【完整版】财政透明度汇总稿RR10【2013-07-03】

2013 年 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 报 告 1 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 课 题 组 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 2013 年 7 月 1 课 题 组 负 责 人 : 俞 乔 ; 主 要 研 究 成 员 : 李 可, 杨 鸿 南, 卢 含 怡, 吴 洵, 王 宇 哲

摘 要 财 政 透 明 作 为 现 代 政 府 治 理 的 一 个 核 心 内 容, 是 建 立 现 代 民 主 问 责 制 度 与 法 治 社 会 的 重 要 起 点 公 共 财 政 透 明 的 基 本 目 标 向 社 会 公 开 政 府 的 结 构 与 职 能 财 政 收 入 与 支 出 情 况 财 政 政 策 意 图 公 共 部 门 账 户 和 财 政 预 测 情 况 近 二 十 年 来 的 信 息 与 传 播 技 术 革 命 深 刻 改 变 了 包 括 公 众 与 政 府 关 系 在 内 的 所 有 社 会 关 系, 重 塑 了 公 共 治 理 方 式 ; 与 此 同 时, 政 府 财 政 公 开 透 明 的 交 易 成 本 也 极 大 的 降 低, 在 技 术 上 具 备 了 向 社 会 完 整 公 开 财 政 信 息 的 条 件 2012 年 6 月, 本 课 题 组 发 布 了 2012 年 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 报 告, 选 取 全 国 各 省 和 自 治 区 GDP 排 名 前 三 位 的 地 级 城 市, 以 及 4 个 直 辖 市, 共 计 81 个 市 政 府 进 行 研 究 我 们 参 照 国 际 货 币 基 金 发 布 的 财 政 透 明 度 手 则 并 结 合 我 国 实 际 情 况, 提 出 了 衡 量 财 政 透 明 度 的 八 项 量 化 指 标 在 此 基 础 上, 报 告 对 81 个 城 市 政 府 的 财 政 透 明 度 进 行 了 分 析 和 排 序, 并 从 多 方 面 研 究 了 影 响 财 政 透 明 度 的 因 素 本 报 告 延 续 去 年 报 告 的 主 题 原 则 和 思 路, 采 用 从 互 联 网 获 取 全 样 本 的 大 数 据 方 法, 在 下 述 几 方 面 对 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 作 了 大 幅 度 的 改 进 第 一 今 年 的 报 告 将 研 究 对 象 扩 展 到 全 国 的 所 有 地 级 市 (285 个 ) 2 以 及 4 个 直 辖 市 总 计 289 个 市 级 政 府, 以 对 我 国 地 级 市 和 直 辖 市 政 府 的 财 政 透 明 度 情 况 进 行 全 面 评 价 与 分 析 第 二 建 立 了 中 国 全 口 径 财 政 透 明 指 标 体 系 该 指 标 体 系 更 为 接 近 我 国 的 实 际 情 况, 可 以 比 较 全 面 地 评 价 地 方 政 府 财 政 公 开 与 透 明 的 现 状 第 三 细 化 各 指 标 的 评 分 标 准 对 于 同 一 项 指 标, 根 据 披 露 信 息 的 全 面 性 准 确 性 和 详 细 程 度 细 化 评 分 标 准, 以 求 更 加 准 确 地 反 应 地 方 政 府 在 财 政 公 开 方 面 所 做 出 的 努 力 第 四 在 对 全 国 各 地 级 城 市 政 府 实 证 研 究 的 基 础 上, 提 出 了 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 良 好 做 法 指 南, 为 各 地 政 府 改 善 此 项 工 作 提 供 了 有 先 例 可 循 有 可 操 作 性 的 统 一 与 规 范 的 方 法 在 现 阶 段 我 国 政 治 治 理 具 有 与 其 他 国 家 不 同 的 特 点, 这 决 定 了 我 国 政 府 财 政 透 明 度 研 究 的 指 标 体 系 与 国 际 做 法 存 在 差 异 课 题 组 在 国 际 通 行 标 准 的 基 础 上, 对 财 政 透 明 度 衡 量 的 指 标 进 行 了 调 整 和 补 充, 建 立 了 评 估 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 的 方 法 与 相 应 的 全 口 径 指 标 体 系 对 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 评 价 的 全 口 径 指 标 体 系 包 括 四 大 部 分 :1) 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 ;2) 一 般 性 预 算 ( 决 算 ) 收 入 与 支 出 情 况 ;3) 专 户 ( 前 预 算 外 财 政 ) 与 政 府 债 务 情 况 ; 4) 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况 这 四 部 分 指 标 各 自 的 分 值 各 为 100 分, 总 分 值 共 为 400 分 本 课 题 组 采 用 大 数 据 方 法, 全 面 收 集 中 国 全 部 地 级 市 政 府 与 四 个 直 辖 市 的 相 关 信 息 与 数 据 资 料 来 源 为 全 部 地 级 市 政 府 与 直 辖 市 政 府 网 站 财 政 局 网 站 国 资 委 网 站 以 及 相 关 的 市 委 人 大 政 协 群 团 民 主 党 派 等 机 构 的 网 站 信 息 与 数 据 的 采 集 窗 口 时 间 段 为 2012 年 11 月 1 日 至 2013 年 3 月 30 日 在 获 取 全 样 本 数 据 后, 根 据 全 口 径 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系 评 价 规 则, 对 全 国 289 个 市 2 其 中,2012 年 6 月 21 日 设 立 的 三 沙 市 因 设 立 不 到 一 年, 因 此 未 在 此 次 报 告 中 进 行 评 分 I

级 政 府 的 财 政 透 明 度 进 行 了 评 价 在 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 部 分, 市 级 政 府 结 构 及 职 能 公 开 情 况 较 好, 但 国 有 企 业 和 本 机 财 政 结 构 图 公 布 情 况 较 差 ; 企 事 业 单 位 公 开 群 团 民 主 党 派 与 工 商 联 市 委 党 委 这 三 部 分 的 公 开 情 况 有 待 加 强 在 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 部 分, 比 较 全 面 与 完 整 地 公 布 一 般 性 财 政 预 决 算 情 况 的 市 级 政 府 仅 占 少 数, 而 且 公 布 中 也 存 在 着 口 径 方 式 以 及 公 布 时 间 缺 乏 规 范 性 等 问 题, 相 当 一 部 分 地 级 市 政 府 未 能 主 动 公 布 此 类 信 息 在 财 政 专 户 与 政 府 债 务 情 况 部 分, 仅 有 极 少 数 城 市 公 布 了 财 政 专 户 的 相 关 信 息, 而 且 并 非 完 整 与 全 面 披 露 该 项 的 内 容, 该 项 工 作 亟 待 加 强 在 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况 部 分, 除 了 北 京 上 海 贵 阳 淮 南 青 岛 等 城 市 公 开 了 部 分 国 有 资 本 经 营 预 算 收 支 总 表 中 的 内 容 之 外, 绝 大 多 数 城 市 的 国 有 企 业 财 务 信 息 均 没 有 公 开 总 体 而 言, 我 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 的 程 度 很 低 ; 即 使 排 序 在 前 三 十 位 的 市 级 政 府 的 财 政 公 开 情 况 也 远 未 达 到 良 好 披 露 的 水 平 直 辖 市 政 府 的 财 政 透 明 度 情 况 居 前, 计 划 单 列 市 政 府 次 之, 省 会 城 市 政 府 弱 于 计 划 单 列 市 但 是 仍 好 于 其 他 地 级 市 政 府 的 总 体 水 平 发 达 地 区 和 全 发 达 地 区 的 市 级 政 府 在 财 政 公 开 排 序 前 三 十 位 中 各 占 一 半 广 东 省 的 市 级 政 府 在 财 政 公 开 方 面 具 全 国 之 首, 居 于 中 部 的 安 徽 省 紧 随 其 后, 而 华 东 发 达 地 区 则 相 对 滞 后 其 中, 财 政 透 明 度 总 分 排 序 在 前 10% 的 30 个 地 级 市 ( 直 辖 市 ) 分 别 是 : 上 海 北 京 广 州 长 治 鄂 尔 多 斯 珠 海 深 圳 成 都 杭 州 芜 湖 云 浮 河 源 淮 北 青 岛 遵 义 玉 林 安 庆 晋 城 海 口 揭 阳 岳 阳 佛 山 南 宁 淮 南 贵 阳 六 安 清 远 天 津 汕 头 中 山 课 题 组 在 全 国 各 城 市 政 府 在 财 政 信 息 公 开 方 面 的 实 践 基 础 上, 根 据 全 口 径 指 标 体 系, 编 制 了 中 国 市 政 府 财 政 透 明 度 良 好 做 法 指 南 其 主 要 内 容 如 下 ( 一 ) 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 信 息 公 开 市 级 政 府 部 门 和 其 他 有 关 公 共 部 门 的 结 构 关 系 以 及 职 能 是 财 政 透 明 度 的 核 心 内 容 良 好 做 法 要 求 : 1) 市 级 政 府 公 开 财 政 供 养 的 部 门 的 结 构 图 或 列 表 ; 2) 市 级 政 府 市 级 党 委 须 公 开 下 属 的 行 政 部 门 的 结 构 图 和 列 表, 对 各 部 门 承 担 的 行 政 职 能 做 出 清 晰 而 详 细 的 说 明 ; 3) 市 级 政 府 对 所 有 的 企 事 业 单 位 按 照 其 承 担 的 职 能 或 者 经 营 所 属 的 行 业 分 类, 并 提 供 每 下 属 系 统 名 录 和 列 表 ; 4) 公 开 群 众 团 体 系 统 下 具 体 单 位 的 信 息 ; 5) 公 开 所 有 当 地 民 主 党 派 和 工 商 联 的 列 表, 并 详 细 说 明 每 个 党 派 以 及 工 商 联 的 内 部 组 织 架 构 和 职 能 ; 6) 公 开 市 人 大 政 协 的 内 部 机 构 和 职 能 ; 7) 公 开 市 级 政 府 下 属 国 有 企 业 以 及 投 融 资 平 台 的 名 录, 并 对 他 们 的 职 能 做 出 说 明 ( 二 ) 公 开 政 府 一 般 性 预 决 算 情 况 公 布 一 般 性 预 算 决 算 的 收 入 与 支 出 情 况 是 财 政 透 明 度 的 基 本 部 分 良 好 做 法 要 求 : 1) 公 布 公 共 财 政 ( 原 一 般 预 算 ) 预 决 算 收 入 与 支 出 总 额, 公 共 财 政 预 决 算 收 入 与 支 出 类 级 科 目 的 具 体 数 额, 以 及 款 级 科 目 的 具 体 数 额 ; 其 中, 转 移 性 收 入 与 支 出 公 布 到 类 级 科 目 的 具 体 数 额, 以 及 款 级 科 目 的 具 体 数 额 ; 2) 公 布 政 府 性 基 金 收 入 总 额 ( 款 级 科 目 ) 和 项 级 科 目 的 具 体 数 额 ; 政 府 性 基 金 支 出 的 类 级 科 目 和 款 级 科 目 的 具 体 数 额 ; 3) 公 布 财 政 预 决 算 每 一 资 金 使 用 主 体 ( 机 构 及 部 门 ) 的 收 支 情 况 ; 4) 公 开 年 度 财 政 总 预 决 算 报 表 及 预 算 报 告 编 制 基 础 ( 三 ) 市 级 政 府 财 政 专 户 ( 原 预 算 外 财 政 ) 与 政 府 性 债 务 公 开 公 布 专 户 财 政 和 债 务 是 财 政 透 明 度 的 重 要 部 分 良 好 做 法 要 求 : II

1) 公 布 当 年 专 户 ( 原 预 算 外 ) 收 入 支 出 的 总 额 及 收 支 明 细 项 目 ; 2) 公 布 专 户 ( 原 预 算 外 ) 转 移 性 收 入 支 出 总 数 及 收 支 明 细 项 目 ; 3) 公 布 政 府 直 接 债 务 余 额 和 结 构 ; 4) 公 布 政 府 负 有 担 保 责 任 的 其 他 债 务 余 额 和 结 构 ; 5) 债 务 当 期 的 偿 还 本 息 的 结 构 与 数 额 ( 四 ) 国 有 企 业 经 营 情 况 良 好 做 法 要 求 : 1) 公 布 地 方 国 有 资 本 经 营 情 况 预 决 算 表 ; 2) 公 布 当 年 国 有 资 本 经 营 收 入 支 出 总 额 及 明 细 ; 3) 公 布 国 有 企 业 总 资 产 总 负 债 总 收 入 情 况 ; 4) 要 求 主 要 国 有 企 业 公 布 财 务 报 表 在 明 年 的 研 究 中, 我 们 将 根 据 实 际 情 况 就 以 下 几 方 面 对 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系 加 以 进 一 步 的 改 进 和 完 善 首 先, 明 确 市 级 政 府 下 级 部 门 的 预 决 算 明 细 项 目 ; 第 二, 对 市 级 政 府 预 算 外 收 支 和 政 府 债 务 情 况 给 出 细 化 指 标 ; 第 三, 对 市 级 政 府 国 有 资 本 经 营 和 国 有 企 业 收 支 情 况 给 出 细 化 指 标 ; 第 四, 对 市 级 政 府 社 会 保 障 基 金 收 支 和 医 疗 保 障 基 金 收 支 给 出 相 应 指 标 II I

目 录 摘 要... I 第 一 章 导 论... 1 第 二 章 全 口 径 指 标 体 系... 5 2.1 国 际 财 政 透 明 指 标... 5 2.2 中 国 财 政 治 理 特 点... 7 2.3 全 口 径 中 国 财 政 透 明 指 标 体 系... 10 2.4 小 结... 11 第 三 章 纳 入 预 算 机 构 和 部 门... 13 3.1 指 标 与 内 涵... 13 3.2 评 价 标 准... 16 3.3 评 价 结 果... 19 3.4 小 结... 24 第 四 章 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况... 25 4.1 指 标 与 内 涵... 25 4.2 评 价 标 准... 25 4.3 评 价 结 果... 29 4.4 小 结... 36 第 五 章 财 政 专 户 与 政 府 债 务... 37 5.1 体 制 背 景... 37 5.2 指 标 与 内 涵... 39 5.3 评 价 结 果... 40 5.4 小 结... 45 第 六 章 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况... 47 6.1 体 制 背 景... 47 6.2 相 关 政 策 与 法 规... 49 6.3 其 他 国 家 国 有 企 业... 50 6.4 指 标 与 内 涵... 53 6.5 评 价 结 果... 54 6.6 小 结... 58 第 七 章 实 证 研 究 结 果... 59 7.1 全 口 径 指 标 体 系 评 价 结 果... 59 7.2 狭 义 口 径 评 价 结 果... 67 7.3 财 政 透 明 度 比 较 研 究... 69 7.4 小 结... 72 第 八 章 良 好 做 法 指 南... 73 8.1 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 信 息 公 开... 73 8.2 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况... 84 8.3 财 政 专 户 与 政 府 债 务 情 况... 93 8.4 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况... 95 8.5 小 结... 96 第 九 章 结 论... 99

参 考 文 献... 101 表 格 索 引... 103 图 片 索 引... 104

第 一 章 导 论 财 政 活 动 透 明 是 现 代 政 府 治 理 的 一 个 核 心 内 容, 同 时 也 是 体 制 转 型 国 家 建 立 现 代 民 主 问 责 制 度 与 法 治 社 会 的 重 要 起 点 公 共 财 政 透 明 的 基 本 目 标 向 社 会 公 开 政 府 的 结 构 与 职 能 财 政 收 入 与 支 出 情 况 财 政 政 策 意 图 公 共 部 门 账 户 和 财 政 预 测 情 况 (Kopits, Craig, 1998) 财 政 预 算 情 况 不 仅 应 该 在 预 算 过 程 之 中 提 供 给 相 关 决 策 者, 而 且 必 须 向 所 有 社 会 成 员 公 布 关 于 政 府 财 政 政 策 和 财 政 活 动 的 完 整 信 息 跨 国 研 究 表 明, 一 国 的 财 政 透 明 度 对 政 府 财 政 计 划 政 府 债 务 腐 败 控 制 等 方 面 都 有 重 要 影 响 (Milesi-Ferretti, 1998; Fozzard and Foster, 2001) 近 年 来, 信 息 与 传 播 技 术 革 命 深 刻 改 变 了 包 括 公 众 与 政 府 关 系 在 内 的 所 有 社 会 关 系, 并 且 也 重 塑 了 公 共 治 理 方 式 在 互 联 网 时 代, 社 会 公 众 的 公 民 意 识 随 着 信 息 自 由 流 动 和 可 获 取 性 提 高 而 大 幅 度 增 强, 对 政 府 公 共 财 政 行 为 的 合 法 性 与 问 责 要 求 不 断 上 升 ; 与 此 同 时, 政 府 财 政 公 开 透 明 的 交 易 成 本 也 极 大 的 降 低, 在 技 术 上 具 备 了 向 社 会 完 整 公 开 财 政 活 动 信 息 的 条 件 在 二 战 之 后, 欧 盟 区 国 家 就 将 财 政 透 明 度 提 上 议 程, 旨 在 对 欧 洲 各 国 财 政 目 标 进 行 统 一 规 定, 避 免 不 良 的 财 政 政 策 对 欧 盟 其 他 国 家 产 生 的 负 面 影 响 随 着 20 世 纪 末 出 现 的 一 系 列 金 融 危 机, 世 界 各 国 学 者 越 来 越 关 注 财 政 透 明 度 与 金 融 市 场 良 好 运 转 之 间 的 关 系 近 年 来, 以 国 际 货 币 基 金 (IMF) 为 代 表 的 国 际 组 织 开 始 引 领 世 界 各 国 展 开 增 加 财 政 透 明 度 的 努 力 1998 年,IMF 正 式 发 布 财 政 透 明 度 手 册 与 财 政 透 明 度 良 好 行 为 准 则, 并 在 随 后 多 次 对 其 进 行 修 改, 为 各 国 财 政 公 开 和 透 明 确 立 了 统 一 原 则, 并 提 供 了 评 价 的 基 本 依 据 2001 年 世 界 经 济 合 作 组 织 (OECD) 推 出 预 算 透 明 度 最 佳 做 法, 从 政 府 应 公 布 的 预 算 报 告 及 摘 要 预 算 报 告 对 相 关 信 息 充 分 披 露 的 程 度 在 操 作 中 确 保 质 量 和 完 整 性 等 三 个 方 面 规 定 了 提 高 政 府 财 政 透 明 度 的 要 求 发 达 国 家 普 遍 在 财 政 透 明 度 的 法 律 约 束 和 制 度 规 范 上 位 于 世 界 前 列 这 些 国 家 往 往 通 过 制 定 预 算 法 案 等 方 式 对 政 府 的 预 算 公 开 加 以 规 定 和 约 束, 不 仅 详 细 规 范 了 预 算 的 法 定 过 程 与 严 格 程 序, 而 且 还 制 定 了 财 政 信 息 的 透 明 和 公 开 程 度 的 相 关 标 准 例 如 美 国 出 台 诸 多 法 案 ( 预 算 和 会 计 法 案 (Budget and Accounting Act) 预 算 平 衡 法 案 ( Budget Balancing Act) 预 算 执 行 法 案 (Budget Implementation Act) 国 会 预 算 和 扣 留 控 制 法 (Congressional Budget and Impoundment Control Act) 等, 从 制 度 层 面 上 详 细 规 定 了 政 府 财 政 活 动 过 程 和 制 定 了 预 算 信 息 的 透 明 要 求 澳 大 利 亚 新 西 兰 英 国 法 国 等 国 家 也 通 过 各 项 政 策 和 法 案 规 定 了 向 公 众 进 行 披 露 预 算 信 息 和 相 关 财 政 报 告 的 透 明 度 标 准 与 国 际 主 流 社 会 相 比, 我 国 目 前 的 财 政 透 明 度 存 在 明 显 差 距, 我 国 财 政 透 明 指 数 处 于 落 后 水 平 (Price Waterhouse &Coopers, 2001) 而 且, 我 国 在 相 关 法 律 与 规 范 方 面 也 尚 处 于 早 期 制 度 建 设 阶 段 在 我 国 现 有 的 法 律 法 规 中, 与 财 政 信 息 公 开 相 关 的 规 定 有 以 下 几 方 面 1994 年 全 国 人 大 通 过 的 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 以 及 1995 年 国 务 院 发 布 的 预 算 法 实 施 条 例 从 预 算 管 理 职 权 预 算 收 支 范 围 预 算 编 制 预 算 审 查 和 批 准 预 算 执 行 预 算 监 督 等 方 面 对 政 府 财 政 预 算 加 以 规 范, 但 对 于 预 算 公 开 未 作 规 定 预 算 法 第 六 十 六 条 规 定 : 全 国 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 对 中 央 和 地 方 预 算 决 算 进 行 监 督 县 级 以 上 地 方 各 级 人 民 代 表 大 会 及 其 常 务 委 员 会 对 本 级 和 下 级 政 府 预 算 决 算 进 行 监 督 乡 民 族 乡 镇 人 民 代 表 大 会 对 本 级 预 算 决 算 进 行 监 督 第 七 十 条 规 定 : 各 级 政 府 监 督 下 级 政 府 的 预 算 执 行 ; 下 1

级 政 府 应 当 定 期 向 上 一 级 政 府 报 告 预 算 执 行 情 况 第 七 十 一 条 规 定 : 各 级 政 府 财 政 部 门 负 责 监 督 检 查 本 级 各 部 门 及 其 所 属 各 单 位 预 算 的 执 行 ; 并 向 本 级 政 府 和 上 一 级 政 府 财 政 部 门 报 告 预 算 执 行 情 况 第 七 十 二 条 规 定 : 各 级 政 府 审 计 部 门 对 本 级 各 部 门 各 单 位 和 下 级 政 府 的 预 算 执 行 决 算 实 行 审 计 监 督 上 述 规 定 表 明, 预 算 监 督 的 主 体 主 要 是 人 大 及 其 常 委 会 各 级 政 府 及 其 相 关 部 门, 并 未 规 定 预 算 要 向 社 会 公 开 1997 年 国 家 保 密 局 会 同 财 政 部 等 一 些 部 门, 出 台 了 经 济 工 作 中 国 家 秘 密 及 其 密 级 具 体 范 围 的 规 定 ( 以 下 简 称 规 定 ) 3 根 据 有 关 报 道, 该 规 定 指 出 : 财 政 年 度 预 决 算 草 案 及 其 收 支 款 项 的 年 度 执 行 情 况, 历 年 财 政 明 细 统 计 资 料 等 属 于 国 家 秘 密, 依 照 法 定 程 序 确 定, 在 一 定 时 间 内 只 限 一 定 范 围 人 员 知 悉, 不 得 向 社 会 公 开 其 中 列 入 绝 密 事 项 的 有 : 全 国 财 政 收 入 财 政 支 出 国 家 年 度 预 算 草 案 中 央 年 度 预 算 草 案 及 其 收 支 款 项 的 年 度 执 行 情 况 国 家 年 度 决 算 草 案 中 央 年 度 决 算 草 案 和 未 公 布 的 国 家 决 算 中 央 决 算 收 支 款 项 等 列 为 机 密 事 项 的 是 : 各 省 自 治 区 直 辖 市 及 计 划 单 列 市 和 省 会 城 市 财 政 收 入 财 政 支 出 等 4 的 进 步, 不 利 于 改 善 我 国 的 公 共 治 理 和 推 动 法 治 社 会 建 设 显 然, 这 些 规 定 未 能 反 映 时 代 2006 年 全 国 人 大 通 过 的 监 督 法 第 二 十 条 第 二 款 规 定 : 常 务 委 员 会 听 取 的 国 民 经 济 和 社 会 发 展 计 划 执 行 情 况 报 告 预 算 执 行 情 况 报 告 和 审 计 工 作 报 告 及 审 议 意 见, 人 民 政 府 对 审 议 意 见 研 究 处 理 情 况 或 者 执 行 决 议 情 况 的 报 告, 向 本 级 人 民 代 表 大 会 代 表 通 报 并 向 社 会 公 布 该 条 文 首 次 规 定 预 算 执 行 情 况 要 向 社 会 公 布 2007 年 国 务 院 通 过 的 政 府 信 息 公 开 条 例 ( 以 下 简 称 条 例 ), 系 统 明 确 地 规 定 了 各 级 政 府 的 预 算 公 开 义 务, 统 一 规 定 了 政 府 信 息 公 开 的 范 围 方 式 程 序 等 关 于 公 共 财 政 信 息 公 开, 条 例 第 十 条 规 定 : 县 级 以 上 各 级 人 民 政 府 及 其 部 门 应 当 重 点 公 开 财 政 预 算 决 算 报 告, 行 政 事 业 性 收 费 的 项 目 依 据 标 准, 政 府 集 中 采 购 项 目 的 目 录 标 准 及 实 施 情 况, 重 大 建 设 项 目 的 批 准 和 实 施 情 况 第 十 二 条 规 定 : 乡 ( 镇 ) 人 民 政 府 应 在 其 职 责 范 围 内 确 定 主 动 公 开 的 政 府 信 息 的 具 体 内 容, 并 重 点 公 开 财 政 收 支 各 类 专 项 资 金 的 管 理 和 使 用 情 况, 征 收 或 者 征 用 土 地 房 屋 拆 迁 及 其 补 偿 补 助 费 用 的 发 放 使 用 情 况 等 第 十 三 条 规 定 : 除 行 政 机 关 主 动 公 开 的 政 府 信 息 外, 公 民 法 人 或 者 其 他 组 织 还 可 以 根 据 自 身 生 产 生 活 科 研 等 特 殊 需 要, 向 国 务 院 部 门 地 方 各 级 人 民 政 府 及 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府 部 门 申 请 获 取 相 关 政 府 信 息 条 例 对 规 定 中 列 入 国 家 秘 密 的 一 些 财 政 信 息 作 出 向 社 会 公 开 的 要 求, 成 为 现 阶 段 财 政 信 息 公 开 的 主 要 法 律 依 据 2008 年 9 月, 依 据 政 府 信 息 公 开 条 例, 财 政 部 颁 布 了 关 于 进 一 步 推 进 财 政 预 算 信 息 公 开 的 指 导 意 见 ( 以 下 简 称 指 导 意 见 ), 明 确 了 财 政 信 息 公 开 的 指 导 思 想 和 原 则, 并 重 点 规 定 了 政 府 预 算 部 门 预 算 预 算 执 行 和 财 政 转 移 支 付 四 个 方 面 的 公 布 内 容 和 方 式 指 导 意 见 规 定 : 人 大 审 议 通 过 的 政 府 预 算 收 支 和 预 算 报 告 要 及 时 向 社 会 公 布 ; 各 部 门 加 强 涉 密 信 息 的 管 理, 积 极 稳 妥 做 好 公 民 法 人 或 者 其 他 组 织 依 申 请 公 开 部 门 预 算 信 息 的 答 复 工 作 ; 要 及 时 准 确 地 向 社 会 公 布 政 府 财 政 收 支 预 算 执 行 和 决 算 情 况 ; 中 央 财 政 在 公 开 一 般 性 转 移 支 付 办 法 的 同 时, 要 适 时 向 社 会 公 开 一 般 性 转 移 支 付 的 数 据 来 源 测 算 办 法 和 分 配 结 果 2011 年 11 月 16 日, 国 务 院 常 务 会 议 通 过 了 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 修 正 案 ( 草 案 ) ( 以 下 简 称 预 算 法 草 案 ), 该 草 案 修 改 的 基 本 原 则 之 一 是 增 强 预 算 的 透 明 度, 除 涉 及 国 家 秘 密 的 内 容 外, 各 级 政 府 和 各 部 门 的 预 算 决 算 都 要 依 法 向 社 会 公 开 3 依 据 保 密 法 第 十 条 规 定 : 国 家 秘 密 及 其 密 级 的 具 体 范 围, 由 国 家 保 密 工 作 部 门 分 别 会 同 外 交 公 安 国 家 安 全 和 其 他 中 央 有 关 机 关 规 定... 关 于 国 家 秘 密 及 其 密 级 的 具 体 范 围 的 规 定, 应 当 在 有 关 范 围 内 公 布 通 过 互 联 网 搜 索 公 开 信 息, 可 以 检 索 到 组 织 工 作 中 国 家 秘 密 及 其 密 级 具 体 范 围 的 规 定 公 安 工 作 中 国 家 秘 密 及 其 密 级 具 体 范 围 的 规 定 环 境 保 护 工 作 中 国 家 秘 密 及 其 密 级 具 体 范 围 的 规 定 等, 但 无 法 检 索 到 经 济 工 作 中 国 家 秘 密 及 其 密 级 具 体 范 围 的 规 定, 在 清 华 大 学 公 共 管 理 学 院 政 府 文 献 中 心 也 无 法 检 索 到 这 一 规 定 的 全 文 4 当 预 算 公 开 遭 遇 国 家 秘 密, 南 方 周 末,2009 年 10 月 22 日,http://www.infzm.com/content/36354. 2

但 是, 如 果 预 算 法 草 案 在 预 算 公 开 方 面 仅 仅 阐 述 一 般 原 则, 而 不 具 体 地 划 出 合 法 与 非 法 的 界 限, 它 在 预 算 公 开 上 就 不 具 有 真 正 的 法 律 效 力 从 现 行 的 法 律 法 规 来 看, 我 国 的 财 政 透 明 尚 缺 乏 有 力 的 法 律 支 持 作 为 主 要 依 据 的 条 例 及 指 导 意 见 属 行 政 法 规 部 门 规 章, 法 律 位 阶 较 低 此 外, 条 例 中 并 未 规 定 明 确 的 方 式 范 围 和 程 序 例 如 在 条 例 第 十 四 条 规 定 : 行 政 机 关 在 公 开 政 府 信 息 前, 应 当 依 照 中 华 人 民 共 和 国 保 守 国 家 秘 密 法 以 及 其 他 法 律 法 规 和 国 家 有 关 规 定 对 拟 公 开 的 政 府 信 息 进 行 审 查 行 政 机 关 对 政 府 信 息 不 能 确 定 是 否 可 以 公 开 时, 应 当 依 照 法 律 法 规 和 国 家 有 关 规 定 报 有 关 主 管 部 门 或 者 同 级 保 密 工 作 部 门 确 定 此 类 规 定 可 能 为 有 关 政 府 部 门 不 公 开 财 政 信 息 提 供 了 依 据 自 政 府 信 息 公 开 条 例 (2007) 贯 彻 实 施 以 来, 虽 然 各 级 政 府 在 财 政 信 息 公 开 方 面 作 了 若 干 努 力, 但 尚 未 能 取 得 重 大 进 展, 与 公 共 治 理 改 革 和 社 会 发 展 的 要 求 相 距 甚 远 在 中 国 政 府 体 系 中, 由 于 市 级 政 府 是 直 接 面 对 社 会 公 众 进 行 公 共 管 理 的 一 线 政 府, 其 财 政 信 息 透 明 与 公 开 的 情 况 对 我 国 政 府 治 理 的 改 善 具 有 举 足 轻 重 的 作 用 2012 年 6 月, 本 课 题 组 发 布 了 2012 年 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 报 告, 选 取 各 省 和 民 族 自 治 区 在 2010 年 地 区 生 产 总 值 排 名 前 三 位 的 地 级 城 市 5, 以 及 4 个 直 辖 市, 共 计 81 个 地 级 市 政 府 和 直 辖 市 政 府 进 行 研 究 我 们 参 照 国 际 货 币 基 金 发 布 的 财 政 透 明 度 手 则 (IMF,1998,2007), 并 结 合 我 国 实 际 情 况, 提 出 衡 量 财 政 透 明 度 的 八 项 量 化 指 标 在 此 基 础 上, 报 告 对 81 个 市 级 政 府 的 得 分 进 行 排 序, 并 分 析 各 项 得 分 的 分 布 情 况, 还 从 多 个 方 面 讨 论 影 响 财 政 透 明 度 的 因 素 参 照 国 际 货 币 基 金 的 财 政 透 明 度 手 册,2012 年 报 告 设 计 的 八 项 指 标 包 括 :(1) 公 布 政 府 的 结 构 和 职 能 ;(2) 公 布 显 示 政 府 与 其 他 公 共 部 门 关 系 图 ;(3) 公 布 2011 年 预 算 内 财 政 报 告 ;(4) 公 布 政 府 性 基 金 土 地 出 让 金 债 务 三 公 消 费 情 况 ;(5) 公 布 2010 年 预 算 执 行 情 况 的 报 告 ;(6) 公 布 2010 年 决 算 报 告 ;(7) 公 布 2010 年 预 算 会 计 基 础 ( 现 金 制 / 收 付 制 ) 以 及 编 制 和 介 绍 预 算 数 据 所 使 用 的 标 准 ;(8) 公 布 预 算 外 活 动 债 务 和 金 融 资 产 或 有 负 债 和 税 收 支 出 信 息 在 计 分 时, 每 一 项 指 标 的 权 重 相 等, 每 一 项 指 标 完 全 公 布 得 1 分, 完 全 不 公 开 得 0 分, 若 部 分 公 开, 则 根 据 公 开 程 度 实 际 情 况 给 出 介 于 0-1 之 间 的 分 数 根 据 上 述 指 标 和 计 分 方 法 对 81 个 市 级 政 府 进 行 评 分, 得 出 的 主 要 结 论 如 下 : 总 体 而 言, 中 国 市 级 政 府 财 政 透 明 度 尚 处 于 不 及 格 的 状 态 ; 在 财 政 公 开 的 信 息 中, 市 级 政 府 更 愿 意 公 布 预 算, 而 非 决 算, 对 于 预 算 外 开 支,81 个 市 级 政 府 无 一 公 布 此 外, 该 报 告 的 实 证 研 究 表 明, 地 区 的 人 均 地 区 生 产 总 值 外 贸 依 存 度 领 导 人 的 教 育 背 景 是 影 响 财 政 透 明 度 的 三 大 因 素 ; 其 中, 外 贸 依 存 度 和 市 级 领 导 人 的 教 育 背 景 的 影 响 尤 为 明 显 本 报 告 延 续 2012 年 报 告 的 主 题 原 则 和 思 路, 采 用 从 互 联 网 获 取 全 样 本 的 大 数 据 方 法, 在 下 述 几 个 方 面 对 市 级 政 府 财 政 透 明 度 研 究 作 了 大 幅 度 的 改 进 第 一 扩 大 研 究 对 象 的 样 本 量 2011 年 报 告 仅 选 取 了 部 分 市 级 政 府 作 为 研 究 对 象, 而 今 年 的 报 告 将 研 究 对 象 扩 展 到 全 国 的 所 有 地 级 市 政 府 ( 共 285 个 ) 6 和 4 个 直 辖 市 政 府, 以 对 我 国 地 级 市 及 以 上 市 级 政 府 的 财 政 透 明 度 情 况 进 行 全 面 的 评 价 与 分 析 第 二 建 立 了 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 指 标 体 系 鉴 于 当 前 中 国 政 治 治 理 的 特 殊 性, 国 际 通 行 的 政 府 财 政 透 明 度 评 价 指 标 难 以 准 确 衡 量 中 国 政 府 的 财 政 公 开 情 况 因 此, 本 研 究 全 面 考 虑 了 构 成 中 国 政 府 财 政 活 动 的 各 类 因 素, 它 们 包 括 1) 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 情 况 2) 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 3) 财 政 专 户 与 政 府 债 务 情 况 3) 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况 等 内 容 据 此 建 立 了 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 指 标 体 系, 以 客 观 全 面 完 整 地 评 价 我 国 政 府 财 政 公 开 与 透 明 的 现 状 5 由 于 青 海 西 藏 统 计 年 鉴 中 只 有 省 会 城 市 数 据, 故 只 分 别 选 取 省 会 城 市 西 宁 拉 萨 6 未 包 括 新 建 的 海 南 省 三 沙 市 3

第 三 量 化 各 指 标 的 评 分 标 准 本 研 究 对 每 一 指 标 给 出 了 具 体 的 量 化 评 价 标 准, 根 据 政 府 披 露 信 息 的 全 面 性 准 确 性 和 详 细 程 度 确 定 分 值, 以 求 更 加 准 确 地 反 应 地 方 政 府 在 财 政 公 开 方 面 所 做 出 的 努 力 第 四 在 对 全 国 各 地 级 城 市 政 府 实 证 研 究 的 基 础 上, 提 出 了 关 于 中 国 财 政 透 明 良 好 做 法 指 南, 为 各 地 政 府 改 善 此 项 工 作 提 供 了 有 先 例 可 循 并 具 有 可 操 作 性 的 具 体 实 施 方 案 4

第 二 章 全 口 径 指 标 体 系 近 年 来, 国 际 货 币 基 金 确 立 了 衡 量 一 国 财 政 透 明 度 的 基 本 原 则 和 实 施 办 法 这 构 成 了 评 价 各 国 政 府 财 政 透 明 度 的 国 际 通 行 标 准 由 于 中 国 政 治 体 制 与 政 府 治 理 具 有 的 特 殊 性 质, 我 们 根 据 对 国 际 社 会 对 政 府 财 政 透 明 度 衡 量 的 标 准 进 行 了 调 整 与 补 充, 在 本 章 中 提 出 了 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系, 用 于 评 价 我 国 市 级 政 府 的 财 政 公 开 情 况 2.1 国 际 财 政 透 明 指 标 国 际 货 币 基 金 于 1998 年 首 次 发 布 财 政 透 明 度 良 好 做 法 手 册 ( 以 下 简 称 手 册 ) (Manual on Fiscal Transparency), 并 于 2007 年 修 订 修 订 的 手 册 中 也 包 含 对 财 政 透 明 度 良 好 做 法 守 则 ( 以 下 简 称 守 则 )(Code of Good Practices on Fiscal Transparency) 的 更 新 守 则 的 发 布 具 有 极 为 重 要 的 现 实 意 义 : 它 是 对 各 国 经 验 与 实 践 的 总 结 ; 它 第 一 次 确 立 了 公 共 财 政 透 明 度 一 般 原 则 和 具 体 实 施 办 法, 为 国 际 社 会 提 供 了 财 政 透 明 度 实 践 的 标 杆 守 则 提 纲 挈 领 地 提 出 所 有 国 家 都 应 予 以 支 持 的 有 关 财 政 透 明 度 的 四 项 基 本 原 则, 分 别 为 : 职 能 和 责 任 的 澄 清 (clarity of roles and responsibilities), 公 开 预 算 编 制 ( open budget processes), 信 息 的 公 开 可 得 性 ( public availability of information), 对 真 实 性 的 保 证 (assurances of integrity) ( 一 ) 职 能 和 责 任 的 澄 清 1 应 将 政 府 部 门 与 其 他 公 共 部 门 经 济 的 其 他 领 域 区 分 开, 应 清 晰 公 开 地 披 露 公 共 部 门 内 部 的 政 策 和 管 理 职 能 : (1) 应 明 确 规 定 政 府 的 结 构 和 职 能 (2) 应 明 确 界 定 行 政 立 法 和 司 法 机 关 的 财 政 权 力 (3) 应 明 确 界 定 各 级 政 府 之 间 的 责 任 和 关 系 (4) 应 对 政 府 和 公 共 企 业 之 间 的 关 系 给 出 明 确 的 说 明 (5) 政 府 对 私 人 部 门 的 介 入 应 以 公 开 的 方 式 进 行, 遵 循 清 晰 的 规 则 和 程 序 2 财 政 管 理 应 具 备 清 晰 公 开 的 法 律 法 规 和 行 政 管 理 框 架 : (1) 对 公 共 资 金 的 任 何 承 诺 或 收 支 都 应 受 到 预 算 税 收 和 其 他 财 政 法 律 法 规 行 政 程 序 的 全 面 约 束 (2) 税 收 及 非 税 收 入 有 关 的 法 律 法 规, 及 运 用 过 程 中 行 政 自 由 裁 量 权 的 标 准 必 须 公 诸 于 众 清 晰 易 懂 (3) 在 法 律 法 规 及 更 广 泛 的 政 策 发 生 变 化 时, 要 有 足 够 时 间 征 询 意 见 (4) 政 府 与 公 共 或 私 人 实 体 ( 包 括 资 源 类 企 业 和 政 府 特 许 经 营 商 ) 之 间 的 合 同 安 排 必 须 公 布 于 众 清 晰 明 确 (5) 政 府 负 债 和 资 产 管 理, 包 括 授 权 使 用 开 发 公 共 资 产, 都 应 有 明 确 的 法 律 依 据 5

( 二 ) 公 开 预 算 编 制 1 预 算 编 制 应 遵 循 既 定 的 时 间 表, 并 受 良 好 的 宏 观 经 济 和 财 政 政 策 目 标 指 导 (1) 预 算 编 制 应 制 定 并 遵 守 时 间 表 预 算 草 案 应 有 足 够 时 间 供 立 法 机 关 审 查 (2) 年 度 预 算 应 是 可 实 现 的, 且 与 中 期 宏 观 经 济 和 财 政 政 策 框 架 相 适 应 (3) 应 提 供 对 主 要 收 支 措 施 的 描 述, 及 他 们 对 政 策 目 标 的 贡 献 还 应 说 明 这 些 措 施 对 现 在 和 未 来 预 算 及 更 广 泛 的 经 济 影 响 (4) 预 算 文 件 应 包 括 对 财 政 可 持 续 性 的 评 估 对 经 济 发 展 和 政 策 的 主 要 假 设 必 须 是 现 实 清 晰 的, 还 应 给 出 敏 感 性 分 析 (5) 对 预 算 和 预 算 外 活 动 必 须 有 适 合 整 体 财 政 政 策 框 架 的 协 调 管 理 机 制 2 预 算 执 行 监 督 和 报 告 必 须 有 明 确 的 流 程 (1) 会 计 系 统 应 为 核 查 收 入 承 诺 支 出 欠 款 负 债 和 资 产 提 供 可 靠 依 据 (2) 应 向 立 法 机 关 准 时 提 交 年 中 报 告 还 应 更 频 繁 地 ( 至 少 每 季 度 ) 公 布 报 告 (3) 关 于 本 财 政 年 度 的 补 充 性 收 支 建 议 应 以 与 原 报 告 一 致 的 方 式 提 交 给 立 法 机 关 (4) 经 审 计 的 决 算 和 审 计 报 告 ( 包 括 经 批 准 的 预 算 调 整 ) 应 在 一 年 内 提 交 给 立 法 机 关 并 出 版 ( 三 ) 信 息 的 公 开 可 得 性 1 应 向 公 众 提 供 关 于 过 去 现 在 和 预 测 的 政 府 财 政 活 动 主 要 财 政 风 险 的 充 分 信 息 (1) 预 算 文 件 决 算 账 目 和 向 公 众 提 供 的 其 他 财 政 报 告 应 包 含 中 央 政 府 预 算 和 预 算 外 的 全 部 活 动, 并 应 公 布 中 央 政 府 合 并 的 财 政 状 况 (2) 应 提 供 与 年 度 预 算 信 息 可 比 的 前 两 个 财 政 年 度 的 预 算 执 行 结 果 以 及 对 后 两 年 主 要 预 算 总 量 的 预 测 (3) 描 述 中 央 政 府 或 有 负 债 税 款 支 出 以 及 准 财 政 活 动 的 性 质 和 财 政 重 要 性 的 报 表, 与 其 他 重 要 财 政 风 险 的 评 估 应 构 成 预 算 文 件 的 一 部 分 (4) 各 类 重 要 收 入 来 源 的 收 据 ( 包 括 相 关 的 活 动 和 国 外 支 持 ) 应 在 年 度 预 算 中 单 独 列 示 (5) 中 央 政 府 应 发 布 关 于 其 债 务 和 金 融 资 产 规 模 和 构 成 重 大 非 债 务 类 负 债 和 自 然 资 源 资 产 的 全 面 信 息 (6) 预 算 文 件 应 报 告 地 方 政 府 和 公 共 企 业 的 财 政 状 况 (7) 政 府 应 公 布 长 期 公 共 财 政 的 定 期 报 告 2 财 政 信 息 的 公 开 方 式 应 当 有 利 于 政 策 分 析 促 进 问 责 (1) 年 度 预 算 期 间 广 泛 公 布 简 洁 明 了 的 预 算 总 结 (2) 财 政 数 据 应 在 报 告 总 数 的 基 础 上, 区 分 收 入 支 出 和 融 资, 其 中 支 出 分 为 经 济 职 能 管 理 等 类 别 (3) 政 府 总 体 平 衡 和 债 务 总 额 必 须 是 关 于 政 府 财 政 资 金 头 寸 的 标 准 的 概 括 性 指 标, 在 适 当 情 况 下, 由 其 他 财 政 指 标 补 充 (4) 应 每 年 向 立 法 机 关 报 告 与 主 要 预 算 项 目 目 标 相 关 的 成 果 3 应 就 及 时 公 布 财 政 信 息 做 出 承 诺 (1) 公 布 财 政 信 息 应 是 政 府 的 一 项 法 律 义 务 (2) 应 宣 布 并 遵 守 财 政 信 息 的 发 布 日 程 ( 四 ) 对 真 实 性 的 保 证 1 财 政 数 据 应 达 到 公 认 的 数 据 质 量 标 准 (1) 预 算 数 据 应 反 映 最 近 收 入 和 支 出 的 趋 势 潜 在 的 宏 观 经 济 发 展 情 况 以 及 明 确 界 定 的 政 策 承 诺 6

(2) 年 度 预 算 和 决 算 账 目 应 说 明 会 计 基 础 ( 例 如, 收 付 实 现 制 或 权 责 发 生 制 ), 须 遵 循 公 认 的 会 计 准 则 (3) 财 政 报 告 中 的 数 据 必 须 与 其 他 来 源 的 相 关 数 据 具 有 内 部 一 致 性 对 于 历 史 数 据 的 重 大 修 正 和 数 据 分 类 的 变 动 需 要 阐 明 2 财 政 活 动 应 受 到 有 效 的 内 部 监 督 和 保 障 (1) 公 共 部 门 人 员 的 道 德 守 则 应 清 晰 公 开 (2) 公 共 部 门 招 聘 程 序 和 条 件 必 须 成 文, 并 对 有 意 到 相 关 部 门 就 业 的 人 具 有 可 及 性 (3) 符 合 国 际 标 准 的 采 购 法 规 必 须 在 实 践 中 可 见 (4) 公 共 资 产 的 购 买 和 销 售 应 该 以 公 开 方 式 进 行, 其 中 重 大 交 易 须 单 独 进 行 (5) 政 府 活 动 和 财 务 状 况 应 进 行 内 部 审 计, 审 计 程 序 开 放 可 供 查 阅 (6) 国 家 收 入 管 理 必 须 受 到 法 律 保 护, 保 证 纳 税 人 的 权 力, 并 定 期 向 公 众 报 告 其 活 动 3 财 政 信 息 应 受 到 外 部 检 查 (1) 公 共 财 政 和 政 策 必 须 受 到 独 立 于 行 政 机 关 的 国 家 审 计 机 构 或 类 似 的 组 织 的 审 查 (2) 国 家 审 计 机 构 或 类 似 组 织 应 向 立 法 机 关 提 交 并 发 布 所 有 报 告 ( 包 括 年 报 ), 并 应 具 备 监 督 后 续 活 动 的 机 制 (3) 应 邀 请 独 立 的 专 家 评 估 财 政 预 测 财 政 预 测 所 依 据 的 宏 观 经 济 预 测 以 及 所 有 潜 在 的 假 设 (3) 应 赋 予 国 家 统 计 机 构 体 制 上 的 独 立 性, 以 便 核 实 财 政 数 据 的 质 量 2.2 中 国 财 政 治 理 特 点 在 现 阶 段, 我 国 政 治 治 理 具 有 与 其 他 国 家 不 同 的 特 点 例 如, 党 政 府 群 团 人 大 政 协 以 及 国 有 企 事 业 单 位 全 部 或 部 分 额 纳 入 财 政 预 算 ; 单 一 制 政 府 行 政 管 理 体 制 ; 预 算 外 账 户 与 地 方 投 融 资 平 台 债 务 ; 国 有 企 业 在 政 府 活 动 中 的 重 要 作 用, 等 等 这 些 主 要 特 征 决 定 了 评 价 我 国 政 府 财 政 透 明 度 的 指 标 与 国 际 通 行 标 准 之 间 存 在 着 较 大 的 差 异 党 领 导 下 的 全 能 政 府 体 制 当 前, 我 国 的 政 治 治 理 的 基 本 特 征 是 党 政 合 一 在 这 一 背 景 下, 我 国 财 政 供 养 机 构 主 要 由 两 大 部 分 组 成 : 首 先 是 党 政 群 机 关, 主 要 包 括 党 委 人 大 政 府 政 法 机 关 政 协 民 主 党 派 及 群 众 团 体 等 机 构 ; 其 次 是 包 括 教 育 科 研 卫 生 等 诸 多 领 域 在 内 的 各 种 事 业 单 位 在 现 阶 段, 党 领 导 下 的 全 能 政 府 体 制 财 政 供 养 范 围 远 比 其 他 国 家 宽 泛 的 主 要 原 因 在 中 华 人 民 共 和 国 成 立 初 期, 就 建 立 了 与 苏 联 模 式 计 划 经 济 制 度 相 一 致 的 高 度 集 中 的 行 政 管 理 体 制 另 一 方 面, 计 划 经 济 制 度 又 强 化 了 党 和 政 府 控 制 与 分 配 全 部 资 源 的 能 力, 并 使 其 对 公 共 事 务 管 理 通 过 强 制 性 方 式 进 行 虽 然 改 革 开 放 以 后 我 国 进 行 了 多 次 政 府 机 构 改 革, 但 是, 党 政 合 一 的 全 能 政 府 体 制 没 有 根 本 性 的 转 变, 公 共 权 力 的 触 角 渗 透 到 社 会 生 活 的 各 个 方 面 而 且, 党 政 机 构 为 进 行 社 会 控 制 与 管 理, 赋 予 了 部 分 社 会 团 体 事 业 单 位 以 行 政 机 构 的 职 能, 这 些 机 构 也 因 此 获 得 财 政 拨 款 与 支 持 7

财 政 体 制 变 化 在 计 划 经 济 时 代, 中 国 财 政 体 制 实 行 高 度 集 中 的 统 收 统 支 制 度 在 此 制 度 下, 财 政 收 入 完 全 集 中 在 中 央 政 府 手 中 并 且 由 中 央 政 府 制 定 统 一 的 收 入 和 支 出 预 算, 地 方 政 府 没 有 财 政 权 力, 既 无 法 决 定 地 方 财 政 收 支, 也 不 能 决 定 执 行 什 么 职 能 和 政 策, 所 有 财 政 行 为 都 决 定 于 中 央 政 府, 地 方 政 府 事 实 上 是 中 央 政 府 在 地 方 的 分 支 机 构 因 此, 地 方 政 府 并 不 存 在 真 正 独 立 的 地 方 财 政 预 算 与 决 算 ( 预 算 执 行 ) 制 度 改 革 开 放 之 后, 随 着 从 计 划 经 济 向 市 场 经 济 的 转 型, 资 源 配 置 的 方 式 发 生 了 根 本 性 的 转 变 中 国 地 方 政 府 成 为 推 动 经 济 发 展 与 掌 握 财 政 权 力 的 行 政 主 体, 与 此 同 时, 财 政 分 权 改 革 重 新 规 定 了 中 央 政 府 和 地 方 政 府 之 间 的 财 政 关 系 在 这 种 改 变 下, 地 方 政 府 开 始 建 立 独 立 的 地 方 财 政 预 算 与 决 算 机 制 虽 然 1994 年 分 税 制 体 系 对 中 央 和 地 方 税 基 进 行 了 划 分, 中 央 和 省 级 政 府 之 间 的 税 制 体 系 基 本 建 成, 但 省 级 以 下 分 税 制 却 没 有 完 全 并 准 确 的 建 立, 地 方 税 体 系 尚 未 成 型 国 家 将 税 收 范 围 较 大, 调 控 经 济 能 力 较 强 的 税 种 集 中 到 中 央 层 面 上, 省 市 在 中 央 集 中 的 基 础 上, 又 对 共 享 收 入 和 地 方 固 定 收 入 进 行 了 再 分 成 ( 唐 洋 军,2011) 不 过, 这 一 体 系 使 地 方 政 府 取 得 预 算 收 入 的 能 力 被 大 幅 削 弱, 财 政 自 给 的 严 重 不 足 导 致 了 中 国 地 方 政 府 财 权 和 事 权 的 严 重 失 衡 财 权 和 事 权 的 不 匹 配, 让 地 方 政 府 承 担 了 很 多 的 政 策 性 负 担 提 供 公 共 产 品 和 服 务, 却 无 法 获 得 足 够 的 收 入 去 支 持 政 府 在 这 些 方 面 的 支 出 在 中 国 现 行 的 中 央 和 地 方 的 政 府 关 系 中, 中 央 通 过 划 分 税 基 的 方 式 获 得 更 多 的 财 政 收 入, 而 地 方 政 府 更 多 的 执 行 公 共 服 务 的 职 能, 这 些 职 能 通 过 政 府 间 转 移 支 付 实 现 为 建 立 与 财 政 分 权 和 分 税 制 配 套 的 机 制 以 应 对 地 方 政 府 的 财 政 自 给 不 足, 中 央 在 改 革 的 同 时 建 立 了 逐 级 执 行 的 转 移 支 付 制 度 上 级 政 府 对 下 级 政 府 实 行 税 收 返 还 和 专 项 补 助 机 制, 同 时 地 方 政 府 本 身 具 有 多 重 收 入 来 源, 通 过 调 入 资 金 等 方 式, 实 现 预 算 法 要 求 的 收 支 平 衡 在 当 前 的 财 政 制 度 下, 地 方 政 府 存 在 较 为 严 重 的 预 算 软 约 束, 即 地 方 政 府 在 收 入 和 支 出 的 预 算 执 行 数 超 出 了 预 算 规 定 的 数 量 地 方 政 府 的 预 算 软 约 束 有 着 许 多 制 度 上 的 原 因, 其 中 最 为 重 要 的 是 在 转 移 支 付 的 过 程 中 存 在 着 很 大 的 随 意 性, 由 于 上 级 政 府 对 专 项 补 助 资 金 的 分 配 不 规 范 不 透 明, 下 一 级 政 府 难 以 将 其 编 入 年 初 的 财 政 预 算 中 ; 另 外, 其 他 重 要 影 响 因 素 还 包 括 地 方 政 府 缺 乏 对 财 政 风 险 的 管 理, 公 共 支 出 构 成 扭 曲, 偏 好 于 有 额 外 寻 租 收 益 的 项 目 等 除 了 制 度 因 素 的 影 响 之 外, 预 算 监 督 的 缺 失 也 是 导 致 预 算 软 约 束 的 因 素 我 国 的 财 政 年 度 是 从 公 历 1 月 1 日 到 12 月 31 日, 而 预 算 经 过 人 大 的 审 查 则 是 在 一 月 或 者 二 月 的 地 方 人 民 代 表 大 会 全 体 会 议 上, 因 此 政 府 预 算 实 际 上 是 先 执 行 后 审 批 的 程 序, 这 很 大 程 度 上 削 弱 了 各 级 人 大 应 当 履 行 的 对 地 方 政 府 预 算 编 制 和 执 行 情 况 的 监 督 作 用 ( 谭 志 武,2006) 地 方 政 府 财 政 活 动 首 先, 财 政 预 算 收 入 和 支 出 是 各 级 政 府 最 为 重 要 的 财 政 活 动 财 政 预 算 是 政 府 负 责 编 制 的 在 一 个 财 政 周 期 内 的 收 支 计 划, 行 政 当 局 通 过 制 定 财 政 预 算 分 配 财 政 资 金 而 行 使 调 节 经 济 运 行 和 管 理 社 会 事 务 的 职 能 财 政 决 算 是 在 一 个 财 政 年 度 结 束 后 由 政 府 制 定 的 总 结 年 度 预 算 执 行 结 果 的 报 告, 反 映 了 政 府 在 该 财 政 年 度 中 收 入 和 支 出 的 最 终 结 果 根 据 预 算 法 的 规 定, 县 级 以 上 地 方 各 级 政 府 对 于 财 政 预 算 和 决 算 的 职 责 如 下 :( 一 ) 编 制 本 级 预 算 决 算 草 案, 以 及 编 制 本 级 预 算 的 调 整 方 案 ;( 二 ) 向 本 级 人 民 代 表 大 会 作 关 于 本 级 总 预 算 草 案 的 报 告, 并 将 下 一 级 政 府 报 送 备 案 的 预 算 汇 总 后 报 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 备 案 ;( 三 ) 组 织 本 级 总 预 算 的 执 行, 同 时 监 督 本 级 各 部 门 和 下 级 政 府 的 预 算 执 行, 待 执 行 结 束 后 向 本 级 人 民 代 表 大 会 本 级 人 民 代 表 大 会 常 务 委 员 会 报 告 本 级 总 预 算 的 执 行 情 8

况 7 但 是, 中 国 各 级 政 府 收 入 并 非 单 一 来 源, 而 是 具 有 多 重 收 入 渠 道 在 2011 年 预 算 改 革 前, 政 府 收 入 来 源 包 括 一 般 预 算 收 入 ( 现 在 更 名 为 公 共 财 政 收 入 ), 政 府 性 基 金 收 入, 预 算 外 收 入 以 及 债 务 收 入 由 于 预 算 法 规 定 了 地 方 政 府 没 有 通 过 发 行 政 府 债 券 获 得 债 务 收 入 的 权 利, 因 此 对 于 地 方 政 府 而 言, 收 入 主 要 包 括 上 述 的 前 三 项 虽 然 地 方 政 府 不 能 直 接 通 过 发 行 政 府 债 券 获 得 债 务 收 入, 但 是 在 财 政 部 代 发 地 方 政 府 债 后, 地 方 政 府 可 以 获 得 转 贷 的 地 方 政 府 债 务 收 入, 并 承 担 偿 还 责 任 因 此, 地 方 政 府 目 前 的 收 入 来 源, 包 括 了 上 述 全 部 的 四 项 随 着 2011 年 开 始 的 预 算 外 收 入 全 部 纳 入 预 算 管 理 后, 预 算 外 收 入 纳 入 财 政 专 户, 政 府 预 算 形 成 了 包 括 地 方 全 部 收 入 与 支 出 的 完 整 的 体 系 ( 财 预 [2010]88 号 ) 一 般 预 算 收 支 是 政 府 财 政 收 支 计 划 中 比 重 最 大 的 一 部 分, 在 整 个 预 算 体 系 中 占 有 举 足 轻 重 的 地 位 其 中, 一 般 预 算 收 入 涵 盖 了 全 部 税 收 收 入 以 及 一 部 分 非 税 收 入, 包 括 行 政 事 业 性 收 费 收 入 专 项 收 入 罚 没 收 入 国 有 资 本 经 营 收 入 国 有 资 产 有 偿 使 用 收 入 政 府 性 基 金 是 指 市 政 府 及 其 所 属 部 门 根 据 法 律 行 政 法 规 和 中 共 中 央 国 务 院 文 件 规 定, 通 过 向 社 会 征 收 基 金 收 费, 以 及 出 让 土 地 发 行 彩 票 等 方 式 取 得 收 入, 专 项 用 于 支 持 特 定 基 础 设 施 建 设 和 社 会 事 业 发 展 的 财 政 资 金 从 财 政 部 对 政 府 性 基 金 的 定 义 可 以 看 出, 政 府 性 基 金 的 收 入 来 源 具 有 一 定 的 不 确 定 性, 而 其 支 出 的 去 向 具 有 专 项 性 一 个 典 型 的 例 子 是 地 方 政 府 的 土 地 财 政 土 地 使 用 权 出 让 收 入 是 地 方 政 府 政 府 性 基 金 的 重 要 来 源 地 方 政 府 虽 然 在 年 初 制 定 了 预 算, 但 是 由 于 在 年 内 的 价 格 变 动 和 土 地 出 让 过 程 中 地 方 政 府 对 于 收 入 的 更 高 追 求 导 致 了 实 际 的 收 入 往 往 高 于 预 算 收 入 地 方 政 府 还 存 在 大 量 的 预 算 外 财 政 活 动 根 据 财 政 部 规 定, 在 绝 大 部 分 预 算 外 收 入 和 支 出 纳 入 预 算 管 理 后, 财 政 专 户 中 仅 存 教 育 收 费, 包 括 目 前 在 财 政 专 户 管 理 的 高 中 以 上 学 费 住 宿 费, 高 校 委 托 培 养 费, 党 校 收 费, 教 育 考 试 考 务 费, 函 大 电 大 夜 大 及 短 训 班 培 训 费 等 这 些 收 入 作 为 本 部 门 的 事 业 性 收 入, 划 归 财 政 专 户 管 理 尽 管 财 政 专 户 在 整 个 收 入 和 支 出 体 系 中 的 地 位 明 显 降 低, 但 是 该 部 分 是 目 前 预 决 算 中 难 以 涉 及 的 内 容 此 外, 政 府 性 债 务 在 地 方 政 府 的 财 政 体 系 当 中 占 有 越 来 越 重 要 的 地 位 虽 然 地 方 政 府 没 有 公 开 各 自 的 债 务 水 平, 但 根 据 审 计 署 2010 年 的 报 告, 中 国 地 方 性 政 府 的 债 务 总 额 达 到 了 10.7 万 亿 元 人 民 币, 其 中 包 括 了 所 有 涉 及 债 务 的 25,590 个 政 府 部 门 和 机 构 6,576 个 融 资 平 台 公 司 42,603 个 经 费 补 助 事 业 单 位 2,420 个 公 用 事 业 单 位 9,038 个 其 他 单 位 373,805 个 项 目, 共 1,873,683 笔 债 务 这 些 政 府 性 债 务 中 涵 盖 了 政 府 负 有 偿 还 责 任 的 债 务, 同 时 对 债 务 人 出 现 债 务 偿 还 困 难 时, 政 府 需 履 行 担 保 责 任 的 或 有 债 务 和 可 能 承 担 一 定 救 助 责 任 的 其 他 相 关 债 务 巨 额 债 务 总 额 给 地 方 政 府 带 来 了 巨 大 的 金 融 违 约 风 险 在 预 决 算 报 告 中, 能 够 反 映 出 来 的 政 府 性 债 务 只 有 两 项, 一 项 是 地 方 政 府 债 券 收 入 8, 另 一 项 是 地 方 向 国 外 借 款 收 入 大 部 分 政 府 性 债 务 未 能 包 含 到 政 府 预 算 算 报 告 中 更 重 要 的 是, 很 多 应 该 包 含 在 预 算 报 告 中 的 债 务 收 入 通 常 难 以 纳 入 到 年 初 的 政 府 预 算 中, 政 府 获 得 的 债 务 收 入 往 往 发 生 在 年 中, 也 没 有 事 先 预 测 的 机 制 或 者 限 制, 严 重 的 影 响 到 了 预 算 的 制 定 和 执 行 最 后, 地 方 政 府 对 于 地 方 国 有 独 资 控 股 参 股 企 业 负 有 出 资 人 责 任, 相 应 部 分 的 收 益 是 公 共 财 政 预 算 中 的 国 有 资 本 经 营 收 入 ; 地 方 政 府 投 融 资 平 台 公 司 由 地 方 政 府 通 过 财 政 拨 款 等 方 式 注 入 资 产, 必 要 时 可 能 进 行 财 政 补 贴 这 些 内 容 也 都 是 地 方 政 府 重 要 的 财 政 活 动 7 整 合 自 中 华 人 民 共 和 国 预 算 法 第 十 五 条 8 预 算 法 规 定 了 地 方 政 府 不 能 直 接 发 行 债 券 融 资, 目 前 的 地 方 政 府 债 券 收 入 是 由 财 政 部 代 发 地 方 政 府 债 券 取 得 收 入 后 转 贷 给 地 方 政 府 2011 年 10 月 20 日, 财 政 部 发 布 通 知 称, 经 国 务 院 批 准, 上 海 市 浙 江 省 广 东 省 深 圳 市 可 开 展 地 方 政 府 自 行 发 债 试 点 同 时 发 布 的 2011 年 地 方 政 府 自 行 发 债 试 点 办 法 规 定, 自 行 发 债 是 指 试 点 省 ( 市 ) 在 国 务 院 批 准 的 发 债 规 模 限 额 内, 自 行 组 织 发 行 本 省 ( 市 ) 政 府 债 券 的 发 债 机 制 2011 年 试 点 省 ( 市 ) 政 府 债 券 由 财 政 部 代 办 还 本 付 息 9

2.3 全 口 径 中 国 财 政 透 明 指 标 体 系 本 研 究 报 告 根 据 我 国 公 共 治 理 的 特 征, 提 出 了 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系, 并 将 其 应 用 于 评 价 对 市 级 政 府 的 财 政 公 开 情 况 该 指 标 体 系 包 括 四 大 部 分 : 1) 纳 入 预 算 机 构 和 部 门,2) 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况, 3) 财 政 专 户 与 政 府 债 务 情 况,4) 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况 这 四 部 分 指 标 各 自 的 分 值 各 为 100 分, 总 分 值 共 为 400 分 在 不 同 指 标 下, 赋 予 了 具 体 的 详 细 分 值 表 2.1 给 出 了 各 部 分 中 各 项 目 的 具 体 分 值 表 2.1 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系 分 值 表 第 一 部 分 : 纳 入 预 本 级 财 政 结 构 图 ( 全 额 和 部 门 拨 款, 财 政 局 或 政 府 网 站 20) 算 的 机 构 和 部 门 市 级 政 府 机 构 (30) (100) 中 国 共 产 党 ** 市 委 员 会 (10) 市 人 民 代 表 大 会 (5) 市 政 治 协 商 委 员 会 (5) 市 级 非 政 府 机 构 (40) 民 主 党 派 和 工 商 联 (5) 群 众 团 体 (5) 市 直 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 (10) 盈 利 性 地 方 国 有 独 资 控 股 公 司 市 区 级 政 府 投 融 资 公 司 (10) 第 二 部 分 : 一 般 性 一 般 预 算 收 支 : 公 布 到 款 (25) 预 决 算 情 况 (100) 2012 预 算 (45) 政 府 性 基 金 预 算 收 入 : 公 布 到 项 政 府 性 基 金 预 算 支 出 : 公 布 到 款 (20) 一 般 决 算 收 支 : 公 布 到 款 (25) 2011 决 算 (45) 政 府 性 基 金 决 算 收 入 : 公 布 到 项 政 府 性 基 金 决 算 支 出 : 公 布 到 款 (20) 预 决 算 公 布 到 下 属 机 构 事 业 单 位 (5) 公 布 政 府 收 支 科 目 全 表 (5) 第 三 部 分 : 财 政 专 财 政 专 户 管 理 资 金 ( 原 预 算 外 资 金 )(40) 户 ( 原 预 算 外 ) 与 政 府 债 务 情 况 政 府 债 务 (60) (100) 第 四 部 分 : 国 有 资 国 有 资 本 经 营 预 算 收 支 决 算 总 表 (50) 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况 市 县 所 有 经 营 性 国 有 企 业 总 资 产 总 负 债 总 收 情 况, 主 要 国 有 企 业 财 务 报 表 (50) (100) 指 标 体 系 的 第 一 部 分 为 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 在 该 部 分 中, 指 标 细 项 不 仅 包 括 市 级 政 府 机 构, 也 涵 盖 财 政 支 持 的 党 政 群 机 关 直 属 企 事 业 单 位 等, 同 时 将 地 方 财 政 具 有 出 资 人 责 任 将 影 响 财 政 收 支 的 市 属 国 有 企 业 和 投 资 公 司 也 纳 入 其 中, 以 全 面 反 映 市 级 财 政 资 金 的 使 用 主 体 情 况 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 构 成 政 府 财 政 活 动 的 最 重 要 部 分 为 了 提 高 公 共 预 算 的 合 法 性, 避 免 预 算 制 定 的 随 意 性 以 及 信 息 不 对 称 和 激 励 不 相 容 带 来 的 道 德 风 险 问 题, 政 府 必 须 对 预 算 和 决 算 内 容 主 动 而 详 细 公 开, 以 便 立 法 机 构 和 社 会 公 众 进 行 合 法 参 与 和 有 效 监 督 因 此, 该 1 0

指 标 体 系 的 第 二 部 分 为 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 由 于 预 算 外 财 政 和 地 方 政 府 债 务 极 具 中 国 特 点, 这 些 财 政 活 动 构 成 现 阶 段 中 国 地 方 政 府 不 可 分 割 的 重 要 财 政 活 动 内 容 为 了 准 确 评 价 市 级 政 府 的 财 政 透 明 度, 该 指 标 体 系 的 第 三 部 分 便 为 财 政 专 户 与 政 府 债 务 情 况 根 据 国 际 货 币 基 金 守 则 中 的 要 求, 政 府 对 私 人 部 门 的 介 入 应 以 公 开 方 式 进 行 所 以, 国 有 企 业 及 地 方 政 府 融 资 平 台 等 政 府 实 际 出 资 对 财 政 收 支 有 影 响 的 主 体 也 是 衡 量 财 政 透 明 度 的 重 要 方 面 国 有 资 本 和 国 有 企 业 均 是 财 政 资 金 的 使 用 与 相 关 者, 应 纳 入 财 政 公 开 的 范 围 这 些 内 容 构 成 了 该 指 标 体 系 的 第 四 部 分 国 有 资 本 经 营 与 国 有 企 业 收 支 情 况 课 题 组 全 面 收 集 中 国 全 部 地 级 市 政 府 与 四 个 直 辖 市 与 上 述 指 标 相 关 的 事 实 与 数 据 所 有 资 料 全 部 是 市 政 府 在 互 联 网 公 开 的 信 息, 来 源 为 全 部 地 级 市 政 府 与 直 辖 市 政 府 的 政 府 网 站 财 政 局 网 站 国 资 委 网 站 以 及 相 关 的 市 委 人 大 政 协 群 团 民 主 党 派 等 机 构 的 网 站 信 息 与 数 据 的 采 集 窗 口 时 间 段 为 2012 年 11 月 1 日 至 2013 年 3 月 30 日, 课 题 组 根 据 各 地 级 市 政 府 网 站 信 息 公 开 的 结 构, 尽 可 能 全 面 地 挖 掘 本 指 标 体 系 所 涵 盖 范 围 的 信 息 和 数 据 2.4 小 结 国 际 货 币 基 金 制 定 了 各 国 财 政 公 开 和 透 明 确 立 了 统 一 原 则, 对 财 政 透 明 度 提 出 了 职 能 和 责 任 的 澄 清 公 开 预 算 编 制 信 息 的 公 开 可 得 性 对 真 实 性 的 保 证 四 项 基 本 要 求, 从 而 提 供 了 评 价 财 政 透 明 度 的 基 本 依 据 现 阶 段 中 国 的 政 府 治 理 具 有 许 多 不 同 于 其 他 国 家 的 特 殊 性 质, 这 是 由 其 政 治 体 制 的 基 本 特 点 所 决 定 的 在 这 一 背 景 下, 难 以 简 单 使 用 国 际 通 行 标 准 评 价 中 国 市 级 政 府 的 财 政 透 明 度 因 此, 我 们 根 据 中 国 的 现 实 政 治 治 理 特 征, 提 出 了 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 指 标 体 系, 并 对 其 四 大 部 分 赋 予 了 相 应 的 量 化 分 值 本 报 告 采 取 大 数 据 全 样 本 方 法, 通 过 互 联 网 收 集 全 部 地 级 市 政 府 与 直 辖 市 政 府 与 上 述 指 标 相 关 的 信 息 与 数 据 进 行 研 究 1 1

第 三 章 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 财 政 透 明 度 的 原 则 要 求 确 定 政 府 的 结 构 和 职 能 政 府 内 部 责 任 以 及 政 府 与 经 济 中 其 他 部 门 的 关 系 由 于 中 国 政 治 体 制 的 基 本 特 点 及 政 府 治 理 的 特 殊 性, 公 共 财 政 的 涵 盖 范 围 与 支 出 渠 道 具 有 与 其 他 国 家 不 同 的 一 些 特 征 因 此, 本 章 讨 论 我 国 市 级 政 府 纳 入 预 算 的 机 构 和 部 门 的 公 开 情 况 3.1 指 标 与 内 涵 在 国 际 主 流 社 会 的 实 践 中, 纳 入 财 政 预 算 的 主 要 包 括 行 政 机 关 议 会 和 司 法 机 关 在 我 国 当 前 的 政 治 体 制 和 公 共 治 理 结 构 下, 纳 入 预 算 的 机 构 不 限 于 权 力 机 关 和 行 政 机 关, 而 包 括 了 政 府 机 构 党 委 人 大 政 协 民 主 党 派 群 众 团 体 公 共 企 事 业 单 位 以 及 国 有 企 业 在 设 计 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系 时, 应 将 上 述 纳 入 预 算 机 构 部 门 及 其 他 相 关 主 体 的 结 构 职 能 的 公 开 程 度 作 为 评 价 标 准 的 第 一 部 分 此 外, 财 政 透 明 还 要 求 政 府 公 布 上 述 组 织 机 构 与 政 府 财 政 之 间 的 关 系 表 2 给 出 了 这 一 部 分 的 指 标 及 分 值 在 该 表 中, 本 级 财 政 结 构 图 的 分 值 为 20 分, 市 级 政 府 机 构 为 30 分, 市 级 非 政 府 机 构 为 40 分, 盈 利 性 地 方 国 有 独 资 控 股 公 司 市 区 级 政 府 投 融 资 公 司 为 10 分, 总 计 100 分 第 一 部 分 : 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 (100) 表 3.1 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 的 指 标 与 分 值 总 纲 : 本 级 财 政 结 构 图 ( 全 额 和 部 门 拨 款, 财 政 局 或 政 府 网 站 20) 市 级 政 府 机 构 (30) 中 国 共 产 党 市 委 员 会 (10) 市 人 民 代 表 大 会 (5) 市 政 治 协 商 委 员 会 (5) 市 级 非 政 府 机 构 (40) 民 主 党 派 和 工 商 联 (5) 群 众 团 体 (5) 市 直 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 (10) 盈 利 性 地 方 国 有 独 资 控 股 公 司 市 区 级 政 府 投 融 资 公 司 (10) 本 级 财 政 结 构 图 市 本 级 财 政 结 构 图 是 指 市 本 级 财 政 供 养 的 各 机 构 部 门 资 金 使 用 情 况 的 列 表 或 结 构 图 市 本 级 财 政 资 金 的 使 用 主 体 包 括 以 执 行 政 府 职 能 作 为 其 主 要 活 动 的 所 有 党 政 机 构 立 法 机 构 统 一 战 线 机 构 和 民 主 党 派 群 众 团 体 市 属 企 事 业 单 位 和 纳 入 政 府 一 般 预 算 管 理 的 国 有 企 业 清 晰 完 整 的 市 本 级 财 政 结 构 图 规 定 了 本 级 财 政 的 供 养 范 围, 公 开 结 构 图 是 财 政 透 明 的 基 本 要 求 13

市 级 政 府 机 构 市 级 政 府 机 构 包 括 把 执 行 政 府 行 政 职 能 作 为 其 主 要 活 动 的 所 有 市 级 机 构, 包 括 市 政 府 及 其 下 属 机 构, 它 们 是 提 供 公 共 服 务 和 进 行 公 共 管 理 的 主 体 市 级 政 府 机 构 由 财 政 供 养, 是 市 级 财 政 资 金 最 重 要 的 使 用 主 体 共 产 党 市 委 员 会 中 国 共 产 党 某 市 委 员 会, 简 称 市 委 或 市 委 党 委 市 委 作 为 党 的 地 方 领 导 机 构, 在 政 治 生 活 起 着 领 导 核 心 作 用 市 委 党 委 使 用 财 政 资 金 的 主 体 包 括 党 委 办 公 厅 组 织 部 宣 传 部 统 战 部 执 行 对 外 联 络 的 部 门 以 及 其 他 共 产 党 事 务 部 门 市 人 民 代 表 大 会 市 人 民 代 表 大 会 是 市 级 国 家 权 力 机 关, 市 级 人 民 代 表 大 会 在 本 行 政 区 域 内, 保 证 宪 法 法 律 行 政 法 规 的 遵 守 和 执 行 ; 依 照 法 律 规 定 的 权 限, 通 过 和 发 布 决 议, 审 查 和 决 定 地 方 的 经 济 建 设 文 化 建 设 和 公 共 事 业 建 设 的 计 划 市 级 人 大 事 务 支 出 纳 入 到 一 般 预 算 支 出 中, 一 般 公 共 服 务 类 中 人 大 事 务 款, 由 市 本 级 财 政 提 供, 支 持 其 日 常 的 行 政 运 行 管 理 事 务 机 关 服 务 和 开 展 行 使 人 大 各 类 职 权 及 功 能 的 活 动 市 政 治 协 商 委 员 会 中 国 人 民 政 治 协 商 会 议 是 中 国 人 民 爱 国 统 一 战 线 的 组 织, 是 中 国 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 的 重 要 机 构, 是 我 国 政 治 生 活 中 发 扬 社 会 主 义 民 主 的 重 要 形 式 ( 中 共 中 央,2006) 政 协 会 议 的 主 要 功 能 是 政 治 协 商 民 主 监 督 参 政 议 政, 支 持 各 民 主 党 派 和 无 党 派 人 士 参 与 重 大 方 针 政 策 的 讨 论 协 商 及 其 履 行 职 责 的 各 种 活 动 市 政 治 协 商 会 议 支 出 纳 入 一 般 公 共 预 算, 涵 盖 其 行 政 运 行 管 理 事 务 机 关 服 务 和 政 协 实 现 其 职 能 的 各 项 活 动 的 开 支 民 主 党 派 和 工 商 联 中 国 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 制 度 是 现 行 的 一 项 基 本 政 治 制 度 ; 中 国 共 产 党 是 执 政 党, 各 民 主 党 派 是 参 政 党 民 主 党 派 包 括 中 国 国 民 党 革 命 委 员 会 中 国 民 主 同 盟 中 国 民 主 建 国 会 中 国 民 主 促 进 会 中 国 农 工 民 主 党 中 国 致 公 党 九 三 学 社 台 湾 民 主 自 治 同 盟 在 此 政 治 制 度 下, 共 产 党 民 主 党 派 的 活 动 及 人 员, 实 际 上 纳 入 了 公 务 员 序 列, 各 民 主 党 派 办 事 机 构 的 支 出 纳 入 财 政 预 算 工 商 联 是 各 级 工 商 界 联 合 会 的 简 称, 是 中 国 共 产 党 领 导 的 面 向 工 商 界 以 非 公 有 制 企 业 和 非 公 有 制 经 济 人 士 为 主 体 的 人 民 团 体 和 商 会 组 织, 作 为 联 系 非 公 有 制 经 济 人 士 的 纽 带 工 商 联 工 作 是 党 的 统 一 战 线 工 作 和 经 济 工 作 的 重 要 内 容 截 至 2010 年 底, 全 国 工 商 联 共 有 县 级 ( 含 县 级 ) 以 上 组 织 3,345 个, 县 级 以 下 基 层 组 织 26,359 个, 行 业 组 织 14,251 个, 已 形 14

成 覆 盖 全 国 的 组 织 网 络 9 由 于 工 商 联 在 服 务 非 公 有 制 经 济 中 发 挥 重 要 的 作 用, 承 担 一 部 分 政 府 管 理 的 职 能, 其 支 出 纳 入 公 共 财 政 预 算 群 众 团 体 群 众 团 体 是 指 中 国 公 民 自 愿 组 成, 为 实 现 会 员 共 同 意 愿, 按 照 其 章 程 开 展 活 动 的 非 营 利 性 社 会 组 织 ( 国 务 院 令 第 250 号 ) 10 它 主 要 指 中 国 共 产 党 直 接 领 导 下 的 工 会 青 年 团 和 妇 女 联 合 会, 以 及 其 他 少 数 特 殊 的 团 体, 如 中 国 残 疾 人 联 合 会 中 国 文 学 艺 术 家 联 合 会 中 国 科 学 技 术 协 会 等 这 些 组 织 具 有 很 强 的 政 治 和 行 政 色 彩, 与 行 政 机 关 一 样 有 相 应 的 行 政 级 别, 其 领 导 机 关 与 各 级 政 府 机 构 同 设, 由 国 家 给 予 正 式 的 编 制, 并 且 通 常 承 担 一 定 的 行 政 管 理 职 能 ( 俞 可 平,2006) 在 我 国 的 现 实 中, 群 众 团 体 是 党 联 系 与 组 织 群 众 的 工 具 和 桥 梁, 因 其 实 际 的 职 能 外 化 出 其 政 治 和 行 政 涵 义, 成 为 准 行 政 机 构 根 据 政 府 收 支 分 类 科 目 中 的 说 明, 群 众 团 体 事 务 纳 入 一 般 预 算 支 出 中 一 般 公 共 服 务 类 的 群 众 团 体 事 务 款, 涵 盖 了 各 级 人 民 团 体 社 会 团 体 群 众 团 体 以 及 工 会 妇 联 共 青 团 组 织 ( 包 括 中 华 青 年 联 合 会 ) 残 联 作 家 协 会 红 十 字 会 等 组 织 和 机 构 的 支 出 11 中 国 有 全 国 性 社 会 团 体 近 2,000 个 ; 其 中 使 用 行 政 编 制 或 事 业 编 制, 由 国 家 财 政 拨 款 的 社 会 团 体 约 200 个 其 中, 全 总 共 青 团 全 国 妇 联 的 政 治 地 位 特 殊, 社 会 影 响 广 泛 还 有 16 个 社 会 团 体 的 地 位 也 比 较 特 殊, 分 别 是 : 中 国 文 联 中 国 科 协 全 国 侨 联 中 国 作 协 中 国 法 学 会 对 外 友 协 贸 促 会 中 国 残 联 宋 庆 龄 基 金 会 中 国 记 协 全 国 台 联 黄 埔 军 校 同 学 会 外 交 学 会 中 国 红 十 字 总 会 中 国 职 工 思 想 政 治 工 作 研 究 会 欧 美 同 学 会 以 上 19 个 社 会 团 体 的 主 要 任 务 机 构 编 制 和 领 导 职 数 由 中 央 机 构 编 制 管 理 部 门 直 接 确 定, 它 们 虽 然 是 非 政 府 性 的 组 织, 但 在 很 大 程 度 上 行 使 着 部 分 政 府 职 能 12 市 直 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 在 国 际 上 非 盈 利 组 织 指 以 非 盈 利 性 为 目 的, 没 有 股 东, 收 益 不 归 于 任 何 人 的 机 构, 其 建 立 宗 旨 是 为 了 服 务 于 教 育 慈 善 宗 教 人 权 等 公 益 性 事 业 在 我 国 类 似 的 主 体 多 以 事 业 单 位 的 形 式 存 在 事 业 单 位 是 指 国 家 为 了 社 会 公 益 目 的, 由 国 家 机 关 举 办 或 者 其 他 组 织 利 用 国 有 资 产 举 办 的, 从 事 教 育 科 技 文 化 卫 生 等 活 动 的 社 会 服 务 组 织 ( 国 务 院 令 第 411 号,2004) 目 前 政 府 正 在 分 类 推 进 事 业 单 位 改 革, 将 现 有 的 事 业 单 位 划 分 为 承 担 行 政 职 能 从 事 生 产 经 营 活 动 和 从 事 公 益 服 务 三 个 类 别 从 事 公 益 服 务 的 事 业 单 位 可 以 分 为 两 类 : 承 担 义 务 教 育 基 础 性 科 研 公 共 文 化 公 共 卫 生 及 基 层 的 基 本 医 疗 服 务 等 基 本 公 益 服 务, 不 能 或 不 宜 由 市 场 配 置 资 源 的, 划 入 公 益 一 类 ; 承 担 高 等 教 育 非 营 利 医 疗 等 公 益 服 务, 可 部 分 由 市 场 配 置 资 源 的, 划 入 公 益 二 类 对 公 益 一 类, 根 据 正 常 业 务 需 要, 财 政 给 予 经 费 保 障 ; 对 公 益 二 类, 根 据 财 务 收 支 状 况, 财 政 给 予 经 费 补 助, 并 通 过 政 府 购 买 服 务 等 方 式 予 以 支 持 ( 中 发 [2011]5 号,2011) 承 担 行 政 职 能 从 事 公 益 服 务 的 两 类 事 业 单 位 不 具 有 盈 利 性, 财 政 根 据 不 同 事 业 单 位 的 情 况 提 供 不 同 程 度 的 支 持 9 中 国 工 商 业 联 合 会 网 站, 工 商 联 简 介, http://www.acfic.org.cn/publicfiles/business/htmlfiles/qggsl/gsljj/list.html. 10 群 众 团 体 社 会 团 体 和 三 者 界 限 并 不 明 确, 存 在 混 用 现 象, 这 里 引 社 会 团 体 的 定 义 解 释 群 众 团 体 11 工 商 联 应 属 于 社 会 团 体, 但 在 政 府 收 支 分 类 科 目 中 将 其 与 民 主 党 派 统 一 记 录, 因 此 工 商 联 将 会 和 民 主 党 派 一 起 介 绍 12 新 华 网, 社 会 团 体,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/28/content_285782.htm. 15

依 据 目 前 财 政 支 持 的 实 际 情 况, 可 将 事 业 单 位 分 为 三 类 1) 全 额 拔 款 事 业 单 位, 一 般 适 用 于 没 有 收 入 或 收 入 不 稳 定 的 单 位, 如, 学 校 科 研 单 位 卫 生 防 疫 工 商 管 理 机 构 等 2) 差 额 拔 款 事 业 单 位, 一 般 适 用 于 有 收 入 但 又 承 担 政 府 社 会 职 能 的 单 位, 如, 公 立 医 院 等 3) 自 收 自 支 事 业 单 位 前 两 类 具 有 非 营 利 性, 获 得 财 政 资 金 不 同 程 度 的 支 持 盈 利 性 地 方 国 有 独 资 控 股 公 司 市 区 级 政 府 投 融 资 公 司 这 一 类 别 专 指 属 于 市 级 政 府 出 资 与 管 理 的 国 有 企 业 企 业 国 有 资 产 属 于 国 家 所 有, 国 务 院 和 地 方 人 民 政 府 分 别 代 表 国 家 履 行 出 资 人 职 责 ( 国 务 院 令 第 378 号,2003) 各 级 人 民 政 府 及 其 部 门 机 构 履 行 出 资 人 责 任 的 企 业 上 交 的 国 有 资 本 收 益, 将 纳 入 公 共 财 政 预 算 中 的 国 有 资 本 经 营 收 入, 该 部 分 收 入 是 地 方 政 府 公 共 财 政 预 算 中 的 重 要 组 成 部 分 ( 财 政 部,2011) 国 有 独 资 企 业 是 指 企 业 全 部 资 产 归 国 家 所 有, 国 家 依 照 所 有 权 和 经 营 权 分 离 的 原 则 授 予 企 业 经 营 管 理 的 职 责, 其 对 公 共 财 政 的 贡 献 来 自 于 企 业 经 营 利 润 上 缴 产 权 转 让 收 入 和 清 算 收 入 国 有 控 股 企 业 是 指 国 家 资 本 在 企 业 总 资 本 中 占 较 高 比 例, 由 国 家 实 际 控 制 的 企 业 国 有 独 资 企 业 和 国 有 控 股 企 业 是 政 府 参 与 和 干 预 经 济 的 主 体, 履 行 一 定 的 社 会 职 责 国 有 参 股 企 业 即 政 府 作 为 非 控 股 股 东 存 在 的 企 业 国 有 控 股 企 业 和 国 有 参 股 企 业 对 财 政 的 贡 献 主 要 来 自 于 股 利 股 息 收 入 产 权 转 让 收 入 和 清 算 收 入 此 外, 如 果 上 述 企 业 发 生 资 不 抵 债 的 情 况, 地 方 政 府 将 承 担 与 其 出 资 份 额 相 应 的 责 任 鉴 于 上 述 理 由, 地 方 国 有 独 资 控 股 参 股 企 业 相 应 部 分 的 经 营 收 支 纳 入 财 政 预 算 地 方 政 府 投 融 资 平 台 公 司, 是 指 由 地 方 政 府 及 其 部 门 和 机 构 等 通 过 财 政 拨 款 或 注 入 土 地 股 权 等 资 产 设 立, 承 担 政 府 投 资 项 目 融 资 功 能, 并 拥 有 独 立 法 人 资 格 的 经 济 实 体 ( 国 发 [2010] 19 号,2010) 根 据 2011 年 6 月 1 日 中 国 人 民 银 行 发 布 的 2010 年 中 国 区 域 金 融 运 行 报 告 估 计, 截 止 2010 年 末, 全 国 共 有 地 方 政 府 融 资 平 台 1 万 余 家, 按 隶 属 关 系 主 要 分 为 三 类 : 省 级 ( 含 自 治 区 直 辖 市 ) 政 府 融 资 平 台 地 市 级 政 府 融 资 平 台 和 县 级 ( 含 县 级 市 ) 政 府 融 资 平 台 ( 人 民 银 行,2011) 3.2 评 价 标 准 该 节 详 细 介 绍 纳 入 预 算 的 机 构 和 部 门 的 评 价 依 据 及 具 体 的 评 分 标 准 本 级 财 政 结 构 图 (20 分 ) 指 标 意 义 : 财 政 透 明 要 求 市 级 政 府 公 开 市 级 财 政 使 用 主 体 的 结 构 图, 即 市 级 财 政 资 金 流 向 的 公 共 部 门 的 总 纲, 它 从 总 体 上 反 映 了 市 级 财 政 资 金 的 使 用 情 况 评 分 依 据 : 市 级 政 府 网 站 上 是 否 包 含 了 全 部 纳 入 预 算 的 市 级 机 构 的 总 结 构 图 ( 或 列 表 ), 或 者 公 开 一 般 公 共 服 务 支 出 明 细 表 评 分 原 则 : 包 含 了 全 部 纳 入 预 算 的 市 级 机 构 的 总 结 构 图 ( 或 列 表 ), 或 者 公 开 一 般 公 共 服 务 支 出 明 细 表, 得 到 本 指 标 满 分 20 分, 若 政 府 网 站 上 没 有 上 述 两 项 内 容, 则 本 指 标 为 0 分 16

市 级 政 府 机 构 (30 分 ) 指 标 意 义 : 市 级 政 府 机 构 承 担 了 在 市 属 范 围 内 的 行 政 职 能, 是 使 用 市 级 财 政 的 最 大 主 体, 对 于 市 级 政 府 机 构 部 门 信 息 的 公 开, 在 财 政 透 明 度 对 机 构 公 开 的 要 求 中 占 有 最 为 重 要 的 地 位 评 分 依 据 : 市 级 政 府 门 户 网 站 是 否 以 有 条 理 的 形 式 公 布 了 市 级 政 府 机 构 的 结 构 图 或 列 表, 以 及 各 个 机 构 对 应 的 职 能 13 评 分 原 则 : 若 市 级 政 府 门 户 网 站 或 相 关 网 站 上, 存 在 主 动 公 开 的 市 级 政 府 机 构 的 完 整 结 构 图 ( 或 列 表 ), 并 提 供 了 每 个 部 门 的 职 能 信 息, 则 得 到 30 分 ; 若 只 有 机 构 图 或 列 表, 没 有 职 能, 则 得 到 15 分 ; 若 既 没 有 公 开 机 构 图 或 列 表 也 没 有 职 能 说 明, 则 本 指 标 为 0 分 ; 其 他 情 况 则 按 照 公 开 的 完 整 程 度 依 次 得 分 共 产 党 市 委 员 会 (10 分 ) 指 标 意 义 : 市 级 党 委 ( 市 委 ) 是 使 用 市 级 财 政 的 重 要 主 体 之 一, 其 内 部 的 重 要 部 门 包 括 党 委 办 公 厅 组 织 部 宣 传 部 统 战 部 执 行 对 外 联 络 的 部 门 以 及 其 他 共 产 党 事 务 部 门, 政 府 财 政 透 明 要 求 公 布 这 些 机 构 部 门 的 结 构 图 ( 或 列 表 ) 以 及 对 应 的 职 能 评 分 依 据 : 以 与 市 级 政 府 门 户 网 站 或 相 关 网 站 公 开 市 委 党 委 组 织 机 构 的 全 面 程 度 为 标 准, 对 党 委 办 公 厅 组 织 部 宣 传 部 统 战 部 等 重 要 的 党 委 部 门 每 个 部 门 分 值 为 2 分, 党 委 其 他 部 门 分 值 为 2 分 评 分 原 则 : 如 果 公 布 党 委 组 织 主 要 部 门 中 的 任 意 一 个 部 门, 得 到 其 所 占 的 分 值 为 2 分 ; 如 果 对 党 委 的 其 他 部 门 公 布 的 较 为 详 细, 能 够 得 到 余 下 的 2 分 ; 没 有 公 布 则 得 不 到 分 市 人 民 代 表 大 会 (5 分 ) 指 标 意 义 : 市 级 人 民 代 表 大 会 是 市 级 财 政 的 重 要 使 用 主 体, 其 各 个 部 门 的 经 费 全 部 来 源 于 市 级 财 政 拨 款, 因 此 财 政 透 明 度 要 求 公 布 市 人 大 内 部 机 构 图 和 职 能 评 分 依 据 : 根 据 是 否 在 与 市 级 政 府 门 户 网 站 相 关 联 的 市 级 人 大 网 站 上 公 开 当 地 人 大 的 内 部 组 织 机 构 图 或 列 表 以 及 各 下 属 部 门 的 职 能 评 分 评 分 原 则 : 公 开 上 述 结 构 图 或 列 表 以 及 相 应 部 门 的 职 能, 得 到 5 分 ; 若 没 有 公 开, 则 为 0 分 市 政 治 协 商 委 员 会 (5 分 ) 指 标 意 义 : 市 级 政 治 协 商 会 议 是 市 级 财 政 的 重 要 使 用 主 体, 其 各 个 部 门 的 经 费 全 部 来 源 于 市 级 财 政 拨 款, 因 此 财 政 透 明 度 要 求 公 开 市 政 协 内 部 机 构 图 和 职 能 评 分 依 据 : 根 据 是 否 在 与 市 级 政 府 门 户 网 站 相 关 联 的 市 级 政 协 网 站 上 公 开 当 地 政 协 的 内 部 组 织 机 构 图 或 列 表 以 及 各 下 属 部 门 的 职 能 评 分 评 分 原 则 : 公 开 上 述 结 构 图 或 列 表 以 及 相 应 部 门 的 职 能, 得 到 5 分 ; 若 没 有 公 开, 则 为 0 分 13 在 门 户 网 站 提 供 明 显 链 接 的 网 站, 多 为 市 级 信 息 公 开 平 台 网 站 17

民 主 党 派 和 工 商 联 (5 分 ) 指 标 意 义 : 根 据 政 府 收 支 分 类 科 目 中 的 说 明, 民 主 党 派 和 工 商 联 事 务 使 用 的 财 政 资 金 列 入 一 般 预 算 支 出 中 一 般 公 共 服 务 类 的 民 主 党 派 和 工 商 联 事 务 款, 因 此 在 指 标 体 系 中 将 民 主 党 派 和 工 商 联 列 在 同 一 指 标 下, 是 使 用 市 级 财 政 的 重 要 主 体 之 一 评 分 依 据 : 市 级 政 府 应 当 将 民 主 党 派 和 工 商 联 的 机 构 信 息 共 开 在 市 级 政 府 门 户 网 站 的 机 构 公 开 页 面 中, 但 由 于 民 主 党 派 和 工 商 联 作 为 政 治 协 商 和 统 一 战 线 组 织, 也 常 出 现 在 与 政 府 门 户 网 站 相 关 联 的 市 政 协 网 站 上 评 分 的 依 据 是 是 否 公 开 市 当 地 的 民 主 党 派 和 工 商 联 的 机 构 列 表, 内 部 组 织 架 构 和 职 能 评 分 原 则 : 在 市 级 政 府 门 户 网 站 上 或 政 协 网 站 上 公 开 了 民 主 党 派 和 工 商 联 的 列 表, 得 5 分 ; 未 公 开 反 映 当 地 有 哪 些 民 主 党 派 以 及 没 有 反 映 当 地 工 商 联 信 息, 则 为 0 分 这 里 仍 然 不 区 分 信 息 的 完 整 性 和 真 实 性, 原 因 同 上 群 众 团 体 (5 分 ) 指 标 意 义 : 群 众 团 体 在 很 多 市 级 政 府 的 公 开 目 录 中 被 称 为 人 民 团 体, 其 资 金 来 源 很 大 程 度 上 依 赖 于 市 级 财 政 的 拨 款, 因 此 根 据 财 政 透 明 度 的 要 求, 群 众 团 体 系 统 下 的 具 体 单 位 的 信 息 公 开 需 要 纳 入 到 市 级 机 构 信 息 公 开 的 范 畴 中 评 分 依 据 : 根 据 政 府 收 支 分 类 科 目 中 的 说 明, 群 众 团 体 事 务 纳 入 一 般 预 算 支 出 中 一 般 公 共 服 务 类 的 群 众 团 体 事 务 款, 涵 盖 了 各 类 群 众 团 体 的 支 出, 其 中 包 括 总 工 会 妇 女 联 合 会 共 青 团 组 织 ( 包 括 中 华 青 年 联 合 会 ) 残 疾 人 联 合 会 红 十 字 会 文 艺 科 学 社 会 科 学 等 相 关 协 会 团 体 等 组 织 和 机 构 的 支 出 因 此, 评 分 依 据 是 市 级 政 府 对 于 这 类 组 织 信 息 公 开 的 完 整 程 度 评 分 原 则 : 对 评 分 依 据 中 提 到 的 群 众 团 体 的 任 意 一 个 分 值 为 1 分, 市 级 政 府 公 开 任 意 一 个 组 织 机 构 的 部 门 架 构 和 职 能 信 息 则 能 够 得 到 对 此 类 机 构 所 赋 予 的 分 值, 直 至 得 到 5 分 满 分 封 顶 市 直 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 (10 分 ) 指 标 意 义 : 市 直 属 非 盈 利 性 企 事 业 单 位 的 资 金 来 源 有 很 大 程 度 上 是 来 源 于 市 级 财 政 的 拨 款, 因 此 也 是 市 级 财 政 的 重 要 使 用 主 体, 其 中 可 以 包 括 但 不 仅 限 于 学 校 医 院 等 典 型 的 事 业 单 位 自 来 水 公 司 电 力 公 司 设 计 院 研 究 所 供 销 社 等 单 位 财 政 透 明 度 要 求 市 级 政 府 门 户 网 站 或 相 关 网 站 公 开 市 直 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 的 目 录 或 列 表 评 分 依 据 : 以 是 否 公 开 市 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 的 目 录 或 列 表 为 依 据, 针 对 目 前 市 级 政 府 的 公 开 情 况, 适 当 放 宽 概 念 的 界 定, 以 是 否 公 开 公 共 企 事 业 单 位 等 类 似 概 念 的 列 表 或 目 录 为 评 分 依 据 评 分 原 则 : 公 开 市 直 属 非 盈 利 企 事 业 单 位 目 录 或 列 表, 得 10 分 ; 不 公 开, 则 为 0 分 由 于 不 同 的 地 区 的 企 事 业 单 位 存 在 较 大 的 差 别, 难 以 评 判 此 类 机 构 信 息 公 开 的 完 整 性, 因 此 在 评 分 细 则 中 不 对 公 开 信 息 的 完 整 性 和 真 实 性 加 以 区 分 18

盈 利 性 地 方 国 有 独 资 控 股 公 司 市 区 级 政 府 投 融 资 平 台 公 司 (10 分 ) 指 标 意 义 : 盈 利 性 地 方 国 有 企 业 包 括 了 国 家 独 资 控 股 和 参 股 的 企 业, 其 利 润 收 入 股 息 收 入 股 权 收 入 均 纳 入 地 方 财 政 范 畴, 同 时 市 级 政 府 对 市 属 国 有 企 业 会 进 行 相 应 的 补 贴, 因 此, 市 属 盈 利 性 地 方 国 有 企 业 对 市 级 财 政 具 有 很 大 的 影 响 市 区 级 政 府 投 融 资 平 台 是 市 区 级 政 府 通 过 注 入 资 本 金 及 资 产 建 立 的, 与 市 级 政 府 的 财 政 密 切 相 关 因 此, 上 述 国 有 企 业 应 纳 入 财 政 透 明 度 的 市 属 组 织 机 构 公 开 范 围 内 评 分 依 据 : 财 政 透 明 度 要 求 在 市 级 政 府 门 户 网 站 或 关 联 网 站 上 公 开 市 级 国 有 企 业 和 投 融 资 平 台 公 司 的 信 息, 由 于 投 融 资 平 台 公 司 的 公 开 目 前 仍 然 没 有 实 质 性 的 进 展, 因 此 放 宽 对 其 信 息 公 开 的 要 求, 即 只 要 求 地 方 政 府 公 开 与 市 级 财 政 有 关 联 的 国 有 企 业 的 列 表 评 分 原 则 : 若 在 政 府 网 站 或 相 关 的 网 站 上 公 开 国 有 企 业 的 列 表, 得 到 10 分 ; 若 没 有 公 开 这 部 分 信 息, 则 为 0 分 3.3 评 价 结 果 表 3.2 为 全 国 地 级 市 政 府 及 直 辖 市 政 府 根 据 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 体 系 的 第 一 部 分 评 价 的 得 分 值 及 排 序 情 况 表 2.2 全 国 地 级 市 及 直 辖 市 政 府 纳 入 预 算 机 构 和 部 门 部 分 的 得 分 及 排 序 排 序 城 市 所 属 省 份 或 自 治 区 得 分 排 序 城 市 所 属 省 份 或 自 治 区 得 分 1 成 都 市 四 川 90 145 本 溪 市 辽 宁 50 1 佛 山 市 广 东 90 145 滨 州 市 山 东 50 1 芜 湖 市 安 徽 90 145 崇 左 市 广 西 50 1 长 治 市 山 西 90 145 抚 州 市 江 西 50 5 广 州 市 广 东 86 145 桂 林 市 广 西 50 6 六 安 市 安 徽 85 145 邯 郸 市 河 北 50 6 深 圳 市 广 东 85 145 济 南 市 山 东 50 8 上 海 市 - 80 145 济 宁 市 山 东 50 8 杭 州 市 浙 江 80 145 焦 作 市 河 南 50 8 河 源 市 广 东 80 145 荆 门 市 湖 北 50 8 湖 州 市 浙 江 80 145 景 德 镇 市 江 西 50 8 淮 安 市 江 苏 80 145 克 拉 玛 依 市 新 疆 50 8 潍 坊 市 山 东 80 145 临 汾 市 山 西 50 8 无 锡 市 江 苏 80 145 内 江 市 四 川 50 8 西 安 市 陕 西 80 145 盘 锦 市 辽 宁 50 8 扬 州 市 江 苏 80 145 平 顶 山 市 河 南 50 17 江 门 市 广 东 79 145 秦 皇 岛 市 河 北 50 18 鄂 尔 多 斯 市 内 蒙 古 76 145 曲 靖 市 云 南 50 19

18 南 宁 市 广 西 76 145 邵 阳 市 湖 南 50 18 汕 头 市 广 东 76 145 沈 阳 市 辽 宁 50 21 北 京 市 - 75 145 双 鸭 山 市 黑 龙 江 50 21 揭 阳 市 广 东 75 145 太 原 市 山 西 50 21 兰 州 市 甘 肃 75 145 铁 岭 市 辽 宁 50 21 珠 海 市 广 东 75 145 枣 庄 市 山 东 50 25 连 云 港 市 江 苏 74 170 晋 中 市 山 西 49 25 舟 山 市 浙 江 74 170 厦 门 市 福 建 49 27 昆 明 市 云 南 73 170 商 洛 市 陕 西 49 27 绍 兴 市 浙 江 73 170 伊 春 市 黑 龙 江 49 29 临 沂 市 山 东 72 174 广 元 市 四 川 48 29 岳 阳 市 湖 南 72 174 黄 山 市 安 徽 48 31 韶 关 市 广 东 71 174 六 盘 水 市 贵 州 48 32 大 庆 市 黑 龙 江 70 174 武 威 市 甘 肃 48 32 合 肥 市 安 徽 70 178 孝 感 市 湖 北 47 32 洛 阳 市 河 南 70 179 汉 中 市 陕 西 46 32 齐 齐 哈 尔 市 黑 龙 江 70 179 萍 乡 市 江 西 46 32 宜 春 市 江 西 70 181 安 康 市 陕 西 45 32 益 阳 市 湖 南 70 181 郴 州 市 湖 南 45 32 镇 江 市 江 苏 70 181 广 安 市 四 川 45 39 安 庆 市 安 徽 69 181 菏 泽 市 山 东 45 39 晋 城 市 山 西 69 181 鹤 壁 市 河 南 45 41 丽 水 市 浙 江 66 181 衡 阳 市 湖 南 45 42 重 庆 市 - 65 181 葫 芦 岛 市 辽 宁 45 42 百 色 市 广 西 65 181 黄 冈 市 湖 北 45 42 常 德 市 湖 南 65 181 聊 城 市 山 东 45 42 赣 州 市 江 西 65 181 商 丘 市 河 南 45 42 海 口 市 海 南 65 181 石 家 庄 市 河 北 45 42 南 昌 市 江 西 65 181 通 辽 市 内 蒙 古 45 42 南 京 市 江 苏 65 181 襄 樊 市 湖 北 45 42 三 亚 市 海 南 65 181 信 阳 市 河 南 45 42 台 州 市 浙 江 65 181 邢 台 市 河 北 45 42 咸 阳 市 陕 西 65 181 烟 台 市 山 东 45 42 新 余 市 江 西 65 181 营 口 市 辽 宁 45 42 银 川 市 宁 夏 65 181 驻 马 店 市 河 南 45 42 云 浮 市 广 东 65 199 鹤 岗 市 黑 龙 江 44 42 漳 州 市 福 建 65 199 吉 林 市 吉 林 44 56 金 华 市 浙 江 64 201 衡 水 市 河 北 43 56 清 远 市 广 东 64 201 金 昌 市 甘 肃 43 56 汕 尾 市 广 东 64 203 白 银 市 甘 肃 42 59 吉 安 市 江 西 63 203 赤 峰 市 内 蒙 古 42 20

59 娄 底 市 湖 南 63 203 惠 州 市 广 东 42 61 龙 岩 市 福 建 62 203 梅 州 市 广 东 42 61 南 通 市 江 苏 62 203 泉 州 市 福 建 42 61 肇 庆 市 广 东 62 203 日 照 市 山 东 42 64 潮 州 市 广 东 61 203 张 家 界 市 湖 南 42 64 贵 港 市 广 西 61 210 丹 东 市 辽 宁 41 64 长 春 市 吉 林 61 210 莱 芜 市 山 东 41 64 遵 义 市 贵 州 61 210 南 充 市 四 川 41 68 天 津 市 - 60 210 宜 昌 市 湖 北 41 68 包 头 市 内 蒙 古 60 210 永 州 市 湖 南 41 68 北 海 市 广 西 60 215 安 顺 市 贵 州 40 68 滁 州 市 安 徽 60 215 白 山 市 吉 林 40 68 大 连 市 辽 宁 60 215 宝 鸡 市 陕 西 40 68 德 州 市 山 东 60 215 沧 州 市 河 北 40 68 固 原 市 宁 夏 60 215 抚 顺 市 辽 宁 40 68 贵 阳 市 贵 州 60 215 阜 新 市 辽 宁 40 68 哈 尔 滨 市 黑 龙 江 60 215 贺 州 市 广 西 40 68 黄 石 市 湖 北 60 215 黑 河 市 黑 龙 江 40 68 嘉 兴 市 浙 江 60 215 呼 和 浩 特 市 内 蒙 古 40 68 酒 泉 市 甘 肃 60 215 嘉 峪 关 市 甘 肃 40 68 临 沧 市 云 南 60 215 九 江 市 江 西 40 68 眉 山 市 四 川 60 215 来 宾 市 广 西 40 68 绵 阳 市 四 川 60 215 丽 江 市 云 南 40 68 攀 枝 花 市 四 川 60 215 辽 阳 市 辽 宁 40 68 钦 州 市 广 西 60 215 辽 源 市 吉 林 40 68 庆 阳 市 甘 肃 60 215 陇 南 市 甘 肃 40 68 十 堰 市 湖 北 60 215 漯 河 市 河 南 40 68 石 嘴 山 市 宁 夏 60 215 宁 德 市 福 建 40 68 随 州 市 湖 北 60 215 上 饶 市 江 西 40 68 泰 安 市 山 东 60 215 朔 州 市 山 西 40 68 乌 鲁 木 齐 市 新 疆 60 215 松 原 市 吉 林 40 68 阳 泉 市 山 西 60 215 遂 宁 市 四 川 40 68 榆 林 市 陕 西 60 215 唐 山 市 河 北 40 68 张 家 口 市 河 北 60 215 天 水 市 甘 肃 40 68 郑 州 市 河 南 60 215 威 海 市 山 东 40 68 中 山 市 广 东 60 215 梧 州 市 广 西 40 96 东 莞 市 广 东 59 215 湘 潭 市 湖 南 40 96 宁 波 市 浙 江 59 215 延 安 市 陕 西 40 96 温 州 市 浙 江 59 215 宜 宾 市 四 川 40 99 荆 州 市 湖 北 57 215 鹰 潭 市 江 西 40 99 柳 州 市 广 西 57 215 昭 通 市 云 南 40 21

99 平 凉 市 甘 肃 57 215 株 洲 市 湖 南 40 99 苏 州 市 江 苏 57 247 巴 彦 淖 尔 市 内 蒙 古 39 99 渭 南 市 陕 西 57 247 七 台 河 市 黑 龙 江 39 99 徐 州 市 江 苏 57 249 大 同 市 山 西 38 99 盐 城 市 江 苏 57 249 阳 江 市 广 东 38 99 玉 林 市 广 西 57 251 资 阳 市 四 川 37 107 亳 州 市 安 徽 56 252 鸡 西 市 黑 龙 江 36 107 廊 坊 市 河 北 56 252 乐 山 市 四 川 36 107 南 阳 市 河 南 56 254 安 阳 市 河 南 35 107 三 明 市 福 建 56 254 保 山 市 云 南 35 107 泰 州 市 江 苏 56 254 朝 阳 市 辽 宁 35 112 蚌 埠 市 安 徽 55 254 防 城 港 市 广 西 35 112 保 定 市 河 北 55 254 河 池 市 广 西 35 112 池 州 市 安 徽 55 254 泸 州 市 四 川 35 112 德 阳 市 四 川 55 254 吕 梁 市 山 西 35 112 东 营 市 山 东 55 254 濮 阳 市 河 南 35 112 鄂 州 市 湖 北 55 254 许 昌 市 河 南 35 112 阜 阳 市 安 徽 55 254 宣 城 市 安 徽 35 112 怀 化 市 湖 南 55 254 中 卫 市 宁 夏 35 112 佳 木 斯 市 黑 龙 江 55 265 海 东 市 青 海 33 112 开 封 市 河 南 55 266 承 德 市 河 北 30 112 马 鞍 山 市 安 徽 55 266 莆 田 市 福 建 30 112 青 岛 市 山 东 55 266 三 门 峡 市 河 南 30 112 铜 川 市 陕 西 55 266 四 平 市 吉 林 30 112 铜 陵 市 安 徽 55 266 吴 忠 市 宁 夏 30 112 武 汉 市 湖 北 55 266 玉 溪 市 云 南 30 112 西 宁 市 青 海 55 272 张 掖 市 甘 肃 27 112 咸 宁 市 湖 北 55 273 毕 节 市 贵 州 25 112 新 乡 市 河 南 55 273 呼 伦 贝 尔 市 内 蒙 古 25 112 宿 迁 市 江 苏 55 275 思 茅 市 云 南 20 112 湛 江 市 广 东 55 276 拉 萨 市 西 藏 15 112 周 口 市 河 南 55 276 雅 安 市 四 川 15 112 淄 博 市 山 东 55 276 运 城 市 山 西 15 134 淮 北 市 安 徽 54 279 衢 州 市 浙 江 12 134 淮 南 市 安 徽 54 280 牡 丹 江 市 黑 龙 江 10 134 茂 名 市 广 东 54 280 绥 化 市 黑 龙 江 10 134 长 沙 市 湖 南 54 280 乌 海 市 内 蒙 古 10 138 常 州 市 江 苏 52 280 忻 州 市 山 西 10 138 福 州 市 福 建 52 284 达 州 市 四 川 5 138 南 平 市 福 建 52 284 自 贡 市 四 川 5 138 通 化 市 吉 林 52 286 乌 兰 察 布 市 内 蒙 古 4 22

138 宿 州 市 安 徽 52 287 铜 仁 市 贵 州 0 143 巴 中 市 四 川 51 287 白 城 市 吉 林 0 143 锦 州 市 辽 宁 51 287 定 西 市 甘 肃 0 145 鞍 山 市 辽 宁 50 2 图 3.1 给 出 了 该 部 分 的 分 值 分 布 状 况 该 分 布 基 本 上 介 于 χ 分 布 和 正 态 分 布 之 间, 大 部 分 市 级 政 府 的 得 分 在 40-69 分 之 间, 平 均 分 为 51.2 分, 中 位 数 是 50 分, 得 分 超 过 60 分 的 有 95 个 市 级 政 府, 占 总 数 的 32.9% 图 3.1 第 一 部 分 得 分 分 布 直 方 图 表 3.3 为 各 个 细 项 的 统 计 结 果 就 该 部 分 中 每 项 指 标 得 分 来 说, 市 级 政 府 机 构 的 公 开 情 况 最 好, 其 平 均 值 占 到 满 分 的 94%; 人 大 政 协 的 公 布 情 况 也 较 好, 其 平 均 值 为 满 分 的 74%; 企 事 业 单 位 平 均 值 为 满 分 的 59%; 群 团 民 主 党 派 与 工 商 联 平 均 值 为 满 分 的 33%; 市 委 党 委 平 均 值 为 满 分 的 30%; 而 本 级 财 政 结 构 图 和 国 有 企 业 的 公 布 情 况 则 最 差 表 3.3 第 一 部 分 得 分 分 布 直 方 图 统 计 \ 指 标 均 值 中 位 数 均 值 为 总 有 分 数 城 市 满 分 的 城 市 分 % 数 数 本 级 财 政 结 构 图 1.1 0 5.5% 16 16 市 级 政 府 机 构 28.2 30 94.0% 277 267 市 委 党 委 3 0 30.0% 121 64 人 大 政 协 7.4 10 74.0% 244 183 群 众 团 体 民 主 党 派 与 工 商 联 3.3 2 33.0% 167 42 企 事 业 单 位 5.9 10 59.0% 177 165 国 有 企 业 2.3 0 23.0% 67 67 23

3.4 小 结 财 政 透 明 度 的 原 则 要 求 确 定 政 府 的 结 构 和 职 能 政 府 内 部 责 任 以 及 政 府 与 经 济 中 其 他 部 门 的 关 系 与 其 他 国 家 不 同, 中 国 公 共 财 政 的 涵 盖 范 围 与 支 出 渠 道 不 限 于 权 力 机 关 和 行 政 机 关, 而 包 括 了 政 府 机 构 党 委 人 大 政 协 民 主 党 派 群 众 团 体 公 共 企 事 业 单 位 以 及 国 有 企 业 本 章 的 实 证 结 果 表 明, 市 级 政 府 结 构 及 职 能 公 开 情 况 最 好, 人 大 政 协 的 公 布 情 况 也 较 好, 市 委 党 委 群 团 民 主 党 派 与 工 商 联 的 公 开 情 况 次 之, 国 有 企 业 和 政 府 财 政 结 构 图 的 公 布 情 况 最 差 24

第 四 章 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 本 章 讨 论 我 国 市 级 政 府 的 一 般 性 预 ( 决 ) 算 财 政 收 入 与 支 出 公 布 情 况 一 般 性 预 算 活 动 是 政 府 财 政 体 系 中 最 为 核 心 的 内 容 具 体 而 言, 它 包 括 2012 年 市 级 政 府 的 公 共 财 政 预 算 收 支,2012 年 政 府 性 基 金 预 算 收 支,2011 年 一 般 决 算 收 支, 以 及 2011 年 政 府 性 基 金 决 算 收 支 等 四 方 面 的 公 布 情 况 4.1 指 标 与 内 涵 在 各 类 财 政 收 入 和 支 出 纳 入 预 算 管 理 后, 一 般 性 预 算 是 政 府 整 个 财 政 体 系 中 最 为 核 心 和 最 为 重 要 的 组 成 部 分 财 政 透 明 度 要 求 市 级 政 府 公 布 全 市 或 本 级 的 一 般 性 预 决 算 财 政 情 况, 包 括 公 共 财 政 收 支 政 府 性 基 金 收 支 的 总 数 以 及 财 政 收 入 和 支 出 的 内 部 结 构 因 此, 一 般 性 预 决 算 收 入 与 支 出 情 况 便 构 成 全 口 径 中 国 政 府 财 政 透 明 度 指 标 体 系 第 二 部 分 的 内 容 表 4.1 给 出 了 这 一 部 分 的 指 标 设 立 及 相 应 分 值 在 表 中, 各 个 指 标 及 对 应 的 分 值 分 别 为 : 市 级 政 府 2012 年 预 算, 分 值 为 45 分 ;2011 年 决 算, 分 值 为 45 分 ; 预 决 算 公 布 到 下 属 机 构 与 事 业 单 位, 分 值 为 5 分 ; 公 布 政 府 收 支 科 目 全 表, 分 值 为 5 分 ; 总 计 100 分 表 4.1 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 的 指 标 与 分 值 第 二 部 分 : 一 般 性 预 决 算 收 支 情 况 (100) 2012 预 算 (45) 2011 决 算 (45) 公 共 财 政 预 算 收 支 : 公 布 到 款 级 科 目 (25) 政 府 性 基 金 预 算 收 入 公 布 到 项 级 科 目 支 出 公 布 到 款 级 科 目 (20) 公 共 财 政 决 算 收 支 : 公 布 到 款 级 科 目 (25) 政 府 性 基 金 决 算 收 入 公 布 到 项 级 科 目 支 出 公 布 到 款 级 科 目 (20) 预 决 算 公 布 到 下 属 机 构 事 业 单 位 (5) 公 布 政 府 收 支 科 目 全 表 (5) 4.2 评 价 标 准 政 府 预 算 和 预 算 执 行 情 况 ( 决 算 ) 具 有 相 同 的 结 构, 在 报 告 考 察 期 的 时 间 范 围 内, 财 政 透 明 要 求 市 级 政 府 公 布 2011 年 的 预 算 执 行 情 况 ( 决 算 ) 以 及 2012 年 的 预 算 情 况 市 级 政 府 所 公 布 财 政 信 息 完 整 和 详 细 程 度 决 定 得 分 的 高 低 具 体 的 计 分 规 则 如 下 (1)2012 年 预 算 : 25