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春弘
9 years ago
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1 33 人民先於國家而存在, 國家又是由人民所組成, 國家之所以需要存在, 及其所追求之目的, 自然不能背離大多數人民的意願但若國家存在是以追求人民幸福保障人民權利為目的, 必先以國家能存在及社會秩序能維持為前提, 因此, 安全秩序目的與追求人民幸福的目的, 就成兩個相互關聯, 彼此影響之主軸安全與秩序既是人民最基本的需求, 需經由國家來完成, 因此, 探討國家目的說者 1, 都認為維持安全秩序為不可或缺之目的, 結合警察法學理言, 即是賦予國家危害防止任務, 警察係國家危害防止行政中重要一支, 但非唯一第一節國家危害防止任務之分配國家防止危害之功能, 不能完全交由一機關, 因為在民主憲政體制下非常講究分權, 就縱向 ( 垂直 ) 而言, 有中央與地方分權 2 就橫向 ( 水平 ) 而言, 中央分為行政立法司法考試監察, 在地方分為行政與立法, 其目的在避免權力集中及濫用, 進而侵害人民自由與權利, 此乃國民將主權釋出, 再以分權制度保障國民主權理念之落實, 已為絕大部分民主法治國家所認同, 因此產生將國家權力關係依權力分離 (seperation of powers) 權力分立 (division of powers) 權力制衡 (check and balance) 三個互為體用的分權原則劃分之分權論之重點, 非僅單純止於國家權力分配之理論性分割, 或國家權力結構性及技術性之分類重點在於, 使權力不過度集中, 1 2 探討國家之目的, 若出發點不同, 將得到不甚一致的結果, 從時代演進之歷史因素或時代背景而言, 就近代警察國家法治國家社會國家環境國家, 以迄文化國家之國家目的皆各有不同國家本身並無動機可言, 它的目的不是自發的, 而是諸個人共同目的的集體化, 每因時代而有其不同若以不同之學說理論為本, 例如 : 個人主義唯心主義社會主義, 或縮小至各法學派, 例如 : 自然法學派實證法學派利益法學派對國家目的之詮釋亦不盡相同有關國家危害防止任務之演進, 請參閱曾淑英, 從國家危害防止任務之演進論警察危害防止任務之發展, 警學叢刊第 29 卷第 6 期,1999 年 5 月, 第頁 ; 警察與一般行政機關危害防止任務分配之研究, 警學叢刊第 30 卷第 2 期, 1999 年 9 月, 第頁依司法院大法官釋字第四九八號解釋 : 地方自治為憲法所保障之制度基於住民自治之理念與垂直分權之功能, 地方自治團體設有地方行政機關及立法機關, 其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生, 分別綜理地方自治團體之地方事務, 或行使地方立法機關之職權, 地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係

害防止任務, 警察係國家危害防止行政中重要一支, 但非唯一第一節國家危害防止任務之分配國家防止危害之功能, 不能完全交由一機關, 因為在民主憲政體制下非常講究分權, 就縱向 ( 垂直 ) 而言, 有中央與地方分權 2 就橫向 ( 水平

2 34 警察行政法論失去制衡, 因而只有官權 (obrigkeitliche Gewalt) 而無民權, 國民主權理念將會落空 3 第一項從三權分立以觀 ( 水平式分權 ) 若就國家危害防止任務言, 其職權之分配並非集中在行政權中, 立法權與司法權亦不能置身事外, 例如 : 處理犯罪事件 ( 刑事危害防止 ), 由立法者依憲法精神制定刑法刑事訴訟法及相關法規以為依據, 行政權據以依法行政, 法官據以依法審判分權中仍有制衡作用, 例如 : 犯罪偵查則交由檢察機關及警察機關, 在偵查階段, 檢警間產生互相牽制的微妙關係審判則交由法院, 法庭活動中, 檢察官與法官間又有互動平衡之作用刑罰執行則交由法務部監所單位以憲法第八條保障人身自由之規定為例, 制憲者即將人身自由限制權限, 妥適的分由警察檢察機關及法院分別行使, 而非事權集中此外, 司法院大法官又可被動審查刑事法令之合憲性, 統一解釋法令, 藉以制衡立法, 而行政機關與司法機關皆有法律提案權, 行政機關在某範圍內, 亦有所謂行政立法權如此錯綜複雜的任務分配, 導致功能互異, 就是彰顯權力分立, 各權力有其獨立領域, 但彼此制衡避免濫權, 藉以保障人民權利危害防止任務之分配, 在三權分立中由此一斑, 可窺見全貌 4 分散危害防止 (Dekonzentration der Gefahrenabwehr) 任務, 可以避免權力集中與獨斷, 應有其必要然而眾所周知, 缺乏效能之民主, 以及分權後責任歸屬不清, 是形成獨裁的溫床吾人既無法找到兼顧權力分配, 而又完全不影響國家行政一體性原則 (Grundsatz von der Einheit der Verwaltung) 的兩全其美方法 5, 要分配危害防止任務, 復要使有效執行, 此正考驗著福有關權力分立與制衡公法論著, 可參考湯德宗, 權力分立新論,2000 年 2 版陳慈陽, 論權力分立原則在自由民主憲法秩序中之意義與定位, 人權保障與權力制衡,2001 年, 第頁林子儀葉俊榮黃昭元張文貞編著, 憲法權力分立, 學林,2003 年從三權分立觀點言, 分立並非可取得獨立或獨占地位, 而是取得該權力之優先地位, 實質上是權力分配而非分立參考 Hans Kelsen 著, 雷崧生譯, 法律與國家,1974 年, 第 336 頁至於三權中的任何一權, 當然不得為任何其他兩權之一所完全控制, 而是在某特定領域內相互牽制目的上就是如何依國情將權力分配得宜, 使其相互節制下不失其效能, 以達確保人民權益, 追求人民幸福之目的所謂行政一體性原則, 在憲法上曾引起討論, 例如 : 司法院大法官於釋字第六一三號解釋中指出 : 行政院為國家最高行政機關, 憲法第五十三條定有明文, 基於行政一體,

段, 檢警間產生互相牽制的微妙關係審判則交由法院, 法庭活動中, 檢察官與法官間又有互動平衡之作用刑罰執行則交由法務部監所單位以憲法第八條保障人身自由之規定為例, 制憲者即將人身自由限制權限, 妥適的分由警察檢察機

3 35 利行政國家的立法與行政者至少本書以為, 民主政治原本即為人類自我提升的過程, 我們必須努力使民主與效率兩種不必然衝突的範疇結合, 而不能在民主的無效率負面因素出現時, 即將民主捨棄第二項從中央與地方權限分配以觀 ( 垂直式分權 ) 中央與地方分權之理念, 是源於避免中央集權, 以致濫用之可能, 因此, 在民主國家中皆發展出以地方自治為中心的思考模式換言之, 有全國一致性的危害防止任務, 得由中央自行立法並執行之, 或委由地方執行 ; 此外, 則由地方自行立法並執行之關於此, 必先了解地方自治之意涵地方自治非指地方孤立或獨立, 而是在國家事務中, 將有些本質上屬於住民 ( 地方 ) 可以自行治理者交由住民 ( 地方 ) 直接參與自理, 由下而上, 因地制宜, 並藉以確保國民主權及人權保障之實現此種制度之確立, 當然可以有效抑制由上而下之中央集權所產生的弊端, 且係民主政治最佳學習與成功最好之保障因為, 多元的地方政治, 才可提供民眾多元與切身感受的政治學習, 凡此皆已成為現代民主國家的共識因此, 司法院大法官在釋字第四九八號解釋中揭示地方自治為憲法所保障之制度, 於釋字第五五號解釋指出 : 地方自治團體受憲法制度保障在消極意義下, 是要求國家不得掏空該制度之內涵, 包括人事財政立法裁罰等重要自治權限, 在積極意義下, 是要求國家有形成一定取向制度之義務但如何避免地方自治權的本質及內涵被誤解濫用, 而分散國力減低行政效率, 因而阻礙人民福祉追求, 毋寧是中央與地方關係癥結之所在 6 地方自治是我國憲法中特別保護的制度, 為因應實際環境, 如今已依據憲法增修條文第九條第一項, 明定省縣地方制度以法律定之, 不受憲法第一八條第一項第一款第一九條第一一二條至第一一五條及第一二二 6 須為包括國家通訊傳播委員會 ( 以下簡稱通傳會 ) 在內之所有行政院所屬機關之整體施政表現負責, 並因通傳會施政之良窳, 與通傳會委員之人選有密切關係, 因而應擁有對通傳會委員之人事決定權不同見解, 蘇永欽, 沒有方法的解釋只是一個政治決定簡評司法院第六一三號解釋, 月旦法學雜誌第 136 期,2006 年, 第 6-20 頁惟就行政組織法層次言, 行政一體應係指行政之管轄權與執行權主體之一致性, 即一權限分配給一機關, 既由其規劃管理, 則亦應由其執行以自行完成其任務, 並自行負責, 依此預算人事指揮監督權責方能一致參考李震山, 行政法導論, 三民,2007 年, 第頁

外, 則由地方自行立法並執行之關於此, 必先了解地方自治之意涵地方自治非指地方孤立或獨立, 而是在國家事務中, 將有些本質上屬於住民 ( 地方 ) 可以自行治理者交由住民 ( 地方 ) 直接參與自理, 由下而上, 因地制宜, 並藉以確保

4 36 警察行政法論條之限制不論如何, 地方自治既然是憲法中之機制, 基於制度保障 (institutionelle Garantie) 之原理, 自不得循一般立法程序予以廢止或侵害其本質內容 7 隨著社會力量以不同形式的集結, 社區運動浮現, 市民社會下之社區警察與社區力量結合似已為不可避免之趨勢, 此種發展與地方自治之理念有不可分割的臍帶關係, 該現象反映在警察工作上, 即是應有合宜的社區警察意識, 並能結合多元化的社區力量, 以遂行警察任務與職權 8 第三項從行政權本身權限分配以觀行政權本身危害防止任務管轄權之分配, 從法治國理念以觀, 應信守下述互為表裡之原則, 即組織法定原則及管轄恆定原則, 此兩原則皆與法律保留原則有關, 可使行政有可預見性及明確性但以立法為管轄權之分配時, 不免涉及立法政策及立法裁量問題 9 而立法政策之形成及立法裁量之基準, 實有賴學術研究的提供國家為達成安全與秩序目的, 必然衍生之危害防止功能, 其大都分配給有直接執行危害防止之行政權, 因為立法權重在事前, 司法權則重在事後, 但本章主要重點, 是在於行政權內部危害防止任務之水平分配其議論始於警察有依法防止一切危害之任務 ( 警察法第二條 ) 起, 所謂依法, 應指依法令授權及依法定程序, 既依法令授權方獲任務之賦予, 即不可能防止一切危害, 與警察機關同屬情治機關之檢調海巡移民等機關亦負有危害防止任務此外, 一般行政機關中之環保衛生消防建管等單位皆相關論述請參考陳春生, 司法院大法官解釋中關於制度性保障概念意涵之探討, 刊於李建良簡資修主編, 憲法解釋之理論與實務 ( 第二輯 ),2000 年, 第 273 頁以下至於支配自治的原則係, 凡憲法未明白揭示由中央 ( 或聯邦 ) 治理之事項, 皆屬地方事務, 地方優先憲法第一七條至第一一條分別規定中央省及縣的權限, 第一一一條規定中央與地方權限遇有爭議時, 由立法院解決之, 姑不論憲法將所謂剩餘權的爭議交由立法院解決之妥適性, 但解決爭議時, 仍應本著例外從嚴與地方優先的原則處理之, 否則將輕易剝奪地方自治應有之權責從警察法學觀點探討中央與地方警察權劃分, 請參考劉嘉發, 警察行政法之理論與實務 ( 第一篇 ), 中央警察大學,1999 年, 第頁司法院曾於 2000 年以立法裁量與司法審查關係之探討以憲法為中心為題, 舉辦學術研討會, 相關論文刊載於憲政時代第 26 卷第 2 期,2000 年 10 月, 第 3 期,2001 年 1 月

行政權本身權限分配以觀行政權本身危害防止任務管轄權之分配, 從法治國理念以觀, 應信守下述互為表裡之原則, 即組織法定原則及管轄恆定原則, 此兩原則皆與法律保留原則有關, 可使行政有可預見性及明確性但以立法為管轄權

5 37 亦負有防止危害任務, 既然如此, 彼此任務上應如何分配, 方能合乎國家利益, 促進人民福祉, 乃成為一具有討論與研究價值之問題 ( 詳見第二節 ) 第四項警察任務之法令依據與分類第一款警察任務之法令依據警察任務之法律依據可大分為概括與列舉依據前者依警察法第二條之規定 : 警察任務為依法維持公共秩序, 保護社會安全, 防止一切危害, 促進人民福利依警察法施行細則第二條第一款規定 : 依法維持公共秩序, 保護社會安全, 防止一切危害為警察之主要任務上述規定使用公共秩序社會安全危害及福利等不確定法律概念, 在國內相關學術論著非常有限情況下, 吾人實不易明確了解警察任務之架構或體系警察任務規範之概括條款納入不確定法律概念, 是否有違法律明確性原則, 而有合憲性疑慮? 由於任務條款性質上屬組織法中之權限規定, 僅具宣示性質, 不得作為警察行使干預權之依據 ; 而且立法以概括條款作為規範方式屢見不鮮, 依大法官釋字第四三二號解釋 : 法律明確性之要求, 非僅指法律文義具體詳盡之體例而言, 立法者於立法定制時, 仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性, 從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定另依釋字第四九一號解釋 : 法律以抽象概念表示者, 其意義須非難以理解, 且為一般受規範者所得預見, 並可經由司法審查加以確認, 方符法律明確性原則綜上, 警察法第二條之任務概括條款並無違背憲法明確性原則之虞, 至於職權概括條款, 將於警察作用法中再論 ( 第六章第三節 ) 除任務概括授權外, 警察任務大多展現於警察職權行使所依據之警察作用法中, 例如 : 社會秩序維護法集會遊行法道路交通管理處罰條例等內容之中, 其皆屬警察任務之列舉或特別依據第二款警察任務之分類警察法施行細則第二條第一款進一步將警察依法維持公共秩序, 保護社會安全, 防止一切危害列屬主要任務, 於同條第二款則將依法促進人

要任務上述規定使用公共秩序社會安全危害及福利等不確定法律概念, 在國內相關學術論著非常有限情況下, 吾人實不易明確了解警察任務之架構或體系警察任務規範之概括條款納入不確定法律概念, 是否有違法律明確性原則, 而有

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Microsoft Word - 三峽鎮衛生所_3_-張家宸.李永繁.doc 暑期社區醫學見習報告見習單位 : 台北縣三峽鎮衛生所見習日期 :8/22~8/26 見習組員姓名 ( 學號 ):491940011 張家宸 491940499 李永繁一前言 : 衛生所是推行公共衛生的第一線, 也是最基層的醫療照護機構, 尤其是在一些偏遠的地