化 分 裂, 東 德 共 產 獨 會, 每 逢 戰 亂 經 連, 有 地 利 之 便, 經 濟 快 速 成 長, 社 裁 生 活 落 後, 失 業 濟 政 治 出 現 問 水 陸 交 通 發 達, 鄰 會 急 遽 變 化, 尤 其 率 高, 民 生 物 資 缺 題, 即 有 大 批 偷 渡 近 之 大 陸 經 濟 條 件 開 放 大 陸 探 親, 海 乏, 黑 市 交 易 猖 潮 又 各 項 條 件 比 不 好, 紛 紛 爭 取 前 上 旅 遊, 引 起 大 陸 獗 鄰 國 好, 就 業 容 往 工 作 發 展 易, 吸 引 鄰 國 居 民 前 往 人 民 嚮 往 兩 德 本 為 同 文 同 謀 生 就 業 機 會 較 打 工 賺 錢, 謀 取 較 打 工 賺 錢, 追 求 美 種, 關 係 密 切, 互 多, 又 地 狹 人 稠, 好 生 活 為 主 要 目 好 生 活 是 偷 渡 者 普 訪 通 信 乃 自 然 之 無 法 容 納 過 多 人 居 的, 而 地 狹 人 稠, 遍 目 的, 又 中 共 仍 事 東 德 生 活 落 住, 必 須 嚴 加 限 制 偷 渡 入 境 者 形 形 色 未 放 棄 武 力 犯 臺, 後, 為 了 就 業 及 追 遷 入 求 富 裕 自 由 生 活 而 越 界 色, 易 生 治 安 事 故 其 中 不 乏 負 政 治 故, 造 成 不 安 滲 透 目 的 者 聯 邦 國 境 保 護 法, 重 罰 雇 主 蛇 頭, 凡 首 次 查 獲 且 未 涉 他 國 安 法 ( 三 年 以 下 違 法 者 驅 逐 出 境 或 安 排 未 獲 授 權 入 境 案 驅 逐 出 境, 犯 他 徒 刑 ), 兩 岸 人 民 關 遣 送 回 國, 交 通 費 者 至 香 港 者, 最 高 案 要 負 刑 責 ; 協 助 係 條 例 ( 收 容 遣 ( 工 具 ) 由 原 載 運 罰 五 百 萬 港 幣, 案 安 排 引 誘 雇 用 返 ), 仲 介 處 罰 甚 者 負 責 情 嚴 重 者 最 高 監 禁 均 處 監 禁, 偽 造 證 輕, 警 惕 作 用 不 十 四 年 件 亦 同 大 建 造 柏 林 圍 牆, 封 加 強 國 際 合 作 交 水 陸 緊 密 結 合, 加 添 購 先 進 裝 備, 補 鎖 邊 界, 並 加 強 邊 換 情 報, 成 立 查 緝 強 檢 查 企 業 身 分 充 查 緝 人 力, 提 高 界 檢 查 管 制 特 遣 隊, 調 查 偽 造 證 明, 改 善 邊 境 守 查 緝 及 檢 舉 獎 金, 證 件, 把 守 要 道 加 備, 加 強 海 岸 監 加 強 海 上 圍 堵 強 檢 查, 引 用 先 進 視, 爭 取 鄰 國 合 儀 器 及 重 罰 作 香 港 在 1997 年, 澳 門 在 1999 年 回 歸 中 共 香 港 與 澳 門 在 回 歸 前 與 國 際 友 邦 加 強 合 作 交 換 情 報, 採 偵 查 防 制 併 重 ( 成 立 查 緝 特 遣 隊, 調 查 偽 造 證 件, 身 分 證 明 ), 購 用 先 進 儀 器, 強 化 海 關 檢 查 及 海 上 攔 檢, 抽 查 貨 物 採 風 險 評 估 法, 加 強 檢 查 企 業, 重 罰 雇 主 及 協 助 安 排 引 誘 雇 用 與 偽 造 證 件 者, 尤 其 是 採 取 嚴 厲 的 檢 控 政
97 策, 最 高 刑 罰 為 罰 款 五 百 萬 元 和 監 禁 十 四 年, 以 及 實 施 嚴 格 的 反 走 私 法 例, 加 強 打 擊 跨 境 走 私 活 動, 使 得 走 私 偷 渡 案 件 逐 年 減 少, 都 值 得 學 習 效 法 伍 結 論 近 幾 十 年 世 界 歷 史 中, 分 裂 國 家 與 地 區 為 例 不 多, 研 究 者 選 擇 了 東 西 德 香 港 澳 門 的 走 私 偷 渡, 作 為 分 析 比 較 之 對 象, 主 要 是 此 國 家 地 區, 與 當 今 臺 灣 地 區 與 中 共 分 裂 對 峙 的 狀 況 極 為 類 似, 其 所 面 臨 走 私 偷 渡 情 形 相 近 雖 然 東 西 德 已 統 一 ; 香 港 澳 門 亦 陸 續 回 歸 中 共, 該 國 ( 地 區 ) 目 前 之 走 私 偷 渡 或 已 不 存 在, 或 仍 存 在 但 已 稍 遏 止, 然 而, 其 在 統 一 回 歸 前 對 走 私 偷 渡 所 作 的 處 罰 與 防 杜 措 施, 均 足 為 臺 灣 地 區 解 決 問 題 之 重 要 參 考 因 此, 參 考 上 述 國 家 地 區 防 制 走 私 偷 渡 的 處 罰 與 做 法, 並 研 究 發 展, 作 出 更 完 善 的 防 備, 仍 應 是 當 務 之 急 尤 其 臺 灣 地 區 民 眾 近 年 來 似 乎 患 了 大 陸 熱, 臺 資 登 陸 三 通 小 三 通 等 都 使 其 迷 惘, 忽 略 了 開 放 必 須 兼 顧 國 際 規 範 與 國 內 經 濟 安 全 的 原 則, 建 立 必 要 而 有 效 的 防 衛 體 系 刻 不 容 緩, 如 在 防 杜 走 私 偷 渡 方 面, 已 成 立 專 責 查 緝 走 私 偷 渡 的 機 構 海 巡 署 ; 然 而, 以 處 罰 力 度 而 言, 不 似 港 澳 等 地 強 而 有 力, 存 在 刑 罰 過 輕, 即 使 判 刑 也 能 易 科 罰 金 ( 偷 渡 犯 雇 主 或 藏 匿 犯 者 案 件 也 大 都 如 此 ), 加 之 國 內 民 主 法 治 之 進 步, 走 私 偷 渡 的 方 式 仍 不 斷 的 翻 新, 因 此 雖 然 在 防 杜 走 私 偷 渡 方 面 投 下 了 不 少 心 力, 效 果 方 面 仍 然 有 限 談 到 分 裂 國 家 地 區, 除 了 上 述 東 西 德 香 港 澳 門 之 外, 尚 有 合 併 前 之 南 北 越 及 還 對 峙 中 之 南 北 韓 ; 南 北 越 分 裂 對 峙 期 間, 美 國 為 避 免 南 越 政 府 被 北 越 赤 化, 於 1960 年 代 末 及 1970 年 代 初 大 舉 介 入 越 戰, 協 助 南 越 對 抗 北 越 共 黨 1973 年, 美 國 國 會 不 同 意 繼 續 軍 經 援 助 南 越, 使 南 越 陷 入 孤 軍 作 戰 困 境 中 1975 年 西 貢 失 陷, 美 軍 倉 惶 退 出 越 南, 南 越 全 部 落 入 共 黨 手 中,1976 年 7 月, 南 北 越 正 式 合 併 統 一, 此 期 間, 免 不 了 有 走 私 偷 渡 的 問 題, 但 人 們 關 注 的 是 戰 爭 淪 陷 統 一 等, 時 隔 久 遠, 已 少 有 資 料 談 到 其 走 私 偷 渡 了 ; 南 北 韓 則 自 1950 年 代 韓 戰 後, 以 三 十 八 度 線 分 裂 為 南 北 兩 個 國 家, 目 前 在 板 門 店 一 帶, 雙 方 尚 有 重 軍 駐 守 對 峙, 惟 走 私 偷 渡 問 題 仍 時 有 發 現, 北 韓 政 府 且 曾 以 挖 掘 地 道 試 圖 滲 透 南 韓 刺 殺 南 韓 總 統 情 事, 最 近 也 常 出 現 北 韓 人 民 偷 渡 中 國 大 陸 東 北, 向 大 使 館 請 求 政 治 庇 護 等 情, 但 其 嚴 重 性 及 受 世 人 重 視 程 度 不 若 上 提 國 家 地 區, 又 資 料 找 尋 甚 為 不 易, 此 部 分 有 待 爾 後 繼 續 蒐 集 充 實, 使 本 研 究 更 臻 完 整